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SGK-Schriftenreihe | Band 28

Kommunalpolitik von A bis Z Ein alphabetischer Leitfaden durch die Gemeindeordnung NRW für die kommunalpolitische Praxis 5. überarbeitete und aktualisierte Auflage

www.sgk-nrw.de

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von Dr. Hanspeter Knirsch


Der Autor: Dr. jur. Hanspeter Knirsch ist Rechtsanwalt und selbständiger Berater. Zuvor war er in unterschiedlichen Funktionen in verschiedenen Kommunalverwaltungen in NordrheinWestfalen und Baden-Württemberg sowie als Partner von Beratungsunternehmen tätig. Er hat eigene kommunalpolitische Erfahrungen als Ratsmitglied und ist Autor zahlreicher Fachveröffentlichungen.

Kommunalpolitik von A bis Z Ein alphabetischer Leitfaden durch die Gemeindeordnung NRW für die kommunalpolitische Praxis SGK-Schriftenreihe, Band 28 5. überarbeitete und aktualisierte Auflage | Juli 2013 ISBN: 978-3-937541-16-7 Sozialdemokratische Gemeinschaft für Kommunalpolitik in NRW e.V. (SGK NRW) 40104 Düsseldorf, Postfach 20 07 04 40217 Düsseldorf, Elisabethstraße 16 Telefon: 0211 876747-0 Telefax: 0211 876747-27 E-Mail: info@sgk-nrw.de Internet: www.sgk-nrw.de

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Umschlagfoto: aksel - pixelio.de

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Satz: SGK NRW Druck: Erdnuß Druck GmbH, Sendenhorst


Kommunalpolitik von A bis Z

Vorwort Bereits in der fünften, überarbeiteten Auflage erscheint unser Leitfaden „Kommunalpolitik von A-Z“. Unter Mitwirkung der SGK hat Dr. Hanspeter Knirsch die wesentlichen kommunalpolitischen Themen nach Schlagwörtern bearbeitet. Seit der letzten Ausgabe im Jahr 2009 haben sich zahlreiche Sachgebiete und Normen verändert. Ein gründliche Überarbeitung war deshalb angezeigt. Für viele Praktiker aus Rat und Verwaltung ist unser „A-Z“ eine hilfreiche Unterstützung der Arbeit in Rat und Ausschüssen, aber auch in der Verwaltung geworden. Als Nachschlagewerk verschafft es schnelle Orientierung und Überblick für die sich wandelnde und keineswegs einfacher gewordene Arbeit von Kommunalpolitikerinnen und Kommunalpolitikern. Verweise auf verwandte Themen verdeutlichen die Zusammenhänge. Zweifellos kann das „A-Z“ auch eine Hilfe für diejenigen sein, die sich aktiv in der Kommunalpolitik engagieren wollen, sei es als Ratsmitglied, sachkundiger Bürger oder in kommunalen Gesellschaften. Wir wissen: gute Kommunalpolitik wird „nahe bei den Menschen“ gemacht. Wer kommunalpolitisch gestalten will, muss aber auch wissen, wie‘s geht. Der vorliegende Leitfaden sollte deshalb zum festen Bestandteil guter Fachliteratur aller Kommunalpolitiker und Kommunalpolitikerinnen gehören. Düsseldorf, im Juli 2013

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Bernhard Daldrup Landesgeschäftsführer der SGK NRW

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Inhalt

Benutzerhinweise....................................................................................................7 Abk端rzungsverzeichnis............................................................................................9 Glossar...................................................................................................................15

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Weiterf端hrende Literatur....................................................................................281


