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N. 00297/2013REG.PROV.COLL. N. 01940/2012 REG.RIC. N. 01959/2012 REG.RIC. N. 02108/2012 REG.RIC. N. 02132/2012 REG.RIC.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1940 del 2012, proposto da Luisa Sallustio, Emilio Tomasi, Luca Barbetta, Giovanni Brandimarte, Edoardo Tomei, Biagio Fiorenza, Cora Fontana Arnaldi, Fabrizio Profico, Matteo Martizi e Angelo Tomasi, rappresentati e difesi dagli avv. Gaetano Cammarano e Gianluca Piccinni, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, via G.G. Belli 39; contro Roberto Di Felice ed Enrico Indiati, rappresentati e difesi dall'avv. Massimiliano Brugnoletti, con domicilio eletto presso il medesimo in Roma, via Antonio Bertoloni 26/B; nei confronti di Flavio Tomei, Comune di Ariccia, Augusto Di Felice, Franz Cianfanelli, Gianluca Staccoli, Pierluigi Fortini, Bernardo Marucci, Emilio Cianfanelli; Mauro Serra Bellini e Paolo Ermini, rappresentati e difesi dall'avv. Antonio De Paolis, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, viale Regina Margherita, 42;


sul ricorso numero di registro generale 1959 del 2012, proposto da Emilio Cianfanelli, in proprio e quale Sindaco di Ariccia, rappresentato e difeso dall'avv. Enrico Michetti, con domicilio eletto presso Pasquale Di Rienzo in Roma, viale Mazzini 11; contro Roberto Di Felice ed Enrico Indiati, rappresentati e difesi dall'avv. Massimiliano Brugnoletti, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via Antonio Bertoloni 26/B; Paolo Ermini; nei confronti di Luisa Sallustio; Prefettura di Roma - Ufficio Territoriale del Governo, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma alla via dei Portoghesi 12; sul ricorso numero di registro generale 2108 del 2012, proposto da Emilio Cianfanelli, rappresentato e difeso dagli avv. Enrico Michetti e Pasquale Di Rienzo, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, viale G. Mazzini 11; contro Giorgio Fabi, rappresentato e difeso dall'avv. Mariano Protto, con domicilio eletto presso il medesimo in Roma, via Maria Cristina 2; nei confronti di Ministero dell'Interno - Ufficio Elettorale Centrale, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi 12; sul ricorso numero di registro generale 2132 del 2012, proposto da Luisa Sallustio, Emilio Tomasi, Luca Barbetta, Giovanni Brandimarte, Edoardo Tomei, Biagio Fiorenza, Cora Fontana Arnaldi, Fabrizio Profico, Matteo


Martizi ed Angelo Tomasi, rappresentati e difesi dagli avv. Gaetano Cammarano e Gianluca Piccinni, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, via G.G. Belli 39; contro Giorgio Fabi, rappresentato e difeso dall'avv. Mariano Protto, con domicilio eletto presso di lui in Roma, via Maria Cristina 2; nei confronti di Roberto Di Felice, Enrico Indiati, Flavio Tomei, Comune di Ariccia, Augusto Di Felice, Franz Cianfanelli, Gianluca Staccoli, Pierluigi Fortini, Bernardo Marucci,

Emilio

Cianfanelli,

Ufficio

Elettorale

Centrale;

Mauro Serra Bellini e Paolo Ermini, rappresentati e difesi dall'avv. Antonio De Paolis, con domicilio eletto presso Antonio De Paolis in Roma, viale Regina Margherita

42;

Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi 12; per la riforma quanto ai ricorsi nn. 1940 e 1959 del 2012: della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma, Sezione II Bis, n. 2550/2012, resa tra le parti, concernente proclamazione eletti a seguito delle consultazioni amministrative del Comune di Ariccia del mese di maggio 2011; quanto ai ricorsi nn. 2108 e 2132 del 2012: della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma, Sezione II Bis n. 2620/2012, resa tra le parti, avente lo stesso oggetto. Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roberto Di Felice ed Enrico Indiati, di Giorgio Fabi, di Mauro Serra Bellini e Paolo Ermini, della Prefettura di Roma -


Ufficio Territoriale del Governo e del Ministero dell’Interno - Ufficio Elettorale Centrale; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2012 il Cons. Nicola Gaviano e uditi per le parti gli avvocati Gianluca Piccinni, Massimiliano Brugnoletti, Enrico Michetti, Pasquale Di Rienzo, Mariano Protto, nonché l'avvocato dello Stato Alessia Urbani Neri; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO I) Il sig. Giorgio Fabi impugnava dinanzi al T.A.R. per il Lazio, agendo anche nella veste di cittadino elettore, gli esiti delle consultazioni comunali di Ariccia svoltesi nel mese di maggio del 2011, alle quali aveva partecipato nella qualità di candidato risultato poi eletto come consigliere comunale in una lista finita, però, soccombente al ballottaggio. Il risultato della consultazione aveva sancito una differenza di 32 voti tra il sig. Emilio Cianfanelli, Sindaco eletto, ed il candidato concorrente, sig. Roberto Di Felice. L’impugnativa giurisdizionale aveva ad oggetto: - la proclamazione degli eletti (Sindaco e consiglieri comunali) del 1° giugno 2011; -i verbali delle operazioni delle sezioni nn. 1, 2, 3, 5, 8, 9, 10, 10s, 14, 15, 16, 18, con riferimento sia al primo turno elettorale che al turno di ballottaggio; - la costituzione dell’Ufficio elettorale della sezione n. 15 quanto alla nomina del suo presidente.


