Page 1

I. PANORAMA

derechojusto.org

Konrad Adenauer Stiftung

Elaboración del proyecto de ley

2

Iniciativa legislativa

FASE PARLAMENTARIA S����� / C����� *

C����� / S�����

Etapa Preliminar

Etapa Preliminar

C�������

C�������

Etapa Pre-deliberativa Etapa Deliberativa Etapa Decisoria

Etapa Pre-deliberativa Etapa Deliberativa Etapa Decisoria

P�������

P�������

Etapa Pre-deliberativa Etapa Deliberativa Etapa Decisoria

Etapa Pre-deliberativa Etapa Deliberativa Etapa Decisoria

El proyecto pasa a la otra Corporación

3

FASE POST - PARLAMENTARIA Sanción

Promulgación

*El Proyecto puede reiniciar su trámite en cualquier Corporación, salvo contadas excepciones

III. CONTINGENCIAS

FASE PRE - PARLAMENTARIA

IV. PRINCIPIOS

1

II. TRÁMITE LEGISLATIVO ORDINARIO

II. TRÁMITE LEGISLATIVO ORDINARIO


I. PANORAMA

derechojusto.org

Konrad Adenauer Stiftung

1. Fase Pre-Parlamentaria

Generalidades. La fase pre-parlamentaria está conformada por las cargas y requisitos exigidos para la elaboración de un proyecto de ley ordinaria. En ella se desarrollan las actividades necesarias para legitimar la iniciativa y presentar el proyecto como, por ejemplo, la recolección de firmas en las iniciativas ciudadanas o la consulta previa en el caso de proyectos que afecten directamente a comunidades indígenas y tribales. Esta fase antecede a la presentación del proyecto de ley ante el Congreso.

III. CONTINGENCIAS

Propósito. En este capítulo se abordarán los siguientes temas: (A) las formalidades principales en la elaboración de un proyecto de ley ordinaria; (B) la forma y estructura que debe respetar el proyecto y (C) la iniciativa legislativa.

IV. PRINCIPIOS

SÍNTESIS

II. TRÁMITE LEGISLATIVO ORDINARIO

Elaboración del proyecto de ley, estructura e iniciativa legislativa


Konrad Adenauer Stiftung

ELABORACIÓN DEL PROYECTO DE LEY

Procedimientos especiales. En la elaboración de proyectos de ley se presentan varios casos en los cuales se deben realizar procedimientos especiales, entre ellos están los de consulta previa, los de participación institucional y los estudios especiales.

Consulta Previa

Definición CONSULTA PREVIA: Es el derecho de los pueblos indígenas y afrodescendientes a participar en las decisiones o medidas administrativas o legislativas que los puedan afectar directamente. A su vez es un deber del Estado que consiste en adelantar los procesos necesarios para asegurar la participación de las comunidades, establecer mecanismos adecuados de consulta y adelantar procesos de cooperación. Convenio 169 OIT Art. 6 C-030-08

CP. Art. 93 Convenio 169 OIT Art. 6 L. 21 de 1991

Generalidades. Cuando las medidas planteadas en el proyecto afecten directamente a las comunidades indígenas u organizaciones tribales debe el Gobierno realizar el proceso de Consulta Previa.

CP. Art. 330 Convenio 169 OIT Art. 6 L. 21 de 1991 T-606-01

El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) estableció una serie de medidas tendientes a reconocer la autonomía, identidad e integridad cultural y económica de los pueblos indígenas y tribales. Este Convenio, aprobado por Colombia mediante la Ley 21 de 1991 y que forma parte del bloque de constitucionalidad, obliga a los Estados a consultar previamente a tales pueblos cada vez que prevea adoptar medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos directamente. Así mismo, la Constitución colombiana, además de reconocer el pluralismo y la diversidad cultural como valores fundamentales y una serie de derechos y garantías a favor de las comunidades indígenas y tribales, establece que el Gobierno debe propiciar la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que se adopten respecto de la explotación de recursos naturales en sus territorios. Sin pretender agotar el tema, y limitándonos a la consulta previa en medidas legislativas, ésta debe analizarse en tres aspectos: (1) cuándo resulta obliga-

18

toria, (2) cómo debe efectuarse la consulta (3) la obligatoriedad de obtener el consentimiento de las comunidades consultadas y (4) las alternativas ante la omisión de la consulta. Obligatoriedad de la consulta previa. Para establecer cuándo se debe realizar la consulta previa de medidas legislativas susceptibles de afectar directamente a las comunidades indígenas y tribales se deben tener en cuenta los siguientes aspectos: a.

Es indiferente que el efecto de la medida sea negativo o positivo, lo relevante es que produzca efectos. La afectación ha de ser mayor a la que se desprende de la eficacia y aplicación general de la ley. Así, debe alterar de manera relevante sus costumbres culturales e idiosincrasia. La definición acerca del grado de afectación sólo puede hacerse en cada caso concreto, teniendo en cuenta tanto las normas que están dirigidas directamente a regular a dicha población, como aquellas que producen efectos directos en ellas a pesar de estar dirigidas a toda la población en general.

J. Lancheros y F. Pulido, 2010

Forma de realización de la consulta. Para la Corte Constitucional debe ser una ley orgánica, en armonía con la Constitución y el Convenio 169, la que establezca los casos en los que procede la consulta previa, la oportunidad y los procedimientos para llevarla a cabo. Lo anterior teniendo en cuenta que dicha ley debe regular un aspecto más del procedimiento legislativo, y no un mecanismo autónomo de participación de las comunidades indígenas.

C-030-08

b.

c.

1 . FASE PRE-PARLAMENTARIA

Introducción. Por regla general, no existen formalidades, procedimientos o estudios especiales para la elaboración del texto de un proyecto de ley. Para cumplir con esta fase, en la mayoría de proyectos, basta con definir un título, incorporar el encabezado propio de las leyes, redactar el articulado y justificarlo mediante una exposición de motivos. Sin embargo, de manera excepcional, algunos proyectos requieren el cumplimiento de distintos requisitos. Estos requisitos se dividen en procedimientos (i.e. consulta previa o participación institucional en la elaboración de proyectos) y estudios (i.e. los que deben incorporarse a la exposición de motivos de proyectos que propongan exenciones tributarias).

A

CAP II.

A

Así mismo, la Corte ha definido una serie de criterios y principios sobre la forma de realizar la consulta previa: a.

Propiciar espacios de participación suficientemente representativos, que sean oportunos y que permitan una intervención útil de las comunidades en función de la medida a adoptar. b. Formularse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con el ánimo de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento de las comunidades indígenas y tribales. c. Estar precedido de una pre-consulta acerca de cómo se efectuará el procedimiento de consulta. d. Realizarse respetando los métodos o procedimientos de toma de decisiones propias de las comunidades indígenas y tribales y no responder a un modelo único aplicable a todos los pueblos indígenas. e. Efectuarse con organizaciones o instituciones genuinamente representativas que estén facultadas para tomar decisiones en nombre de la comunidad. 19


Konrad Adenauer Stiftung

SU-039-97

Procurar que la comunidad tenga conocimiento pleno sobre los proyectos. Permitir que las comunidades libremente valoren las ventajas y desventajas del proyecto.

Obligatoriedad de obtener el consentimiento de las comunidades consultadas. La Corte Constitucional ha definido que en los casos en que cumplidos los requisitos y garantías de la consulta previa, no sea posible llegar a un acuerdo sobre la medida legislativa o administrativa, el Estado conserva su competencia para adoptar una decisión final. Tal decisión debe ser objetiva, razonable y proporcionada al objetivo constitucional de protección a la identidad social, cultural y económica de las comunidades. Esta regla no opera cuando la medida tenga un impacto directo sobre el territorio en donde habiten las comunidades.

Información OBLIGACIÓN DEL CONSENTIMIENTO EN CONSULTA PREVIA CUANDO LA MEDIDA IMPACTE EL TERRITORIO EN DONDE HABITAN COMUNIDADES INDÍGENAS Y TRIBALES

Cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala, que tengan mayor impacto dentro del territorio de afrodescendientes e indígenas, es deber del Estado no sólo consultar a dichas comunidades, sino también obtener su consentimiento libre, informado y previo, según sus costumbres y tradiciones. Lo anterior, toda vez que esas poblaciones, al ejecutarse planes e inversiones de exploración y explotación en su hábitat, pueden llegar a atravesar cambios sociales y económicos profundos, como la pérdida de sus tierras, el desalojo, la migración, el agotamiento de recursos necesarios para la subsistencia física y cultural, la destrucción y contaminación del ambiente tradicional, entre otras consecuencias; por lo que en estos casos las decisiones de las comunidades pueden llegar a considerarse vinculantes, debido al grave nivel de afectación que les acarrea. T-769-09

A

consulta previa del texto que se presentó ante el Congreso de la República. Establecida la existencia de la omisión, la Corte Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad de toda la norma o de algunos de sus apartes o, incluso, puede establecer su eficacia parcial siempre que se adopten las medidas necesarias para subsanar la omisión del procedimiento. Dado que la omisión de consulta no es un vicio de forma, esta acción no caduca, por lo que puede ser interpuesta en cualquier momento.

Análisis SENTENCIA C-030-08

EL CASO. El Congreso de la República aprobó la Ley 1021 de 2006 (por la cual se expide la Ley General Forestal). El proyecto de ley no fue consultado a las comunidades indígenas y tribales. En el trámite legislativo del proyecto se establecieron cláusulas destinadas a suprimir todo impacto que la ley pudiera tener en las comunidades indígenas y tribales. LA RESPUESTA. La Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la ley por omitir el deber de consulta previa del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT considerando que: • • • •

El proyecto fue concebido como una ley integral. Las cláusulas destinadas a suprimir el impacto en las comunidades tribales no son suficientes dado el carácter general de la ley. La exclusión podría interpretarse más que como medidas para afianzar la autonomía de las comunidades, como instrumentos dirigidos a obviar la consulta. Las modificaciones, observaciones y objeciones al proyecto demuestran la necesidad de la consulta previa.

C-030-08

1 . FASE PRE-PARLAMENTARIA

J. Lancheros y F. Pulido, 2010

f. g.

CAP II.

A

Participación institucional Alternativas ante la omisión de la consulta previa. Si una ley o parte de ella tiene efectos directos sobre comunidades indígenas y su contenido no ha sido consultado previamente, los afectados pueden hacer uso de dos mecanismos: a.

Acción de tutela: Es un mecanismo de control concreto que debe tener como fin el que no se hagan efectivas las medidas adoptadas por el legislador y que se disponga la adecuada realización de las consultas que sean necesarias. En la práctica, los jueces aplican la excepción de inconstitucionalidad para no reconocer eficacia a la norma. b. Acción de inconstitucionalidad: Es una acción pública que busca la declaratoria de inconstitucionalidad total o parcial de la ley por haberse omitido la 20

La presentación de cierto tipo de iniciativas puede requerir la previa intervención de determinadas autoridades. Esta intervención puede ser de varios tipos. Así, por ejemplo durante la elaboración del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo se requiere la intervención y participación del Consejo Nacional de Planeación, el Consejo Nacional de Política Fiscal (CONFIS), el Consejo Nacional de Política Económica (CONPES), etc. Si la ley exige que ciertas entidades participen en la discusión o elaboración de un proyecto y dicha participación no se da, la norma queda viciada. La participación puede ser de distintos tipos. A manera de ejemplo, en los proyectos de ley de iniciativa ciudadana se requiere de la previa certificación del Registrador Nacional del Estado Civil sobre el número de ciudadanos que res21


Konrad Adenauer Stiftung

B A

• • • •

Título, Encabezamiento, Parte dispositiva y Exposición de motivos. La carencia de este orden es una causal que habilita al Presidente de la Corporación en donde el proyecto se radica a devolverlo para su corrección. En el caso de los proyectos de ley de iniciativa ciudadana, se requiere de la doble certificación del Registrador Nacional del Estado Civil descrita anteriormente.

L. 5 Art. 145 L. 134 Art. 24 C-141-10

Título. En el título de las leyes, es suficiente señalar los asuntos o temas generales que se pretenden regular. Teniendo en cuenta que el título no está llamado a dar información de todas y cada una de las disposiciones que integran el cuerpo normativo, de ser necesario el legislador puede utilizar la frase “y se dictan otras disposiciones”. Esto último, es más frecuente en proyectos extensos.

C-026-93

Información

Estudios especiales

L. 819 Art. 7

Generalidades. En los proyectos de ley que ordenen gastos o que otorguen beneficios tributarios debe hacerse un estudio del costo fiscal del proyecto que conste en la exposición de motivos. En este orden de ideas, cuando una iniciativa legislativa plantea costos fiscales, es necesario dejar constancia de la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento y su impacto con el marco fiscal de mediano plazo.

C-502-07

Estudio del costo fiscal. La Corte Constitucional ha definido que la finalidad del estudio del costo fiscal es lograr que las leyes tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, sin que ello suponga el establecimiento de barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda y Crédito Público.

C-502-07

La carga principal en la elaboración del estudio reposa en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad que cuenta con los datos, personal y experticia en materia económica. La Corte Constitucional ha establecido que la ausencia de participación del Ministerio de Hacienda en el curso del proyecto durante su formación en el Congreso de la República, no lo vicia en tanto que la carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los proyectos reside en dicho Ministerio. La omisión del Gobierno Nacional de informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no afecta la validez del proceso legislativo, entre otras razones, porque este requisito no es de rango constitucional y no está relacionado con los principios del trámite legislativo que encuentran su sustento en las normas orgánicas que los desarrollan.

TÍTULO DE UN PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO

El título o epígrafe de las leyes o actos legislativos tiene como propósito circunscribir o delimitar la materia tratada en el respectivo cuerpo normativo con el objeto de contribuir a erradicar la incertidumbre de las normas, permitiendo que desde su inicio se pueda percibir su contenido y puedan ser conocidas, exigidas y aplicadas. C-1057-05

Leyes con nombre propio. En el título de las leyes, el Congreso puede incluir nombres para identificarlas y promover así su conocimiento, difusión y cumplimiento. Este es el caso de leyes como la Ley María (Ley 755 de 2002) o la Ley Sandra Ceballos (Ley 1384 de 2010), etc. En todo caso, la Corte Constitucional ha definido que el nombre de una ley debe cumplir los siguientes requisitos: a.

b.

B

ESTRUCTURA DE UN PROYECTO DE LEY c. Introducción. La Constitución Política y el Reglamento del Congreso no contemplan requisitos para la redacción del proyecto; sin embargo, se especifican algunos ítems que deben incluirse en la presentación de todo proyecto de ley o de reforma a la Constitución. Contenido y orden del proyecto de ley. Los siguientes son los contenidos mínimos de un proyecto de ley:

22

1 . FASE PRE-PARLAMENTARIA

C-141-10

paldan la iniciativa, el cual debe ser del cinco por ciento (5%) del censo electoral, así como del pleno cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales relacionados con el proceso de obtención de firmas. Estas certificaciones deben acompañar el texto del proyecto de ley que se radique ante el Congreso. La ausencia de estas certificaciones vicia la iniciativa.

CAP II.

A

d.

No puede ser discriminatorio, esto es, basarse en criterios que la propia Constitución menciona como prohibidos para diferenciar entre personas, como son la raza, el sexo, el pensamiento político y religioso, etc. No puede sustituir el número y la descripción general del contenido de la ley, ya que tales requisitos están establecidos de manera explícita en el Reglamento del Congreso, parámetro de constitucionalidad en materia de vicios de procedimiento. Debe guardar relación de conexidad con el contenido de la misma, en virtud del principio de unidad de materia. No debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica, por ser una materia propia de las leyes de honores.

Por último, debe tenerse en cuenta que el título sirve como criterio de interpretación de las normas que conforman la ley, y por lo tanto, un título que no guarde relación de conexidad con el contenido es inconstitucional, toda vez que puede conducir a una errónea interpretación de la ley.

CP. Art. 169 L. 5 Art. 193 CP. Art. 150-15 C-152-03

23


Encabezamiento. Es la proposición que sigue al título y que se concreta en la siguiente fórmula:

B A

“El Congreso de Colombia, DECRETA”.

