Issuu on Google+

ЛИСТОПАД 2011

АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ

Документ розроблено на замовлення Київської міської державної адміністрації групою експертів ТОВ «Консалтингове агентство «Вишневський і партнери» за участі д. філос. н., проф. Тимофія Мотренка


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ

© ТОВ «Консалтингове агентство «Вишневський і партнери», 2011

2


ЗМІСТ

Розділ І

Загальний контекст та ключові складові успіху в системі управління містом

Розділ ІІ

Інституційні засади ефективної системи управління містом Києвом

4 6 7 7 11

Вступ 1. Населення міст 2. Системи управління містом 3. Рейтингові оцінювання міст

13 13

1. Сфери управлінської діяльності

13

1.1. Аналіз політики і стратегічне планування

15

1.2. Контроль якості, моніторинг та оцінка

17

1.3. Управління персоналом та розвиток лідерства

19

1.4. Модернізація управлінський процесів та впровадження електронного урядування

21

1.5. Комунікації

22 1.6. Надання адміністративних послуг 23 2. Управління в окремих галузях міського господарства

Пропозиції до організаційних структур КМДА та РДА за сферами управлінської діяльності та міського господарства

27 27 28 30 30

Розділ ІV

31

Розділ ІІІ

Сфери управлінської діяльності Галузі міського господарства Апарат КМДА Апарат РДА

Висновки та рекомендації Додатки

34 Додаток 1. Структура Мерії Праги 35 Додаток 2. Структура Муніципалітету Будапешту

36 Додаток 3. Структура Мерії Варшави 37 Додаток 4. Модель Центру надання

адміністративних послуг РДА у м. Києві

38 Додаток 5. Пропонована структура КМДА та РДА

40 Додаток 6. Схема пропонованої

структури управління модернізацією адміністративних процедур та впровадження електронного урядування у м. Київ

3


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ

Вступ

Документ «Аналіз та пропозиції щодо реформування системи управління містом Київ» розроблено з метою (далі – Документ): впровадження нових інституційних засад для результативної, ефективної та якісної реалізації положень Стратегії розвитку м. Києва до 2025 року; модернізації на їх основі структури Київської міської державної адміністрації (далі – КМДА) та районних у м. Києві державних адміністрацій (далі – РДА) на основі оптимального розподілу повноважень між органами влади міста та районів; інституційного посилення наскрізних сфер управлінської діяльності в загальній системі управління столицею. Пропозиції підготовлено в контексті рішень Київської міської ради: від 18.06.2009 № 616/1672 «Про розробку Стратегії розвитку міста Києва до 2025 року» та проекту відповідної Стратегії від 31.05.2011; від 09.09.2010 року № 7/4819 «Про питання організації управління районами в місті Києві», яким ліквідовано районні у місті Києві ради; від 10.11.2010 про затвердження Міської цільової програми розвитку електронного урядування в місті Києві на 2012-2014 роки та Міської цільової програми з технічного захисту інформації в місті Києві на 2012-2014 роки. Документ передбачає надання рекомендацій щодо реформування системи управління містом, і, зокрема, модернізації його організаційної структури, беручи до уваги першочергові завдання, визначені

4

Стратегією розвитку Києва до 2025 року, а також керівництвом КМДА, а саме: підвищення інвестиційної привабливості міста, розкриття його туристичного потенціалу; вдосконалення та спрощення для надавача та споживача системи надання адміністративних послуг; створення ефективної системи контролю за благоустроєм міста; модернізацію транспортної та інженерної інфраструктури; реформування системи житлово-комунального господарства; розвиток електронного врядування та автоматизацію управлінських процесів; захист довкілля та популяризація здорового способу життя; створення ефективної системи охорони здоров’я шляхом запровадження інституту сімейної медицини. У процесі підготовки документу було проведено комплексне дослідження системи управління містом, під час якого були використані такі методи: аналіз законодавства та формування реєстру функцій КМДА та РДА в м. Києві (далі – Реєстр); проведення серії структурованих інтерв’ю з керівниками та керівниками структурних підрозділів КМДА та окремих РДА в м. Києві; вивчення кращого міжнародного досвіду та огляд кращих практик управління столицею; моделювання системи управління містом в м. Києві на основі пропонованих нових інституційних засад на рівні міста та районів.


ВСТУП

Документ складається з чотирьох розділів: I. Загальний контекст та ключові складові успіху в системі управління містом II. Інституційні засади ефективної системи управління містом III. Пропозиції до організаційної структури КМДА та РДА за сферами управлінської діяльності та галузями міського господарства IV. Висновки та рекомендації та шести додатків. Документ розроблено на замовлення Київської міської державної адміністрації експертами ТОВ «Консалтингове агентство «Вишневський і партнери» Ярославом Березовським, Андрієм Вишневським, Ольгою Горуненко, к. н. держ. упр. Ольгою Загвойською, Олександром Саєнком за участі д. філос. н., проф. Тимофія Мотренка.

Реєстр – електронна база функцій, які виконуються органами влади, що містить інформацію про: нормативно-правовий акт, яким затверджено ту чи іншу функцію, орган, за яким закріплено виконання функції, тип та сферу (галузь) функції. Використання Реєстру є інноваційним інструментом, що дозволяє не лише проводити оцінку функцій на надлишковість, дублювання та нестачу, але й визначати прогалини в нормативноправовому регулюванні системи управління містом, потреби в дерегуляції. Це дає можливість проаналізувати, наскільки обґрунтованим є виконання функції визначеного типу у певній предметній сфер (галузі), виділити зони функціональної відповідальності, зони дублювання та визначити характер функціональної організації органу.

5


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ

РОЗДІЛ І. Загальний контекст та ключові складові успіху в системі управління містом

Сьогоднішня структура управління містом Києвом – це продукт учорашньої філософії державного управління, основні принципи якої сформувались у світі ще у другій половині ІХ ст. Ідеалом такого традиційного підходу є Веберівський «бюрократичний апарат», роботу якого налагоджено, як у годинниковому механізмі, «бюрократичний апарат», який сам по собі досконало повинен працювати, і результати роботи якого повинні залежати якомога менше від «особистісного розвитку» персоналу. Співробітникам такого «апарату» залишається лише чітко дотримуватись встановленого «порядку роботи» і виконувати зіслані згори «накази та доручення». Класичний бюрократ – це людина, яка ставить собі в заслугу не те, яких результатів у роботі їй вдалося досягти, а те, чи не порушує вона якихось приписів. У 80-х роках минулого століття після чергової хвилі кризи стало зрозуміло, що у глобалізованому світі потрібно змінювати й підходи до управління у державному секторі, де ситуація може змінитись абсолютно неочікувано. Стало очевидним, що слід наблизити державне управління до методів управління, які використовують у приватному секторі, потрібно із неповороткого службовця«робота» зробити гнучкого управлінцялідера. Необхідно дати можливість усім зацікавленим у розвитку сторонам, а не лише «кабінетним начальникам», впливати на процес прийняття рішень і залучати до таких консультацій як представників бізнесу, так і представників громадського сектору, чи просто громадян. Адже врахувати усі фактори дедалі складнішої

6

дійсності, не вислухавши якомога ширшого кола думок – сьогодні вже неможливо1. Більш детально окреслити ключові складові успіху в системі управлінні містом дає змогу порівняльний аналіз міжнародного досвіду управління містом у найбільш співпорівняних з Києвом містах-столицях у Східній Європі – Празі, Будапешті та Варшаві. Ці міста є співпорівняними за населенням, бюджетом та географічним розташуванням. Досвід ефективного управління містом у столицях Східної Європі, що випереджають Київ за багатьма рейтингами, дозволить виокремити специфіку управління містом Києвом та надати точніші рекомендації для ефективного управління містом. Нормативно-правові акти, що регулюють діяльність обраних для аналізу міст: Прага: стаття 13 Конституції Чеської Республіки, «Акт про місто-столицю Прагу» (2000) Будапешт: стаття 74 Конституції Угорської Республіки, розділ закону «Про місцеве самоврядування» (1990) Варшава: стаття 29 Конституції Республіки Польща, «Акт про місцеве самоврядування Варшави» (1994), закон «Про місто-столицю Варшаву» (2002) Київ: стаття 20 Конституції України, Закон України «Про столицю України місто-герой Київ» (1999), інші нормативно-правові акти 1 International Handbook of Public Management Reform/ Ed. Shaun F. Goldfinch and Joe L. Wallis, 2009. – 395 p.


ЗАГАЛЬНИЙ КОНТЕКСТ ТА КЛЮЧОВІ СКЛАДОВІ УСПІХУ В СИСТЕМІ УПРАВЛІННЯ МІСТОМ

1. Населення міст Таблиця 1. Порівняння населення окремих столиць Східної Європи Столиця

Населення столиці, тис. осіб 1 209,9 1 719,0 1 721,3 2 801,3

Прага Будапешт Варшава Київ

Населення країни, тис. осіб 10 349,0 10 053,0 38 518,0 45 665,0

Тут Ки��в і Варшава в одній категорії щодо відсотку населення, яке живе у столиці –

Відсоток населення, що живе у столиці, % 11,7 17,0 4,5 6,1

4-6%. Лідером серед обраних міст є Будапешт.

DZȞȎȢȳȘ 1. DzȖțȎȚȳȘȎ țȎȟȓșȓțțȭ ȜȘȞȓȚȖȣ ȟȠȜșȖȤȪ ǿȣȳȒțȜȴ ǣȐȞȜȝȖ, 1990-2010 ǻȎȟȓșȓțțȭ, ȠȖȟ. Ȝȟȳȏ

3000 2500 ǽȞȎȑȎ

2000

ǯȡȒȎȝȓȦȠ

1500

ǰȎȞȦȎȐȎ

1000

ǸȖȴȐ

500 1990

2005-2007

2010

2. Системи управління містом 2.1. Місто Київ Управління містом: Київська міська державна адміністрація, 10 районних у місті державних адміністрацій, Київська міська рада Населення: 2 801 372 осіб Площа: 836 км² Кількість районів: 10 Веб-сайт: www.kmv.gov.ua Аналізуючи систему управління у місті Києві, слід брати до уваги як загальні засади функціонування системи виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні, так і особливості функціонування міста як столиці України, що регламентується законодавством: Конституцією України (стаття 20, 133, 140), законами України «Про місцеві державні адмі-

ністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України – містогерой Київ» та іншими нормативноправовими актами. Місто Київ у цифрах: 34919 млн. грн. – капітальні інвестиції (2010)2 16391 млн. грн. – бюджет3 Києва у 2011 році 4943 євро – ВРП (валовий регіональний продукт) на душу населення (для порівняння Прага – 25023; Будапешт – 23814; Варшава – 30984) 2

Головне управління статистики у м. Києві – http://www. gorstat.kiev.ua/p.php3?c=438&lang=1 3 Рішення Київської міської ради від 30.12.2010 № 573/5385 «Про бюджет міста Києва на 2011 рік»

7


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ 2020 – штатна чисельність працівників КМДА 1500 – приблизна кількість пам’яток архітектури (Варшава – 1518) 1494 – рік отримання Магдебурзького права 607 – функцій, що виконує КМДА 266 м³ – споживання води на душу населення (Прага – 85; Будапешт – 85; Варшава – 181) 142 – кількість бібліотек (2010)4 (Варшава – 305) 89 відсотків – жителів користуються громадським транспортом (Прага – 67; Будапешт – 69; Варшава – 70) 87 ГДж – споживання енергії на душу населення (Прага – 67; Будапешт – 99; Варшава – 50) 4 Головне управління статистики у м. Києві – http://www. gorstat.kiev.ua/p.php3?c=534&lang=1

