Issuu on Google+

¹ 4 ôåâðàëü 2012 | ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÉ ÍÀÄÇÎÐ

Государственный надзор Èíôîðìàöèîííî-àíàëèòè÷åñêîå èçäàíèå

Òåìà íîìåðà: развитие системы оценки регулирующего воздействия предложения консультативной рабочей группы комиссии при президенте рф по модернизации и технологическому развитию экономики россии

À òàêæå: большие дела уральцам по плечу стр. 22

организация госзакупок в сша стр.

54

признать незаконным и отменить стр. 72


из первоисточника проект

Статус ж/д оператора попал под прицел 30 декабря 2011 года на официальном сайте Министерства транспорта РФ опубликован проект постановления Правительства России «Об основах правового регулирования деятельности операторов и их взаимодействия с участниками перевозочного процесса при перевозках грузов». Проект документа нашел широкий отклик у операторского сообщества и СМИ.

П

оложение определяет основы правового регулирования деятельности операторов железнодорожного подвижного состава в области грузовых железнодорожных перевозок в Российской Федерации и их взаимодействия с участниками перевозочного процесса при перевозках грузов. В проекте постановления предлагается вносить в единый реестр сведения об операторах. Порядок ведения этого реестра операторов и перечня документов, необходимых для включения в него, определяется Минтрансом России. Для оптимизации отношений между государством, участниками перевозочного процесса и клиентами предусматривается создание некоммерческих саморегулируемых организаций участников рынка операторских услуг. В проекте отмечено, что правила поведения на рынке операторских услуг могут устанавливаться на основе стандартов, принимаемых такими СРО. Обсуждение проекта документа коснулось преимущественно предложенного Минтрансом России критерия отнесения к числу компаний-операторов в виде владения не менее 1 000 вагонов. Представители Департамента государственной политики в области железнодорожного транспорта Минтранса России отмечают, что данное положение позволит, исходя из особенностей как технологического (средняя дальность перевозок, структура отправок), так и экономического характера (средняя ставка оплаты услуг компаний-операторов, средний уровень административно-хозяйственных затрат), обеспечить рентабельность деятельности оператора с соблюдением всех других предъявляемых к нему требований (содержание вагонов в исправном состоянии, наличие квалифицированных работников и диспетчерской службы). В пресс-службе Минтранса России подчеркнули, что бизнессообществом поддержана необходимость принятия документа, позволяющего разграничить профессиональных участников рынка и владельцев грузовых вагонов, использующих их для собственных нужд, поскольку статус компании-оператора, как профессионального участника рынка транспортных услуг, до настоящего времени не определен.  ГН

Вадим Бынков, начальник правового департамента ОАО «РЖД»: – В целом проект данного документа оценивается нами отрицательно. В нем нет четкого изложения того, что именно входит в деятельность, осуществляемую операторами, которая отличает их от других участников перевозочного процесса и для урегулирования которой данный документ, собственно, и предназначен. Не учтены также и предложения ОАО «РЖД» по правовому регулированию деятельности операторов. В частности, проект постановления не возлагает на них обязанность предоставлять принадлежащие им вагоны, контейнеры под перевозку грузов. Вместо этого одним из принципов деятельности операторов провозглашается принцип свободы договора. Это означает, что они, как и сейчас, не будут нести ответственность перед государством, обществом за обеспечение перевозчиков и грузоотправителей принадлежащими им вагонами, контейнерами.

Владимир Прокофьев, президент Ассоциации компаний-перевозчиков и операторов подвижного состава железнодорожного транспорта (АСКОП): – Количественный ценз в тысячу вагонов не только не обоснован, но и ошибочен. Операторы не получают каких-либо преимуществ в отношении условий оказания операторских услуг в сравнении с иными собственниками вагонов (у кого их меньше тысячи). Однако на операторов проект постановления накладывает ряд обременений: обязательное членство в СРО, где надо платить большие взносы, обязательность сдачи вагонов в аренду перевозчику по неясным причинам, обязательность заключения некоторых договоров и др., чего другие собственники – не операторы – делать не должны.

Екатерина Табаленкова, менеджер по железнодорожным перевозкам ООО «ТАФ Нордвег»: – У крупных и у мелких собственников абсолютно разная технология работы. При массовых перевозках в универсальном подвижном составе клиенту, конечно, удобнее работать с крупными собственниками. По нашему опыту – клиентам со средним и мелким грузооборотом важны: оперативность подачи подвижного состава в случае срочных заявок, возможность предоставления вагонов поштучно или небольшими группами, индивидуальные требования к техническим параметрам по каждой единице подвижного состава в зависимости от груза, быстрота принятия решений и документооборота внутри компании-собственницы. В этом случае преимущество у мелких предприятий. Исходя из этого, мы считаем, что ограничение определения оператора по количеству в 1 тысячу единиц подвижного состава является не только неправомочным, но и неэффективным с точки зрения естественной конкурентной среды на рынке железнодорожных перевозок.

№4 февраль 2012

1


Из первоисточника Статус ж/д оператора попал под прицел

1

Обсуждение проекта постановления Правительства РФ «Об основах правового регулирования деятельности операторов и их взаимодействия с участниками перевозочного процесса при перевозках грузов»

Тема номера Климатический фактор

6

Развитие системы оценки регулирующего воздействия как одна из основных мер по улучшению инвестиционного климата в России

ОРВ: регулятор бремени издержек Формирование самостоятельной процедуры, связанной с процессом разработки, обоснования и принятия нормативных правовых актов

8

Умное регулирование Опыт Европейского союза и задачи, стоящие перед Россией

10

Поставить оценку Регулирующее воздействие действующих нормативных актов пока не выяснено

12

На практике Заключения об оценке регулирующего воздействия на ряд проектов нормативно-правовых актов

14

Государственный надзор Государственный аудит в России и зарубежных странах

15

Усложнение финансового контроля в условиях рыночной экономики

Без исключения из правил

18

Межведомственное взаимодействие федеральных структур и органов исполнительной власти Челябинской области

Большие дела уральцам по плечу

22

Решение в Свердловской области задач по реализации поручений Президента РФ

Таможня российская, законы – Евросоюза

26

Новые таможенные правила для участников внешнеэкономической деятельности

Главное – сохранить благоприятные условия жизни

28

Взаимодействие Росприроднадзора и органов прокуратуры по выявлению и пресечению нарушений законодательства об охране окружающей среды

Обратная связь в системе управления Всеобъемлющий и постоянный характер контрольно-надзорной функции власти

30

Шаг вперед Лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности

33

Государство и бизнес Открытое письмо Дмитрию Медведеву и Владимиру Путину Ответственность страхователя и экономический интерес

34 38

Формирование в России новой модели охраны труда

Аттестат – путевка в безопасность Совершенствование системы управления охраной труда на примере ОАО «Трубодеталь»

Шеф-редактор Группы изданий «ТехНАДЗОР» Лидия МАКАРОВА Заместители шеф-редактора Павел КОБЕР, Екатерина СИДОРОВА Коммерческий директор Светлана ПУШКАРЬ Главный редактор Лидия МАКАРОВА Выпускающий редактор Екатерина ЧЕРЕМНЫХ Обозреватели Инна ВАСИЛЬЕВА, Роза ИБРАГИМОВА, Анатолий НОВИКОВ, Евгений ПАНФИЛОВ, Ольга паластрова, Елена ФАТИНА Дизайн и верстка Мария ШИЛОВА Корректура Лилия КОРОБКО

2

42

Отдел партнерских отношений Виктория СЕЛИВАНОВА Региональные представители Айрат БАДРИЕВ, Вера Еремина, Ирина КАРМАЗИНОВА, Ирина МОРОЗОВА, Лия МУХАМЕТШИНА, Елена ЧАПЛЫГИНА, Елена ЧЕРНЯЕВА Использованы фотографии Использованы фотографии авторов, пресс-служб Министерства экономического развития РФ, общественной организации «ОПОРА России», аппарата полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе, главного федерального инспектора Свердловской области, Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу, Свердловского регионального отделения ФСС РФ, ФГБУ «ВНИИ охраны и экономики труда» Минздравсоцразвития России, ОАО «Трубодеталь», филиала ФГБОУ ВПО «Удмуртский Государственный Университет» в г. Воткинске, Национального института системных исследований проблем предпринимательства, Свердловского УФАС России, Государственной инспекции труда в Свердловской области, Территориального управления Росфиннадзора в Тюменской области, Управления Роспотребнадзора п�� Курганской области.


в номере Компетентность – условие профессионализма

44

Обучение по охране труда и перспективы его развития в 2012 году

Точки над «i»

46

Новый порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда

Возместить ущерб природе

48

Развитие страхования экологических рисков в России

Соразмерность наказания под вопросом Система санкций в антимонопольной политике государства

50

Требуется прозрачность Государственные «правила игры» в области поддержки малого и среднего предпринимательства

52

Процесс организации федеральных закупок в США

54

Законодательное регулирование и кадровое обеспечение

Коррупция под крылом государства

57

Лицо надзора Соблюдение закона – не подвиг. Это норма

58

Итоги 20-летней работы Свердловского УФАС и основные задачи на 2012 год

Значимые дела Свердловского УФАС России Социальные последствия решений, вынесенных судами в пользу Управления

62

Законопроект ФАС России о ФКС решает проблемы госзакупок

64

Позиция Свердловского УФАС по реформе системы государственного заказа

НАДЗОРная практика Охрана труда – вне бюджета

65

Результаты проверок, проведенных Государственной инспекцией труда в Свердловской области

Что делать тому, кто виноват? Мероприятия в Тюменской области по минимизации нарушений в финансово-бюджетной сфере и в области валютного контроля

66

Федеральные деньги любят счет

68

Осуществление в Курганской области новых функций Росфиннадзора по контролю финансового оборота

Судебная защита прав потребителей Основное направление деятельности Управления Роспотребнадзора по Курганской области в 2011 году

70

Признать незаконным и отменить Особенности рассмотрения экологических споров в условиях функционирования нефтегазового комплекса на территории ХМАО–Югры

72

Торг уместен Актуальные вопросы осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере размещения заказов

75

Обратная связь Нужна ли тройная оценка?

78

Ответы специалистов надзорных органов на вопросы руководителей поднадзорных предприятий

Нормы, правила, стандарты

121099 Москва, Смоленская площадь, 3 Тел. +7 (495) 973-52-65, 8 (800)-700-35-84 Моб. +7 (965) 545-04-64, моб. +7 (963) 611-05-51 E-mail: moscow@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru 620017 Екатеринбург, пл. Первой пятилетки Тел./факсы (343) 253-16-08, 253-16-09, 379-37-65, 379-37-66 E-mail: tnadzor@rambler.ru, info@gos-nadzor.ru www.tnadzor.ru Представительство в Самаре Тел. +7 (846) 272-86-16 е-mail: pr_reklama@inbox.ru, info@gos-nadzor.ru Представительство в Новосибирске Тел. +7 (913) 387-02-18 е-mail:novosib@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru

80

Представительство в Омске Тел. +7 (923) 674-17-24 е-mail: omsk@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Представительство в Перми Тел. +7 (963) 018-89-93 е-mail: perm@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Представительство в Челябинске 454000 Челябинск, пл. Революции, 7, оф. 1.17 Моб.+7 (922) 169-22-54, тел. (351) 266-69-59, (343) 253-89-89, факс (351) 266-66-78 е-mail: 74@tnadzor.ru, sales@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-39838 от 14 мая 2010 г. выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций. Учредитель ООО «Издательский дом «Информ-медиа» Подписано в печать 20 февраля 2012 года. Отпечатано в ООО «ПК Артикул»г. Екатеринбург, ул. Декабристов, 20 тел. +7 (343) 222 05 90 Заказ № 26372/1 от 20 февраля 2012 года. Тираж 4 000 экз.

№4 февраль 2012

3


ФАС России

Реформа госзаказа: альтернативный вариант

Ф

АС России подготовила свой проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе». Положения законопроекта регламентируют все стадии разме-

ФНС России

Налоговым спорам – обязательное досудебное урегулирование

Ф

НС подготовила законопроект, в соответствии с которым досудебное урегулирование становится обязательным для всех категорий споров с налогоплательщиками. Об этом сообщил заместитель руководителя налогового ведомства Сергей Аракелов. Он отметил, что качественная и профессиональная работа по досудебному рассмотрению налоговых споров существенно сократила количество жалоб налогоплательщиков. В 2011 году в налоговые органы России поступило 54 676 жалоб налогоплательщиков, что меньше на 9% по сравнению с 2010 годом (тогда поступило 60 267 жалоб).

ФТС России

Зеленый коридор для «прозрачного бизнеса»

Т

еперь участник ВЭД может обратиться в ФТС России с просьбой провести анализ информации о «прозрачном ведении бизнеса», что послужит основанием для облегчения прохождения отдельных процедур таможенного контроля (например, таможенного досмотра товаров). Как сообщает пресс-служба ведомства, создание «зеленого сектора» стало возможным в результате проведенной ФТС России значительной работы по формированию технологий, направленных на упрощение таможенных процедур для добросовестных участников ВЭД путем выборочного применения отдельных мер по минимизации рисков. Изданы и функционируют приказы ФТС России, утверждающие порядок действий должностных лиц таможенных органов при сборе и обработке информации для определения степени выборочности применения мер по минимизации рисков в отношении лиц, осуществляющих ввоз отдельных категорий товаров: автокомпонентов и их частей, узлов и агрегатов, используемых при промышленной сборке на территории Российской Федерации, моторных транспортных средств и другой сопутствующей продукции (приказ ФТС России от 26 сентября 2011 года № 1945); ввоз сырья, оборудования и частей, используемых в производ-

4

щения госзаказов, в том числе на стадиях планирования закупок и исполнения контрактов. «Принятие комплексного законопроекта ФАС России, направленного на формирование федеральной контрактной системы, позволит решить имеющиеся проблемы системы госзаказа, сохранив достигнутые положительные результаты. Предусмотренный законопроектом подход к совершенствованию системы госзаказа является эволюционным и сохраняющим сформированное единое экономическое пространство на территории Российской Федерации», – сообщает пресс-служба антимонопольного ведомства. В качестве преимущества своего подхода ФАС России отмечает возможность сохранения судебной практики, сформированной за последние годы, а также отсутствие необходимости проводить переобучение более 1 млн. специалистов в сфере госзаказа. Отметим, ФАС России и Минэкономразвития России спорят о реформе госзаказа в течение продолжительного времени. Теперь и у министерства, и у ведомства есть свои проекты закона о федеральной контрактной системе (ФКС).

Таким образом, введение обязательной досудебной процедуры для всех налоговых споров пойдет налогоплательщикам только на пользу, поскольку предполагает «экономию времени – более быстрый способ урегулирования конфликтов, экономию средств – благодаря сокращению судебных издержек, а также снижение репутационных рисков». К тому же данная процедура не лишает налогоплательщиков права на последующее обращение в суд. Законопроект, предполагающий введение обязательной досудебной процедуры для всех налоговых споров по обжалованию актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц, направлен в Минфин России. Стоит отметить, что в настоящее время обязательный порядок досудебного обжалования предусмотрен только для решений налоговых органов, принятых по результатам налоговых проверок.

ственной деятельности (приказ ФТС России от 26 сентября 2011 года № 1948); товаров, классифицируемых в группе 03, товарных позициях 1604, 1605, субпозиции 1603 00 ТН ВЭД ТС (приказ ФТС России от 17 октября 2011 года № 2125). Приказами ФТС России установлено, что одним из оснований для проведения сбора и анализа информации о деятельности участника ВЭД при определении степени выборочности применения мер по минимизации рисков в отношении перемещаемых товаров, является обращение лица в ФТС России с соответствующей просьбой.


надзорные факты Генеральная прокуратура

Названы регионы с наибольшими нарушениями законодательства об охране труда

В

2011 году органы прокуратуры выявили более 160 тыс. нарушений законодательства об охране труда, на незаконные правовые акты принесено 3,4 тыс. протестов, в целях устранения допущенных нарушений внесено 18,3 тыс. представлений, по результатам рассмотрения свыше 19 тыс. виновных должностных лица привлечено к дисциплинарной ответственности, объявлено 1,1 тыс. предостережений о недопустимости нарушений закона.

Роспотребнадзор

20 лет ФЗ «О защите прав потребителей»

З

акон Российской Федерации «О защите прав потребителей» был принят 7 февраля 1992 года. В условиях только нарождающихся на тот период в нашей стране рыночных отношений он заложил важнейшие механизмы государственной и общественной защиты соответствующих потребительских прав граждан. Закон «О защите прав потребителей» постоянно актуализируется и дополняется новыми положениями, которые призваны максимально отвечать тем изменениям, которые происходят в общественных отношениях. Так, целый ряд по-своему новаторских положений появился в Законе «О защите прав потребителей» в 2004 году, в период проведения широкомасштабной административной реформы федеральных органов исполнительной власти, что обусловило не только привнесение в Закон очередных важнейших изменений, имевших прикладной характер, но и передачу функций по государственному контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей вновь созданному органу – Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзору). Как сообщает пресс-служба Роспотребнадзора, в настоящее время на качественно новый уровень должна выйти реали-

СМИ

Надзоры ищут новые способы информирования

С

овременные средства донесения информации и взаимодействия пресс-служб государственных надзорных органов с внешней средой (общественность, поднадзорные предприятия, региональные и местные органы власти) были рассмотрены на семинаре «Информационная политика надзорных органов» 8–9 декабря в Екатеринбурге. Мероприятие было организовано журналом «Государственный надзор» при поддержке аппарата полномочного представителя Президента в Уральском федеральном округе. В семинаре приняли участие пресс-секретари территориальных управлений государственных надзорных органов, осуществляющих свою деятельность на территории УрФО, представители СМИ. Выступая на семинаре, начальник Департамента по внутренней и информационной политике аппарата полномочного представителя Президента в УрФО Яков Силин подчер-

В интересах граждан в суды направлено около 23 тыс. исков и заявлений. Часто обращались в суды за защитой прав работников на безопасные условия труда органы прокуратуры Камчатского и Ставропольского краев, Липецкой, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Омской областей и ряда других регионов. По каждому факту несчастного случая на производстве прокурорами принимались меры прокурорского реагирования. На основании материалов прокурорских проверок органами дознания и следствия по фактам причинения работникам вреда возбуждено 141 уголовное дело. Генеральная прокуратура России поручила прокурорам субъектов РФ активизировать прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда.

зация права потребителей на просвещение, посредством организации системы информации потребителей об их правах и о необходимых действиях по защите этих прав. При этом законодательное закрепление права на участие в этой работе со стороны общественных объединений потребителей позволит эту важную задачу решать более комплексно, консолидированно и всеобъемлюще.

кнул важность формирования единого информационного пространства между федеральными надзорными ведомствами. «Все федеральные надзорные органы являются самостоятельными и независимыми структурами, но обязаны информировать общественность о своей деятельности. Это выступает уже не просто добрым делом, а условием успешного функционирования всей системы власти», – подчеркнул Я.Силин. По его словам, должна быть «разумная открытость» федеральных надзорных органов. Представители информационных служб надзорных органов говорили о трудностях в создании и донесении достоверной информации через СМИ до общественности, поднадзорных предприятий, региональных и местных органов власти. Выступившие на семинаре представители средств массовой информации поделились опытом взаимодействия с пресс-службами надзорных органов, отметили современные методы таких коммуникаций, в частности, организацию видеоконференцсвязи руководителей территориальных управлений надзорных органов с журналистами из отдаленных муниципальных образований.

№4 февраль 2012

5


Климатический фактор На заседании Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики России, 28-м по счету и первом в 2012 году, обсуждалась тема улучшения инвестиционного климата в стране. В числе рассмотренных в выступлении министра экономического развития Эльвиры Набиуллиной мер одной из важнейших было названо развитие системы оценки регулирующего воздействия (ОРВ) нормативных актов. Эльвира Набиуллина, министр экономического развития России

«

► 

Создание порядка публичного обсуждения с предпринимательским сообществом проектов нормативных актов, которые касаются регулирования экономической инвестиционной деятельности. Нами представлены предложения и проведена подготовительная, организационная работа по созданию единого интернет-портала для размещения всеми федеральными органами информации о публичном обсуждении проектов ведомственных актов и с введением обязанности федеральных органов власти размещать на сайте проекты нормативных актов.

Особо хочется отметить, что наряду с экспертизой в России заработал инструмент оценки регулирующего воздействия. В рамках процедуры ОРВ бизнес мог в регламентированном режиме высказаться по 543 актам, 182 из них получили отрицательные заключения, поэтому не были приняты. Если бы они не прошли процедуру ОРВ, то результат мог бы быть иной.

► 

«

Совершенствование таможенного администрирования. Были приняты ключевые документы: Таможенный кодекс Таможенного союза и национальный закон о таможенном регулировании. В последнем предусмотрен ряд мер по упрощению процедур. Часть этих мер заработала, остальные пока нет. Это связано в том числе с существующими проблемами, над решением которых, безусловно, нужно будет работать. Во-первых, у нас вы-

6

росли таможенные сборы для необлагаемых товаров: не таможенные пошлины, а таможенные сборы, в том числе для несырьевого экспорта. Достигнута предварительная договоренность с Минфином о пересмотре уровня этих сборов для снижения этого объема. Во-вторых, электронное декларирование не работает в полной мере так, как нам бы хотелось. Дополнительные документы, которые нужны к электронной декларации, приходится дублировать в бумажном виде. Нам нужно сделать все для того, чтобы электронное декларирование заработало. Далее, законом был предусмотрен порядок закрытия и реорганизации таможенных постов: это будет происходить после консультаций с участниками внешнеэкономической деятельности и с учетом сложившихся логистических схем, в том числе наличия складов, транспортной доступности. Пока этот порядок не внедрен. На наш взгляд, нужно ускорить принятие такого порядка для того, чтобы решения принимались по результатам консультаций с бизнесом. Также нужно принять ряд подзаконных актов для того, чтобы нормы, предусмотренные в законодательстве и упрощающие таможенные процедуры, заработали. В отношении такой чувствительной темы, как временный ввоз научных образцов, необходимо, чтобы заработал институт финансовых гарантий. Требует разработки ключевой документ о системе критериев оценки работы таможенных органов. Это должны быть не только фискальные показатели, но и, в частности, показатели сроков издержек на таможенное оформление. Предлагаем их ввести.

► 

Упрощение строительных процедур. В этом направлении также был принят ряд решений с отменой обязательной технической инвентаризации при новом строительстве, это важно для нового строительства. Принят закон о введении негосударственной экспертизы, он вступит в силу в апреле 2012 года. Ведется работа по оптимизации процедур на региональном уровне. Но надо признать, что в этом направлении пока нет системного перелома и Россия все еще занимает невысокие позиции, в том числе в рейтингах, по согласованию инвестиционных проектов.

► 

Сокращение административного давления на бизнес. Одна из задач – введение экспертизы действующих и проектно-нормативных актов, касающих-


тема номера оценка регулирующего воздействия

Развитие системы ОРВ нормативных актов На этом же заседании Комиссии были представлены подготовленные консультативной рабочей группой информационно-аналитические материалы о мерах по улучшению инвестиционного климата России. Одна из мер касается развития системы ОРВ нормативных актов. В 2011 году под созданную в ходе реализации поручения Президента   РФ систему оценки регулирующего воздействия попало более 250 проектов нормативных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность. При участии общественных объединений деловых кругов Минэкономразвития России подготовлено более 100 заключений о наличии   в рассмотренных проектах положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской деятельности.

Недостатки существующего механизма оценки: •  Оценка регулирующего воздействия не проводится в отношении проектов, регулирующих налоговые отношения (в том числе процедуры налогового администрирования), вопросы страховых взносов и тарифного ценообразования •  На работу экспертов по оценке регулирующего воздействия отводится крайне ограниченный временной срок (2 календарные недели). При этом предпринимательские объединения не имеют информации на этапе подготовки проектов нормативных актов. Возможные направления развития: •  Разработать регламент привлечения крупнейших бизнес-объединений к работе Правительства РФ на этапе подготовки актов, регулирующих предпринимательскую деятельность •  Рекомендовать Государственной Думе РФ привлекать деловые организации к работе профильных комитетов •  Расширить сферу применения системы оценки регулирующего воздействия на налоговую и тарифную сферы, на поправки к законопроектам, вносимые между первым и вторым чтением •  Предоставить общественным объеди��ениям бизнеса право подавать судебные иски в защиту неопределенного круга лиц •  При определении сроков экспертизы в регламентах ориентироваться не на календарные, а на рабочие дни.

ся необоснованных барьеров для бизнеса. Для этого подготовлена необходимая нормативная база. Вместе с бизнес-сообществом мы отобрали 19 нормативных актов, самых существенных, которые первыми пройдут экспертизу. Работа уже начата, и мы надеемся, что конкретные результаты будут уже в ближайшее время. Особо хочется отметить, что наряду с экспертизой в России заработал инструмент оценки регулирующего воздействия. В рамках процедуры ОРВ бизнес мог в регламентированном режиме высказаться по 543 актам, 182 из них получили отрицательные заключения, поэтому не были приняты. Если бы они не прошли процедуру ОРВ, то результат мог бы быть иной.

  Проверки. Ведется мониторинг плановых и внеплановых проверок. Количество плановых проверок сокращается, но проблема внеплановых проверок остается актуальной.

► 

Налоговое стимулирование. В 2010 и в 2011 годах был принят ряд мер по налоговому стимулированию, призванных улучшить инвестиционный климат. В частности, были приняты важные решения по: •  налогу на прибыль; •  по акциям, которые находятся в собственности не менее пяти лет; •  по образованию; •  по здравоохранению; •  по освобождению от налога на прибыль.

► 

Подключение к сетям. Важная и актуальная проблема. В соответствующих рейтингах Россия находится на последнем месте. Нам нужно решить эту проблему. Шаги в данном направлении уже сделаны. Так, был принят ряд документов, но этого недостаточно для системного решения проблемы. В нескольких регионах была сокращена плата за подключение, но, тем не менее, тема остается болезненной. Будем и дальше активно работать над ее разрешением.

*** В заключение перечислю направления, на которые, на наш взгляд, нужно обратить особое внимание и добиться существенного улучшения ситуации: •  промышленная безопасность; •  таможенное администрирование; •  тарифы естественных монополий; •  определение на долгосрочную перспективу позиций по базовым ставкам налогов и страховых платежей; •  развитие финансового рынка. На первое место я поставила промышленную безопасность, потому что бизнес-сообщество задает много вопросов по этой теме. Особое внимание, в частности, они обращают на чрезмерный контроль со стороны государства и отсутствие четкой дифференциации между действительно опасными и не очень опасными объектами. Поэтому это направление, на наш взгляд, нуждается в первоочередном внимании.  ГН

№4 февраль 2012

7


ОРВ: регулятор бремени издержек За последние 20 лет оценка регулирующего воздействия выделилась из других аналитических инструментов, сопровождающих формирование государственной политики, в самостоятельную процедуру, связанную с процессом разработки, обоснования и принятия нормативных правовых актов. Асият БАГАТЫРОВА, аспирант кафедры теории и технологии управления МГУ им. М.В. Ломоносова

Эффективность законодательства В основе мониторинга (ex post) 1 действующего законодательства лежат, как правило, единые теоретические и ценностные импликации, определяющие сходство в подходах к определению целей правового регулирования, к выбору критериев эффективности нормативного акта и в существенной мере – к методам измерения значений показателей эффективности. Так, хотя оценка эффективности действующего законодательства носит преимущественно эмпирический характер с доминированием социологических методов исследования, известные ограничения эмпиризма делают необходимым использование теоретических моделей, описывающих причинную связь между нормативным регулированием и его результатами, на стадии определения методов исследования, критериев выборки данных и критериев (показателей) эффективности нормативного акта.

В настоящее время ОРВ – это не просто один из методов оценки последствий принятия правовых предписаний. В большей степени это процедура принятия правовых решений, основанная на началах открытости, транспарентности, доступности для обсуждения. В равной мере на основе указанных теоретических моделей осуществляется интерпретация полученных данных, в том числе формирование итоговых выводов об эффективности правового предписания, а также о факторах, влияющих на значения показателей эффективности. Критерии эффективности проектов нормативных актов должны учитывать выявленные ранее в рамках правового мониторинга факторы, влияющие на эффективность правовых предписаний. Кроме того, после принятия нормативного акта мониторинг его эффективности выполняет функцию проверки адекватности и качества оценки ex ante2 и позволяет уточнить методологию прогнозной оценки эффективности. Таким образом, в той мере, в какой целью проводимых процедур служат выявление и оценка последствий нормативного регулирования, ОРВ и мониторинг действующего законодательства тесно связаны друг с другом как методологиче1 2

8

ски (в части интерпретации целей регулирования, общих критериев эффективности, методов сбора информации, методов анализа, проводимых процедур), так и функционально.

ОРВ как способ анализа последствий правовых актов Поводом для внедрения ОРВ в странах ОЭСР в рамках проведения так называемой регулятивной реформы стало осознание роста неэффективности правовых систем и иных общественных регуляторов, выражающейся в чрезмерности бремени издержек, возлагаемых на бизнес и связанных с выполнением правовых предписаний, в росте количества неэффективных и «мертворожденных» законов, хаотичности законодательного процесса, противоречивости правовых предписаний. Попытки преследовать благие цели за счет бизнеса стали оборачиваться снижением деловой активности и объема международной торговли и замедлением экономического роста. Вопрос заключается в том, превышают ли выгоды, получаемые от принятия нормативного акта, дополнительные издержки, возлагаемые на частный сектор. Соответственно ОРВ стала принимать форму анализа соотношения выгод и издержек (сost-benefit analysis, CBA). Следующим шагом стало расширение сферы применения CBA. Если раньше методология оценки выгод и издержек была «настроена» на то, чтобы измерять влияние мер регулирующего воздействия на предпринимательскую деятельность, то впоследствии стал учитываться эффект влияния на экономику в целом, а также на социальную сферу и окружающую среду. Таким образом, имел место перенос акцентов с минимизации регулирующего воздействия на формирование более эффективного регулирования. По мере интернационализации реформ, связанных с внедрением системы ОРВ, центр тяжести стал все больше смещаться с рекомендаций по применению некоторых конкретных методов оценки последствий принятия правовых предписаний, имплицирующих ряд вполне определенных целей правового регулирования, основанных на известных ценностях,

Термин «ex post evaluation» также используется для обозначения итогового ОРВ, завершающего серию этапов оценивания в рамках многоступенчатой процедуры Еx ante – прогнозная оценка последствий принятия проектов нормативных правовых актов.


тема номера оценка регулирующего воздействия а потому небесспорных, на использование методов, способствующих самой по себе рационализации процесса подготовки и принятия правовых предписаний. Соответственно в настоящее время ОРВ – это не просто один из методов оценки последствий принятия правовых предписаний. В большей степени это процедура принятия правовых решений, основанная на началах открытости, транспарентности, доступности для обсуждения 3. В разных правопорядках наблюдается использование различных механизмов ОРВ (как содержательных методик, так и применяемых процедур), поэтому единое определение ОРВ имеет самый общий характер. В частности, в документах стран – участниц ОЭСР ОРВ определяется как: •  «система механизмов, предназначенных для установления и измерения выгод, издержек и последствий принимаемых либо существующих мер регулирующего воздействия»; •  система оценки (проверки) нормотворческих предложений, как аналитический доклад (документ), составляемый с целью повышения эффективности процессов принятия решений; •  инструментарий, позволяющий принимать решения с учетом их выгод, издержек и рисков.

Методология ОРВ Как отмечается в одном из документов ОЭСР, «ОРВ – это больше о том, как задавать правильным людям правильные вопросы... нежели о подготовке технически точных расчетов последствий мер регулирующего воздействия». В самом общем виде процесс ОРВ предполагает наличие следующих основных стадий, выражающих основную логику достижения целей оценки: •  определение и описание основных проблем, которые предполагается решить при помощи меры регулирующего воздействия, основных целей данной меры, контекста, в котором приходится достигать указанных целей; определение оправданности регулирующего вмешательства; •  установление возможных путей решения указанных проблем, как связанных с использованием мер регулирующего воздействия, так и предпола��ающих использование механизмов фактического порядка, например, отказа от регулирования, дерегуляции, использования экономических стимулов и т.п.; •  оценка позитивных и негативных эффектов указанных путей решения проблемы, включая неожиданные и лежащие в отдаленных сферах общественных отношений. В наиболее совершенном варианте ОРВ требуется расчет выгод и издержек, которые лягут на бизнес, потребителей и иные заинтересованные группы. Кроме того, следует оценить иные последствия, в том числе влияние на конкуренцию, малый бизнес, внешнюю торговлю, инвестиционный климат и т.д.;

•  оценка вероятного распределения позитивных и негативных эффектов от принятия меры регулирующего воздействия между различными социальными группами (определение «выигравших» и «проигравших»); •  разработка стратегий реализации каждого из предложенных вариантов достижения поставленных целей, включающая в себя прогнозную оценку их результативности, понимаемой как степень достижения целей меры регулирующего воздействия, и эффективности, предполагающей оценку затрат, необходимых для получения указанного результата; •  оценка рисков неэффективности меры регулирующего воздействия; •  проведение публичных консультаций с представителями основных групп интересов с целью получения необходимых эмпирических данных, содействия в проведении ОРВ, проверки результатов ОРВ, подготовленных регулирующим органом, обеспечения консенсуса и поддержки в отношении меры регулирующего воздействия. При этом предполагается использование следующих методов: уведомления о намерении введения меры регулирующего воздействия, направления предложений о предоставлении необходимой релевантной информации, обнародования проектов правовых предписаний и отчетов, содержащих анализ регулирующего воздействия, организации публичных консультаций, подготовки ответов на публичные комментарии; •  обоснованный выбор меры регулирующего воздействия из имеющихся альтернатив, аргументация сделанного выбора; •  разработка механизмов мониторинга реализации меры регулирующего воздействия, а также учета полученной посредством мониторинга информации для целей корректировки мер регулирующего воздействия и внесения корректив в методологию и практику ОРВ. При этом надо понимать, что описанная здесь логика не должна интерпретироваться в качестве единственно возможной. Механизмы ОРВ, существующие в разных странах, существенно отличаются друг от друга. К числу наиболее распространенных методологий относятся: •  различные формы анализа позитивных и негативных последствий (выгод и издержек) регулирующих мер; •  различные формы анализа эффективности по затратам; •  формы финансовой оценки последствий; •  некоторые разновидности анализа отдельных видов последствий (оценка административного бремени, оценка последствий для отдельных групп населения и групп интересов (бизнес, потребители, социально незащищенные группы и т.п.); •  оценка рисков (в действительности применяется наряду с перечисленными выше методиками).  ГН

3 Как справедливо отмечается в одном из документов ОЭСР, «самым важным вкладом ОРВ в обеспечение качества принимаемых решений является не точность проводимых при этом расчетов, а процесс анализа как таковой: рассмотрение возможных вариантов, осмысление реальных эффектов воздействия регулирования и исследование выдвинутых гипотез». Цит. по: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова и Д.Б. Горохова. М., 2009. С. 86.

№4 февраль 2012

9


Умное регулирование Для развития в России ОРВ как части умного регулирования необходимо создать благоприятную институциональную среду, включить механизмы общественного участия и задействовать лучшие идеи и информационные технологии с учетом европейского опыта. Даниил Цыганков, директор Центра оценки регулирующего воздействия ИГМУ НИУ ВШЭ (Москва)

10

Европейский опыт Известно, что государственное регулирование неизбежно связано с издержками для всех адресатов этих норм – как для самого государства (чиновники, применяющие нормы и/или контролирующие их исполнение), так и для тех, кого оно непосредственно затрагивает (предприниматели, граждане, учреждения бюджетного сектора, некоммерческие организации). Зависимость издержек от жесткости мер государственного регулирования лежит в основании большинства теорий дерегулирования, господствовавших в конце прошлого века. Однако на фоне финансово-экономического кризиса 2008–2009 годов отношение в странах ОЭСР к государственному регулированию кардинально изменилось. Не отказ от регулирования в пользу рынка, а детальная оценка и рациональный выбор вариантов регулятивных мер становятся трендом современной регуляторики и его ядра – оценки регулирующего воздействия. Была провозглашена ориентация на «умное регулирование» (smart regualtion), концепция которой является академической разработкой конца 90-х – начала 2000-х годов, направленной на преодоление разрыва между сторон-

никами расширения государственного контроля и надзора, с одной стороны, и сторонниками дерегулирования – с другой. Долгое время «умное регулирование» оставалось частью академических дебатов, но во время кризиса эксперты подсказали председателю Европейской комиссии Ж.М. Баррозу удачный слоган для ребрендинга концепции better regulation и усиления ее базового элемента – оценки воздействия – и тем самым способствовали встраиванию идеологии умного регулирования в Стратегию Европейского союза до 2020 года. Кроме того, до 2014 года был продлен мандат так называемой «Независимой группы стейкхолдеров по снятию административных барьеров», которая была образована решением Европейской комиссии 31 августа 2007 года в рамках реализации «Программы по сокращению административных барьеров в Европейском союзе» (цель – сокращение адмбарьеров на 25% к 2012 году). Во второй половине 2012 года Европейская комиссия представит свой отчет о введении механизмов, компонентов умного регулирования и на уровне европейском, и на уровне национальных правительств. С нашей точки зрения, четвертым элементом этой системы является переход от «министериальной» организационной модели ОРВ к модели Советов по оптимизации регулирования при центральных органах управления. Это означает, что для улучшения регуляторики уже недостаточно существующих департаментов ОРВ в отдельных министерствах. Эти советы в настоящее время координируют свои усилия как на уровне методических разработок, так и в продвижении институтов умного регулирования. В Нидерландах с 2000 года действует Консультационный совет по административным барьерам (голл. – ACTAL), который оценивает проекты нормативно-правовых актов на предмет избыточного регулирования. Его мандат уже три раза расширялся, и в настоящее время, если проект акта влияет на изменение административных барьеров, бизнес или граждан, министерство обязано передать в Консультативный совет этот проект вместе с пояснительной запиской. В Совет назначают трех членов из числа политиков, экономистов и ученых, а их деятельность поддерживается Секретариатом из 13 госслужащих. В Великобритании с октября 2009 года действует Комитет по регуляторной политике (англ. – Regulatory Policy Committee). Он состоит из 6 независимых экспертов в различных областях. Их деятельность сопровождается Секретариатом из 9 госслужащих. Основная цель Комитета – удостовериться, что при принятии решения ведомство основывается на комплексном анализе воздействия законопроекта.