CP. Art. 169 L. 5 Art. 193

Información TÉCNICA LEGISLATIVA Y DECISIÓN POLÍTICA

En el proceso de creación de normas es posible distinguir dos conceptos: la decisión política y la técnica legislativa. La decisión política es tarea exclusiva del legislador y apunta al contenido. La técnica legislativa corresponde tanto al legislador como al técnico y apunta al texto escrito. La técnica legislativa es la ciencia de elaborar textos normativos (1) coherentes (entre las normas de la ley y de ésta con el resto del ordenamiento jurídico), (2) que logren ser reflejo de la decisión política y (3) que el texto de la ley logre ser interpretado homogéneamente por cualquier lector. H. Pérez Bourbon, 2007

Capítulo

C

Artículo

Capítulo

Artículo

Artículo

Artículo

Entre más extenso sea el articulado, pueden agregarse otras formas de agrupación con el fin de facilitar su organización:

Libro Parte Sección

Sección

Parte Sección

Sección

En Colombia es más corriente acudir a la fórmula Libro, Título, Capítulo, Artículo. Este es el caso de los Códigos de Comercio, Penal y de Procedimiento Civil. 24

CP. Arts. 158 y 169

Exposición de motivos. La exposición de motivos no está sujeta a formalidad alguna. No obstante, resulta bastante conveniente incluir una relación de las actuaciones que derivaron en el contenido del proyecto y/o de los estudios que debieron haberse realizado para su presentación. Por ejemplo, la consulta previa o un estudio sobre el costo económico del proyecto y su conformidad con el marco fiscal de mediano plazo, si se trata de una iniciativa que ordena gasto o contempla beneficios tributarios.

L. 21 de 1991 L. 819 Art. 7

Adicionalmente, es muy recomendable que la exposición de motivos contenga un análisis detallado del trámite que va a surtir el proyecto, incluyendo un estudio breve sobre la Comisión Constitucional Permanente que debe conocerlo.

Parte dispositiva y técnica legislativa. El Reglamento del Congreso no contempla la forma como debe redactarse el articulado del proyecto de ley. Para el efecto pueden utilizarse distintas técnicas. Así, por ejemplo, si se observa la Constitución Política, puede verse que ella está dividida en las siguientes partes:

Título

Unidad de materia. Los proyectos de ley deben referirse a una misma materia, es decir, deben tener un tema principal o hilo conductor al cual deben estar vinculados o hacer referencia las distintas disposiciones del texto. Aunque existe la posibilidad de proyectos de ley multitemáticos, como por ejemplo la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, dicha posibilidad es excepcional. Incluso proyectos de ley como los de antitrámites, que tocan distintas áreas del conocimiento, deben tener un punto común que sirva de referencia para identificar el asunto o propósito principal de la iniciativa. La consecuencia de la falta de unidad de materia es la inconstitucionalidad del texto que rompe la unidad por, justamente, no guardar una relación de conexidad clara y suficiente con el tema fundamental del proyecto. En el capítulo de “Principios y otros aspectos del trámite”, puede verse con más detalle lo aquí tratado.

CAP II.

B

1 . FASE PRE-PARLAMENTARIA

Konrad Adenauer Stiftung

INICIATIVA LEGISLATIVA Introducción. La iniciativa legislativa es la facultad que tienen algunos sujetos calificados de presentar proyectos de ley para que sean estudiados y tramitados en el Congreso de la República. En Colombia, de acuerdo con su origen, la iniciativa legislativa se puede clasificar en popular, gubernamental, parlamentaria e institucional. Debe tenerse en cuenta que las disposiciones que sean aprobadas por el Congreso de la República sin cumplir con las reglas sobre iniciativa legislativa se encuentran viciadas de inconstitucionalidad. Iniciativa popular. La Constitución Política establece que la iniciativa popular está conformada por la de la ciudadanía y la de los concejales o diputados del país.

Definición INICIATIVA LEGISLATIVA: Es la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para que concurran a la presentación de proyectos de ley ante el Congreso de la República con el fin de que éste les imparta el trámite constitucional y reglamentario correspondiente.

C-840-03

C-840-03

CP. Art. 155

25


Konrad Adenauer Stiftung

CP. Art. 155 L. 5 Art. 141

Iniciativa de concejales y diputados. Además de un grupo de ciudadanos, el treinta por ciento (30%) de los concejales del país o el treinta por ciento (30%) de los diputados de Colombia también pueden presentar proyectos de ley.

L. 5 Art. 142 L. 134 Art. 2 C-643-00

Iniciativa popular en leyes que convocan a referendo. Los ciudadanos y el Gobierno son los titulares de iniciativa de proyectos de ley de convocatoria a referendo. Así, aunque el Reglamento del Congreso haya establecido que la convocatoria a referendo es de iniciativa privativa del Gobierno, la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad de la norma condicionando su interpretación a que se entienda que no excluye la iniciativa popular.

CP. Art. 155

Trámite especial de la iniciativa popular. El Congreso de la República debe tramitar la iniciativa popular de conformidad con lo establecido en el artículo 163 de la Constitución Política, para los proyectos de ley que tienen mensaje de urgencia. Por lo tanto, la Cámara o Corporación ante la cual se presenta debe decidir sobre la iniciativa popular dentro del plazo de treinta (30) días. Sobre el trámite de urgencia ver más adelante el capítulo de “Contingencias en el trámite”.

CP. Art. 154 L. 5 Art. 140-1 (L. 974 Art. 13)

Iniciativa parlamentaria. Cualquier miembro del Senado o de la Cámara de Representantes, individualmente o a través de las bancadas, puede presentar un proyecto de ley o de reforma de la Constitución sobre cualquier tema, excepto aquellos de iniciativa privativa del Gobierno Nacional.

Definición CENSO ELECTORAL: Es una base de datos donde se incluyen los ciudadanos colombianos, residentes en el país y en el exterior, que pueden válidamente sufragar en un determinado certamen democrático. Además, le permite al Estado controlar, planear, organizar y desarrollar no sólo los certámenes electorales sino igualmente los mecanismos de participación. El censo electoral es un instrumento para el ejercicio de la democracia participativa en Colombia. Existe una inescindible relación entre la adecuada conformación del censo electoral y el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos. C-1121-04

Iniciativa gubernamental. El Gobierno Nacional debe colaborar en la formación de las leyes, entre otras cosas, presentando proyectos de ley. Cuenta con una iniciativa legislativa universal (sobre cualquier asunto) y exclusiva (iniciativa privativa) en las materias determinadas en el artículo 154 de la CP. Se debe tener en cuenta que sólo el Gobierno Nacional tiene iniciativa genérica para presentar cualquier tipo de proyecto de ley, mientras que los congresistas sólo pueden 26

A C

CP. Art hacerlo sobre aquellos asuntos que no son de reserva exclusiva del Gobierno, y 154,156,251-4 otras entidades, como por ejemplo la Fiscalía General de la Nación, en asuntos L. 5 Art. 140 (L.974 Art. 13) propios de sus funciones.

Los ministros y la iniciativa gubernamental. En cuanto a la titularidad de la iniciativa, se resaltan dos aspectos. El primero tiene que ver con que es una facultad que corresponde a los ministros, y el segundo, que es una facultad indelegable. Sobre lo primero, la Constitución establece que corresponde al Gobierno en relación con el Congreso presentar proyectos por intermedio de los ministros.

CP. Art 200 L. 5 Art. 140

Esta norma ha sido precisada por la Corte Constitucional en los siguientes términos: “Corresponde a los ministros exclusivamente desarrollar la función de gobierno <sic> consistente en concurrir a la formación de las leyes mediante la presentación de proyectos de ley, obviamente en asuntos que correspondan a sus respectivas competencias.

1 . FASE PRE-PARLAMENTARIA

CP. Art. 155 L. 5 Art. 141

Iniciativa ciudadana. Pueden presentar proyectos de ley o de modificación a la Constitución, bajo el concepto de iniciativa popular, un grupo de ciudadanos que constituyan un número igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral.

(…)

CAP II.

C

Se trata, por lo tanto, de una responsabilidad típicamente ministerial que compromete la política general del Gobierno. Cabe señalar, igualmente, que ni la Constitución ni la ley exigen que el Presidente, como suprema autoridad administrativa y jefe del gobierno <sic> , presente directamente al Congreso ni suscriba los proyectos de ley de iniciativa gubernamental (…).”

C-498-98

Sobre lo segundo, la Corte Constitucional ha definido que la iniciativa legislativa no es delegable, en cuanto se trata de una responsabilidad típicamente ministerial que compromete la política general del Gobierno en la materia respectiva.

C-582-97

Iniciativa privativa del Gobierno. El Gobierno Nacional cuenta con iniciativa legislativa universal lo cual significa que puede presentar proyectos de ley sobre todas las materias. Adicionalmente, el Gobierno Nacional tiene potestad privativa de presentar proyectos en las materias establecidas en el artículo 154 de la CP. La Corte Constitucional ha argumentado que el fundamento de la iniciativa privativa del Gobierno es evitar que se legisle sin su conocimiento y consentimiento en materias que comprometen aspectos propios de su competencia.

CP. Art. 154 L. 5 Art. 142 C-1707-00

En palabras de la Corte, la reserva de iniciativa supone un límite a los congresistas para que presenten propuestas sobre algunos temas, y ello restringe el alcance del principio democrático. Sólo es de recibo aceptar que la iniciativa 27


Konrad Adenauer Stiftung

Es de iniciativa privativa del Gobierno Nacional, entre otras, la presentación de los proyectos de ley relacionados con los siguientes temas, asuntos o instituciones: a. b. c. d. e. f. g. L. 5 Art. 142

h.

Plan Nacional de Desarrollo. Ley anual de presupuesto. Banco de la República y funciones de competencia para su junta directiva. Regulación del comercio exterior y fijación del régimen de cambio internacional. Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. Organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos que estarán sometidos a un régimen propio. Aprobación de los tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de Derecho Internacional. Facultades extraordinarias.

La coadyuvancia o el aval como expresión de la iniciativa legislativa gubernamental. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que la iniciativa legislativa gubernamental no consiste únicamente en la presentación inicial de propuestas ante el Congreso de la República en los asuntos enunciados en el artículo 154 de la Carta, sino que también comprende la expresión del consentimiento, la coadyuvancia o el aval que el Ejecutivo imparte a los proyectos que, sin ser de su iniciativa, se estén tramitando en el órgano legislativo sobre materias de su exclusivo resorte.

28

C-1707-00 C-807-01 C-714-08

Para la Corte, la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante el trámite de un proyecto de ley en relación con una norma de origen parlamentario, pero que por su naturaleza debería haber sido propuesto por él, sanea la inconstitucionalidad que se generaría por no haber tenido esa norma origen gubernamental. La jurisprudencia constitucional ha desarrollado los siguientes criterios y reglas en cuanto al alcance del aval del Gobierno, su oportunidad y tipos.

C-838-08

Aval expreso. Debe manifestarse por el ministro ante la célula legislativa donde se esté tramitando el proyecto de ley. No puede provenir de cualquiera de los ministros sino sólo de aquél cuyas funciones tengan alguna relación temática o conexión con el proyecto de ley.

A C

La manifestación expresa del ministro del ramo debe constar en las actas o ponencias que dan fe del trámite legislativo. La coadyuvancia debe manifestarse ante la Secretaría de la Comisión o Plenaria en la que se encuentre el proyecto y efectuarse antes de su aprobación en la Plenaria de la Corporación en donde haya iniciado su trámite. Aval tácito. Ante la ausencia de prueba escrita del aval dado por el Gobierno a una determinada disposición durante el trámite, éste será tácito cuando en el expediente legislativo se encuentre demostrada la presencia del ministro en la sesión correspondiente y no haya constancia de posición contraria o de elementos de juicio que acrediten su oposición al proyecto.

1 . FASE PRE-PARLAMENTARIA

C-1250-01

legislativa en una materia pertenece al Gobierno cuando de manera clara y expresa así lo ha señalado la Constitución, pues debe tenerse como norte que el Congreso cuenta con una cláusula general de competencia residual.

Iniciativa privativa del Gobierno y enmiendas en el trámite legislativo. La iniciativa privativa del Gobierno puede generar distintos problemas en el trámite de proyectos de ley. Dos de ellos son: a.

Proyecto de ley ordinaria, en cuyo trámite el Congreso de la República desee introducir modificaciones en materias de iniciativa privativa del Gobierno. b. Proyecto de ley de iniciativa privativa del Gobierno, en cuyo trámite el Congreso de la República desee introducir modificaciones.

CAP II.

C

En relación con estos asuntos, la jurisprudencia de la Corte Constitucional tiene establecido que el Congreso de la República puede introducir modificaciones a un proyecto de ley cuya materia sea de iniciativa privativa del Gobierno Nacional porque de lo contrario sería tratarlo como un simple tramitador, “un mero convidado de piedra” en el trámite legislativo. Esto sería tanto como si, dice la Corte, la Constitución hubiese establecido simplemente que esas materias fuesen reguladas mediante decretos.

Datos

MODIFICACIÓN DEL PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA CIUDADANA La Corte ha limitado la competencia del Congreso para reformar o sustituir la voluntad del pueblo mediante la introducción de modificaciones que conviertan el proyecto en uno sustancialmente distinto al inicialmente respaldado, por lo menos, por el cinco por ciento (5%) de la ciudadanía. C-141-10

En todo caso, mientras para la primera situación se requiere el aval del Gobierno, en la segunda (un proyecto que trata de una materia de iniciativa privativa presentado por el Gobierno) el aval sólo es indispensable en aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, mientras que las adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, no requieren aval.

C-005-03 C-177-07

29


Konrad Adenauer Stiftung

A C

C Análisis

Información

LA RESPUESTA. 1. La iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse como la manifestación de los principios de soberanía popular -artículo 3º de la Constitución- y democracia participativa -artículo 1º de la Constitución-, además de concreción del ejercicio del derecho de participación política por parte de los ciudadanos -artículo 40 de la Constitución-. 2. La participación del Congreso de la República en el proceso de aprobación del proyecto que convoca a referendo reformatorio de la Constitución debe analizarse en armonía con todos los principios y derechos fundamentales que tienen relevancia en este proceso. 3. El resultado de esta valoración lleva a concluir que existen límites a la labor del Congreso, los cuales tienen fundamento en la protección debida a la voluntad ciudadana manifestada en el texto del proyecto que recibió el apoyo de, por lo menos, el cinco por ciento (5%) del censo electoral. 4. La manifestación práctica de dichos límites será la imposibilidad de sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad ciudadana manifestada en el proyecto presentado y, por consiguiente, la imposibilidad de presentar y aprobar enmiendas que cambien por completo el sentido de lo apoyado por los ciudadanos.

CP. Arts. 156 y 251-4

30

Iniciativa de otras entidades. Algunas entidades tienen la facultad de presentar proyectos de ley. Así, por ejemplo, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura en materias relacionadas con sus funciones. El Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo en temas relativos a su competencia. El Contralor General de la República en asuntos relativos al régimen del control fiscal y a la organización y funcionamiento de la Contraloría General. El Fiscal General de la Nación con el fin de participar en el diseño de la política del Estado en materia criminal.

TITULAR DE LA INICIATIVA

MATERIA

Congresista

Todo tipo de proyectos, salvo los de iniciativa exclusiva del Gobierno.

Gobierno Nacional

Todo tipo de proyectos.

30% de Diputados

Todo tipo de proyectos, salvo los de iniciativa exclusiva del Gobierno.

30% de Concejales

Todo tipo de proyectos, salvo los de iniciativa exclusiva del Gobierno.

Un número plural de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral

Todo tipo de proyectos, salvo los de iniciativa exclusiva del Gobierno.

Corte Constitucional Consejo Superior de la Judicatura Corte Suprema de Justicia Consejo de Estado Consejo Nacional Electoral Procurador General de la Nación Contralor General de la República Fiscal General de la Nación Defensor del Pueblo

Proyectos relacionados con sus funciones.

CAP II.

EL CASO. La Corte revisó la posición planteada en la Ley de Mecanismos de Participación Ciudadana en la que había avalado la posibilidad de modificar el texto del proyecto de ley que convoca a referendo. L. 134 Art.2

1 . FASE PRE-PARLAMENTARIA

INICIATIVA LEGISLATIVA

SENTENCIA C-141 DE 2010

31


I. PANORAMA

derechojusto.org

Konrad Adenauer Stiftung

2. Fase Parlamentaria

Generalidades. Para que un proyecto de ley pueda convertirse en ley, es necesario que surta cuatro debates al interior del Congreso de la República, dos en el Senado y dos en la Cámara de Representantes, el primero de ellos será en la Comisión Constitucional que sea competente y el segundo en la Plenaria. No obstante, para cumplir a cabalidad con este trámite, un proyecto de ley debe superar distintas etapas en diferentes escenarios durante su fase parlamentaria. Así, es posible distinguir: A. Etapa preliminar, desde la radicación del proyecto hasta su reparto a Comisión, B. Etapa pre-deliberativa desde la designación del ponente hasta la presentación de la ponencia y su incorporación en el orden del día, C. Etapa deliberativa, desde la puesta en consideración de la proposición con la que termina la ponencia hasta cuando se agota la discusión del articulado y D. Etapa decisoria que supone la votación sobre el proyecto en general y su articulado en particular.