69 млн. – пасажирів за рік користуються трамваєм (2010) 61 млн. грн. – фінансування інноваційної діяльності іноземними інвесторами (2010) 47 – структурних підрозділів у КМДА (Прага – 39; Будапешт – 28; Варшава – 40) 4 тонни – викидів СО2 на душу населення (Прага – 8; Будапешт – 6; Варшава – 6) 2,8 мільйонів – населення міста Києва (Прага – 1,2; Будапешт – 1,7; Варшава – 1,7) 0,98 млн. грн. – фінансування інноваційної діяльності з державного бюджету (2010) 0,28 млн. – іноземних туристів (2010) (Варшава – 2,7) 0 відсотків – частка перероблених відходів (Прага – 14; Будапешт – 2; Варшава – 19 )

2.2. Місто Прага Управління містом: Мерія Праги Населення: 1 209 855 Площа: 496 км² Кількість районів: 57 Веб-сайт: www.praha.eu Ключові складові успіху: Децентралізація системи управління Адміністративна модель Праги характеризується децентралізованою системою управління. Відповідно до «Акту про містостолицю Прагу» (2000) Прага має два рівні управління. Ці рівні не є ідентичними

у сфері муніципального самоврядування, з одного боку, і в сфері державного управління, з іншого. У сфері муніципального самоврядування місто було поділено на 57 муніципальних районів самоврядування (městské části) з виборними органами. У сфері державного управління 57 муніципальних районів згруповані у 22 адміністративних округа (správní obvody) з 2001 року, що мають свої власні бюджети5. 5 Mäeltsemees S. The Capital City in the Local Selfgovernment System in Central and Eastern European and Caucasus Countries (Faculty of Humanities, Tallinn University of Technology), 2007

Таблиця 2. Поділ міст на райони та адміністративні округи Населення столиці Прага (městské části) Будапешт (kerület) Варшава (dzielnica) Київ (райони у місті)

8

1 1 1 2

209,9 719,0 721,3 801,3

Кількість районів (адміністративних округів) у місті 57 (22) 23 18 10

Населення району в середньому, тис. осіб 21,0 74,0 95,0 266,0


ЗАГАЛЬНИЙ КОНТЕКСТ ТА КЛЮЧОВІ СКЛАДОВІ УСПІХУ В СИСТЕМІ УПРАВЛІННЯ МІСТОМ

У структурі управління містом Прага слід відзначити існування інституту виконавчого директора Мерії Праги та окремий блок спеціальних організаційних відділів. Мерія Праги складається з 6 підрозділів, кожен з яких поділяється на департаменти та є у підпорядкуванні в окремого заступника виконавчого директора Мерії Праги, а також окремого блоку спеціальних організаційних відділів. Розвиток електронного врядування Поряд з іншими, ключовим інструментом прозорого та ефективного управління містом Праги є розвиток електронного урядування. Місто активно включене у План дій eEurope 2005 «Інформаційне суспільство для всіх».

Департамент інформаційних технологій знаходиться під особистим управлінням виконавчого директора Мерії Праги, як і департамент аудиту (див. Додаток 1). Активне міжнародне співробітництво У другій половині 1990-их років Прага як, зокрема, і Відень і Рим, розпочала співпрацю з іншими містами на основі спеціальних проектів. Місто є членом численних міжнародних організацій з розвитку міста: EUROCITIES, Global Cities Dialogue, POLIS, The League of Historical Citiesта IRE, а також спостерігачем в міжнародних організаціях ANER, OWHC, Les Rencontres та Art Nouveau Network.

2.3. Місто Будапешт Управління містом: Муніципалітет Будапешту Населення: 1 719 000 осіб Площа: 524 км² Кількість районів: 23 Веб-сайт: www.budapest.hu Ключові складові успіху: Дворівнева система місцевого самоврядування з чітким розподілом функцій та повноважень і ефективною системою міжрівневої комунікації Будапешт складається з 23 районів і має своєрідну подвійну систему місцевого самоврядування. На додаток до Муніципалітету Будапешту, кожен з 23 районів має власний уряд, так би мовити, уряд округи, з обраними мерами та уповноваженими представниками. І Муніципалітет Будапешту, і районні (окружні) органи самоврядування мають власні фінансові надходження, а також право на фінансування з центрального бюджету

в залежності від розподілу завдань та функцій. Таким чином, щоб забезпечити адекватне функціонування конкретної дворівневої системи місцевого самоврядування в Будапешті, і відповідно до положення закону «Про місцеве самоврядування», згідно з яким Муніципалітет Будапешту представляє інтереси всієї столиці, співпраця між містом і районами має життєво важливе значення. Слід сказати про існування в системі міського управління посади Міського секретаря та окреме Бюро споживачів послуг, що надає адміністративні послуги громадянам. Муніципалітет Будапешту складається з 19 департаментів, 7 офісів, 1 відділу та Бюро споживачів послуг (див. Додаток 2). Крім цього, відповідно до закону «Про місцеве самоврядування» (1990), Муніципалітет Будапешту має бути залученим

9


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ до розробки рішень Уряду і будь-якого нормативно-правового акту, що стосується економіки, обов’язків та повноважень міста та урядів районів Будапешту. У «Правилах процедури» (Rules of Procedure) передбачається сфера компетенції співпраці з районами: вступ на посаду та визначення повноважень; підготовка та попереднє погодження указів урядів районів; надання державних послуг та управління окремими завданнями через об’єднання; врахування пропозицій рад районів у плануванні розвитку Будапешту; специфікація розвитку міста та програми реабілітації столиці; підготовка указів про введення місцевих податків і бюджетного управління;

узгодження позиції щодо територіального розвитку району у столиці6. Відсутність окремого виконавчого органу міської ради Наприклад, в Угорщині у місцевих та регіональних органів влади не застосовується поділ повноважень. У буквальному сенсі цього слова у місцевого органу влади немає окремої виконавчого органу. Рішення місцевого законодавчого органу реалізуються офісом самого мера. У Будапешті офіс мера є безпосередньо виконавчим органом обраної Генеральної асамблеї. Офіс керується мером через Міського секретаря та відповідальний за підготовку та виконання рішень Генеральної асамблеї. 6 Веб-сайт Муніципалітету Будапешту – http://english. budapest.hu/engine.aspx?page=districts

2.4. Місто Варшава Управління містом: Мерія Варшави Населення: 1 721 300 осіб Площа: 518 км ² Кількість районів: 18 Веб-сайт: www.um.warszawa.pl Ключові складові успіху: Модернізація системи управління містом Слід зазначити, що до 2002 року система управління містом була заплутаною та складалась аж з 4 рівнів (рівень воєводства, рівень міста, рівень 11 округів та 7 районів у місті). Сучасна структура управління містом стала схожою на управлінням містом в Будапешті після прийняття нового закону «Про містостолицю Варшаву» (2002) та поділом міста на 18 районів. Мерія Варшави є виконавчим органом Міської ради. Мер керує Мерією Вар-

10

шави, управляє фінансами, власністю міста, представляє місто за кордоном та управляє іншими справами міста. На чолі кожного з 18 районів міста також мери, котрі очолюють виконавчі органи в районі7. Мерія Варшави складається з 35 департаментів, міського архіву, 2 канцелярій (мера і міського реєстратора), секретаріату Євро-2012 та Центру соціальної комунікації. Департаменти складаються з внутрішніх підрозділів, таких як офіси, групи, представництва офісів, а також можуть включати як одну особу, так і групу осіб. Окремо слід виокремити функціонування Цент��у соціальної комунікації та секретаріат Євро-2012 (див. Додаток 3). 7 Веб-сайт міста Варшави – http://www.um.warszawa.pl/ en/articles/administration


ЗАГАЛЬНИЙ КОНТЕКСТ ТА КЛЮЧОВІ СКЛАДОВІ УСПІХУ В СИСТЕМІ УПРАВЛІННЯ МІСТОМ

Ефективна співпраця з приватним сектором З новою системою управління містом у першу чергу стала ефективнішою співпраця міста з приватним сектором. Розвиток інвестиційного клімату та туристичного потенціалу Управління містом Варшавою цікаве й з огляду на те, що у 2012 році Варшава, як і

Київ, прийматиме Чемпіонат Європи з футболу 2012. Протягом останніх років столиця Польщі все більше уваги приділяє розвиткові інвестиційної привабливості та туристичного потенціалу міста. Зокрема, у 2009 році Варшаву відвідало 2,7 млн. іноземних туристів. У Варшаві навчається 300 000 студентів, 200 км. велосипедних доріжок та 1518 історичних будівель. З 1994 року м. Київ є містом-побратимом м. Варшави.

3. Рейтингові оцінювання міст У рейтингу European Green City Index 20098 Київ посідає останню 30 (індекс 32,33) за 8 показниками: викиди СО2, енергозбереження, будинки, транспорт, 8 Проект реалізований Economist Intelligence Unit за фінансової підтримки Siemens – http://www.siemens. com/entry/cc/features/urbanization_development/all/ en/pdf/report_en.pdf

вода, відходи та землекористування, якість повітря та управління навколишнім середовищем (див. Графік 2). У Східній Європі Варшава на 16 (59,04), Будапешт – на 17 (57,55), Прага – на 24 (49,78) сходинці. Рейтинг очолюють Копенгаген (87,31), Стокгольм (86,65) та Осло (83,98) відповідно.

Графік 2. Київ у рейтингу European Green City Index 2009 10 Управління навколишнім середовищем

СО ΍

8

Енергія

6 4 2 Якість повітря

Київ

Будинки

0

Середній показник Найкращий показник

Відходи та землекористування

Транспорт Вода

Будапешт – 73, Варшава – 84. Рейтинг очолюють Відень, Цюріх та Женева відповідно.

За нещодавнім рейтингом Mercer Quality of Living World Wide City Rankings 20109 Київ посідає 161 (221) сходинку. У цьому списку Прага має найбільший рейтинг серед міст Східної Європи та посідає 70 сходинку,

У рейтингу Mercer’s Eco-City Ranking 201010 Київ посідає 197 (221) сходинку за

9 MERCER – http://www.mercer.com/press-releases/ quality-of-living-report-2010#City_Ranking_Tables

10 http://www.articles.totallyexpat.com/wp-content/ uploads/2010/05/QoL-2010-Rankings.pdf

11


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ оцінкою якості води, наявності води, переробки відходів, якості стоку води, забрудненості повітря та пробок на дорогах. У рейтингу Прага на 68, Будапешт на 75, Варшава на 94 сходинці. Рейтинг очолюють Калгарі, Гонолулу та Оттава. За іншим рейтингом Innovation Cities Global Index11, що проводиться з 2007 року та оцінює місто за 162 індикаторами, Київ не потрапляє навіть у 100 з 289 міст та отримав 4 з 5 категорію. У Східній Європі Прага на 29 сходинці, Будапешт – 62, Санкт-Петербург – 84, Москва – 97, Варшава не входить у 100, однак має 3 категорію. Таким чином, ми проаналізували місце Києва у основних міжнародних рейтингах, як європейських, так і світових. Безумовними містами-лідерами у розвитку управління містом у Східній Європі є Прага та Будапешт. Іншим містом, яке також (але не настільки) випереджає Київ у розвитку та є столицею-сусідом під час проведення Чемпіонату Європи з футболу 2012, є Варшава. Саме ці міста і було обрано для аналізу системи управління та основних характеристик з метою вироблення рекомендацій для реформування системи управління містом для Києва. До того ж всі ці міста були столицями країн так званого «соціалістичного табору». Все це робить обрані міста співпорівнюваними та зменшує імовірність непридатності 11 Innovation Cities™ – http://www.innovation-cities.com/ innovation-cities-global-index-2010-city-rankings

12

механізму реформування містом в Києві.