тема номера оценка реГулирующеГо воздействия В Швеции осенью 2008 года был создан Совет по улучшению регулирования (швед. – Regelradet), который состоит из восьми независимых экспертов; им помогает Секретариат (8 человек). В ФРГ в августе 2006 года, путем принятия федерального закона, был создан Национальный совет по контролю норм (нем. – Nationaler Normenkontrollrat) при ведомстве федерального канцлера с задачей «поддерживать правительство в снижении административных барьеров и в улучшении регулирования». В Мексике в 2000 году был создан Совет по улучшению регулирования (исп. – Consejo para la Mejora Regulatoria Federal) для поддержки деятельности Федеральной комиссии по совершенствованию регулирования.

Три компонента умного регулирования*

Задачи, стоящие перед Россией Согласно обновленной «Стратегии-2020» Россия собирается выйти на те же целевые показатели, которые есть у Европейского союза. Для достижения этой цели нам надо стать конкурентными в том числе с точки зрения качества регуляторики и государственного управления. Что мы предлагаем для развития института ОРВ в России? Первое – расширить механизм ОРВ. Уже существует понимание, что ОРВ и публичные консультации надо «спускать» на уровень регуляторов (разработчиков проектов НПА), постепенно распространять ОРВ в регионы, «подводить» под

*Согласно меморандуму Европейской комиссии (октябрь 2010 года)

С нашей точки зрения, четвертым элементом этой системы является переход от «министериальной» организационной модели ОРВ к модели Советов по оптимизации регулирования при центральных органах управления. ОРВ новые предметные области. Но этого недостаточно. Необходимо создать Национальный совет при Президенте РФ, основными задачами которого будут: • обеспечение синхронизации развития нормативной правовой базы в экономической сфере с целями и задачами экономической политики; • достижение баланса издержек и выгод регулирования предпринимательской деятельности; • сокращение неоправданных регуляторных издержек всех адресатов норм; • снижение нестабильности «правил игры»; • постепенное повышение доверия к российским рыночным институтам. К предмету компетенции Нацсовета в области ОРВ будет правильным отнести те группы регуляторных актов, в отношении которых не предполагается проведение в Минэкономразвития России прогнозной ОРВ и/или ретроспективной экспертизы. Это позволит обеспечить более качественную экспертизу масштабных (комплексных) регуляций и привлекать внимание первых лиц государства к наиболее существенным для бизнеса, госорганов и граждан проблемам регулирования. Второе – повысить качество заключений об ОРВ. Как показывают исследования Центра ОРВ, менее 10% заключений профильного Департамента Минэкономразвития за первый год его работы соответствуют международным стандартам1.

Третье – обеспечить новый уровень детализации и прозрачности. Финансово-экономическое обоснование проектов в Госдуме необходимо проводить не только относительно бюджетных расходов, но и относительно издержек и выгоды бизнеса. То есть парламент должен обзавестись «своим собственным ОРВ». Например, в Швейцарии и Франции расчеты проводятся не только исполнительной властью, но и на уровне парламента. Четвертое – изменить систему правотворчества. Этот пункт включает в себя введение правовых экспериментов, то есть принятие актов с конечным сроком действия (англ. – sunset legislation). Кроме того, необходим переход к языку правотворчества (англ. – plain legal writing) и размещению в открытом доступе «электронных досье» проектов НПА. Эти шаги будут означать прорыв, настоящую «революцию в умах» – так как на уровне отдельного министерства ничего, кроме некоторого улучшения взаимодействия ведомств, добиться уже не удастся. Эта революция в умах позволит в долгосрочной перспективе улучшить положение России в глобальной «конкуренции юрисдикций», а как ближайший эффект после мартовских президентских выборов – подать позитивный сигнал инвесторам, замершим в ожидании, о реальных шагах по эффективной защите прав собственников, наличию продуманной экономической политики и снижению политических рисков. Гн

1 См. подробнее: Беляев А.Н., Дерман Д.О., Цыганков Д.Б., Методические подходы к метаоцениванию качества заключений об оценке регулирующего воздействия // Проектирование, мониторинг и оценка, 2011. № 1. C. 23—51. http://www.pmojournal.ru/

№4 февраль 2012

11


Поставить оценку Регулирующее воздействие действующих нормативных  актов пока не выяснено Оценка регулирующего воздействия существует в России чуть менее десяти лет, но ее благотворный эффект уже ощутим. Однако нельзя сказать, что в нашей стране выстроена идеальная система ОРВ. Из истории вопроса

Владислав КОРОЧКИН, вице-президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» (Москва)

Впервые вопрос о предварительной оценке эффекта от введения новых «правил игры» был поднят в середине 2000-х годов, когда на суд общества был вынесен проект Федерального закона «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности». Его целями были: •  оптимизация государственного регулирования предпринимательской деятельности; •  упорядочение нормотворчества государственных и муниципальных органов, исходя из принципа «презумпции нецелесообразности государственного регулирования предпринимательской деятельности»; •  предотвращение появления экономически необоснованных и неэффективных актов; •  сокращение административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства. В процессе обсуждения законопроекта была предложена дефиниция «регулирующего воздействия» как «любое изменение порядка и (или) условий осуществления предпринимательской деятельности, влияющее или способное повлиять на права и обязанности ее субъектов, по сравнению с ранее установленными». Однако в то время законопроект не был утвержден, но «семя – посеяно». За прошедшее десятилетие процедура оценки регулирующего воздействия была внедрена и стала достаточно стандартной в практике многих стран. В России решающий прорыв произошел благодаря антикоррупционной экспертизе. Идея о том, что готовящийся акт необходимо проверять заранее, до того, как он вступит в силу и все его последствия (включая коррупционные) расцветут пышным цветом, была реализована (пусть и не в совершенном виде).

В чем смысл оценки регулирующего воздействия? Однако в дальнейшем эта идея показала свою явную недостаточность, что и привело к «институционализации» оценки регулирующего воздействия. Положение о порядке подготовки заключения об ОРВ было утверждено приказом Минэкономразвития России № 398 от 31 августа 2010 года. Что изменилось с принятием этого документа? Во-первых, появилось понятие «цель нормативноправового акта». При подготовке проекта теперь,

12

с одной стороны, требуется точная формулировка проблемы, для решения которой он создается, и анализ тех отрицательных эффектов, которые эта проблема вызывает. С другой – оценка возможности ее решения иными средствами. То есть необходимо заранее подготовить ответы на вопросы, которые раньше вообще не ставились. В европейской практике подготовка предварительного заключения об оценке регулирующего воздействия, не одностороннего и формального, как сегодняшние «пояснительные записки», а полноценного, включающего и позицию «адвоката дьявола», возложена на самих разработчиков, с последующей оценкой этого заключения и общественными институтами, и профильным министерством, ответственным за экономику в целом. Введение аналогичного порядка не только повысило бы эффективность и уровень самой процедуры, но и могло бы способствовать значительному упорядочению собственной нормотворческой работы ведомств. При такой постановке вопроса антикоррупционная экспертиза, без сомнения, рано или поздно окажется включенной в процедуру ОРВ и станет одной из важнейших составных частей общего анализа. Во-вторых, был создан стабильно действующий, а главное, обязательный для исполнения механизм оценки соответствия цели управленческого воздействия (акта) основополагающим принципам правового регулирования, программным документам, поручениям президента и правительства. На этапе регистрации уже принятого акта в Минюсте такая задача, как показывает опыт, не решалась. Предметом оценки стали, в частности, изменение содержания прав и обязанностей субъектов предпринимательской деятельности, наличие объективных препятствий, мешающих предпринимателям исполнять возлагаемые на них обязанности (этот аспект ранее вообще никогда не учитывался), возникновение дополнительных расходов. Важно, что заключение об ОРВ, по сути, приравнено к согласованию Минэкономразвития. Таким образом, отсутствие заключения влечет аналогичные последствия в виде, например, отложения регистрации соответствующего нормативного акта Минюстом. При этом разногласия выносятся на рассмотрение не «профильного» вице-премьера, как во всех других случаях, а непосредственно Правительственной комиссии по проведению административной реформы, что


тема номера оценка регулирующего воздействия обеспечивает и необходимый уровень гласности обсуждения разногласий, и «комплексность» точки зрения, с которой они будут рассматриваться и разрешаться.

Ложка дегтя Можно назвать три основных минуса процедуры ОРВ в ее сегодняшнем виде. Во-первых, ограничение по кругу актов. Если в рамках нормотворчества органов исполнительной власти ОРВ способна на многое, то для собственно законодательного процесса она пока остается мечтой. Особенно на этапе подготовки законопроектов в Государственной Думе ко второму чтению, когда в, казалось бы, уже вычитанном, изученном и апробированном тексте могут появиться положения, эффект «регулирующего воздействия» которых способен оказаться совершенно неожиданным. В 2012 году, при обсуждении в Думе законопроекта № 612874, посвященного госзаказу, депутаты М.Шаккум и А.Хинштейн вынесли – сразу на первые два чтения – проект поправки, позволяющей размещать государственные и муниципальные заказы на строительство и ремонт на конкурсах, а не на электронных аукционах, как это предусмотрено для всех объектов капитального строительства, кроме особо сложных, опасных и «уникальных». Авторы поправок полагают, что эта норма позволит отсечь недобросовестных строителей, которые демпингуют на торгах. Критики же считают, что конкурсная система возрождает субъективное «усмотрение» чиновника, то есть коррупциогенную ситуацию, и полностью «отрезает» от государственного заказа малый бизнес. Разнобой мн��ний и оценок хорошо бы всетаки учитывать до принятия нормативного акта, а не в процессе его применения. Будучи связаны только Конституцией и своей совестью (подп.

•  оценки соответствия; •  безопасности процессов производства. В реальной же практике правовая норма, переворачивающая с ног на голову всю систему правового регулирования в какой-то области, может быть помещена в совершенно непрофильный акт. Третья проблема оценки регулирующего воздействия – дефицит времени. Процесс ОРВ «при-

Создан стабильно действующий, обязательный для исполнения механизм оценки соответствия цели управленческого воздействия (акта) основополагающим принципам правового регулирования, программным документам, поручениям президента и правительства. 2.1 Постановления Конституционного суда РФ от 12 апреля 2002 года № 9-П), каждый депутат Государственной Думы РФ является, как известно, полноправным субъектом законодательной инициативы. И несет полную ответственность перед избирателями за все то, что предлагает. И дабы избавить его от неприятных ошибок, процедура, аналогичная ОРВ, должна быть, по нашему мнению, «вписана» непосредственно в регламент работы Госдумы. Во-вторых, принципиально ограниченный характер тематики ОРВ. Стали изобретаться разные казуистические аргументы, чтобы тот или иной нормативный акт под ОРВ «не попал». Дело в том, что оценке регулирующего воздействия подлежат только проекты нормативных правовых актов в четырех сферах: •  организации и осуществления государственного контроля (надзора); •  установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам;

вязан» к жестко структурированной деятельности правительства и его комиссий. И если на анализ исходного проекта можно выделить несколько недель, то всякого рода поправки, дополнения и уточнения приходится вписывать наспех. С этим нужно что-то делать. Первый вопрос здесь – куда мы спешим? «ОПОРА» всегда возражала против скоропалительного законотворчества. В перечне наших предложений, готовившихся еще по поручению Президента РФ в 2002 году и почти на десять лет ставших нашей программой, была такая формулировка: «Федеральные законы, их отдельные статьи, вносящие изменения в условия осуществления предпринимательской деятельности, налогообложения, бухгалтерского учета и отчетности, вступают в силу с 1 января соответствующего календарного года, по истечении не менее чем шести месяцев со дня официального опубликования». Фактически мы уже тогда просили давать предпринимательскому сообществу время именно для «оценки регулирующего воздействия».  ГН

№4 февраль 2012

13


тема номера оценка регулирующего воздействия

На практике Минэкономразвития проводит оценку нормотворческой деятельности ведомств для выявления возможных эффектов от введения государством регулятивных мер. С начала года МЭР представило общественности заключения об оценке регулирующего воздействия (ОРВ) на некоторые законодательные проекты. Межевой план Заключение ОРВ было представлено на проект приказа Министерства экономического развития РФ «О внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. №412 «Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков». МЭР провело предварительные публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности. Результатом стало внесение в проект приказа разработчиками ряда изменений, а также представлены обоснования приемлемости возникающих рисков. Доработанный проект прошел ОРВ. Заключением оценки стал вывод, что «доработанный проект приказа не содержит положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ».

Аренда земли ОРВ прошел и проект приказа «Об утверждении Административного регламента предоставления МЭР РФ государственной услуги по заключению договора аренды земельного участка, расположенного в границах особой экономической зоны, для осуществления промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой особой экономической зоне». Проект регламента определяет: требования к порядку информирования о предоставлении государственной услуги; порядок взаимодействия Минэкономразвития России с заявителями; исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги; сроки и последовательность административных процедур (действий) Минэкономразвития России; порядок осуществления контроля за полнотой, качеством предоставления государственной услуги; ответственность должностных лиц; порядок обжалования. По результатам предварительной ОРВ проекта приказа, новое правовое регулирование не приведет к невозможности исполнения субъектами предпринимательской и иной деятельности возложенных на них обязанностей вследствие противоречий или пробелов в правовом регулировании.

Недра Следующее заключение ОРВ ФЗ «О внесении изменения в ст. 22 Закона РФ «О недрах» касалось дополнения перечня обязательных лицен-

14

зионных условий работы обязательством заключать контракты на строительство судов, морской техники и технологического оборудования внутри страны, а также введения дополнительной госэкспертизы проекта на возможность нерационального пользования недрами и нанесения ущерба экологии. Например, поправка, предложенная еще 24 июля 2010 года заместителем председателя Правительства РФ И. Сечиным, касающаяся необходимости дополнения перечня обязательных лицензионных условий, применяемых при выдаче новой лицензии или продлении уже действующей лицензии, условием об обязательном размещении лицензиатом заказа на строительство судов, морской техники, технологического оборудования на отечественных предприятиях. Минэкономразвития отметило, что «поддерживает инициативу по созданию механизмов стимулирования развития российской производственной базы». Но возложение на предпринимателей дополнительных обязанностей должно быть принято лишь на основании оценки последствий реализации предлагаемых действий и при наличии обоснования соответствующих положительных эффектов для экономики в целом. И так как соответствующих обоснований и оценок последствий нового правового регулирования разработчиком представлено не было, поправка ОРВ не прошла. Вместе с тем, МЭР обратило внимание на ряд сложностей в практической реализации предлагаемых мер.

Гидротехнические объекты Ряду замечаний подвергся проект постановления Правительства РФ «О порядке установления охранных зон для гидроэнергетических объектов…». В случае устранения замечаний МЭР может быть сделан вывод о том, что положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения, а также необоснованные финансовые расходы, в проекте акта отсутствуют.

Разрешение на строительство Такое же заключение ОРВ получил проект приказа Минрегиона России «Об утверждении Административного регламента МЭР РФ по исполнению государственной услуги по выдаче разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, указанных в п. 4 ч. 5 и п. 1 ч. 6 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, за исключением объектов капитального строительства, в отношении которых выдача разрешений на строительство возложена на иные федеральные органы исполнительной власти». То есть в случае устранения ряда несущественных замечаний проект будет считаться прошедшим ОРВ.  ГН


Государственный надзор финансовый контроль

Государственный аудит в России и зарубежных странах Государственный финансовый контроль является неотъемлемым элементом государственной финансовой политики. В условиях рыночной экономики финансовая деятельность государства значительно усложняется: происходит увеличение объема движения финансовых ресурсов, возрастает роль государства в финансировании публичных функций, расширяется круг субъектов, использующих бюджетные средства. Счетная палата РФ в оценках международных экспертов Высшим органом государственного аудита в Российской Федерации на практике является Счетная палата РФ. В регионах и муниципальных образованиях функции государственного аудита призваны выполнять соответствующие контрольно-счетные органы. По мнению международных аудиторов, Счетная палата находится сегодня в стадии завершения эволюции от статуса постоянного органа государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита. Согласно международным стандартам, основными признаками современного высшего органа государственного аудита, функционирующего в соответствии с общепризнанными принципами и международными стандартами, являются: •  независимость, закрепленная конституцией и национальным законодательством;

•  органичная взаимосвязь и эффективное взаимодействие со всеми заинтересованными государственными органами; •  достаточные и защищенные законом полномочия на осуществление всех видов аудиторской деятельности, связанных с реализацией целей и задач высшего органа государственного аудита; •  непрерывное развитие и совершенствование теории и методологии аудита, знаний и профессиональных навыков специалистов; •  наличие современного офиса, развитой инфраструктуры и использование передовых информационных технологий, необходимых для осуществления аудиторской деятельности и мониторинга ее результативности и эффективности. В Конституции РФ нет нормы, непосредственно устанавливающей независимый статус Счетной палаты. Кроме того, в действующем законодательстве отсутствуют нормы, четко опреде-

Юлия КРОХИНА, и. о. директора ГНИИ системного анализа Счетной палаты, зав. кафедрой правовых дисциплин Высшей школы государственного аудита (факультета) МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор

Счетная палата находится сегодня в стадии завершения эволюции от статуса постоянного органа государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита. ляющие различия между государственным аудитом и государственным финансовым контролем, между полномочиями органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. Независимость Счетной палаты в первую очередь должна быть обусловлена необходимым для выполнения задач административным суверенитетом. Однако этот элемент правового статуса Счетной палаты не полностью реализован в законодательстве. В частности, смета доходов и расходов Счетной палаты РФ санкционируется Министерством финансов РФ при составлении проекта федерального бюджета. Получается, что орган внутреннего финансового контроля ставит в зависимость орган внешнего финансового контроля. Вместе с тем финансовая независимость Счетной палаты РФ не должна быть бесконтрольной, а ее смета – непрозрачной для государства. Согласно ч. 2 ст. 30 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», контроль за использованием Счетной палатой средств федерального бюджета осущест-

№4 февраль 2012

15


вляется на основании решений Президента РФ, постановлений Совета Федерации и (или) постановлений Государственной Думы Федерального собрания РФ. Особый статус Счетной палаты РФ может быть уравновешен созданием специального органа или отдельного комитета для проведения финансового аудита средств, выделенных на содержание Счетной палаты РФ. Такой комитет Госдумы или орган, назначенный ею, мог бы предоставлять рекомендации по повышению эффективности финансовой деятельности органа внешнего финансового контроля. Подобная практика существует во многих странах –Великобритании, Италии, Дании, Финляндии, Греции, Венгрии, Польше, Германии. Согласно своему правовому статусу, Счетная палата Российской Федерации не может самостоятельно применять юрисдикционные меры по выявленным в ходе проверок нарушениям законодательства. Высшие органы финансового контроля зарубежных стран имеют право либо непосредственно применять к правонарушителям меры принуждения (Франция, Италия, Латвия), либо направлять им обязательные для исполнения предложения по устранению выявленных нарушений (США, Канада, Германия, Великобритания, Япония). Результативность работы государственных контролеров, прежде всего, зависит от полноты мер реагирования, принимаемых по их материалам правоохранительными органами. Возбуждаемые по материалам проверок уголовные дела часто затрагивают наиболее коррупционные сферы бюджетно-финансовой деятельности, например государственные закупки. В связи с этим представляется целесообразным наделить Счетную палату юрисдикционными полномочиями, правом самостоятельно применять меры принуждения по результатам проведенных контрольных мероприятий. Оценивая соответствие фактически реализованной модели государственного аудита в Российской Федерации международным стандартам, аудиторы ИНТОСАИ предложили Счетной

Основные признаки современного высшего органа государственного аудита, функционирующего в соответствии с общепризнанными принципами и международными стандартами: •  независимость, закрепленная конституцией и национальным законодательством; •  самостоятельность (финансовая, юридическая, административная, функциональная); •  органичная взаимосвязь и эффективное взаимодействие со всеми заинтересованными государственными органами; •  достаточные и защищенные законом полномочия на осуществление всех видов аудиторской деятельности, связанных с реализацией целей и задач высшего органа государственного аудита; •  непрерывное развитие и совершенствование теории и методологии аудита, знаний и профессиональных навыков специалистов; •  наличие современного офиса, развитой инфраструктуры и использование передовых информационных технологий, необходимых для осуществления аудиторской деятельности и мониторинга ее результативности и эффективности.

16

палате РФ свое видение кратко-, средне- и долгосрочных направлений ее развития. В краткосрочном плане дальнейшее развитие Счетной палаты должно основываться на наращивании надлежащих контрольных и организационных возможностей в соответствии с требованиями российского законодательства. В среднесрочном плане необходимо стремиться к повышению стандартов внешних проверок и общих средств финансового контроля, работая совместно с Министерством финансов для решения вопросов взаимодействия между государственным аудитом и государственным финансовым контролем, между внешним и внутренним аудитами, а также для дальнейшего совершенствования системы самоконтроля в органах исполнительной власти. В долгосрочном плане Счетная палата должна проводить систематическую работу по дальнейшему развитию атрибутов, свойственных современным высшим органам аудита. Деятельность Счетной палаты осложняется тем, что сферы ее ответственности и полномочия по отношению к другим контролирующим структурам, в частности Министерству финансов и подведомственным ему службам, разграничены не полностью. От позиции министерства, согласующего проект сметы Счетной палаты, во многом зависит ее финансирование, в то время как само Министерство финансов является неизменным объектом ее проверок. Представляется необходимым законодательно закрепить за Счетной палатой статус высшего органа государственного аудита и передать решение вопроса о ее финансировании Комитету Государственной Думы по бюджету и налогам.

Высшие органы финансового аудита: мировая практика Высшие органы финансового аудита в настоящее время существуют в подавляющем большинстве государств мира, независимо от их политического устройства и режимов. Международная организация высших органов аудита (ИНТОСАИ) объединяет органы государственного аудита 186 стран. Несмотря на все разнообразие форм и методов организации государственного аудита, практически все европейские государства–члены Европейского экономического сообщества провели в 1990-е годы углубленную системную адаптацию как позиционирования своих высших органов аудита в системах государственного устройства, так и их функций в соответствии с Лимской декларацией. Для этого был создан и новый орган – Европейский суд аудиторов. Анализируя правовые и организационные элементы функционирования органов государственного контроля наиболее развитых стран (США, Японии, Великобритании, Франции, Италии, Дании, Германии, Канады и др.), можно сказать, что при наличии национальных особенностей в их системах государственного аудита есть много общего: выявление, предупреждение и устранение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной


Государственный надзор финансовый контроль собственности, обеспечение открытости и прозрачности исполнения государственных бюджетов, содействие социально-экономическому развитию страны. Особое внимание в зарубежной практике уделяется обеспечению независимости высших органов финансового контроля. Она гарантируется государством и закрепляется конституцией и другими национальными законами. Их подотчетность также определяется конституцией страны. Они обладают функциональной, организационной и финансовой независимостью и имеют доступ к любой информации, касающейся управления государственными ресурсами. Высшие органы финансового контроля осуществляют свою деятельность в соответствии с утвержденными ими программами и самостоятельно выбранными методами контроля. Также необходимо отметить определенную независимость органов финансового контроля. Так, например, Суд Счетов Франции – конкретный пример властных полномочий; он относится к трем основным государственным структурам и имеет высочайшие полномочия и авторитет. В большинстве стран принцип независимости органов внешнего финансового контроля от исполнительной власти реализован по��редством законодательного закрепления за парламентами права на создание особого органа, который готовит рекомендации представительной власти о размере бюджета высшего органа финансового контроля и осуществляет контроль за его исполнением.

ЕС: антикризисные меры и повышение эффективности экономического регулирования Финансовый кризис обнажил проблемы и межгосударственного экономического регулирования. 7 сентября 2010 года Совет министров финансов Европейского союза утвердил законопроект, закладывающий основы наднациональных органов надзора за финансами всех стран – членов союза. Если раньше финансовый надзор находился в исключительном ведении государств, то в результате реформы будут созданы три наднациональных финансово-надзорных органа, которые займутся мониторингом и выявлением кризисных тенденций в банковском секторе, сфере страхового и пенсионного обеспечения и на рынках ценных бумаг. Помимо создания трех контрольных агентств, ЕС введет в состав Европейского Центробанка новое экспертное подразделение, которое получит название Европейского комитета по системным рискам. Оно займется отслеживанием возникновения макроэкономических кризисных рисков вроде накопления «кредитного пузыря» на ипотечном рынке, который стал одной из причин кризиса 2008 года. Наднациональный финансовый надзор будет распространяться и на бюджетную деятельность стран – членов ЕС. В настоящее время наметились серьезные изменения в организации деятельности, структуре управления и регулирования сферы аудиторских услуг со стороны ВОФК государств– членов ЕС. Эти меры направлены, прежде все-

Обобщенный анализ устройства зарубежных высших органов аудита позволяет выделить как минимум четыре основных типа их организации. Одни построены по принципу судебной коллегии, а их решения имеют юридическую силу (Бельгия, Греция, Испания, Италия, Португалия, Франция, Европейский суд аудиторов и другие). Другие являются коллегиальной структурой без права выносить судебные решения (Германия, Люксембург, Нидерланды, Россия, Словакия, Чехия и другие). Третьи создаются как независимый от правительства орган, возглавляемый обладающим широкими полномочиями генеральным аудитором или даже главой государства (Великобритания, Венгрия, Дания, Ирландия, Кипр, Мальта, Польша, США, Швеция, Финляндия, Эстония и другие). Высшие органы аудита, относимые к четвертому типу, были созданы как централизованные структуры во главе с президентом или непосредственно подчиняющиеся ему и получили право проводить аудит на всех уровнях – центральном, региональном и местном (Австрия, Беларусь, Словения и другие). го, на формирование большей «прозрачности» системы государственного контроля, усиление эффективности использования средств при решении важных задач. Подписание в ноябре 2011 года документов о создании Евро-Азиатского экономического союза между Россией, Беларусью и Казахстаном также должно дать толчок к формированию комплекса международных законодательных актов, регулирующих вопросы финансового контроля над единым экономическим пространством. В качестве ориентира для российского законодательства в сфере совершенствования государственного финансового контроля может стать модельный закон стран СНГ «О государственном финансовом контроле» (Постановление № 24-11 от 4 декабря 2004 года), согласованный с будущей новой редакцией Гражданского кодекса РФ.  ГН

№4 февраль 2012

17


Без исключения из правил Андрей АНДРИЯНОВ два с половиной года работал главным федеральным инспектором в Челябинской области аппарата полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе. В октябре, когда номер готовился к печати, Андрей Сергеевич был назначен заместителем полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе.

– Андрей Сергеевич, как вы оцениваете уровень межведомственного взаимодействия федеральных структур и органов исполнительной власти Челябинской области? Пересекаются ли полномочия надзорных органов и бизнессообщества? – Достигнутый в Челябинской области уровень межведомственного взаимодействия позволяет территориальным федеральным органам исполнительной власти и региональным структурам в полном объеме исполнять возложенные на них полномочия. Что касается вклада службы главного федерального инспектора (ГФИ) в общее дело, то в настоящее время в Челябинской области действуют 11 консультативных и совещательных органов по различным направлениям деятельности: обеспечению безопасности, социально-экономическим вопросам, правовым и общественно-политическим аспектам жизни региона. Практически в любой сфере обеспечивается постоянное взаимодействие федеральных и региональных структур, при необходимости приглашаются представители органов местного самоуправления. Кроме того, главный федеральный инспектор входит в состав совещательных и консультативных органов при губернаторе области, участвует в коллегиях территориальных и федеральных органов исполнительной власти. Как правило, этого оказывается достаточно, чтобы наладить систему работы в рамках поручений Президента РФ, положения федерального закона либо разрешения проблемной ситуации. В текущем году пришлось также решать ряд вопросов, касающихся взаимодействия региональных властей с Министерством обороны. Полномочия контрольно-надзорных органов и бизнес-сообщества не должны пересекаться, а лишь дополнять друг друга. В частности, саморегулируемые организации, разрабатывающие и устанавливающие стандарты и правила в какой-либо сфере деятельности, сами контролируют их соблюдение. В моей практике были случаи незаконного осуществления некоторыми коммерческими структурами государственных

Андрей Сергеевич АНДРИЯНОВ родился 18 сентября 1966 года в городе Дегтярске Свердловской области. Служил в дивизии имени Дзержинского. В 1992 году   с отличием окончил исторический факультет Уральского государственного университета. С 1994 года – в Федеральной службе безопасности, выезжал в командировки на Северный Кавказ. Награжден медалью ордена «За заслуги перед Отечеством»   II степени, медалью «За отвагу». С июня 2007 года – начальник департамента по взаимодействию с правоохранительными органами аппарата полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе. С марта 2009 года по октябрь 2011-го – главный федеральный инспектор в Челябинской области. В октябре 2011 года назначен заместителем полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе. Женат. Воспитывает дочь.

18


Государственный надзор слово руководителя или муниципальных полномочий. К примеру, в конце 2009 года в ходе масштабных проверок деятельности контрольно-надзорных и разрешительных органов были выявлены факты обращения в хозяйствующие субъекты по выдаче документов на осуществление незаконного строительства. Правоохранительные органы приняли необходимые меры для предотвращения нарушений. – Как вы оцениваете степень развития электронного правительства и его перспективы?  Готовы ли южноуральцы заочно взаимодей-  ствовать с государственными структурами? – Электронное правительство в Челябинской области находится пока на первоначальном этапе. Подготовлен план мероприятий по развитию информационного общества и формированию электронного правительства на трехлетний период. Создана информационная система, в рамках которой ведется реестр государственных услуг Челябинской области, в который уже включено более 120 услуг, предоставляемых 22 региональными органами власти. Работает региональный портал государственных и муниципальных услуг. В настоящее время к переводу в электронный вид с использованием системы межведомственного взаимодействия подготовлены 11 услуг, проводится их тестирование. Сейчас более половины юридических лиц, ведущих финансовохозяйственную деятельность, представляют отчетность в областное управление Федеральной налоговой службы по телекоммуникационным каналам связи. В области внедряются универсальные электронные карты. Результаты недавно проведенного в Челябинске опроса показали, что более 80% респондентов имеют возможность выхода в Интернет с домашнего компьютера. При этом почти 70% опрошенных указали, что не пользуются официальными сайтами органов власти вообще. И лишь немногим более 2% граждан отметили, что в прошедшем году воспользовались электронным способом получения государственных услуг. Учитывая возможности потенциальных пользователей электронных услуг, у нас в регионе продолжается активное строительство каналов связи и внедрение современных цифровых технологий, что позволит уже в ближайшее время значительно большему числу жителей воспользоваться возможностями электронного правительства. – Челябинская область – экономически развитый промышленный регион России. Какие меры предпринимаются для обеспечения промышленной, энергетической безопасности? – Действительно экономический потенциал Челябинской области большой, поэтому вопросам промышлен��ой и энергетической безопасности служба ГФИ уделяет большое внимание. Спектр контрольной деятельности разнообразен. Так, в апреле 2010 года наша служба осуществляла контроль над устра-

нением нарушений по хранению и применению взрывчатых материалов в условиях шахт, расположенных на территории Челябинской области, выявленных ранее Уральским управлением Ростехнадзора. Такие нарушения были отмечены в использовании взрывчатых материалов при проведении работ ОАО «Верхнеуральская руда» (рудник «Чебачий»). В течение месяца все замечания были устранены, предприятие получило лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов. В прошлом году для предотвращения техногенных аварий была проведена проверка требований по обеспечению безопасности объектов энергетики, снабжающих электроэнергией предприятия с непрерывным циклом производства. Устранение более пятисот выявленных нарушений в ОАО «Фортум» было поставлено на контроль с ежемесячным докладом о состоянии дел полномочному представителю. Подобные меры позволяют своевременно реагировать на возникающие угрозы техногенного характера. В Челябинской области успешно реализуется целевая программа повышения энергетической эффективности экономики и сокращения энергетических издержек в бюджетном секторе на 2010–2020 годы – их реализация находится под постоянным контролем. По данным нашего мониторинга, в первом полугодии текущего года была закончена установка приборов учета тепло- и энергоресурсов в зданиях и сооружениях, занимаемых органами государственной власти и местного самоуправления. В многоквартирных домах и частных квартирах граждан такая работа выполняется в соответствии с программами энергосбережения. – Появились ли новые направления в работе по охране окружающей среды и уменьшению негативного воздействия деятельности предприятий на здоровье населения региона? – Экологическая безопасность является предметом пристального внимания службы ГФИ. Чтобы не затягивалось устранение экологических проблем, создана система мониторинга, в котором задействованы возможности МЧС, Роспотребнадзора, Росприроднадзора, Россельхознадзора, Ростехнадзора. При осуществлении мониторинга экологи-

№4 февраль 2012

19


Обращения граждан Челябинской области в федеральные органы власти другие вопросы экономики

проблемы в жилищнокоммунальной сфере

около около 7% более 30% 18% около более 20% 25%

вопросы   законности   и правопорядка

вопросы   в социальной сфере

•  Вопросы, поставленные   в 11% обращений,   решены положительно •  По проблемам,   изложенным в 26%   обращений, приняты меры •  По остальным даны   аргументированные,   исчерпывающие ответы. По итогам рассмотрения обращений граждан, направленных главным федеральным инспектором в контрольно-надзорные органы, привлечены к ответственности:

87 

должностных лиц   и лиц, виновных   в нарушении прав граждан, в том числе

•  к уголовной – 7, •  административной – 26, •  дисциплинарной – 9.

43 

представления и предписания об устранении нарушений законодательства и привлечении к ответственности виновных вынесено прокурорами, должностными лицами Государственной жилищной инспекции, Гострудинспекции, Роспотребнадзора и иными компетентными органами.

20

ческой ситуации используются новые формы. В последнее время в Челябинске развернута сеть мобильных постов экологического контроля, что позволяет более оперативно фиксировать выбросы с предприятий, активнее используется для этих целей инициатива граждан и общественных организаций. В рамках обеспечения экологической безопасности служба ГФИ совместно с региональной властью начиная с 2010 года занимается конкретными вопросами хозяйственнопитьевого водоснабжения: ускорением строительства очистных сооружений в городе Златоусте; строгим соблюдением санитарных норм при жилищном строительстве на берегах Шершневского водохранилища; контролем за очисткой атмосферного воздуха при выбросах ЗАО «Кыштымский медеэлектролитный завод». Под контролем Россельхознадзора органы местного самоуправления проводят также работы по утилизации агрохимикатов и рекультивации территорий складов бывших совхозов и колхозов. – Насколько эффективно в Челябинской области реализуются приоритетные национальные проекты? – Если рассматривать цели и задачи каждого национального проекта, то их можно разделить на две группы: социальные проекты в области образования и здравоохранения и два национальных проекта, ориентированных на развитие жилищного строительства и агропромышленного комплекса. За последние годы мы наблюдаем устойчивый рост индикативных показателей по приоритетным национальным проектам. В рамках приоритетного национального проекта «Здоровье» в декабре 2010 года в Челябинске был построен федеральный центр сердечно-сосудистой хирургии. Это стало возможным благодаря консолидации средств областного и федерального бюджетов. Весной 2011 года центр вышел на проведение плановых 15 операций в день. За счет более эффективной организации работы скорой помощи, развития плотной

сети фельдшерско-акушерских пунктов и кабинетов врачей общей практики сегодня медицинская помощь максимально приближена к населению. Областной целевой программой в жилищной сфере предусмотрено дополнительное финансирование по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья, субсидирование бюджетников и молодых семей при покупке жилья. Кроме этого, для решения задачи по увеличению объемов жилищного строительства запланировано прямое финансирование подготовки и оснащения инженерной инфраструктурой земельных участков. В последние пять лет серьезный прорыв совершил агропромышленный комплекс. Область практически полностью обеспечивает себя основными продуктами питания, активно торгует с другими регионами и зарубежьем. Службой главного федерального инспектора и рабочими группами по контролю за ходом реализации приоритетных национальных проектов ежемесячно проводятся проверки в муниципальных районах и городских округах Челябинской области. По их результатам информируются полномочный представитель Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе и губернатор Челябинской области. В случае выявления фактов, имеющих признаки финансовых или должностных нарушений, к проверке подключаются органы МВД и прокуратуры. Совместными усилиями достигаются достойные результаты в реализации приоритетных национальных проектов. – Какие приоритетные направления вы выделяете в своей деятельности, исходя из контроля поручений Президента РФ по обеспечению социальных обязательств перед населением? – Дефицит бюджетных средств, к сожалению, не позволяет в полном объеме своевременно финансировать все направления социального блока. В текущем году с участием службы ГФИ выполнены различные мероприятия социальной направленности. Организовано проведение ком-


Государственный надзор слово руководителя плексной проверки использования жилья, выделявшегося бывшим воспитанникам детских домов. К решению насущных для области вопросов совершенствования эндокринологической и фтизиатрической помощи привлечены соответствующие учреждения Уральского федерального округа. Во взаимодействии с заместителем губернатора области, областным советом ветеранов и другими заинтересованными органами принимались меры по сдерживанию цен на основные продукты питания. Под постоянным контролем главного федерального инспектора, во взаимодействии с органами исполнительной власти области, органами местного самоуправления проведена работа по погашению задолженности заработной платы перед работниками ОАО «СХП «Кировское», ОАО «Тепличный». Принимаются меры по снижению долга перед работниками ООО «Завод металлургического машиностроения», ООО «Катав-Ивановский механический завод». Постоянно отслеживается ход реализации поручения Президента РФ по решению проблем обманутых дольщиков. Благодаря активной позиции руководства области за истекший год ситуация существенно улучшилась. С участием главного федерального инспектора принимаются меры по разрешению проблем, связанных с обеспечением прав граждан, проживающих в Чебаркульском военном городке, на приватизацию жилья; решаются аналогичные проблемы одного из учреждений системы ГУФСИН. Одним из важнейших вопросов сферы деятельности службы ГФИ является проблема обеспечения нормального функционирования системы ЖКХ. В этом году под моим руководством приступила к работе межведомственная рабочая группа по вопросам координации проверочных мероприятий по использованию финансовых ресурсов коммунального комплекса. Перечень вопросов социальной направленности является весьма объемным, и решение этих задач требует согласованных усилий множества заинтересованных сторон. – Как в Челябинской области решается вопрос по противодействию коррупции и повышению престижа государственной службы? – Сегодня в системах гражданской, военной и правоохранительной служб коррупция создает реальную угрозу безопасности российского государства. Поэтому необходима организация повседневной работы по противодействию ей. Правоохранительными органами Челябинской области в 2011 году выявлено преступлений коррупционной направленности на 68 % больше, чем за аналогичный период прошлого года. Эффективно бороться с коррупцией можно, как говорится, всем миром, привлекая к этой деятельности население. Поэтому боль-

Деньги – на здоровье На диспансеризацию работающих граждан, дополнительные выплаты участковым врачам и среднему медицинскому персоналу, диспансеризацию детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, – все эти мероприятия в рамках национального проекта «Здоровье» – Челябинский областной ФОМС за 9 месяцев 2011 года направил 440 миллионов рублей.