III. CONTINGENCIAS

Propósito. El propósito de este capítulo es mostrar el trámite de un proyecto de ley ordinaria desde su presentación ante el Congreso de la República hasta el momento en que es finalmente aprobado por las dos Corporaciones que lo conforman.

IV. PRINCIPIOS

SínteSiS

II. TRÁMITE LEGISLATIVO ORDINARIO

Etapas preliminar, pre-deliberativa, deliberativa y decisoria


Konrad Adenauer Stiftung

Así, en la primera etapa del trámite, que hemos denominado etapa preliminar, se surte la presentación del proyecto ante el Senado de la República o la Cámara de Representantes para que, a partir de allí, cumpla distintos pasos hasta llegar a ser entregado para su estudio a la Comisión Constitucional Permanente.

Diagrama 1

En una segunda etapa, que hemos llamado etapa pre-deliberativa, una vez en la Comisión, el proyecto debe surtir un trámite que lleve a la presentación de la ponencia del proyecto y pueda de esta manera ser incorporado en el orden del día para su debate e incluso aprobación, si se ha hecho su anuncio previo.

PROCEDIMIENTO PARA FASE PARLAMENTARIA

Corporación de origen* Comisión

8

DÍAS

Debate 1

Plenaria Debate 2

Corporación de cierre 15

DÍAS

Comisión Debate 1

8

DÍAS

La tercera etapa que debe surtir, la hemos identificado como etapa deliberativa. En ella se lleva a cabo el debate del proyecto, el cual inicia desde que se pone en consideración la proposición con la que termina la ponencia hasta cuando se agota la discusión del articulado.

Plenaria Debate 2

4 debates – 2 en cada Corporación

La cuarta y última etapa, que denominamos etapa decisoria, supone propiamente la votación sobre el proyecto y su articulado, así como la decisión sobre algunos aspectos adicionales del trámite. Aprobado el proyecto, concluye el primer debate.

*Aquella en la que se radicó el proyecto

a. L. 5 Art.34 L. 3 Art.2 (L. 754 Art.1)

El primer debate será siempre en una Comisión, aunque si lo solicita el Gobierno en el marco de un mensaje de urgencia o insistencia puede surtirse en Comisiones conjuntas, lo que implica que las Comisiones correspondientes de las dos Cámaras sesionan al mismo tiempo y debaten el proyecto de ley. b. El segundo debate será siempre en la Plenaria de la Corporación en donde inició el trámite, la cual se conoce también como Cámara de origen. En este escenario no procede la sesión conjunta. c. Una vez aprobado en el segundo debate, iniciará el trámite en la otra Corporación, la cual se conoce también como Corporación de cierre. Ello implica que, a menos que las Comisiones hayan debatido conjuntamente, el primer debate en esta Corporación será en la misma Comisión que conoció el proyecto en su Cámara de origen. Así, por ejemplo, si un proyecto de ley fue radicado en la Secretaría de la Cámara de Representantes y fue repartido a la Comisión Séptima será debatido en el siguiente orden: • • • •

Debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes. Debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Debate en la Comisión Séptima del Senado de la República. Debate en la Plenaria del Senado de la República.

Sin perjuicio de lo anterior, es claro que el trámite de un proyecto de ley en su tránsito por el Congreso de la República es un poco más complejo. 34

Superado el primer debate en la Cámara de origen, el proyecto pasa a la Plenaria para su segundo debate. Allí, con excepción de la primera etapa, la preliminar, se repiten todas las demás, es decir, la pre-deliberativa, la deliberativa y la decisoria.

CAP II.

En términos generales es conocido que un proyecto de ley debe ser debatido y aprobado en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes tanto en las Comisiones Constitucionales Permanentes que sean competentes como en sus Plenarias, asi:

2 . FASE PARLAMENTARIA

PreSentación general

Aprobado el proyecto de ley en la Plenaria de la Corporación de origen, debe seguir su tránsito a la otra Corporación en donde se repetirá el proceso antes visto. Dado que estas cuatro etapas se repiten, con algunas variantes y precisiones, durante la fase parlamentaria del proyecto de ley, el presente capítulo estudiará su desarrollo.

A

etaPa Preliminar Introducción. La etapa preliminar tiene lugar en la Presidencia y en la Secretaría General de la Corporación de origen, que es aquella en donde se radica el proyecto. Luego de que ha sido debatido y aprobado por la Comisión Permanente y la Plenaria, el proyecto se debe remitir a la otra Cámara, en donde nuevamente se repite la etapa preliminar con algunas variaciones. A continuación se describirá su desarrollo en la Corporación de origen y al final, se harán algunas precisiones en su trámite en la Corporación de cierre. 35


Konrad Adenauer Stiftung

Presentación del proyecto

L. 5 Art. 139

CP. Art. 154 L. 5 Art. 143

L. 5 Art. 144

Generalidades. Una vez elaborado el proyecto de ley y su exposición de motivos, los titulares de la iniciativa legislativa deben presentarlo, a su elección, en la Secretaría de la Cámara de Representantes o del Senado de la República. También es posible radicarlo en la Plenaria de cualquiera de las dos Corporaciones. No obstante lo anterior, por disposición constitucional los proyectos de ley que versen sobre temas relativos a tributos y presupuestos de rentas y gastos deben siempre presentarse en la Cámara de Representantes, mientras que los de relaciones internacionales en el Senado de la República. Forma de presentación. El proyecto de ley debe entregarse en original y dos copias, con su correspondiente exposición de motivos. En la actualidad, además, se suele entregar copia en medio magnético del mismo para facilitar su publicación y divulgación. Sin embargo, éste no es un requisito legal y el texto válido es el que se radica por escrito.

A a. b. c. d.

Título Encabezamiento Parte dispositiva Exposición de motivos

Acumulación de proyectos cuando cursan de manera simultánea. Los Secretarios de las Cámaras antes de proceder al envío de las iniciativas a las Comisiones respectivas, deben informar a los Presidentes acerca de los proyectos que puedan ser objeto de acumulación, siempre que ellos versen sobre la misma materia. Si no ha sido presentada ponencia para primer debate de ninguno de los proyectos radicados, los Presidentes de cada Corporación pueden tomar la decisión de acumularlos. Retiro de proyectos. Un proyecto de ley podrá ser retirado por su autor, sin que sea necesaria la aceptación de la Comisión o Cámara respectiva antes de presentarse la ponencia para primer debate. En los demás eventos se requerirá la aceptación de la Comisión o Cámara según corresponda.

L. 5 Art. 152

L. 5 Art. 155

Publicación Radicación

L. 5 Art. 144

Radicación del proyecto. Recibido el proyecto, el Secretario General debe radicarlo y clasificarlo por materia, autor, clase de proyecto y Comisión a la que le corresponde tramitarlo. Al radicarse el proyecto, el Secretario General de la Corporación le debe asignar un número que será el consecutivo de su registro y el año. En adelante, el proyecto se identificará con este número más el nombre o la inicial de la Corporación o Cámara de origen, por ejemplo:

Proyecto de Ley 020/2010 Cámara o Proyecto de Ley 020/2010C Proyecto de Ley 134/2010 Senado o Proyecto de Ley 134/2010S

L. 5 Art. 145

36

Requisitos y admisión del proyecto de ley. El Presidente de la Corporación en la que haya sido radicado el proyecto de ley lo admitirá, siempre y cuando encuentre que reúne los elementos requeridos por la ley en el siguiente orden:

Deber de publicación. Una vez que se presenta un proyecto de ley, el Secretario General de la Corporación en donde es radicado ordenará inmediatamente la publicación del mismo en la Gaceta del Congreso. No se podrá iniciar el primer debate en la Comisión Constitucional Definición Permanente hasta tanto se realice su publicación .

GACETA DEL CONGRESO:

Es el medio oficial escrito de publicidad de los actos del Congreso de la República por medio del cual se divulgan todos los proyectos de ley. Su impresión está, en la actualidad, a cargo de la Imprenta Nacional.

2 . FASE PARLAMENTARIA

(i) Trámite en la Corporación de origen

CAP II.

A

Definición PUBLICACIÓN:

Es el acto que deben ordenar los Secretarios de cada Cámara con el fin de dar a conocer el proyecto de ley a todos los miembros del Congreso de la República y de la ciudadanía en general.

Reparto del proyecto de ley. El proyecto se repartirá por el Presidente a la Comisión Permanente respectiva, teniendo en cuenta el tema que trate y el procedimiento que deba surtir.

L. 5 Arts. 144 y 147

L. 5 Art.144

L. 5 Art. 144

Gaceta del Congreso. Los Secretarios de las Cámaras son los directores de las secciones de la Gaceta. Los 37


Konrad Adenauer Stiftung

B A

Ejemplares de sus textos deben mantenerse al día en el archivo de la Gaceta del Congreso para su posterior encuadernación con el fin de que repose como colección histórica legislativa.

(ii) Trámite en la Corporación de cierre Recepción y reparto Recepción y radicación del proyecto. Una vez el proyecto haya sido aprobado en la Cámara de origen, debe recibir un nuevo número al cambiar de Corporación, que será el consecutivo del registro y su año. En adelante, el proyecto se identificará en la nueva Cámara de esta manera sin perder el registro anterior. Por ejemplo: Proyecto de Ley 020/2010S - 123/2010 C, o Proyecto de Ley 134/2010 Cámara -245/2010 Senado Reparto del proyecto. Radicado el proyecto de ley, debe ser repartido a la Comisión Constitucional Permanente que corresponda.

B

Definición

REPARTO:

Es el acto por el cual los Presidentes de cada Cámara asignan el proyecto a la Comisión que resulte competente en razón de la materia de éste.

L. 5 Art.144

Recepción del proyecto en Comisión Comisiones del Congreso. Durante el periodo constitucional, tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República, funcionan las siguientes comisiones: a. b. c. d.

CP. Art. 142 L. 5 Arts. 34 y 53 L. 3 Arts. 1 y 2 (L. 754 art. 1)

Comisiones Constitucionales Permanentes Comisiones Legales Comisiones Especiales Comisiones Accidentales

De éstas, tienen especial relevancia en el trámite legislativo las Constitucionales Permanentes y las Accidentales, en especial la de Conciliación. Para los efectos de esta presentación, se abordarán en este capítulo las Constitucionales Permanentes.

CP. Arts. 142 y 161 L. 5 Arts. 66 y 186

Comisiones Constitucionales Permanentes. Son las encargadas de dar primer debate en cada Corporación a los proyectos de acto legislativo o de ley de acuerdo con su competencia. Reciben su nombre directamente de la Constitución la cual se refiere a ellas de este modo. La Ley 3 de 1992 estableció que serían siete (7) Comisiones y atribuyó a cada una de ellas distintas funciones. En el siguiente cuadro, se hace una presentación esquemática de los temas de su competencia a diciembre de 2010.

CP. Art. 142 L. 3 Arts. 1 y 2 (L. 754 Art. 1)

Información Integración y competencia de las Comisiones Constitucionales Permanentes Comisiones

Integración

Competencia ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

etaPa Pre-deliberativa Introducción. La etapa pre-deliberativa se desarrolla en la Comisión Permanente luego de surtirse la etapa preliminar antes vista. Una vez que el proyecto ha sido debatido y aprobado por la Comisión en primer debate, esta etapa ocurre también en la Plenaria antes del segundo debate. Surtido el trámite completo en la Corporación de origen, se repite nuevamente en el mismo orden en la otra Cámara. El presente apartado estudiará el desarrollo de esta etapa en la Comisión y al final se harán algunas precisiones de su desarrollo en la Plenaria.

38

(i) Trámite en la Comisión Constitucional Permanente

2 . FASE PARLAMENTARIA

L. 109 Art. 4

ejemplares de esta publicación deben estar a disposición de todos los Senadores y Representantes a la Cámara, así como de todos los ciudadanos, para dar cabal cumplimiento al principio de publicidad. En la actualidad, los ejemplares de la Gaceta del Congreso pueden conocerse a través de la web.

CAP II.

A

Primera

19 miembros ƒ en el Senado ƒ y 35 en la Cámara de ƒ Representantes ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Reforma constitucional Leyes estatutarias Organización territorial Reglamentos de los organismos de control Normas generales sobre contratación administrativa Notariado y registro Estructura y organización de la administración nacional central De los derechos, las garantías y los deberes Rama legislativa Estrategias y políticas para la paz Propiedad Intelectual Variación de la residencia de los altos poderes nacionales Asuntos étnicos 39


Konrad Adenauer Stiftung

A B Integración y competencia de las Comisiones Constitucionales Permanentes Integración

Competencia ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Segunda

Tercera

13 miembros en el Senado ƒ y 19 en la Cámara de Representantes ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ 15 miembros ƒ en el Senado y 29 en la ƒ Cámara de ƒ Representantes ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Cuarta

40

15 miembros en el Senado y 27 en la Cámara de ƒ Representantes ƒ

Política internacional Defensa nacional y fuerza pública Tratados públicos Carrera diplomática y consular Comercio exterior e integración económica Política portuaria Relaciones parlamentarias, internacionales y supranacionales Asuntos diplomáticos no reservados constitucionalmente al Gobierno Fronteras Nacionalidad Extranjeros Migración Honores y monumentos públicos Servicio militar Zonas francas y de libre comercio Contratación internacional

Comisiones

Quinta

Competencia

ƒ 13 miembros ƒ en el Senado ƒ y 19 en la ƒ Cámara de ƒ Representantes ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Sexta

Hacienda y crédito público Impuestos y contribuciones Exenciones tributarias Régimen monetario Leyes sobre el Banco de la República Sistema de banca central Leyes sobre monopolios Autorización de empréstitos Mercado de valores Regulación económica Planeación Nacional Régimen de cambios, actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro Leyes orgánicas de presupuesto Sistema de control fiscal financiero Enajenación y destinación de bienes nacionales Regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas Creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos nacionales Control de calidad y precios y contratación administrativa

Integración

13 miembros en el Senado y 18 en la Cámara de Representantes

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Séptima

ƒ ƒ ƒ 14 miembros ƒ en el Senado ƒ y 19 en la ƒ Cámara de ƒ Representantes ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Régimen agropecuario Ecología Medio ambiente y recursos naturales Adjudicación y recuperación de tierras Recursos ictiológicos y asuntos del mar Minas y energía Corporaciones autónomas regionales Comunicaciones Tarifas Calamidades públicas Funciones públicas y prestación de los servicios públicos Medios de comunicación Investigación científica y tecnológica Espectros electromagnéticos Órbita geoestacionaria Sistemas digitales de comunicación e informática Espacio aéreo Obras públicas y transporte Turismo y desarrollo turístico Educación y cultura

2 . FASE PARLAMENTARIA

Comisiones

Integración y competencia de las Comisiones Constitucionales Permanentes

CAP II.

B

Estatuto del servidor público y trabajador particular Régimen salarial y prestacional del servidor público Organizaciones sindicales Sociedades de auxilio mutuo Seguridad social Cajas de previsión social Fondos de prestaciones Carrera administrativa Servicio civil Recreación Deportes Salud Organizaciones comunitarias Vivienda Economía solidaria Asuntos de la mujer y de la familia 41


Konrad Adenauer Stiftung

L. 5 Art. 149

L. 5 Art. 148

Revisión previa del proyecto. El Presidente de la Comisión Permanente debe L. 3 Art. 10. revisar el contenido del proyecto para rechazar las disposiciones que no se relacionen con una misma materia. La decisión de rechazo de artículos puede ser apelada ante la Comisión.

L. 5 Arts. 151 y 152

Acumulación de proyectos. Si a la Comisión llega un proyecto de ley que se refiere al mismo tema de otro que está en trámite, el Presidente lo debe remitir, con la debida fundamentación, al ponente inicial para que proceda a su acumulación si aún no ha sido presentado el informe respectivo. Sólo podrán acumularse los proyectos antes del primer debate.

Datos MESAS DIRECTIVAS Cada Comisión Constitucional Permanente tiene una Mesa Directiva integrada por un presidente y un vicepresidente elegidos para períodos de un año.

Nombramiento de ponentes

42

L. 5 Art. 150 (L. 974 Art. 14)

Designación de ponente. Una vez que el proyecto de ley ha sido radicado en la Comisión correspondiente, la Mesa Directiva (Presidente y Vicepresidente) debe designar al congresista ponente. Si el proyecto de ley no es presentado por una bancada, la Mesa Directiva de la Comisión a la que fue repartido tiene la facultad de designar discrecionalmente al ponente.

L. 5 Art.150 (L. 974 Art.14) C-141-10

Designación de ponente en proyectos de ley de bancadas. En este evento la bancada escoge quién será el ponente o uno de los ponentes, en caso de que la ponencia sea colectiva. Sin embargo, es importante aclarar que la designación no la realiza directamente la bancada sino que se surte a través de la Mesa Directiva.