Il ricorrente faceva valere plurimi profili di violazione di legge ed eccesso di potere, dolendosi, nell’ordine: - per la sezione n. 2, della mancata attribuzione al candidato Di Felice di due voti; - per la sezione n. 3, di un’affermata indebita ammissione, e, per converso, di una pretesa arbitraria esclusione, dal voto assistito; - quanto alla sezione n. 5, dell’illegittima attribuzione di un voto al candidato sindaco Cianfanelli; - per la sezione n. 8, del preteso indebito annullamento di dodici schede, e dell’affermata ammissione arbitraria al voto assistito di tre elettori; - per la sezione n. 9, dell’affermata ammissione arbitraria al voto assistito di quattro elettori; - rispetto alla sezione n. 10, da un lato, della divergenza tra il numero delle schede autenticate e non utilizzate nel turno di ballottaggio che si sarebbero dovute rinvenire, e quelle effettivamente esistenti; dall’altro, delle irregolari modalità di voto asseritamente seguite per 11 elettori presso la Casa di riposo “Villa dei Castani” (sez. 10s); - per la sezione n. 14, della mancata attribuzione di un voto al candidato Di Felice e del preteso indebito annullamento di dieci schede; - quanto alla sezione n. 15, della illegittimità della costituzione dell’Ufficio elettorale della sezione per la carenza di titolo di investitura del suo presidente; - per la sezione n. 16, della mancata attribuzione di un voto al candidato Di Felice, nonché del preteso indebito annullamento di sette schede; - rispetto alla sezione n. 18, dell’illegittima attribuzione al candidato Cianfanelli di un voto da attribuire invece al Di Felice, ed altresì dell’affermato indebito annullamento di cinque schede;


- per la sezione n. 1, del preteso indebito annullamento di sette schede, nonché dell’asserita sottrazione al seggio di due schede. Si costituivano in giudizio in resistenza al ricorso il Comune di Ariccia, il Ministero dell'Interno e la controinteressata Luisa Sallustio. Con ordinanza n. 9103 del 2011 il Tribunale ordinava l’integrazione del contraddittorio

nei

confronti

dei consiglieri

comunali

eletti,

nonché

l’acquisizione di alcuni documenti, sui quali veniva disposta anche una verificazione. II) Parallelamente, dinanzi allo stesso T.A.R. per il Lazio impugnavano gli esiti delle medesime consultazioni elettorali di Ariccia del maggio 2011 anche i sigg.ri Roberto Di Felice ed Enrico Indiati, che vi avevano rispettivamente partecipato nella qualità di candidato a Sindaco (il primo) e a consigliere comunale (il secondo), agendo in giudizio anche nella veste di cittadini elettori. L’ulteriore impugnativa giurisdizionale aveva ad oggetto: - la proclamazione degli eletti (Sindaco e consiglieri comunali) del 1° giugno 2011; - le operazioni della sezione n. 15, con riferimento sia al primo turno elettorale che al turno di ballottaggio, nella parte relativa alla costituzione dell’Ufficio elettorale di sezione e alla nomina del suo presidente; - le operazioni relative al turno di ballottaggio nelle sezioni nn. 1, 2, 3, 5, 8, 9, 10, 10 s, 14, 15, 16 e 18. I ricorrenti proponevano quattro motivi di ricorso, facendo valere diversi profili di violazione di legge ed eccesso di potere. In particolare, si deducevano : - con il primo motivo, l’illegittimità della costituzione dell’Ufficio elettorale della sezione n. 15, per la ragione che il suo presidente avrebbe esercitato le


relative funzioni in assenza di nomina, come pure di delega da parte del Sindaco; - con il secondo mezzo, in estrema sintesi, la mancata attribuzione al candidato Di Felice di cinque complessive preferenze nelle sezioni nn. 2 (con riferimento a due schede), 14, 16 e 18; - con il terzo mezzo, l’illegittimità del ricorso al voto assistito nelle sezioni nn. 3, 8, 9, 10 e 10s ; - con il quarto ed ultimo motivo, varie irregolarità che sarebbero state commesse nelle sezioni nn. 1, 10 e 10s, tra le quali: quella relativa al numero delle schede autenticate e non utilizzate nella sezione n. 10 nel turno di ballottaggio, sul rilievo che le medesime sarebbero dovute essere 207 e non 212; l’irregolarità del verbale impiegato presso la sezione n. 10 speciale; le anomale risultanze emerse con riferimento al numero delle schede della sezione 1 (pagg. 20-21 del ricorso). Si costituivano in giudizio il Comune di Ariccia e i controinteressati sigg.ri Luisa Sallustio e Paolo Ermini, resistendo al ricorso. Con ordinanza n. 9100/2011 il Tribunale, anche in questo caso, ordinava l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei Consiglieri comunali eletti, nonché l’acquisizione di alcuni documenti, sui quali veniva disposta anche una verificazione. III) All’esito dei due giudizi il T.A.R. adìto, con le sentenze nn. 2620 e 2550 del 2012, accoglieva i ricorsi, annullando integralmente le operazioni elettorali comunali sin dal primo turno della consultazione. Tanto in accoglimento, innanzi tutto, del motivo riguardante la dedotta illegittimità della costituzione dell’Ufficio elettorale della sezione n. 15 per la carenza di investitura del suo presidente. Veniva inoltre accolta la censura relativa al numero delle schede autenticate e non utilizzate nella sezione n. 10 nel turno di ballottaggio, sul