Эмигрантов встретят радушно Правительство Челябинской области приняло программу содействия добровольному переселению на Южный Урал соотечественников, проживающих за рубежом. Программа рассчитана на 416 человек в составе 104 семей, из них – 160 человек должны приехать на Южный Урал в 2011 и 256 – в 2012 году. Эмигрантов готовы принять Брединский, Карталинский, Троицкий и Чесменский муниципальные районы. Всем переселенцам будет оказано содействие по аренде жилья на вторичном рынке, предоставлению мест в общежитиях, также гарантируется социальное и медицинское обслуживание, поиск подходящей работы. На этапе постоянного размещения предполагается помощь в приобретении жилья.

Зеленый свет для инноваций Межведомственный координационный совет по вопросам инновационной деятельности Челябинской области принял решение о поддержке еще 14 инновационных предприятий, которым будет возмещена часть затрат на реализацию инновационных проектов на общую сумму 20,5 миллиона рублей. Среди проектов, получивших финансирование, инновационные разработки челябинских компаний по очистке и обеззараживанию воды, ресурсосбережению и другие. Кроме того, совет рассмотрел 3 заявки малых инновационных предприятий, созданных на базе ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет» и ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет». В результате им выделены гранты в размере 500 тысяч рублей каждому.

шое внимание мы уделяем анализу информации, полученной от граждан, общественных организаций, трудовых коллективов, СМИ. В ходе мониторинга СМИ служба главного федерального инспектора изучает публикации о коррупционных преступлениях. По некоторым материалам правоохранительными органами инициированы проверки. На контроле находятся результаты рассмотрения ряда уголовных дел по обвинению руководителей государственных структур и правоохранительных органов в совершении коррупционных преступлений. Приоритетным направлением в борьбе с коррупцией, а также в повышении престижности государственной службы является подбор, обучение и расстановка кадров только из резерва управленческих кадров, особенно при назначении на руководящие должности. На сегодняшний день актуальным становится изменение системы предоставления государственных услуг населению, использование новейших достижений в работе с информацией, электронного документооборота, что требует от государственного служащего повышения образовательного уровня и компетенции. Таким образом, в правовом механизме противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации необходимо реализовать весь нормативный, организационный и информационный потенциал.  ГН

№4 февраль 2012

21


Большие дела уральцам по плечу Застать в кабинете главного федерального инспектора Свердловской области Виктора Миненко не просто. Много времени он проводит в поездках по районам, на встречах с людьми. По его мнению, главная задача власти любого уровня – сделать жизнь людей лучше. А для этого власть должна быть открыта для общения. Тогда можно выявить самые острые проблемы, интересные идеи, важные замечания. И хотя в Свердловской области Виктор Александрович работает недавно, он уже отметил главные черты характера уральцев – упорство и трудолюбие. А с таким народом, как говорит сам главный федеральный инспектор, можно делать большие дела. – Виктор Александрович, какие задачи  по реализации поручений Президента РФ  вы решаете сегодня в Свердловской области?  Что считаете главным в своей работе? – Задача главного федерального инспектора и его службы – осуществлять контроль за исполнением федерального законодательства, указов и поручений президента, постановлений, распоряжений правительства, поручений полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе. Способствовать эффективному взаимодействию всех уровней власти. На особом контроле находятся вопросы обеспечения комплексной безопасности социальных и транспортных объектов с массовым пребыванием людей, эффективного исполнения программы реконструкции существующих и строительства новых детских садов, реализации ин-

Одно из приоритетных направлений моей работы – контроль правомерности использования денежных средств, предназначенных для модернизации объектов жилищнокоммунального комплекса. При главном федеральном инспекторе в Свердловской области создана профильная межведомственная рабочая группа, в состав которой вошли представители контрольно-надзорных органов региона и министерства энергетики и ЖКХ области. С 17 марта 2011 года до сегодняшнего дня правоохранительными органами выявлено более 388 нарушений закона при использовании средств, выделяемых в целях реализации Федерального закона от 21 июля 2007 года «О Фонде содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства». Проведено 197 процессуальных проверок, возбуждено 39 уголовных дел по преступлениям в сфере неправомерного использова-

На совершенствование системы безопасности метрополитена в течение ближайших трех лет планируется направить более 70 миллионов рублей. 95% этих средств уже поступили из федерального бюджета, 5% будет выделено из бюджета Екатеринбурга. вестиционных проектов в моногородах, организации проверок правомерного использования денежных средств, предназначенных для модернизации объектов жилищнокоммунального комплекса, противодействия коррупции. В настоящее время серьезные мероприятия проводятся по обеспечению транспортной безопасности. На одном из последних совещаний с руководством города в 2011 году я заострил внимание на проблеме антитеррористической защищенности мест массового пребывания граждан. Мы достигли с администрацией Екатеринбурга понимания в этом вопросе. Только на совершенствование системы безопасности метрополитена в течение ближайших трех лет планируется направить более 70 миллионов рублей. 95 % этих средств уже поступили из федерального бюджета, 5 % будет выделено из бюджета Екатеринбурга.

22

ния средств организациями коммунального комплекса. Примерный ущерб по совершенным преступлениям составил 88 миллионов 394 тысячи рублей, из них возмещен 71 миллион 834 тысячи рублей. Одно из последних – уголовное дело по факту мошенничества в сфере ЖКХ в особо крупном размере в городе Реж. В хищении денежных средств жителей города подозреваются сотрудники компании «Расчетный центр». Ущерб от их противоправных действий составил 4 миллиона рублей, принятых в качестве оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства от жителей. В соответствии с поручением полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе Евгения Куйвашева системная работа по проверкам предприятий ЖКХ будет продолжена и в 2012 году.


Государственный надзор слово руководителя Миненко Виктор Александрович

– Каковы механизмы взаимодействия с органами власти, с контрольно-надзорными органами? – Надзор за исполнением поручений главы государства, за соблюдением требований законодательства предполагает комплексный подход. В том числе проведение проверочных мероприятий, заседаний, на которых рассматриваются, анализируются вопросы эффективности деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции и экстремизму, укрепления межведомственного взаимодействия и др. На одном из последних совещаний 2011 года, состоявшемся в администрации уральской столицы, мной было обращено внимание на нарушение сроков работы по приведению уставов муниципальных образований Свердловской области в соответствие с федеральным законодательством. Итогом данного совещания стало внесение поправок в устав муниципального образования город Екатеринбург в соответствии с требованиями ряда федеральных законов. К одной из важных поправок относится изменение системы выборов депутатов. Так, в 2013 году депутатов будет 36, половина из которых станет избираться по партийным спискам, а вторая часть – по одномандатным округам. Кроме того, глава Екатеринбурга –

председатель Екатеринбургской городской Думы будет избираться прямым голосованием. Усиление контроля на данном направлении работы привело к положительной динамике: на начало декабря 2011 года доля Уставов муниципальных образований Свердловской области, со��тветствующих нормам федерального законодательства, выросла с 24,5 % до 43,6 %. В ноябре на оперативном заседании правительства Свердловской области было отмечено неэффективное исполнение требований федерального законодательства, регламентирующего обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Требованиям Федерального закона № 8-ФЗ соответствовало только 38 официальных сайтов муниципальных образований области, 52 сайта имели замечания по размещению информации, у 4 муниципалитетов отсутствовали официальные сайты. На данный момент министерством информационных технологий и связи Свердловской области направлены письма управляющим администраций управленческих округов региона с просьбой подключиться к контролю за соблюдением требований федерального законодательства. Сельским поселениям, не имеющим сайтов, предложено принять участие в про-

Родился в ноябре 1960 года в Ленинграде. Образование: Военный институт физической   культуры; Академия   им. Г.В. Плеханова   (финансовое и банковское   дело), Московский   университет МВД РФ (юриспруденция), Высшая банковская школа, Школа антикризисного   управления. С 1979 по 1997 год   проходил службу   в Вооруженных Силах СССР и Российской   Федерации. После окончания службы работал в Управлении   с личным составом ГУИН Министерства юстиции Российской Федерации. После окончания   Московского университета МВД РФ с февраля   2005 года трудился   в должности заместителя начальника отдела,   заместителя директора Департамента   Министерства юстиции Российской Федерации, помощника министра   юстиции Российской   Федерации. С февраля 2010 года – главный федеральный инспектор в Свердловской области. Женат. Сын и дочь.

№4 февраль 2012

23


За прошедшие девять месяцев работы специалисты мобильной общественной приемной провели работу в 26 муниципальных образованиях региона (Асбестовский, Полевской, Новоуральский, Березовский, Сысертский, Лесной, Первоуральский, Верхнесалдинский городские округа, города Ирбит, Алапаевск, Каменск-Уральский, Камышлов, городские округа Дегтярск, Ревда, Верхняя Пышма, Богданович, Сухой Лог, Красноуфимск, Артемовский и другие) и приняли более 300 обращений граждан.

екте «Интернет-портал исполнительных органов государственной власти Свердловской области и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных в Свердловской области». На технологической площадке интернетпортала для этих муниципальных образований организованы сайты для наполнения минимальным объемом информации, в соответствии с требованиями Федерального закона № 8-ФЗ. – Виктор Александрович, какие приоритеты развития региона вы считаете первостепенными? И что делаете вместе со своим аппаратом для реализации данных приоритетов, в том числе во взаимодействии с другими территориальными федеральными и региональными органами исполнительной власти? – Исторически сложилось так, что Свердловская область является регионом, основу экономики которого составляет промышленное производство. Металлургия и машиностроение отнимают от общего объема энергопотребления большую часть. На фоне модернизации экономики, повышения благосостояния граждан развитие энергосистемы является приоритетной задачей, поскольку на нее завязаны практически все наши инвестиционные проекты. Это и особая экономическая зона «Титановая долина», метанольный завод в Нижнем Тагиле, выставка «ЭКСПО-2020», и чемпионат мира по футболу-2018, и новый район города Екатеринбурга «Академический». Сегодня необходимо устранять «узкие», «неудобные» места в энергосистеме, что-

ся обновление индустриальных мощностей, реструктуризация производственного цикла, внедрение инновационных технологий. Руководство промышленных компаний, понимая прямую связь между ростом энергопродуктивности и себестоимостью конечного товара, вкладывает значительные средства в перевод заводов на рельсы «новой экономики», отвечающей требованиям защиты климата и ресурсосбережения, от которых напрямую зависит конкурентоспособность предприятий. В регионе принята целевая программа «Энергосбережение в Свердловской области на 2011–2015 годы», которая призвана решить такие острые вопросы, как внедрение приборов учета энергоресурсов и повышение энергоэффективности экономики в целом. Реализуется ряд проектов, направленных на повышение надежности энергоснабжения. В их числе пуск на Среднеуральской ГРЭС современной парогазовой установки мощностью 419 МВт, запуск подстанции 220 кВ «Рябина» и 200-километровой линии электропередачи «Северная-БАЗ», строительство нового энергоблока на Белоярской АЭС. На протяжении нескольких лет в Свердловской области в рамках сотрудничества с немецкими компаниями DENA и РУДЕА реализовано несколько взаимовыгодных проектов в сфере энергетики. Российско-германское партнерство охватывает такие важные направления, как промышленность, обслуживание зданий, жилищно-коммунальное хозяйство: именно в этих сферах скрыт огромный потенциал энергосбережения. – Как осуществляются поддержка и развитие малого и среднего бизнеса? – В феврале 2011 года по поручению полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе, в рамках реализации политики главы государства по развитию предпринимательской деятельности начала свою работу мобильная обществен-

В 2011 году правоохранительными органами выявлено более 388 нарушений закона при использовании средств, выделяемых в целях реализации Федерального закона от 21 июля 2007 года «О Фонде содействия реформирования жилищнокоммунального хозяйства». Ущерб по совершенным преступлениям составил 88 миллионов 394 тысячи рублей, из них возмещено 71 миллион 834 тысячи рублей.

бы снять возможные угрозы по дальнейшему энергообеспечению значимых направлений. Доля собственных топливных ресурсов у региона невелика, поэтому для Свердловской области актуальным остается повышение энергоэффективности. Наиболее действенным путем усовершенствования таких энергоемких отраслей, как металлургия и машиностроение, являет-

24

ная приемная при главном федеральном инспекторе в Свердловской области. Тематика обращений позволяет оценивать не только состояние развития малого бизнеса на конкретной территории, но и сделать обоснованные выводы о работе муниципальных властей по данному направлению. За девять месяцев 2011 года специалисты мобильной общественной приемной прове-


Государственный надзор слово руководителя ли работу в 26 муниципальных образованиях региона (Асбестовский, Полевской, Новоуральский, Березовский, Сысертский, Лесной, Первоуральский, Верхнесалдинский городские округа, города Ирбит, Алапаевск, Каменск-Уральский, Камышлов, городские округа Дегтярск, Ревда, Верхняя Пышма, Богданович, Сухой Лог, Красноуфимск, Артемовский и другие) и приняли более 300 обращений граждан. Обращения условно можно разделить на два уровня поднимаемых проблем. Это системные вопросы федерального уровня и локальные, находящиеся в компетенции органов местного самоуправления и других структур муниципального уровня. Своеобразное разделение обращений является барометром оценки отношения муниципальной власти к бизнесу и инвестиционного и делового климата в городе. Половина обращений, поступивших в адрес главного федерального инспектора в Свердловской области от предпринимателей, связаны с реализацией преимущественного права выкупа арендованного имущества. Глава одного из муниципалитетов затруднился ответить на вопрос руководителя мобильной общественной приемной о том, как реализуется на подведомственной ему территории Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ, и осветить положение дел в сфере малого и среднего бизнеса. Смежная этой проблема недостаточного взаимодействия органов местного самоуправления и предпринимателей. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» при главе муниципалитета должен быть создан Совет по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства. Закон в этой части исполняется достаточно условно. Организованы и реально работают подобные коллегиальные органы только в 5–10% городов области. В остальном Координационный совет – это номинальный орган, который собирается не чаще одного раза в квартал. Далее в порядке убывания идут обращения, касающиеся проведения должностными лицами контрольно-надзорных органов незаконных проверочных мероприятий, начисления платы за услуги ЖКХ, предоставления населению некачественных услуг организациями социальной защиты и другие. Основной системный вопрос обусловлен реализацией мер по совершенствованию налогового законодательства, начислению и выплате налога на прибыль, НДС, страховых взносов во внебюджетные фонды, внедрению специальных налоговых режимов. – Виктор Александрович, изменились ли ваши жизненные принципы за время рабо-

ты в должности главного федерального инспектора? Что приносит удовлетворение от работы? – Жизненные принципы не изменились. И главный из них – обязательно добиваться положительного результата в работе. Хотя наша действительность с ее закоренелыми проблемами создает серьезные задачи на пути осуществления задуманного. Поэтому бывает и неудовлетворенность. Всегда стремишься к большему. И вместе с тем то, что сделано за время работы, считаю хорошим результатом. Удовлетворение же получаешь, когда все, что планировал, удается реализовать, когда видишь, что проблемы решаются, жизнь людей становится более качественной и обеспеченной.  ГН

№4 февраль 2012

25


Таможня российская, законы – Евросоюза Новые таможенные правила для участников ВЭД1 Вадим МЯСНИКОВ, первый заместитель начальника Уральского таможенного управления по таможенному контролю, генерал-майор таможенной службы (Екатеринбург)

С января 2011 года Евросоюз ввел обязательное предварительное информирование с использованием электронного документооборота. Этому предшествовало изменение формы таможенных деклараций. Россия идет по тому же пути. Формы нетарифного контроля Пунктом 1 (17) ст. 4 ТК ТС дано определение понятия меры нетарифного регулирования как комплекса мер по регулированию внешней торговли товарами путем введения количественных и иных запретов и ограничений экономического характера. Данные меры установлены международными договорами государств–членов Таможенного союза, решениями Комиссии Таможенного союза и нормативными правовыми актами государств–членов Таможенного союза, изданными в соответствии с международными договорами государств– членов Таможенного союза. Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС № 19 от 27 ноября 2010 года с 1 января 2011 года вступило в силу Соглашение о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран от 25 января 2008 года, а также Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами–членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами, и Положения о применении ограничений. Данное соглашение устанавливает следующие принципы и порядок применения нетарифных мер в Таможенном союзе. Применение единых мер нетарифного регулирования. В отношении торговли с третьими странами на единой таможенной территории Таможенного союза применяются следующие единые меры нетарифного регулирования. Количественные ограничения. Экспорт и импорт товаров в ходе осуществления торговли с третьими странами осуществляются без количественных ограничений, за некоторыми исключениями, а именно: •  в исключительных случаях могут устанавливаться запреты и временные ограничения экспорта товаров для предотвращения либо уменьшения критического недостатка на внутреннем рынке продовольственных или иных товаров, которые являются существенно важными для внутреннего рынка, а также ограничения импорта сельскохозяйственных товаров или водных биологических ресурсов, ввозимых в любом виде; •  временные ограничения экспорта или импорта отдельных товаров реализуются путем введения лицензирования и установления квот в отношении таких товаров. Перечень товаров, в отношении которых могут устанавливаться временные количественные ограничения, определяется Комиссией Таможенного союза, которая учреждена Договором о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 года. 1

Продолжение. Начало в № 3, ноябрь 2011 года

26

Исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров. Осуществление внешнеторговой деятельности может ограничиваться путем предоставления исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров. Исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров осуществляется на основании лицензии. Участники внешнеторговой деятельности, которым предоставлено исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров, совершают сделки по экспорту и (или) импорту отдельных видов товаров, основываясь на принципе недискриминации и руководствуясь только коммерческими соображениями. Наблюдение за экспортом и (или) импортом товаров отдельных видов. Наблюдение за экспортом и (или) импортом отдельных видов товаров осуществляется посредством выдачи разрешений на экспорт и (или) импорт товаров. Процедура получения разрешений максимально упрощена и не ограничивает экспорт и (или) импорт товаров. Разрешения выдаются без ограничений любым участникам внешнеторговой деятельности на основании письменных заявлений, представленных в уполномоченный государственный орган исполнительной власти. Срок выдачи разрешений не может превышать 3 рабочих дней с даты подачи заявления. Порядок выдачи и получения лицензий и разрешений установлен Соглашением о правилах лицензирования в сфере внешней торговли товарами от 9 июня 2009 года, которое вступило в силу с 1 января 2010 года.

Применение мер нетарифного регулирования Решения о применении мер нетарифного регулирования в отношении ввоза товаров на единую таможенную территорию и (или) вывоза их с этой территории принимаются Комиссией. В исключительных случаях государства Таможенного союза могут в одностороннем порядке вводить меры нетарифного регулирования, предусмотренные Соглашением, на срок, не превышающий 6 месяцев. Государство Таможенного союза, вводящее меры нетарифного регулирования в одностороннем порядке, вносит на рассмотрение Комиссии вопрос о применении аналогичных мер другими государствами Таможенного союза, а также информирует их о введении и применении таких мер. Государства Таможенного союза, не применяющие такие меры, предпринимают усилия, необходимые для предотвращения ввоза товаров на таможенную территорию государ-


Государственный надзор таможенный пост ства Таможенного союза, применяющего нетарифные меры в одностороннем порядке, из третьих стран либо вывоза товаров в третьи страны в обход указанных мер. В случае введения государством Таможенного союза мер нетарифного регулирования в виде запрета или ограничения вывоза отечественных товаров в третьи страны другие государства Таможенного союза не допускают вывоза этих товаров без наличия лицензии и (или) разрешения.

Пропуск на общих основаниях С 1 июля 2012 года, если сроки введения обязательного предварительного информирования не изменятся, необходимо информировать о грузе в электронной форме в сроки от 2 до 4 часов до пересечения границы. Иначе перевозчик будет стоять на нейтральной полосе до передачи предварительной информации. По рекомендациям ВТО (не торговой, а таможенной) время, за которое необходимо представлять предварительную информацию при ввозе товаров, составит: При международной перевозке морским (речным) транспортом: •  за 24 часа до погрузки в порту отправления для товаров, перемещаемых в контейнерах; •  за 24 часа до прибытия в первый порт на таможенной территории Российской Федерации для грузов без упаковки, перевозимых наливом, россыпью или навалом. При международной перевозке воздушным транспортом: •  в момент взлета самолета – при маршруте малой протяженности; •  за 4 часа до прибытия в первый аэропорт на таможенной территории Российской Федерации – при маршруте большой протяженности. При международной перевозке железнодорожным транспортом – за 2 часа до прибытия в пункт пропуска. При международной перевозке автомобильным транспортом – за 1 час до прибытия в пункт пропуска. Предварительное информирование перевозчиком или лицом, действующим по его поручению, о ввозе товаров на территорию Таможенного союза в настоящее время носит рекомендательный характер. Соглашением от 21 мая 2010 года между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан «О представлении и об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза» на территории ТС с 1 июля 2012 года вводится обязательное предварительное информирование. Нормативная и техническая базы уже сформированы, есть также опыт передачи предварительной информации с помощью Интернета.

ность организовывать свою работу, исходя из предварительно принятых решений. Соглашением от 21 мая 2010 года между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан «О представлении и об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза» на территории ТС с 1 июля 2012 года вводится обязательное предварительное информирование. Нормативная и техническая базы уже сформированы, есть также опыт передачи предварительной информации с помощью Интернета. Статьей 182 ТКТС определены сведения, которые должны содержаться в представленных перевозчиком документах при помещении товаров под таможенную процедуру таможенного транзита, в том числе и сведения о коде товара в соответствии с ТНВЭД ТС на уровне не менее первых шести знаков. Если принимаемые в качестве транзитной декларации документы не содержат всех ��ведений, определенных пунктом 3 статьи 182 ТКТС, то недостающие сведения должны содержаться либо в прилагаемых к транзитной декларации документах, либо в следующих вместе с ней документах, представляемых таможенному органу.

NCTS

Временные затраты при прохождении таможенных формальностей

С 1 января 2011 года при ввозе товаров в страны Евросоюза применяется обязательное предварительное информирование таможенных органов ЕС перевозчиками, осуществляющими ввоз товаров на территорию государств–членов ЕС в рамках Новой компьютеризированной транзитной системы стран ЕС (NCTS). Предварительное информирование перевозчиком или лицом, действующим по его поручению, о ввозе товаров на территорию Таможенного союза в настоящее время носит рекомендательный характер. Целями предварительного информирования является в том числе ускорение прохождения товаров через таможенные границы, возможность принятия предварительных решений в отношении различных товаров, при этом таможенные службы государств–участников ТС получают возмож-

Принимая во внимание, что во всех сухопутных пунктах пропуска, расположенных в Уральском федеральном округе и находящихся на российско-казахстанской государственной границе, таможенные органы были с 1 июля 2011 года ликвидированы, в зоне деятельности Управления в настоящее время функционируют семь воздушных пунктов пропуска: аэропорт Кольцово (г. Екатеринбург), аэропорт г. Нижневартовска, аэропорт г. Ханты-Мансийска, аэропорт Рощино (г. Тюмень), аэропорт Баландино (г. Челябинск), аэропорт г. Магнитогорска, аэропорт г. Сургута. Изменения временных затрат при прохождении таможенных формальностей в указанных аэропортах не наблюдается. Ситуация на автомобильных пунктах пропуска в регионе деятельности Северо-Западного и Центрального таможенных управлений публикуется на сайте ФТС России.   ГН

№4 февраль 2012

27


Главное – сохранить благоприятные условия жизни Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу в рамках предоставленных ему полномочий осуществляет отдельные функции Росприроднадзора (в том числе и контрольно-надзорные). Свою деятельность Департамент осуществляет во взаимодействии с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, правоохранительными органами и органами прокуратуры. Целью такого взаимодействия является совместное выявление и пресечение нарушений законодательства об охране окружающей среды.

В

Наталия Батова, заместитель начальника Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу

28

месте с тем, взаимодействие с прокуратурой имеет свои особенности. Это обусловлено функциями прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, в том числе и их исполнением федеральными органами исполнительной власти, включая их территориальные органы. Департамент Росприроднадзора по СЗФО осуществляет свою деятельность в соответствии с ежегодным планом проверок. Проект его обязательно согласовывается с соответствующим органом прокуратуры на предмет законности включения в них объектов государственного контроля. Такой порядок предусмотрен Федеральным законом РФ от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Указанным законом также закреплено требование о необходимости согласования с органом прокуратуры (в отдельных случаях) проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по месту осуществления их деятельности. В плане контрольно-надзорной деятельности Департамента на 2011 год включена 141 проверка хозяйствующих субъектов, согласованная с прокуратурой. Кроме того, с прокуратурами Санкт-Петербурга и Ленинградской области согласовано проведение 29 внеплановых выездных проверок, основаниями для которых послужили поступившие в Департамент обращения и заявления граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о фактах возникновения угрозы причинения вреда окружающей среде в результате хозяйственной деятельности предприятий, в частности, таких, как ОАО «Российские железные дороги», СПб ГУП «Петербургский метрополитен», ООО «Тепловодоснабжение», ЗАО «Газпром межрегионгаз Санкт-Петербург», ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» и др.

В 2011 году Департаментом завершено проведение 135 плановых проверок и 383 – внеплановых. По результатам указанных контрольнонадзорных мероприятий лица, виновные в совершении нарушений природоохранного законодательства, привлечены к административной ответственности.

Н

еобходимо отметить, что действие Федерального закона РФ от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не распространяется на прокурорские проверки. В рамках предоставленных полномочий прокурор сам определяет методику и тактику их проведения. Оформление результатов осуществляется органом прокуратуры. В ходе проверки в целях оперативного реагирования прокурор вправе поручить специалисту составить справку-суждение о соблюдении проверяемой организацией требований природоохранного законодательства, выдать предписание и принять другие меры по устранению нарушений законодательства либо ограничиться вынесением актов прокурорского реагирования. Руководствуясь ст.25 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокурором по результатам проведения надзора за исполнением законов может быть вынесено постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, которое направляется на рассмотрение по подведомственности, в том числе в Департамент по фактам нарушения природоохранного законодательства на объектах федерального контроля. К примеру, в ноябре 2011 года сотрудники отдела геологического контроля и охраны недр по привлечению Ленинградской межрайонной природоохранной прокуратуры участвовали в качестве специалистов в проверке ООО «Невский завод


Государственный надзор экологический контроль напитков». В ходе проверки государственным инспектором Росприроднадзора был составлен акт, устанавливающий факт безлицензионного пользования недрами с целью добычи подземных вод из артезианской скважины в п. Вартемяги Всеволожского района Ленинградской области. На его основании природоохранным прокурором было возбуждено административное дело в отношении организации по ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ (пользование недрами без лицензии), которое передано на рассмотрение в Департамент. По результатам совместной проверки на ООО «Невский завод напитков» наложен штраф в размере 900 тысяч рублей.

З

а прошлый год инспекторы Департамента принимали участие в более чем 40 проверках, организованных органами прокуратуры, в качестве специалистов для выяснения возникающих вопросов. Рассмотрели более 150 административных дел в отношении как юридических, так и должностных лиц, наибольшее число которых касается сферы использования и охраны водных объектов: ■  ч.2 ст.8.12 КоАП РФ: нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов; ■  ч.4 ст.8.13 КоАП РФ: нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение; ■  ч.1 ст.8.14 КоАП РФ: нарушение правил водопользования; ■  ст.8.15 КоАП РФ: нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств. По указанным административным делам, поступившим в Департамент из органов прокуратуры, назначены административные наказания в виде штрафов на общую сумму более 1 млн. рублей. С привлечением специалистов Департамента природоохранной прокуратурой г. СанктПетербурга также ведется работа по выявлению и пресечению нарушений правил эксплуатации водохозяйственных сооружений и устройств в отношении абонентов городской канализационной сети г. Санкт-Петербурга. Данные действия направлены на обеспечение нормативной работы очистных сооружений города. В 2011 году за совершение вышеуказанных правонарушений по ст.8.15 КоАП РФ Департаментом к административной ответственности в виде штрафа были привлечены ООО «Закром», ООО «РРТ-Выборгское», ОАО «НПО «Керамика», ОАО «Автопарк № 6 «Спецтранс», ООО «ЮНИОН» и др. В большинстве случаев наряду с юридическими лицами – абонентами городской канализации штрафные санкции были наложены и на должностных лиц данных организаций, на которых возложена ответственность за соблюдение установленных законом экологических требований. Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции – осуществлению государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраны недр, утвержденного прика-

зом МПР России от 3 декабря 2007 года № 319, – предусмотрено, что при установлении фактов самовольного пользования недрами материалы проверок направляются в природоохранную прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования. В 2011 году отделом геологического контроля и охраны недр направлена информация в органы прокуратуры в отношении 4 хозяйствующих субъектов. В ряде случаев результаты проверок, проведенных государственными инспекторами Департамента, являются основаниями для подачи органами прокуратуры исковых заявлений об обязании устранить нарушения требований природоохранного законодательства, например, в части прекращения пользования водным объектом в отсутствие специального разрешительного документа либо запрета деятельности в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы. В рассмотрении подобных судебных споров государственные инспекторы Департамента участвует в качестве третьих лиц.

Например, летом 2011 года Ленинградской межрайонной природоохранной прокуратурой с участием специалистов Департамента были проведены проверки соблюдения физическими и юридическими лицами режима использования земельных участков в водоохранных зонах и прибрежных полосах водного объекта – реки Невы – на территориях Всеволожского и Кировского районов Ленинградской области. Результаты проверок послужили основаниями для обращения органа прокуратуры в суд с несколькими десятками исковых требований об обязании сноса незаконно возведенных строений (бань, причалов, беседок и т.д.) в пределах прибрежной полосы.

Т

аким образом, очевидно, что реализация государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды на современном этапе практически невозможна без тесного взаимодействия Росприроднадзора с органами прокуратуры.  ГН

№4 февраль 2012

29


Обратная связь в системе управления Государство, как и любая организованная система, в качестве одной из основных выполняет функцию управления. С помощью этой функции, через соответствующие органы, государство обеспечивает реализацию государственной власти. Артем ВЕЛИЧКО

К

онтроль является обратной связью в системе управления; он обеспечивает субъект управления (СУ) информацией о состоянии объекта управления (ОУ) и способствует выработке СУ решения по корректировке деятельности ОУ в заданном направлении. Следовательно, контрольно-надзорная функция власти (как правило, она реализуется законодательной (представительной) властью и независимыми контролирующими органами) должна иметь характер всеобъемлющий и постоянный. В социальном управлении выделяют три основных этапа: предварительное управление; оперативное управление; управление на заключи-

Контрольно-надзорная деятельность – это не просто побочный эффект управления в государственной сфере, это необходимое направление деятельности, неотделимое от сущности государственной власти.

тельном этапе. Как относительно обособленная часть социального управления контроль заключается в: •  наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта предписаниям (нормативам); •  выявлении результатов воздействия субъекта на объект; •  определении допущенных отклонений и их оценке. Контроль включает анализ причин отклонений, устранение негативных явлений, определяет способы воздействия на управляемый объект с целью преодоления отклонений. Один из основополагающих принципов управления – принцип необходимого разнообразия. Управляющая система должна обладать не меньшим разнообразием состояний, чем управляемая (то есть число управляющих органов должно быть не меньше числа управляемых величин). Применительно к контрольной деятельности этот принцип не очень строго можно было бы перефразировать так: число функций контролирующих органов должно быть не меньше числа функций контролируемых объектов, а разнообразие знаний, умений и навыков контрольного аппарата должно быть не менее разнообразия знаний, умений и навыков работников, деятельность которых они проверяют. Квалификация же контролеров должна быть аналогичной либо выше контролируемых.

Н

а наш взгляд, контрольно-надзорную деятельность можно рассматривать в качестве единой функции. Тем не менее контроль и надзор обладают некоторыми специфическими чертами. Так, контроль в научной литературе обычно характеризуется: 1)  осуществлением в отношении подчиненных органов, должностных лиц, организаций, служащих; 2)  возможностью вмешательства в деятельность контролируемого объекта; 3)  оценкой деятельности контролируемого объекта с точки зрения законности и целесообразности; 4)  нормативно закрепленной возможностью субъектов контроля непосредственного привлечения к ответственности правонарушителей. Надзор – это деятельность, где: 1)  отсутствуют отношения подчиненности и субординации надзирающих органов с поднадзорными;

30


Государственный надзор теория 2)  деятельность поднадзорного объекта оценивается исключительно с точки зрения законности; 3)  вмешательство в деятельность поднадзорного органа не допускается; возможно реагирование в форме предупреждения/предостережения либо обращение в правоохранительные органы/суд; 4)  должностные лица органов надзора не вправе непосредственно применять меры взыскания за допущенные нарушения законности и правопорядка. Кроме того, контроль принято рассматривать в широком и узком значениях. В широком смысле контроль – это совокупность политических, экономических и идеологических процессов и методов, призванных обеспечить стабильность общества и государственного строя, соблюдение социального порядка, влияние на массовое и индивидуальное сознание. В узком смысле контроль – это проверка исполнения решений вышестоящих организаций, соблюдения технических, экономических, организационных нормативов, выполнения плановых мероприятий (заданий), соблюдения трудовой дисциплины, правовых норм. Такой контроль присущ управленческому циклу и рассматривается в ряду функций управления. Когда мы говорим о контроле как управленческой функции государственных органов, то предполагаем сочетание контроля правовых и организационных форм. Причем одни невозможны без других. Государственный контроль, даже если его целью ставятся экономические и прочие внеправовые цели, практически всегда сопряжен с оценкой законности достижения результатов контролируемым субъектом. Такая форма деятельности государственных органов по обеспечению законности в научной литературе получила название «надзор». Различают административный, судебный, конституционный, прокурорский и другие виды надзора.

данный вид деятельности в качестве контрольнонадзорного. Контрольно-надзорная деятельность не просто побочный эффект управления в государственной сфере, это необходимое направление деятельности, неотделимое от сущности государственной власти, ибо власть, не осуществляющая контроль за выполнением своих решений, несостоятельна. Контрольнонадзорная деятельность – это неотъемлемая функция государственного аппарата, осуществляемая в основном государственными органами, обладающими соответствующей компетенцией. Структура контрольно-надзорной функции государственной власти обусловлена объективной необходимостью активного воздействия государства на общественные отношения в ходе реализации функций государства. Органы прокуратуры, контрольно-счетные органы, контрольноревизионные и другие своей структурой, а главное, функциональным построением, не могут не повторять структуру контролируемых и надзираемых объектов.

С

ущность контрольно-надзорной функции выявляется при анализе принципов, на которых она основана: независимость контрольных органов; учет в контрольной деятельности разделения властей; приоритет предварительного контроля; приоритет финансового контроля; адекватная законотворческая деятельность; информационное, научное и кадровое обеспечение контроля; деполитизированность; гласность; узкая специализация; коллегиальность; наличие достаточных сил и средств для исполнения поставленных задач; ответственность; множественность контрольных органов и многие др. Что касается методов государственного контроля и надзора, то они всегда базируются на властной природе государства. «Контроль без власти, – писал В.И. Ленин, – есть пустейшая фраза... Для того, чтобы контролировать, нуж-

Контрольно-надзорную функцию нельзя рассматривать исключительно как репрессивную деятельность. Контроль должен, прежде всего, нести информационную нагрузку. Надзор можно также рассматривать в двух аспектах: узком и широком. В узком, юридическом, значении надзор – это одна из форм деятельности государственных органов по соблюдению законности. В широком значении надзор неотделим от деятельности любых контрольных органов. Таким образом, рассматривая деятельность государственных органов по проверке деятельности организаций в различных аспектах – соблюдение технических, экономических, организационных нормативов, выполнение плановых мероприятий (заданий), соблюдение трудовой дисциплины, сопряженной с оценкой законности, мы будем характеризовать ее как контрольнонадзорную деятельность. Тем более что любая контрольная деятельность опирается на закрепленные в нормативно-правовых актах или вытекающие из их содержания специальные принципы, которые также позволяют характеризовать

но иметь власть». Властность проявляется в наличии у контрольно-надзорных органов следующих полномочий: •  проверять, то есть без его согласия вторгаться в деятельность контролируемого; •  давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания; •  ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в нарушениях лиц; •  применять в определенном законом ряде случаев меры государственного принуждения. Помимо общих методов, которые присущи всем государственным органам, контрольно-надзорная функция имеет свои, специфические, присущие только ей методы. Среди них можно выделить ревизии; проверки; рассмотрение проектов финансовых планов, заявок, отчетов о финансовохозяйственной деятельности; обследование; анализ; сертификацию; аттестацию; лицензирование;

№4 февраль 2012

31


регистрацию и т.д. Однако, несмотря на разнообразие методов контроля и надзора, все они могут быть разделены на два больших вида – методы принуждения и убеждения, которые являются общими для контрольно-надзорной деятельности. Вместе с тем, нельзя понимать контрольнонадзорную деятельность исключительно как совокупность действий, состоящих в проверке и сравнении предписанных ситуаций с фактическими ситуациями, в констатации и доказательстве отклонения от обязательной нормы. Контрольнонадзорная деятельность, которая основывается только на проверке предписаний и на этом строит свою оценку, вносит дезорганизацию в работу контролируемого объекта и тормозит рациональную деятельность предприятия или учреждения. Таким образом, контрольно-надзорную функцию нельзя рассматривать исключительно как репрессивную деятельность. Контроль должен, прежде всего, нести информационную нагрузку.