Definición PONENTE: Es el encargado de estudiar el proyecto y de recomendar a la Comisión o Plenaria su discusión y aprobación o, en caso contrario, su archivo.

Ponencia colectiva. Las circunstancias pueden recomendar que la Mesa Directiva designe a más de un ponente. Cuando la ponencia está a cargo de varios congresistas se denomina ponencia colectiva y en ese caso, la Mesa Directiva debe garantizar la representación de las diferentes bancadas. Esto no significa que todas las bancadas deban participar, sino que si lo desean pueden hacerlo.

En el caso de las ponencias colectivas, se designa a un coordinador ponente quien debe organizar el trabajo que supone la elaboración de la ponencia y colaborar con el Presidente en el trámite del proyecto.

L. 5 Art. 150 (L. 974 Art. 14)

Plazo para la designación del ponente. No existe referente legal ni constitucional en relación con el plazo que tiene la Mesa Directiva para designar ponentes. Al tratarse de una facultad discrecional, el plazo que puede tomarse la Mesa Directiva debe ser razonable y por lo tanto adecuado a los fines de la norma que lo autoriza. Un término excesivo puede llegar a ser arbitrario, pero esta calificación sólo puede hacerse en cada caso concreto.

2 . FASE PARLAMENTARIA

B A

Recepción y radicación del proyecto en Comisión. Una vez el proyecto de ley llega a la Comisión Constitucional Permanente que debe estudiarlo, el Secretario de la Comisión debe recibir el proyecto y posteriormente radicarlo y clasificarlo por materia, autor y clase de iniciativa.

Desacuerdos entre ponentes. Ponencias alternativas. Cuando la ponencia es colectiva, corresponde al coordinador de ponentes hacer el esfuerzo para generar un consenso y lograr que se presente una ponencia conjunta. La dinámica política lleva a que eso no siempre sea así. La designación de varios ponentes abre la puerta a que se presenten desacuerdos entre ellos y por eso los ponentes tienen la posibilidad de no adherirse a la ponencia principal y presentar ponencias alternas, positivas o negativas, según sea el caso. Incluso, puede ocurrir que no presenten ponencias. Estas circunstancias no vician el trámite del proyecto. La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse al respecto, aclarando que el Congreso de la República puede tramitar un proyecto de ley sin que un ponente disidente presente su informe, siempre que se cumpla con la obligación de radicar, dentro del término legal, la ponencia para iniciar el debate. En este sentido, el Reglamento del Congreso no exige la existencia de informes por cada uno de los ponentes, sino de una ponencia que exprese el consenso mayoritario de los congresistas que preparan el informe.

CAP II.

B

C-1709-00

Información DESACUERDO ENTRE LOS PONENTES

Los ponentes de un proyecto de ley pueden omitir firmar la ponencia que presentan sin vulnerar el trámite del mismo, porque en el caso del informe de ponencia, ninguna de las disposiciones constitucionales o legales exige unanimidad de criterio para el evento en que la Presidencia de la respectiva Cámara haya designado más de un ponente. Cuando se presenta divergencia de criterios, pero no se manifiesta con un informe de minoría o con una constancia, sino con una medida de hecho, ésta no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe de ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de estropear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función legislativa. C-055-95 43


Así, en tanto que la ponencia principal exista, se presume que el ponente disidente ha tenido la oportunidad de exponer las razones de sus diferencias con la ponencia de la mayoría, por medio de una constancia o presentación de una ponencia alterna. La ausencia del informe del ponente disidente no vicia el proyecto, de lo cual se deduce que no existe un deber ni legal ni constitucional de consenso entre los ponentes. Esta regla formulada por la Corte tiene un importante trasfondo puesto que evita que mediante la adopción de medidas de hecho, como negarse a firmar el informe de ponencia, se estanque el proceso legislativo, más si se tiene en cuenta que los ponentes disidentes tienen mecanismos legales para manifestar su discrepancia, no sólo a través de una constancia, sino también a través de un informe de minoría.

C-1709-00

Así las cosas, se reitera que no es condición para la validez del trámite legislativo que cada uno de los ponentes presente un informe de ponencia, sino que exista una ponencia que exprese el consenso mayoritario de los congresistas que preparan el informe.

Presentación de la ponencia

44

L. 5 Art. 153

Plazo para la presentación. Al momento de designar los ponentes, el Presidente de la Mesa Directiva debe fijar el plazo dentro del cual el ponente presentará el respectivo informe teniendo en cuenta la urgencia del proyecto y la carga de trabajo de la Comisión.

L. 5 Art. 174

Aunque el Reglamento del Congreso no establece término o parámetro alguno para fijar el tiempo en el que debe presentarse la ponencia para primer debate en Comisión, se ha aplicado el plazo previsto en las Plenarias para presentar ponencia para segundo debate. Allí se establece que el término puede ir de cinco (5) a quince (15) días y que serán criterios para determinarlo su importancia, la extensión de su articulado y el tipo de ley de que se trate.

L. 5 Art. 153

El ponente designado debe presentar la ponencia en el término para ello estipulado por el Presidente de la Mesa Directiva, aunque dicho plazo puede ser prorrogado. En todo caso, si el ponente incumple en su presentación, debe ser reemplazado.

CP. Art.160

Redacción de la ponencia. Recibida la designación como ponente, el Congresista y su unidad de trabajo legislativo proceden al estudio de la iniciativa. Efectuado el análisis respectivo, el Congresista debe redactar un informe en el que señale de manera sucinta la importancia y el alcance del proyecto. En caso de introducirse modificaciones al articulado, debe indicar las razones de su determinación. El informe debe terminar con una proposición sobre la pertinencia o no de la discusión y aprobación del proyecto. En el primer caso, si el ponente lo estima,

B A

como ya se dijo, puede introducir modificaciones al texto original presentado, caso en el cual deberá incorporarlas en el texto que se somete a consideración de la Comisión para su discusión y votación a través de un pliego de modificaciones. En el segundo, simplemente sugiere su archivo.

L. 5 Art.174 (L. 974 Art.14) C-141-10

Presentación de la Ponencia. Una vez el congresista o congresistas designados como ponentes han elaborado la ponencia del respectivo proyecto de ley, deben presentarla en la Secretaría de la Comisión a la que fue repartido el proyecto en original y dos copias.

CP. Art.160 L. 5 Art.156

La ponencia debe presentarse de tal manera que conserve el siguiente orden: a.

Análisis del proyecto. Generalmente incorpora un estudio sobre sus antecedentes, trámite del proyecto, estudio del contenido y modificaciones propuestas. Si se celebró audiencia pública, se deberá recoger un resumen con sus principales aportes y observaciones. b. Proposición del ponente acerca de dar o no debate al proyecto. El ponente debe afirmar con claridad si recomienda dar debate o no al proyecto analizado. En este último caso, se propondrá su archivo. c. Texto propuesto para debate. Debe presentarse el texto que se propone para debatir en la Comisión. Si ha tenido cambios se incorporan como pliego de modificaciones. Rechazo de disposiciones. El Presidente de la Comisión tiene la competencia para revisar el proyecto que se plantea someter a debate para rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. La decisión de rechazo de artículos puede ser apelada ante la misma Comisión.

CAP II.

B

2 . FASE PARLAMENTARIA

Konrad Adenauer Stiftung

L. 5 Art.148

Publicación Publicación de la ponencia. La ponencia deberá ser publicada en la Gaceta del Congreso, por la Comisión a la que fue repartido el proyecto de ley, dentro de los tres (3) días siguientes a la presentación de la misma por parte del ponente. No obstante el Presidente de la Comisión puede autorizar la reproducción de la ponencia por cualquier medio mecánico –el medio más usado son las fotocopias– para distribuirlo entre los miembros de la Comisión. Esta posibilidad excepcional que ofrece el Reglamento permite agilizar el trámite del proyecto, pero no exime de su posterior y oportuna publicación en la Gaceta del Congreso.

L. 5 Art.156

C-221-95

Al respecto, la Corte ha señalado que el Secretario puede publicar el informe de la ponencia con posterioridad a la realización del debate y aprobación por 45


Konrad Adenauer Stiftung

L. 5 Arts.156 y 157 C-579-02

Ausencia de publicación. Si la ponencia para primer debate se ha reproducido de forma mecánica, no puede darse el segundo debate sin que haya sido publicada en la Gaceta del Congreso. En caso de ocurrir así, se produce un vicio de constitucionalidad no subsanable. Tipos de ponencia. Según su contenido pueden observarse ponencias negativas y ponencias positivas. Ponencia negativa. En este tipo de ponencias el o los ponentes, solicitan el archivo del proyecto de ley por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad. En este evento, la ponencia termina con una proposición en la cual se solicita el archivo del proyecto o simplemente no darle primer debate. Aunque en la teoría es posible distinguir entre una proposición de archivo y una proposición negativa, los efectos de dicha diferenciación no encuentran sustento normativo ni efectos prácticos, más allá de la cortesía parlamentaria. Por ello, de ser aprobada la proposición negativa o de archivo, el trámite de la iniciativa llega a su fin sin éxito. Ponencia positiva. En este tipo de ponencias, el o los ponentes solicitan mediante una proposición dar debate al proyecto de ley. En este caso, el o los ponentes pueden ingresar modificaciones al texto del proyecto original, en lo que se conoce como pliego de modificaciones. Acumulación de ponencias. Es importante distinguir la acumulación de ponencias de la acumulación de proyectos de ley. De acuerdo con la jurispru-

dencia de la Corte Constitucional, cuando se acumulan varios proyectos es posible acumular sus ponencias cuando ellas se han presentado separadamente, siempre que versen sobre la totalidad de proyectos acumulados. Los ponentes deben cumplir con la obligación de expresar las razones que tuvieron para proceder a la acumulación y pueden hacerlo en el informe de ponencia.

L. 5 Art.152 C-1153-05

Incorporación en el orden del día Incorporación del proyecto de ley en el orden del día. Presentada la ponencia, la Mesa Directiva puede incorporarlo en el orden del día para discusión y votación. Las bancadas tienen derecho a que en dicho orden se incorpore al menos un proyecto de su interés. En la elaboración del orden del día debe tenerse en cuenta que los proyectos se analicen en riguroso orden cronológico de presentación de las ponencias. Las excepciones a esta regla, que son varias, contemplan la prelación de proyectos que tengan trámite de urgencia o preferencia, como los de iniciativa popular y los aprobatorios de tratados de derechos humanos o leyes estatutarias. Lo mismo ocurre sin son proyectos que provienen de la otra Cámara o aquellos respecto de los cuales la Corte Constitucional haya ordenando subsanar algún vicio. No obstante lo anterior, lo cierto es que el orden del día puede ser modificado por la Comisión, a propuesta de alguno de sus integrantes.

Definición ORDEN DEL DÍA: Es la serie de negocios o asuntos que se someten en cada sesión a la información, discusión y decisión de las Cámaras Legislativas y sus Comisiones Permanentes. La importancia del orden del día es que en las sesiones de las Plenarias y Comisiones no podrán tratarse temas que no estén incluidos en él.

L. 5 Art.80 (L. 974 Art.9)

L. 5 Arts.79, 169-2, 191 y 202

L. 5 Arts. 78 y 79

L. 5 Art. 81

Datos

Información ACUMULACIÓN DE PONENCIAS

No resulta irreglamentario que se acumulen distintas ponencias sobre la materia de un proyecto de ley que ha sido objeto de acumulación siempre y cuando dichas ponencias correspondan al estudio de los proyectos objeto de acumulación y no de uno solo de éstos. No se vislumbra vicio alguno cuando se han presentado ponencias independientes y posteriormente éstas se estudian en el seno de las comisiones de manera acumulada y mucho menos, cuando se rinden ponencias separadas y se defienden las propuestas también en forma separada. C-1153-05 46

B A

2 . FASE PARLAMENTARIA

C-1709-00 C-915-01 C-953-01 C-057-02

una de las células legislativas, siempre que la ponencia sea entregada a todos y cada uno de los miembros mediante reproducción mecánica de la misma. Esto permite cumplir con el objetivo de asegurar la publicidad de tal manera que los miembros de las Comisiones puedan conocer con anterioridad el proyecto, su ponencia respectiva y estar en condiciones de debatir adecuadamente la correspondiente iniciativa.

CAP II.

B

EXCEPCIONES A LAS REGLAS QUE RIGEN EL ORDEN DEL DÍA En el evento de celebrarse sesiones para escuchar informes o mensajes o adelantarse debates sobre asuntos específicos de interés nacional, no rigen las reglas indicadas para el orden del día. Si se trata de un debate a un Ministro, éste encabezará el orden del día de la sesión. L. 5 Art. 79

Organización. Las encargadas de fijar el orden del día son las Mesas Directivas de la Comisión en la que se adelanta el debate. Son ellas las que, de acuerdo con la ley, establecen la organización que debe tener.

L. 5 Art. 80 (L.974 Art.9)

Publicación del orden del día. La publicación del orden del día para cada sesión es responsabili47


Konrad Adenauer Stiftung

B A

Información CONTENIDO DEL ORDEN DEL DÍA (L. 5 ART. 79)

1. Llamada a lista. 2. Consideración y aprobación del acta anterior. 3. Votación de los proyectos de ley o de acto legislativo, o mociones de censura a los Ministros, según el caso, cuando así se hubiere dispuesto por la Corporación mediante proposición. 4. Objeciones del Presidente de la República, o quien haga sus veces, a los proyectos aprobados por el Congreso, e informes de las Comisiones respectivas. 5. Corrección de vicios subsanables, en actos del Congreso remitidos por la Corte Constitucional, cuando fuere el caso. 6. Lectura de ponencias y consideración a proyectos en el respectivo debate, dando prelación a aquellos que tienen mensaje de trámite de urgencia y preferencia, como los de iniciativa popular, y a los aprobatorios de un tratado sobre derechos humanos o sobre leyes estatutarias, y luego a los proyectos provenientes de la otra Cámara. 7. Los de origen en la respectiva Cámara se tramitarán en riguroso orden cronológico de presentación de las ponencias, salvo que su autor o ponente acepten otro orden. 8. Citaciones, diferentes a debates, o audiencias previamente convocadas. 9. Lectura de los asuntos o negocios sustanciados por la Presidencia y la Mesa Directiva, si los hubiere. 10. Lectura de los informes que no hagan referencia a los proyectos de ley o de reforma constitucional. 11. Lo que propongan los miembros. Sin perjuicio de lo anterior, en la elaboración del orden del día cada una de las diferentes bancadas tendrá derecho a que dentro de él se incluya por lo menos un proyecto de su interés. 48

(ii) Trámite en Plenaria Particularidades del trámite en la Plenaria Aunque el desarrollo de la etapa pre-deliberativa es similar en Comisión y Plenaria, ciertamente existen algunas diferencias. Se resaltan las más importantes. Nombramiento de ponente. Para el trámite en Plenaria (segundo debate) el ponente o grupo de ponentes ha debido ser designado por la Presidencia de la Comisión luego de aprobar el articulado. Los nuevos ponentes se encargan de revisar el proyecto aprobado, ordenar las modificaciones introducidas y redactar el informe de ponencia para segundo debate. No obstante, también la Mesa Directiva de la Plenaria puede designar ponentes.

L. 5 Arts.150 (L.974 Art. 14), 165 y 174 (L.974 Art. 15)

Ponencia colectiva. Cuando la ponencia es colectiva, la Mesa Directiva de la Plenaria debe garantizar la representación de las diferentes bancadas. Por lo tanto, si alguna no estuviera representada por no haber tenido parlamentarios en la Comisión donde se surtió el primer debate, la Mesa Directiva puede nombrar a uno de sus integrantes como parte de los ponentes. Si se trata de un proyecto de bancada, ésta puede solicitar la incorporación de uno de sus integrantes si no estuvo representada en la Comisión.

L. 5 Art.150 (L. 974 Art.14)

Plazo para rendir ponencia para segundo debate. La Mesa Directiva debe establecer el plazo dentro del cual el ponente o grupo de ponentes tienen que rendir su informe. El término oscila entre cinco (5) y quince (15) días y serán criterios para determinarlo su importancia, la extensión de su articulado y el tipo de ley de que se trate. En caso de incumplimiento del término, la Mesa Directiva puede proceder a su reemplazo. Aunque la prórroga del plazo no se contempla expresamente, nada obsta para que el término para rendir la ponencia sea extendido aplicando los criterios expresados oportunamente en este mismo punto ante la Comisión.