управління

Основним рушієм розвитку для Праги є використання інформаційних систем в управлінні містом. Для Будапешту характерним є схожа з Києвом дворівнева система управління містом. Найбільші зміни у системі управління містом у Варшаві відбулися після змін законодавчого регулювання у сфері управління містом у 2002 році. Після реформування структури Муніципалітету Будапешту та Мерії Варшави стали дещо схожими. Також для Праги та Будапешту є характерним існування інститутів виконавчого директора Мерії та міського секретаря відповідно. У структурі управління Будапештом та Варшавою слід зазначити функціонування Бюро споживачів послуг та Центру соціальної комунікації (теж відповідно), свого роду центрів надання адміністративних послуг мешканцям міста. Отже, можемо виділити основні виклики/ фактори успіху в управлінні містом: 1) використання інформаційних технологій в управлінні; 2) оптимальне співвідношення повноважень між містом та районами у місті; 3) безпосереднє підпорядкування меру ключових наскрізних горизонтальних сфер управлінської діяльності: стратегічне планування, аудит, кризове управління, управління персоналом, електронне урядування); 4) надання якісних адміністративних послуг мешканцям міста.


ІНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ЕФЕКТИВНОЇ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ МІСТОМ КИЄВОМ

РОЗДІЛ ІІ. Інституційні засади ефективної системи управління містом Києвом

Міжнародний досвід свідчить, що ефективне функціонування міста неможливе без структурованої та упорядкованої системи управління містом з дієвими механізмами стратегічного аналізу, планування діяльності та бюджету, загальної координації і спрямування, контролю, моніторингу та оцінки, управління людськими ресурсами, комунікацій та електронного урядування.

Без організації зазначених наскрізних горизонтальних сфер управлінської діяльності в системі управління містом, при збереженні традиційного і вже невідповідного сучасним вимогам суто галузевого підходу у формуванні організаційних структур й надалі продукуватиметься безліч незлагоджених і непов’язаних один з одним комплексів «заходів»; коефіцієнт корисної дії управлінських зусиль тяжітиме до нуля.

1. Сфери управлінської діяльності 1.1. Аналіз політики і стратегічне планування Ефективність політики на рівні міста залежить від стратегічного та системного бачення головних напрямів його розвитку у довгостроковій перспективі. Потужним інструментом об’єднання зусиль місцевої влади, громади та бізнесу для забезпечення сталого й ефективного місцевого економічного розвитку є стратегічне планування, що передбачає системний шлях до управління змінами й досягнення консенсусу в територіальній громаді, а також створення спільного бачення її економічного майбутнього. Не використовуючи переваг стратегічного планування, місто позбавлене реальних можливостей визначити: пріоритети розвитку (стратегічні цілі); завдання відповідно до стратегічних цілей; заходи з відповідними термінами їх виконання;

необхідні ресурси (людські, фінансові, часові); вимірювані показники, що свідчать про виконання завдань. Запорукою ефективності стратегічного планування міста є публічно-приватні партнерства, участь громадськості в розробці та впровадженні стратегічного плану, а також хронологічна та змістовна узгодженість з бюджетним процесом. Поєднання цих двох процесів у часі та просторі допоможе активно спланувати заходи та фінансові ресурси, досягти запланованих результатів та мінімізувати витрати. Тобто, не фінансувати нічого, що насправді непотрібно, і не планувати нічого, на що немає коштів. Кращий міжнародний досвід свідчить, що стратегічне планування розвитку міста є безперервним процесом на чолі з

13


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ головною посадовою особою міста (особисто), під час якого всі зацікавлені сторони залучені на кожному з його етапів відповідно до визначених раніше ролей та сфер компетенції. Стратегічним плануванням займається окремий структурний підрозділ, функціями якого передбачено, зокрема, координація розроблення ключових стратегічних документів (напр., Стратегічного плану розвитку міста). В останньому випадку також може створюватися Комітет з розробки стратегічного плану (група лідерів громади, яка керує процесом стратегічного планування) на чолі з міським керівником. Від того, яких осіб буде підібрано до роботи у комітеті і як буде організована робота, буде залежати, чи будуть в стратегічному плані враховані інтереси усіх груп громади. Зважаючи на сказане вище, серед першочергових завдань у цій сфері на рівні міста Києва має бути забезпечено: 1.1.1. Системний підхід до аналізу і планування пріоритетних сфер розвитку як постійного, організаційно забезпеченого процесу, очоленого особисто головою КМДА Відсутність системного підходу, розпорошеність зусиль щодо розробки різноманітних стратегічних документів щодо пріоритетних сфер розвитку м. Києва спричинило хаотичну забудову територій, нераціональне використання бюджетних коштів та непрогнозованість розвитку міста для потенційних інвесторів в тому числі. 1.1.2. Високий рівень взаємозв’язку між стратегічними програмами та бюджетним процесом, узгодженість показників виконання стратегічного плану та бюджетних програм 23 червня 2011 року депутати Київської міської ради прийняли за основу проект рішення «Про затвердження Стратегії розвитку міста Києва до 2025 року», яку

14

було розроблено з ініціативи Київської міської державної адміністрації Консорціумом виконавців у співпраці з The Boston Consulting Group. Однак, процес підготовки документа та сам документ містить ряд недоліків. Зокрема, недостатньо чіткими є механізми та інструменти впровадження Стратегії; недостатнім є рівень зв’язку Стратегії з бюджетним плануванням, іншими стратегічними документами (напр. Генеральним планом розвитку міста); необґрунтованими є джерела фінансування, фінансові ресурси для її впровадження, нечіткими є механізми участі громади у реалізації та моніторингу ефективності Стратегії; нечіткими є характеристика розвитку міста за міжнародними індексами та відсутні джерела статистичної інформації; не передбачено жодної спеціальної програми розвитку людських ресурсів, необхідних для реалізації Стратегії. 1.1.3. Залучення організованої громадськості до процесів планування та розробки політики, «опрозорення» бюджетного процесу Недостатньо прозорим для громадськості є міський бюджет Києва. Жителі міста, представники громади та платники податків практично не беруть участі в обговоренні питань формування доходів та видатків міського бюджету. Зокрема, у 2010 році громадськості не надавалась оперативна і повна інформація про: стан із заборгованістю міського бюджету; активи, доходи, прибутки, дивіденди 183 комунальних підприємств м. Києва, а також численні пільги (зокрема у галузі плати за землю) їм надані; кошти, які надійшли до бюджету від розміщення зовнішньої реклами; кошти, які надійшли до бюджету від продажу житлової площі тощо12. 12 Аналітичний звіт: «Бюджет Києва-2010: проблеми та ризики»/Фундація «Відкрите суспільство» за підтримки Міжнародного Фонду «Відродження». – К, 2011. – С. 50 – http://www.deputat.org.ua/files/1303931988.pdf


ІНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ЕФЕКТИВНОЇ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ МІСТОМ КИЄВОМ

ПРОПОЗИЦІЇ Беручи до уваги ухвалення у листопаді 2011 року Верховною Радою України у першому читанні проекту Закону України «Про державне стратегічне планування», що визначатиме засади формування цілісної системи державного стратегічного планування розвитку країни та регіонів, встановлюватиме загальний порядок розроблення, схвалення, виконання, моніторингу, оцінки, контролю документів державного стратегічного планування, повноваження учасників такого планування, а також кращу міжнародну практику, в організаційній структурі КМДА та РДА м. Києва пропонується: 1) Утворити безпосередньо підпорядковані Голові структурні підрозділи стратегічного планування і бюджету («мозкові центри») для організації процесу стратегічного планування, розроблення стратегій, цільових програм і проектів у безпосередньому поєднанні з бюджетним плануванням;

2) Розробити та запровадити систему контрольних показників результативності, ефективності та якості реалізації Стратегії розвитку Києва до 2025 року, інших стратегій, міських цільових програм та проектів аналогічних до показників виконання відповідних бюджетних програм. 3) Запровадити регулярні консультації Голови через відповідні структурні підрозділи апарату КМДА з представниками організованої професійної громадськості з ключових питань політики розвитку міста у процесі розроблення стратегій, міських цільових програм та проектів. 4) Запровадити спочатку оприлюднення основних документів бюджетного циклу на офіційному веб-сайті КМДА, а у майбутньому – «бюджетний процес он-лайн», тобто можливість доступу у режимі реального часу до інформації про стан формування і виконання бюджету міста на всіх рівнях.

1.2. Контроль якості, моніторинг та оцінка Створення ефективної системи контролю якості управлінських процесів, моніторингу та оцінювання реалізації стратегій та цільових програм є однією з ключових передумов успішності діяльності місцевих органів влади. Зокрема: система контролю якості є необхідною, в першу чергу, для забезпечення злагодженості, скоординованості, управлінських процесів, дотримання встановлених вимог на «вході» та «виході», постійного аналізу та удосконалення адміністративних процедур; щомісячний/квартальний/річний моніторинг показників виконання стратегічного плану та бюджетних програм дає можливість вживати коригувальні дії у разі відхилення показників від запланованих, у т.ч. щодо перерозподілу бюджетних асигнувань;

оцінювання дає можливість, наприклад, зрозуміти позитивні або негативні зміни (вплив), що відбулися в місті або в цільовій групі, на яку була спрямована політика, і врахувати отримані уроки у подальшому плануванні. Міжнародний досвід побудови систем моніторингу та оцінки діяльності місцевих органів влади показує ефективність використання так званої дворівневої моделі. Ця модель передбачає створення координаційного органу (ради, центру) з питань моніторингу та оцінювання виконання стратегій та програм та відповідної робочої групи як її виконавчого органу. У свою чергу виконавчий орган може мати внутрішній поділ на групи, комітети, секції відповідно до пріоритетних напрямів, наприклад, Стратегії розвитку Києва до 2025 року.