В

процедуре контроля выделяют три этапа: выработка стандартов и критериев, сопоставление с ними реальных результатов и принятие необходимых корректирующих действий. На каждом этапе реализуется комплекс различных мер. Контроль и надзор составляют часть организационной динамики функции управления. В современной России в контрольно-надзорной процедуре задействованы все федеральные службы; в ней в той или иной степени участвуют органы всех ветвей власти. В то же время существуют особые органы, для которых контроль и надзор есть основное на-

правление деятельности. Одним из отличительных таких признаков органов является внешняя (вневедомственная) направленность их работы. В Российской Федерации контрольно-надзорная функция присуща, прежде всего: а)  Президенту. Контрольно-надзорные полномочия Президента по обеспечению законности проявляются в деятельности его полномочных представителей: в палатах парламента, федеральных округах, специальных представителях в субъектах Федерации и прочих государственных органах власти; б)  Федеральному собранию РФ (парламентский контроль), у которого есть несколько форм, в частности, он заключается в наблюдении со стороны парламентских комитетов (комиссий) за деятельностью отдельных министерств и ведомств; в)  исполнительной власти; в 2004 году появились федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор; г)  органам судебной власти (судебный контроль); д)  прокуратуре; содержание прокурорского надзора, выражающегося в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, говорит о том, что этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти.  ГН

Источник: www.fpa.su

Система государственного контроля в дореволюционной России Государственный контроль в России появился в XV веке, когда были учреждены Приказы. Два века шло его становление и формирование. В 1836 году Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль (ГК). Этот комитет «задумывался как противодействие безответственности бюрократии, как узда, способная удержать чиновников от бесконтрольного расходования и разворовывания бюджетных денег». Таким образом, институт госконтроля в России оформился организационно и получил юридическое закрепление. Комитет распространял свои полномочия на все государственные учреждения, обладающие денежными средствами, которые должны были отчитываться перед Государственным контролем о сделанных ими финансовых операциях. ГК в начале своей деятельности переживал значительные трудности. Так, например, не был закреплен законодательно перечень документов, которые следовало контролировать. Для ревизии деятельности местных государственных органов в распоряжение государственного контроля привлекались казенные палаты. С самого начала счетные отделения казенных палат должны были войти в ведение ГК. Однако этого не произошло, и контроль не имел своих структур на местах. 30 декабря 1836 года было принято «Образование государственного контроля». Обязанности государственного контролера подразделялись на две основные категории: производство ревизии и утверждение ее. Первого рода обязанность возлагалась на контрольные департаменты, обязанность второго рода, а именно она определяла контроль как высшую ревизионную инстанцию, возлагалась на Совет государственного контроля. В 1862 году Государственный контроль подвергся коренным преобразованиям. На этот орган возлагалось наблюдение за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находившихся в распоряжении отчетных перед ним государственных учреждений. «Образование государственного контроля» к 70-м годам XIX века устарело, поэтому 28 апреля 1892 года вступил в действие проект «Учреждения государственного контроля». После Октябрьской революции Государственный контроль был заменен Центральной контрольной коллегией, формируемой ВЦИК, а местные контрольные палаты – учетно-контрольными коллегиями, создаваемыми местными советами.

32


Государственный надзор лицензирование

Шаг вперед В настоящее время лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», вступившим в силу с 3 ноября 2011 года. Чем он порадовал?

В

соответствии с частью 6 статьи 24 Закона и письмом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования № ВК-08-03-36/16638 от 19 декабря 2011 года нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и регулирующие вопросы лицензирования отдельных видов деятельности, применяются в части, не противоречащей закону, со дня вступления в силу закона до приведения их в соответствие с законом. Таким образом, до утверждения нового Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности необходимо руководствоваться Положением о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I–IV классов опасности, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации № 524 от 26 августа 2006 года, в части, не противоречащей закону. Закон устанавливает бессрочность действия лицензии. Вводится новое понятие «место осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию», под которым понимается объект (помещение, здание, сооружение, иной объект), который предназначен для осуществления лицензируемого вида и (или) используется при его осуществлении, соответствует лицензионным требованиям и условиям, принадлежит соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании, имеет почтовый адрес или другие позволяющие идентифицировать объект данные. Место осуществления лицензируемого вида деятельности может совпадать с местом нахождения соискателя лицензии или лицензиата. Исходя из содержания данного понятия, таким объектом не может быть город, регион РФ, субъект РФ или Российская Федерация в целом. Объектом являются здания, помещения, сооружения или иные объекты, попадающие под понятие «место осуществления лицензируемого вида деятельности», принадлежащее соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании. В соответствии с частью 2 статьи Закона юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, получившие лицензию, вправе осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, на всей территории Российской Федерации со дня, следующего за д��ем принятия решения о предоставлении лицензии.

Лицензии, выданные Ростехнадзором или его территориальными органами, начиная с 3 ноября 2011 года подлежат переоформлению в установленным порядке территориальными органами Росприроднадзора. Переоформление лицензии в случаях намерения осуществлять лицензируемый вид деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, а также при намерении лицензиата внести изменения в указанный в лицензии перечень выполняемых работ, составляющих лицензируемый вид деятельности, осуществляется лицензирующим органом после проведения проверки соответствия лицензиата лицензионным требованиям при выполнении новых работ и (или) при осуществлении лицензируемого вида деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, в срок, не превышающий тридцати рабочих дней со дня приема заявления о переоформлении лицензии и прилагаемых к нему документов. Необходимо отметить, что переоформление в случае изменения перечня отходов законом не предусмотрено.   ГН

Павел Валеев, начальник отдела государственной экологической экспертизы и нормирования Департамента Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу

Вера Смышляева, заместитель начальника отдела государственной экологической экспертизы и нормирования Департамента Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу

№4 февраль 2012

33


Открытое письмо Дмитрию Медведеву и Владимиру Путину Банкрот к банкротству других ведет Уважаемые Дмитрий Анатольевич и Владимир Владимирович! Обращаюсь к действующему Президенту Российской Федерации и премьер-министру страны как к гарантам Конституции России и как к руководителям государства, способным противостоять коррупции, затронувшей многие сферы деятельности, в том числе и судебные инстанции, и приводящей к разрушению производственного потенциала России.

К

огда на всю страну прозвучала фраза «Хватит кошмарить бизнес!», у предпринимателей появилась надежда – наконец государство начало доверять людям, строящим новую экономику. И действительно, с упорядочением проверок контрольно-надзорных органов проблемы бизнеса частично были сняты. До недавнего времени я думал: если предприниматель не нарушает законодательство, то может смело планировать развитие своего дела. Только последние события показали обратное. ООО «Газавтоматика», в котором я являюсь генеральным директором, создано в 1998 году, специализируется на проектировании, монтаже, пусконаладке и техническом обслуживании систем автоматизации, телемеханизации и контрольно-измерительных приборов, систем противопожарной защиты. В комплекс услуг входят также монтаж, ремонт и техническое обслуживание систем электроснабжения, комплексное измерение и испытание электротехнического оборудования и его составляющих, ремонт и техническое обслуживание кранов всех типов, кранового оборудования, подъемных и грузоподъемных механизмов. Мы выполняем работы по обеспечению пожарной безопасности зданий и сооружений; проводим экспертизу организационных и технических решений по обеспечению пожарной безопасности; осуществляем обучение

ОАО «Газпром» в Ямало-Ненецком автономном округе – реконструкции второй очереди дожимной компрессорной станции на Комсомольском газовом промысле. За несколько лет выполнен большой объем работ. Благодаря и нашему вкладу в общее дело, ОАО «Газпром добыча Ноябрьск» в запланированный срок в 2009 году начало эксплуатацию объекта. На этом объекте ООО «Газавтоматика» работало на генподрядчика строительства – ООО «СК «Сургутстрой». Наши отношения имели договорную основу. Договоры заключались в письменной форме, отдельными пунктами в них конкретизировался порядок взаиморасчетов. Выполнение установленного объема работ оформлялось счетамифактурами по форме 2-КС и 3-КС. Оплата производилась частично деньгами, частично взаимозачетами, при выполнении работ мы использовали предоставленные заказчиком материалы (давальческое сырье). После окончания строительства на Комсомольском месторождении неожиданно, как снег на голову, мне приходит извещение явиться в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа по делу № А75-13006/2009 о признании недействительным акта зачета взаимных требований № 8 от 31 октября 2009 года… По решению Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа ООО «СК «Сургутстройгаз» 20 сентября 2010 года было признано банкротом. И весной 2011 года начались наши тяжбы.

В

одном из судебных заседаний Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры под председательством судьи И. Зуевой (она же ведет дело о банкротстве ООО «СК «Сургутстройгаз») от конкурсного управляющего ООО «СК «Сургутстройгаз» Д. Пушкарева было представлено ходатайство об уточне-

Непонятно, почему при банкротстве одно предприятие должно отвечать своим финансовым благополучием за развал другого предприятия.

должностных лиц и работников организаций, учащихся образовательных учреждений и населения мерам по предотвращению пожаров, занятия по программам пожарнотехнического минимума. С 2006 года наше предприятие выполняет строительномонтажные и другие подрядные работы для ООО «СК «Сургутстройгаз» – дочерней компании ОАО «Газпром» и других предприятий нефтегазового комплекса. В силу специфики, высокой квалификации кадров мы стали участниками реализации одного из масштабных проектов

34

нии заявленных требований (их увеличении). На основании данного заявления (которое было принято с нарушением Арбитражного процессуального кодекса, что отмечено в Постановлении Восьмого арбитражного апелляционного суда от 20 сентября 2011 года) Арбитражный суд ХМАО–Югры восстановил взаимную задолженность между ООО «СК «Сургутстройгаз» и ООО «Газавтоматика» на общую сумму 8 399 505 рублей 74 копейки. Также были применены последствия недействительности актов зачетов взаимных требований.


Государство и бизнес слово руководителя соответствии с ГК РФ задолго до подачи заявления о банкротстве, которые в установленном порядке не отменены – срок их действия был определен до 31 декабря 2009 года. По сути, это договоры, заключенные в рамках обычной производственной деятельности между двумя хозяйствующими субъектами, что подтверждается справками взаимозачетов в 2008–2009 годах.

В

При этом ни конкурсный управляющий, ни судья не приняли во внимание, что взаимозачеты произведены в рамках заключенных еще в 2008–2009 годах договоров. При проведении расчетов стороны одновременно производили зачет встречных счетов-фактур за полученные материалы, оказанные услуги, в рамках этих взаимозачетов оплачены работы, выполненные в соответствии с требованиями Ростехнадзора и других надзорных органов: проведение пожтехминимумов, ремонт и техническое обслуживание грузоподъемных механизмов. За эту работу ООО «Газавтоматика» не получало от Генподрядчика денежные средства. В то же время есть официальные финансовые документы, подтверждающие, что Заказчик строительства – ОАО «Ноябрьск добыча Газпром» – перечислял деньги на счет ООО «СК «Сургутстройгаз» в полном объеме. В Постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 23 декабря 2011 года (дело № А75-13006/2009, председательствующий судья В. Лушкомоева) подтверждается, что в договоре 12-КС, на основании которого затем составлялись акты выполненных работ и встречные счета-фактуры, предусмотрен пункт 6.2, где подчеркнуто, что другими методами оплата не предусмотрена, но правовой смысл его не озвучен. Любому хозяйственнику такое заявление покажется не менее чем странным. Договорные отношения юридических лиц давно определены Гражданским кодексом РФ и действуют на всей территории страны. ООО «Газавтоматика» и ООО «СК «Сургутстройгаз» производили взаиморасчеты согласно договорам 12-КС, 1-КС, заключенным в

ызывает недоумение сам факт признания Арбитражным судом ООО «СК «Сургутстройгаз» банкротом. Согласно ст. 2 Закона о несостоятельности (банкротстве) под недостаточностью имущества подразумевается «превышение размера денежных обязательств и обязанностей по уплате обязательных платежей должника над стоимостью имущества (активов) должника». Под неплатежеспособностью – «прекращение исполнения должником части денежных обязательств или обязанностей по уплате обязательных платежей, вызванное недостаточностью денежных средств. При этом недостаточность денежных средств предполагается, если не доказано иное». Из материалов дела следует, что в период, непосредственно предшествующий подписанию акта зачета № 8 от 31 октября 2009 года, Арбитражным судом ХМАО – Югры приняты судебные акты о взыскании с ООО «СК «Сургутстройгаз» задолженности по обязательствам перед третьими лицами на сумму 130 000 000 руб. Судебные акты размещены в общедоступной базе Интернета, и мы должны были отследить эту информацию. А 15 декабря того же года на сайте www. Mergers.ru (Слияния и поглощения в России) ЗАО «МБЦ» выставляет объявление о продаже 100% доли в уставном капитале ОАО «Газпром» компании ООО «СК «Сургутстройгаз» с указанием адреса и припиской: «Договорные и зависимые общества: НЕТ Наличие обременений: ОТСУТСТВУЮТ». Однако Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа этот факт проигнорирован. И нашей организации вменяется в вину, что мы не следили за сайтом арбитражного суда. Нельзя не заметить, что гарантом платежеспособности ООО «СК «Сургутстройгаз» выступало ОАО «Газпром» в лице ООО «Газпром Добыча Ноябрьск», так как оплата за выполненные работы на Комсомольском месторождении производились по инвестиционным проектам ОАО «Газпром». В моем понимании ОАО «Газпром» – это вся Россия. Я даже в мыслях не мог предположить, что ООО «СК «Сургутстройгаз» станет банкротом. Платежеспособность ООО «СК «Сургутстройгаз» – факт доказуемый. Во-первых, 28 октября 2009 года, за два дня до взаимозачета между ООО «Газавтоматика» и ООО «СК «Сургутстройгаз», ООО «Газпром добыча Ноябрьск», согласно платежным поручениям, перечислило ООО «СК «Сургутстройгаз» 40 820 479 руб. 54 коп. И об этом Подрядчикам было объявлено на планерке. Во-вторых, за 2009 год только от ООО «Газпром добыча Ноябрьск» Генподрядчик, он же впоследствии Истец, получил 962 917 494,27 рубля, чему имеется подтверждение: 2 листа приложения, справка – исх. №15/7135-02 от 24.10. 2011 г. и платежные поручения на 40 листах ООО «Газпром добыча Ноябрьск», у которого аккумулировались денежные средства, выделенные Заказчиком целевым назначением для оплаты работ и услуг, в том числе и нашей организации. В-третьих, ООО «СК «Сургутсройгаз» выполняло работы не только для ООО «Газпром добыча Ноябрьск», но и

№4 февраль 2012

35


для других Заказчиков, которые, естественно, тоже оплачивались, и мною отражена не вся сумма поступавших денежных средств Истцу. На мой взгляд, признание несостоятельным ООО «СК «Сургутстройгаз» и дальнейшее ведение дела отвечают всем признакам фиктивного банкротства и требуют проведения экспертизы па предмет обоснованности введения процедуры. Подтверждением этому служит запись в резолютивной части решения Арбитражного суда ХМАО– Югры о банкротстве от 13 сентября 2010 года. В ней указаны активы ООО «СК «Сургутстройгаз» по состоянию на 30 июня 2010 года в сумме 533 094 000 рублей. (Дело № 7513006/2009 от 20 сентября 2010 года). Финансовое состояние отражают также сведения об активах общества, подготов-

ка на то, что двусторонними договорами между двумя хозяйствующими субъектами, в соответствии с законодательством РФ, предусматривался единственный порядок оплаты зачета взаимных требований сторон при расчетах за материалы и услуги, и другим путем расчеты не могли производиться, что подтверждено документально, а значит, такие расчеты не являются «одноразовыми сделками», проигнорирована судом. Несмотря на представленные документы и тот факт, что договоры продолжали действовать до конца 2009 года, в протоколе судебного заседания наши сделки названы «одноразовыми». Не принят во внимание и тот факт, что мы оказывали Генподрядчику услуги по обучению и аттестации персонала по пожарно-техническому минимуму, расчеты за ко-

Действия арбитражных судов, в случае объявления предприятия банкротом, ведут к прекращению выполнения мероприятий по обеспечению промышленной и пожарной безопасности, так как финансовые средства фактически замораживаются понятием «оплата должнику с предпочтением», а внешние управляющие не отвечают за деятельность предыдущих руководителей, на которых возлагалась ответственность за безопасность на объектах и финансовую стабильность предприятия. ленные в связи с выставлением в декабре 2009 года ООО «СК «Сургутстройгаз» на продажу. По данным бухгалтерской отчетности ООО «СК «Сургутстройгаз» на 31 марта 2009 года, внеоборотные активы составили 488 633 тыс. рублей, в том числе основные средства – 464 995 тыс. рублей; оборотные активы – 843 123 тыс. рублей, в том числе дебиторская задолженность – 760 909 тыс. рублей. Эти цифры подтверждают, что у ООО «СК «Сургутстройгаз» было достаточно финансовых средств для покрытия задолженности перед кредиторами. В период подписания акта взаимозачета № 8 от 31 октября 2009 года ООО «СК «Сургутстройгаз» было платежеспособным, но эту сторону при рассмотрении дела о банкротстве и последующих дел по совершенным ранее сделкам никто объективно не проверял, как и финансы на расчетных счетах и их движение. В Арбитражном суде первой инстанции нам не удалось доказать состоятельность ООО «СК «Сургутстройгаз», так как нам было отказано в привлечении к суду свидетелей из ООО «Газпром добыча Ноябрьск», которые могли бы подтвердить наличие финансовых и оборотных средств и активов ООО «СК «Сургутстройгаз», их просто не посчитала нужным пригласить судья И. Зуева.

К

онкурсный управляющий ООО «СК «Сургутстройгаз» Д. Пушкарев упорно стремится изменить условия ранее заключенных договоров и повторно получить денежные средства в свою пользу за уже проданный товар, чем наносит непоправимый ущерб нашему и другим предприятиям, по сути, доводя их до банкротства. Это можно рассматривать как мошенничество. Главным аргументом в споре о возвращении средств Истцу стало заявление Д. Пушкарева о том, что акты зачета взаимных требований между ООО «Газавтоматика» и ООО «СК «Сургутстройгаз» явились сделкой, влекущей за собой оказание предпочтения ООО «Газавтоматика» перед другими кредиторами. Суд соглашается с данным мнением и в своем решении отражает его как собственную позицию. При этом ни конкурсным управляющим, ни судом фактическая сторона дела должным образом не исследовалась. Возражения же Ответчика в Арбитражном суде ХантыМансийского автономного округа в протоколе судебного заседания по непонятным причинам не отражены. Ссыл-

36

торые по инициативе Истца также проведены взаимозачетом по акту № 8 на основании договора № 12-КС от 1 июля 2008 года. В оплате за данные услуги никакого предпочтения со стороны Генподрядчика нет, хотя бы потому, что она не производилась «живыми» деньгами. При этом подчеркну, что ООО «Газавтоматика» выполняло крайне необходимую работу, связанную с требованиями пожарной и промышленной безопасности строящегося объекта. Все


Государство и бизнес слово руководителя работники, проходившие обучение, попросту не смогли бы получить документальное подтверждение допуска к работе, если бы услуги по обучению не были оплачены. А это означает остановку всего производства работ и, естественно, срыв сдачи объекта Заказчику. И, как следствие, неполучение от Заказчика денежных средств, в том числе для расчета с кредиторами, если таковые в тот период у ООО «СК «Сургутстройгаз» имелись. Такое же положение с выполнением ООО «Газавтоматика» работ по ремонту и поддержанию систем безопасности грузоподъемных механизмов, связанных с требованиями промышленной безопасности. Если бы своевременно не производился расчет, это привело бы к остановке работы спецтехники и возможным человеческим жертвам. Таким образом, выполнение данных работ по взаимозачетам следует считать производственной необходимостью, а не «синекурой», как утверждает в суде другая сторона. Следует отметить, что Д. Пушкарев в своем дополнении к заявлению в арбитражный суд объединил 3 разных акта – № 8, 9, 10, каждый их которых должен рассматриваться самостоятельно, по каждой строчке взаимозачета раздельно, так как имеют разные правовые основы. Между тем все три судебные инстанции его поддержали: Так, в акте взаимозачета № 8 от 31.10.2009 г., составленного на основе договора 12-КС от 21. 07. 2008 г., фигурирует кабель на сумму 2 555 850 рублей 24 коп., полученный  ранее  ООО  «Газавтоматика»  как  давальческий материал от Истца и возвращенный ему с работой. За работу в этом взаимозачете Истец не платил, а только оформил перемещение кабеля в процессе выполнения работ и т.д. Аналогична  позиция  в  этом  же  зачете  по  договору 1-КС от 11. 01. 2009 г. Согласно пункту 6.2 этого договора, материалы также фактически возвращены  Генподрядчику по взаимозачету и были стопроцентно  реализованы  Заказчику,  за  них  получены  денежные средства – 100%. По договорам 01 ПТМ от 14. 04. 2009 г. и 014ГА от 20.  01. 2009 г. взаимозачет также был инициирован Истцом. Рассматривать их просто неэтично – это все равно что «ставить на кон» деньги против человеческих  жизней и безопасности на производстве. Взаимозачет  №  9  от  17.  11.  2009  г.  –  это  фактически передача полученного от Истца в монтаж кабеля и возврата ему же данного материала без выполненной работы в стоимости СМР и т.д.

П

ри рассмотрении дела в Арбитражном суде ХантыМансийского автономного округа (председательствующий суда И. Зуева), Восьмом Арбитражном апелляционном суде г. Омска, (председательствующий суда М. Смольникова), Федеральном арбитражном суде Западно-Сибирского округа (председательствующий суда В. Лошкомоева) у меня сложилось мнение о предвзятом подходе, который можно охарактеризовать как горячее желание непременно взыскать денежные средства в пользу Истца. Вопреки ст. 451 п.3 ГК РФ, ст. 452 п. 1,2 суд фактически принуждает Ответчика к развалу своего предприятия – еще одному банкротству, не предъявляя при этом никаких претензий по нарушению договорных отношений и Гражданского кодекса РФ Истцу. Таким образом, арбитражным судом и внешним управляющим создан прецедент принуждения в период банкротства! Это явное нарушение судами ГК РФ ст. 452 п. 1, 2 об отмене или изменении договора между юридическими лицами в процессе производственных взаимоотношений, заключенного задолго до подачи заявления о банкрот-

стве. Это принуждение к неоговоренным договорным обязательствам финансовых расчетов за материалы и услуги, поскольку в договорах предусматривался только взаимозачет встречных счетов-фактур. Это прямое незаконное вмешательство в производственные и финансовые взаимоотношения двух юридических лиц, которое иначе, как «кошмар для бизнеса», не назовешь. Следует обратить внимание еще на один важный момент. Подобные действия арбитражных судов, в случае объявления предприятия банкротом, ведут к прекращению выполнения мероприятий по обеспечению промышленной и пожарной безопасности, так как финансовые средства фактически замораживаются понятием «оплата должнику с предпочтением», а внешние управляющие не отвечают за деятельность предыдущих руководителей, на которых возлагалась ответственность за безопасность на объектах и финансовую стабильность предприятия. Как показала практика судебных разбирательств с ООО «Газавтоматика», в деле о банкротстве предприятия судьи руководствуются только Законом о несостоятельности (банкротстве), остальные правовые акты Российской Федерации ими не признаются, в том числе ГК РФ. Мне непонятно, почему наше предприятие должно отвечать своим финансовым благополучием за развал другого предприятия? Почему суды при ведении дела о банкротстве нарушают Гражданский кодекс Российской Федерации, «подгоняют» дело под закон о банкротстве, применяют его статьи только с выгодой для обанкроченного предприятия, чем способствуют расхищению государственного имущества и развалу нормально работающих предприятий, а также невыполнению в период банкротства предприятия мероприятий по пожарной и промышленной безопасности на объектах повышенной опасности, что может привести к трагическим последствиям, не исключая человеческие жертвы, уничтожение дорогостоящих машин и оборудования на объектах ОАО «Газпром». Этим банкротством нанесены ощутимые непроизводственные затраты (убытки) многим предприятиям ОАО «Газпром» и подрядным организациям. В настоящее время нашей организацией готовятся материалы в Высший Арбитражный суд Российской Федерации. Учитывая факт защиты своих мундиров судьями арбитражных судов, прошу Вашего прямого контроля за рассмотрением указанного судебного разбирательства. Хочу проинформировать Вас, что между I и II заседаниями Ханты-Мансийского Арбитражного суда мне позвонили по телефону и предложили: заплати 30% наличными, решение суда будет в пользу ООО «Газавтоматика». Естественно, я отказался. Остается неприятный осадок от унижения и бесправия, которые чинятся судом в угоду определенным лицам, которые «банкротят» Россию и способствуют безнаказанности руководителей, разваливших предприятие. Необходимо законодательно повысить ответственность судей за выносимые решения, в том числе ввести пункт об их ответственности за нарушения ГК РФ и УК РФ. Надеюсь на Ваше прямое вмешательство при рассмотрении вышеуказанного дела в Высшем Арбитражном суде Российской Федерации.

С уважением, Ростислав ЛАТЫШ, генеральный директор ООО «Газавтоматика», ветеран труда, Почетный нефтяник России.

№4 февраль 2012

37


Ответственность страхователя и экономический интерес Одним из направлений деятельности Свердловского регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации является финансовое обеспечение расходов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Что изменилось за последнее время в системе взаимоотношений страховщика и страхователя, рассказывает управляющий Свердловским региональным отделением ФСС РФ Роза Зеленецкая.

– Роза Петровна, что нового появилось в работе регионального отделения Фонда социального страхования РФ в связи с изменением законодательства об обязательном социальном страховании от профессиональных заболеваний и несчастных случаев на производстве? – Сегодня в Российской Федерации создается новая модель охраны труда, в которой на первое место выходят предупредительные меры по профилактике несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. Принят ряд документов, направленных на усиление контроля за состоянием условий труда и здоровья работников, работающих во вредных и (или) опасных условиях труда. Изменения коснулись и законодательства об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. Одной из задач

38

обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний является повышение экономической заинтересованности субъектов страхования в снижении профессионального риска. На повышение экономической заинтересованности страхователя в обеспечении безопасных условий труда, в частности, направлена такая мера, как установление скидок и надбавок к страховому тарифу. Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом от 6 ноября 2011 года № 300-ФЗ (с 1 января 2012 года вступил в силу) в Федеральный закон от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ, размер указанной скидки или надбавки рассчитывается по итогам работы страхователя за три года и устанавливается с учетом состояния охраны труда (включая результаты аттестации рабочих мест по условиям труда, проведенных обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров) и расходов на обеспечение по страхованию. Размер установленной скидки или надбавки не может превышать 40 процентов страхового тарифа, установленного страхователю. При наступлении страхового случая со смертельным исходом скидка не устанавливается. Еще одно новшество касается обязанности страхователя, который должен теперь сообщать страховщику обо всех известных обстоятельствах, имеющих значение при определении надбавок и скидок к страховому тарифу, в том числе сведения о результатах аттестации рабочих мест по условиям труда и проведении обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров работников. На повышение экономической заинтересованности субъектов страхования в снижении профессионального риска направлено финансирование предупредительных мероприятий по сокращению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, которое осуществляется за счет средств Фонда социального страхования РФ начиная с 2001 года. Финансовое обеспечение предупредительных мер производится за счет сумм страховых взносов, подлежащих перечислению


государство и бизнес охрана труда в установленном порядке страхователем в Фонд социального страхования Российской Федерации в текущем календарном году. Решение о выделении средств на финансирование предупредительных мер принимается страховщиком на основании заявления страхователя, плана финансового обеспечения предупредительных мер, копии плана мероприятий по улучшению условий труда в организации, разработанного по результатам аттестации рабочих мест по условиям труда, и ряда других предоставляемых документов. Страхователь ведет в установленном порядке учет средств, направленных на финансовое обеспечение предупредительных мер в счет уплаты страховых взносов, и ежеквартально представляет в территориальный орган Фонда отчет об их использовании. – Какие предупредительные меры наиболее эффективны для сокращения производственного травматизма и профессиональных заболеваний? – Порядок финансирования предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников ежегодно устанавливается Правительством Российской Федерации. С 2010 года перечень мероприятий, на которые работодатель может израсходовать 20% от суммы страховых взносов в Фонд социального страхования, значительно изменился и расширился. Финансовому обеспечению в 2011 году за счет сумм страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний подлежали расходы страхователя на: а)  проведение аттестации рабочих мест по условиям труда; б)  реализацию мероприятий по приведению уровней запыленности и загазованности воздуха, уровней шума и вибрации и уровней излучений на рабочих местах в соответствии с государственными нормативными требованиями охраны труда; в)  обучение по охране труда руководителей организаций малого предпринимательства; работников организаций малого предпринимательства (с численностью работников до 50 человек), на которых возложены обязанности специалиста по охране труда; руководителей (в том числе руководителей структурных подразделений) бюджетных учреждений; руководителей и специал��стов служб охраны труда организаций; членов комитетов (комиссий) по охране труда; уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда профессиональных союзов и иных уполномоченных работниками представительных органов; г)  приобретение работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах,

Прием посетителей Директор филиала №12 Алексей Горбунов вручает ключи от автомобиля   пострадавшему на производстве

выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением, специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты (далее – СИЗ) в соответствии с типовыми нормами бесплатной выдачи специальной одежды, специальной обуви и других СИЗ (далее – типовые нормы) и на основании результатов аттестации рабочих мест по условиям труда, а также смывающих и (или) обезвреживающих средств; д)  санаторно-курортное лечение работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами; е)  проведение обязательных периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами;

№4 февраль 2012

39


Основные причины производственного травматизма 20,8% 5,9% 8,6% 9,7%

– Свердловским региональным отделением Фонда ведется учет произошедших несчастных случаев на производстве и впервые выявленных профзаболеваний, а также анализ причин производственного травматизма. По итогам анализа причин несчастных случаев, произошедших в 2010 году, становится очевидным, что основными причинами производственного травматизма являются: нарушение требований безопасности, неудовлетворительная организация производства работ, неудовлетворительное техническое состояние зданий, территорий, недостатки в обучении безопасным приемам труда и недостатки в организации рабочих мест. Причиной большинства несчастных случаев (кроме неудовлетворительного технического состояния зданий, территорий) являются факторы организационного характера, напрямую связанные с недостаточным обучением работников, незнанием и невыполнением требований безопасности, недостаточным контролем со стороны работодателей за организацией работы. За счет средств обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний Фонд социального страхования оплачивает: •  пособия по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием в размере 100% независимо от стажа работы, выплата производится работодателем (страхователем) и засчитывается в счет уплаты страховых взносов; •  лечение застрахованного непосредственно после произошедшего тяжелого несчастного случая на производстве до восстановления трудоспособности или установления стойкой утраты трудоспособности; •  единовременные страховые выплаты застрахованному, при установлении ему стойкой утраты профессиональной трудоспособности, либо лицам, имеющим право на получение выплаты в случае смерти застрахованного вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания; •  ежемесячные страховые выплаты застрахованному, при установлении ему стойкой утраты профессиональной трудоспособно-

ж) обеспечение лечебно-профилактическим питанием (далее – ЛПП) работников, для которых указанное питание предусмотрено Перечнем производств, профессий и должностей, работа в которых дает право на бесплатное получение лечебнопрофилактического питания в связи с особо вредными условиями труда, утвержденным приказом Минздравсоцразвития России от 16 февраля 2009 года № 46н (зарегистрирован Минюстом России 20 апреля 2009 года № 13796) (далее – Перечень); з)  приобретение страхователями, работники которых проходят обязательные предсменные (предрейсовые) медицинские осмотры, приборов для определения наличия и уровня содержания алкоголя (алкотестеры); и)  приобретение страхователями, осуществляющими пассажирские и грузовые перевозки, приборов контроля за режимом труда и отдыха водителей (тахографов). Наиболее эффективными из вышеперечисленных мер являются проведение аттестации рабочих мест по условиям труда; проведение обязательных периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами; а также мероприятия по снижению уровня воздействия вредных производственных факторов (обеспечение средствами индивидуальной защиты, приведение уровней запыленности и загазованности воздуха, уровней шума и вибрации и уровней излучений на рабочих местах в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда). Проводимые предупредительные меры позволяют осуществить заблаговременное выявление риска угрозы жизни и здоровью работника на каждом рабочем месте путем проведения достоверной оценки условий труда и оценки состояния здоровья в динамике, а также принять меры по снижению риска жизни и здоровью работников.

27,5% 27,5%

■  нарушение требований безопасности ■  неудовлетворительная   организация   производства работ ■  неудовлетворительное техническое состояние зданий, территорий ■  недостатки в обучении безопасным приемам труда ■  недостатки в организации рабочих мест ■  другое

Основные причины профессиональной заболеваемости 4,9% 2,5% 4,3% 2%

86,3% ■  нарушение   технологического   процесса ■  недостатки в организации рабочих мест ■  несовершенство   технологического   процесса ■  конструктивные   недостатки оборудования ■  другое

–Роза Петровна, расскажите об основных причинах производственного травматизма и выплатах Фонда по результатам расследований несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Информация о произошедших несчастных случаях на производстве и впервые выявленных профзаболеваниях*

Год

Всего страховых случаев

легкие

тяжелые

смертельные

Профессиональные заболевания

всего

м

ж

всего

м

ж

всего

м

ж

всего

м

ж

всего

м

ж

2010

3564

3064

2069

995

2618

1703

915

363

291

72

83

75

8

500

409

91

2011*

2904

2592

1758

834

2136

1385

751

385

308

77

71

65

6

312

246

66

* Приведены предварительные данные.

40

В том числе

Несчастный случай


государство и бизнес охрана труда сти, либо лицам, имеющим право на получение выплаты в случае его смерти вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания; •  дополнительные расходы, связанные с медицинской, социальной и профессиональной реабилитацией застрахованного по последствиям несчастного случая на производстве или профессионального заболевания при установлении стойкой утраты профессиональной трудоспособности учреждением медико-социальной экспертизы, в соответствии с разработанной Программой реабилитации пострадавшего: •  на приобретение лекарств и изделий медицинского назначения и индивидуального ухода; •  на посторонний специальный медицинский уход и (или) бытовой уход за застрахованным, в том числе и осуществляемый членами его семьи; •  на медицинскую реабилитацию в организациях, оказывающих санаторно-курортные услуги, включая оплату лечения, проживания и питания застрахованного, а при необходимости и оплату проживания и питания сопровождающего его лица; •  на проезд застрахованного, а при необходимости и на проезд сопровождающего его лица для получения отдельных видов медицинской и социальной реабилитации; •  на изготовление и ремонт протезов, протезно-ортопедических изделий и ортезов; •  на обеспечение техническими средствами реабилитации и их ремонт; •  на обеспечение специальными транспортными средствами, их текущий и капитальный ремонт, горюче-смазочные материалы; •  на профессиональное обучение (переобучение); •  на оплату отпуска застрахованного (сверх ежегодного оплачиваемого отпуска, установленного законодательством Российской Федерации) на весь период его лечения в организациях, оказывающих санаторно-курортные услуги, выплата производится работодателем (страхователем) и засчитывается в счет уплаты страховых взносов. – Что, на ваш взгляд, можно и нужно предпринять еще, чтобы система обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний заработала в полную силу? – Эффективность системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний непосредственно связана с условиями труда работающего населения, организацией систем здравоохранения и охраны труда. Основными проблемами в сфере охраны труда являются:

Актуально С 1 сентября 2011 года начал действовать новый порядок аттестации рабочих мест по условиям труда, утвержденный приказом Минздравсоцразвития России от 26 апреля 2011 года № 342н. С 1 января 2012 года вступил в силу приказ Минздравсоцразвития РФ от 12 апреля 2011 года № 302н «Об утверждении перечней вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и Порядка проведени�� обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда».

Здоровье – главное Реабилитация в ранний период – непосредственно после тяжелого несчастного случая на производстве – наиболее эффективный способ восстановления трудоспособности застрахованного работника. По договорам с медицинскими организациями лечение застрахованного на всех этапах (стационарное, амбулаторно-поликлиническое лечение, реабилитация в организациях, оказывающих санаторно-курортные услуги), включая оказание высокотехнологичной медицинской помощи, оплачивается за счет средств страховщика. Ежегодно около 40% пострадавших в результате тяжелого несчастного случая на производстве после проведенного лечения и реабилитационных мероприятий полностью восстанавливают трудоспособность. •  недостаточная эффективность и достоверность системы оценки условий труда на рабочих местах; •  отсутствие должного внимания собственников и менеджмента предприятий к вопросам улучшения условий труда работников, обеспечению их безопасности и сохранению здоровья на производстве; •  низкая эффективность обучения работников практическим методам безопасного проведения работ; •  недостаточная эффективность системы медико-профилактического обслуживания работников. Принятые в 2011 году порядок аттестации рабочих мест по условиям труда и порядок проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, будут способствовать решению этих проблем. Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 238-ФЗ внесены изменения в ст. 209 раздела 10 «Охрана труда» Трудового кодекса РФ. Введены термины и понятия: профессиональный риск и управление профессиональными рисками. Благодаря изменениям законодательства в настоящее время осуществляется переход от реагирования на уже произошедшие страховые случаи к управлению процессами снижения рисков повреждения здоровья работников. Эту цель можно достигнуть, выстроив систему управления профессиональными рисками, применимую как на уровне отдельного предприятия, так и на различных уровнях государственного управления.   ГН

№4 февраль 2012

41


Аттестат – путевка в безопасность На основе проведенной в 2011 году аттестации рабочих мест в ОАО «Трубодеталь» составлен подробный план мероприятий по улучшению условий труда. Как сообщил журналу «Государственный надзор» исполнительный директор ОАО «Трубодеталь» Николай Назаров, особое внимание уделено приведению требований охраны труда рабочих мест в соответствие с третьим классом опасности.

– Николай Геннадьевич, насколько отлажено в ОАО «Трубодеталь» совершенствование системы управления охраной труда в соответствии с последними требованиями российских стандартов в этой сфере? – На нашем предприятии работа по вопросам охраны труда строится строго в рамках действующего трудового законодательства и нормативно-правовых актов. И одним из наиболее важных направлений нашей деятельности, касающихся охраны труда и промышленной безопасности, является проведение аттестации рабочих мест и производственного контроля. К примеру, в 2011 году мы провели аттестацию 837 рабочих мест, на которых работает 1 563 человека. Результаты мы оформили в установленном порядке и довели до абсолютно каждого работника ОАО «Трубодеталь». И, конечно, на основе полученной информации составили подробный план мероприятий, направленных на улучшение условий труда на предприятии. В частности, особое внимание было уделено приведению требований охраны труда рабочих мест в соответствие с третьим классом опасности.