L. 5 Art.174 (L. 974 Art.15)

2 . FASE PARLAMENTARIA

L. 5 Art.82

dad de los Presidentes de la Comisión. Se entiende que se ha cumplido con este requisito, y por tanto que se ha publicado el orden del día, cuando éste se pone en un espacio visible de la correspondiente Secretaría. Aunque no está previsto en el Reglamento, actualmente la web constituye una valiosa herramienta para la publicidad de los órdenes del día, siendo hoy más fácil acceder a ellos.

CAP II.

B

Presentación de la ponencia para segundo debate. El informe de ponencia para segundo debate debe ser suscrito por su autor o autores y autorizado con las firmas del Presidente y Secretario de la Comisión. Como se indicó anteriormente, el ponente o grupo de ponentes designado para elaborar la ponencia de segundo debate deben revisar el proyecto aprobado y ordenar las modificaciones introducidas durante el primer debate, de tal manera que dé cuenta de la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo, cuando ello hubiera ocurrido. En caso de que la ponencia no cumpla con estos requisitos la Plenaria de la Corporación no podrá considerar el proyecto. La Cámara respectiva solamente puede proceder a debatirlo hasta cuando sea subsanada la omisión.

L. 5 Art.175 C-055-95 C-1039-04

49


Konrad Adenauer Stiftung

A C

C-140-98

Información INCORPORACIÓN EN LA PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE DE TODAS LAS PROPUESTAS DISCUTIDAS EN PRIMER DEBATE EN PROYECTOS DE LEY EXTENSOS O DE DEBATE INTENSO

Frente a leyes demasiado extensas y en las cuales ha habido un debate intenso en Comisiones, resulta irrazonable exigir que el informe para segundo debate especifique todas y cada una de las propuestas debatidas en las Comisiones y las razones del rechazo de algunas de ellas como lo plantea el inciso 3 del Art. 160 de la CP.

En este sentido, si bien la ponencia no debe referirse de manera específica a todas las propuestas que fueron discutidas en las sesiones conjuntas de las Comisiones, sí debe señalar las orientaciones generales de las diferentes propuestas que hayan sido presentadas y analizadas. C-055-95

Presentación de observaciones ciudadanas. Cualquier persona puede presentar observaciones a los proyectos de ley que se encuentren en las Comisiones Constitucionales Permanentes. Las observaciones que presenten los ciudadanos pueden ser publicadas en la Gaceta del Congreso cuando a juicio del respectivo Presidente merezcan destacarse. A su vez, el ponente puede consignar las observaciones que considere importantes en la ponencia siempre que se hayan entregado de manera personal tres días antes de la presentación del informe.

L. 5 Arts. 230, 231 y 232

No genera per se la inconstitucionalidad por razones del trámite decidir negativamente sobre: a. La publicación de las observaciones ciudadanas en la Gaceta del Congreso. b. La determinación de no incluir las mismas en la ponencia. c. La invitación a particulares interesados en intervenir ante una Comisión sobre asuntos de interés relativos al trabajo legislativo. d. La convocatoria a una audiencia pública para oír las opiniones ciudadanas. Lo anterior, por cuanto los actos enunciados no forman parte del trámite obligatorio que debe surtir un proyecto de ley antes de ser aprobado.

C-543-98 C-1040-05 C-1043-05 C-322-06

Obligatoriedad de las observaciones. La publicación de las observaciones en la Gaceta del Congreso, su incorporación en la ponencia y especialmente la aceptación de las mismas no es obligatoria para el Congreso y, por lo tanto, no genera un vicio de trámite. Sin embargo, el ejercicio de dicha facultad debe ser razonable y proporcionado de manera que no se viole el derecho de participación del respectivo ciudadano. En síntesis, las condiciones para que una observación ciudadana sea publicada en la Gaceta del Congreso y consignada en la ponencia son: a.

C

etaPa deliberativa Introducción. La etapa deliberativa se desarrolla en la Comisión Permanente luego de surtirse las etapas preliminar y pre-deliberativa antes vistas. Una vez que el proyecto ha sido debatido y aprobado por la Comisión en primer debate, debe superar el segundo debate en la Plenaria. Surtido el trámite en la Corporación de origen, el procedimiento se repite en la otra Cámara. En este apartado se estudiará su desarrollo en la Comisión y al final se harán algunas precisiones sobre su trámite en la Plenaria. Antes de iniciar, se hace necesario realizar algunas indicaciones sobre la participación ciudadana en el trámite de proyectos de ley.

50

Que la observación sea entregada personalmente tres días antes de la presentación del informe. b. Que sean consideradas como importantes por el ponente. c. Que la decisión de no incluirla no sea arbitraria.

2 . FASE PARLAMENTARIA

Publicación de la ponencia. Sobre este punto se deben aplicar las reglas vistas para debate en Comisión. Sin embargo, la Corte Constitucional se ha pronunciado puntualmente sobre la publicación de la ponencia en Plenaria, permitiendo la posibilidad de publicarla a través de medio mecánico.

Participación ciudadana en el estudio de los proyectos

CAP II.

B

C-543-98 C-1040-05 C-1043-05 C-322-06

(i) Etapa deliberativa en Comisiones Aspectos previos al debate Verificación del quórum y apertura de la sesión. Cumplidos los requisitos de las etapas anteriores y verificado el quórum deliberatorio, el Presidente de la Comisión declara abierta la sesión empleando la siguiente fórmula: “Abrase <sic> la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al orden del día para la presente reunión”.

CP. Art. 145 L. 5 Art. 91

51


Konrad Adenauer Stiftung

A C

L. 5 Arts. 81 y 129 (L. 1431 Art.1)

Cambio, modificación o alteración del orden del día. Como se explicó, el orden del día es elaborado por la Mesa Directiva previo a la sesión. Leído el orden del día se procede a su aprobación mediante la votación ordinaria, mejor conocida como “pupitrazo”. Si algún congresista miembro de la Comisión en la que se adelanta la sesión correspondiente lo solicita, el orden del día puede cambiarse, modificarse o alterarse. En estos casos, para que proceda cualquiera de ellos, debe aprobarse por la Comisión.

L. 5 Art. 80 (L.974 Art. 9)

Continuación del orden del día. Si la sesión termina sin agotarse el orden del día previsto para ella, el mismo continuará en la siguiente sesión hasta agotarlo. Lo anterior no obsta para que la Mesa Directiva pueda formular un nuevo orden del día si así lo desea. La continuación del orden del día no renueva el anuncio previo, como se comentará oportunamente.

Datos ¿PUEDE DISCUTIRSE UN PROYECTO CUYA VOTACIÓN NO SE ANUNCIÓ EN LA SESIÓN INMEDIATAMENTE ANTERIOR? No se requiere anuncio previo de un proyecto que sólo va a discutirse, pues el requisito del anuncio previo sólo es predicable de los proyectos respecto de los cuales se va a decidir. No obstante, es interesante observar cómo en la práctica no sólo se anuncia la votación, sino también la deliberación o discusión del proyecto. CP. Art. 160

Quórum deliberatorio. Puede darse inicio al debate, siempre que exista quórum deliberatorio, es decir, la presencia de un número mínimo de congresistas correspondiente a la cuarta parte de los integrantes de la Comisión. Cuando quiera que se desintegre el quórum, la Comisión queda inhabilitada para debatir un proyecto. Este asunto será tratado en el aparte de “Quórum, mayorías y apelación”.

Inicio del debate

L. 5 Art. 94

Generalidades. El debate inicia con la apertura que hace el Presidente y termina con la votación general. Así, constituye debate el sometimiento a discusión del proyecto y, en sentido amplio, ello ocurre a partir del momento en el que se pone a consideración el punto en el orden del día en el que se identifica el proyecto a debatir. En el debate es posible distinguir dos momentos. El primero es el que tiene que ver con la discusión de la proposición con que termina la ponencia y el segundo, el debate en sentido estricto sobre el proyecto.

52

Definición DEBATE:

Es el sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación. L. 5 Art. 94

Discusión del informe y de la proposición con la que termina la ponencia. Abierto el debate, lo primero que se discute es la proposición con la que termina la ponencia. No es necesario proceder a leerla completa nuevamente, salvo que la Comisión así lo decida. Basta con que el ponente haga una presentación general de la misma y que conteste las preguntas que tenga la Comisión respecto de ella. En esta primera parte del debate, el ponente hace una presentación global del proyecto y de los asuntos fundamentales del mismo y, en general, la Comisión discute sobre la conveniencia o no del proyecto. Finalizada esta discusión, debe votarse la proposición con la que termina la ponencia. Esta proposición debe aprobarse por la mayoría simple de los congresistas presentes que pertenezcan a la Comisión, siempre que, para el efecto, exista quórum decisorio.

L. 5 Arts. 157 y 174 (L.974 Art. 15)

Quórum decisorio. Se denomina así al número mínimo de congresistas que deben estar presentes en la Comisión para tomar una decisión. Este número puede variar dependiendo de lo que se vaya a decidir. En general, el quórum necesario para votar es de la mitad más uno de los congresistas que conforman la Comisión y a éste se le denomina quórum ordinario. Cuando quiera que se desintegre el quórum, la Comisión queda inhabilitada para tomar decisiones.

L. 5 Art. 116

Votación de la proposición con que termina la ponencia. Aunque existe una autorización expresa y especial en el Reglamento para no votar el informe de ponencia cuando se recomienda debatir el proyecto, lo cierto es que dicha norma puede considerarse derogada porque una reforma legal posterior a la propia Ley 5 plantea que todas las ponencias deben terminar con una proposición que tiene que ser votada por las Comisiones Constitucionales.

L. 5 Arts. 158 y 174 (L. 974 Art. 15)

2 . FASE PARLAMENTARIA

Discusión y votación de la ponencia

CAP II.

C

Adicionalmente, y a partir de la regulación de las excepciones a la votación nominal, el informe debe votarse de manera ordinaria, es decir, acudiendo a la forma del “pupitrazo”. En el acápite correspondiente a la etapa decisoria se explica la manera en que opera la votación. Ponencias múltiples. Ante la eventualidad de una ponencia colectiva, es posible que no exista consenso entre los ponentes y se presenten varias ponencias. Si todas las proposiciones son positivas, el informe de ponencia radicado en primer lugar será la base. En caso de duda, el Presidente tomará la decisión.

L. 5 Art. 171

53


Konrad Adenauer Stiftung

L. 5 Art. 157

Proposición negativa. La proposición con que termina el informe puede ser negativa. En este caso, también debe votarse y de ser aprobada, se considerará negado el proyecto dando por concluído el trámite del mismo sin necesidad de debatir su articulado.

L. 5 Art. 157

Del mismo modo, si existen varios informes de ponencia y uno de ellos propone el archivo del proyecto, debe votarse éste inicialmente a pesar de que no hubiera sido radicado en primer lugar, pero siempre que se presente en el plazo fijado por el Presidente. Sólo si esta proposición es rechazada, se puede proceder a votar los demás informes en orden de radicación en la Secretaría.

CP. Art. 159 L. 5 Art. 166

Apelación de la decisión. La aprobación de la proposición que niega el debate del proyecto o que propone su archivo puede ser apelada ante la Plenaria.

Discusión del proyecto y su articulado Introducción. Una vez que es aprobada favorablemente la proposición de debatir el proyecto, ésta puede discutirse de varias formas.

54

L. 5 Arts. 157 y 176 (L. 974 Art. 16)

El ponente puede plantear los asuntos fundamentales sobre los cuales conviene que la Comisión decida en primer término. Si no existen cuestiones fundamentales, puede el debate realizarse de manera global, sin necesidad de discusión separada.

L. 5 Arts. 159 y 176 (L. 974 Art. 16) C-221-95

La discusión del texto puede adquirir distintas modalidades. Así, puede discutirse el proyecto de forma global o puede organizarse el debate por bloques de artículos, por materias, artículo por artículo, e incluso inciso por inciso si algún integrante de la Comisión lo solicita. La flexibilidad es amplia y está en función de la complejidad del proyecto o la mayor claridad en la confrontación de las posiciones políticas que puedan enfrentarse. En todo caso, el Presidente de la Comisión puede organizar el debate como lo considere más conveniente.

L. 5 Arts. 97 y 176 (L. 974 Arts. 10 y 16)

Abierta la discusión del proyecto, los congresistas presentes en la Comisión pueden participar en cualquiera de las modalidades atrás descritas y el ponente deberá intervenir para aclarar los temas debatidos. El Presidente de la Comisión debe conceder el uso de la palabra a todos los miembros de la Comisión, con especial atención a los voceros de las bancadas representadas y a los oradores inscritos.

L. 5 Art. 158

Adicionalmente, el Presidente de la Comisión puede ofrecer el uso de la palabra a los demás miembros del Congreso de la República que estén presentes en el debate y que así lo soliciten, así como a los ministros y a los representantes de los órganos de otras ramas con iniciativa legislativa, en las materias que les correspondan.

A C Negativa a discutir un proyecto artículo por artículo. Una célula legislativa puede rehusarse a discutir un proyecto de ley artículo por artículo, a pesar de haber sido solicitado expresamente por un congresista. Al respecto, la Corte Constitucional afirmó que ello sí es posible siempre que (i) no se restrinja el derecho de las minorías a participar y expresar su voluntad en el seno del Congreso de la República, y (ii) que no exista prueba sobre la necesidad de la discusión del proyecto en los términos requeridos. Esta decisión no infringe la voluntad constitucional, pues se asienta en el principio de las mayorías.

C-1709-00

Enmiendas al proyecto Enmiendas al texto. A través del ejercicio de la facultad de modificación se materializa el principio de deliberación. A medida que avanza la discusión del proyecto deben debatirse y votarse las modificaciones propuestas por el ponente, los integrantes de la Comisión, las que presente el Gobierno Nacional o incluso las de aquellos congresistas que no pertenecen a la Comisión pero sí a la respectiva Corporación. En las enmiendas se materializa la posibilidad de modificar el texto que se discute, éstas se deben tramitar como proposiciones y presentarse por escrito. Quién puede presentar una enmienda. Todo congresista tiene derecho a presentar enmiendas a los proyectos de ley durante su trámite legislativo en la Comisión Permanente en la cual se debate, así no haga parte de ella. Los parámetros materiales más importantes que deben tenerse en cuenta en la presentación de estas proposiciones son los principios de unidad de materia, de identidad relativa y de consecutividad. En este sentido, el trámite de enmiendas tiene una estrecha relación material con los principios citados que se desarrollarán con detenimiento en el capítulo de “Principios y otros aspectos del trámite”.

Definición DIFERENCIA ENTRE PROPUESTAS Y ENMIENDAS: Las propuestas y las enmiendas no deben confundirse. Las propuestas son las iniciativas legislativas que se presentan ante el Congreso por quienes constitucionalmente están autorizados para ello, con el fin de que sean estudiadas, debatidas y votadas. Las enmiendas, por el contrario, son las modificaciones que los parlamentarios proponen a los textos que conforman una iniciativa legislativa y que el Reglamento del Congreso califica de proposiciones sustitutivas, modificativas, suspensivas y especiales.

L. 5 Arts. 96, 158 y 160

2 . FASE PARLAMENTARIA

Archivo del proyecto en Comisión

CAP II.

C

L. 5 Art. 160

L. 5 Arts. 158 y 160

C-543-98

55


Konrad Adenauer Stiftung

L. 5 Art. 160

Plazo y presentación. Las enmiendas pueden presentarse hasta el cierre de la discusión del proyecto o disposición sobre la que versa la enmienda. La presentación de la misma debe hacerse mediante escrito dirigido a la Presidencia de la Comisión.

L. 5 Arts. 160, 161 y 162

Clases de enmiendas. Las enmiendas podrán presentarse a la totalidad del proyecto o a su articulado.

L. 5 Art. 161

Enmiendas a la totalidad del proyecto. Este tipo de enmiendas son aquellas que modifican sustancialmente la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto, o proponen un texto completo alternativo. Si bien el artículo 160 del Reglamento permite la realización de enmiendas a la totalidad del proyecto, en los términos antes descritos, el artículo 115 ibídem, prohíbe las modificaciones sustitutivas de éste. Las sustituciones prohibidas a las que se refiere este último artículo no son las formales, como podrían ser las de reorganización en la numeración del proyecto, sino las que comporten cambios sustanciales al sentido del mismo, que lo conviertan en otro distinto. En todo caso y más allá de la contradicción existente entre estas dos normas, atendiendo a los principios de unidad de materia e identidad relativa, una enmienda a la totalidad sólo podría darse en el primer debate como se explica en el capítulo que se refiere a estos principios, siempre y cuando no se trate de un proyecto de iniciativa popular.

L. 5 Art. 162

Enmiendas al articulado. Por su parte, serán enmiendas al articulado o enmiendas parciales aquellas que versan sobre un artículo o disposición puntual y pueden ser a su vez de supresión, modificación o adición.