15


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ Складові процеси моніторингу та оцінювання: визначення спектру та завдань моніторингу й оцінювання; визначення виду й структури інформації для вирішення завдань моніторингу та оцінювання (SWOT-аналіз, ресурсне забезпечення, оціночні показники), створення інформаційної бази; визначення набору критичних факторів зовнішнього і внутрішнього середовища, розрахунок показників результативності і ефективності; розроблення та реалізація організаційного проекту моніторингу та оцінювання; оцінка ефективності впровадження збалансованої системи показників; прогнозування тенденцій розвитку. У цій системі виконавчий орган має забезпечувати проведення практичної роботи щодо перегляду індикаторів та формування проекту схеми моніторингу (індикатори та одиниці виміру; джерело даних; відповідальні та інші учасники збору та аналізу даних; відповідальні та інші учасники розробки пропозицій щодо коригування змісту Стратегії). При цьому, координаційний орган заслуховує звіти та приймає рішення щодо прогресу впровадження Стратегії, необхідності коригування показників або окремих її положень. Серед першочергових завдань сфері має бути забезпечено:

в

цій

1.2.1. Чітке розмежування функцій і завдань традиційного «контролю виконання документів», контролю якості управлінських процесів, а також моніторингу та оцінювання реалізації стратегій та цільових програм місцевого розвитку Інструмент традиційного контролю за формальним «закриттям» документів може бути ефективним лише щодо дотримання термінів виконання завдань, попередження їх зривів та стимулювання

16

виконавської дисципліни. Він не дає можливості оцінити якість виконання завдань і ступінь досягнення очікуваного результату. 1.2.2. Інституціоналізацію системи моніторингу та оцінювання стратегій і цільових програм місцевого розвитку Наразі в м. Києві відсутня інституційна система (організаційна структура) моніторингу та оцінювання стратегій і цільових програм місцево го розвитку як така. Методологія розроблення та впровадження моніторингу досягнення цільових показників стратегій/програм на місцевому рівні чітко не визначена. Оцінювання результативності виконання програмних документів на рівні міста сприймається як контроль за вчасним виконанням запланованих заходів і цільовим витрачанням коштів. Основна увага приділяється або моніторингу тенденцій соціально-економічного розвитку районів міста, або ж оцінюванню діяльності місцевих органів влади, незалежно від їх програмної основи. Тобто, не оцінюється ступінь досягнення конкретних запланованих результатів за всіма напрямами політики. 1.2.3. Інституціоналізацію системи адміністративного аудиту та контролю якості управлінських процесів 1.2.4. Поєднання функцій формального контролю за виконанням документів в одному департаменті з функціями впровадження електронного урядування (у тому числі електронного документообігу) Запровадження електронного документообігу безпосередньо пов’язане з реалізацією функцій класичного документообігу та контролю і дозволяє зробити традиційний контроль за виконанням документів повністю автоматизованим і суміжним з функцією реєстрації документів, тобто таким, що не потребує задіяння для цього людських ресурсів (штатної чисельності).


ІНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ЕФЕКТИВНОЇ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ МІСТОМ КИЄВОМ

Доцільно також передбачити можливість оперативного моніторингу обмеженої кількості ключових показників розвитку міста особисто Головою КМДА.

ПРОПОЗИЦІЇ Враховуючи зазначене, в організаційних структурах КМДА та РДА м. Києва пропонується: 1) утворити в апараті структурні підрозділи адміністративного аудиту та контролю якості адміністративних процедур, а також моніторингу та оцінювання стратегій та цільових програм; 2) розробити та впровадити систему моніторингу та оцінювання (індикатори

та одиниці виміру, джерело даних, інструментарій, відповідальні); 3) утворити координаційну раду з питань моніторингу та оцінки виконання стратегій та програм розвитку міста, зокрема, Стратегії розвитку Києва до 2025 року; 4) функції контролю виконавської дисципліни покласти на структурний підрозділ документообігу у складі самостійного структурного підрозділу модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного урядування; 5) передбачити у структурі апарату КМДА управління (самостійного відділу) моніторингу ключових показників розвитку міста, безпосередньо підпорядкованого Голові.

1.3. Управління персоналом та розвиток лідерства Одним з ключових аспектів реформування системи управління в цілому є побудова системи управління персоналом та розвиток лідерів – керівників усіх рівнів, насамперед, вищої та середньої ланки, які повинні бути спроможними та відповідальними за якісне впровадження реформ, стратегій та управління змінами. Якщо класичний управлінець повинен систематично підштовхувати працівників до того, що він вважає за необхідне робити, то лідер веде за собою до спільної мети, надихає працівників, аби вони самі хотіли робити те, що є необхідним. Для лідерства важливими є віра в людей, делегування, інноваційність, гнучкість та стратегічне мислення, навчання на власному досвіді, а не покарання за помилки. Також слід відійти від традиційної «паперової» «кадрової роботи», і перейти до сучасного стратегічного управління людськими ресурсами (персоналом), та розвитку лідерства. Новою правовою основою для реформування системи управління персоналом та розвитку лідерства на державній службі, є прийнятий 17 листопада 2011

року Закон України «Про державну службу в Україні» (набуває чинності з 1 січня 2013 року). Тож вже зараз актуальною є комплексна робота щодо розроблення профілів професійних компетентностей посад на державній службі та спеціальних вимог до рівнів професійної компетентності кандидатів на ці посади. Визначення та розвиток компетентностей необхідно у першу чергу, керівникам для того, аби вони могли очолювати реформи, стати «агентами змін», скеровувати та підтримувати їх впровадження як сьогодні, так і у майбутньому. Це є запорукою ефективної діяльності всіх органів влади (зокрема і місцевих органів виконавчої влади зокрема) та основою для професійного розвитку персоналу всіх організаційних рівнів. Належна система управління персоналом стимулює залучення та утримання кваліфікованих фахівців у системі управління містом, якісного формування та реалізації політики місцевого розвитку, надання якісних послуг територіальній громаді та ефективного управління майном, що є її власністю. Така система передбачає

17


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ існування відповідних політик, законодавства, процедур, інструментів, системи підзвітності, каналів інформації для досягнення організаційних цілей та пріоритетів. Ефективне функціонування системи управління персоналом дає низку можливостей та переваг місцевим органам влади: залучати та утримувати досвідчених професіоналів; краще мотивувати працівників до виконання своїх обов’язків; завчасно виявляти потенційні конфліктні ситуації, розв’язувати їх та запобігати виникненню таких ситуацій; мобілізувати та вчасно перерозподіляти людські ресурси для досягнення цілей та пріоритетів. Серед першочергових завдань у цій сфері має бути забезпечено: 1.3.1. Провідну стратегічну роль служб персоналу (колишніх кадрових служб) в управлінні людськими ресурсами Наразі кадрові служби місцевих органів влади Києва замість системної роботи з планування, добору персоналу, формулювання кваліфікаційних вимог до нього, вивчення навчальних потреб тощо здебільшого виконують технічні функції, пов’язані з веденням кадрової документації, до того ж у паперовому вигляді. 1.3.2. Аналіз, планування та професійний розвиток людських ресурсів Підходи до планування людських ресурсів на рівні міста не ґрунтуються на відповідній системній інформації про людські ресурси; практично не використовуються сучасні інструменти планування людських ресурсів – наприклад, аналіз демографічної ситуації та зовнішнього середовища, розроблення профілів компетентностей лідерства. Лише незначна увага приділяється підвищенню кваліфікації працівників місцевих

18

органів влади Києва без відриву від роботи в таких сферах як стратегічне лідерство, особистий розвиток, ефективні комунікації, управління змінами тощо. Інституційні інструменти та методи, що застосовуються до підвищення кваліфікації безнадійно застарілі і не задовольняють реальних управлінських потреб. Практично відсутньою є система оцінки навчальних потреб, не використовується належним чином потенціал працівників, які підвищили кваліфікацію та здобули нові знання/навички для внутрішнього навчання їх колег (коучінгу). Успішний міжнародний досвід свідчить (Ірландія, Канада, Польща, Естонія), що одним з інструментів розвитку лідерського потенціалу є запровадження профілів компетентностей лідерства, що використовуються у багатьох сферах управління людськими ресурсами: при наборі персоналу та просування на державній службі, оцінюванні діяльності, плануванні кар’єри та розвитку, стратегічному плануванні людських ресурсів. Він також є основою для професійного розвитку працівників: для визначення особистих потреб у навчанні та вдосконалення навчальних програм й підходів до підвищення кваліфікації. Профіль компетентностей лідерства описує навички, здібності та компетенції, якими повинен володіти управлінець, щоб бути ефективним лідером в організації. Міжнародний досвід став основою для розроблення в Україні у 2009 – 2010 роках профілів компетенцій (компетентності) керівників13, які визначають якості, необхідні для успішної роботи керівників на державній службі, й водночас сприяють формуванню нової культури управління. Профілі компетенцій (компетентності) лідерства використовувались для вивчення навчальних потреб у професійному розвитку державних службовців. 13 Профілі компетенцій лідерства на державній службі в Україні (проект для обговорення)//Порядок денний нового міністра: практичні рекомендації щодо розв’язання першочергових завдань новопризначеними міністрами та керівниками інших органів виконавчої влади/За заг. ред. Т. Мотренка. – К., 2010. – С. 123-126.


ІНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ЕФЕКТИВНОЇ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ МІСТОМ КИЄВОМ

У 2010 році в Україні на основі кращого міжнародного досвіду впроваджувалася пілотна Програма для керівників місцевих органів виконавчої влади у Херсонській області, що включала: Модуль 1. Стратегічне планування розвитку регіону Модуль 2. Місцеві фінанси та фінансовий менеджмент Модуль 3. Залучення додаткових ресурсів для розвитку регіону Модуль 4. Ефективне управління організацією Модуль 5. Комунікації Модуль 6. Земельні відносини 1.3.3. Належний рівень інформаційнотехнологічного супроводження процесів управління персоналом Зокрема, співробітники кадрових служб місцевих органів виконавчої влади м. Києва витрачають більшу частину свого часу на роботу із паперами; автоматизація процедур управління людськими ресурсами є дуже незначною. Така бездіяльність залишає мало можливостей для ефективної стратегічної роботи. Занадто складними та неавтоматизованими є процеси реєстрації, ведення, зберігання, архівації та вилучення даних щодо управління людськими ресурсами. Новий Закон України «Про державну службу» з ура-

1.4.

хуванням вимог Закону України «Про захист персональних даних» дозволяє забезпечити повну автоматизацію (переведення в електронну форму) всіх процедур кадрового обліку та документального забезпечення проходження державної служби

ПРОПОЗИЦІЇ 1) розробити стратегію розвитку людських ресурсів органів виконавчої влади м. Києва; 2) реалізувати спеціальну тренінгову програму з управління персоналом на державній службі відповідно до нового Закону України «Про державну службу» для керівників служб персоналу місцевих органів виконавчої влади м. Києва; 3) розробити та затвердити профілі професійної компетентності для всіх посад у системі управління містом, а також відповідні вимоги до рівня професійної компетентності та напряму підготовки (спеціальності) кандидатів на ці посади; 4) реалізувати річну програму розвитку лідерства для керівників вищої та середньої ланки КМДА; 5) утворити центр розвитку лідерства для розвитку керівників-лідерів усіх рівнів для системи управління містом.