42

В наступившем году у нас также запланировано проведение аттестации – на вновь образованных рабочих местах. Что касается производственного контроля, то для нас это, прежде всего, проведение испытаний и лабораторных исследований факторов производственной среды. Ответственность за эти мероприятия лежит на работниках санитарно-промышленной лаборатории Испытательного центра ОАО «Трубодеталь». Они осуществляют свою деятельность в соответствии с утвержденным годовым планом работ или по договору с Центром гигиены и эпидемиологии в Челябинской области. Кроме того, мы уделяем пристальное внимание профилактике профессиональных заболеваний и производственного травматизма: на заводе ежегодно проводится флюорографическое обследование всех заводчан, а для тех, кто работает во вредных или опасных условиях труда, мы регулярно организовываем медицинский осмотр. И, конечно, все работники нашего предприятия застрахованы от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в Генеральном страховом агентстве «Плато». Это дополнительный вид страхования, который предоставляет возможность получить страховую выплату в результате производственной травмы, помимо компенсации, предусмотренной Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». – Как вы отслеживаете соблюдение требований охраны труда на рабочих местах? – На предприятии действует Положение о культуре производства, в соответствии с которым два раза в месяц комиссии, возглавляемые высшим руководством завода, осуществляют проверку цехов и участков: выявляют слабые места в организации и содержании рабочих мест, оценивают текущее состояние производственных участков, следят за тем, чтобы все работники были обеспечены средствами индивидуальной защиты. Также в ОАО «Трубодеталь» активной деятельностью занимается институт упол-


государство и бизнес охрана труда номоченных по охране труда. Результатом их работы стало эффективное взаимодействие с руководством предприятия в осуществлении контроля за соблюдением законных прав и интересов заводчан в области охраны труда, а также оказание содействия в создании здоровых и безопасных условий труда в каждом производственном подразделении. В 2010 году мы открыли проект по внедрению на заводе «Трубодеталь» системы 5S – одного из самых эффективных инструментов бережливого производства. В частности, применение данной системы на предприятии ведет к устранению потерь за счет активного вовлечения всех сотрудников в процесс непрерывного совершенствования, позволяет обустроить каждое рабочее место и сделать его максимально безопасным и удобным. – Какова статистика аварий, инцидентов и несчастных случаев в ОАО «Трубодеталь» за 2011 год? – В целом снижение производственного травматизма в 2011 году по сравнению с 2010 годом составило 7,04%. Это действительно хорошие цифры. При этом у нас не произошло ни одной аварии. Думаю, что одним из факторов улучшения статистики стало увеличение финансирования охраны труда. В 2011 году наше предприятие потратило 26 424,4 тысячи рублей на эту сферу. А на этот год у нас запланировано более 30 млн. рублей. В рамках реализации требований трудового законодательства и на основании постановления Министерства труда РФ от 2002 года о создании системы сертификации работ по охране труда в организациях, мы провели по-настоящему масштабную работу. И в результате получили сертификат, подтверждающий, что работы по охране труда в ОАО «Трубодеталь» соответствуют установленным государственным нормативным требованиям охраны труда. В 2011 году челябинский филиал Фонда социального страхования Российской Федерации направил в ОАО «Трубодеталь» 1 025 353 рубля на частичное финансирование предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников предприятия. Данная сумма в полном объеме была потрачена на приобретение средств индивидуальной защиты (далее СИЗ). – Как организован в ОАО «Трубодеталь» процесс обучения персонала безопасным методам работы? – В систему обучения безопасным методам и приемам выполнения работ у нас входят: проведение инструктажей по охране труда, стажировки на рабочем месте, проверка знаний, касающихся требований охраны труда, а также обучение оказанию первой помощи пострадавшим на производстве.

ОМК – один из крупнейших российских производителей труб, железнодорожных колес и другой металлопродукции для ведущих энергетических, транспортных и промышленных компаний. ЗАО «ОМК» основано в 1992 году, в его составе 4 крупных предприятия металлургической отрасли: Альметьевский трубный завод (Татарстан), Выксунский металлургический завод (Нижегородская область), Литейно-прокатный комплекс (Нижегородская область), завод «Трубодеталь» (Челябинская область). На предприятиях ОМК работает более 18 тысяч человек. ОАО «Трубодеталь» – одно из лидирующих в России и странах СНГ предприятий по производству соединительных деталей для трубопроводов из низколегированной стали диаметром 57–1420 мм. ОАО «Трубодеталь» основано 18 ноября 1949 года, вошло в состав ОМК в 2005 году. Производственные мощности предприятия рассчитаны на выпуск 30 тысяч тонн деталей в го�� с номенклатурой более 1000 типоразмеров в бесшовном, шовном и штампосварном исполнении.

Так, например, только в 2011 году обучение и проверку на знание правил охраны труда в ОАО «Трубодеталь» прошли 144 человека – это руководители и специалисты. А в 2012 году планируется провести такое обучение для всего состава уполномоченных по охране труда. Кроме того, понимая, что лучшие инвестиции – это инвестиции в образование, мы приняли решение открыть в ОАО «Трубодеталь» специализированный учебный центр для заводчан. Образовательные курсы проходят в учебных классах, рассчитанных на большое количество человек. Кабинеты оборудованы новым мультимедийным оборудованием, для учеников созданы удобные рабочие места. На сегодняшний день список профессий, по которым будут обучать в центре, насчитывает 41 позицию. В него входят не только специальности, по которым и раньше ОАО «Трубодеталь» проводило образовательные курсы, но и абсолютно новые профессии.  ГН

№4 февраль 2012

43


Компетентность – условие профессионализма Обучение по охране труда и перспективы его развития  в 2012 году Обучение по охране труда на сегодняшний день по праву относится к одному из важнейших профилактических мероприятий, позволяющих снизить вероятность возникновения рисков повреждения здоровья работающих, сократить число несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

О

Виктория РЯБОВА, начальник отдела учебно-методического и аналитического обеспечения обучения по охране труда ФГБУ «ВНИИ охраны и экономики труда» Минздравсоцразвития России, к. э. н.

1

сновное внимание Минздравсоцразвития России в прошедшем году уделяло аттестации рабочих мест по условиям труда. В планах ведомства на 2012 год актуализированы вопросы аттестации, а также организации обучения по охране труда, качества подготовки персонала и, в частности, специалистов по охране труда, которые находят отражение в отдельных нормативных документах. В Реестре аккредитованных организаций, оказывающих услуги в области охраны труда, по итогам работы в 2011 году больше всего значится обучающих организаций, оказывающих услуги по обучению работодателей и работников вопросам охраны труда (1311 из 2191). Проект приказа Минздравсоцразвития России от 25 ноября 2011 года «Положение о системе управления профессиональными рисками» (далее – Положение) представляет список первоочередных процедур, организацию которых работодатель обязан обеспечить. Первое место в этом списке занимают обучение и подготовка персонала. В Положении отмечается, что работодатель должен обеспечивать повышение осведомленности в области обеспечения безопасных условий труда и здоровья работников, а программы подготовки работников должны учитывать функции, выполняемые сотрудниками, с учетом их ответственности и полномочий. Из вышеприведенных требований Положения очевидны задачи и вопросы, которые нашли отражение в новом Порядке обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда (далее – Порядок). Рассмотрение проекта этого документа в настоящее время завершается. Концепция нового Порядка 1 систематизирует накопленный практический опыт организации обучения по охране труда с учетом современных тенденций развития образовательных и информационных технологий. 1)  Принимая во внимание должностные и функциональные обязанности работодателей и работников, определены категории обучаемых, проходящих специальное первичное и очередное

Проект приказа Минздравсоцразвития России от 18 октября 2011 года.

44

обучение в обучающих организациях, аккредитованных в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда. 2)  Детально представлены организация и проведение специального обучения по охране труда, всех видов инструктажей по охране труда, обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, обучение методам и приемам оказания первой помощи пострадавшим на производстве; уточнены отдельные положения проверки знаний требований охраны труда. 3)  Приведена Примерная программа обучения по охране труда, состоящая из блоков и соответствующих модулей без указания количества часов по каждому из них. На основе Примерной программы обучающая организация должна разрабатывать рабочие учебно-тематические планы и учебные программы с учетом практических потребностей слушателей, специфики их функциональных и должностных обязанностей, характера вида экономической деятельности и иных особенностей производственной деятельности работодателя. Рабочие учебно-тематические планы и учебные программы утверждаются руководителем обучающей организации и обновляются по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Следует подчеркнуть, что обязательному включению в рабочие учебные программы и учебнотематические планы в объеме не менее 30% от общего количества учебных часов для всех категорий обучаемых подлежат следующие вопросы: обязанности работодателя по выполнению государственных нормативных требований охраны труда и обеспечению безопасных условий труда работников, обязанности работника в области охраны труда; основы оценки и управления профессиональными рисками (с учетом категории обучаемых); ответственность за нарушение трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права.


государство и бизнес охрана труда 4)  Продолжительность специального обучения устанавливается непосредственно обучающей организаций в зависимости от категории обучаемых с учетом их должностных и функциональных полномочий – 18 часов, 40 или 72 часа. В случае если работник в соответствии с должностными (функциональными) обязанностями может быть отнесен к разным категориям обучаемых работников (работодателей), он должен пройти обучение по охране труда той категории работников (работодателей), для которой предусматривается наибольший объем учебных часов по соответствующей учебной программе. Специальное обучение по охране труда может осуществляться с отрывом, с частичным отрывом от работы с использованием активных методов обучения (деловые игры, анализ конкретных ситуаций, тренинги и т.п.). В Порядке особо отмечается возможность использования дистанционных образовательных технологий как наиболее прогрессивной и доступной современной формы обучения. В практике работы обучающих организаций дистанционное обучение постепенно дополняет традиционные формы занятий, имея законодательную основу и право использования образовательным учреждением при организации учебного процесса. В проекте Федерального закона № 609096-5 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в части расширения возможностей использования электронного обучения, в том числе дистанционных образовательных технологий)», который в конце 2011 года был принят в первом чтении Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации, законодательно вводится понятие «электронное обучение»; устанавлива-

Из проекта Положения о системе управления профессиональными рисками Работодатель должен обеспечить, чтобы любое должностное лицо, участвующее в принятии управленческих решений, которые могут повлиять на профессиональную безопасность и здоровье работников, являлось компетентным на основе соответствующего образования и (или) подготовки, проводимой в соответствии с порядком, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда.

П

оследние проекты подготовленных нормативных документов свидетельствуют о том, что в ближайшее время участниками профессионального рынка оказания услуг в области охраны труда смогут быть только организации – члены больших саморегулируемых организаций. Именно поэтому активную поддержку как профессионального сообщества, так и Минздравсоцразвития России нашло предложение о создании в ближайшее время на базе Национальной ассоциации центров охраны труда при участии ФГБУ «ВНИИ охраны и экономики труда» Минздравсоцразвития России саморегулируемой организации «Национальное объединение организаций в области безопасности и охраны труда». Посредством СРО предстоит решить следующие задачи: ■  подготовка и утверждение стандартов оказания услуг в области охраны труда, прежде всего стандартов организации обучения по охране труда для защиты от недобросовестной конкуренции; ■  обеспечение участия СРО в контроле за деятельностью соответствующих организаций, а также профессиональной защиты интересов членов СРО при взаимодействии с органами власти, иными организациями;

Минздравсоцразвития РФ представило на рассмотрение Положение о системе управления профессиональными рисками. В списке первоочередных процедур, организацию которых работодатель обязан обеспечить, первое место занимают обучение и подготовка персонала. ется возможность его использования при реализации всех образовательных программ и при всех формах получения образования; уточняются требования к организации образовательного процесса при использовании электронного обучения, в том числе дистанционных образовательных технологий; дополняется содержание федеральных государственных образовательных стандартов за счет включения электронного обучения, в том числе дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ. Дальнейшее развитие обучения по охране труда обусловлено не только необходимостью скорейшего принятия нового Порядка обучения по охране труда, повышением ответственности работодателей, руководителей и специалистов обучающих организаций за организацию и содержание обучения, но и созданием условий, при которых обучающие организации объединяются для достижения целей по определенным правилам.

■  повышение качества оказания услуг посредством создания внутренней системы подготовки специалистов, методического и методологического обеспечения деятельности организаций – членов СРО и, таким образом, повышение их конкурентоспособности; ■  обеспечение площадки для взаимодействия всех заинтересованных сторон: провайдеров услуг в области охраны труда, производителей средств измерений и средств индивидуальной защиты, работодателей и других. Станет ли наступивший 2012 год значительным этапом в развитии обучения по охране труда, удастся ли реализовать намеченное и насколько оно принесет пользу всем заинтересованным в эффективности этой благородной работы – покажет время. Но ясно одно: профессиональное отношение и ответственность, взаимное обогащение знаниями и практическим опытом являются важными составляющими в деятельности обучающих организаций, определяющей результативность и качество обучения.  ГН

№4 февраль 2012

45


Точки над «i» Приказом Минздравсоцразвития России № 342н от 26 апреля 2011 года утвержден новый порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, который вступил в силу с 1 сентября 2011 года. Данный документ отменяет действие приказа Минздравсоцразвития России № 569 «Об утверждении порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда» от 31 августа 2007 года. Рассмотрим основные отличия нового Порядка от прежнего. Андрей Москвичев, исполнительный директор Клинского института охраны и условий труда, кандидат физико-математических наук

46

Н

овый Порядок разрабатывался с целью пояснения неточностей, спорных моментов, устранения пунктов, имеющих неоднозначные трактовки. В связи с этим новый и прежний Порядки имеют ряд существенных отличий. Так, например, дано понятие аттестующей организации, что в прежнем Порядке не было определено: аттестующая организация – юридическое лицо, аккредитованное в установленном порядке в качестве организации, оказывающей услуги по аттестации и выполняющей на основании договора гражданско-правового характера с работодателем измерения и оценки, а также оценку соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда, проводимую в соответствии с разделом III Порядка, оформление и подготовку отчета об аттестации. Аттестующая организация должна быть независимым лицом по отношению к работодателю, на рабочих местах которого данной аттестующей организацией проводится аттестация. Далее, более четко разграничена ответственность работодателя и аттестующей организации, выделены их права и обязанности. При проведении аттестации работодатель вправе требовать от аттестующей организации: •  документального подтверждения аккредитации на право оказывать услуги в области охраны труда в части проведения аттестации рабочих мест путем предоставления уведомления (копии уведомления) о включении аттестующей организации в реестр организаций, оказывающих услуги в области охраны труда; •  проведения измерений и оценок в соответствии с действующими нормативными правовыми актами. При проведении аттестации работодатель обязан: •  содействовать аттестующей организации в своевременном и полном проведении аттестации, предоставлять необходимую информацию и документацию, давать по запросу аттестующей организации разъяснения в устной и письменной форме по вопросам, относящимся к целям аттестации, а также запрашивать необходимые для проведения аттестации сведения у третьих лиц; •  не предпринимать преднамеренных действий, направленных на сужение круга вопросов, подлежащих анализу и оценке при проведении аттестации, а также на сокрытие (ограничение доступа) информации и документации по вопросам, относящимся к целям аттестации, запрашиваемым аттестующей организацией;

•  не утверждать отчет об аттестации, содержащий документы, указанные в пункте 43 раздела V Порядка, не подписанные представителями аттестующей организации, входящими в состав аттестационной комиссии». При проведении аттестации аттестующая организация: •  определяет методы проведения измерений и оценок на основе действующих нормативных правовых актов и настоящего Порядка, а также количественный и персональный состав специалистов, проводящих измерения и оценку; •  исследует в полном объеме документацию, связанную с организацией работы по обеспечению требований охраны труда у работодателя, на рабочих местах которого проводится аттестация; •  запрашивает и получает у работодателя (его представителя) разъяснения по возникшим в ходе аттестации вопросам; •  отказывается от проведения аттестации в случае непредставления работодателем необходимой документации или отказа работодателя обеспечить требуемые нормативной документацией условия проведения измерений и оценок; •  обязана представлять по требованию работодателя обоснования выводов, сделанных аттестующей организацией по результатам аттестации».

В

новом Порядке определена необходимость проведения аттестации рабочих мест по условиям труда не реже 1 раза в 5 лет, уточнены дата начала аттестации для вновь организованных рабочих мест и дата ее завершения, что позволяет избежать неоднозначности понимания ее сроков. За дату начала проведения очередной аттестации принимается дата издания приказа работодателя об утверждении состава аттестационной комиссии и графика аттестации. Аттестация вновь организованных рабочих мест должна быть начата не позднее чем через 60 рабочих дней после ввода их в эксплуатацию. Устанавливается четкое требование по составу аттестационной комиссии. В состав аттестационной комиссии включаются представители работодателя, специалист по охране труда, представители выборного органа первичной профсоюзной организации или иного представительного органа работников, представители аттестующей организации. Возглавляет аттестационную комиссию представитель работодателя. Также определен состав аттестационных комиссий для микропредприятий и предприятий малого бизнеса.


государство и бизнес охрана труда

Наименования процедур, проводимых в рамках аттестации, и соответствующие им наименования разделов приведены в соответствие с фактическими работами, выполняемыми при проведении аттестации, и их классификацией: •  «оценка соответствия условий труда гигиеническим нормативам» взамен гигиенической оценки условий труда; •  «оценка травмоопасности рабочих мест» взамен оценки травмобезопасности рабочих мест (приведено в соответствие: высокий класс травмоопасности – высокий фактический уровень травмоопасности); •  «комплексная оценка условий труда» взамен оценки фактического состояния условий труда. Изменение наименований разделов не повлекло за собой существенных изменений в самих процедурах и формах представления результатов их проведения, за исключением процедуры оценки обеспеченности работников СИЗ, в которой, согласно новому Порядку, возможно проведение оценки эффективности выданных работнику СИЗ. Новый порядок устанавливает, что измерения и оценки проводят специалисты аттестующей организации. Установлена возможность разработки «отраслевых» порядков, учитывающих «отраслевую» специфику проведения работ и их оценку. Особенности аттестации устанавливаются локальным нормативным актом работодателя, разработанным на основании Порядка, согласованным с первичной профсоюзной организацией или иным представительным органом работника.

Н

овый Порядок содержит требования по оформлению отчета по аттестации. Из пакета общих документов, отражающих результаты аттестации, исключена ведомость рабочих мест подразделения организации и результатов их аттестации по условиям труда в организации. Дополнительно к отчету по аттестации прилагается сводная таблица классов условий труда, установленных по результатам аттестации рабочих мест по условиям труда, и компенсаций, которые необходимо в этой свя-

В новом Порядке определена необходимость проведения аттестации рабочих мест по условиям труда не реже 1 раза в 5 лет, уточнены дата начала аттестации для вновь организованных рабочих мест и дата ее завершения, что позв��ляет избежать неоднозначности понимания ее сроков. зи устанавливать работникам, которая, в отличие от ведомостей, отражает не только общий класс условий труда, но и классы условий труда по факторам, а также наличие компенсаций на рабочем месте. Сводная ведомость рабочих мест изменена – в ней отражена оценка по классам, по обеспеченности СИЗ, по травмобезопасности для рабочих мест, для работников, занятых на данных рабочих местах, с выделением из них женщин и лиц в возрасте до 18 лет, занятых на данных рабочих местах. Есть существенные отличия в оформлении карты аттестации рабочего места: появилась строка 021 (перечень используемых на рабочем месте оборудования, материалов и сырья); строка 040 (указываются фактические данные и данные о необходимости предоставления компенсаций по результатам оценки условий труда с соответствующим обоснованием без указания размера компенсаций). Определены четкие сроки предоставления данных в Государственную инспекцию труда. После проведения аттестации работодатель в течение 10 календарных дней с даты издания приказа о завершении аттестации и утверждении отчета об аттестации на бумажном и электронном носителях направляет сводную ведомость результатов аттестации рабочих мест по условиям труда, а также сведения об аттестующей организации в Государственную инспекцию труда в субъекте Российской Федерации. Ограничены и сроки рассмотрения отчета по аттестации членами аттестационной комиссии – это должно быть сделано в течение 10 календарных дней со дня поступления отчета. Кроме того, новый Порядок устанавливает требования по предоставлению аттестующими организациями части материалов отчета по аттестации в федеральную систему сбора, обработки и хранения данных.  ГН

№4 февраль 2012

47


Возместить ущерб природе Развитие страхования экологических рисков в России За последнее время в Российской Федерации вследствие интенсивной производственной деятельности и достаточно либерального законодательства резко увеличились площади территорий с острой экологической ситуацией. Большое количество предприятий всех отраслей народного хозяйства загрязняют окружающую среду, многие из них не укладываются в установленные нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ. С переходом на рыночные экономические отношения ежегодно растет количество аварий, причинами которых становятся увеличение степени износа оборудования, снижение общей производственной дисциплины, низкое качество ремонтных работ.

О

Николай СЕРГЕЕВ, ассистент кафедры «Экономика и управление» филиала ФГБОУ ВПО «Удмуртский Государственный Университет» в г. Воткинске

дним из путей возмещения ущерба, причиненного природным объектам, является введение и развитие института платности природопользования. Суть его заключается в том, что предприятия и организации, деятельность которых в той или иной степени связана с использованием природных объектов, производят ежегодные платежи, направляемые государству на компенсацию вреда и восстановление окружающей природной среды. Однако институт платности природопользования рассчитан, прежде всего, на компенсацию вреда, причиненного окружающей среде промышленными и иными объектами при нормальных режимах эксплуатации. Значительно больший ущерб окружающей среде может быть причинен в результате аварий, стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций. Защиту от непредвиденных и чрезвычайных событий, в том числе и экологического риска, во всем мире берут на себя страховые компании. Так, с целью расширения круга страхования экологической ответственности и повышения максимальных страховых сумм в 1979 году начали создаваться специальные пулы. Такие пулы созданы в Японии, Франции, Нидерландах, Швеции и Великобритании.

ли страхования в общем объеме поступлений по страхованию экологических рисков): 1.  Страхование ответственности, например ответственности предприятий и учреждений, являющихся источниками повышенной опасности, за причинение вреда окружающей среде; ответственность перевозчика (опасных грузов) и др. Ответственность страхуется наиболее часто и дает основную часть сборов по экологическому страхованию, так как здесь налицо имущественный интерес не только получателя страхового возмещения – выгодоприобретателя, но и предприятиястрахователя (в противном случае, если риск ответственности не застрахован, обязанность возмещать ущерб может быть возложена на предприятие как на причинителя вреда). 2.  Имущественное страхование, например страхование земельных объектов на случай нанесения им вреда вследствие экологической аварии или катастрофы. 3.  Личное страхование граждан, например страхование жизни и здоровья работников предприятий и учреждений, относящихся к категории источников повышенной опасности. [1] Наряду со страхованием за загрязнение окружающей среды в рамках общегражданской ответственности и специальными пулами, резервирова-

Экологическое страхование – перспективное и эффективное средство вовлечения в процесс обеспечения экологической безопасности финансов коммерческих структур, повышения надежности работы промышленных предприятий и создания дополнительных рабочих мест. Экологическое страхование представляет собой совокупность видов страхования, направленных на создание страховой защиты на случай причинения страхователям, застрахованным и третьим лицам (выгодоприобретателям) ущерба в результате внезапного, непреднамеренного и неожиданного загрязнения окружающей среды (земельных угодий, водной среды или воздушного бассейна). Система экологического страхования включает в себя следующие отрасли (перечислены в порядке убывания показателя доли каждой отрас-

48

ние средств на возмещение ущерба от аварийного загрязнения осуществляется в развитых странах путем взаимного страхования предприятия (создание объединенных страховых фондов) или путем организации собственных резервных фондов (при этом компании отказываются от услуг страховых обществ). С переходом на рыночные условия хозяйствования потребность в экологическом страховании возникла и в России. На территории нашей страны, где расположены многочисленные промышленные объекты, представляющие серьезную


государство и бизнес экологическое страхование

экологическую опасность, экологическое страхование может и должно стать эффективной системой финансирования мероприятий по защите окружающей среды. Тем не менее в нашей стране как добровольное, так и государственное экологическое страхование от аварийного загрязнения окружающей среды реализуется крайне медленно и с большими трудностями. Данный вид страхования необходим как превентивная мера по снижению загрязнения и экологическому контролю за окружающей средой, но и, прежде всего, как источник привлечения негосударственных финансов в охрану окружающей среды. Поиск дополнительных финансовых ресурсов для предотвращения и снижения последствий экологических загрязнений весьма актуален в связи с тем, что объем бюджетных и внебюджетных источников финансирования природоохранных мероприятий крайне лимитирован. При этом существенно увеличивается роль страховых обществ, которые должны обеспечить защиту интересов субъектов рынка экологического страхования.

В

настоящее время в Российской Федерации заложены правовые основы экологического страхования. Однако недостаточно разработана нормативно-методическая документация обязательного государственного страхования. Необходимо дальнейшее развитие нормативноправовой базы в природоохранной сфере и в сфере рационального природопользования применительно к условиям рыночной экономики, а также выполнение международных обязательств Российской Федерации и гармонизации российского природоохранного законодательства с международной практикой. Для этого необходимо: •  ускорить разработку и утверждение методических документов по определению размера вреда окружающей среде, причиненного субъектом хозяйственной и иной деятельности в результате аварий; •  подготовить предложения по экономическому стимулированию предприятий, осуществляющих добровольное страхование и инвестирующих в ре-

Количество аварий, приводящих к загрязнению окружающей среды, в расчете на душевой объем производства ВВП в России в несколько раз больше, чем в развитых странах, масштабы ущерба, как правило, превосходят зарубежные.

сурсосберегающие и экологически чистые технологии и природоохранные мероприятия; •  подготовить предложения по введению налоговых, кредитных и других льгот для страхователей, добровольно страхующих свою ответственность за вред, причиненный окружающей среде, а также для страховых компаний, инвестирующих часть своей прибыли в природоохранные мероприятия на территориях субъектов Российской Федерации. [2] Таким образом, экологическое страхование представляет собой перспективное и эффективное средство создания благоприятных экономических условий для вовлечения в процесс обеспечения экологической безопасности финансов коммерческих структур, повышения надежности работы промышленных предприятий и создания дополнительных рабочих мест. Оно является достаточно надежным инструментом экономико-правового механизма охраны окружающей природной среды, требующим дальнейшего развития. Для создания подобного механизма необходимо усилие не только государства, но и страховых обществ.  ГН Литература 1.  Нецветаев А.Г., Жилкина М.С. Экологическое страхование – надежный инструмент экономикоправового механизма охраны окружающей среды// «Юридический мир», № 9 – 1999 г., с. 8–15. 2.  Степичева Л.В. Об основных результатах запроса комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии по сбору статистической информации в целях разработки федерального закона «Об обязательном экологическом страховании». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. aekos.ru/documents/statistical/1

№4 февраль 2012

49


Соразмерность наказания под вопросом Система санкций играет ключевую роль в антимонопольной политике. Единственный инструмент, с помощью которого государство может воздействовать на нарушителя, – наказание. Санкции должны обеспечивать такой баланс стимулов, при котором для типичного потенциального нарушителя нарушение становилось бы невыгодным. Светлана Авдашева, профессор Национального исследовательского университета, Высшая школа экономики

Полина Крючкова, профессор Национального исследовательского университета, Высшая школа экономики

50

Санкции за нарушение антимонопольного законодательства в России Правило Гэри Беккера является центральным для оценки изменения правил наказания за нарушение антимонопольного законодательства в России, а также обсуждаемые в настоящее время изменения санкций за нарушение Закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Еще недавно – пять лет назад – неадекватная система санкций была главным препятствием для результативного применения антимонопольных запретов. Верхний уровень наказания составлял полмиллиона рублей. В апреле 2007 года бы-

ли введены штрафы в размере до 15% оборота на рынке (однако не более 4% от суммарного оборота компании). Оборот в качестве основы исчисления штрафов принципиален для следования правилу Беккера. Конечно, если бы антимонопольный орган мог определять ту сумму прибыли, которую принесло продавцу нарушение, то именно она могла бы быть основой для определения штрафов. Однако если определить эту сумму невозможно или по крайней мере очень сложно, оборот является неплохой базой для вычисления штрафа: чем крупнее предприятие, тем больший выигрыш оно получает в результате ограничения конкуренции – либо повышая цены в рамках сговора, либо пре-


государство и бизнес антимонопольная политика дотвращая вход конкурентов на рынок, что опятьтаки сопровождается повышением цен. Однако последующие изменения санкций уже вступают в некоторое противоречие с правилом Беккера. В 2009 году внедрен дифференцированный подход при определении размера оборотного штрафа. Если сумма выручки правонарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение, превышает 75% совокупного размера его выручки, то оборотный штраф составляет от 0,3 до 3% оборота. Фактически законодатель позаботился о том, чтобы компании не платили «слишком много». Обосновывалась эта мера именно антикризисной логикой: в 2009 году прибыль большинства компаний и так упала, так зачем дополнительно ее снижать? Забытыми оказались пострадавшие от ограничений конкуренции – покупатели или конкуренты. Понижение размера штрафов становится еще более удивительным, если учесть, что оно происходило одновременно с модернизацией уголовной ответственности нарушителей. Обновленный вариант ст. 178 УК РФ, вступивший в силу в октябре 2009 года, определяет, что за нарушения, совершенные более двух раз в течение трех лет, наступает уголовная ответственность в виде штрафа (максимально – до 1 млн. рублей) либо лишения свободы (максимально – на срок до 7 лет), дополненная дисквалификацией. Цель внедрения

как и штрафы, которые должны платить участники сговора, не пошедшие на сотрудничество с антимонопольными органами. Первоначальный вариант программы, внедренный в России, оказался не вполне работоспособным. Он не содержал ограничений на число участников соглашения, которые могут претендовать на освобождение. В некоторых случаях заявления об освобождении подавали одновременно до тридцати– пятидесяти предприятий. В таком виде программа не препятствовала, а способствовала созданию сговоров: коль скоро освобождение можно было получить в любой момент и любому из участников, размер ожидаемых санкций для нарушителей снизился до нуля. Вот почему с 2009 года установлено, что освобождению подлежит лицо, первым добровольно заявившее о соглашении. Число заявлений резко снизилось: с нескольких сотен до всего одного-двух десятков в год. Однако гораздо лучше раскрыть всего несколько картельных соглашений, чем, раскрыв множество, совершенно не наказывать их участников.

Почему высокие санкции могут не работать: наказание невиновных Новая система санкций – даже при некотором снижении стандартов оборотных штрафов специализированных компаний – должна была оказать существенное влияние на стимулы предприятий

Новая система санкций – даже при некотором снижении стандартов оборотных штрафов специализированных компаний – должна была оказать существенное влияние на стимулы предприятий и предотвратить ограничения конкуренции. уголовной ответственности понятна – ослабить стимулы к ограничению конкуренции для высших менеджеров предприятий. Угроза даже непродолжительного тюремного заключения для руководителей компании гораздо действеннее, чем угроза уплаты штрафа, который фактически распределяется между акционерами, кредиторами и работниками.

Освобождение от ответственности: нарушение или развитие принципа соразмерности? Одновременно с повышением санкций в российское антимонопольное законодательство была введена программа ослабления наказания (далее – ПОН) (ст. 14.32 КоАП РФ). Выходя из ограничивающего конкуренцию соглашения, предприятие может обратиться в антимонопольный орган с заявлением об освобождении от ответственности, то есть не платить те самые 15% оборота. Именно высокие санкции делают программу привлекательной. ПОН должна снижать стимулы для участия в картеле, поскольку возрастает риск, что коллеги сдадут соучастников. ПОН должна повысить раскрываемость сговоров, поскольку у их участников появляются стимулы к сотрудничеству с антимонопольным органом. Также ПОН должна понизить издержки антимонопольного органа на борьбу с картелями. Для хорошей работы ПОН необходимо выполнение двух условий: вероятность самостоятельного раскрытия сговора антимонопольными органами должна быть достаточно высока, равно

и предотвратить ограничения конкуренции. Что может помешать этому? Главная проблема состоит в том, что решения о виновности и применение санкций выносятся с ошибками. Следует различать ошибки I рода – когда виновным признается продавец, не ограничивающий конкуренцию, и ошибки II рода – когда нарушитель закона остается без наказания (поскольку нарушение не обнаружено и/или не доказано). Когда говорят о необходимости повышения санкций для того, чтобы компенсировать невозможность наказать всех нарушителей, – предлагается способ борьбы с ошибками II рода. Но как влияет на стимулы участников рынка вероятность наказания невиновных и как с ней бороться? Когда продавец выбирает между легальными и нелегальными действиями, он сопоставляет выигрыши, полученные при этих двух вариантах. Вероятность наказания невиновного (ошибки I рода) снижает ожидаемый выигрыш предприятия при легальном поведении. Если вероятность такого рода ошибки достаточно высока, а вероятность II рода (вероятность уйти от наказания в случае нарушения) ненулевая, то может сложиться ситуация, когда нарушение становится выгодным при любом сколь угодно высоком уровне штрафов. В этот же момент общественные выигрыши от применения законодательства становятся нулевыми, а издержки на него – избыточными для общества. Вот почему результативное применение санкций требует развития высоких стандартов доказательств нарушения, позволяющих четко избежать наказания невиновных.  ГН

№4 февраль 2012

51


Требуется прозрачность Государственная политика в области поддержки малого и среднего предпринимательства характеризуется недостаточным уровнем прозрачности и информационной открытости. Не всегда понятные для предпринимателей «правила игры» снижают доверие к государственному аппарату.

В

Алексей Шестоперов, руководитель направления «Развитие предпринимательства» Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП)

последнем послании Президента РФ Федеральному собранию развитие малого и среднего предпринимательства в очередной раз было обозначено в качестве одной из приоритетных задач, стоящих перед руководителями страны. «В России нужно создать максимально широкие возможности для ведения малого и среднего бизнеса», – заявил Президент. В начале января 2012 года тематика малого бизнеса вновь стала объектом внимания высших руководителей страны. Сколько бы слов ни говорили о необходимости развития малого и среднего предпринимательства, важно понимать, что для устойчивого функционирования бизнеса требуются стабильные, а главное, прозрачные «правила игры». При этом эти правила должны лежать в основе не только регуляторной деятельности государства, но и условий и принципов получения государственной поддержки. Однако сложившуюся систему государственной поддержки малого и среднего предпринимательства очень сложно охарактеризовать как прозрачную и понятную. По данным исследования общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» «Предпринимательский климат в России: Индекс Опоры 2010– 2011», среди руководителей предприятий малого и среднего бизнеса преобладает мнение, что региональные власти не уделяют достаточного внимания вопросам развития предпринимательства. Лишь каждое десятое предприятие (из опрошенных) участвует в какой-либо региональной программе поддержки малого и среднего бизнеса. В муниципальные программы поддержки вовлечено меньшее количество предприятий – порядка 7% от опрошенных компаний. Вполне вероятно, что низкая вовлеченность предпринимателей в реализацию программ обусловлена именно недостаточным уровнем прозрачности условий предоставления поддержки, слабым информационным сопровождением программ.

Очевидно, что в условиях широкого распространения информационных технологий для продвижения государственных программ должны быть максимально задействованы возможности сети Интернет. К сфере поддержки малого и среднего предпринимательства это относится в меньшей степени. Официальные федеральные порталы Минэкономразвития России, содержащие информацию о развитии малого и среднего предпринимательства1, не дают полной картины о системе государственной поддержки малого и среднего предпринимательства. В идеале Федеральный портал малого и среднего предпринимательства2 должен играть интегрирующую роль в этой системе. Он должен разъяснять предпринимателям условия и схемы предоставления различных мер поддержки, а также максимально широко освещать результаты государственной политики. Сейчас же он выполняет эту функцию крайне формально. Из основных документов в сфере предоставления поддержки на портале можно найти тексты государственных программ. Это уже неплохо, но недостаточно для того, чтобы сориентировать предпринимателей.

Н

еотъемлемой частью информационного сопровождения мер государственной поддержки предпринимателей должен выступать мониторинг результатов реализации программ. Информация об основных результатах и о преимуществах программ поддержки необходима предпринимателям для того, чтобы принимать обоснованные решения об участии в этих программах. В настоящий момент система мониторинга фактически не сформирована. Конечно, с некоторыми зачатками этой системы, интегрированными в Федеральный портал малого и среднего предпринимательства (например, специальный раздел «Отчеты» на портале), можно ознакомиться, однако основная информация о результатах реализации программ является отрывистой и по большинству субъектов РФ недоступна. Более того, используемые для отчетности показатели

Для устойчивого функционирования бизнеса требуются стабильные, а главное, прозрачные «правила игры». И правила эти должны лежать в основе не только регуляторной деятельности государства, но и условий и принципов получения государственной поддержки. Как представляется, «задавать тон» всей системе государственной поддержки должен федеральный уровень, однако здесь ситуация с прозрачностью выглядит еще хуже, чем на региональном и муниципальном уровнях. Такой вывод можно сделать на основе анализа ряда фактов. 1 2

http://www.economy.gov.ru и http://smb.gov.ru/ http://smb.gov.ru/

52

носят формальный и неинформативный характер (например, количество субъектов МСП, которым была оказана поддержка; сумма средств, выделенных на мероприятие; количество выданных грантов; количество предоставленных консультаций и т.п.),легко подвергаются искусственному воздействию и не отражают уровень доступности


государство и бизнес деловой климат

мер поддержки для предпринимателей, влияние мер на функционирование бизнеса. Важным индикатором, демонстрирующим отношение государства к поддержке малого и среднего предпринимательства, является и то, что оно недостаточно эффективно выполняет функции по раскрытию информации о состоянии предпринимательского сектора, напрямую предписанные ему законодательно. Так, в соответствии со статьей 9 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации по вопросам развития субъектов малого и среднего предпринимательства относится «ежегодная подготовка доклада о состоянии и развитии малого и среднего предпринимательства в РФ и мерах по его развитию… и опубликование в средствах массовой информации этого доклада». Вместе с тем с 2008 года – с момента вступления в силу данного закона – был подготовлен лишь один доклад – «О состоянии и развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации и мерах по его развитию в 2008 году», причем сам доклад был опубликован (размещен на официальном сайте Минэкономразвития России) только в январе 2010 года. Зачастую на решение предпринимателей об участии в государственных программах поддержки влияет мнение их «коллег» – других предпринимателей. В этой связи информация об успешных примерах и передовом опыте деятельности предпринимателей, получивших государственную поддержку, приобретает особое значение. На федеральном уровне тиражирование лучшей практики почти не осуществляется, поэтому малым и средним предприятиям не всегда видна польза от федеральной программы поддержки малого и среднего предпринимательства.

В

озникает вопрос, что можно сделать для изменения ситуации с прозрачностью системы государственной поддержки предпринимательства в лучшую сторону. В принципе рецепт возможных действий очень прост и не требует приложения сверхусилий. Во-первых, необходимо разобраться с подготовкой ежегодных докладов о состоянии и развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации и мерах по его развитию. Такие доклады следует готовить на регулярной основе. Во-вторых, требуется оптимизировать структуру и информационное наполнение Федерального портала малого и среднего предпринимательства. Данный портал должен удовлетворять спрос различных категорий предпринимателей на информацию, необходимую им от государства для ведения собственного бизнеса. В-третьих, необходимо усовершенствовать систему мониторинга за результатами реализации федеральной программы поддержки малого и среднего предпринимательства на основе уточнения форм отчетности и перечня показателей, своевременной актуализации информации о результатах, широкого освещения достигнутых результатов. В-четвертых, особое внимание следует уделить тиражированию лучшей практики и лучшего опыта поддержки малого и среднего предпринимательства и широко освещать успехи, которые удалось достигнуть предпринимателям, получившим государственную поддержку. Наконец, самое главное, необходимо обеспечить публичное обсуждение любых инициатив в сфере поддержки малого и среднего предпринимательства с участием в таком обсуждении экспертного сообщества, бизнес-ассоциаций и непосредственно самих предпринимателей.  ГН

№4 февраль 2012

53


Процесс организации федеральных закупок в США Одной из основных задач, поставленных в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, является формирование в стране федеральной контрактной системы. Поэтому чрезвычайно важно, на наш взгляд, изучать опыт тех зарубежных стран, где уже существуют и эффективно применяются национальные контрактные системы. Так, в частности, представляет существенный интерес модель, успешно функционирующая в Соединенных Штатах Америки. Станислав ПРОКОФЬЕВ, доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист РФ

Михаил ГОРБУНЦОВ, экономист

С

овременная система государственных закупок этой страны (федеральная закупочная система), охватывающая более 90% номенклатуры товаров, выпускаемых в США, и обеспечивающая потребности государства как в сфере оборонного заказа, так и в сфере гражданских потребностей и нужд, начала формироваться во второй трети XX века. Основанная на принципах честной и открытой конкуренции, прозрачности на всех этапах (перед размещением заказа, при определении победителей тендеров, после размещения заказа) и принципах рационального использования денежных средств, федеральная закупочная система имеет два уровня регулирования: по федеральным законам и по федеральным закупочным правилам. Федеральные законы принимаются законодательной властью, носят в основном рамочный характер и для осуществления, как правило, требуют издания подзаконных актов.