Suspensión, aplazamiento y cierre del debate

56

Cierre del debate. Terminada la discusión del articulado, se cierra el debate y se debe proceder a la votación del mismo. No obstante, es posible terminarlo anticipadamente por suficiente ilustración. Esta es una proposición especial que no admite discusión y que puede presentarse oralmente por cualquiera de los miembros de la Comisión o Plenaria en la que se adelanta el debate. Tiene lugar en tres eventos, dos de ellos mencionados de forma expresa en el Reglamento y otro implícitamente; cada uno de ellos en circunstancias diferentes: a.

Cuando un mismo artículo ha sido discutido durante dos sesiones. En este evento, la Comisión puede decretar la suficiente ilustración si alguno de sus integrantes así lo solicita. En caso de aprobarse, debe procederse a la votación del artículo sin necesidad de continuar debatiéndolo.

b. Cuando han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, a pesar de que haya oradores inscritos. Ante esta solicitud, el Presidente consultará con los demás miembros de la Mesa Directiva y decidirá la procedencia o no de la proposición, la decisión que tome el Presidente podrá ser apelada. c.

L. 5 Art. 164

L. 5 Art. 108

Cuando a pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la Comisión o la Plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva Comisión o Plenaria. Esta posibilidad no está consagrada expresamente en el Reglamento, pero de acuerdo al razonamiento de la Corte Constitucional, ella se infiere de las facultades que le otorga éste al Presidente de la respectiva célula para organizar el debate y de los principios de interpretación del Reglamento.

L. 5 Arts. 2, 102, 103, 104, 108,110-4 y 114-5 (L. 974 Arts. 11 y 12) C-473-04

C-473-04

L. 5 Art. 116-2 C-055-95

L. 5 Art. 109

Suspensión del debate. Todos los congresistas tienen la posibilidad de proponer la suspensión de una sesión en desarrollo. Dicha solicitud deben hacerla a través de una moción de duelo o cuando existan circunstancias de fuerza mayor. Estas proposiciones se someten a votación sin necesidad de debate alguno.

L. 5 Art. 109

También se levantará la sesión cuando se ha solicitado la verificación del quórum deliberatorio y se comprueba que no existe.

La declaración de suficiente ilustración tiene como finalidad principal racionalizar la duración de los debates en tanto que evita la extrema prolongación de los mismos. Adicionalmente, combate prácticas parlamentarias que buscan dilatar y obstruir la posibilidad de decidir, como el “filibusterismo”, en tanto que si las mayorías aprueban cerrar el debate al concluir que cuentan con elementos de juicio para adoptar una decisión, evita que uno o más congresistas bloqueen la votación del texto discutido ya suficientemente.

L. 5 Art. 107

Aplazamiento del debate. Los congresistas también están facultados para solicitar el aplazamiento de un debate en curso. Esta decisión se debe adoptar por la correspondiente Comisión y requiere debate previo. En caso de aprobarse, el debate podrá continuar en la fecha que se decida.

Necesidad de quórum decisorio para cerrar el debate. El Presidente de una Comisión no puede cerrar el debate de la respectiva célula cuando no existe quórum decisorio, puesto que para proceder es necesario someter a votación la proposición de cierre debiendo contar con dicho quórum.

2 . FASE PARLAMENTARIA

A C

CAP II.

C

57


Konrad Adenauer Stiftung

Datos ACTAS DE LAS SESIONES Y OTROS MEDIOS PROBATORIOS Luego de terminada una sesión se debe elaborar un acta en la que se relaten brevemente los temas debatidos, las personas que han intervenido, los mensajes leídos, las proposiciones presentadas, las Comisiones designadas, y las decisiones adoptadas. Las actas, deben darse a conocer a los congresistas, bien sea mediante su publicación en la Gaceta del Congreso o mediante su reproducción en cualquier medio mecánico o a través de la página web de cada una de las Cámaras. L. 5 Arts. 35 y 130 (L. 1431 Art. 2) Las actas tienen especial importancia al examinarse la constitucionalidad del procedimiento legislativo de determinado proyecto puesto que constituye material probatorio de la mayor relevancia acerca de la existencia o inexistencia de vicios de trámite. No obstante lo anterior, lo cierto es que los avances tecnológicos han permitido que por distintos medios audiovisuales pueda accederse a los debates y votación de las sesiones. Las grabaciones en audio y video han adquirido mayor importancia cada vez en la evaluación constitucional y en no pocos casos, debido a la complejidad de algunas sesiones, han permitido dilucidar lo ocurrido. Uno de los casos más recordados se encuentra en la Sentencia C-816-04 por medio de la cual se declaró inexequible el Acto Legislativo 02 de 2003, “Por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo”.

(ii) Etapa deliberativa en Plenarias Particularidades del trámite en Plenaria

L. 5 Art. 185

58

que la decisión de la Comisión prevalecería sobre la voluntad de la Plenaria y eso sería tanto como hacer primar la voluntad minoritaria de aquellos sobre la mayoritaria de éstos. Este aspecto se explica con mayor detalle en el capítulo 4, “Principios y otros aspectos del trámite”. Distinto es el caso de aquellas enmiendas cuyos asuntos no hubieran sido discutidos en el primer debate, puesto que al no haberse debatido la materia de que tratan, se desconocerían los principios de identidad relativa y consecutividad.

Información ARMONIZACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA ELUSIÓN DEL DEBATE

Los textos o las proposiciones que sean presentados en desarrollo de un debate deben ser discutidos y votados. Si no los son, la Corte considera que se ha eludido el debate y por lo tanto las propuestas no pueden ser introducidas nuevamente en una etapa posterior porque se burlaría el espíritu del principio de consecutividad. A pesar de lo establecido en el artículo 177 del Reglamento, las proposiciones votadas negativamente pueden ser introducidas nuevamente en Plenaria en consonancia con el respeto al principio de mayorías que inspira la formación de las leyes y de la facultad que tiene cada Cámara de introducir modificaciones en segundo debate, reconocida expresamente en el artículo 160 de la Constitución. Si las proposiciones negadas en Comisión son votadas favorablemente en la Plenaria, a pesar de que el texto aprobado en primer debate no sea el mismo del segundo, se respeta el principio de identidad relativa. Lo anterior, porque éste se entiende cumplido siempre que el tema de la proposición se haya discutido en todas las instancias del trámite legislativo.

En la discusión de un proyecto en segundo debate se sigue, en lo que es compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer debate. Aunque el desarrollo de esta etapa deliberativa es similar en Comisión y Plenaria, ciertamente existen algunas diferencias. Se resaltan las más importantes.

Sin perjuicio de lo anterior, siempre es posible introducir proposiciones nuevas o sustitutivas en Plenaria al texto aprobado en una Comisión con la condición de que ellas estén relacionadas con la materia debatida y su discusión no haya sido eludida en la instancia legislativa anterior (por ejemplo, no decidiendo sobre ella).

Enmiendas que proceden ante la Plenaria. En el trámite ante las Plenarias, se pueden presentar enmiendas que no hayan sido consideradas en primer debate, siempre y cuando tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales.

En este sentido, en segundo debate no pueden introducirse como “nuevos”, textos que fueron presentados previamente en primer debate y que fueron retirados antes de votarse, porque esta práctica aparentemente busca aplicar la facultad de introducir modificaciones prevista en el artículo 160 de la Constitución, desconociendo el precepto contenido en el artículo 157 constitucional que establece que todo proyecto debe ser aprobado en cuatro debates, uno en cada Comisión Permanente y uno en la Plenaria de cada Corporación.

Si bien en la Plenaria no pueden considerarse enmiendas que hayan sido negadas en primer debate, salvo que se surtan mediante el procedimiento de la apelación (ver apelación), lo cierto es que en varias ocasiones la Corte Constitucional ha desestimado esta regla. Para la Corte, en la práctica esto implicaría

L. 5 Art. 180

2 . FASE PARLAMENTARIA

A C

CAP II.

C

C-543-98, C-839-03, C-370-04, C-208-05, C-178-07, C-535-08

59


L. 5 Arts. 115 y 179

Enmienda total o parcial. Si en el debate en la Plenaria, se aprueba una enmienda a un artículo que no implica un cambio sustancial al proyecto de ley, esto es, una enmienda parcial, la iniciativa podrá seguir el trámite legislativo normalmente y pasar al primer debate en la otra Corporación. Sin embargo, si se aprueba una enmienda total, esto es, un texto alternativo al proyecto de ley, la Plenaria deberá dar traslado del proyecto a la Comisión respectiva, para que sea acogido en primer debate; si la Comisión rechaza la enmienda total, el proyecto de ley será archivado. En este punto, tal como se advirtió anteriormente, las enmiendas totales no podrán modificar la materia principal del proyecto por expresa prohibición del Reglamento.

A C

Diferencias entre la Plenaria y la Comisión. Las discrepancias que llegaran a surgir entre el texto aprobado en la Comisión y el texto propuesto en la Plenaria no deben corresponder a asuntos nuevos no discutidos en la Comisión. Estas dife-

Información COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACIÓN Y DE ARMONIZACIÓN COMISIÓN DE CONCILIACIÓN (Artículo 161 CP.)

Semejanzas

ƒ ƒ ƒ

ƒ

ƒ Diferencias ƒ

ƒ

60

COMISIÓN DE ARMONIZACIÓN (Artículo 181 L. 5)

Las dos tienen como misión elaborar un texto unificado, que sea armónico, coherente y lógico. Ambas son comisiones accidentales. Su conformación es un mandato constitucional, que procede siempre que se den las circunstancias del artículo 161 CP. Debe conciliar las discrepancias que surjan entre el texto aprobado por la Plenaria de una Cámara y la Plenaria de la otra. Tiene lugar al final de la fase parlamentaria, puesto que ya se han efectuado los dos debates en cada Cámara. El plazo que tiene para presentar el texto conciliado es fijado por los Presidentes de las Plenarias. Quienes deben aprobar el texto preparado por la Comisión son las Plenarias de las dos Cámaras.

ƒ

ƒ

ƒ

ƒ

ƒ

Su conformación es una facultad que la ley otorga a la Presidencia de la Plenaria de la Cámara correspondiente. Debe eliminar cualquier confusión e incongruencia, producto de las discrepancias existentes entre el texto aprobado por la Comisión Constitucional Permanente y la Plenaria. Tiene lugar en la mitad de la fase parlamentaria, puesto que sólo se han realizado dos debates y está aún en la Cámara de origen. El plazo con que cuenta para presentar el texto armonizado fijado por la ley es de cinco (5) días. Quien debe aprobar el texto elaborado por la comisión es la Plenaria de la Cámara correspondiente.

rencias pueden consistir en modificaciones, supresiones o adiciones. No obstante, si resultan razones de conveniencia o si las discrepancias entre la Comisión y la Plenaria fueran serias, puede regresarse el proyecto a la Comisión en la que se surtió el primer debate, lo mismo que para reexaminar el proyecto. La Comisión puede modificar su posición o insistir en la posición original. De ser esto así, la Plenaria tomará la decisión que corresponda.

L. 5 Arts. 177 y 178

Comisión Accidental de Armonización. Cuando, como consecuencia de las enmiendas introducidas por la Plenaria de una Cámara o de la votación que ésta hizo de los artículos del proyecto de ley, resulte un texto incongruente, incomprensible, confuso o tautológico, en alguno de sus puntos, el Reglamento prevé la posibilidad de que, la Presidencia de la Plenaria, por iniciativa propia o a petición razonada de algún congresista, conforme una Comisión Accidental, la cual tendrá como misión realizar una redacción armónica que deje a salvo los acuerdos a los que llegó la Plenaria. Para tal fin, contará con un plazo de cinco (5) días. El texto elaborado por dicha Comisión, será sometido a decisión final de la Plenaria, quien deberá aprobarlo o rechazarlo en su conjunto, en una sola votación, sin que ello implique la reanudación del debate concluído.

L. 5 Art. 181

La Comisión Accidental de Armonización no es la misma Comisión de Conciliación a que se refiere el artículo 161 de la Constitución.

D

CAP II.

C

2 . FASE PARLAMENTARIA

Konrad Adenauer Stiftung

etaPa deciSoria Introducción. La etapa decisoria se desarrolla en la Comisión Permanente luego de surtirse las etapas preliminar, pre-deliberativa y deliberativa antes vistas y siempre que se haya efectuado el anuncio previo de la votación en sesión inmediatamente anterior. Dado que los procedimientos incorporados en esta etapa ocurren al agotarse la discusión del proyecto en su totalidad, de un bloque de artículos, de un artículo singular o de un inciso y que se repite cada vez que haya de decidirse sobre el proyecto en general o una de sus partes, se ha optado metodológicamente por explicar la votación del proyecto en bloque, salvo que se requiera efectuar alguna precisión adicional sobre alguna de las modalidades de discusión y votación. Una vez que el proyecto ha sido debatido y aprobado por la Comisión en primer debate, esta etapa se repite en la Plenaria. Surtido el trámite en la Corporación de origen, el procedimiento se reitera en la Corporación de cierre. En el presente apartado se estudiará el desarrollo de la etapa decisoria en la Comisión y al final se harán algunas precisiones de la misma en la Plenaria. No obstante, se hace necesario explicar algunos conceptos como anuncio previo, quórum y mayorías. 61


Konrad Adenauer Stiftung

D A

CP. Art. 160 C-473-05 C-930-05

Generalidades. Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. Este mandato constitucional debe ser cumplido por el Presidente de la Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se va a realizar la votación. No obstante, la Corte Constitucional ha contemplado que dicha función puede ser delegada en el Secretario de la Comisión. En este orden de ideas, no es posible votar un proyecto en la misma sesión en la que se realizó el anuncio. Dicha actuación omite un requisito constitucional y afecta la validez del trámite subsiguiente del proyecto de ley.

Definición ANUNCIO PREVIO:

Es el aviso de que un proyecto de ley será sometido a votación en próxima sesión. El objetivo del anuncio previo es que los miembros de las Comisiones o de las Plenarias, según corresponda, estén al tanto de lo que se va a debatir y a votar en cada sesión y no sean sorprendidos con la inclusión de proyectos cuya consideración y votación no había sido anunciada.

C-533-04, C-1040-05 C-576-06

Alcance. La exigencia de anuncio previo se refiere a proyectos de ley. En este sentido, la votación de los informes de conciliación y de objeciones presidenciales debe ser previamente anunciada. No es aplicable para resolver impedimentos o cualquier otro asunto incidental que se presente durante el desarrollo del proceso legislativo.

C-930-05

C-309-07 y C-502-07 Características. El anuncio previo debe ser expreso, inequívoco y determinado o por lo menos determinable. No hay una única fórmula para realizar el anuncio previo y por lo tanto, es posible hacerlo de distintas maneras. Sin embargo, debe ser claro y dar certeza de las fechas de realización de las sesiones en las que se votará el proyecto de ley. La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la forma en que debe hacerse el anuncio previo para que cumpla con los requerimientos constitucionales y legales. El que sea determinado o no, depende principalmente de que exista certeza sobre dos aspectos:

a. b.

De la fecha u oportunidad en la que se efectuará la votación y Del objeto del anuncio: la votación del proyecto.

Diagrama 2 OBLIGACIONES DEL ANUNCIO PREVIO DE PROYECTOS DE LEY Que se fije la fecha, Que el anuncio se Que el proyecto Que la votación sesión u oportunidad realice en sesión se identifique se surta el en el que se votarán distinta a la de claramente con su día en que se los proyectos de ley la votación del número y nombre anuncie. anunciados. proyecto. correspondiente.

62

Análisis SENTENCIAS C-780-04 Y C-309-07

El Caso. ¿Puede el Secretario General de una Comisión anunciar la votación de un proyecto de ley mediante la referencia genérica “la próxima semana”, sin vulnerar el artículo 160 Superior? la REspuEsta. El Secretario General de una Comisión puede anunciar la votación de un proyecto de ley mediante la referencia genérica “la próxima semana“, sin vulnerar el artículo 160 de la Constitución Política, debido a que dicha expresión puede ser manifestación válida de la intención de someter a votación un proyecto de ley cuando se entienda que se hará en la sesión de la semana siguiente a aquella en que se proclama el anuncio. A pesar de que la citada expresión no permite fijar con precisión la sesión en la cual serán discutidos, del contexto de las discusiones se entiende que la “próxima semana“ es la manera de referirse a la siguiente sesión de la Comisión, que tendrá lugar a los ocho días de aquél en el que se hizo el anuncio. Cadena de anuncios. Es posible que, luego de realizado el anuncio previo de la votación de un proyecto de ley y llegada la sesión para la que fue anunciado, ésta no pueda llevarse a cabo o que realizándose, no se efectúe la votación. En esos casos, debe cumplirse con lo que se conoce como “cadena de anuncios”, es decir, que el anuncio previo debe renovarse tantas veces como sea necesario hasta llegar a la sesión en la cual efectivamente se realice la votación del proyecto de ley. El rompimiento de la cadena de anuncios constituye un vicio del procedimiento. Lo anterior se presenta si en una sesión se llega a votar un proyecto de ley sin que se hubiera anunciado previamente.