rilievo che queste sarebbero dovute essere 207 e non 212. Il Tribunale dichiarava, infine, espressamente assorbite le ulteriori doglianze di parte. IV) Avverso le due sentenze del Tribunale venivano proposti i quattro appelli in epigrafe, dal momento che contro ciascuna di esse insorgevano, con separate impugnative, tanto il sig. Emilio Cianfanelli, Sindaco eletto, quanto la sig.ra Luisa Sallustio e gli altri consiglieri di maggioranza eletti e cittadini elettori sopra elencati. Gli appellanti, con argomentazioni convergenti, contestavano l’intervenuto accoglimento delle doglianze avversarie, delle quali sostenevano per converso l’infondatezza, concludendo per la riforma delle sentenze appellate. Sin dall’appello collettivo avverso la sentenza n. 2620 veniva altresì dedotta l’inammissibilità delle primitive doglianze avversarie (assorbite dal Tribunale) che riguardavano il preteso indebito annullamento di schede in varie Sezioni, allorché la stessa parte ricorrente aveva ammesso di non conoscere le specifiche motivazioni di tali annullamenti: gli appellanti segnalavano, infatti, la mancanza di attuali critiche di legittimità a sostegno di siffatte censure, delle quali rimarcavano la natura meramente esplorativa. Resistevano agli appelli gli originari ricorrenti, che riproponevano anche i propri motivi di censura rimasti assorbiti in primo grado ad eccezione, il sig. Fabi, di quelli dei quali era stato eccepito exadverso - come appena detto - il carattere puramente esplorativo. Si costituivano in giudizio anche i sigg. Serra Bellini ed Ermini, nonché l’Amministrazione statale. Le domande cautelari spiegate dagli appellanti venivano respinte. Le rispettive ragioni di parte trovavano sviluppo ed approfondimento attraverso molteplici scritti, anche di replica.


La Sezione, con le ordinanze istruttorie nn. 4330 e 4496 del 2012, disponeva per ciascuna coppia di appelli degli incombenti istruttori, incentrati principalmente sui motivi assorbiti in primo grado ed in questa sede riproposti, incaricando del loro espletamento il Prefetto della Provincia di Roma. Dopo l’esecuzione degli incombenti le parti riprendevano ed approfondivano ulteriormente le loro argomentazioni, insistendo per le rispettive conclusioni. Alla pubblica udienza del 14 dicembre 2012 gli appelli sono stati conclusivamente trattenuti in decisione. La Sezione ritiene opportuno disporre preliminarmente la riunione di tutti gli appelli in epigrafe, stante la loro evidente, intima connessione oggettiva e soggettiva. Gli appelli sono fondati. 1 La Sezione deve immediatamente focalizzare l’attenzione sulle censure accolte dal Giudice di prime cure per dare atto, giusta i rilievi delle parti appellanti, della loro inconsistenza. 2 Viene in rilievo in primo luogo il capo di decisione con cui il Tribunale ha ritenuto che la mancata produzione in giudizio da parte del Comune di una copia autentica del titolo di investitura del presidente della sezione n. 15, il sig. Mario Cardinali, comportasse per ciò stesso la necessità di reputare inesistente la stessa investitura, dimostrando così la fondatezza della critica di legittimità che aveva investito la costituzione del relativo Ufficio elettorale. Il Tribunale, dopo avere inizialmente richiesto con ordinanza istruttoria copia autentica dell’atto di nomina del presidente della sezione (provvedimento della Corte d’Appello di Roma o delega del Sindaco di Ariccia), ha osservato: - che l’incombente non era stato adempiuto; - che in luogo della copia autentica richiesta era stata acquisita una semplice fotocopia, in se stessa insufficiente alla bisogna;


- che il deposito del verbale di sequestro del relativo originale non poteva essere reputato equipollente all’acquisizione agli atti di causa di una copia autentica del documento recante la nomina. Da qui la conclusione del primo Giudice secondo cui occorreva attenersi al dato oggettivo dell’assenza del documento in questione agli atti di causa, e che la sua mancata acquisizione non poteva essere imputata alle parti ricorrenti, trattandosi di materiale fuori della loro disponibilità. Dalle appellanti è stato però fondatamente opposto che, essendosi acclarato che sull’originale del titolo di investitura del sig. Cardinali gravava un sequestro penale (e sempre a voler ritenere proprio indispensabile l’acquisizione agli atti di una copia autentica del titolo in discussione), quelle stesse ragioni che avevano impedito al T.A.R. di imputare la mancata acquisizione del documento alle ricorrenti, riconducibili alla indisponibilità del primo per le seconde, sarebbero dovute valere anche a difesa del Comune, parimenti impedito dal sequestro in atti ad effettuare la relativa produzione. La decisione, quindi, di ritenere non provata l’esistenza della delega, sol perché il Comune interessato non aveva potuto produrne in giudizio l’originale né una sua copia autentica, integra un’erronea applicazione dei principi vigenti in tema di ripartizione dell’onere della prova. La decisione impugnata ha leso, nello specifico, il diritto di difesa dell’Amministrazione, non meno di quanto una soluzione diametralmente opposta avrebbe inciso il diritto di azione delle parti ricorrenti. Nel quadro, indubbiamente peculiare, delle circostanze in atto, il T.A.R., piuttosto che concludere senz’altro per l’assenza di un’investitura del sig. Cardinali, avrebbe dovuto invece rinnovare l’istruttoria a carico del Comune, assegnando all’uopo un termine per l’adempimento compatibile con lo stato di sequestro in corso; oppure, vista la sostanziale impossibilità di immediato