Институт контрактных офицеров Одним из важных законов, принятых в целях совершенствования федеральной закупочной системы, стал закон 2003 года «О реформировании закупочных услуг», который ввел обязательное наличие во всех ведомствах института специальных государственных служащих – контрактных офицеров – и существенно расширил их полномочия. Раньше контрактный офицер был наделен правом заключать контракт с исполнителями заказов для государственных нужд, а также правом обязывать государство-заказчика в рамках этого федерального контракта оплатить его за счет средств федерального бюджета или иных источников. В настоящее время государственные представители обладают правом определять масштабы конкуренции, выбирать способы размещения заказов и тип государственного контракта, границы его цены, в том числе устанавливать премиальные коэффициенты, а также определять условия досрочного прекращения контракта. Полномочия и компетенция контрактных офицеров (КО) подтверждаются особыми документами – квалификационными сертификатами. Они выдаются лицензированными образовательными учреждениями после успешной сдачи соискателями экзаменов и при условии их соответствия законодательно определенным требованиям. Указанные сертификаты выдаются контрактным офи-

54

церам в зависимости от их компетенции и дают право на участие в различных этапах реализации контракта.

Контрактные офицеры, ответственные за размещение контрактов Одной из основных целей данной категории офицеров на начальном этапе осуществления закупок является определение «справедливой и приемлемой» цены. Техника ценового анализа подразделяется на два вида: на основе цен и на основе затрат. Анализ начальных цен контрактов осуществляется на основе анализа следующих составляющих – коммерческих цен, параметрических оценок, рыночных исследований, независимых экспертных оценок и др. Анализы затрат проводятся с помощью методов прямых и непрямых затрат. Анализ рентабельности осуществляется с использованием установленных правительством США «диапазонов рентабельности» в зависимости от вида деятельности и премиальных коэффициентов (например, при сокращении сроков поставки товаров, работ, услуг). Глубокий анализ цен, затрат и рентабельности обязателен в каждом случае, если объем поставки превышает 700 тысяч долларов. Также указанные представители принимают непосредственное участие в проведении торгов (публикация информации о государственных потребностях и нуждах, проведение торгов и отбор победителей, заключение контракта).

Контрактные офицеры, ответственные за сопровождение контракта Контрактные офицеры, ответственные за сопровождение контракта, осуществляют мониторинг и контроль за ходом реализации контракта с момента его заключения и до момента его исполнения. Они также наделены определенными правами по контролю за организациями-подрядчиками с целью оценки эффективности и целесообразности расходования государственных средств (например, в части оценки методов ценообразования при выдаче субподрядов и при приобретении материалов).

Контрактные офицеры, имеющие право на прекращение контракта от имени государства Контрактные офицеры, имеющие право на прекращение контракта от имени государства. Это


государство и бизнес зарубежный опыт особая категория контрактных офицеров, наделенная правом в целях обеспечения интересов государства в случаях, предусмотренных законодательством, прекращать либо приостанавливать действие ранее заключенного государственного контракта.

Федеральные закупочные правила Федеральные закупочные правила издаются федеральными органами исполнительной власти, носят конкретизирующий характер, учитывают отраслевую специфику заказчиков, позиционируются как нормативно-правовые акты по правоприменению законодательства. Они размещаются на официальном ресурсе правительства США: www.acquisition.gov и регулярно публикуются в специальном печатном издании.

Правовое регулирование федеральной закупочной системы США Этапы и принципы формирования федеральной закупочной системы хорошо прослеживаются в последовательности принятия федеральных законов, осуществляющих ее правовое регулирование: 1933 год – закон «О закупке товаров производства США» 1936 – закон «О типовых стандартах оплаты труда» 1949 – закон «О закупках объектов федеральной собственности и услуг» 1962 – закон «О достоверности данных при торговых переговорах» 1974 – закон «О Ведомстве по федеральной закупочной политике» 1979 – закон о закупках за пределами США «О торговых соглашениях» 1984 – закон «О конкуренции при контрактации» 1994 – закон «О совершенствовании федеральных закупок» 1995 – закон «О реформировании федеральных закупок», в основном были направлены на совершенствование существующей системы.

Межведомственная координация Федеральным органом исполнительной власти, ответственным за правоустановление и координацию процесса правоприменения при осуществлении государственных закупок в США, выработку направлений единой федеральной закупочной политики, процедур и правил (в том числе федеральных закупочных правил), направленных на экономичность, действенность и эффективность процессов закупок, является Ведомство по федеральной закупочной политике. Также в разработке и координации федеральных закупочных правил участвуют Федеральный совет по оборонным закупкам и Федеральный совет по гражданским закупкам, являющиеся высшими экспертно-консультационными органами в процессе формирования и модернизации FAR. Создание новых или внесение изменений в существующие федеральные закупочные правила осуществляются, как правило, на основании изменения ряда внешних факторов – действующего законодательства, вступивших в законодательную силу решений судов, а также рекомендаций Ведомства по федеральной закупочной политике и т.п.

Способы размещения заказов Одним из основных способов размещения заказов, применяемых контрактными офицерами в США, являются прямые переговоры. После тщательного анализа экономических и производственных возможностей потенциальных поставщиков контрактные офицеры ведомств-заказчиков направляют им заявки на предложения, содержащие требования к заказываемым работам, товарам, услугам. После получения предложений от потенциальных исполнителей контрактные офицеры производят их разностороннюю оценку, результаты которой базируются как на ценовых, так и на неценовых факторах. Итогом осуществления процесса оценочной деятельности становится выбор потенциальных поставщиков, предложения которых признаны наиболее привлекательными. Им направляются приглашения для принятия участия в переговорах по поводу размещаемого заказа, в результате которых заключаются контракты на базе наиболее выгодного варианта. Использование данного вида торгов обусловлено стремлением снизить влияние фактора неопределенности при заключении контракта.

Помимо прямых переговоров в США применяются такие способы размещения заказов, как открытые и закрытые торги. Одним из принципиальных отличий этих способов является допуск поставщиков к участию в торгах. В первом случае государство размещает заказы для своих нужд на принципах свободного рыночного хозяйства, не ограничивая при этом круг участников тендерных процедур. Основными критериями отбора победителей являются, как правило, цена, качество и срок выполнения контракта.

Основные этапы процесса осуществления государственных закупок Основными этапами процесса осуществления государственных закупок в наиболее общем виде являются: •  определение государственных потребностей и нужд, что предполагает составление плана прогнозируемых закупок, подготовку технических спецификаций, выявление квалификации поставщиков; •  доведение информации о закупках до потенциальных поставщиков; •  доведение до потенциальных поставщиков тендерной документации и ответов на вопросы по ней; •  сбор тендерных заявок (оферт); •  прямые переговоры с потенциальными акцептантами (используется только для прямых переговоров); •  оценка результатов (в том числе с использованием механизма «электронных аукционов»); •  определение победителя тендера; •  постконкурсные объяснения, представляющие собой брифинги по завершении торгов с целью подведения их итогов и разъяснения процедур подачи жалоб и их рассмотрения.

Ведомство общих услуг США Контракты, заключаемые от имени государства, в зависимости от распределения рисков, уровня конкуренции, комплексности государственной нужды и содержательной стороны контракта, подразделяются на контракты с фиксированной ценой (при которых она определяется на основе планируемых издержек и прибыли) и контракты по возмещению затрат, предполагающие воз-

№4 февраль 2012

55


мещение издержек поставщиков. Государственным органом, осуществляющ��м централизованную закупку комплекса стандартизированных товаров, работ, услуг для федеральных нужд, является Ведомство общих услуг США. Указанное ведомство получает, как правило, значительные преференции при заключении контрактов, в том числе за счет большого масштаба осуществляемых закупок, что, в свою очередь, ведет к повышению эффективности расходования средств федерального бюджета.

Инструменты для размещения заказов Одним из важнейших инструментов, используемых в процессе размещения заказов, можно назвать обратные электронные аукционы (аукционы на понижение цены), применяемые в основном для закупки относительно простых товаров, работ и услуг с формализуемыми критериями качества. Они проводятся выбранным по конкурсу независимым провайдером (он не вправе быть участником аукциона, должен подписать обязательства о неразглашении соответствующей конфиденци-

труда в различных отраслях и регионах (www. wdol.gov.); •  закрытый для свободного доступа информационный ресурс (сайт), содержащий информацию об истории выполнения поставщиками государственных контрактов и их рыночном поведении, а также о субподрядчиках крупных контрактеров (www.ppirs.gov.). Вышеуказанные сайты, являющиеся частью Единой информационной среды по федеральным закупкам, в настоящее время функционируют автономно, что представляет ряд определенных неудобств не только для поставщиков и заказчиков, но и для заинтересованных пользователей информации, в том числе для уполномоченных лиц правоохранительных, контрольных и надзорных органов. В целях агрегирования информации в сфере государственных закупок было принято решение об интеграции с 2014 года ЕИС ФЗ в Систему перспективного менеджмента (SAM). С началом работы указанной системы упростится доступ заинтересованных пользователей к консолидированной ба-

Проекты новых федеральных закупочных правил перед их принятием публикуются на официальном сайте: www.federalregister.gov — для обязательного проведения общественной экспертизы, продолжительность которой составляет не менее 60 дней. альной информации, его сотрудники имеют различные категории доступа к соответствующим базам данных и проходят спецпроверки). Обратные электронные аукционы могут использоваться как в процессе подведения итогов торгов по завершении прямых переговоров, так и при осуществлении открытых торгов.

Единая информационная среда по федеральным закупкам Современная федеральная закупочная система во многом опирается на существующие в сети Интернет официальные информационные ресурсы в сфере государственных закупок, которые составляют Единую информационную среду по федеральным закупкам (ЕИС ФЗ). Элементами ЕИС ФЗ являются: •  сайт, использующийся для регистрации поставщиков и подтверждения ими своей правоспособности (www.cr.gov.); •  сайт, содержащий подробную и детальную информацию о закупаемых товарах, работах, услугах, их специфику, необходимую документацию, а также информацию о результатах торгов (www.fbo.gov.); •  сайт, использующийся для обязательной публикации федеральных контрактов, заключенных на сумму, превышающую 3 тысяч долларов (www.fpds.gov.); •  сайт, предназначенный для сертификации зарегистрированных поставщиков и подтверждения ими определенного статуса, например, как субъекта малого предпринимательства (www. orca.bpn.gov.); •  сайт, ведущийся контрактными офицерами для публикации информации о недобросовестных поставщиках (www.epls.gov.); •  сайт, содержащий требования действующего законодательства по минимальной оплате

56

зе данных, значительно расширятся ее функциональные возможности. Она будет наделена дополнительными аналитическими инструментами, позволяющими, в частности, производить мультипараметрический поиск, систематизацию, консолидацию, выгрузку информационно-аналитической информации в установленных форматах и сравнение данных. Планируемый экономический эффект от подобной интеграции, по мнению ряда экспертов в правительстве США, приведет к экономии бюджетных средств в размере от 30 до 60 миллионов долларов ежегодно, в том числе – за счет экономии ресурсов, направляемых ныне на ведение различных автономных баз данных.

Рекомендации Учитывая вышеизложенное, полагаем, что при формировании Федеральной контрактной системы в России было бы полезным изучить основные элементы опыта США в этой сфере, такие как: •  законодательное и нормативно-правовое регулирование всего комплекса закупочных процедур; •  кадровое и институциональное обеспечение процессов госзакупок; •  формирование и функционирование специализированных ведомств, отвечающих как за нормативно-правовое регулирование и контроль в соответствующей сфере деятельности, так и за закупку стандартизированной номенклатуры товаров, работ и услуг для сектора государственного управления; •  применение информационных и телекоммуникационных технологий в закупочной сфере с перспективой интеграции в единую систему государственного управления («электронное правительство»).  ГН Источник: www.fas.gov.ru


государство и бизнес правовой иммунитет

Коррупция под крылом государства Один из основополагающих принципов, закрепленных в Конституции РФ, гласит, что все равны перед законом и судом. Вместе с тем и на конституционном, и на общефедеральном уровне существуют отступления от этого важнейшего принципа, заключающиеся в установлении правового иммунитета для отдельных категорий лиц.

И

ммунитет – это правовой инструмент, используемый государством в целях предоставления исключительного права лицам, занимающим особое место в межгосударственных, государственных и общественных отношениях, не подчиняться некоторым общим положениям закона. Закрепление в законодательных нормах иммунитета обусловлено необходимостью создания для определенной категории субъектов возможности беспрепятственного осуществления деятельности, связанной с интересами государства, обеспечения повышенной правовой защиты в сфере юридической ответственности. Вместе с тем следует констатировать, что в последнее время правовой иммунитет все чаще и чаще не отвечает своему предназначению и используется его носителями в целях, не совместимых с понятиями законности, правомерного поведения, общепризнанной морали и нравственности. Объективная необходимость законодательного установления защиты субъектов, на которых возложено выполнение важных государственных функций, в современных реалиях обернулась мощным ресурсом, нередко обеспечивающим их безнаказанность. Сложность процедуры получения согласия на привлечение к ответственности указанных лиц, в случае совершения ими правонарушений, нередко отличающейся затяжным характером, снижает актуальность и социальную значимость применяемых санкций, что не соответствует задачам и целям правовой политики государства. Нельзя забывать о том, что правовой иммунитет носит публичный характер. Основное предназначение иммунитета – обеспечение повышенной защиты законом конкретных категорий лиц для осуществления ими государственных и общественных функций, ограждение их от необоснованных преследований, создание условий для беспрепятственной деятельности, самостоятельности, оперативности и независимости. Данная привилегия предоставляется субъекту как публичному лицу и не является личной привилегией, позволяющей пользоваться ею безограничительно в собственных интересах. Статистика свидетельствует о значительном увеличении количества преступлений, совершаемых лицами, имеющими статус неприкосновенности. Пользуясь неограниченными возможностями, влиянием и административным ресурсом, «неприкасаемые» участвуют в организован-

ных преступных группах, покровительствуют и укрывают преступников, допускают взяточничество и коррупцию. Практически на всех уровнях организации и функционирования власти разбалансированы ее основные компоненты – права, обязанности и ответственность. Права концентрируются на одних уровнях, обязанности распределены по другим уровням, а правовая ответственность власти, как правило, вообще не определена.

Ирина ПУСТОВАЛОВА, доцент кафедры правоведения и методики преподавания Шуйского государственного педагогического университета, кандидат юридических наук

Н

аделение широкого круга лиц правовыми преимуществами, значительно и не всегда обоснованно расширяющими объем их возможностей и свобод, уровень совершаемых ими нарушений заставляют по-новому взглянуть на институт правового иммунитета. Сегодня он воспринимается как своеобразный коррупционный фактор, расширяющий в определенных ситуациях возможность совершения правонарушений, мотивирующий использование этого особого положения в корыстных целях. На наш взгляд, на данном витке общественного развития следует пересмотреть вопросы неприкосновенности отдельных категорий субъектов и в первую очередь касающиеся ответственности за совершаемые правонарушения, существенным образом изменить механизм привлечения носителей иммунитета к отдельным видам юридической ответственности. Ответственность за правонарушение, никак не ��вязанное с особым статусом рассматриваемых лиц, с осуществляемой ими деятельностью, должна наступать на общих основаниях, ибо в таких случаях применение иммунитета неоправданно и не отвечает принципу справедливости и равноправия. Между иммунитетом как инструментом обеспечения выполнения должностных обязанностей специальными субъектами права и особыми гарантиями при привлечении их к ответственности должна быть установлена четкая грань, не позволяющая воспользоваться этими гарантиями для достижения частных, коррупционных интересов. Иммунитет должностных и иных лиц не должен выступать коррупционным риском – условием и средством, мотивирующим и открывающим возможность вступления в коррупционные отношения. Необходимо пересмотреть условия и пределы правового иммунитета, взяв за основу критерия определения его границ целенаправленность и целесообразность наделения таковым преимуществом конкретной категории лиц.  ГН

№4 февраль 2012

57


Соблюдение закона – не подвиг. Это норма. 2011 год для Свердловского УФАС России стал юбилейным. Ровно 20 лет назад было образовано Свердловское территориальное управление Государственного комитета по антимонопольной политике РСФСР. Именно в этот день первые сотрудники Управления приступили к своей трудовой деятельности в совершенно новом, никому тогда не известном антимонопольном ведомстве. И этих людей по праву можно назвать первопроходцами. Было и просто, и сложно. Просто – это уже с позиции сегодняшнего дня, когда количество жалоб и обращений в антимонопольный орган исчисляется тысячами. Сложно потому, что все было вновь, ни опыта, ни практики. Но в то же время было интересно: идти по непроторенному пути, нарабатывая свой, собственный опыт!

Ш

ли годы, менялись люди, авторитет Свердловского антимонопольного управления креп день ото дня, от решения к решению. И авторитет этот вполне заслуженный. Он формировался благодаря кропотливой, ответственной, профессиональной работе каждого из сотрудников Управления. И тому подтверждение – многолетние и добрые отношения с органами власти и управления всех уровней и хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность на территории Свердловской области. Как считает Татьяна Колотова, руководитель Свердловского УФАС России: «Цель у всех нас – одна: соблюсти интересы наших граждан и сделать российскую экономику конкурентоспособной». Об этом и многом другом мы беседуем с Татьяной Родионовной: – Татьяна Родионовна, чем запомнился вам 2011 год? – 2011 год был более напряженным в плане количества рассмотренных обращений, возбужденных дел. В Свердловское УФАС России в 2011 году поступило 895 заявлений о нарушении Закона о защите конкуренции, для сравнения в 2010 году – 849. Увеличилось число жалоб на действия хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынках куплипродажи и транспортировки электрической энергии, теплоснабжения и иных коммунальных услуг, а также на рынке железнодорожных перевозок. Причины роста – неправомерные действия газораспределительных, энергосбытовых организаций и организаций жилищнокоммунального хозяйства, заключающиеся в незаконном ограничении поставок потребителям энергоресурсов, в отказе от заключения публичных договоров либо в навязывании невыгодных условий договоров. Основная масса нарушений связана с созданием владельцами объектов электросетевого хозяйства необоснованных препятствий перетоку электроэнергии потребителям, добросовестно оплачивающим поставленную электрическую энергию, а также в навязывании невыгодных условий техно-

58


ЛИЦО НАДЗОРА Слово руководителя логического присоединения к объектам электросетевого хозяйства сетевых организаций. 2011 год поставил точку в серьезном процессе, инициированном более 2 лет назад, когда Свердловским УФАС России были признаны монопольно высокими цены на розничном рынке нефтепродуктов в отношении ОАО «Газпромнефть-Урал» и ООО «Лукойл-Пермнефтепродукт» на территории Екатеринбурга, Каменска-Уральского, Нижнего Тагила по маркам топлива АИ-92, АИ-95, ДТ. Указанные общества были привлечены к административной ответственности в виде оборотного штрафа. Принятые решения в отношении ОАО «ГазпромнефтьУрал» и ООО «Лукойл-Пермнефтепродукт» Свердловское УФАС России отстояло в арбитражных судах только в 2011 году.

бургский хлебокомбинат». Проблема оказалась в том, что «Екатеринбургский хлебокомбинат» ввел в оборот упаковки хлебобулочных изделий, очень схожие с упаковками своего крупнейшего конкурента. Комиссия Свердловского УФАС России нашла справедливыми претензии «СМАКа» – обладателя исключительных прав на «слизанный» конкурирующей компанией дизайн упаковки. Суд также признал в действиях ЕМУП факт нарушения положений Закона о защите конкуренции и вынес соответствующее решение. Еще одно подобное дело было рассмотрено областным УФАС о привлечении к административной ответственности за недобросовестную конкуренцию ООО «Копейка». Предприятие почти один к одному повторило в своем логотипе коммерческое обозна-

В 2011 году Свердловское УФАС России открыло страничку в twitter и facebook, на которой в постоянном режиме можно общаться с ведущими специалистами Управления, получать свежую информацию о деятельности ФАС. –К каким компаниям и по каким поводам чаще всего возникают вопросы у Свердловского УФАС? –В числе фигурантов наиболее значимых дел, рассмотренных Свердловским УФАС в 2011 году, крупные акционерные общества, некоммерческие партнерства, муниципальные администрации и даже областные министерства. Так, минувшим летом министерство здравоохранения Свердловской области незаконно ограничило количество участников аукциона при размещении заказа на поставку лекарственных средств. Среди наиболее громких дел Свердловского УФАС в 2011 году – разбирательство с ОАО «Альфа Страхование», нарушившим Закон о защите конкуренции. При страховании предмета лизинга «Альфа» допустила действия, которые могли ограничить доступ на товарный рынок страховых организаций, выбранных лизингополучателем самостоятельно. Администрация Екатеринбурга была признана нарушившей требования антимонопольного законодательства на рынке ритуальных услуг. Специалисты областного УФАС нашли, что из-за бездействия мэрии конкуренция в сфере похоронного дела оказалась ограничена, и муниципальный «Комбинат специализированного обслуживания» получил более выгодные по сравнению с конкурентами условия деятельности. Особенно выросло за последнее время количество жалоб на недобросовестную конкуренцию. И действительно, во многих случаях нарушения были выявлены. Например, минувшей осенью один из самых мощных в области хлебопроизводителей – ОАО «СМАК» – обратился в антимонопольную службу с жалобой на ЕМУП «Екатерин-

чение своего конкурента на рынке такси – ООО «Три десятки». А это, конечно, вводит в заблуждение потребителей услуг. В сентябре 2011 года Свердловское УФАС России оштрафовало ОАО «Российские железные дороги» более чем на 157 миллионов рублей за необоснованное взимание комиссии при оформлении проездных билетов. За внедрение «хитрой» схемы договорных отношений еще один нарушитель антимонопольного законодательства – ОАО «ТГК № 9» – в 2011 году перечислил в бюджет штраф в размере более трех миллионов рублей. Штраф более чем на миллион рублей областное УФАС наложило на ОАО «Ростелеком», которое нарушило антимонопольное законодательство в отношении ЗАО «Комстар-Регионы». Еще более 630 тысяч рублей эта же компания перечислила в федеральный бюджет во исполнение сентябрьского предписания Свердловского УФАС. Нарушение заключалось в незаконной замене предварительно выбранного абонентами оператора сети междугородной и международной связи ОАО «МТТ» на другого оператора. Всего же сумма штрафов, уплаченных в 2011 году нарушителями антимонопольного законодательства, составила порядка 36 миллионов рублей.

Колотова Татьяна Родионовна родилась в 1949 году. Имеет высшее образование: в 1976 году окончила Уральский   государственный университет имени М.Горького   по специальности «философия».   В 2002 году прошла   профессиональную переподготовку   в Институте повышения квалификации   госслужащих   Российской   академии   государственной службы   при Президенте РФ   по программе   «Государственное   и муниципальное   управление».   В Свердловском   управлении   Федеральной   антимонопольной службы России работает   с марта 1992 года, начав с должности ведущего специалиста отдела   по надзору   за соблюдением   антимонопольного   законодательства Свердловского   антимонопольного управления. Приказом ФАС России от 26 февраля 2006 года   назначена на должность руководителя   Управления   Федеральной  антимонопольной   службы   по Свердловской   области. Общий стаж работы   в антимонопольных   органах составляет   19 лет.

-Какие из первоочередных задач вы бы особо отметили для проработки в 2012 году? –Главнейшая задача – это освоение норм «Третьего антимонопольного пакета», направленного на либерализацию норм антимонопольного законодательства, в том числе и в части вертикальных соглашений. С принятием этих новых законов у ФАС России появилась возможность делать предостережения хозяйствующим субъектам на

№4 февраль 2012

59


Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области ФЗ от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов  на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг  для государственных и муниципальных нужд» Динамика поступления жалоб

Динамика признания

за период 2006 – I полугодие

поступивших (рассмотренных)

2011 года

жалоб обоснованными за период 2009 – I полугодие 2011 года

50%

1103

42%

923 540

40%

507

340 70 2006  2007  2008  2009  2010  2011

2009          2010          2011

Динамика проведенных

Динамика рассмотренных

проверок за период 2008 –

заявлений о включении

I полугодие 2011 года

в реестр недобросовестных поставщиков (РНП) в 2010 – I полугодии 2011 года

333 262 194

186

156 97

87 58

2008      2009      2010      2011

2010            2011

рынке. ФАС возбуждает большое количество дел по злоупотреблению доминирующим положением на рынке, из них половина – это необоснованный отказ от заключения договора. При обнаружении такой ситуации ФАС сможет посылать компании предостережение о недопустимости таких действий. Дальше компания решает сама: или в течение 10 дней исправляет ситуацию, или ФАС может возбудить в отношении ее антимонопольное дело. Это позволит оперативнее устранять нарушения на рынке. Кроме того, теперь при назначении штрафа ФАС будет пользоваться простой математикой: за установление монопольно высокой цены или участие в картельном сговоре будет назначаться половина от максимально возможного штрафа (от 1 до 15% оборота компании). При наличии смягчающих обстоятельств – штраф будет уменьшаться, при наличии отягчающих обстоятельств – увеличиваться. У предпринимателей появилась возможность быстрого обжалования процедуры торгов на реализацию имущества – 7 дней. Среди основных новелл закона можно отметить «увеличение прав и предоставление дополнительных полномочий ФАС России». В частности, Антимонопольная служба сможет отменять гостендеры, проведенные с нарушением правил, будет вести реестры лиц, привлеченных к административной ответственности за злоупотребление доминирующим положением, и реестры должностных лиц органов власти, привлеченных к административной ответственности за ограничение конкуренции. Реализация предлагаемых изменений позволит сформировать систему законодательного регулирования деятельности естественных монополий, предполагающую надежное и эффективное обеспечение пользователей (в том числе конечных потребителей) товарами и услугами, обеспечить повышение прозрачности деятельности субъектов естественных монополий, а также создать условия для развития конкуренции и повышения качества государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий. –Расскажите, пожалуйста, о нововведениях в области госзаказов? –Считаем, что в 2012 году должен решиться вопрос о том, каким будет госзаказ. До 2005 года в данной сфере действовали лишь декларативные и нормативные акты, в реальности никак не ограничивавшие произвол госзаказчиков. Благодаря появлению 94-ФЗ в России возникла система норм государственного регулирования госзакупок вместе с механизмами санкций за нарушения этих норм. И как раз практика их правоприменения (во многих случаях противоречивая по своим последствиям) дает основания сегодня ста-

60


ЛИЦО НАДЗОРА Слово руководителя

вить вопрос о том, как сделать регулирование госзакупок более адекватным, и как обеспечить переход всей системы госзакупок на новый этап развития. Если проанализировать концепции ФЗ-94 и законопроекта о ФКС, то разница очевидна. Хотя новый закон и ориентирован на получение итогового продукта (так, во всяком случае, декларируется). Но при этом не обращается внимание ни на экономию бюджетных средств (основной смысл аукционов для заказчика), ни на антикоррупционную составляющую закона (основная польза закона для исполнителя). – Как вы оцениваете действующую сегодня систему электронных торгов и аукционов. В чем есть проблемы, на ваш взгляд? Пришлось ли Свердловскому УФАС столкнуться с какими-либо нарушениями? Каковы они? –Не можем согласиться с тем, что имеются глобальные проблемы в самой процедуре электронного аукциона. Вся проблема в «человеческом факторе», а именно заказчик утверждает документацию с нарушениями действующего законодательства («затачивая» требования к товару под конкретного производителя, устанавливая требования к участникам, не соответствующие законодательству, устанавливая сроки поставки или выполнения или характеристики товара, не существующие на соответствующем рынке, не включая в документацию инструкцию по заполнению первой части заявки и т.д.), члены комиссии не всегда законно отклоняют или допускают заявки. Однако мы согласны, что требуются изменения. Поддерживаем инициативу ФАС России по изменению законодательства в сфере размещения заказов. Считаем, что предложения оптимальны и конструктивны. Очень важными, требующими оперативного принятия являются следующие из предлагаемых изменений: сделать еще короче короткий электронный аукцион (три дня), отменить запрос котировок, унифицировать требования к стандартным, наиболее часто закупаемым товарам, работам, услугам, ввести контроль исполнения контрактов.

Основные цели и задачи Свердловского УФАС России: •  защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков; •  предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; •  государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства; •  содействие реализации прав потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы; •  предупреждение нарушений законодательства о рекламе и пресечение фактов ненадлежащей рекламы; •  государственный контроль соблюдения антимонопольного законодательства органами государственной власти и местного самоуправления; •  содействие совершенствованию деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов; •  обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов; •  предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. –Татьяна Родионовна, по вашему мнению, как в целом изменилась Антимонопольная служба России за годы своей деятельности? – Раньше Антимонопольная служба рассматривалась как система, которая тем или иным образом может мешать развитию компании, видит сговоры там, где их нет, и которая при этом не умеет работать в суде. Такая репутация позволяла компаниям ее не бояться. Но многочисленные победы в суде позволили улучшить образ ФАС России и сделать его более весомым в глазах компаний. Недаром многие политики и бизнесмены признают, что идет явное усиление роли антимонопольного ведомства в регулировании рынка. Территориальные органы Фас России, в том числе и на Среднем Урале, заметно усилили контроль на приоритетных рынках (нефтепродукты, лекарства, продукты питания, финансовые) и контроль в отношении органов власти всех уровней в части предоставления незаконных преференций и нарушений законодательства о госзаказе. По моему мнению, все должны соблюдать закон. И соблюдение закона – это не подвиг, это норма.  ГН

№4 февраль 2012

61


Значимые дела Свердловского УФАС России 2008 год. Реализаторы нефтепродуктов уличены в сговоре

С

Закон о защите конкуренции, ст. 11 (осуществление согласованных действий)

вердловскому УФАС России в результате еженедельного мониторинга цен на нефтепродукты по Свердловской области стали известны факты согласованного установления и поддержания единых цен на автомобильные бензины и дизельное топливо различных марок на территории города Екатеринбурга в отсутствие на то объективных экономических причин. В ходе рассмотрения дела Комиссией был определен товарный рынок, его географические границы, а также состав хозяйствующих субъектов и их доля на рынке розничной реализации нефтепродуктов города Екатеринбурга. Свердловское УФАС России также установило, что на розничных товарных рынках города Екатеринбурга компании, единолично занимающие доминирующее положение, отсутствуют. Вместе с тем, в связи с сохранением устойчивой тенденции роста экономической концентрации, сокращения количества независимых участников соответствующих рынков, на розничных товарных рынках города Екатеринбурга установлены такие доли ООО «Лукойл-Пермнефтепродукт» (36,2 %) и ОАО «Екатеринбургнефтепродукт» (29,1%), которые удовлетворяют условиям «коллективного» доминирования (ч.3 ст.5 ФЗ от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защи-

те конкуренции»). Указанные хозяйствующие субъекты владеют достаточным количеством АЗС для оказания влияния на общие условия обращения товаров на соответствующих рынках. Свердловское УФАС России признало в действиях ООО «Лукойл-Пермнефтепродукт» и ОАО «Екатеринбургнефтепродукт» нарушение п. 1 ч. 1 ст. 11 ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в осуществлении в период с 1 января 2007 года по 1 апреля 2008 года согласованных действий на розничных рынках нефтепродуктов города Екатеринбурга, которые привели к установлению (поддержанию) единых цен на нефтепродукты (АИ-76 (80), АИ-92, АИ-95 (96), АИ-98 и Д/Т). По результатам рассмотрения хозяйствующим субъектам было выдано предписание о прекращении нарушения п. 1 ч. 1 ст. 11 ФЗ «О защите конкуренции» путем прекращения осуществления ограничивающих конкуренцию согласованных действий, которое было исполнено в установленный срок. 21 октября 2009 года ОАО «Газпромнефть-Урал» (ОАО «Екатеринбургнефтепродукт») исполнило постановление антимонопольного органа, уплатив в федеральный бюджет штраф в полном объеме в размере 6 миллионов рублей.

2009 год. Недопустимые нарушения – большие штрафы 7 декабря 2009 года суд кассационной инстанции оставил в силе решения судов первых двух инстанций о признании законным постановления Свердловского УФАС России о наложении штрафа на ООО «Немезида Инвест», осуществляющего деятельность по организации перевозок на Северном автовокзале г. Екатеринбурга, в размере 1 614 820 рублей.

Р

анее, 12 сентября 2008 года, Свердловское УФАС России признало факт нарушения ООО «Немезида Инвест» и ИП Ильяшенко С. Ю. п.5 ч.1 ст. 11 Закона о защите конкуренции, а также в действиях ООО «Немезида Инвест» – факт нарушения ч.3 ст.11 Закона о защите конкуренции. ООО «Немезида Инвест» осуществляло на протяжении 2008 года недопустимые в соответствии с п.5 ч.1 ст.11 Закона о защите конкуренции согла-

Суды трех инстанций признали законным решение Свердловского УФАС России о нарушении ООО «Немезида Инвест» антимонопольного законодательства.

сованные с ИП Ильяшенко С.Ю. действия, путем заключения договоров с перевозчиками с множественностью лиц на стороне исполнителя, исполнение которых приводило к навязыванию пере-

62

возчикам условий, невыгодных для них и не относящихся к предмету договора. Одновременно ООО «Немезида Инвест» осуществляло недопустимую в соответствии с ч. 3 ст. 11 Закона о защите конкуренции координацию экономической деятельности перевозчиков путем определения расписания движения их автобусов по маршрутам, что могло привести к созданию препятствий доступу на рынок услуг по пригородной и междугородной перевозке пассажиров автомобильным транспортом и его разделу по составу перевозчиков. Суды трех инстанций признали законным решение Свердловского УФАС России о нарушении ООО «Немезида Инвест» антимонопольного законодательства. 18 февраля 2009 года Свердловское УФАС России наложило на ООО «Немезида Инвест» административный штраф в размере 1 614 820 рублей за нарушение антимонопольного законодательства.


ЛИЦО НАДЗОРА проверки

2010 год. Сговор на торгах противоречит   антимонопольному законодательству Закон о защите конкуренции, п. 2 ч.1 ст.11 (повышение, снижение или поддержание цен на торгах)

В

адрес Свердловского УФАС России 17 сентября 2009 года поступило заявление ГОУ ВПО «Уральский государственный технический университет – Уральский политехнический институт им. Первого Президента России Б.Н. Ельцина» с жалобой на действия участников открытого аукциона, проведенного УГТУ-УПИ 26 мая 2009 года, на право заключения государственного контракта на ремонт металлических кровель учебных корпусов. Свердловским УФАС России в процессе рассмотрения материалов дела было установлено, что к участию в аукционе было допущено 5 участников, в том числе ООО «Агроремстрой», ООО «МонолитСтрой», ООО «Строительное предприятие СМУ-30». Однако на процедуру открытого аукциона явился представитель только ООО «Агроремстрой». Таким образом, аукцион не состоялся, и государственный контракт был заключен с единственным участником аукциона – ООО «Агроремстрой». УГТУ-УПИ было представлено также в Свердловское УФАС России определение Кировского районного суда, из содержания которого комиссией Управления был сделан вывод, что между представителями участников аукциона – ООО «Агроремстрой», ООО «МонолитСтрой», ООО «Строительное предприятие СМУ-30» – до проведения торгов были заключены соглашения в форме договоров займа. Согласно этим договорам ООО «Агроремстрой» компенсирует ООО «МонолитСтрой» и ООО «Строительное предприятие СМУ-30» затраты, которые они понесли в связи с внесением каждым денежных средств в размере 116 000 рублей в качестве

обеспечения заявки на участие в аукционе, а указанные участники аукциона не будут принимать участия в торгах. 26 октября 2009 года Комиссия Свердловского УФАС России признала факт нарушения п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции. Нарушение выразилось в достижении соглашения между ООО «Агроремстрой», ООО «МонолитСтрой», ООО «Строительное предприятие СМУ-30» об отказе от участия в открытом аукционе для заключения государственного контракта на ремонт металлических кровель учебных корпусов вуза и его реализации ООО «МонолитСтрой», ООО «Строительное предприятие СМУ-30», проводимом УГТУ-УПИ, приведшего к тому, что ООО «Агроремстрой» стало единственным участником аукциона, и к поддержанию начальной (максимальной) цены контракта. Свердловским УФАС России было выдано предписание ООО «Агроремстрой», ООО «Монолитстрой», ООО «СПСМУ-30» о недопущении впредь согласованных действий, приводящих к неучастию в торгах. Материалы дела переданы должностному лицу Управления, уполномоченному осуществлять производство по делам об административных правонарушениях по ч. 14.32 КоАП РФ. В результате обращения ООО «Строительное предприятие СМУ-30» в Арбитражный суд Свердловской области о признании недействительным решения Управления суд первой инстанции 22 апреля 2010 года признал правоту позиции Свердловского УФАС России в отношении хозяйствующих субъектов, а решение Управления – законным и обоснованным.