2 . FASE PARLAMENTARIA

Anuncio previo

CAP II.

D

Análisis SENTENCIAS C-473-05 Y C-1151-05

El Caso. ¿Para que el anuncio previo sea válido debe decirse expresamente que se convoca a sesión para votar un proyecto de ley, o puede usarse otra expresión como “para considerar”? la REspuEsta. El Congreso de la República sí puede convocar para votar un proyecto de ley usando la expresión “para considerar”, sin violar el artículo 160 de la Constitución Política, porque se entiende del contexto de la actividad legislativa que dicho anuncio comprendía tanto deliberar como votar sobre el proyecto de ley. La Corte también ha aceptado el uso de la expresión “para ser debatido” dentro del anuncio previo. 63


Konrad Adenauer Stiftung

C-309-07 C-502-07

Inexistencia de sesión intermedia. El Congreso de la República puede votar un proyecto de ley en una sesión diferente a aquella en la que se haya anunciado previamente, siempre que, entre la sesión en la que se hizo el anuncio y la sesión en la que finalmente se votó, no medie sesión alguna en la cual se pueda renovar el anuncio.

C-958-07

Subsanación. No realizar el anuncio previo o romper la cadena de anuncios, constituye un vicio en el procedimiento que afecta la constitucionalidad del proyecto de ley. Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este vicio puede ser subsanable o no dependiendo de si se reúnen ciertas circunstancias. En general, el vicio es subsanable siempre y cuando la respectiva Comisión someta nuevamente a consideración el proyecto de ley y se cumpla el requisito de anunciar previamente que se someterá a votación en la siguiente sesión, identificándolo por su nombre y número.

Información NO AGOTAMIENTO DEL ORDEN DEL DÍA

Pese a que el inciso final del artículo 80 del Reglamento del Congreso dispone que si no se ha agotado el orden del día señalado para la sesión se continuará en la siguiente con el mismo orden hasta su conclusión, es necesario renovar el anuncio previo atendiendo a las características propias del mismo. De no ser así, la iniciativa se sometería a aprobación en una sesión distinta a la que previamente se hubiera anunciado. C-930-05

En la Sentencia C-576-06 la Corte unificó el criterio para determinar cuándo un vicio por ausencia de anuncio previo o rompimiento de la cadena de anuncios es Información subsanable y cuando no, si el trámite del proyecto de ley ha finalizado y es la CorAPLAZAMIENTO INDEFINIDO te la que advierte la ocurrencia del vicio. Si bien la regla formulada por la Corte en Si se aplaza el debate de un proyecto de dicha sentencia versaba sobre leyes aproley indefinidamente, se debe reiterar el batorias de tratados internacionales, ésta anuncio de votación en todas y cada una puede ser aplicada a las leyes ordinarias de las sesiones que antecedan a aquella debido a que las leyes aprobatorias de traen que efectivamente se surta la aprobatados tienen igual procedimiento al de una ción del mismo. C-337-06 ley ordinaria salvo la exigencia de iniciar su 64

trámite en el Senado de la República. En este sentido, la Corte Constitucional devolverá el proyecto para subsanar la falta si la ausencia del anuncio ocurrió en cualquiera de los últimos dos debates de los cuatro Información que debe surtir un proyecto LEVANTAMIENTO DE LA SESIÓN de ley. POR FALTA DE QUÓRUM

C-576-06

Anuncio previo sin publicación de la ponencia. La Corte Constitucional ha considerado que realizar el anuncio antes de publicar la ponencia no configura un vicio en el procedimiento siempre que ésta sea publicada antes de la realización del debate, con lo cual se garantiza el respeto al principio de publicidad y se le permite a los congresistas estar preparados para discutir y votar el proyecto de ley.

C-721-07

Concepto. En términos generales, el quórum se puede definir como el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en una Corporación de elección popular para deliberar o decidir. Sin embargo, por la naturaleza de este manual, nos referiremos únicamente a las reglas aplicables al quórum en las células legislativas.

L. 5 Art. 116

Quórum deliberatorio. Es el mínimo de miembros asistentes a una sesión que se requiere para deliberar al interior de una Comisión, la Plenaria de una Cámara o el Pleno del Congreso de la República. Así entonces, por mandato constitucional y legal, ninguna de las células legislativas (Comisiones o Plenarias) puede deliberar con menos de la cuarta parte de los miembros de la respectiva célula.

CP. Art. 145 L. 5 Art. 116

En caso de que una sesión anunciada para votación de un proyecto de ley deba levantarse por falta de quórum, puede votarse el proyecto de ley en la sesión siguiente. A diferencia de los casos en los que no se realiza la votación del proyecto anunciado por no agotamiento del orden del día o aplazamiento indefinido del debate, en éste no es necesario renovar el anuncio puesto que se entiende que nunca hubo sesión y por tanto se mantiene vigente el anuncio previo hecho inicialmente. C-533-04 y C-644-04

2 . FASE PARLAMENTARIA

C-473-05 C-420-06

De este modo, no se puede votar un proyecto que no se haya anunciado en la sesión inmediatamente anterior, a pesar de que en sesiones precedentes a ésta haya sido sucesivamente anunciado e incluído en el orden del día, sin ser discutido o votado. La cadena de anuncios debe cumplir con la identificación del número y el nombre del proyecto de ley correspondiente y con la fijación de una fecha determinada o determinable para realizar la votación.

CAP II.

D A

D

Quórum

Ejemplo: La Comisión Primera del Senado está conformada por 19 senadores, por lo que la cuarta parte correspondería a 4,7 senadores. El quórum deliberatorio es de 5 congresistas.

Diagrama 3

19

4

4,7

5 65


Konrad Adenauer Stiftung

D A

L. 5 Art. 116

Quórum decisorio. Es el número mínimo de miembros asistentes a una sesión de una de las células legislativas para votar y tomar una decisión. Sin embargo, mientras sólo existe un tipo de quórum deliberatorio, existen tres tipos de quórum decisorio.

L. 5 Art. 116

Quórum decisorio ordinario. Es el que procede para la votación de proyectos de ley de trámite ordinario. En él, se requiere la asistencia de la mayoría de los integrantes de la célula legislativa en la que se adelanta la sesión, esto es de la Comisión o Plenaria correspondiente. Ejemplo: Para el caso de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, compuesta por 35 congresistas, el quórum decisorio ordinario es de 18 representantes.

Diagrama 4

35

2

17,5

18

Mayorías Diferenciación con el quórum. Mientras el quórum es el mínimo de asistentes que se requiere para deliberar o decidir, la mayoría hace referencia al número de votos positivos que se requiere para que determinada decisión sea aprobada. Clases de mayorías. Existen cuatro clases de mayorías, éstas son: Mayoría simple. Para aprobar un proyecto de ley o una proposición, la mitad más uno de los congresistas presentes pertenecientes a la Comisión o Plenaria deben votar favorablemente.

Definición MAYORÍA:

Es el número mínimo de votos que se requiere, para entenderse aprobado un determinado proyecto de ley.

L. 5 Art. 117

C-008-95

L. 5 Art. 117

Ejemplo: Si se encuentran en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes 30 congresistas, la mayoría simple (la mitad más uno de los presentes) será 16.

66

L. 5 Art. 116

Quórum decisorio calificado. Equivale a las dos terceras partes de los miembros de la célula legislativa correspondiente.

L. 5 Art. 116

Quórum decisorio especial. Corresponde a las tres cuartas partes de los integrantes de la célula legislativa en la que se adelanta la sesión.

C-008-95

Verificación del quórum. Antes de entrar a debatir un proyecto de ley es necesario verificar la existencia de quórum deliberatorio y previamente a iniciar la votación deberá comprobarse si está presente o no el quórum decisorio requerido para la decisión que se pretende tomar. Por lo anterior, es posible que, existiendo quórum para deliberar no pueda procederse a la votación, por la no existencia del quórum decisorio.

C-203-95

La verificación del quórum debe ser anterior. Es necesario que antes de iniciar la votación se verifique el quórum decisorio. En caso que se llame a lista y no se cumpla con el quórum necesario, pero a pesar de ello se dé inicio a la votación, el proyecto de ley adolece de un vicio en su procedimiento. No es posible plantear que el vicio queda subsanado, si durante la realización de la votación ingresan más congresistas hasta completar el quórum decisorio.

30

2

15

1

CAP II.

Diagrama 5

16

La mayoría simple es la que se aplica, por regla general, a las decisiones que adopten las Cámaras legislativas, salvo que la Constitución haya dispuesto algo diferente.

L. 5 Art. 118

Mayoría absoluta. Cuando se requiere mayoría absoluta, es necesario contar con la mitad más uno de votos positivos de los integrantes de la Comisión.

L. 5 Art. 117

Mayoría calificada. Cuando se requiere mayoría calificada, es necesario que dos tercios de los votos de los asistentes o miembros sean positivos.

L. 5 Art. 117

Mayorías y silla vacía. En los casos en que se aplique la figura de la silla vacía, si bien se mantiene la misma proporción, tanto del quórum como de la mayoría requerida, será necesario hacer el cómputo respectivo sin contar con el o los congresistas que han perdido la curul, con lo cual el quórum se recompone.

2 . FASE PARLAMENTARIA

D

CP. Art. 134 (AL. 1 de 2009 Art.6)

67


Konrad Adenauer Stiftung

C-008-95 C-543-98

Aprobación. En materia legislativa, la aprobación alude al asentimiento válido de la Comisión a un determinado proyecto o proposición. Éste no se entiende otorgado si falta alguno de los requisitos exigidos en abstracto por la normativa constitucional que rige la materia. Entre ellos cabe resaltar, para los fines del proceso, el quórum -en sus modalidades de deliberación y decisión- y la mayoría -ordinaria o calificada-, cuya determinación depende de las previsiones que para el asunto específico haya establecido la Carta Política.

Votación

C-222-97

Generalidades. La Corte Constitucional ha diferenciado el concepto de “debate” del de “votación” indicando que esta última es la conclusión del debate a la que se procede sobre la base de la discusión y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva Comisión o Cámara. No procede la votación sin previa deliberación. Previo el cumplimiento del requisito del anuncio previo, de acuerdo con las reglas ya vistas, y terminada la discusión del proyecto, se debe proceder a la votación del mismo.

68

L. 5 Arts. 122, 123 y 130 (L.1431 Art.2)

Concepto. Por medio de la votación, una Comisión declara su voluntad favorable o desfavorable acerca de un proyecto. Sólo los congresistas que hacen parte de la Comisión tienen derecho a votar. Para conformar el parecer de la Comisión, cada uno de los congresistas que estén presentes debe expresar de manera pública y nominal el sentido de su voto y con él, si aprueba o no el proyecto. Cada congresista solamente tiene derecho a un voto y su manifestación debe hacerse de manera personal, no es transferible ni delegable.

L. 5 Art. 158

Lectura del texto sometido a votación. Cuando se va a votar el texto original que consta en el informe de ponencia se suele omitir su lectura, siempre que no se hayan planteado enmiendas al articulado. Si esto último ocurre, es obligatorio leer lo que se ha de votar. De hecho, en textos largos, como códigos o leyes de amplio articulado, si no existen proposiciones en relación con los mismos, se vota en bloque, anunciando los artículos del proyecto sin leer necesariamente su contenido. Algunas de las razones de esta práctica apuntan a que el texto ya ha sido sometido a debate, la ponencia se ha publicado y se ha cumplido el requisito de publicidad. De hecho, la lectura en articulados bastante extensos puede privar el debate de claridad y agilidad. Sin perjuicio de lo anterior, por razones de conveniencia puede procederse a leer su contenido si la Presidencia así lo estima.

L. 5 Art. 125

En lo que tiene que ver con las proposiciones, todas deben votarse previa discusión, y en todo caso, una vez cerrada debe leerse nuevamente la proposición que se votará.

D A Modos de votación. Existen tres formas de votación, éstas son: a. Ordinaria, b. Nominal y c. Secreta. Votación ordinaria. Este modo de votación consiste en que los congresistas dan un golpe sobre la mesa en señal de votación afirmativa lo que comúnmente se conoce como “pupitrazo”. Seguido de ello el Secretario informa el sentido de la votación y éste se tendrá por definitivo a menos que alguno de los congresistas solicite una verificación de la votación. Luego de la reforma constitucional de 2009, este tipo de votación es excepcional y procede en aquellos casos expresamente indicados por la ley. En esta votación no es necesario realizar un conteo exacto de los votos. No obstante, su verificación debe surtirse por el mismo proceso de la votación nominal y pública y, por lo tanto, debe arrojar el resultado y el sentido del voto de cada congresista. Votación nominal. Es la regla general. Procede mediante la utilización de procedimientos electrónicos que den cuenta del sentido de voto de cada congresista. En ausencia de estos medios tecnológicos, procede el llamado a lista de los congresistas de la Comisión quienes deberán votar contestando individualmente Sí o No. Para el efecto, el Presidente debe preguntar a los miembros de la célula legislativa ante la que se adelanta el debate si están de acuerdo o no con la proposición, artículo, bloque de artículos o proyecto que se va a votar, usando la siguiente fórmula sacramental:

CP. Art. 133 L. 5 Art. 129 (L.1431 Art. 1) C-308-07

CP. Art. 133 L. 5 Art. 130 (L.1431 Art. 2)

L. 5 Art. 115

2 . FASE PARLAMENTARIA

(i) Etapa decisoria en Comisiones

CAP II.

D

“¿Adopta la Comisión el (los) artículo(s) propuesto(s)?” Cuando se trata de una proposición que modifica el texto original de la propuesta, se pregunta: “¿Adopta la Comisión la modificación propuesta?”

El resultado de la votación debe incluirse en el acta de la sesión. Adicionalmente, el Congreso deberá contar con un sistema electrónico que permita que el sentido del voto nominal de cada congresista, así como el correspondiente conteo de votos, pueda visualizarse en tiempo real, por internet, de manera fácil y pública. La reforma reciente al Reglamento permite que la votación nominal y pública no se realice, si la Comisión de manera unánime decide aprobar o negar la totalidad o parte de un proyecto de manera ordinaria. En todo caso, deberá realizarse si existen proposiciones sobre artículos respecto de los cuales hay discrepancias.

L. 5 Art. 130 (L. 1431 Art. 2)

CP. Art. 133 L. 5. Art. 129-16 (L. 1431 Art. 1)

69


Konrad Adenauer Stiftung

D A EXCEPCIONES A LA VOTACIÓN NOMINAL

Una de las excepciones a la votación nominal es la decisión unánime de la Comisión o Plenaria de aprobar la totalidad del texto del proyecto o una de sus partes de forma ordinaria, “pupitrazo”. L. 5. Art. 129-16, 20 (L.1431 Art. 1)

La jurisprudencia constitucional ha planteado que, en aquellos casos en los que la Constitución defiera al Reglamento la identificación de excepciones, no es posible que éste le asigne la definición de los casos particulares a otras instancias como el Presidente, la Mesa Directiva, la Comisión o la Plenaria, etc. Aunque son varias las razones en las que se ha apoyado la Corte, lo cierto es que no resulta constitucionalmente legítimo que el Reglamento permita que preceptos constitucionales sean modificados por la decisión de los congresistas que integran las Comisiones, quienes están llamados constitucionalmente a “cumplir” y no a “definir” las reglas del trámite. Así la aprobación unánime se transforma automáticamente en la determinación de la excepción, en contravía del precepto constitucional. Así lo advirtió la Corte en la Sentencia C-365-96 cuando declaró inconstitucional la atribución que contenía el Reglamento del Congreso de la República para que las Mesas Directivas de las Cámaras autorizaran a las Comisiones Permanentes a sesionar conjuntamente. Esta posición ha sido reiterada por la Corte en la Sentencia C-1190-01. Así mismo, en virtud del principio de reserva de ley también conocido como reserva legal, el legislador no puede desprenderse de su función legislativa para atribuirla o delegarla a una tercera instancia, así ella haga parte de la rama legislativa. Para mayor información, ver J. Aguilar, J. Lancheros, M. Mantilla y F. Pulido, 2009.

Votación secreta. La principal característica de este modo de votación es que no es posible identificar en qué sentido votó cada congresista. Sumado a que la ratificación de los votos sólo procederá cuando no coincida el número de votos recogidos con el número de votantes. La votación secreta sólo es obligatoria en dos casos: a. b.