adempimento delle parti, avrebbe dovuto fare esercizio dei propri poteri istruttori ufficiosi ai sensi dell’art. 64, comma 3, C.P.A., chiedendo direttamente presso la Procura della Repubblica la copia autentica di cui si ravvisava l’assenza. Donde la censurabilità delle sentenze appellate sotto questo primo profilo. 3 Il secondo motivo accolto dal Tribunale concerne il numero delle schede autenticate e non utilizzate nella sezione n. 10 nel turno di ballottaggio. Il primo Giudice, sottolineata la necessità di una coincidenza del numero totale delle schede autenticate con la somma tra le schede effettivamente utilizzate e quelle indicate a verbale come autenticate ma non impiegate, ha osservato come nella fattispecie le schede autenticate e non utilizzate sarebbero dovute essere 207, mentre quelle rinvenute nella busta mod. 4 c) erano in numero di 212. Con l’approfondimento istruttorio effettuato mediante la diligente verificazione prefettizia anche questa doglianza di base si è però rivelata, conformemente alle doglianze degli appellanti, priva di pregio. Secondo quanto si desume dal relativo verbale (pag. 6), avverso il quale non sono state mosse puntuali contestazioni, presso la sezione n. 10 “non sussistono anomalie nel calcolo delle schede tra quelle autenticate ed utilizzate e quelle autenticate e non utilizzate, tenuto conto che nella sez. n. 10 sono confluite le 11 schede votate nella sezione n. 10 S”. Come è stato inequivocabilmente illustrato nella relazione del delegato prefettizio del 24 ottobre 2012 “la verificazione ha dimostrato, quindi, che nelle sezioni 10 e 10s le schede autenticate e non utilizzate sono 217, esattamente la differenza tra quelle autenticate (844) e quelle utilizzate dai votanti (627 compresi gli 11 della casa di cura)”. Da qui la non condivisibilità delle sentenze in epigrafe neanche per questo aspetto, e la conseguente necessità di una loro riforma integrale.


4 Fatte queste prime puntualizzazioni, occorre naturalmente però approfondire l’esame del motivo riflettente la presunta illegittimità della costituzione dell’Ufficio elettorale presso la sezione n. 15 4a Al riguardo, si deve in primo luogo prendere atto dell’avvenuto deposito, in questo grado di giudizio, della copia autentica dell’originale oggetto di sequestro penale, una volta intervenuta la relativa autorizzazione del magistrato competente. Dagli originari ricorrenti è stata posta in dubbio l’ammissibilità della produzione: ma senza fondamento, giacché l’art. 104, comma 2, C.P.A., pur facendo divieto di produzione in appello di documenti nuovi, ammette i temperamenti correlati alle due ipotesi dell’indispensabilità dell’acquisizione del nuovo mezzo di prova ai fini decisori, e della dimostrazione della parte onerata di non aver potuto produrre il documento in primo grado per causa ad essa non imputabile; condizioni che nel caso concreto ricorrono con piena evidenza entrambe. Non solo. Come la Corte di Cassazione ha chiarito ai fini delle produzioni dinanzi a sé, il divieto di produrre nuovi documenti non riguarda gli atti e documenti già racchiusi nel fascicolo d'ufficio o di parte di un precedente grado del processo: ne consegue che la parte che abbia prodotto nel giudizio di merito la fotocopia di un documento è ammessa a produrre in Cassazione l'originale, senza che siffatta sostituzione implichi produzione di un documento “nuovo” (Cass. civ., sez. III, 15 marzo 2006, n. 5682). A maggior ragione, quindi, non costituisce a rigore “documento nuovo” la copia autentica rispetto alla fotocopia semplice dello stesso atto. Per quanto precede, la Sezione può e deve, quindi, tener pieno conto della relativa produzione ai fini della decisione della causa.


4b Sulla conformità della copia così prodotta al suo originale (l’atto sottoposto a sequestro) non sono state sollevate contestazioni degne di nota: del resto, si tratta di copia formalmente autenticata dal Comandante della Stazione dei Carabinieri di Ariccia. Semmai il punto, come si sta per vedere, è quello della genuinità del relativo originale, che gli appellati infatti contestano. 4c All’uopo essi erano però gravati, per ovvie ragioni, dell’onere di proporre una rituale querela di falso. Il relativo adempimento integrava uno specifico onere di parte, non surrogabile dall’iniziativa di terzi soggetti, quale la dipendente comunale Silvestri. Solo in questo grado, però, e qui soltanto con le memorie conclusionali del 28 novembre 2012, gli appellati hanno chiesto l’assegnazione di un termine allo scopo ai sensi dell’art. 77, comma 1, C.P.A., laddove, come questa Sezione ha recentemente puntualizzato (con la sentenza 18 gennaio 2013, n. 278), l’onere va assolto invece sin dal primo grado di giudizio. Osta alla proposizione della querela di falso nella presente sede, quindi, la circostanza che i ricorrenti, in prime cure, pur avendo la possibilità di farlo, non abbiano proposto l’incidente processuale, con la conseguenza che questo non può essere ormai più introdotto se non a prezzo di un’indebita violazione del generale divieto di nova in appello ribadito dall’art. 104, comma 1, C.P.A. (“Nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande, fermo quanto previsto dall’articolo 34, comma 3, né nuove eccezioni non rilevabili d’ufficio”). La giurisprudenza a margine dell’art. 2712 c.c. ha chiarito che, a fronte della contestazione dell'autenticità di una scrittura esibita in fotocopia in giudizio e di cui si eccepisca la contraffazione, la parte che intenda valersene deve produrre il documento originale, o indicare la ragioni per cui non ne sia in possesso, in