Benutzerhinweise

Benutzerhinweise Die Gemeindeordnung Angaben der Gemeindeordnung (GO) beziehen sich grundsätzlich auf den nordrheinwestfälischen Gesetzestext nach dem Stand vom 05.04.2013. Sämtliche Gesetzesänderungen seit 2009 sind eingearbeitet. Dazu gehören u. a. ƒƒ das Gesetz zur Revitalisierung des Gemeindewirtschaftsrechts, mit dem die Wettbewerbsbedingungen vor allem für kommunale Stadtwerke verbessert worden sind, ƒƒ das Gesetz zur Wiedereinführung der Stichwahl, ƒƒ das Gesetz zur Einleitung von Abwahlverfahren von Bürgermeistern und Landräten durch Bürgerbegehren, ƒƒ das Gesetz zur Änderung des § 76 GO, mit dem der Konsolidierungszeitraum für Haushaltssicherungskonzepte auf zehn Jahre verlängert worden ist, ƒƒ das Gesetz zur Stärkung der Bürgerbeteiligung, mit dem bürokratische Hürden für die Durchführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid abgebaut worden sind, ƒƒ das Stärkungspaktgesetz, mit dem Gemeinden in besonders schwieriger Haushaltslage nachhaltig geholfen werden soll, ƒƒ das 1. NKF-Weiterentwicklungsgesetz, mit dem die Erfahrungen des ersten Evaluierungsberichts aufgegriffen worden sind und insbesondere die sog. Ausgleichsrücklage dynamisiert worden ist, sowie ƒƒ das Gesetz zur Stärkung der kommunalen Demokratie, mit dem die Wahltermine von Bürgermeistern und Räten wieder zusammengeführt werden. Im Interesse der Auffindbarkeit wird auf die entsprechenden §§ ausdrücklich Bezug genommen. Die Erläuterungen sind jedoch aus sich heraus verständlich und erfordern nicht unbedingt das Nachlesen des Gesetzestextes. Bei den Begriffen „Bürgermeister“, „Rat“, „Ratsmitglieder“, „Ausschüsse“ und „Bezirksvertretungen“ erfolgt jeweils eine zusammenhängende Darstellung, während sich die Erläuterungen ansonsten auf das jeweilige Stichwort konzentrieren. Gemeindeordnung und Kreisordnung Auf die Vorschriften der Kreisordnung wird in der Regel nicht gesondert eingegangen. Die wichtigsten besonderen Begriffe der Kreisordnung und die wesentlichen Unterschiede zum Gemeindeverfassungsrecht werden erläutert.

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Neues Kommunales Finanzmanagement Mit der Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements hat sich das kommunale Haushaltsrecht in Nordrhein-Westfalen grundlegend verändert. Die neue Ge-

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Benutzerhinweise

meindehaushaltsverordnung ist deshalb mit den wichtigsten Begriffen für die Praxis entsprechend ausführlich dargestellt. Das 1. Gesetz zur Weiterentwicklung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements sowie sämtliche Neuerungen seit 2009 sind eingearbeitet.

Verweise auf andere Begriffe Verweise auf andere Stichworte erfolgen durch Unterstreichung und Voranstellen des Zeichens . Innerhalb des Textes der Bearbeitung eines Stichworts wird grundsätzlich nur einmal ein Verweis auf ein bestimmtes anderes Stichwort gegeben, auch wenn dieses mehrfach erwähnt wird. Gliederung Gibt es zu einem Oberbegriff Unterpunkte, sind diese durch eine senkrechte gepunktete Linie gekennzeichnet. Funktionsbezeichnungen Funktionsbezeichnungen werden in der Form benutzt, wie sie auch im Gesetz verwendet werden. Beispiel: „Der Bürgermeister ist kommunaler Wahlbeamter.“ (§ 62 Abs. 1 Satz 1 GO). „Die Gleichstellungsbeauftragte wirkt bei allen Vorhaben und Maßnahmen der Gemeinde mit, die die Belange von Frauen berühren.....“ (§ 5 Abs. 3 Satz 1 GO). Abkürzungen Abkürzungen werden weitestgehend vermieden bzw. direkt im Text erläutert. Im übrigen wird auf das Abkürzungsverzeichnis verwiesen.