Модернізація управлінських процесів та впровадження електронного урядування

Електронне урядування сьогодні є одним із найважливіших інструментів підвищення ефективності системи управління, відкритості та прозорості діяльності місцевих органів влади, забезпечення довіри громадян. Електронне урядування передбачає використання інформаційних технологій з метою: доступу до інформації обміну інформацією з громадянами та підприємствами

прискорення та ефективнішого надання адміністративних послуг зменшення витрат спрощення адміністративних процедур контролю якості управлінських процесів. Однією з визнаних світових форм перспективного реформування державного управління в цілому є побудова електронної взаємодії на основі технологій електронного урядування, спрямованого

19


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ на створення системи безпосередньої взаємодії влади з громадянами, яка надає змогу населенню швидко та в зручний спосіб одержувати якісні та менш вартісні послуги цілодобово, 7 днів на тиждень14. Розуміючи важливість розвитку електронного урядування, міська влада прийняла два стратегічних документи, що забезпечать використання новітніх технологій, спрямованих на задоволення потреб мешканців міста Києва та гостей столиці України, бізнесу та громадських організацій: Міську цільову програму розвитку електронного урядування в місті Києві на 2012-2014 роки; Міську цільову програму з технічного захисту інформації в місті Києві на 2012-2014 роки. Серед першочергових завдань в цій сфері на рівні міста має бути забезпечено: 1.4.1. Вдосконалення процесів надання адміністративних послуг шляхом спрощення та автоматизації традиційних адміністративних процедур 1.4.2. Розвиток необхідної інфраструктури, зокрема, інформаційно-телекомунікаційної мережі 1.4.3. Впровадження комплексної системи захисту інформації, зокрема, через введення електронного цифрового підпису 1.4.4. Відмову від паперового документообігу у межах місцевих органів виконавчої влади у місті Київ Аналіз попереднього досвіду впровадження е-урядування у місті свідчить, що попередні спроби запровадити електронне урядування характеризувалися хаотичністю та не системністю, відсутністю телекомунікаційного простору місцевих 14 План модернізації державного управління: пропозиції щодо проведення державного управління та державної служби України у відповідність із принципами належного урядування / За заг. ред. Т. Мотренка. – К., Центр адаптації державної служби до стандартів ЄС, 2010. – С. 286-312

20

органів влади, єдиної інфраструктури міжвідомчого обміну даними. Крім цього, потребує уваги проблема доступу до мережі Інтернет, належна кваліфікація та психологічна неготовність працівників до нововведень, фінансування, захисту інформації та безперебійності роботи системи. Однією з основних причин неуспіху є відсутність спеціальних організаційних структур для впровадження електронного врядування, покладання у цих питання на фахівців з інформаційнокомунікаційних технологій, а не з організаційного розвитку та відсутність особистого лідерства.

ПРОПОЗИЦІЇ 1) забезпечити особисте лідерство Голови КМДА у запровадженні електронного урядування. 2) внести зміни у Міську цільову програму розвитку електронного урядування в місті Києві на 2012-2014 роки, де передбачити перехід у 2013 році КМДА на безпаперовий документообіг. 3) утворити структурні підрозділи в апараті КМДА та РДА, а також у кожному з департаментів КМДА, що відповідатимуть за модернізацію адміністративних процедур та впровадження інформаційних технологій в управління (електронного урядування). Підпорядкувати такий структурний підрозділ в КМДА безпосередньо її Голові (див. Додаток 6). 4) розробити внутрішню нормативноправову основу та плани конкретних дій з упровадження електронного документообігу та електронних цифрових підписів у КМДА та РДА. Запровадити внутрішній електронний документообіг з використанням цифрових підписів як у КМДА, так і на рівні співпраці КМДА та РДА, використовуючи позитивний досвід такого впровадження в Україні у 2009 – 2010 роках. Запровадити регулярні внутрішні навчання персоналу КМДА та РДА у м. Києві щодо використання електронного документообігу.


ІНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ЕФЕКТИВНОЇ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ МІСТОМ КИЄВОМ

5) провести реінжиніринг/модернізацію внутрішніх адміністративних процесів в місцевих органах виконавчої влади м. Києва з їх подальшою автоматизацією;

6) запровадити постійне удосконалення адміністративних процедур та управлінських процесів за результатами регулярних адміністративних аудитів.

1.5. Комунікації Налагоджена система внутрішніх (всередині органу) та зовнішніх (з усіма зацікавленими сторонами) комунікацій є критично необхідною для ефективної роботи місцевого органу виконавчої влади. При цьому, комунікативна діяльність має бути добре спланованою, об’єктивною, «доброзичливою» та зрозумілою для всіх цільових груп. Аналіз міжнародної практики свідчить, що місцеві органи влади повинні максимально ефективно задовольняти не лише власні інформаційно-комунікативні потреби, зумовлені завданнями та необхідністю прийняття ефективних управлінських рішень, а й потреби фізичних, юридичних осіб, органів державної влади, міжнародних партнерів, ЗМІ, інститутів громадянського суспільства. Інформаційна відкритість місцевих органів влади є однією з обов’язкових умов існування демократичного суспільства, залучення громадян до процесу вироблення, впровадження й моніторингу політики та здійснення ефективного громадського контролю. Окрім цього, місцеві органи виконавчої влади мають використовувати інноваційні комунікаційні платформи, соціальні мережі і технології налагодження відносин із громадою, розвивати суспільні зв’язки з урахуванням загальної комунікаційної політики держави з метою відновлення довіри громадян до урядових установ та налагодження зворотної взаємодії з громадою. Серед першочергових завдань сфері має бути забезпечено:

у

цій

1.5.1. Належний розвиток внутрішніх комунікацій

У внутрішніх комунікаціях КМДА та РДА переважає принцип вертикальної передачі інформації (керівник-підлеглий і навпаки), що часто призводить до значного перевантаження і підлеглих, і керівників поточними оперативними питаннями, постійних втратах інформації внаслідок викривлень, помилкової інтерпретації. Горизонтальні комунікації між особами, які знаходяться на одному рівні ієрархії, є недостатньо розвиненими, що значно ускладнює рівень розуміння працівниками характеру роботи своїх колег і проблем, що виникають у функціонуванні суміжних підрозділів. 1.5.2. Ефективний розвиток зовнішніх комунікацій Зовнішні комунікації в системі управління містом Києвом все ще здебільшого розвиваються за сценарієм одностороннього процесу інформування громадян місцевими органами влади за принципом «Інформація − це те, що виходить». Громада міста Києва та інституції громадянського суспільства не відчувають приналежності до процесі розробки, впровадження та моніторингу місцевої політики. Веб-сайти місцевих органів влади не є привабливими для користувачів та малокорисними, часто ускладнена процедура пошуку необхідної інформації; більшість повідомлень, адресовані громадянам різноманітними комунікаційними каналами, стосуються того, що місцевий орган влади вважає за важливе, а не того,що є важливим для громадян. Бракує ефективних механізмів вивчення рівня задоволеності споживачів послуг та зворотного зв’язку з ними. Міська влада недостатньо займається фінансовою підтримкою та розвитком міських

21


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ громадських організацій як активних учасників процесу формування політики. Натомість, в країнах ЄС вже звичним став принцип побудови систем комунікацій «Комунікація − це те, що доходить» (коли повідомлення, розраховане на певну аудиторію, артикулюється з урахуванням особливостей і потреб цієї аудиторії, при цьому безпомилково доходить до неї і отримує відгук/зворотній зв’язок як свідчення належної комунікації).

ПРОПОЗИЦІЇ 1) запровадити окремі структурні підрозділи з питань комунікацій («центри комунікацій»), що забезпечуватимуть

постійний зворотній зв’язок із зацікавленими сторонами через інноваційні комунікативні платформи й технології (використовуючи Web 2.015); 2) провести дослідження (моніторинг та прогнозування) тем, цікавих громадськості та ЗМІ; 3) підготувати, затвердити та реалізувати Комунікаційну стратегію міста Києва на 2012 – 2016 роки; 4) підготувати, затвердити та реалізувати Програму фінансової підтримки громадських організацій м. Києва. 15 Веб 2.0 (англ. Web 2.0) – цим поняттям описують зміну сприйняття Інтернету користувачами. Цінність та вартість – 1) Інтернет цінний як інструмент комунікацій; 2) робота з базами даних; сервіс, а не продукт; економія часу та уваги. Цей термін було запроваджено у 2004 видавництвом О'Рейлі (англ. O'Reilly Media)

1.6. Надання адміністративних послуг Починаючи з кінця 80-х років минулого сторіччя багато розвинених країн світу, зокрема, Велика Британія, США, Канада, Нідерланди, Швеція, Фінляндія тощо запровадили систему оцінювання роботи урядових органів, в тому числі з надання адміністративних послуг, що ґрунтується на очікуваннях та уподобаннях споживачів. Це фактично і було початком впровадження доктрини «служіння» («надання послуг»). Оскільки значну частину адміністративних послуг становлять так звані «документи дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», тому необхідно брати до уваги і проблеми їх надання та заходи, спрямовані на їх вирішення. Адже починаючи з 6 вересня 2005 року, з часу прийняття Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», розпочалося централізоване створення єдиних дозвільних центрів (ЄДЦ), які діють за принципом організаційної єдності в одному приміщенні. І хоча ця політика була спрямована на покращення умов для отримання адміністративних послуг лише суб’єктами господарювання, вона

22

загалом відбувалася згідно загальних підходів до створення універсамів послуг. Більше того, існуючі сьогодні ЄДЦ можуть бути добрим фундаментом для створення центрів надання адміністративних послуг для усіх категорій споживачів16. Розпорядженням КМДА від 24 листопада 2011 року розпочала роботу інформаційна система «Єдиний дозвільний центр Києва». Зараз у Єдиному дозвільному центрі Києва до роботи із видачі документів дозвільного характеру за принципом організаційної єдності залучено 13 дозвільних органів міського рівня та 8 територіальних органів центральних органів виконавчої влади, якими видається 58 видів документів дозвільного характеру17. Однак знову слід зауважити, що видача дозволів – це лише частина надання адміністративних процедур. Також слід сказати, що веб-сайт Київського міського 16 Центри надання адміністративних послуг: створення та організація діяльності: Практичний посібник. Видання 2-ге, доповнене і доопрацьоване/За заг. ред. Тимощука В.П. – Київ, 2011. – С. 41 17 Веб-сайт Київського міського дозвільного центру – https://sites.google.com/site/dozvilcentr/


ІНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ЕФЕКТИВНОЇ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ МІСТОМ КИЄВОМ

дозвільного центру не передбачає жодного інтерактивну з отримувачами послуг та розміщений на безкоштовній платформі Google Sites. З усіх видів функцій,

300

що виконує КМДА, надання адміністративних послуг посідає першу сходинку і становить майже половину з усіх функцій – 46%(див. Графік 3 і Додаток 7).

DZȞȎȢȳȘ 3. ǾȜȕȝȜȒȳș ȢȡțȘȤȳȗ ǸǺDzǮ ȕȎ ȐȖȒȎȚȖ țȎ ȜȟțȜȐȳ ǾȓȱȟȠȞȡ ȢȡțȘȤȳȗ 281 259 ȂȜȞȚȡȐȎțțȭ ȒȓȞȔȎȐțȜȴ

250

ȝȜșȳȠȖȘȖ

200

ǻȎȒȎțțȭ ȎȒȚȳțȳȟȠȞȎȠȖȐțȖȣ ȝȜȟșȡȑ

150 100 50 0

ȁȝȞȎȐșȳțțȭ ȘȜȚȡțȎșȪțȖȚ ȚȎȗțȜȚ

65 2

ǸȜțȠȞȜșȪțȜ-țȎȑșȭȒȜȐȎ ȒȳȭșȪțȳȟȠȪ

ǰȖȒ ȢȡțȘȤȳȗ ǸǺDzǮ

Серед першочергових завдань у цій сфері має бути забезпечено: 1.6.1. Підготовка вичерпного переліку адміністративних послуг, що надаються КМДА та РДА у м. Київ 1.6.2. Встановлення та реалізація жорсткої заборони на надання адміністративних послуг комунальними підприємствами 1.6.3. Утворення міського та районних у місті центрів надання адміністративних послуг на базі системи дозвільних центрів на основі пропонованої моделі (див. Додаток 4) 1.6.4. Затвердження регламентів надання адміністративних послуг КМДА та РДА

ПРОПОЗИЦІЇ 1) підготувати за результатами аналізу Реєстру функцій вичерпний Перелік послуг, що надаються КМДА та РДА; 2) переглянути статути комунальних підприємств і вилучити всі повноваження щодо надання адміністративних послуг; 3) підготувати та затвердити положення про Київський міський та районні центри надання адміністративних послуг, утворити (реформувати) їх; 4) за результатами функціонального аудиту затвердити регламенти надання адміністративних послуг.