modo da consentire alla controparte di valutare la reale natura della contraffazione e così di proporre la querela di falso, il cui giudizio di accertamento deve necessariamente svolgersi sull'originale (Cass. civ., sez. III, 30 settembre 2011, n. 19987). Ma nel caso concreto la vicenda era stata già illustrata in primo grado con chiarezza anche con riferimento al sequestro penale in atto, sicché le ragioni dell’indisponibilità dell’originale dell’atto prodotto solo in copia semplice ai ricorrenti erano state inequivocabilmente già fornite. Una querela di falso sarebbe perciò stata ampiamente esperibile sin dal giudizio di prime cure. Da qui l’onere di proporla a tempo debito: tanto più all’interno di un giudizio contrassegnato dagli stringenti vincoli temporali propri del contenzioso elettorale. Il che comporta, con la tardività dell’odierna iniziativa delle parti appellate (eccepita, in particolare, dalla difesa del sig. Cianfanelli), la necessità di disattendere il loro motivo della pretesa illegittimità della costituzione dell’Ufficio presso la sezione n. 15. 4d Per mera completezza, la Sezione desidera peraltro esaminare anche l’ipotesi dialettica secondo la quale di una querela di falso non vi sarebbe stata in concreto la necessità. La Corte di Cassazione, dopo tutto, in tempi non troppo lontani (Cass. civ., sez. I, 25 novembre 1997, n. 11823) ha statuito che il regime probatorio previsto dall'art. 2700 c.c. in tanto è applicabile in quanto esista un documento incontestabilmente qualificabile come "atto pubblico" ai sensi del precedente art. 2699 (documento redatto, con le richieste formalità, da un notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato ad attribuirgli pubblica fede nel luogo dove l'atto è formato); ma quando una parte neghi preliminarmente che il documento contro la stessa prodotto in giudizio abbia natura (e, solo conseguenzialmente,


efficacia probatoria) di atto pubblico per la mancanza di uno o più dei requisiti prescritti dalla legge, la prova relativa, sulla stessa incombente, non richiede la proposizione della querela (principale o incidentale) di falso, ma può essere data con ogni mezzo idoneo (anche nella specie decisa dalla Corte la parte contro la quale l’atto era stato prodotto ne aveva contestato la provenienza dal pubblico ufficiale che risultava averlo formato e sottoscritto). Nel valutare, dunque, la materia in controversia supponendo per un attimo non necessaria la querela di falso, si dovrebbe allora notare, alla luce delle risultanze disponibili, quanto segue. Il pur significativo elemento costituito dalla dichiarazione della dipendente Silvestri (responsabile dell’ufficio elettorale comunale) di non aver mai conferito alcuna delega al sig. Cardinali è praticamente neutralizzato, in concreto, dalla circostanza che la locale Procura della Repubblica, compiuti i primi accertamenti del caso, ha ritenuto di sottoporre ad indagini penali proprio la detta dipendente, con le imputazioni di cui agli artt. 90, comma 2, d.P.R. n. 570/1960 (soppressione di un originale dell’atto recante delega al sig. Cardinali) e 368 c.p. (calunnia: per avere la medesima dipendente, con la denuncia da essa sporta presso il Commissariato P.S., accusato falsamente di fatti costituenti reato i sigg.ri Tarascio, segretario comunale, Cardinali e Barchiesi). Né potrebbero totalmente obliterarsi i particolari: che la dipendente risulta madre di un candidato in lista apparentata con il ricorrente Di Felice; che il suo disconoscimento della delega recava il complemento di ultronee considerazioni sulla fondatezza delle tesi giuridiche degli originari ricorrenti; che in allegato al ricorso al T.A.R. del sig. Di Felice compariva quell’atto di rinuncia del presidente della sezione interessata originariamente nominato dalla Corte


d’Appello (sig.ra Cecchini) che, proprio come la delega al sig. Cardinali, parimenti non era stato più rinvenuto negli archivi dell’Ente locale. Senza dire, poi, che non consta che la presidenza della sezione abbia formato oggetto, dopo la detta rinuncia, di incarichi di delega a terzi, se non al sig. Cardinali; né che siano stati mai mossi rilievi di sorta, nemmeno dagli uffici, a carico del presidente pretesamente insediatosi sine titulo, il quale ha svolto le sue funzioni tanto nel primo turno quanto in quello di ballottaggio, e sempre dopo avere ricevuto dal delegato sindacale sig. Settimi “gli oggetti e le carte occorrenti per le operazioni”. Conclusivamente, se si dovesse stare alle risultanze disponibili, i dubbi espressi dalle originarie ricorrenti sulla genuinità della delega non si presenterebbero sorretti da indizi di consistenza sufficiente a convalidare la tesi dell’inesistenza della pertinente investitura. E tanto conferma la necessità di respingere la relativa doglianza. 4e Per connessione, si può qui aggiungere che l’assenza di una tempestiva impugnazione avverso il suddetto atto di delega rilasciato al sig. Cardinali impedisce, alle stesse parti appellate, di dolersi della presunta incompetenza della dipendente a conferire la medesima delega (rectius, di lamentarne il difetto di legittimazione a sottoscriverla “per” il Sindaco). Il rilievo non rifletterebbe una causa di nullità, ma solo un comune vizio di invalidità provvedimentale, suscettibile perciò di consolidazione per decorso del comune termine vigente per le impugnative giurisdizionali. 5 Rimangono da esaminare i motivi assorbiti dal primo Giudice ed in questa sede riproposti. 6 Va subito evidenziato che gli originari ricorrenti non possono essere seguiti allorché, riferendosi all’accertata sparizione di due schede nella sez. n. 1 (una di esse sarebbe stata ritirata da un elettore, ma da questi sostituita da un fac simile,