2011 год. ОАО «РЖД» (ОАО «ФПК») необоснованно   взимало дополнительную плату за услугу по оформлению   железнодорожных проездных билетов Закон о защите конкуренции, ч.1 ст. 10

Н

арушение выразилось в координации ОАО «РЖД» (ОАО «ФПК» экономической деятельности организаций при оформлении железнодорожных проездных документов (билетов) путем разработки и применения стандартной формы договора, что приводит к установлению цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в нерегулируемом ФСТ России размере. Свердловское УФАС России также признало ОАО «РЖД» (ОАО «ФПК») нарушившим ч.1 ст.10 Закона о защите конкуренции. Нарушение выразилось в навязывании ОАО «Сургуттрансагентство» невыгодных и не относящихся к предмету условий договора об оформлении железнодорожных проездных документов (билетов) путем включения в стандартную форму договора условия об оплате услуг (инкассация денежной наличности на счета ответчика, пользование почтовой, телеграфной, телефонной и другими видами связи, включая каналы и со-

единительные линии, технологическое сопровождение при пользовании АСУ «Экспресс»), в оказании которых ОАО «Сургуттрансагентство» не нуждается и затраты на выполнение которых учтены в стоимости проезда пассажиров, а также в последующем уклонении от продления срока действия договора от 31 декабря 2009 года № 885. Суд кассационной инстанции оставил в силе решения судов первых двух инстанций, подтвердив законность решения Свердловского УФАС России. Социальная значимость решений, вынесенных судами в пользу Управления, и в первую очередь для потребителей, заключается в том, что данные решения подтверждают необоснованность взимания дополнительной платы с потребителей за услугу по оформлению железнодорожных проездных билетов (комиссионного сбора), которые приобретаются в кассах хозяйствующих субъектов, не входящих в группу лиц с ОАО «РЖД» и ОАО «ФПК».  ГН

№4 февраль 2012

63


ЛИЦО НАДЗОРА общественные отношения

Законопроект ФАС России о ФКС решает проблемы системы госзакупок В 2011 году заместитель руководителя Свердловского УФАС России Марина Пушкарева приняла участие в общественном обсуждении законопроекта о Федеральной контрактной системе, разработанного Министерством экономического развития Российской Федерации.

М

арина Пушкарева высказала общую точку зрения антимонопольных органов о невозможности слома сложившейся практики и принятия нового закона в том виде, в каком он предложен Минэкономразвития РФ. Были отменены и имеющиеся недостатки действующего законодательства о госзаказе, а также было подчеркнуто, что ведется постоянная работа по его совершенствованию. В завершение обсуждения было сформулировано общее мнение участников заседания о том, что для принятия нового закона нет веских оснований. Необходимо совершенствовать имеющееся законодательство путем внесения изменений и дополнений, исходя из имеющейся практики.

Основные замечания к законопроекту Минэкономразвития РФ «О федеральной контрактной системе» В настоящее время большое внимание уделяется борьбе с коррупцией. Принятие предложений Минэкономразвития РФ приведет к дополнительным возможностям для возникновения коррупционных проявлений. Законопроект содержит много общих норм и принципов, но не содержит четких механизмов регулирования. Многие положения имеют декларативный характер, что приведет к различному толкованию этих положений в правоприменительной практике.

ства, дальнейшем совершенствовании существующих норм законодательства Российской Федерации о размещении заказов с целью установления системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, совершенствования основ системы размещения заказов, обеспечивающих ее эффективное функционирование и развитие в современных условиях. За шесть лет существования Закона создана открытая публичная система размещения госзаказа с четкими и понятными всем правилами игры. Появились совершенно новые формы госзаказа, которые сейчас передаются из страны в страну. Создана новая для России система электронных аукционов. Законопроектом, предложенным ФАС России, предлагается регламентировать отношения на всех стадиях размещение заказов, в том числе на стадиях планирования закупок и исполнения контрактов. Необходимо сохранить положительные результаты, достигнутые в ходе реформирования системы размещения заказов с 1 января 2006 года. В результате реализации законопроекта будут усовершенствованы существующие и введены новые механизмы регулирования сферы размещения заказов, что позволит существенно повысить

Принятие предложений Минэкономразвития РФ приведет к дополнительным возможностям для возникновения коррупционных проявлений. Предложенный законопроект существенно ухудшит ситуацию в сфере закупок, приведет к устранению конкуренции, к удорожанию стоимости продукции, увеличит возможности для различных злоупотреблений и неэффективному расходованию бюджетных средств. Вместе с тем, предложенный Минэкономразвития РФ законопроект приведет к ухудшению возможностей предпринимателей получать доступ к госзаказу и к разрушению системы государственных закупок, создание которой осуществлялось в течение шести лет.

Позиция Свердловского УФАС России, основанная на концепции, разработанной ФАС России Позиция антимонопольного органа заключается в сохранении действующего законодатель-

64

результативность осуществления закупок, в том числе качество поставляемой продукции, а также значительно снизить уровень коррупции за счет создания высококонкурентной среды и повышения публичности закупок. Законопроект призван обеспечить закупку для государственных и муниципальных нужд современной инновационной продукции, а также создать необходимую мотивацию должностных лиц заказчиков к эффективному расходованию бюджетных средств. Законопроект основан на необходимости обеспечения баланса интересов заказчиков и предпринимателей, а также предусматривает более эффективную защиту публичных обязательств государства от недобросовестных действий как должностных лиц заказчиков, так и предпринимателей.  ГН


НАдзорная практика охрана труда

Охрана труда – вне бюджета Проверки, проведенные Государственной инспекцией труда в Свердловской области, выявили серьезные нарушения законности в сфере охраны труда на большинстве проверенных предприятий.

В

июне 2011 года вопросы охраны и условий труда в особом порядке рассматривались полномочным представителем Президента в Уральском федеральном округе. Пугающая статистика производственного травматизма свидетельствует о несоответствии условий труда предъявляемым требованиям на большинстве предприятий. Анализ несчастных случаев с тяжелыми последствиями по отраслям промышленности показывает, что лидирующее место по количеству случаев занимают предприятия строительного комплекса, далее идет обрабатывающее производство, добыча полезных ископаемых, сельское хозяйство, операции с недвижимым имуществом, транспорт и связь. Среди муниципальных образований лидером по количеству пострадавших является Екатеринбург. Далее следуют Нижний Тагил, Первоуральск, Каменск Уральский, Березовский. Самыми частыми причинами несчастных случаев является неудовлетворительная организация производства работ, затем идут недостатки в организации и проведении подготовки работников по охране труда, нарушение правил дорожного движения, эксплуатация неисправных машин, механизмов, оборудования. По видам происшествий несчастные случаи чаще всего происходят при падении с высоты; при воздействии движущихся, разлетающихся, вращающихся предметов, деталей машин; при падении, обрушении, обвалах предметов, материалов, земли; в транспортных происшествиях.

П

о каждому несчастному случаю принимаются меры инспекторского реагирования. Предприятия, допустившие случаи производственного травматизма с тяжкими последствиями, включаются в план проверок на следующий год. Однако усилий инспекции недостаточно. Необходимо на уровне министерств, глав муниципальных образований принимать меры, направленные на снижение количества несчастных случаев. К сожалению, не все министерства и муниципальные образования уделяют данной проблеме должное внимание. Оценить условия труда на производстве и принимать меры по их улучшению позволяет аттестация рабочих мест. В соответствии с требованиями приказов Минздравсоцразвития РФ работодатели, которые провели аттестацию рабочих мест после сентября 2008 года, обязаны направлять результаты аттестации рабочих мест в ГИТ. К настоящему време-

ни только 381 предприятие Свердловской области отчиталось о проведении аттестации, из них 92 – предприятия бюджетной сферы, в основном это детские сады. По представленным в инспекцию материалам аттестовано 76 816 рабочих мест. Проведенный анализ свидетельствует, что только 38% рабочих мест обеспечены безопасными условиями труда. Большинство работников трудятся в неблагоприятных условиях. Не стоит забывать, что от результатов аттестации зависит предоставление работникам льгот и компенсаций за работу во вредных и опасных условиях труда. Для обеспечения безопасных условий труда работников необходима слаженная работа органов исполнительной власти и местного самоуправления в рамках комплексной, межведомственной программы по улучшению условий и охраны труда, с конкретными мероприятиями, сроками их исполнения, ответственными лицами. В Свердловской области такой программы не существует. Принятый в октябре 2009 года закон Свердловской области «Об охране труда в Свердловской области» по большинству своих норм носит декларативный характер, так как под него не приняты и не профинансированы мероприятия. Сегодня во многих субъектах полноценные программы уже приняты. Например, в Тюменской области утверждена программа на 2012–2014 годы, которой предусмотрено инвестировать в охрану труда 243 млн. рублей. В Свердловской области внесены предложения по улучшению условий и охраны труда в рамках проектов областных целевых программ по развитию трудовых ресурсов и промышленности Свердловской области. Но вопросы условий и охраны труда занимают в этих программах второстепенное место, не определен объем финансирования именно по вопросам охраны труда.  ГН

Федор Кравцов, руководитель Государственной инспекции труда в Свердловской области

По данным оперативного учета Государственной инспекции труда за 2011 год, в Свердловской области зарегистрированы 386 тяжелых несчастных случаев. Всего же на предприятиях в Свердловской области за 2011 год погибли 115 работников. Снижение уровня травматизма, которое наметилось в области за последние несколько лет, сменилось на резкий рост. Государственная инспекция труда предпринимает необходимые меры по обеспечению прав работников на безопасные условия труда. За 2011 год проведены 2 473 проверки, касающиеся вопросов охраны труда, выявлены 13 786 нарушений трудового законодательства, отстранены от работы за непрохождение инструктажа или проверки знаний требований охраны труда 1 516 работников, в том числе – 191 руководитель предприятия или руководитель структурного подразделения.

№4 февраль 2012

65


Что делать тому, кто виноват? Территориальным управлением Росфиннадзора в Тюменской области проводятся различные мероприятия по минимизации нарушений в финансово-бюджетной сфере и в области валютного контроля. Насколько они эффективны? Юрий Бешенцев, руководитель Территориального управления Росфиннадзора в Тюменской области, государственный советник РФ 2-го класса

1

Т

ерриториальным управлением Росфиннадзора в Тюменской области в рамках осуществления валютного контроля в 2011 году проведено 185 проверок, рассмотрено 210 протоколов об административных правонарушениях, возбужденных налоговыми и таможенными органами. Территориальным управлением вынесено 473 постановления, предъявлено нарушителям штрафных санкций на сумму 125,1 млн. руб., взыскано в доход федерального бюджета штрафов на сумму 6,6 млн. руб. Основной вид выявляемых нарушений – нарушение сроков и порядка предоставления отчетности в уполномоченные банки (61% от общего количества постановлений, вступивших в законную силу), ответственность за это нарушение предусмотрена ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ. Если раньше законодательством не были определены временные рамки нарушения сроков, то в настоящее время по причине внесенных с 28 ноября 2011 года изменений в КоАП РФ применяется дифференцированная система штрафов в зависимости от количества дней просрочки. Штрафы варьируются от 500 до 5 000 рублей на должностных лиц и от 5 000 до 50 000 рублей на организацию. В то же время за повторно совершенное нарушение административным наказанием в виде предупреждения организации не обойтись. Одной из проблем, с которыми сталкивается Территориальное управление Росфиннадзора в Тюменской области при осуществлении валютного контроля, является вывод капитала с использованием криминальных схем. Объемы средств, выводимых таким образом, четко коррелируют с объемами оттока капитала. Ответственность за невыполнение резидентом в установленный срок обязанности по получению на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты Российской Федерации при экспорте товаров (работ, услуг) предусмотрена ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ. Анализ нарушений показывает, что они совершаются в основном фирмами, зарегистрированными как предприятия лесоперерабатывающей отрасли, фактически же являющимися фирмами-«однодневками». Главное противодействие незаконной деятельности – это запрет на регистрацию фирм для целых групп физических лиц, для тех, кто плодит компании, используемые с явно преступными намерениями. С ноября 2011 года Уголовный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 173 , устанавливающей ответственность за неза-

конное образование (создание, реорганизацию) юридического лица через подставных лиц (так называемую фирму-однодневку). Внеплановые проверки соблюдения валютного законодательства проводятся по материалам и сообщениям, поступающим от Центрального банка РФ, налоговых и таможенных органов. В 2011 году из ЦБ РФ в Территориальное управление в Тюменской области поступило 14 массивов, содержащих информацию почти о 800 признаках правонарушений. На совещаниях с представителями уполномоченных банков мы предлагаем сотрудникам банков объяснять своим клиентам, что именно в их действиях является ошибкой и может послужить основанием для применения санкций. В результате этой работы количество нарушений, фиксируемых банками, сокращается1. В связи созданием при Ассоциации предприятий с иностранными инвестициями и участников внешнеэкономической деятельности Тюменской области Консультационного центра для участников ВЭД надеемся, что количество нарушений валютного законодательства будет сокращаться.

Т

ерриториальным управлением Росфиннадзора в Тюменской области в рамках осуществления финансово-бюджетного надзора в 2011 году проведено 257 ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности учреждений и организаций, получающих средства федерального бюджета. Выявлено финансовых нарушений в сумме 379 млн. руб., в том числе в использовании средств федерального бюджета в сумме 309 млн. руб. Среди основных нарушителей – учреждения, подведомственные УМВД Тюменской области, ГУ МЧС по Тюменской области. Объемы нецелевого использования бюджетных средств за последние 3 года колеблются в диапазоне от 0,2 до 0,8% в общем объеме выявленных нарушений. Но стабильность этого показателя не позволяет однозначно ответить, ухудшается или улучшается ситуация. Во-первых, очень быстро идет либерализация бюджетного сектора, расширяются возможности маневрирования денежными средствами. Во-вторых, государственный сектор реструктуризируется, сокращается сеть бюджетных учреждений. Тем не менее следует отметить, что количество фактов нецелевого использования остается на высоком уровне. В соответствии с Постановлением Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федера-

Для сравнения: в 2010 году из ЦБ РФ поступила информация о 4 тысячах признаков нарушения резидентами и нерезидентами валютного законодательства.

66


НАдзорная практика Финансовый контроль ции нецелевое использование характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств. Множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений, из которых по каждому в отдельности составляется протокол об административном правонарушении. В 2011 году составлено 69 протоколов за нецелевое использование средств федерального бюджета, предъявлены штрафы на сумму 1104 тыс. руб. Нецелевое использование – это прямые и осмысленные бюджетные нарушения, по которым, в случае нарушения законодательства на сумму более 1,5 миллиона рублей, может быть возбуждено уголовное дело. Повышение эффективности бюджетных расходов – одна из главных задач, стоящих сегодня перед государством. Трудность в определении неэффективных расходов состоит в том, что четкие критерии эффективности расходования средств отсутствуют. Тем не менее неэффективное использование денежных средств и имущества установлено в 11 учреждениях на сумму более 35 млн. руб., что составляет 11% от общей суммы выявленных нарушений. Они связаны с тем, что приобретенные материальные ценности длительное время не используются по назначению, а также со 100% оплатой в рамках заключенных договоров вместо предусмотренных 30%. Значительная доля в составе нарушений – нарушения правил ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности. Причина этому – сочетание двух факторов: постоянного изменения, усложнения правил ведения бухгалтерского учета и недостаточно быстрорастущего уровня квалификации сотрудников сектора бухгалтерского учета в этих бюджетных учреждениях. Для улучшения ситуации Территориальным управлением Росфиннадзора в Тюменской области проводятся совещания с руководителями и главными бухгалтерами бюджетных учреждений.

О

дно из направлений финансового контроля – контроль за использованием средств федерального бюджета, поступающих в бюджет субъекта в виде межбюджетных трансфертов, в том числе и на реализацию национальных проектов. По данному направлению Территориальным управлением Росфиннадзора в Тюменской области в 2011 году проведено 85 проверок, выявлено нарушений в сумме 2,2 млн.руб. Принятыми мерами устранены нарушения в сумме 1,4 млн. руб. По результатам ревизий и проверок во все учреждения, допустившие нарушения, направлены представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписания об устранении выявленных нарушений. В результате принятия мер проверенными учреждениями и организациями по исполнению предписаний, а также в ходе ревизий (проверок) устранены нарушения в сумме 176 млн. руб., или 75% от суммы выявленных нарушений, привлечено к дисциплинарной ответственности 7 должностных лиц.

У

казом Президента РФ № 224 от 3 марта 1998 года «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» установлена обязанность Управлений Росфиннадзора направлять всю информацию о нарушениях бюджетного законодательства в прокуратуру. Поэтому вне зависимости, есть или нет признаки правонарушений, ответственность за которые предусмотрена Уголовным кодексом РФ, информация о выявленных нарушениях направляется в органы прокуратуры. В 2011 году в правоохранительные органы передано 119 материалов ревизий и проверок на сумму 289 млн. руб. В настоящее время Территориальным управлением Росфиннадзора подписано Соглашение о сотрудничестве со Следственным комитетом, чтобы напрямую передавать им дела с признаками уголовных преступлений. По результатам рассмотрения переданных материалов прокуратурой Тюменской области в адрес руководителей проверенных организаций, допустивших нарушения, вынесено 12 представлений. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора разработан классификатор основных действий, влекущих нарушения бюджетного законодательства. Этот документ является инструкцией для наших сотрудников, которые должны действовать по единым правилам, стандартам, представляя в судах доказательства о нарушениях бюджетного законодательства. С 2011 года у Федеральной службы финансовобюджетного надзора появилась новая функция – контроль за аудиторами, которые в свою очередь проверяют бухгалтерию общественно значимых организаций. К общественно значимым организациям относятся все акционерные общества, котирующиеся на бирже, а также банки, страховые компании и государственные компании, в которых доля государства выше 50 процентов. Цель таких проверок – оценить, насколько качественным, независимым и объективным является выданное аудиторское заключение о достоверности финансовой отчетности указанных организаций.  ГН

Коллектив  Территориального  управления  Росфиннадзора  в Тюменской области

№4 февраль 2012

67


Федеральные деньги любят счет Для эффективного контроля финансового оборота в нашей стране на Росфиннадзор и его Территориальные управления возложены новые функции. Как они выполняются, рассмотрим на примере ведомства, действующего в Курганской области. Ольга ТАРАСОВА, временно исполняющая обязанности руководителя Территориального управления Росфиннадзора в Курганской области, советник I класса государственной гражданской службы Российской Федерации

Н

аше Управление проверяет все организации на территории области, которые получают средства из федерального бюджета как в пределах сметного финансирования, так и в рамках федеральных целевых программ, приоритетных национальных проектов, прочих субсидий и субвенций, а также средства государственных внебюджетных фондов и имущество, находящеея в федеральной собственности. Ведомство уполномочено контролировать и участников внешнеэкономической деятельности – организации, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, осуществляющих валютные операции.

Валютный контроль Уже несколько лет система валютного контроля в России находится в процессе реформирования. Наиболее существенные изменения в нее были внесены с принятием в 2003 году Федерального закона № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». Провозглашенная либерализация российского валютного законодательства затронула, прежде всего, сферу валютного

68

контроля. В нашей стране его осуществляют федеральное правительство, органы и агенты валютного контроля. Функции органа валютного контроля выполняет Федеральная служба финансовобюджетного надзора (Росфиннадзор), которая находится в ведении Министерства финансов РФ. В этом направлении Служба и ее территориальные органы занимаются: ■  проверками соблюдения валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования резидентами и нерезидентами; ■  проверками полноты, достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов; ■  запросами, получением документов и информации, связанных с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов; ■  производством по делам об административных правонарушениях; ■  выдачей предписаний об устранении выявленных нарушений валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования; ■  применением мер ответственности за нарушения валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования; ■  представлением в судебных органах прав и законных интересов РФ по вопросам, отнесенным к компетенции службы; ■  взаимодействием с агентами валютного контроля, правоохранительными, контролирующими и другими федеральными органами исполнительной власти; ■  сбором, накоплением и обработкой отчетности, другой документированной информации в установленной сфере деятельности; ■  обеспечением хранения и защиты информации, полученной в процессе деятельности службы и составляющей государственную, служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну. Осуществляя производство по делам об административных правонарушениях, ТУ Росфиннадзора в Курганской области руководствуется прежде всего КоАП РФ. Органы валютного контроля рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.25 КоАП «Нарушение валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования». Создание Таможенного союза и формирование правовой базы единого экономического пространства республик Беларусь, Казахстан и Российской Федерации потребуют дальнейшей гармонизации законодательства, уточнения основ


НАдзорная практика финансовый контроль правового регулирования. Предстоящие преобразования предполагают формирование новых подходов к модернизации системы валютного контроля в РФ.

Контроль финансово-бюджетной сферы Одна из наших функций – проверка целевого использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и имущества, находящегося в федеральной собственности. В Курганской области реализуются 4 приоритетных национальных проекта. Их контроль является важнейшей составляющей работы Управления. Правительство РФ придает особое значение обеспечению правомерности и прозрачности расходования федеральных средств на реализацию нацпроектов, что определяет специфику контрольно-надзорной деятельности Росфиннадзора и его территориальных органов. Наше Управление уделяет большое внимание приоритетному нацпроекту «Здоровье», принятому в 2006 году. Программа модернизации здравоохранения Курганской области была доработана в соответствии с требованиями Министерства здравоохранения РФ и начала действовать. На ее реализацию из федерального бюджета в Курганскую область направлено 1 млрд. 887 млн. руб., из областного бюджета – 367 млн. руб., что составляет 19% от финансирования федерального бюджета. За этими цифрами – судьбы людей. Поэтому для нас крайне важно выявлять, пресекать и не допускать в дальнейшем нарушения законодательства в учреждениях здравоохранения. Мы принимаем меры для возмещения средств, которые расходуются с нарушениями закона, и меры, направленные на устранение причин таких нарушений. Управление активно взаимодействует с прокуратурой и правоохранительными органами, федеральным инспектором аппарата полномочного представителя Президента РФ в УрФО по Курганской области и другими органами государственной власти. Кроме того, мы информируем вышестоящие организации о нарушениях, которые выявляем в подведомственных им учреждениях. Управление координирует взаимодействие между ТФ ОМС по Курганской области, Курганским региональным отделением ФСС, областным Департаментом здравоохранения, Территориальными управлениями Росздравнадзора, Росимущества и Федеральной антимонопольной службой по Курганской области. Росфиннадзор и Территориальное управление делают акцент на профилактических мероприятиях, нацеленных на предотвращение нарушений бюджетного законодательства. Мы проводим встречи с участниками бюджетного процесса, в ходе которых информируем их о часто встречающихся нарушениях, знакомим с изменениями, дополнениями законодательства и судебной практикой. Однако, несмотря на это, в процессе контрольных мероприятий выявляются значительные нарушения закона при использовании средств федерального бюджета областными учреждениями здравоохранения.

Финансовые нарушения в учреждениях здравоохранения, выявленные в ходе проверок за 2007–2010 гг. прочие нарушения – 32 млн. рублей

нецелевое использование средств – 16,9 млн. рублей

17%

32%

12% 9% 30%

неэффективное использование средств – 12 млн. рублей

неправомерное использование средств – 9 млн. рублей другие финансовые нарушения – 31,3 млн. рублей

За период с 2007 по 2010 год при проведении контрольных мероприятий в учреждениях здравоохранения Территориальным управлением выявлены финансовые нарушения на общую сумму 101,2 млн. руб., в том числе по итогам проверок реализации ПНП «Здоровье» – на сумму 50,9 млн. руб. В результате применения всех правомерных методов устранения нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере за 4 года Территориальным управлением Росфиннадзора в Курганской области возмещен ущерб от финансовых нарушений на сумму 20 млн. руб. (20%). В этом направлении Росфиннадзор и его территориальные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных: ■  статьей 15.14 КоАП «Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов»; ■  статьей 15.15 КоАП РФ «Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе»; ■  статьей 15.16 КоАП РФ «Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами».

Контроль работы аудиторов С прошлого года на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора и ее Территориальные управления возложена функция внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательные проверки бухгалтерской (финансовой) отчетности: предприятий, ценные бумаги которых допущены к обращению на торгах фондовых бирж; других организаторов торговли на рынке ценных бумаг; кредитных и страховых организаций; негосударственных пенсионных фондов; организаций, в уставных (складочных) капиталах которых доля государственной собственности составляет не менее 25%; государственных корпораций и государственных компаний. Такая обязанность закреплена за нами Федеральным законом от 1 июля 2010 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности». Эта функция сравнительно нова для отечественной контрольно-надзорной практики. К настоящему времени регламент ее выполнения разработан и проходит процедуру утверждения в Министерстве юстиции РФ.  ГН

№4 февраль 2012

69


Судебная защита прав потребителей Главной задачей Управления Роспотребнадзора по Курганской области в сфере защиты прав потребителей является установление эффективной системы контроля за обеспечением прав потребителей. В связи с этим одной из основных задач Управления является судебная защита прав потребителей, в том числе неопределенного круга потребителей.

С

Наталья МЯСОЕДОВА, начальник отдела защиты прав потребителей Управления Роспотребнадзора по Курганской области

удебная защита является одним из важнейших элементов государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, занимает центральное место среди всех форм защиты прав человека, являясь главным способом восстановления нарушенных прав. Полномочия на обращение в судебные органы с заявлениями в защиту прав потребителей установлены: •  для федеральных государственных органов: ст. 40 Закона РФ от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей»: «Государственный контроль и надзор в области защиты прав потребителей предусматривает… обращение в суд с заявлениями в защиту прав потребителей, законных интересов неопределенного круга потребителей...»; •  для органов местного самоуправления: ст. 44 2300-1-ФЗ; •  для общественных объединений потребителей: ст. 45. 2300-1-ФЗ. Таким образом, можно сказать, что судебная защита прав потребителей осуществляется в трех плоскостях: на государственном уровне, на уровне органов местного самоуправления, на уровне общественных организаций по защите прав потребителей. В соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей», судебная защита прав потребителей Управлением Роспотребнадзора по Курганской области осуществляется в следующих формах: •  обращение в судебные органы с заявлениями в защиту конкретных потребителей; •  обращение в суд в защиту неопределенного круга потребителей; •  участие в рассмотрении судебными органами дел, связанных с применением и нарушением законодательства о защите прав потребителей, в том числе в форме дачи заключения по делу в целях защиты прав потребителей.

нию может подать иск, например, по месту своего жительства (в районный суд) и освобождается от уплаты государственной пошлины. Проведенный анализ работы по судебной защите прав потребителей на протяжении последних четырех лет показал, что такая мера, как судебная защита прав потребителей, является достаточно эффективной для пресечения неправомерных действий недобросовестных хозяйствующих субъектов. Кроме того, она направлена на профилактику нарушений, допускаемых индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами в отношении неопределенного круга потребителей. В 2011 году Управлением была значительно повышена степень участия в судебной защите прав потребителей. Наиболее распространенной формой такого участия явилось вступление в процесс для дачи заключения в целях защиты прав потребителей. В 2011 году количество заключений в судах общей юрисдикции и у мировых судей возросло в 2,4 раза и составило 334 против 136 заключений в 2010 году. Наибольшая доля таких заключений пришлась на сферу потребительского кредитования – 39,5% (132), сферу торговли – 31,4% (105), сферу ЖКХ – 12% (41). Так, например, Управление было привлечено судом для участия в судебном процессе для дачи заключения в целях защиты прав потребителя. Гражданин обратился в суд с исковыми требованиями о расторжении договора куплипродажи пылесоса «Кирби», приобретенного в ООО «Голден-тим». В обосновании исковых требований ответчик указывал, что уровень шума пылесоса превышает допустимые нормы. Кроме того, при заключении договора не была указана информация об основных потребительских свойствах товара. Управлением требования потребителя были поддержаны, дано заключение в его защиту.

Наиболее распространенной формой участия Управления Роспотребнадзора по Курганской области в судебной защите прав потребителей является вступление в процесс для дачи заключения. Кроме того, нельзя не отметить, что потребитель, согласно ст. 17 Закона РФ «О защите прав потребителей», имеет право на судебную защиту своих прав, в том числе путем самозащиты, то есть не обращаясь ни в один из перечисленных выше органов. При этом он имеет право на альтернативную подсудность: по своему жела-

70

Решением суда требования гражданина были удовлетворены в полном объеме: возвращены денежные средства за пылесос в размере 99 580 рублей, убытки в размере 900 рублей, компенсация морального вреда в размере 10 000 руб. По судебным делам, в которых Управление принимало участие для дачи заключений, в пользу


надзорная практика права потребителей потребителей было присуждено 1,3 млн. рублей, в том числе по сфере потребительского кредитования – 1 млн. рублей. В защиту прав потребителей Управлением в 2011 году подано 252 исковых заявления (за 2010 год – 86), в том числе 78 исков в защиту неопределенного круга потребителей, 174 иска в защиту конкретных потребителей. В структуре поданных в защиту неопределенного круга потребителей исков по сферам деятельности субъектов преобладает торговля – 32 иска, или 37,8%; 12 исков, или 15%, составили исковые заявления к хозяйствующим субъектам, оказывающим населению услуги ЖКХ; 10 исков (12,8%) были поданы в отношении виновных лиц, оказывающих населению транспортные услуги. Наибольшая доля контрольно-надзорных мероприятий, выявленных нарушений и административных наказаний приходится на долю торговли. В связи с чем представляется, что количество исков к субъектам, осуществляющим свою предпринимательскую деятельность в сфере торговли, вполне оправданно. Из 2 434 выявленных Управлением в 2011 году нарушений требований потребительского законодательства на нарушения в сфере торговли пришлось 66% (1 607) нарушений Закона РФ «О защите прав потребителей» и иных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере защиты прав потребителей. Исковые требования в защиту неопределенного круга потребителей формулировались в соответствии со ст. 46 Закона РФ «О защите прав потребителей». На основании указанной статьи при подаче исковых заявлений нами выдвигались следующие требования к хозяйствующим субъектам (применительно к сфере торговли): • о прекращении противоправных действий по реализации товаров с истекшими сроками годности, без документов, подтверждающих качество и безопасность товаров, без необходимой и достоверной информации о товаре (товароизготовителе), противоправными в отношении неопределенного круга потребителей; • об обязывании виновных лиц довести решение суда до сведения потребителей через средства массовой информации (районные и городские газеты). Так, например, Управлением было подано исковое заявление о прекращении противоправных действий индивидуального предпринимателя, реализующего игрушки без информации о товаре и изготовителе товара на русском языке, а также без сертификатов соответствия и возложении обязанности о доведении до потребителей решения суда через средства массовой информации. Необходимо отметить, что Управлением в 2011 году активизировалась работа по судебной защите прав конкретных потребителей, то есть Управление в интересах конкретных граждан (по их заявлениям) обращалось в суд в защиту их нарушенных прав. Если в 2010 году таких исков было подано всего 5, то в 2011 году – 174. Из числа поданных исков в защиту конкретного потребителя 86,8% (151 иск) приходится на сферу

2009 2010

82 136

Динамика судебных заключений, данных Управлением в защиту прав потребителей

2011

334

оказания населению финансовых услуг. По предъявленным Управлением искам присуждено в пользу потребителей всего 1,5 млн. рублей, из них – в сфере оказания услуг по потребительскому кредитованию – 1,4 млн. рублей. Так, например, потребитель обратился с заявлением в Управление о защите его нарушенных прав действиями кредитной организации КБ «Ренессанс Капитал» в судебном порядке. При изучении документов было установлено, что с гражданина взималась единовременная комиссия за предоставление кредита и одновременно ежемесячная комиссия за обслуживание кредита, что нарушает установленные законом права потребителей и навязывает потребителю дополнительные услуги. Управлением в интересах данного потребителя к кредитной организации было подано исковое заявление о признании пунктов договора, обязывающих уплатить единовременный платеж и комиссию, недействительными, а также взыскать с банка уплаченные комиссии, компенсацию морального вреда. Решением суда требования Управления были удовлетворены: пункты кредитного договора. прописывающие взимание комиссии признаны незаконными, в пользу потребителей взыскано 86,4 тысячи рублей в счет возврата уплаченных комиссий, 1 тысяча рублей компенсации морального вреда, а также штраф в доход муниципального образования в сумме 43,7 тысячи рублей. На основании изложенного можно сделать вывод, что в Курганской области органами местного самоуправления не в полной мере используются полномочия по судебной защите прав потребителей, установленные ст. 44 Закона РФ «О защите прав потребителей». В связи с этим необходимо: • укомплектовать районные администрации специалистами, занимающимися вопросами защиты прав потребителей; • активизировать работу по судебной защите прав потребителей на территории муниципальных образований. Гн

№4 февраль 2012

71


Признать незаконным и отменить Особенности рассмотрения споров в области охраны  окружающей среды в условиях функционирования  нефтегазового комплекса на территории ХМАО–Югры* Другая категория дел касается рассмотрения споров о взыскании ущерба, причиненного окружающей среде в результате негативного воздействия. В практике суда – это, как правило, дела о возмещении ущерба, причиненного землям лесного фонда в результате нефтезагрязнения. При этом обращает на себя внимание полное отсутствие в суде споров о взыскании ущерба, причиненного водным объектам в результате разлива нефти.

В

2010 году судом рассмотрено 68 исков государственных органов о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде, на сумму 133 356 тыс. рублей. Удовлетворено 33 иска (48,5%) на общую сумму 7 206 тыс. рублей, что составило 5,4% от общей суммы заявленных исковых требований. В 2009 году было рассмотрено 28 дел, удовлетворено 3 иска (10,7%), предъявлено к взысканию 1 314 300 тыс. рублей, взыскано 9 997 тыс. рублей, или 0,8% от заявленной суммы. За первый квартал 2011 года судом рассмотрено 10 дел на сумму 54 576 тыс. рублей, удовлетворено 7 (70%) исков на сумму 15 435 тыс. рублей (28,3%). По системе арбитражных судов в 2010 году всего удовлетворено 50% исков о взыскании ущерба, причиненного окружающей среде, взыскано от заявленной суммы иска 11%. Анализ дел данной категории показал, что в подавляющем большинстве причинами отказа государственному органу во взыскании ущерба полностью либо частично в 2009–2010 годах являлось принятие судом в качестве возмещения ущерба расходов предприятия на ликвидацию последствий аварии. Такая позиция основывалась на ранее сложившейся судебной практике. Формируемая в настоящее время практика рассмотрения споров о взыскании ущерба, причиненного окружающей природной среде, исходит из следующих предпосылок: 1.  Возмещение вреда в натуре путем устранения последствий аварии и ликвидации загрязнения не освобождает виновное лицо от обязанности возместить ущерб, причиненный окружающей среде. В соответствии со статьей 75 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды установлены четыре вида юридической от-

(Окончание. Начало в № 3, октябрь 2011 года)

72

Людмила ЧЛЕНОВА, заместитель председателя Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

ветственности: имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная. Для привлечения виновного лица к юридической ответственности устранения выявленных нарушений (восстановления нарушенного права) недостаточно. Виновное лицо, привлеченное к юридической ответственности, должно нести наказание за совершенное нарушение. Поэтому юридическая ответственность применяется в совокупности с мерами восстановительного характера, но не исчерпывается этими мерами. При этом устранение нарушения (восстановление нарушенных прав) рассматривается законодателем не как стадия реализации юридической ответственности, а как самостоятельная категория – обязанность по устранению выявленного нарушения, применяемая наряду с юридической ответственностью либо ей предшествующая.

Так, согласно статье 99 Лесного кодекса Российской Федерации лицо, виновное в нарушении лесного законодательства, обязано не только устранить выявленное нарушение, но и возместить причиненный этим лицом вред лесам. Согласно статье 100 Лесного кодекса лица, причинившие вред лесам, возмещают его добровольно или в судебном порядке. Методика исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Аналогичные нормы в отношении вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, содержатся в Водном кодексе Российской Федерации (статьи 68,69).


НАдзорная практика Разрешение споров Таким образом, устранение нарушений не освобождает виновное лицо от юридической ответственности, поскольку устранением нарушения оно лишь выполняет возлагаемую на него законом обязанность. Цель же юридической ответственности – назначение наказания за совершенное правонарушение. В противном случае утрачивается назначение и смысл юридической ответственности. Следовательно, проведение соответствующих мероприятий по устранению выявленных нарушений не может рассматриваться как стадия реализации юридической ответственности, а именно имущественной (гражданско-правовой). Поэтому требование о возмещении вреда окружающей среде (то есть привлечение виновного лица к имущественной ответственности) не может заменяться обязанностью по устранению выявленного нарушения, а обязанность по устранению нарушения не может заменить возмещаемый окружающей среде вред вследствие экологического правонарушения. Данный вывод следует также из анализа положений статей 34, 39 Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также положений статьи 46 данного закона, согласно которой при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов. Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации. Таким образом, расходы по ликвидации аварии, рекультивации нарушенных земель, понесенные причинителем вреда, не уменьшают сумму рассчитанного по утвержденным таксам и методикам ущерба. Аналогичные выводы содержатся и в определении Высшего арбитражного суда Российской Федерации об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ (определение от 24.01.2011 № ВАС-18402/10 по делу № А75-11977/1009). 2.  Возложение судом на причинителя вреда окружающей среде обязанности по его возмещению посредством восстановления ее нарушенного состояния не препятствует взысканию с него ущерба, рассчитанного в соответствии с утвержденными таксами и методиками. При этом суд исходит из компенсационного характера возмещения вреда. Возмещение вреда является повы-

50%

исков о взыскании ущерба, причиненного окружающей среде, удовлетворено

11% от

заявленной суммы иска взыскано

шенной имущественной ответственностью, предусмотренной гражданским законодательством, которая устанавливается с учетом не только материального, но и экологического вреда, причиненного природной среде (постановление ФАС ЗСО по делу № А75-1454/2010). 3.  Размер вреда определяется в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде. Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2007 года № 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» утверждена Методика исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства. Данная методика не устанавливает особенности исчисления ущерба для лесных и нелесных земель, а касается всех земель лесного фонда, вне зависимости от того, что представляет собой территория загрязненного участка. Согласно части 1 статьи 101 Земельного кодекса Российской Федерации к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, – вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). Следовательно, поскольку иное не установлено законодательством, указанная Методика подлежит применению и в отношении нелесных земель лесного фонда (трассы коммуникаций, просеки, болота и т.п.), где произошло загрязнение, указанные участки из площади загрязнения исключению не подлежат (дело № А75-1718/2010). 4.  Для расчета ущерба степень загрязнения нефтепродуктами участка лесного фонда не имеет правового значения.

Суд, отклонил доводы причинителя вреда об отсутствии химических анализов почв и недоказанности в связи с этим загрязнения почв разливом нефти, исходит из следующего. Факт причинения окружающей среде вреда подтверждается самим фактом нефтеразлива, который установлен по материалам дела. Сам по себе нефтеразлив уже причинил вред окружающей среде. Определение размера вреда окружающей среде в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда не ставится в зависимость от обстоятельств обязательного взятия проб в ходе проверки, не зависит от определения степени причинения вреда, а непосредственно основывается на самом факте причинения вреда, в данном случае – на факте разлива нефти (дело № А75-11977/2009; А75-1448/2010). 5.  Вред, причиненный окружающей среде владельцем источника повышенной опасности (а к таким относятся все нефтедобывающие предприятия, действующие на территории автономного округа), подлежит возмещению вне зависимости от наличия его вины, если только он не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего (статья 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации).