2. Управління в окремих галузях міського господарства Структура управління в окремих галузях міського господарства в частині розміру структурних підрозділів, міри їх укрупнення або подрібнення, об’єднання в тих чи інших підрозділах одних або інших напрямів, по суті є справою смаку, пріоритетності тих чи інших

галузей, розподілу обов’язків між головою адміністрації та його заступниками. Найважливіше, щоб при цьому були дотримані ряд основоположних принципів та підходів, розкритих далі.

23


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ

2.1. Побудова ефективного управління в окремих галузях міського господарства потребує дотримання принципу запобігання інституційно-функціональним конфліктам, що передбачає: Розподіл функцій між суб’єктами їх виконання за відповідними типами: формування політики місцевого розвитку та планування бюджету, реалізація політики та виконання бюджету, контроль якості, моніторинг та оцінювання За результатами аналізу Реєстру функцій загальна кількість законодавчо закріплених функцій за Київською міською державною адміністрацією 607, з них: 65 - формування державної політики і нормативно-правове регулювання; 281 надання адміністративних послуг; 2 - управління комунальним майном; 259 - контрольно-наглядова діяльність. Загальна кількість законодавчо закріплених функцій за районними у місті Києві адміністраціями 558 з них: 43 - формування державної політики і нормативно-правове регулювання; 258 - надання адміністративних послуг; 1 - управління комунальним майном; 256 - контрольно-наглядова діяльність.

Усунення дублювання та надлишковості функцій, що надаються органами влади міста і районів у містах; Попередній аналіз підготовленого за результатами дослідження Реєстру функцій виявив випадки можливого дублювання функцій між окремими структурними підрозділами КМДА та територіальними органами центральних органів виконавчої влади (наприклад, Головного управління земельних ресурсів та Головного управління Держкомзему в м. Києві, Головного управління з питань захисту прав споживачів та Управління у справах захисту справ споживачів у м. Києві). Крім того, у більшості випадків функції формування політики, надання послуг, управління майном та контролю поєднані в одному структурному підрозділі, що спричиняє інституційний конфлікт інтересів. Модернізацію управлінських процесів на засадах балансу централізації/децентралізації та дерегуляції відповідно до результатів адміністративного аудиту.

2.2. Беручи до уваги незавершеність реформи управління, пов’язаної з ліквідацією районних у місті рад уваги також потребують питання: Забезпечення збалансованості завдань, які покладаються на райони та обсяг наданих їм повноважень; КМДА оцінює діяльність РДА за рейтинговою шкалою в таких сферах, як залучення інвестицій та економічний розвиток, державні фінанси, підтримка бізнесу та споживча політика, житловокомунальне господарство, загальний стан благоустрою в районі.

24

Водночас, РДА в більшості випадків не мають дієвих повноважень, що дозволили б їм виконувати покладені на них завдання у сферах оренди, приватизації майна, землі, розміщення об’єктів благоустрою та визначення споживчого напряму їх роботи, впливу на експлуатаційні служби району (зокрема, озеленення, ремонт доріг). Побудови ефективної системи бюджетних правовідносин між органами влади міста та району;


ІНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ЕФЕКТИВНОЇ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ МІСТОМ КИЄВОМ

Сьогодні РДА практично втратили оперативність у вирішенні значної частини питань, що потребують виділення фінансових коштів. Зокрема, використання коштів резервного фонду, передбачених кошторисом на ліквідацію аварійних та надзвичайних ситуацій, здійснюється за погодженням з бюджетною комісією Київради, що на практиці потребує значного часового навантаження. Крім цього, громіздкою є процедура підготовки РДА бюджетних запитів, оскільки РДА, будучи головними розпорядникам коштів, повинні тим не менше погоджувати запит майже з усіма головними управліннями КМДА, які теж мають статус головного розпорядника. Необґрунтованим, з точки зору експертів, є позбавлення РДА й так званих «власних надходжень». Перегляду правового статусу структурних підрозділів органів влади міста та району. Ключовим на цьому етапі є питання правового статусу структурних підрозділів КМДА та РДА. Аналіз свідчить, що практика надання їм статусу юридичних осіб призводить до їх перевантаження неосновними

функціями (кадрове, бухгалтерське, юридичне, матеріально-технічне забезпечення), до виконання яких залучається майже 30% штатних працівників, зменшення прозорості процедур державних закупівель, рівня професійності претензійноправової роботи. Водночас, ризиками позбавлення структурних підрозділів статусу юридичних осіб є збільшення навантаження на керівника державної служби КМДА (Голови КМДА відповідно до нового Закону України «Про державну службу») щодо підписання документів з кадрових питань, а також зменшення оперативності підрозділів у вирішенні покладених на них завдань. Найоптимальнішим варіантом було б укрупнення структурних підрозділів зі статусом юридичної особи на рівні міста до 8 – 10 з позбавленням статусу юридичної особи структурних підрозділів РДА (їх можна включити до або усі складу єдиної юридичної особи РДА або ж надати їм статус територіальних (районних) органів департаментів міста без права юридичної особи.)

2.3. Проектні офіси Доцільно запровадити одночасно з функціональним підходом до формування організаційної структури також проектний підхід. Його реалізація може полягати у передбаченні можливості утворення на час реалізації відповідного проекту проектних офісів (project offices) як тимчасових робочих органів без статусу структурного підрозділу і юридичної особи, але з постійним розміщенням у спеціально виділеному приміщенні (або без цього – у раді, якщо команда проектного офісу працює на основі часткової зайнятості у проекті) та відпо-

відним матеріально-технічним печенням.

забез-

Особовий склад таких проектних офісів може формуватися на змішаній основі. Основна частина персоналу може бути штатними працівниками різних структурних підрозділів та апарату, відрядженими на час реалізації проекту (повністю або частково) до проектного офісу. Інші працівники можуть залучатися на договірній основі. Для координації роботи проектних офісів доцільно утворити окремий структурний підрозділ в апараті КМДА у прямому підпорядкуванні Голови.

25


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ

2.4. Централізація державних закупівель Доцільно централізувати організацію конкурсних торгів на всі державні закупівлі, що проводяться містом, в апараті КМДА, утворивши для цього у його структурі окремий структурний підрозділ у складі

адміністративного департаменту, з делегуванням функцій з укладення та подальшого адміністрування відповідних господарських договорів відповідним структурним підрозділам КМДА.

2.5. Реформування системи управління комунальним майном Доцільно всі функції з оперативного управління комунальним майном (у тому числі різних галузей міського господарства) зосередити в окремих структурних підрозділах комунального майна.

ПРОПОЗИЦІЇ 1) провести у І півріччі адміністративний аудит управління в усіх сферах міського господарства КМДА та РДА у м. Київ; 2) за результатами адміністративного аудиту підготувати: уточнений проект структури КМДА та РДА; перелік функцій, що є надлишковими, разом з пропозиціями щодо внесення змін до законодавства в частині їх скасування;

26

проекти положень про структурні підрозділи КМДА та РДА; адміністративні регламенти модернізованих управлінських процесів; 3) передбачити у структурі апарату КМДА управління координації проектних офісів у прямому підпорядкуванні Голови; 4) передбачити у структурі апарату КМДА управління державних закупівель у складі адміністративного департаменту для централізованої організації конкурсних торгів для всіх державних закупівель, що проводяться містом з делегуванням функцій з укладення та подальшого адміністрування відповідних господарських договорів відповідним структурним підрозділам КМДА; 5) реформувати систему оперативного управління комунальним майном.


ПРОПОЗИЦІЇ ЩОДО ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ СТРУКТУРИ КМДА ТА РДА

РОЗДІЛ ІІІ. Пропозиції до організаційної структури КМДА та РДА за сферами управлінської діяльності та галузями міського господарства

На основі проведеного аналізу розроблено пропозицій до організацій-

ної структури КМДА та РДА (див. Додаток 5):

1. Сфери управлінської діяльності Пропозиції до структури КМДА: 1. ПІДРОЗДІЛИ ІЗ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РОБОТИ ГОЛОВИ Служба Голови, у тому числі прессекретар Пропозицій до структури РДА: Служба Голови, у тому числі прессекретар 2. ПІДРОЗДІЛИ СТРАТЕГІЧНОГО ЗНАЧЕННЯ Пропозиції до структури КМДА: Департамент стратегічного планування: Управління стратегічного планування та бюджету Управління стратегічного аналізу та ризик-менеджменту Управління координації проектних офісів Управління моніторингу ключових показників розвитку міста Координаційний центр з впровадження Стратегії розвитку Києва до 2025 року

Пропозицій до структури РДА: Відділ стратегічного планування та бюджету

Пропозиції до структури КМДА: Департамент модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного урядування: Управління модернізації адміністративних процедур Управління проектів інформатизації Управління документообігу Пропозицій до структури РДА: Відділ модернізації управлінських процесів та впровадження електронного урядування Пропозиції до структури КМДА: Міський центр надання адміністративних послуг Пропозицій до структури РДА: Районний центр надання адміністративних послуг 3. СФЕРА КОНТРОЛЮ, МОНІТОРИНГУ ТА ОЦІНЮВАННЯ Пропозиції до структури КМДА: Департамент контролю, моніторингу та оцінювання: Управління моніторингу та оцінювання реалізації стратегій та програм Управління контролю за благоустроєм Управління адміністративного аудиту та контролю якості адміністративних процедур

27


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ Управління внутрішнього фінансового контролю Пропозицій до структури РДА: Відділ контролю, моніторингу та оцінки

Перелічені структурні підрозділи за сферами управлінської діяльності утворюються у структурі апарату КМДА та РДА відповідно.

2. Галузі міського господарства Враховуючи першочергові завдання, визначені проектом Стратегії розвитку Києва до 2025 року, а також беручи до уваги моніторинги завдань керівництва КМДА, та результати аналізу Реєстру функцій, організаційні структури КМДА та РДА пропонується побудувати за такими галузями (сферами) міського господарства: 1. СФЕРА ІНФРАСТРУКТУРИ МІСТА Пропозиції щодо структури КМДА: Департамент інфраструктури: Управління капітального будівництва Управління громадського транспорту Управління інженерної інфраструктури Управління організаційного забезпечення Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного врядування Департамент комунального майна та земельних ресурсів: Управління земельних відносин Управління комунальної власності Управління житлового забезпечення Управління організаційного забезпечення Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного врядування Департамент містобудування та архітектури: Управління міського планування Управління охорони культурної спадщини

28

Управління архітектури та комплексного благоустрою Управління організаційного забезпечення Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного врядування Примітка: виконання інспекційних функцій з благоустрою пропонується передбачити Управлінням контролю за благоустроєм Департаменту контролю, моніторингу та оцінювання Пропозиції щодо структури РДА: Управління інфраструктури Управління комунального майна 2. СФЕРА ЕКОЛОГІЇ, ОХОРОНИ ПРИРОДНІХ РЕСУРСІВ ТА НАДЗВИЧАЙНИХ СИТУАЦІЙ Пропозиції до структури КМДА: Департамент екології, охорони природних ресурсів та кризового менеджменту: Управління екології та охорони природних ресурсів Управління кризового менеджмен ту Управління організаційного забезпечення Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного врядування Пропозиції щодо структури РДА: Управління екології, охорони природних ресурсів та кризового менеджменту


ПРОПОЗИЦІЇ ЩОДО ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ СТРУКТУРИ КМДА ТА РДА