inserito nell’urna; l’altra sarebbe stata consegnata ad un’elettrice, ma da questa non immessa nell’urna), assumono che per il solo fatto che una scheda figuri sottratta si determinerebbe con ciò stesso un’ineludibile causa invalidante le operazioni elettorali, a prescindere dall’incidenza del numero di schede sottratte sul risultato finale delle votazioni. Sul punto non può essere affermata, invece, l’esistenza di alcun indiscriminato automatismo, quasi fosse operativa, in proposito, un’incondizionata previsione normativa che le parti appellate non sono, di contro, in condizione di invocare. In casi del genere occorre semmai avere riguardo, di volta in volta, alla obiettiva consistenza del numero delle schede mancanti, nonché all’esistenza di altri, eventuali indizi di inquinamento del voto municipale (esistenti, ad esempio, nella specie decisa dalla Sezione con la sentenza 21 ottobre 2011, n. 5670). In difetto di simili indizi, che non sono rinvenibili nel caso concreto, la scomparsa di un numero limitato di schede (nella specie due, del che lo stesso verbale sezionale dà atto), essendo certamente compatibile con il possibile prodursi di comuni, innocue - per quanto non commendevoli - distrazioni individuali o disfunzioni burocratiche, non può assurgere a causa di invalidità ex se delle operazioni, ma può inficiare queste ultime solo se in grado di incidere effettivamente sullo scarto di preferenze registrato tra i due contendenti alla nomina a Sindaco (nello stesso ordine di idee v. già C.d.S., V, 27 giugno 2011, n. 3829). Il principio generale, in materia elettorale, è invero quello che, poiché il relativo procedimento è preordinato alla formazione e all'accertamento della volontà degli elettori (e non va dimenticata la rilevanza costituzionale della disciplina del diritto di voto, ai sensi dell’art. 48 della Carta), è da ritenere che producano un effetto invalidante solo quelle anormalità procedimentali che impediscano


l'accertamento della regolarità delle operazioni elettorali, o comunque attentino concretamente alle garanzie di legge. In applicazione dei canoni della strumentalità delle forme e del favor voti, nelle operazioni elettorali vanno quindi considerate irrilevanti le mere irregolarità, ossia quelle inesattezze della procedura rispetto alla disciplina normativa che tuttavia non incidono sulla sincera e libera espressione del voto, in quanto rispetto a tali inesattezze deve prevalere l'esigenza di preservare la volontà espressa dal corpo elettorale (v. ad es. C.d.S., V, 27 giugno 2011, n. 3829), senza che possa bastare, in contrario, addurre vagamente che le schede mancanti “potrebbero” essere state utilizzate per “voti di scambio”. Non resta, allora, che fare rinvio al paragrafo conclusivo della presente decisione, dove verrà dato conto dell’inettitudine dell’anomalia dedotta ad incidere sul risultato elettorale. 7 Altro rilievo di parte destinato, in tesi, a rivestire un’incondizionata efficacia viziante sulle operazioni elettorali è risultato, invece, infondato già in punto di fatto in sede di verificazione. Si tratta delle contestazioni mosse dal ricorrente Di Felice sul numero delle schede e dei votanti nella sez. n. 1. Dal verbale di verificazione del 1° ottobre 2012 (confermato in parte qua dalla relazione del successivo giorno 24) si desume, infatti, come le approfondite operazioni istruttorie espletate abbiano fatto emergere la corrispondenza tra il numero delle schede scrutinate e quello dei votanti, e la coerenza del numero delle schede autenticate ma non utilizzate con quelli dei votanti e degli elettori iscritti (salvo il punto delle due schede di cui si è detto nel paragrafo precedente). In assenza di persuasive critiche avverso le risultanze dell’istruttoria, anche questo mezzo deve pertanto essere disatteso.


Ictu oculi insuscettibile di rivestire gli estremi di una causa di invalidità delle operazioni è poi, in armonia con il principio, già richiamato, di strumentalità delle forme, l’irregolarità meramente formale denunziata rispetto al verbale impiegato presso la sezione n. 10s. 8 A questo punto, la Sezione deve passare ad illustrare l’inconsistenza di buona parte delle doglianze di parte attinenti alla problematica del voto assistito. 8a Ciò vale in primo luogo per gli 11 elettori che hanno espresso il loro suffragio presso la Casa di cura “Villa Castani” (sezione 10 s). La tesi delle originarie ricorrenti è che i medesimi avrebbero tutti partecipato alla consultazione nei modi del voto assistito senza averne però titolo, e senza l’osservanza, in pratica, di alcuna delle regole disciplinanti l’istituto. Per corroborare il loro assunto le parti appellate si richiamano ai contenuti di una relazione di due operatori della Polizia Municipale che, avendo svolto le operazioni di scorta al suddetto seggio volante, hanno riferito che le undici persone aventi diritto di voto erano state “accompagnate una ad una in una stanza adiacente la sala comune e aiutate nelle operazioni di voto tutte dalla medesima persona”. La fonte così richiamata, tuttavia, non fornisce che un indizio assai labile a supporto dell’assunto attoreo, e come tale non è sufficiente a sorreggerlo. L’eventualità che nel caso in esame si sia fatto realmente luogo all’espressione del voto a mezzo di accompagnatore non trova, invero, alcun riscontro nei verbali ufficiali del seggio. Senza dire, poi, che la generica espressione utilizzata nella relazione di servizio (“aiutate nelle operazioni di voto”), non implicando necessariamente che il terzo sia entrato nella cabina con i degenti votando con/per loro, è di per se stessa del tutto compatibile anche con un intervento di ausilio rispettoso del principio della personalità e segretezza del