Cuando se debe hacer una elección. Para decidir sobre las proposiciones de amnistía e indulto, una vez ellas sean aprobadas.

La dinámica de este modo de votación opera de la siguiente forma. Por disposición del Presidente de la Comisión o Plenaria, se reparten papeletas que tienen impresa en una de sus caras los términos Sí y No con espacio para marcar una de estas opciones. Una vez se han repartido las papeletas entre todos los congresistas presentes, el Secretario los llamará por orden alfabético, para que depositen la papeleta marcada en la urna. Culminado este proceso, la Comisión Escrutado70

ra, previamente designada por el Presidente, procede a contar los votos. Los resultados son informados al Presidente. Prohibición de interrupción. No es posible interrumpir las votaciones una vez el Presidente de la Comisión o Plenaria ha anunciado el inicio de las mismas. La única excepción a esta regla es que un congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando. Igualdad entre el número de votos y de congresistas presentes. Finalizada la votación, el número de votos debe corresponder al número de congresistas presentes en la Comisión que tengan derecho a votar. Si el resultado no coincide, el Presidente debe anularla y ordenar su repetición. Aunque la norma vigente en este punto se refiera únicamente a decisiones en relación con elecciones, lo cierto es que la anulación de la votación es procedente también respecto de las decisiones propias del trámite legislativo, como una manera de salvaguardar la voluntad de todos los presentes. Debe tenerse en cuenta que está prohibido que los congresistas se retiren del recinto desde que inicia la votación hasta el momento en que termina, pues es necesario conservar el quórum decisorio. Todos los congresistas que se encuentren en el recinto, en el momento de la votación, deben votar ya sea positiva o negativamente. No es admisible votar en un sentido diferente puesto que no existen estados intermedios entre el Sí y el No. Definición

VOTO:

Es la manifestación libre de la voluntad del Congresista sobre una iniciativa o asunto determinado, sometido a su consideración. La votación, según el Reglamento del Congreso, es de tres clases: ordinaria, nominal y secreta.

L. 5 Art. 131 (L. 1431 Art. 3)

L. 5 Art. 132

L. 5 Arts. 123 y 126

L. 5 Art. 127

Votos blancos y nulos. En la votación de proyectos de ley no existe el voto en blanco ni el voto nulo; estas figuras solamente son posibles en las elecciones de altos cargos que efectúen las Cámaras.

L. 5 Art. 137

Constancia de voto negativo. Los miembros de la Comisión tienen la facultad de dejar constancia de su voto negativo, la cual deberá consignarse por escrito. Esta constancia se anexa al informe del ponente y sólo es procedente en las votaciones ordinarias; no es tan frecuente en las secretas.

L. 5 Art. 167

Explicación del voto. No es posible explicar el sentido del voto durante el desarrollo de la votación. Sin embargo, el congresista podrá hacerlo presentando un escrito durante la discusión del proyecto o en la sesión en la que se vota, para que sea incorporado textualmente al acta.

2 . FASE PARLAMENTARIA

Información

CAP II.

D

C-543-98

L. 5 Art. 133

Excusa para votar. El Congresista sólo podrá excusarse de votar con autorización del Presidente. La excusa puede darse en todos los casos de 71


Konrad Adenauer Stiftung

Análisis SENTENCIA C-543-98

El Caso. ¿Puede un Congresista luego de votar, cambiar su voto? la REspuEsta. Un Congresista luego de votar puede cambiar su voto, siempre que este hecho se realice antes del cierre de la votación. Si la votación ya ha sido cerrada, el voto se torna inmodificable. Este cambio puede ocurrir, por ejemplo, si se incurrió en un error al depositar la balota equivocada o al oprimir un botón que no correspondía al del sentido de su decisión o si, simplemente, advirtió consecuencias no queridas que podrían evitarse votando de manera diferente a la anunciada. Sólo la oficialización del cierre pone término a esa posibilidad y hace inmodificable el voto.

Organización de la votación. De la misma manera como puede organizarse la discusión del proyecto por artículo, por inciso o de manera global, la votación también puede, a petición de cualquier congresista o de quien tenga la iniciativa, realizarse por partes. Así, un bloque del articulado puede ser votado de forma inicial, para luego proceder a la votación de un artículo o de una proposición sustitutiva sobre el mismo.

L. 5 Art. 134

En caso de no haber consenso sobre la organización de la votación, la Mesa Directiva será la encargada de decidir cómo se llevará a cabo, pero antes de tomar la decisión concederá el uso de la palabra por un máximo de 10 minutos para exponer los argumentos a favor y en contra de una y otra proposición.

C-155-98

Es importante tener en cuenta que la mera solicitud de un Congresista de realizar la votación de determinada forma, por ejemplo artículo por artículo, no obliga por sí misma a la Mesa Directiva de la Corporación a decretar la votación de esa forma. Solución en caso de empate. Cuando se presente igualdad en el resultado, se deberá realizar una segunda votación, la cual podrá efectuarse en la misma sesión o

72

D A

en una posterior, según lo considere más conveniente el Presidente. En el evento en que se vaya a realizar en una sesión diferente, deberá dejarse constancia expresa en el respectivo orden del día que se trata de una segunda votación. Si el resultado vuelve a ser un empate, la propuesta se entenderá negada. Es importante aclarar que la solución antes descrita no procede para los casos de empate en una votación de elecciones, puesto que en estos eventos el desempate deberá hacerse mediante la suerte.

L. 5 Art. 135

2 . FASE PARLAMENTARIA

L. 5 Arts. 124 y 127

conflicto de interés con el asunto que se ha debatido. Este punto debe armonizarse con el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses.

Cierre de la votación. Terminada la votación del proyecto de ley, el Presidente debe ordenar que el Secretario dé lectura al título del proyecto, y preguntar a los integrantes de la Comisión si lo aprueban, con la siguiente fórmula sacramental: “¿Aprueban los miembros de la Comisión el título leído?” Si la respuesta es afirmativa, el Presidente insistirá en la refrendación de la voluntad de la Comisión sobre su intención de aprobar el texto, con esta fórmula: “¿Quieren los Senadores (o Representantes) presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República?” El título de los proyectos de ley o de acto legislativo, tanto como el tránsito a la otra Cámara y la pregunta sobre si la Cámara o Comisión respectiva quiere que un proyecto sea ley de la República o acto legislativo, puede hacerse en una sola votación.

CAP II.

D

L. 5 Art. 115 (L. 1431 Art. 2)

Con el cierre de la votación se da por terminada la etapa decisoria.

(ii) Etapa decisoria en Plenaria Particularidades del trámite en Plenaria Lo visto anteriormente resulta aplicable en el trámite ante Plenarias, aunque existen ciertas reglas específicas que deben observarse y que a continuación se explican.

L. 5 Art. 185

Informe final de aprobación de una enmienda. Cuando se aprueban una o varias enmiendas en un debate ante la Plenaria y una vez éste ha finalizado, el ponente deberá elaborar un informe final atendiendo al texto del proyecto y a las enmiendas aprobadas. Dicho informe debe ser remitido a la otra Corporación, máximo a los cinco (5) días siguientes y deberá incluir las modificaciones, adiciones y supresiones que se le hayan hecho al proyecto de ley, incorporando también las 73


Konrad Adenauer Stiftung

explicaciones que resulten pertinentes. El informe será suscrito por su autor o autores, y autorizado con las firmas del Presidente y Secretario de la Comisión.

C-809-01 C-473-04

Sin perjuicio de lo anterior, la Corte Constitucional ha entendido que los ponentes sólo están en la obligación de atender a esta regla en el trámite legislativo ordinario, pero no en los eventos en los que las Comisiones Permanentes sesionan conjuntamente. Una situación similar se presenta en la aplicación del lapso entre debates cuando se han dado sesiones conjuntas, pues en este caso el plazo entre debates es de ocho (8) días y no de quince (15).

L.5 Art. 184

Rechazo. Si un proyecto de ley es votado negativamente en la Plenaria, éste se entenderá rechazado y por tanto se procederá a su archivo. No procede aquí la apelación.

Decisión de la Plenaria sobre el archivo de un proyecto en Comisión

CP. Art. 159 L. 5 Art. 166

Apelación por archivo del proyecto. Cuando un proyecto ha sido negado en su totalidad o ha sido archivado, durante su trámite en Comisión cualquier miembro de la misma o el autor del proyecto puede apelar dicha decisión ante la plenaria de la Cámara o del Senado, según sea el caso. La Plenaria, previo informe de una Comisión Accidental, decidirá si acoge o rechaza la apelación. En caso de acoger la apelación, la Presidencia remitirá el proyecto a otra Comisión Constitucional para que surta el trámite en primer debate, y en el evento en que la apelación sea negada, se procederá al archivo del proyecto de ley.

C-370-06

Improcedencia de la apelación. La apelación sólo procede para la decisión que niega u ordena el archivo de un proyecto de ley en su totalidad durante su trámite en Comisiones, por lo tanto, no puede apelarse la decisión que niega algunos de sus artículos. Lo anterior debido a que, en el procedimiento legislativo, es totalmente factible que se supriman ciertos artículos de un proyecto de ley, pero ello no quiere decir que el proyecto haya fracasado. De hecho, bien puede ocurrir que la Comisión apruebe el proyecto sin uno de los artículos inicialmente propuestos y que la Plenaria decida válidamente incorporarlo nuevamente al texto del proyecto.

L. 5 Art. 166

Comisión Accidental. Para resolver el recurso de apelación, la Plenaria ante la cual se presentó, designará una Comisión Accidental que será la encargada de analizarlo y decidir sobre su procedencia o improcedencia. Dicha Comisión deberá elaborar un informe en el que indique si debe aprobarse o negarse y presentarlo ante la Plenaria la que decidirá si se aprueba o no el informe elaborado por la Comisión Accidental designada.

D A una Cámara y el inicio del debate en la Comisión de la otra, un plazo de quince (15) días.

Finalidad del lapso entre debates. Mediante la obligación de respetar el lapso entre debates, se busca garantizar el principio democrático asegurando un mínimo de tiempo para que los congresistas reflexionen sobre las propuestas de los proyectos de ley en trámite. En efecto, la Corte Constitucional ha considerado que el lapso entre debates fue consagrado para asegurar que los congresistas tengan tiempo de estudiar y evaluar el proyecto, y de esa forma la decisión no obedezca a un “irreflexivo impulso” sino a la “persuasión racional” de la iniciativa. Asimismo, se busca que la opinión pública se exprese sobre los proyectos de ley y se amplíe, de esa forma, el debate democrático.

CP. Art. 160

C-203-95

El conteo de los días del lapso entre debates. Para el conteo no se deben tomar en cuenta, ni el día en que finaliza el debate, ni aquel en el que se puede dar inicio al siguiente. Asimismo, se debe tener en cuenta que los días son calendario, pues las Cámaras pueden sesionar en cualquier día incluso festivos.

Información ¿ES SUBSANABLE EL INCUMPLIMIENTO DEL LAPSO ENTRE DEBATES?

La Corte Constitucional en la Sentencia C-203-95 consideró que en caso de incurrirse en el vicio de no respetarse el lapso que debe mediar entre el primer y segundo debate, éste será subsanable siempre que sea posible repetir el segundo debate, teniendo en cuenta que para los proyectos de ley no se exige que su aprobación se produzca durante una sola legislatura. C-203-95 y J. Aguilar, J. Lancheros, M. Mantilla, F. Pulido, 2009

Lapso entre debates en el caso de Comisiones conjuntas. En el caso de los proyectos de ley en los que el primer y tercer debate se realice en sesiones conjuntas se deben tener en cuenta las siguientes reglas:

C-025-93 C-055-95 C-809-01 C-141-10

a. Respetar el término de ocho (8) días que debe mediar entre el primer y el segundo debate. b. Se puede aprobar un proyecto de ley en la Plenaria de una Cámara y seguidamente iniciar el debate en la otra, sin tener en cuenta el término de quince (15) días establecido en el artículo 160 de la Constitución. Incluso, el segundo debate se puede realizar de forma simultánea (no conjunta) por las Plenarias de las Cámaras.

2 . FASE PARLAMENTARIA

L. 5 Arts. 165, 182 y 183

CAP II.

D

J. Aguilar J. Lancheros, M. Mantilla, F. Pulido, 2009

(iii) Lapso entre debates Introducción. Entre el final del debate en Comisión y el inicio en Plenaria debe mediar un plazo de ocho (8) días, y entre el final del debate en la Plenaria de 74

75


I. PANORAMA

derechojusto.org

Konrad Adenauer Stiftung

3. Fase Post-Parlamentaria

Generalidades. La fase post-parlamentaria está conformada por una etapa de estudio del proyecto, en la que el Presidente de la República puede presentar objeciones. De no presentarse, procede a sancionar la ley y a ordenar su promulgación en el Diario Oficial.

III. CONTINGENCIAS

Propósito. En este capítulo se abordarán aquellos procedimientos o eventos que tienen lugar una vez el proyecto de ley ha sido aprobado por el Congreso de la República en sus debates reglamentarios.

IV. PRINCIPIOS

SínteSiS

II. TRÁMITE LEGISLATIVO ORDINARIO

Sanción y promulgación de la ley


Konrad Adenauer Stiftung

Sanción y Promulgación

A

CP. Art. 166 L. 5 Art. 198

Sanción. La firma del Presidente de la República se conoce como sanción. Una vez el proyecto ha sido sancionado se convierte en ley de la República. Los plazos para que el Presidente de la República sancione el texto de un proyecto aprobado por el Congreso están determinados en función de la extensión del articulado. Estos son los plazos:

Diagrama 6

Fecha de la vigencia de las normas. Por regla general, los efectos vinculantes de una ley inician dos (2) meses después de su promulgación, salvo que (i) expresamente el Congreso de la República indique la fecha para ello o autorice al Gobierno para fijarla, caso en el cual iniciarán los efectos en la fecha que se establezca y, (ii) que en caso de guerra u otra circunstancia inevitable, estén interrumpidas las comunicaciones de los municipios con la capital de la República y suspendido el curso habitual de los correos, evento en el cual los dos (2) meses se contarán desde que se restablezcan las comunicaciones.

Definición VACATIO LEGIS: Es el lapso que existe entre el momento de la promulgación de la ley (ya sancionada y publicada en el Diario Oficial) y el momento en que tiene lugar su entrada en vigencia (inicio de sus efectos jurídicos).

Reflexión

EXTENSIÓN DEL ARTICULADO

DÍAS PARA SANCIONAR LA NORMA

Hasta 20 artículos

6 DÍAS

Hasta 50 artículos

VACATIO LEGIS Y SEGURIDAD JURÍDICA

10 DÍAS

Más de cincuenta artículos

20 DÍAS

Teniendo en cuenta que dentro del ordenamiento jurídico podrán existir leyes que no se encuentren en vigor, y con el fin de salvaguardar el principio de seguridad jurídica, la vacatio legis debe contar con las siguientes calidades:

En caso que el Presidente de la República no sancione la ley dentro de estos plazos, el Presidente del Congreso asume la competencia para hacerlo salvo que el Gobierno haya decidido objetar el proyecto aprobado. (ver contingencias)

C-1040-07 C-315-08 C-238-10

Reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que estos términos se refieren a días hábiles y completos, que se cuentan a partir del día siguiente a aquél en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial.

CP. Art. 166 L. 5 Art. 197

Si el término para presentar las objeciones se cumple estando el Congreso en receso, el Presidente deberá, oportunamente, publicar el proyecto objetado.

L. 4 de 1913 Arts. 52 y 53

3 . FASE POST-PARLAMENTARIA

Introducción. Una vez el proyecto de ley es aprobado en los cuatro debates exigidos constitucionalmente, el Presidente del Congreso lo debe remitir al Presidente de la República para que proceda a firmarlo y publicarlo en el Diario Oficial.

CAP II.

A

a. Certeza en cuanto a la fijación del día exacto de la entrada en vigencia de una ley. b. Previsión de un término que realmente permita el conocimiento de la disposición y el establecimiento de los mecanismos necesarios para su efectiva aplicación. Bajo este orden de ideas, en el uso de la vacatio legis debe evitarse la fórmula habitual de: “La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación”. P. García - Escudero Márquez. 2010

Promulgación de la ley. Una vez el proyecto ha sido sancionado se convierte en ley de la República y sólo basta su publicación en el Diario Oficial para darlo a conocer a los ciudadanos. Esta publicación se conoce con el nombre de promulgación y es la que garantiza la publicidad del texto.

78

79

Procedimiento legislativo ordinario  

Ponemos a consideración el libro Manual de Procedmiento Legislativo Ordinario. Serie Hoja de Ruta, publicado el año pasado por Derecho Justo...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you