3. ГУМАНІТАРНА СФЕРА Пропозиції до структури КМДА: Департамент гуманітарної політики: Управління освіти та науки Управління молодіжної політики та спорту Управління культури Управління організаційного забезпечення Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного врядування Пропозиції щодо структури РДА: Управління гуманітарної політики 4. СОЦІАЛЬНА СФЕРА Пропозиції до структури КМДА: Департамент соціальної політики: Управління соціальної допомоги Управління праці та зайнятості Управління охорони здоров’я Управління організаційного забезпечення Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного врядування Пропозиції щодо структури РДА: Управління праці та соціальної допомоги Управління охорони здоров’я 5. СФЕРА ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА Пропозиції до структури КМДА: Департамент житлово-комунального господарства: Управління експлуатації житлового фонду

Управління комунального господарства Управління організаційного забезпечення Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного врядування Пропозиції до структури РДА: Управління житлово-комунального господарства 6. СФЕРА ЕКОНОМІКИ ТА ІНВЕСТИЦІЙ, ФІНАНСІВ ТА БЮДЖЕТУ Пропозиції до структури КМДА: Департамент економіки, інвестицій і туризму: Управління економіки Управління інвестицій Управління споживчого ринку та підприємництва Управління туризму Управління організаційного забезпечення Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного врядування Департамент фінансів: Управління фінансів соціальної та гуманітарної сфери Управління фінансів транспорту, зв’язку та капітального будівництва Управління фінансових ринків та міжбюджетних відносин Управління організаційного забезпечення Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного врядування Пропозиції до структури РДА: Управління фінансів Управління економіки, інвестицій і туризму

29


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ

3. Апарат КМДА Департамент комунікацій: Управління зв’язків з громадськістю Управління міжнародного співробітництва Департамент управління персоналом: Управління планування, добору, оцінювання та розвитку персоналу Управління забезпечення проходження державної служби

Юридичний департамент: Управління правової допомоги18 та розгляду звернень громадян Управління правової експертизи Управління судово-претензійної роботи Адміністративний департамент: Управління бухгалтерського обліку та звітності Управління державни�� закупівель Управління організаційної роботи Управління господарського забезпечення 18

Передбачається утворити у зв’язку з набранням чинності Закону України «Про безоплатну правову допомогу» від 04.08.2011 № 3460-VI

4. Апарат РДА Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного врядування

Відділ комунікацій

Юридичний відділ

Відділ ведення державного реєстру виборців

Відділ управління персоналом

30

Адміністративний відділ


РЕКОМЕНДАЦІЇ

РОЗДІЛ ІV. Рекомендації

1. Розробити, затвердити та реалізувати Міську цільову програму реформування системи управління м. Київ 2. За сферами управлінської діяльності 2.1. Аналіз політики і стратегічне планування 2.1.1. Утворити безпосередньо підпорядковані Голові структурні підрозділи стратегічного планування і бюджету («мозкові центри») для організації процесу стратегічного планування, розроблення стратегій, цільових програм і проектів у безпосередньому поєднанні з бюджетним плануванням. 2.1.2. Розробити та запровадити систему контрольних показників результативності, ефективності та якості реалізації Стратегії розвитку Києва до 2025 року, інших стратегій, міських цільових програм та проектів аналогічних до показників виконання відповідних бюджетних програм. 2.1.3. Запровадити регулярні консультації Голови через відповідні структурні підрозділи апарату КМДА з представниками організованої професійної громадськості з ключових питань політики розвитку міста у процесі розроблення стратегій, міських цільових програм та проектів. 2.1.4. Запровадити спочатку оприлюднення основних документів бюджетного циклу на офіційному веб-сайті КМДА, а у майбутньому – «бюджетний процес он-лайн», тобто можливість доступу у ре-

жимі реального часу до інформації про стан формування і виконання бюджету міста на всіх рівнях. 2.2. Контроль якості, моніторинг та оцінювання 2.2.1. Утворити в апараті структурні підрозділи адміністративного аудиту та контролю якості адміністративних процедур, а також моніторингу та оцінювання стратегій та цільових програм. 2.2.2. Розробити та впровадити систему моніторингу та оцінювання (індикатори та одиниці виміру, джерело даних, інструментарій, відповідальні). 2.2.3. Утворити координаційну раду з питань моніторингу та оцінки виконання стратегій та програм розвитку міста, зокрема, Стратегії розвитку Києва до 2025 року. 2.2.4. Функції контролю виконавської дисципліни покласти на структурний підрозділ документообігу у складі самостійного структурного підрозділу модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного урядування. 2.2.5. Передбачити у структурі апарату КМДА управління (самостійний відділ) моніторингу ключових показників розвитку міста, безпосередньо підпорядкованого Голові. 2.3. Управління персоналом та розвиток лідерства 2.3.1. Розробити стратегію розвитку людських ресурсів органів виконавчої влади м. Києва.

31


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ 2.3.2. Реалізувати спеціальну тренінгову програму з управління персоналом на державній службі відповідно до нового Закону України «Про державну службу» для керівників служб персоналу місцевих органів виконавчої влади м. Києва. 2.3.3. Розробити та затвердити профілі професійної компетентності для всіх посад у системі управління містом, а також відповідні вимоги до рівня професійної компетентності та напряму підготовки (спеціальності) кандидатів на ці посади. 2.3.4. Реалізувати річну програму розвитку лідерства для керівників вищої та середньої ланки КМДА. 2.3.5. Утворити центр розвитку лідерства для розвитку керівниківлідерів усіх рівнів для системи управління містом. 2.4. Модернізація управлінських процесів та впровадження електронного урядування 2.4.1. Забезпечити особисте лідерство Голови КМДА у запровадженні електронного урядування. 2.4.2. Внести зміни у Міську цільову програму розвитку електронного урядування в місті Києві на 2012-2014 роки, де передбачити перехід у 2013 році КМДА на безпаперовий документообіг. 2.4.3. Утворити структурні підрозділи в апараті КМДА та РДА, а також у кожному з департаментів КМДА, що відповідатимуть за модернізацію адміністративних процедур та впровадження інформаційних технологій в управління (електронного урядування). Підпорядкувати такий структурний підрозділ в КМДА безпосередньо її Голові. 2.4.4. Розробити внутрішню нормативно-правову основу та плани конкретних дій з упровадження електронного документообігу та електронних цифрових підпи-

32

сів у КМДА та РДА. Запровадити внутрішній електронний документообіг з використанням цифрових підписів як у КМДА, так і на рівні співпраці КМДА та РДА, використовуючи позитивний досвід такого впровадження у Головному управлінні державної служби України у 2009 – 2010 роках. Запровадити регулярні внутрішні навчання персоналу КМДА та РДА у м. Києві щодо використання електронного документообігу. 2.4.5. Провести реінжиніринг/модернізацію внутрішніх адміністративних процесів в місцевих органах виконавчої влади м. Києва з їх подальшою автоматизацією. 2.4.6. Запровадити постійне удосконалення адміністративних процедур та управлінських процесів за результатами регулярних адміністративних аудитів. 2.5. Комунікації 2.5.1. Запровадити окремі структурні підрозділи з питань комунікацій («центри комунікацій»), що забезпечуватимуть постійний зворотній зв’язок із зацікавленими сторонами через інноваційні комунікативні платформи й технології (використовуючи Web 2.0 ). 2.5.2. Провести дослідження (моніторинг та прогнозування) тем, цікавих громадськості та ЗМІ. 2.5.3. Підготувати, затвердити та реалізувати Комунікаційну стратегію міста Києва на 2012 – 2016 роки. 2.5.4. Підготувати, затвердити та реалізувати Програму фінансової підтримки громадських організацій м. Києва. 2.6. Надання адміністративних послуг 2.6.1. Підготувати за результатами аналізу Реєстру функцій вичерпний Перелік послуг, що надаються КМДА та РДА.


РЕКОМЕНДАЦІЇ

2.6.2. Переглянути статути комунальних підприємств і вилучити всі повноваження щодо надання адміністративних послуг. 2.6.3. Підготувати та затвердити положення про Київський міський та районні центри надання адміністративних послуг, утворити (реформувати) їх. 2.6.4. За результатами функціонального аудиту затвердити регламенти надання адміністративних послуг. 3. Щодо управління в окремих галузях міського господарства 3.1. Провести у І півріччі адміністративний аудит управління в усіх сферах міського господарства КМДА та РДА у м. Київ; 3.2. За результатами адміністративного аудиту підготувати: 3.2.1. уточнений проект структури КМДА та РДА; 3.2.2. перелік функцій, що є надлишковими, разом з пропозиціями

щодо внесення змін до законодавства в частині їх скасування; 3.2.3. проекти положень про структурні підрозділи КМДА та РДА; 3.2.4. адміністративні регламенти модернізованих управлінських процесів. 3.3. Передбачити у структурі апарату КМДА управління координації проектних офісів у прямому підпорядкуванні Голови. 3.4. Передбачити у структурі апарату КМДА управління державних закупівель у складі адміністративного департаменту для централізованої організації конкурсних торгів для всіх державних закупівель, що проводяться містом з делегуванням функцій з укладення та подальшого адміністрування відповідних господарських договорів відповідним структурним підрозділам КМДА. 3.5. Реформувати систему оперативного управління комунальним майном.

33


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ

Додатки Додаток 1

Структура Мерії Праги17 1. Виконавчий директор Мерії Праги 2. Підрозділ виконавчого директора a. Офіс виконавчого директора b. Департамент інформаційних технологій c. Департамент аудиту 3. Підрозділ міжнародного співробітництва та громадського забезпечення a. Секретаріат заступника виконавчого директора b. Департамент Фондів ЄС c. Департамент культури, міжнародних відносин та туризму d. Департамент соціального забезпечення e. Департамент освіти, молоді та спорту f. Департамент охорони здоров’я 4. Підрозділ управління транспортом та охорони навколишнього середовища a. Секретаріат заступника виконавчого директора b. Департамент управління транспортом c. Департамент порушення правил дорожнього руху d. Департамент перевезень e. Департамент охорони навколишнього середовища f. Департамент спадщини g. Департамент будівництва h. Департамент планування землекористування 5. Підрозділ фінансів та інвестицій a. Секретаріат заступника виконавчого директора b. Департамент податків, зборів та цін c. Департамент міських інвесторів 17 Веб-портал Праги - http://www.praha.eu/jnp/en/city_ hall/index.html

34

d. Бюджетний департамент e. Бухгалтерський департамент 6. Підрозділ внутрішніх міських служб та власності a. Секретаріат заступника виконавчого директора b. Департамент архіву міста Прага c. Департамент управління власністю d. Офіс мера e. Департамент зв’язків з громадськістю f. Департамент антикризового управління g. Юридичний та правовий департамент h. Департамент ліцензування торгівлі 7. Спеціальні організаційні відділи a. Секретаріат заступника мера з питань транспорту та інформ��ційних технологій b. Секретаріат заступника мера з питань планування землекористування c. Секретаріат заступника мера з питань освіти, спорту та культурної спадщини d. Секретаріат заступника мера з питань охорони здоров’я, відпочинку та виставок e. Секретаріат радника з питань соціальної політики, житлового господарства та Фондів ЄС f. Секретаріат радника з питань власності та підтримки бізнесу g. Секретаріат радника з питань культури і туризму h. Секретаріат радник з питань інфраструктури i. Секретаріат радник з питань навколишнього середовища


ДОДАТКИ

Додаток 2

Структура Муніципалітету Будапешту20 1.