voto, e come tale insuscettibile di chiamare in causa la problematica del voto (stricto sensu) assistito. 8b Manifestamente immuni da vizi sono, inoltre, le posizioni degli elettori Schiaffini e Cecchini della sezione 3. I due sono stati ammessi al voto assistito sulla scorta di regolare, apposito certificato medico redatto dal sanitario della A.S.L. dott.ssa Trovalusci, la quale, identificata l’infermità di ciascuno, ha attestato appunto la necessità di un accompagnatore per l’esercizio del voto. Nell’interpretazione della pertinente normativa questa Sezione ha già più volte espresso, invero, l’avviso che, dopo la modifica apportata dall'art. 9 della legge n. 271/1991, stabilendo l'art. 41 d.P.R. n. 570/1960, ormai, che i certificati medici devono attestare che l’infermità fisica impedisce all'elettore di esprimere il voto senza l'aiuto di altro elettore, la certificazione di ammissione al voto assistito ha acquisito con ciò una certezza privilegiata non solo per la natura dell'infermità, ma anche in ordine alla sua specifica capacità invalidante. Donde la conseguenza che l'attitudine dell'infermità ad impedire l'autonoma manifestazione del voto può essere apprezzata, in via di principio, unicamente dal

funzionario

medico

designato,

che

dell'attestazione

dell'esistenza

dell'impedimento si assume la piena responsabilità giuridica. Il presidente del seggio elettorale, pertanto, non è tenuto di regola ad effettuare alcuna "prova empirica", in quanto siffatta valutazione è stata affidata dalla legge ad altro organo pubblico (indubbiamente provvisto di adeguate competenze tecniche), la cui certificazione è vincolante per il Seggio elettorale anche sulla portata pratica della malattia quale impedimento, in concreto, all'espressione materiale del voto. In particolare, nella decisione della Sezione 12 giugno 2009 n. 3683 è stato osservato proprio quanto segue.


“Com'è noto, prima dell'emanazione della legge 11 agosto 1991, n. 271 sembrava prevalere quella giurisprudenza che riconosceva ai certificati medici prodotti dall'elettore qualità di atti di certezza privilegiata solo per quanto attiene la natura dell'infermità, e non anche per quanto riguarda la specifica capacità invalidante delle medesime. Sicché, il presidente del seggio elettorale era vincolato solo per quanto concerne la natura della malattia, ma non sulla portata pratica della stessa; ossia aveva la possibilità di effettuare la cosiddetta "prova empirica" sull'idoneità dell'elettore ad esprimere o meno il voto senza accompagnatore. La sezione ritiene che a seguito della normativa aggiunta alla norma base dall'articolo 9 della legge n. 271 del 1991 -laddove stabilisce che "detti certificati debbono attestare che la infermità fisica impedisce all'elettore di esprimere il voto senza l'aiuto di altro elettore"- il funzionario medico designato dai competenti organi dell'unità sanitaria locale deve spingere il suo accertamento anche sull'attitudine dell'infermità fisica, da cui è affetto l'elettore, ad impedire l'autonoma manifestazione del voto, e di ciò deve dare attestazione. Va da sé che la natura di atto pubblico del certificato medico, comprensivo dell'ulteriore attestazione voluto dalla normativa successiva, e la fede privilegiata che esso è destinato a svolgere nei confronti di tutti i soggetti dell'ordinamento, comporta che il presidente del seggio elettorale non è tenuto in ogni caso, così come si riteneva prima dell'emanazione della norma, alla cosiddetta "prova empirica", volta ad accertare se l'impedimento lamentato dall'elettore rientri tra quelli elencati dalla legge o che la stessa permette di equiparare. Infatti, l'accertamento del meccanismo predisposto dal legislatore viene effettuato dal competente organo pubblico, avente una specifica preparazione


tecnica, che si assume la responsabilità della relativa certificazione” (C.d.S., V, n. 3683/2009 cit.). Questa Sezione, con la successiva decisione n. 1929 del 29 marzo 2011, ha poi ribadito, “in conformità ad un orientamento ormai consolidato (Cons. St., sez. V, decc. 14.11.2006 n. 6685; 12.6.2009 n. 3683; 13.7.2010 n. 4504), che il riconoscimento che veniva attribuito ai certificati medici, prodotti dall’elettore, della qualità di atti a fede privilegiata limitatamente alla natura dell’infermità e non anche relativamente all’effetto invalidante, ai fini dell’espressione del voto, è stato ormai superato per effetto dell’emanazione della legge 11 agosto 1991 n. 271, che ha stabilito (art. 9) che “detti certificati debbono attestare che la infermità fisica impedisce all’elettore di esprimere il voto senza l’aiuto di altro elettore”. D) - L’atto pubblico contenente l’accertamento, da parte dei competenti organi sanitari, dell’attitudine dell’infermità fisica ad impedire l’espressione, in via autonoma, del voto fa fede privilegiata e comporta che il presidente del seggio non sia tenuto a valutare, attraverso la c.d. “prova empirica”, se l’infermità rientri tra quelle ostative indicate dall’art. 41 o considerate ad esse equivalenti. Solo quando sussistano elementi tali da indurre il presidente di seggio a ritenere la certificazione medica esibita falsa o frutto di un giudizio medico artefatto, egli può esperire, conservando poteri valutativi che lo distinguono da un semplice annotatore, gli accertamenti funzionali all’esercizio dei suoi poteri (Cons. St., sez. V, dec. n. 3683/2009, cit.). D’altro canto, è stato correttamente messo in luce che la rimessione all’organo dotato di competenze medico-legali dell’accertamento circa la natura dell’infermità, quando essa non ricada tra le patologie tipiche indicate al secondo comma dell’art. 41, risponde anche ad esigenze di tutela della