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Literaturhinweise und Rechtsprechung Im Text wird im Interesse der Lesbarkeit auf Literaturhinweise verzichtet. Wer zu einzelnen Fragen weiterreichenden Informationsbedarf hat, wird auf das Verzeichnis weiterführender Literatur verwiesen. Grundsätzlich entspricht die Auslegung der Gemeindeordnung der aktuellen Rechtsprechung und der in der Literatur vorherrschenden Meinung. In Einzelfällen sind Abweichungen durch entsprechende kritische Anmerkungen erkennbar. Kommunalpolitik ist ein Buch aus der Praxis für die Praxis und kein wissenschaftliches Werk. Gleichwohl wird Wert darauf gelegt, den aktuellen Stand der Gesetzgebung, Rechtsprechung und Fachliteratur zu beachten. Autor und Herausgeber sind für kritische Hinweise und Anmerkungen aus der Leserschaft dankbar.


Abkürzungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis Auf die Verwendung von Abkürzungen wird in diesem Buch so weit wie möglich verzichtet. Bei bestimmten häufig wiederkehrenden Begriffen wie etwa Gesetzesbezeichnungen ist es jedoch üblich und sinnvoll, standardisierte Abkürzungen zu verwenden. Nachfolgend werden diese und andere Abkürzungen, denen man in der Kommunalpolitik und -verwaltung häufig begegnet, erläutert.

B BauGB ����������������������Baugesetzbuch BBesG �����������������������Bundesbesoldungsgesetz Bd. ����������������������������Band BeamtStG �����������������Beamtenstatusgesetz BeamtVG ������������������Beamtenversorgungsgesetz BHO ��������������������������Bundeshaushaltsordnung BekanntmVO ������������Bekanntmachungsverordnung BRRG ������������������������Beamtenrechtsrahmengesetz Beschl. ����������������������Beschluss BGB ���������������������������Bürgerliches Gesetzbuch Bplan ������������������������Bebauungsplan BSHG ������������������������Bundessozialhilfegesetz Buchst. ���������������������Buchstabe BVerfG ����������������������Bundesverfassungsgericht BVerwG ��������������������Bundesverwaltungsgericht

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A Abs. ��������������������������Absatz ADVG NW �����������������Gesetzes über die Organisation der automatisierten Datenverarbeitung in Nordrhein-Westfalen AG �����������������������������Aktiengesellschaft AGG ��������������������������Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz AG BSHG �������������������Ausführungsgesetz zum Bundessozialhilfegesetz AG JWG ��������������������Ausführungsgesetz zum Jugendhilfegesetz AktG �������������������������Aktiengesetz Anm. �������������������������Anmerkung AO �����������������������������Abgabenordnung AöR ���������������������������Anstalt des Öffentlichen Rechts Art. ���������������������������Artikel Aufl. ��������������������������Auflage

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Abkürzungsverzeichnis

D d. h. ��������������������������das heißt DO NRW �������������������Disziplinarordnung des Landes Nordrhein-Westfalen DschG �����������������������Denkmalschutzgesetz DSG NRW �����������������Datenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen DStB ��������������������������Deutscher Städtebund DStGB �����������������������Deutscher Städte- und Gemeindebund DVO ��������������������������Durchführungsverordnung E EDV ���������������������������Elektronische Datenverarbeitung EG �����������������������������Europäische Gemeinschaft EigVO ������������������������Eigenbetriebsverordnung EingrVO ��������������������Eingruppierungsverordnung EntschVO ������������������Entschädigungsverordnung Erl. ����������������������������Erläuterung(en) EStG ��������������������������Einkommensteuergesetz EU �����������������������������Europäische Union F FAG ���������������������������Finanzausgleichsgesetz ff. ������������������������������folgende FNP ���������������������������Flächennutzungsplan

H HGB ��������������������������Handelsgesetzbuch HGrG ������������������������Haushaltsgrundsätzegesetz 8