Офіс мера

2.

Офіс охорони здоров’я та добробуту заступників мера

3.

Офіс економіки заступників мера

4.

Офіс освіти та культури заступників мера

5.

Офіс управління містом заступників мера

6.

Офіс Міського секретаря

7.

Відділ міжнародного співробітництва та європейської інтеграції

8.

Офіс головного архітектора

9.

Департамент оподаткування

10. Департамент інвестицій та державних закупівель 11. Департамент охорони здоров’я 12. Департамент економіки та забезпечення 13. Департамент захисту дітей та молоді

14. Адміністративно-офіційний департамент – Секретаріат заступника Міського секретаря 15. Митний департамент 16. Департамент інформаційних технологій 17. Юридичний департамент 18. Департамент торгівлі, туризму захисту прав споживачів

та

19. Департамент бюджету та аудиту 20. Департамент бюджету, планування та управління 21. Департамент навколишнього середовища 22. Департамент транспорту 23. Департамент утилізації відходів 24. Департамент культури 25. Департамент житлового фонду 26. Департамент освіти 27. Департамент спорту

20 Веб-сайт Муніципалітету Будапешту - http://english. budapest.hu/engine.aspx?page=dept

28. Бюро споживачів послуг

35


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ Додаток 3

Структура Мерії Варшави21 1.

Міський архів

19. Департамент культури

2.

Департамент адміністрації та державної служби

20. Департамент нагляду за власністю

3.

Адміністративний департамент

4.

Департамент архітектури та містобудування

5.

Департамент аудиту

6.

Департамент антикризового управління та безпеки

7.

Департамент доріг та громадського транспорту

8.

Департамент підприємницької діяльності та ліцензування

27. Департамент житлової політики

9.

Департамент освіти

28. Департамент соціальної політики

22. Департамент безпеки 23. Департамент з питань охорони навколишнього середовища 24. Департамент нування

бюджетного

пла-

25. Департамент оподаткування 26. Департамент політики управління готівкою

боргу

та

10. Департамент Фондів ЄС

29. Департамент охорони здоров’я

11. Департамент кадастру та геодезії

30. Юридичний департамент

12. Департамент нерухомості

31. Департамент реклами міста

13. Департамент інформаційних технологій та обробки інформації

32. Департамент Варшавської міської ради

14. Департамент інфраструктури

33. Департамент міського розвитку

15. Департамент людських ресурсів

34. Департамент спорту та відпочинку

16. Департамент ролю

35. Департамент охорони спадщини

внутрішнього

конт-

17. Департамент відшкодування ПДВ та інвестицій 18. Департамент обліку та попереднього підписання 21 Biuletyn Informacji Publicznej m.st. Warszawy – http://bip. warszawa.pl/English/Main_Menu/city_of_warsaw/ departments.htm

36

21. Департамент послуг для інвесторів

36. Департамент державних закупівель 37. Канцелярія мера 38. Секретаріат Євро-2012 39. Центр соціальної комунікації 40. Канцелярія міського реєстратора


ЦНАП

Крок 1. Рецепція. Отримання від громадян звернень за послугами. Надання послуг

Крок 3. Фахівці КМДА та РДА. Провадження адміністративних дій за запитами координаторів надання послуг

РДА

РДА

КМДА

КМДА

Структурні підрозділи КМДА та РДА

Крок 2. Координатори надання послуг. Опрацювання звернень громадян за послугами, співпраця з відповідними структурними підрозділами КМДА та РДА

Центр надання адміністративних послуг

ДОДАТКИ

Додаток 4

Модель центру надання адміністративних послуг у м. Києві

37


ДОДАТКИ

Додаток 5

Пропонована структура КМДА та РДА Пропонована структура КМДА Перший заступник Голови

Заступник Голови – керівник апарату

Голова

Департамент контролю, моніторингу та оцінювання

Департамент ЖКГ

Служба Голови, у тому числі прессекретар

Управління моніторингу ключових показників розвитку міста

Департамент управління персоналом

Департамент комунікацій

Управління моніторингу та оцінювання реалізації стратегій та програм

Управління експлуатації житлового фонду

Департамент модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного урядування

Департамент стратегічного планування

Управління планування, добору, оцінювання та розвитку персоналу

Управління зв'язків з громадськістю

Управління контролю за благоустроєм

Управління комунального господарства

Управління міжнародного співробітництва

Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного урядування

Управління стратегічного планування та бюджету

Управління забезпечення проходження державної служби

Управління адміністративного аудиту та контролю якості адміністративних процедур

Управління модернізації адміністративних процедур Управління проектами інформатизації

Управління стратегічного аналізу та ризик-менеджменту

Адміністративний департамент

Юридичний департамент

Управління внутрішнього фінансового контролю

Управління організаційного забезпечення

Управління документообігу

Управління координації проектних офісів

Управління бухгалтерського обліку та звітності

Управління правової допомоги та розгляду звернень громадян

Координаційний центр з упровадження Стратегії розвитку Києва до 2025 року

Управління державних закупівель

Управління правової експертизи

Управління організаційної роботи

Управління судово-претензійної роботи

Міський центр надання адміністративних послуг

Департамент екології, охорони природних ресурсів та кризового менеджменту Управління екології та охорони природних ресурсів Управління кризового менеджменту Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного урядування Управління організаційного забезпечення

Функціональні підрозділи

Заступник Голови

Підрозділи стратегічного значення

Заступник Голови

Підрозділи із забезпечення діяльності (апарат)

Департамент інфраструктури

Департамент комунального майна та земельних ресурсів

Управління капітального будівництва

Управління земельних відносин

Управління громадського транспорту

Управління комунальної власності

Департамент гуманітарної політики

Департамент соціальної політики

Управління інженерної інфраструктури

Управління житлового забезпечення

Управління освіти та науки

Управління соціальної допомоги

Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного урядування

Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного урядування

Управління молодіжної політики та спорту

Управління праці та зайнятості

Управління організаційного забезпечення

Управління організаційного забезпечення

Управління культури

Управління охорони здоров'я

Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного урядування

Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного урядування

Управління організаційного забезпечення

Управління організаційного забезпечення

Департамент фінансів

Департамент економіки, інвестицій і туризму

Управління фінансування соціальної та гуманітарної сфери

Управління економіки

Управління фінансування транспорту та капітального будівництва

Управління інвестицій

Департамент містобудування та архітектури

Управління фінансових ринків та міжбюджетних відносин

Управління споживчого ринку та підприємництва

Управління міського планування

Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного урядування

Управління туризму

Управління охорони культурної спадщини

Управління організаційного забезпечення

Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного урядування

Управління архітектури та комплексного благоустрою

Управління організаційного забезпечення Функціональні підрозділи

Управління господарського забезпечення

Відділ модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного урядування Управління організаційного забезпечення Функціональні підрозділи

Заступник Голови

Функціональні підрозділи

Умовні позначення: Самостійний структурний підрозділ із забезпечення діяльності Структурний підрозділ із забезпечення діяльності у складі самостійного структурного підрозділу Самостійний функціональний структурний підрозділ

38


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ Пропонована структура РДА у м. Київ

Перший заступник Голови

Голова

Відділ контролю, моніторингу та оцінювання

Управління ЖКГ

Служба керівника, у тому числі прес-секретар

Районний центр надання адміністративних послуг

Управління екології, охорони природного середовища та криз��вого менеджменту

Відділ модернізації управлінських процесів та впровадження електронного урядування

Функціональні підрозділи

Відділ стратегічного планування та бюджету

Заступник Голови – керівник апарату Відділ управління персоналом

Відділ ведення Державного реєстру виборців

Відділ комунікацій

Юридичний відділ

Підрозділи стратегічного значення Адміністративний відділ Підрозділи із забезпечення діяльності та окремі підрозділи

Заступники Голови

Управління фінансів

Управління економіки, інвестицій і туризму

Функціональні підрозділи

Заступники Голови

Управління інфраструктури

Управління комунального майна

Заступники Голови

Управління гуманітарної політики

Управління праці та соціальної допомоги

Функціональні підрозділи Управління охорони здоров'я Функціональні підрозділи

Умовні позначення: Структурний підрозділ із забезпечення діяльності Функціональний структурний підрозділ

39


ДОДАТКИ

Додаток 6

Схема пропонованої структури управління модернізацією адміністративних процедур та впровадження електронного урядування у м. Київ

Голова КМДА – голова Координаційної ради з упровадження електронного урядування у м. Київ Департамент модернізації адміністративних процедур та впровадження електронного урядування (МАПВЕлУ)

Апарат КМДА

Департамент економіки, інвестицій і туризму

Департамент гуманітарної політики

Департамент соціальної політики

Департамент інфраструктури

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Департамент фінансів

Департамент ЖКГ

Департамент екології, охорони природних ресурсів та кризового менеджменту

Департамент містобудування та архітектури

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Департамент комунального майна та земельних ресурсів

Структурні підрозділи КМДА

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Відділ МАПВЕлУ

Апарат РДА

Умовні позначення: Самостійний структурний підрозділ із забезпечення діяльності Структурний підрозділ із забезпечення діяльності у складі самостійного структурного підрозділу Самостійний функціональний структурний підрозділ

40


АНАЛІЗ ТА ПРОПОЗИЦІЇ щодо реформування системи управління містом Київ Додаток 7

Реєстр функцій КМДА та РДА у м. Києві

Матриця функцій Київської міської та районних у місті Києві адміністрацій

Соціальна сфера

Матриця функцій Київської міської та районних у місті Києві адміністрацій

Гуманітарна сфера

Сфера інфраструктури міста

Сфера екології , охорони природних ресурсів та надзвичайних ситуацій

Сфера ЖКГ

Сфера економіки та інвестицій, фінансів та бюджету

Розподіл за сферами Соціальна допомога

Праця та зайнятість

Охорона здоров'я

Освіта та наука

Молодіжна політика та спорт

Культура

Капітальне будівництво

Громадський транспорт

Інженерна інфраструктура

Земельні відносини

Комунальна власність

Житлове забезпечення

Міське планування

Охорона культурної спадщини

Архітектура та комплексний благоустрій

Експлуатація житлового фонду

Комунальтне господарство

Екологія та охорона природних ресурсів

Надзвичайні ситуації та цивільний захист населення

Економіка, інвестиції та туризм

Фінанси та бюджет

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

КМДА

РДА

607

558

120

160

19

20

32

35

23

23

2

4

21

15

7

0

35

20

17

14

8

0

10

12

14

24

22

10

16

6

16

5

10

11

4

4

133

113

6

6

67

62

25

14

1. Формування державної політики і нормативно-правове регулювання:

65

43

3

3

7

6

2

2

2

2

2

1

2

1

1

1

3

3

1

1

3

3

8

7

17

11

9

2

2. Надання адміністративних послуг:

281

258

93

133

8

12

9

9

6

4

6

8

13

2

2

3

43

24

23

24

5

5

3. Управління комунальним майном:

2

1

4. Контрольно-наглядова діяльність

259

256

Загальна кількість функцій в Реєстрі

41

24

24

7

12

8

12

17

17

12

12

2

12

6

1

1

8

8

7

14

8

5 3

13

11

4

10

1

1

1 19

19

9

9

3

3

11

11

6

6

3

3

2

2

5

5

4

4

82

82

5

5

27

27

10

7


Aналіз та пропозиції щодо реформування системи управління містом Київ (2011)