riservatezza personale dell’ammalato, confermata dalla previsione dell’ultimo comma dell’art. 41, t.u. del 1960, introdotto dall’art. 1 della legge 23.2.2003 n. 17, e dalla circostanza che l’elettore possa richiedere l’ attestazione, mediante apposizione di un codice sulla tessera elettorale, del diritto al voto assistito, senza che sia possibile per il presidente del seggio risalire alla patologia invalidante. E) - Sia, dunque, quando la certificazione medica attesti l’impossibilità di esprimere autonomamente il voto, sia quando la tessera elettorale sia provvista dell’annotazione circa il diritto al voto assistito, è possibile unicamente rilevare la falsità, materiale o ideologica dell’attestazione, rilevabile ictu oculi, che può essere fatta valere dagli interessati tramite la querela di falso …” (C.d.S., V, n. 1929 del 29 marzo 2011). 8c Le considerazioni da ultimo richiamate denotano altresì l’ineccepibilità dei due casi di ricorso al voto assistito degli elettori Barberi (sez. 9) e Lucidi (sez. 10), poiché per entrambi consta che l’ammissione al voto con accompagnatore sia avvenuta in presenza della rituale, conforme annotazione sulla tessera elettorale (come viene sostanzialmente riconosciuto anche dalla difesa del sig. Fabi nella memoria del 3 dicembre 2012, pag. 5). I due elettori, dal momento che il loro diritto al voto assistito risultava annotato sulla tessera, hanno avuto dunque accesso a tale modalità di voto ai sensi dell’ultimo comma del citato art. 41. La previsione, introdotta dalla legge n. 17 del 2003, stabilisce che la documentazione sanitaria giustificativa possa essere allegata dall’interessato una volta per tutte, anche per ragioni di riservatezza, al momento della richiesta di vedere annotato il proprio diritto al voto assistito nella tessera elettorale personale. E di fronte ad una simile annotazione, come si è già visto,


l’ammissione al voto ai sensi dell’art. 41 cit. è senz’altro dovuta, senza alcun obbligo di verifiche o particolari verbalizzazioni da parte del Seggio. 8d Nemmeno è stata comprovata la sussistenza di vizi nel diniego di voto assistito che ha riguardato l’elettrice Martini, della stessa sezione n. 3. Nei suoi riguardi non è stata dimostrata la presenza di patologie tali da giustificare l’accesso al voto con accompagnatore, anche perché la medesima si è portata presso il seggio senza alcuna certificazione. E neppure è stato dimostrato, né comunque consta, che il presidente si sia davvero “sostituito” al congiunto che avrebbe voluto fungere da accompagnatore dell’elettrice, oppure abbia in altro modo leso, con il proprio operato, i canoni di personalità e segretezza del voto. 8e Parimenti privi di pregio sono i dubbi di legittimità espressi a proposito di tre casi di presunto voto assistito che si sarebbero verificati nella sez. n. 10. All’uopo viene fatto rinvio alla pag. 25 del relativo verbale sezionale, dal quale però risulta che nei casi in esame non si è fatto luogo a voto assistito, bensì gli elettori, in quanto – semplicemente - “non deambulanti”, hanno votato personalmente, con la sola peculiarità di essersi potuti esprimere presso una sezione diversa da quella di iscrizione. 8f Resterebbero quindi da considerare non più di sette altre ipotesi di voto assistito. Delle medesime, e di tutte le altre doglianze residue, non mette tuttavia conto occuparsi, dal momento che le stesse non potrebbero comunque soddisfare la c.d. prova di resistenza, e non risultano perciò sorrette in concreto da un effettivo, sottostante interesse di parte. Anche sommando, infatti, le residue sette posizioni di voto assistito ai cinque voti oggetto di contestazione nelle sezioni 2, 4, 16 e 18, e, infine, alle due schede scomparse nella sezione n. 1, ci si trova ampiamente al di sotto della


soglia pari alla differenza di 32 voti registrata all’esito della consultazione tra i due candidati a Sindaco. Né le cose cambierebbero includendo in questo computo anche le contestazioni che hanno investito voti assegnati al sig. Cianfanelli, le quali sarebbero in numero non superiore a tre (si precisa, con riferimento alla censura avanzata dal sig. Di Felice, in via solo subordinata, avverso sei voti riconosciuti all’avversario nella sez. 15, che, a tutto concedere, solo due delle relative schede presenterebbero caratteristiche assimilabili a quella, della sez. 2, di cui esso appellato si è visto negare l’attribuzione con la valutazione da lui impugnata in via principale: le altre quattro recano, in più rispetto a quest’ultima, il nome del candidato sindaco scritto o sbarrato, sicché non potrebbero essere fatte rientrare nel fuoco dell’impugnativa). 9 In conclusione gli appelli devono essere accolti e, in riforma delle sentenze impugnate, respinti gli originari ricorsi di primo grado. Si rinvengono, tuttavia, ragioni tali da giustificare l’integrale compensazione delle spese processuali tra tutte le parti in causa. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), riuniti gli appelli in epigrafe, li accoglie e, per l'effetto, in riforma delle sentenze appellate, respinge i ricorsi di primo grado. Compensa integralmente tra le parti le spese processuali del doppio grado di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2012 con l'intervento dei magistrati: Carmine Volpe, Presidente Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere


Antonio Amicuzzi, Consigliere Doris Durante, Consigliere Nicola Gaviano, Consigliere, Estensore L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 19/01/2013 IL SEGRETARIO (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)


CONSIGLIO DI STATO SENTENZA ARICCIA