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G gem. �������������������������gemäß GemHVO ������������������Gemeindehaushaltsverordnung GewStG ��������������������Gewerbesteuergesetz GFG ���������������������������Gemeindefinanzierungsgesetz GG ����������������������������Grundgesetz GkG ���������������������������Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit GmbH �����������������������Gesellschaft mit beschränkter Haftung GmbHG ��������������������Gesetz betreffend Gesellschaften mit beschränkter Haftung GO ����������������������������Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen GPA ���������������������������Gemeindeprüfungsanstalt GUV ��������������������������Gewinn- und Verlustrechnung GV NRW �������������������Gesetzes- und Verordnungsblatt GWB �������������������������Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen


Abkürzungsverzeichnis

Hrsg. �������������������������Herausgeber HSK ���������������������������Haushaltssicherungskonzept

I i. A. ��������������������������im Auftrag i. d. F. ������������������������in der Fassung i. S. ���������������������������im Sinne IT NRW ���������������������Information und Technik NRW (ehemals Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik) i. V. ����������������������������in Vertretung K KAG ���������������������������Kommunalabgabengesetz KAV ���������������������������Konzessionsabgabenverordnung KGSt ��������������������������Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement KJHG �������������������������Kinder- und Jugendhilfegesetz KonTraG ��������������������Gesetz zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich KPV ���������������������������Kommunalpolitische Vereinigung der CDU KrO ���������������������������Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen k. u. ���������������������������künftig umzuwandeln KUV ���������������������������Kommunalunternehmensverordnung KWahlG ��������������������Kommunalwahlgesetz k. w. ��������������������������künftig wegfallend L LBG ���������������������������Landesbeamtengesetz LG �����������������������������Landschaftsgesetz LOG ���������������������������Landesorganisationsgesetz LPG ���������������������������Landespressegesetz LPVG �������������������������Landespersonalvertretungsgesetz LPlG ��������������������������Landesplanungsgesetz LTDrucks. ������������������Landtags-Drucksache LVerbO ����������������������Landschaftsverbandsordnung

N NRW �������������������������Nordrhein-Westfalen NKF ���������������������������Neues Kommunales Finanzmanagement

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M MBl. NrW. �����������������Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen MIK NRW �����������������Ministerium für Inneres und Kommunales NRW

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Glossar

NKFWG ���������������������Erstes Gesetz zur Weiterentwicklung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements für Gemeinden und Gemeindeverbände im Land Nordrhein-Westfalen NSM ��������������������������Neues Steuerungsmodell NtV ���������������������������Verordnung über die Nebentätigkeit der Beamten und Richter im Lande Nordrhein-Westfalen

O OBG ��������������������������Ordnungsbehördengesetz OVG ��������������������������Oberverwaltungsgericht OWiG ������������������������Gesetz über Ordnungswidrigkeiten P POG �������������������������Polizeiorganisationsgesetz R RdErl. �����������������������Runderlass ROG ��������������������������Raumordnungsgesetz RP �����������������������������Regierungspräsident RPA ���������������������������Rechnungsprüfungsamt RVR ���������������������������Regionalverband Ruhr S SchulG ����������������������Schulgesetz SGB ���������������������������Sozialgesetzbuch SGK ���������������������������Sozialdemokratische Gemeinschaft für Kommunalpolitik SGV.NRW ������������������Sammlung Geltender Gesetze und Verordnungen SMBl. NW. ����������������Sammlung des bereinigten Ministerialblattes für das Land Nordrhein-Westfalen sog. ���������������������������sogenannt SpkG �������������������������Sparkassengesetz StD ����������������������������Stadtdirektor StGB ��������������������������Strafgesetzbuch StOV �������������������������Stellenobergrenzenverordnung StuGB �����������������������Städte- und Gemeindebund StWG ������������������������Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft

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T Transparenzgesetz ���Gesetz zur Schaffung von mehr Transparenz in öffentlichen Unternehmen in Nordnrhein-Westfalen TVöD �������������������������Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst


Abkürzungsverzeichnis

U u. a. ���������������������������unter anderem UIG ���������������������������Umweltinformationsgesetz UWG �������������������������Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb V VE �����������������������������Verpflichtungsermächtigung VG �����������������������������Verwaltungsgericht VHS ���������������������������Volkshochschule VO �����������������������������Verordnung VOB ��������������������������Verdingungsordnung für Bauleistungen VOL ���������������������������Verdingungsordnung für Leistungen VwGO �����������������������Verwaltungsgerichtsordnung VwVfG ����������������������Verwaltungsverfahrensgesetz W WbG �������������������������Weiterbildungsgesetz

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Z z. B. ���������������������������zum Beispiel Ziff. ����������������������������Ziffer z. T. ���������������������������zum Teil

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Glossar

Glossar A Abgaben Unter Abgaben versteht man Steuern, Gebühren und Beiträge. Abberufung von Vertretern aus Gremien Die vom Rat bestellten Vertreter der Gemeinde in Beiräten, Ausschüssen, Gesellschafterversammlungen, Aufsichtsräten oder entsprechenden Organen von juristischen Personen oder Personenvereinigungen, an denen die Gemeinde beteiligt ist, haben gem. § 113 Abs. 1 Satz 3 GO auf Beschluss des Rates jederzeit ihr Amt niederzulegen. Das gilt nicht für den Bürgermeister, wenn er nach § 113 Abs. 3 Satz 3 GO zwingend dem Aufsichtsgremium angehört. Sonderregelungen gelten für die Arbeitnehmervertreter in fakultativen Aufsichtsräten nach § 108 a GO, wenn an einer Gesellschaft zwei oder mehr Gemeinden beteiligt sind. Beschlüsse werden gem. § 50 Abs. 1 GO mit Stimmenmehrheit gefasst. Bei der Nachwahl eines einzelnen Mitglieds gilt reines Mehrheitswahlrecht gem. § 50 Abs. 2 GO. Das ergibt sich aus § 50 Abs. 4 Satz 2 GO. Sind mehre Mitglieder nachzuwählen, ist entweder ein einstimmiger Ratsbeschluss über einen einheitlichen Wahlvorschlag notwendig oder es findet eine Nachwahl nach Verhältniswahlgrundsätzen nach Hare-Niemeyer statt. Eine Abberufung einzelner Mitglieder von Ausschüssen des Rates gegen den Willen der Betroffenen ist dagegen nicht möglich. Der Rat kann aber Ausschüsse jederzeit auflösen und neu wählen. Es bedarf dazu lediglich eines einfachen Mehrheitsbeschlusses. Ausgenommen davon sind lediglich Gremien, für die das Gesetz ausdrücklich vorschreibt, dass sie für die Wahlzeit des Rates gewählt werden, wie dies z. B. beim Jugendhilfeausschuss der Fall ist. Werden Ausschüsse während der Wahlzeit neu gebildet, gilt für die Neubesetzung das Verfahren nach § 50 Abs. 3 GO. Das bedeutet, dass entweder ein einstimmiger Ratsbeschluss über einen einheitlichen Wahlvorschlag notwendig ist oder die Grundsätze der Verhältniswahl nach Hare-Niemeyer zur Anwendung kommen. Für die Bestimmung der/ des Ausschussvorsitzenden ist das Verfahren nach § 58 Abs. 5 GO zu wiederholen.

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Abberufung eines Beigeordneten Die vom Rat auf acht Jahre gewählten Beigeordneten können gem. § 71 Abs. 7 GO vorzeitig abberufen werden. Es bedarf dafür keiner Begründung. Der Antrag muss von einer Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder des Rates gestellt und von einer Mehrheit von zwei Dritteln der gesetzlichen Zahl der Mitglieder in der frühestens nach sechs Wochen stattfindenden Abstimmung unterstützt werden. Über den Antrag ist ohne Aussprache abzustimmen.


Glossar

Abberufung/Abwahl eines hauptamtlichen Bürgermeisters Der von den Bürgern einer Gemeinde gewählte Bürgermeister kann auch nur von diesen vorzeitig abgewählt werden. Dafür sieht die Gemeindeordnung seit dem Änderungsgesetz zu § 66 GO vom 24.05.2011 zwei Wege vor. Neben der Einleitung des Verfahrens durch einen von mindestens der Hälfte der Zahl der gesetzlichen Ratsmitglieder gestellten Antrag und eines mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder gefassten Beschlusses gibt es nunmehr die Möglichkeit der Einleitung des Abwahlverfahrens durch einen von einer bestimmten Anzahl von wahlberechtigten Bürgern gestellten Antrag. Das notwendige Quorum ist gem. § 66 Abs. 1 Ziff. 2 GO nach der Größenklasse der Gemeinde in drei Stufen gestaffelt. Ein Bürgermeister ist abgewählt, wenn sich eine Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen der Bürger dafür ausspricht, sofern diese Mehrheit mindestens 25% der Wahlberechtigten einer Gemeinde beträgt. Um zu verhindern, dass der abzuwählende Bürgermeister noch während des laufenden Abwahlverfahrens seine Amtsgeschäfte weiterführt, kann der Rat mit 2/3 der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder frühestens gleichzeitig mit dem Einleitungsbeschluss beantragen, dass die Aufsichtsbehörde das Ruhen der Amtsgeschäfte anordnet. Das Abwahlverfahren kann durch Verzicht des Bürgermeisters gem. § 66 Abs. 2 GO verkürzt werden. Danach kann nach der mit zwei Dritteln gefassten Entscheidung des Rates oder nach erfolgreicher Durchführung des Bürgerantragsverfahrens die Durchführung des Abwahlverfahrens durch die Bürger entfallen, wenn der Bürgermeister einen entsprechenden Verzicht erklärt. Mit dem Ablauf des Tages, an dem dieser Verzicht dem ehrenamtlichen Stellvertreter zugeht, gilt die Abwahl als erfolgt. Der Bürgermeister behält in diesem Fall seine bis dahin erworbenen Ruhegehaltsansprüche.

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Ablieferungspflicht Ein Beamter, der Vergütungen für eine oder mehrere Nebentätigkeiten, die er im öffentlichen oder in dem ihm gleichstehenden Dienst oder auf Verlangen, Vorschlag oder Veranlassung seines Dienstvorgesetzten ausübt, hat diese insoweit an seinen Dienstherrn abzuliefern, als sie im Kalenderjahr 6000 Euro übersteigen. Diese Verpflichtung gilt auch für Wahlbeamte. Soweit für Tätigkeiten, die zum Hauptamt gehören, Bezüge gezahlt werden, unterliegen diese der unbeschränkten Abführungspflicht. Daneben gibt es noch solche Nebentätigkeiten, die einer Nebentätigkeit im öffentlichen Dienst gleichgestellt sind. Das wird dann angenommen, wenn die Tätigkeit „im Hinblick auf die dienstliche Stellung“ erfolgt. Für diese gilt dann wieder die Abführungspflicht für den über 6000 EUR hinausgehenden Betrag. Ein Bürgermeister, der im Regionalbeirat einer Aktiengesellschaft die Gemeinde als Aktionärin vertritt, erfüllt damit eine dienstliche Aufgabe seines Hauptamtes und muss eine gesonderte Vergütung für die Beiratstätigkeit abführen. Das hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden. Das gilt nach § 3 Abs. 2 der

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DIE KOMMUNALE ZEITUNG DIE KOMMUNALE ZEITUNG ist offizielles Organ der SGK und erreicht die Mitglieder unmittelbar im Postversand als Beilage in der DEMO. DIE KOMMUNALE ZEITUNG berichtet über kommunalpolitische Themen und stellt Bezüge zur Landes-, Bundes- und Europapolitik her. Weiteres über die Arbeit der SGK NRW und die Onlineausgabe der KOMMUNALE ist auf unseren Internetseiten unter www.sgk-nrw.de und bei facebook.com/sgknrw zu finden.

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Kommunalpolitik von A bis Z Ein alphabetischer Leitfaden durch die Gemeindeordnung NRW für die kommunalpolitische Praxis

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Kommunalpolitik von a bis z - 5. Auflage | 2013