№4 февраль 2012

73


Под источником повышенной опасности понимается любая деятельность, отвечающая двум признакам: повышенной вероятности причинения вреда и невозможности полного контроля за ней со стороны. С точки зрения данных признаков практика относит к источникам повышенной опасности транспортные средства, станки, оборудование в рабочем состоянии, деятельность по использованию веществ, материалов, иных предметов, обладающих признаками, свойственными источникам повышенной опасности. Применительно к окружающей среде источниками повышенной опасности, исходя из названных признаков, следует считать промышленные предприятия, загрязняющие природную среду токсичными веществами, аварийно-опасные предприятия, нефтепродукты, загрязняющие море, почву, поверхностные и подземные воды, и т.п. Для взыскания ущерба с владельца источника повышенной опасности не требуется наличия его вины. Предприятие, деятельность которого связана с повышенной опасностью для окружающей среды, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы. Ущерб в данном случае возмещается в силу самого факта его причинения. В отличие от административной ответственности, в гражданско-правовых отношениях дей-

74

ствует принцип презумпции виновности, согласно которому обязанность по доказыванию невиновности возлагается на само предприятие. Таким образом, при причинении вреда разливом нефти в результате аварии на трубопроводе ответственность наступает по самому факту разлива. Основанием возмещения вреда окружающей среде служит факт совершения экологического правонарушения, которое, как правило, фиксируется специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды в акте по результатам проверки. При этом истец не обязан доказывать вину хозяйствующего субъекта, поскольку предприятие считается виновным до тех пор, пока не докажет обратное.

В

заключение хотелось бы отметить, что за последние месяцы судом первой инстанции совместно с судами апелляционной и кассационной инстанций проделана существенная работа по формированию единообразной, стабильной, не оставляющей места для разночтений судебной практики по делам, связанным с применением законодательства об охране окружающей среды. Многое сделано в этом направлении, но еще больше предстоит сделать для достижения поставленной перед судами цели – добиться стабильности судебной практики и ее предсказуемости.  ГН


НАдзорная практика госзакупки

Торг уместен Актуальные вопросы осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере размещения заказов* Российским законодательством предусмотрены различные формы контроля в сфере размещения заказов, в их числе плановые и внеплановые проверки заказчиков и уполномоченных органов, а также рассмотрение жалоб участников размещения заказа.

Н

аиболее часто встречаются нарушения заказчиками законодательства о размещении заказов, связанные с подготовкой документации по торгам. Одно из распространенных – установление требований к товару, которые позволяют предложить к поставке только одну торговую марку, что содержит признаки нарушения статьи 17 Закона о защите конкуренции, а также нарушает положения ч. 3.1 статьи 34 и ч.1 статьи 41.6 Закона о размещении заказов. Например, установленные в документации об аукционе по лоту «Плазмозамещающие средства. Гидроксиэтилкрахмал» требования к упаковке препаратов указывали на конкретного производителя, создавая преимущественные условия участия в торгах для поставщиков продукции компании «Фрезениус», осуществляющих поставку такого препарата, как «Волювен». Тем самым заказчиком нарушены положения части 2.1. статьи 34 Закона о размещении заказов, части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, так как подобные требования ограничивают круг хозяйствующих субъектов, которые могут принять участие в аукционе, и лишают возможности поставщиков иных лекарственных средств участвовать в аукционе. В практике Челябинского УФАС России имели место случаи когда заказчик указывал в документации наименование товара, которое характерно для одной торговой марки. Например, в документации об аукционе было указано, что к поставке требуется удлинитель стандартный Перфузор. Согласно положениям документации, участнику размещения заказа необходимо было указать в своей заявке сведения о торговом наименовании товара. Победитель торгов в своей заявке сообщил о готовности поставить указанную продукцию. Однако при заключении государственного контракта поставщиком был представлен сертификат соответствия на такой товар как магистраль удлинительная для инфузионных инъекций. В результате заказчик отказался от заключения контракта с указанным поставщиком по причине того, что им в составе заявки представлена недостоверная информация о торговом наименовании предлагаемого к поставке товара. При рассмотрении указанной ситуации Комиссией Челябинского УФАС России установлено, что требуемая к поставке продукция имеет такое «универсальное» наименование, как магистраль для введения лекарственных средств. *

При этом у различных производителей этот товар называется по-разному: удлинители для шприцевых насосов – удлинители Перфузор у компании Б. Браун Мельзунген (Германия), удлинитель инфузионных насосов у компании Balton (Польша), соединительная линия для перфузионных насосов Dispomed (Германия) и т.д. Соответственно такое наименование товара как удлинитель стандартный Перфузор – это наименование товара, характерное исключительно для компании Б. Браун. Поэтому его указание в документации в качестве наименования товара Закон о размещении заказов запрещает (часть 1 статьи 41.6, часть 3.1 и 3 статьи 34,части 2.1. и 3 статьи 22 Закона о размещении заказов).

Наталья САПРЫКИНА, заместитель руководителя Челябинского УФАС России

Продолжение. Начало в № 3, ноябрь 2011 года

№4 февраль 2012

75


Многие заказчики не обеспечивают надлежащую проработку проекта контракта на стадии подготовки документации по торгам или подготовки запроса котировок. Тогда как Закон о размещении заказов указывает на то, что проект контракта является неотъемлемой частью документации, он в обязательном порядке размещается на сайте и заключается с победителем торгов на условиях документации и заявки участника (часть 1 статьи 41.6, часть 5 статьи 34,часть 5 статьи 22, часть 8 статьи 47 Закона о размещении заказов).

Е

ще одним нарушением Закона о размещении заказов является отсутствие в документации, а значит и на сайте в сети Интернет, полной информации об объеме и перечне работ или услуг, подлежащих выполнению, о требованиях, предъявляемых заказчиком к товару. В результате потребности заказчика не могут быть в полной мере удовлетворены исполнением заключенного по итогам таких торгов контракта, который, как известно, должен заключаться на условиях документации и заявки участника, а значит, потребовать в последующем выполнения дополнительного объема работ невозможно. Кроме того, нередко отсутствие части существенной информации о потребностях заказчика создает неравные условия для участия в торгах претендентов, которые обладают указанными сведениями, в сравнении с теми, кто не имеет доступа к этой информации. Тогда как именно объем работ (услуг), требования к материалу, товару, к периодичности и месту поставки влияют на размер ценового предложения участников. В числе наиболее распространенных подобных нарушений – отсутствие на официальном сайте имеющейся у заказчика проектно-сметной документации, о которой упоминается в проекте контракта и в соответствии с которой победителю торгов надлежит выполнить работы. Кроме того, приобретая товар или указывая на используемые при производстве работ материалы и оборудование, заказчик в нарушение положений Закона о размещении заказов не указывает минимальные и (или) максимальные значения показателей, связанные с определением соответствия товара потребностям заказчика (часть 4 статьи 41.6, часть 2 статьи 22 Закона о размещении заказов). Например, в документации указывается, что коммутационная панель должна быть весом 1,06 кг, тогда как фактически для заказчика не имеет значения отклонение этих параметров. Одним из нарушений законодательства, в частности, касающихся частей 1 и 3 Закона о защите конкуренции, является неоправданное укрупнение лотов, при котором существенно увеличивается объем работ, цена контракта, а соответственно и размер обеспечения исполнения контракта и обеспечения заявки. Как правило, для выполнения этих работ требуются значительные финансовые, кадровые и технические ресурсы, что нередко приводит к уменьшению количества участников, а следовательно, к ограничению или устранению конкуренции и признанию торгов несостоявшимися. Одним из распространенных нарушений Закона о размещении заказов является отсутствие в

76

документации о торгах сведений о перечне разрешений (лицензий, свидетельств об аккредитации, допусков саморегулируемых организаций), которыми должен располагать претендент для участия в торгах. Например, заказчик при проведении открытого аукциона на поставку, сборку и подключение оборудования в документации об аукционе указал следующее: «для участия в торгах участник должен обладать необходимыми лицензиями и разрешениями». Однако перечень видов деятельности, на которые участнику необходимо представить указанные разрешения, заказчик не установил. В подобных ситуациях члены аукционной (конкурсной) комиссии вынуждены принимать решение, какие именно разрешения требуется представить в данном случае участнику. Нередко такая ситуация приводит к неправомерному допуску (или отказу в допуске) к участию в торгах. К сожалению, несмотря на пятилетний период действия Закона о размещении заказов, многие заказчики до настоящего времени не обеспечивают надлежащую проработку проекта контракта на стадии подготовки документации по торгам или подготовки запроса котировок, тогда как Закон о размещении заказов указывает на то, что проект контракта является неотъемлемой частью документации, он в обязательном порядке размещается на сайте и заключается с победителем торгов на условиях документации и заявки участника (часть 1 статьи 41.6, часть 5 статьи 34,часть 5 статьи 22, часть 8 статьи 47 Закона о размещении заказов). В практике Челябинского УФАС России имели место случаи, когда при проведении торгов на выполнение подрядных работ к документации об аукционе был приложен проект контракта на поставку хлебобулочных изделий. При этом заказчик полагал, что им в составе документации должен быть приложен типовой проект контракта, а при заключении контракта он вправе предложить победителю иной «доработанный» проект. В результате нередко проект контракта, прилагаемый к документации, не содержит конкретного размера санкций, применяемых к поставщику и к заказчику за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий контракта. Вместо этого контракт содержит прочерки, предполагая указание этих сведений только при заключении контракта. В ряде случаев заказчик «забывает» указать в проекте контракта и в документации такое существенное условие, как график поставки товара или выполнения работ. В результате поставщик, который был готов поставить 15 тонн мяса или 500 кг сметаны единовременно, обоснованно отказывается включать в контракт необходимое для заказчика условие о ежедневной поставке продукции. Имеют место ситуации, когда заказчик не указывает в документации и проекте контракта место поставки товара, тогда как фактически продукцию необходимо развозить не только ежедневно, но еще и в различные, достаточно удаленные друг от друга места (например, постав-


НАдзорная практика госзакупки лять продукты питания в 498 детских садов города или обеспечить доставку 5 дверей – в одно муниципальное образование, 10 дверей – в другое и 14 дверей – в третье и т.д.).

Е

ще одним нарушением законодательства является отсутствие в проекте контракта и в документации сведений о порядке оплаты выполненных работ. Так, например, заказчик в проекте контракта или в документации устанавливает следующее условие: возможна предоплата до 30 %. Подобная формулировка не позволяет участникам сделать однозначный вывод, будет ли фактически предоплата и в каком размере (10 % или 30 %). В ряде случаев заказчики при размещении заказов на выполнение подрядных работ, особенно при размещении заказов на выполнение долгосрочных работ, предполагают установление в контракте цены в базовых ценах 2001 года, а также условия об оплате работ с применением соответствующих коэффициентов, установленных компетентным органом и действующих на момент оплаты работ, что нередко предполагает увеличение стоимости работ, тогда как Закон о размещении заказов запрещает увеличение цены контракта в процессе его выполнения, а также изменения перечня и объема работ (части 4.1 и 5 статьи 9 Закона о размещении заказов). Имеют место ситуации, когда в документации о торгах устанавливаются «нереальные» сроки выполнения работ.

Еще одной причиной установления подобных условий является то, что заказчик в последующем планирует заключить дополнительное соглашение и увеличить срок выполнения работ. Но, как известно, сроки выполнения работ влияют как на цену работ, так и на возможность их выполнения той или иной организацией, а соответственно и на принятие ею решения об участии в торгах, а также на ценовое предложение. Поэ-

Есть примеры, когда в документации о торгах устанавливаются «нереальные» сроки выполнения работ: 10 дней на строительство пятиэтажного дома или 3 дня на капитальный ремонт помещения (произвести стяжку полов, закрепить на нем плитку, заменить окна на пластиковые, обеспечить монтаж структурированной кабельной системы, обеспечить телефонизацию помещения, монтаж охранно-пожарной сигнализации и т.п.) на сумму более 8 млн. рублей. Например, в одном из муниципальных образований области были объявлены торги на строительство пятиэтажного дома, при этом установлен срок выполнения работ – 10 дней. Другой заказчик определил, что за 3 дня необходимо выполнить работы по капитальному ремонту помещения (произвести стяжку полов, закрепить на нем плитку, заменить окна на пластиковые, обеспечить монтаж структурированной кабельной системы, обеспечить телефонизацию помещения, монтаж охранно-пожарной сигнализации и т.п.) на сумму более 8 млн. рублей. Как правило, подобные условия включаются в документацию в случаях, когда фактически работы уже выполнены и торги проводятся формально для закрепления их результата в порядке, установленном законодательством. Подобные факты обычно являются согласованными действиями заказчика и подрядчика, которые направлены на ограничение конкуренции при размещении заказа, что запрещено антимонопольным законодательством, в том числе статьей 16 Закона о защите конкуренции, и влечет за собой в соответствии с частями 1 и 3 статьи 14.32 КоАП РФ административную ответственность как юридического лица, так и должностных лиц подрядчика и заказчика.

тому последующее увеличение сроков выполнения работ создает преимущества его исполнителю и сводит на нет весь процесс проведения торгов. Поэтому изменение сроков выполнения работ в процессе заключения или исполнения контракта запрещено законодательством о размещении заказов и влечет за собой привлечение всех участников дополнительных соглашений (заказчика, подрядчика) к административной ответственности в соответствии с положениями части 2 статьи 7.32 КоАП РФ. Следует отметить, что нередко участники, подавая заявки на торги, где установлен незначительный срок выполнения работ, рассчитывают на последующую договоренность с заказчиком. Однако в этом случае участники должны помнить, что подобные договоренности противоречат законодательству. Поэтому велика вероятность того, что исполнитель, не выполнив условия контракта в установленные в документации сроки, попадет в реестр недобросовестных поставщиков. Информация об этом будет размещена на официальном сайте, доступна для ознакомления любыми лицами, в том числе заказчиками, что исключит для него возможность участия в размещении государственного или муниципального заказа на два года.  ГН

№4 февраль 2012

77


Нужна ли тройная оценка? Один из рассматриваемых в этом номере вопросов к надзорным органам касается целесообразности проведения нескольких независимых оценок пожарного риска в отношении одного объекта защиты. – Организация, применяющая УСН, получила в оплату за реализованную продукцию векселя третьих лиц, которые до срока погашения были переданы банку в залог под получение кредита. При этом на бланке векселей была сделана передаточная запись (залоговый или бланковый индоссамент). Разъясните порядок налогообложения данной сделки. Ответ Управления ФНС России по Свердловской области: – Согласно п. 1 ст. 346.15 НК РФ при применении УСН в состав доходов, учитываемых при определении объекта налогообложения по единому налогу, включаются доходы от реализации товаров (работ, услуг), имущественных прав (ст. 249 НК РФ) и внереализационные доходы (ст. 250 НК РФ). При определении объекта налогообложения не учитываются доходы, предусмотренные ст. 251 НК РФ. Статьей 249 НК РФ установлено, что доходом от реализации признаются выручка от реализации товаров (работ, услуг) как собственного производства, так и ранее приобретенных, выручка от реализации имущественных прав. Согласно п. 1 ст. 346.17 НК РФ при применении УСН датой получения доходов признается день поступления денежных средств на счета в банках и (или) в кассу, получения иного имущества (работ, услуг) и (или) имущественных прав, а также погашения задолженности (оплаты) ��алогоплательщику иным способом (кассовый метод). При использовании покупателем в расчетах за приобретенные им товары (работы, услуги), имущественные права векселя датой получения доходов у налогоплательщика признается дата оплаты векселя (день поступления денежных средств от векселедателя либо иного обязанного по указанному векселю лица) или день передачи налогоплательщиком указанного векселя по индоссаменту третьему лицу. В соответствии со ст. 142 и 143 ГК РФ вексель является ценной бумагой, удостоверяющей с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении. При передаче ценной бумаги без передаточной надписи (индоссамента) происходит переход прав на нее как на вещь (ч. 2 ст. 142 ГК РФ). При этом к новому держателю ценной бумаги переходят все удостоверенные ею права в совокупности, однако отношения правопреемства в этих правах между предшествующим и новым держателем не устанавливаются. При индоссировании векселя индоссант отвечает за акцепт векселя и за платеж по нему (ст. 15 Положения о переводном и простом векселе, утвержденного Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 7 августа1937 года № 104/1341, Федеральным законом от 11 марта 1997 года № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе»). С момента проставления индоссамента на векселях при их передаче третьему лицу происходит операция купли-продажи ценных бумаг, возникают обязанности по передаче векселя как товара, и соответственно осуществляется реализация векселей (п. 36 Постановления Пленума Верховного суда РФ № 33, Пленума Высшего Арбитражного суда РФ № 14 от 4 декабря 2000 года).

78

Учитывая вышеизложенное, при получении от покупателей в оплату за реализованную продукцию векселей доходы от реализации данной продукции учитываются организацией, применяющей УСН, на день передачи в залог указанных векселей по индоссаменту третьему лицу, то есть данные векселя рассматриваются в данном случае в качестве имущества, переданного в залог. Если после снятия залога данные векселя будут предъявлены организацией для оплаты векселедателю, следует руководствоваться следующим. Предъявление векселя к оплате означает прекращение заемного обязательства, следовательно, вексель как ценная бумага при погашении перестает существовать. Следовательно, в этом случае отсутствует основной признак реализации – переход права собственности на передаваемую ценную бумагу, поскольку векселедатель, получивший вексель, не приобретает на него никаких прав, у него лишь возникает обязанность расплатиться по этому векселю. В этом случае организации следует отразить доходы в виде процентов, полученных по данным векселям, на основании п. 6 ст. 250 НК РФ. – Я являюсь индивидуальным предпринимателем. Рассматриваю вопрос об открытии предприятия по переработке и утилизации твердых бытовых отходов. На данном этапе без перевозки ТБО. В дальнейшем возможна и транспортировка ТБО. Ввиду противоречивости данных возникло несколько вопросов: 1. Могу ли я вести деятельность по переработке и утилизации ТБО как индивидуальный предприниматель без образования юрлица или надо регистрировать ООО? 2. Какие документы (лицензии) мне надо иметь для деятельности по переработке и утилизации ТБО и каков порядок их получения? Отвечает руководитель Росприроднадзора Владимир Кириллов: – В соответствии со ст.12 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности подлежит лицензированию. Порядок лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов установлен Положением о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I–IV классов опасности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 августа 2006 года № 524. Положение определяет порядок лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I–IV классов опасности, осуществляемой юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями. Перечень документов, которые необходимо представить соискателю для получения лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I–IV классов опасности, определен п.5 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I–IV классов опасности.


обратная связь Принцип гласности Исходя из изложенного, в случае отнесения ТБО к отходам I–IV классов опасности и при наличии намерения осуществлять деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, размещению этих отходов вам необходимо получить лицензию на осуществление этой деятельности в указанном порядке. – Допускается ли заполнение унифицированной формы Т-13 с помощью компьютера или обязательно заполнять данную форму вручную (письменно, шариковой ручкой)? Ответ Государственной инспекции труда в Тюменской области: – Форма №Т-13 применяется для учета времени, фактически отработанного и (или) не отработанного каждым работником организации, для контроля за соблюдением работниками установленного режима рабочего времени, для получения данных об отработанном времени, расчета оплаты труда, а также для составления статистической отчетности по труду. Составляется данная форма в одном экземпляре уполномоченным на это лицом, подписывается руководителем структурного подразделения, работником кадровой службы, передается в бухгалтерию. Отметки в Табеле о причинах неявок на работу, работе в режиме неполного рабочего времени или за пределами нормальной продолжительности рабочего времени по инициативе работника или работодателя, сокращенной продолжительности рабочего времени и другом производятся на основании документов, оформленных надлежащим образом (листок нетрудоспособности, справка о выполнении государственных или общественных обязанностей, письменное предупреждение о простое, заявление о совместительстве, письменное согласие работника на сверхурочную работу в случаях, установленных законодательством, и пр.). Бланки табеля по форме №Т-13 с частично заполненными реквизитами могут быть изготовлены с применением средств вычислительной техники. К таким реквизитам относятся: структурное подразделение, фамилия, имя, отчество, должность (специальность, профессия), табельный номер и т.п. – то есть данные, содержащиеся в справочниках условно-постоянной информации организации. В этом случае форма табеля изменяется в соответствии с принятой технологией обработки учетных данных. Условные обозначения отработанного и неотработанного времени, представленные на титульном листе формы №Т-12, применяются и при заполнении табеля по форме № Т-13. Таким образом, форму Т-13 можно заполнять как с помощью вычислительной техники, так и вручную. – Вправе ли применять упрощенную систему налогообложения налогоплательщики, осуществляющие добычу подземных вод для хозяйственнобытового водоснабжения? Ответ Управления ФНС России по Свердловской области: – Письмом Минфина от 30 декабря 2011 года № 03-11-09/78 сообщено следующее. В соответствии с подп. 8 п. 3 ст. 346.12 НК РФ не вправе применять УСН организации и индивидуальные предприниматели, занимающиеся производством подакцизных товаров, а также добычей и реализацией полезных ископаемых, за исключением общераспространенных полезных ископаемых. Статьей 337 НК РФ установлено, что к добытым полезным ископаемым, подлежащим налогообложению налогом на добычу полезных ископаемых, отнесены в том числе подземные воды, содержащие полезные ископаемые (промышленные воды) и (или) природные лечебные ресурсы (минеральные воды), а также термальные воды. Подземные воды, не относящиеся к

указанным видам подземных вод, подлежат налогообложению водным налогом. В соответствии с п. 1 ст. 333.8 НК РФ налогоплательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаваемое объектом налогообложения в соответствии со ст. 333.9 НК РФ. Согласно подп. 1 п. 1 ст. 333.9 НК РФ объектами налогообложения водным налогом, если иное не предусмотрено пунктом 2 указанной статьи НК РФ, признается такой вид пользования, как забор воды из водных объектов. При этом забор из подземных водных объектов воды, содержащей полезные ископаемые (промышленные воды) и (или) природные лечебные ресурсы (минеральные воды), а также термальных вод объектом налогообложения водным налогом не является (подп. 1 п. 2 ст. 333.9 НК РФ). При этом, согласно Горной энциклопедии, полезными ископаемыми являются природные минеральные образования земной коры неорганического и органического происхождения, которые могут быть эффективно использованы в сфере материального производства, которые по физическому состоянию делятся на твердые (угли ископаемые, горючие сланцы, торф, рудные и нерудные полезные ископаемые), жидкие (нефть, минеральные воды) и газообразные (газы природные горючие и инертные газы). В Общероссийском классификаторе полезных ископаемых и подземных вод ОК 032-2002 подземные воды выделены в отдельную группировку и не указаны в группировке среди полезных ископаемых. Учитывая изложенное, налогоплательщики, осуществляющие добычу для хозяйственно-бытового и питьевого водоснабжения населения подземных вод, не являющихся промышленными, минеральными или термальными водами, вправе перейти на УСН при условии соблюдения положений главы 26.2 НК РФ. – На здание торгового комплекса по заказу собственника аккредитованной организацией разработана и представлена в органы МЧС независимая оценка риска. Тем не менее при проведении проверки арендатора, который арендует торговый комплекс, МЧС не принимает во внимание выводы и результаты представленной оценки, ссылаясь на то, что оценка представлена на объект, а не на конкретное юридическое лицо – арендатора. Вопрос: насколько правомочны действия МЧС? Получается, что на один и тот же объект нужно делать несколько независимых оценок пожарного риска – для собственника, арендатора и управляющей компании? Ответ МЧС России: – Независимая оценка пожарного риска в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» является одной из форм оценки соответствия объектов защиты требований пожарной безопасности. Этим же законом установлено, что объектом защиты является продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, строения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре (статья 2 п.15). На основании изложенного независимая оценка пожарного риска должна проводиться в отношении объекта защиты, а не в отношении юридического лица.  ГН

№4 февраль 2012

79


нормы, правила, стандарты

Распоряжение землей – Росгидромету Постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2012 года № 109 расширены полномочия Росгидромета с целью обеспечения функционирования государственной наблюдательной сети в России, повышения эффективности оказания госуслуг и управления федеральным имуществом в области гидрометеорологии и смежных сферах.

С

огласно документу Росгидромет организует работу по изъятию, в том числе путем выкупа, и предоставлению участков, резервированию земель для государственных нужд в целях размещения объектов федеральной собственности – стационарных пунктов наблюдений, предназначенных для наблюдения за процессами, происходящими в окружающей среде, определения ее гидрометеорологических, агрометеорологических и гелиогеофизических характеристик, уровня загрязнения атмосферы, почв, водных объектов и околоземного космического пространства. Также ведомство будет устанавливать публичные сервитуты, образовывать участки на землях, которые находятся в федеральной собственности, для размещения указанных объектов, регистрировать права на эти участки и иные объекты недвижимости, расположенные на них. Кроме того, Росгидромет будет заключать соответствующие договоры с собственниками и правообладателями таких земельных участков и (или) расположенной на них недвижимости.

Право на копирование Предприниматели смогут копировать данные с изъятых в ходе расследования уголовных дел компьютеров и карт памяти.

П

резидент Дмитрий Медведев внес в Госдуму проект Федерального закона «О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации». Предлагаемые поправки уточняют порядок изъятия в ходе рассле-

80

дования уголовных дел, особенно экономической направленности, электронных носителей информации (компьютерных блоков, серверов, ноутбуков, карт памяти), содержащих сведения о деятельности хозяйствующих субъектов. Также в законопроекте расписан порядок возвращения этих электронных носителей и копирования содержащейся на них информации. Согласно документу электронные носители информации, изъятые в ходе досудебного производства, но не признанные вещественными доказательствами, после завершения следственных действий должны возвращаться их законным владельцам в разумные сроки. В случаях, когда изъятие электронных носителей информации необходимо для доказывания, их законный владелец сможет заявить ходатайство о копировании содержащейся на устройствах информации. Предполагается, что указанные нововведения позволят избежать затруднений в деятельности хозяйствующего субъекта. Как сказано в пояснительной записке к документу, «реализация проекта позволит обеспечить дополнительную защиту прав предпринимателей и решить задачу продолжения деятельности хозяйствующих субъектов в случае изъятия электронных носителей информации в ходе расследования уголовных дел».

Оплата по факту Оплата госзаказа на строительном рынке должна производиться по факту приемки.

Т

аким мнением поделился председатель Правительства РФ Владимир Путин с участниками съезда Российского союза промышленников и предпринимателей, состоявшегося в Москве 9 февраля. Премьер-министр считает, что следует рассмотреть вопрос об изменении условий размещения госзаказа на строительном рынке в направлении заказа готовых объектов «под ключ», чтобы не оплачивать «непонятные сметы на строительно-монтажные работы». «Такое решение среди прочего сделает невыгодным искусственное раздувание расходов и завышение объемов работ», – аргументировал свое предложение В.Путин. Премьер-министр также предложил кардинально упростить все механизмы согласований проектной документации и выдачу разрешений на строительство. «Наличие у застройщика собственности на земельный участок, экспертизы проектной документации и ее соответствие градостроительному плану должны стать достаточным основанием для начала строительства: имеешь такие документы – пожалуйста, значит, можешь начинать строить», – отметил В.Путин. При этом он попросил Минэкономразвития и Минрегион совместно с Агентством стратегических инициатив, РСПП, другими деловыми организациями подготовить план перехода от разрешительного к уведомительному порядку согласования документов при одновременном повышении репутационной и финансовой ответственности застройщика.  ГН


из первоисточника проект

Статус ж/д оператора попал под прицел 30 декабря 2011 года на официальном сайте Министерства транспорта РФ опубликован проект постановления Правительства России «Об основах правового регулирования деятельности операторов и их взаимодействия с участниками перевозочного процесса при перевозках грузов». Проект документа нашел широкий отклик у операторского сообщества и СМИ.

П

оложение определяет основы правового регулирования деятельности операторов железнодорожного подвижного состава в области грузовых железнодорожных перевозок в Российской Федерации и их взаимодействия с участниками перевозочного процесса при перевозках грузов. В проекте постановления предлагается вносить в единый реестр сведения об операторах. Порядок ведения этого реестра операторов и перечня документов, необходимых для включения в него, определяется Минтрансом России. Для оптимизации отношений между государством, участниками перевозочного процесса и клиентами предусматривается создание некоммерческих саморегулируемых организаций участников рынка операторских услуг. В проекте отмечено, что правила поведения на рынке операторских услуг могут устанавливаться на основе стандартов, принимаемых такими СРО. Обсуждение проекта документа коснулось преимущественно предложенного Минтрансом России критерия отнесения к числу компаний-операторов в виде владения не менее 1 000 вагонов. Представители Департамента государственной политики в области железнодорожного транспорта Минтранса России отмечают, что данное положение позволит, исходя из особенностей как технологического (средняя дальность перевозок, структура отправок), так и экономического характера (средняя ставка оплаты услуг компаний-операторов, средний уровень административно-хозяйственных затрат), обеспечить рентабельность деятельности оператора с соблюдением всех других предъявляемых к нему требований (содержание вагонов в исправном состоянии, наличие квалифицированных работников и диспетчерской службы). В пресс-службе Минтранса России подчеркнули, что бизнессообществом поддержана необходимость принятия документа, позволяющего разграничить профессиональных участников рынка и владельцев грузовых вагонов, использующих их для собственных нужд, поскольку статус компании-оператора, как профессионального участника рынка транспортных услуг, до настоящего времени не определен. Гн

Вадим Бынков, начальник правового департамента ОАО «РЖД»: – В ��елом проект данного документа оценивается нами отрицательно. В нем нет четкого изложения того, что именно входит в деятельность, осуществляемую операторами, которая отличает их от других участников перевозочного процесса и для урегулирования которой данный документ, собственно, и предназначен. Не учтены также и предложения ОАО «РЖД» по правовому регулированию деятельности операторов. В частности, проект постановления не возлагает на них обязанность предоставлять принадлежащие им вагоны, контейнеры под перевозку грузов. Вместо этого одним из принципов деятельности операторов провозглашается принцип свободы договора. Это означает, что они, как и сейчас, не будут нести ответственность перед государством, обществом за обеспечение перевозчиков и грузоотправителей принадлежащими им вагонами, контейнерами.

Владимир Прокофьев, президент Ассоциации компаний-перевозчиков и операторов подвижного состава железнодорожного транспорта (АСКОП): – Количественный ценз в тысячу вагонов не только не обоснован, но и ошибочен. Операторы не получают каких-либо преимуществ в отношении условий оказания операторских услуг в сравнении с иными собственниками вагонов (у кого их меньше тысячи). Однако на операторов проект постановления накладывает ряд обременений: обязательное членство в СРО, где надо платить большие взносы, обязательность сдачи вагонов в аренду перевозчику по неясным причинам, обязательность заключения некоторых договоров и др., чего другие собственники – не операторы – делать не должны.

Екатерина Табаленкова, менеджер по железнодорожным перевозкам ООО «ТАФ Нордвег»: – У крупных и у мелких собственников абсолютно разная технология работы. При массовых перевозках в универсальном подвижном составе клиенту, конечно, удобнее работать с крупными собственниками. По нашему опыту – клиентам со средним и мелким грузооборотом важны: оперативность подачи подвижного состава в случае срочных заявок, возможность предоставления вагонов поштучно или небольшими группами, индивидуальные требования к техническим параметрам по каждой единице подвижного состава в зависимости от груза, быстрота принятия решений и документооборота внутри компании-собственницы. В этом случае преимущество у мелких предприятий. Исходя из этого, мы считаем, что ограничение определения оператора по количеству в 1 тысячу единиц подвижного состава является не только неправомочным, но и неэффективным с точки зрения естественной конкурентной среды на рынке железнодорожных перевозок.

№4 февраль 2012

1


Из первоисточника Статус ж/д оператора попал под прицел

1

Обсуждение проекта постановления Правительства РФ «Об основах правового регулирования деятельности операторов и их взаимодействия с участниками перевозочного процесса при перевозках грузов»

Тема номера Климатический фактор

6

Развитие системы оценки регулирующего воздействия как одна из основных мер по улучшению инвестиционного климата в России

ОРВ: регулятор бремени издержек

8

Формирование самостоятельной процедуры, связанной с процессом разработки, обоснования и принятия нормативных правовых актов

Умное регулирование

10

Опыт Европейского союза и задачи, стоящие перед Россией

Поставить оценку

12

Регулирующее воздействие действующих нормативных актов пока не выяснено

На практике

14

Заключения об оценке регулирующего воздействия на ряд проектов нормативно-правовых актов

Государственный надзор Государственный аудит в России и зарубежных странах

15

Усложнение финансового контроля в условиях рыночной экономики

Без исключения из правил

18

Межведомственное взаимодействие федеральных структур и органов исполнительной власти Челябинской области

Большие дела уральцам по плечу

22

Решение в Свердловской области задач по реализации поручений Президента РФ

Таможня российская, законы – Евросоюза

26

Новые таможенные правила для участников внешнеэкономической деятельности

Главное – сохранить благоприятные условия жизни

28

Взаимодействие Росприроднадзора и органов прокуратуры по выявлению и пресечению нарушений законодательства об охране окружающей среды

Обратная связь в системе управления

30

Всеобъемлющий и постоянный характер контрольно-надзорной функции власти

Шаг вперед

33

Лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности

Государство и бизнес Открытое письмо Дмитрию Медведеву и Владимиру Путину Ответственность страхователя и экономический интерес

34 38

Формирование в России новой модели охраны труда

Аттестат – путевка в безопасность

42

Совершенствование системы управления охраной труда на примере ОАО «Трубодеталь»

Шеф-редактор Группы изданий «ТехНАДЗОР» Лидия МАКАРОВА Заместители шеф-редактора Павел КОБЕР, Екатерина СИДОРОВА Коммерческий директор Светлана ПУШКАРЬ Главный редактор Лидия МАКАРОВА Выпускающий редактор Екатерина ЧЕРЕМНЫХ Обозреватели Инна ВАСИЛЬЕВА, Роза ИБРАГИМОВА, Анатолий НОВИКОВ, Евгений ПАНФИЛОВ, Ольга ПАЛАСтРОВА, Елена ФАтИНА Дизайн и верстка Мария ШИЛОВА Корректура Лилия КОРОБКО

2

Отдел партнерских отношений Виктория СЕЛИВАНОВА Региональные представители Айрат БАДРИЕВ, Вера ЕРЕМИНА, Ирина КАРМАЗИНОВА, Ирина МОРОЗОВА, Лия МУХАМЕтШИНА, Елена ЧАПЛЫГИНА, Елена ЧЕРНЯЕВА Использованы фотографии Использованы фотографии авторов, пресс-служб Министерства экономического развития РФ, общественной организации «ОПОРА России», аппарата полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе, главного федерального инспектора Свердловской области, Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу, Свердловского регионального отделения ФСС РФ, ФГБУ «ВНИИ охраны и экономики труда» Минздравсоцразвития России, ОАО «трубодеталь», филиала ФГБОУ ВПО «Удмуртский Государственный Университет» в г. Воткинске, Национального института системных исследований проблем предпринимательства, Свердловского УФАС России, Государственной инспекции труда в Свердловской области, территориального управления Росфиннадзора в тюменской области, Управления Роспотребнадзора по Курганской области.


в номере Компетентность – условие профессионализма

44

Обучение по охране труда и перспективы его развития в 2012 году

Точки над «i»

46

Новый порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда

Возместить ущерб природе

48

Развитие страхования экологических рисков в России

Соразмерность наказания под вопросом

50

Система санкций в антимонопольной политике государства

Требуется прозрачность

52

Государственные «правила игры» в области поддержки малого и среднего предпринимательства

Процесс организации федеральных закупок в США

54

Законодательное регулирование и кадровое обеспечение

Коррупция под крылом государства

57

Лицо надзора Соблюдение закона – не подвиг. Это норма

58

Итоги 20-летней работы Свердловского УФАС и основные задачи на 2012 год

Значимые дела Свердловского УФАС России

62

Социальные последствия решений, вынесенных судами в пользу Управления

Законопроект ФАС России о ФКС решает проблемы госзакупок

64

Позиция Свердловского УФАС по реформе системы государственного заказа

НАДЗОРная практика Охрана труда – вне бюджета

65

Результаты проверок, проведенных Государственной инспекцией труда в Свердловской области

Что делать тому, кто виноват?

66

Мероприятия в Тюменской области по минимизации нарушений в финансово-бюджетной сфере и в области валютного контроля

Федеральные деньги любят счет

68

Осуществление в Курганской области новых функций Росфиннадзора по контролю финансового оборота

Судебная защита прав потребителей

70

Основное направление деятельности Управления Роспотребнадзора по Курганской области в 2011 году

Признать незаконным и отменить

72

Особенности рассмотрения экологических споров в условиях функционирования нефтегазового комплекса на территории ХМАО–Югры

Торг уместен

75

Актуальные вопросы осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере размещения заказов

Обратная связь Нужна ли тройная оценка?

78

Ответы специалистов надзорных органов на вопросы руководителей поднадзорных предприятий

Нормы, правила, стандарты

121099 москва, смоленская площадь, 3 тел. +7 (495) 973-52-65, 8 (800)-700-35-84 моб. +7 (965) 545-04-64, моб. +7 (963) 611-05-51 E-mail: moscow@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru 620017 екатеринбург, пл. первой пятилетки тел./факсы (343) 253-16-08, 253-16-09, 379-37-65, 379-37-66 E-mail: tnadzor@rambler.ru, info@gos-nadzor.ru www.tnadzor.ru представительство в самаре тел. +7 (846) 272-86-16 е-mail: pr_reklama@inbox.ru, info@gos-nadzor.ru представительство в новосибирске тел. +7 (913) 387-02-18 е-mail:novosib@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru

80

представительство в омске тел. +7 (923) 674-17-24 е-mail: omsk@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru представительство в перми тел. +7 (963) 018-89-93 е-mail: perm@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru представительство в челябинске 454000 Челябинск, пл. Революции, 7, оф. 1.17 Моб.+7 (922) 169-22-54, тел. (351) 266-69-59, (343) 253-89-89, факс (351) 266-66-78 е-mail: 74@tnadzor.ru, sales@tnadzor.ru, info@gos-nadzor.ru Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-39838 от 14 мая 2010 г. выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций. Учредитель ООО «Издательский дом «Информ-медиа» Подписано в печать 20 февраля 2012 года. Отпечатано в ООО «ПК Артикул»г. Екатеринбург, ул. Декабристов, 20 тел. +7 (343) 222 05 90 Заказ № 26372/1 от 20 февраля 2012 года. тираж 4 000 экз.

№4 февраль 2012

3


ФАС России

Реформа госзаказа: альтернативный вариант

Ф

АС России подготовила свой проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе». Положения законопроекта регламентируют все стадии разме-

ФНС России

Налоговым спорам – обязательное досудебное урегулирование

Ф

НС подготовила законопроект, в соответствии с которым досудебное урегулирование становится обязательным для всех категорий споров с налогоплательщиками. Об этом сообщил заместитель руководителя налогового ведомства Сергей Аракелов. Он отметил, что качественная и профессиональная работа по досудебному рассмотрению налоговых споров существенно сократила количество жалоб налогоплательщиков. В 2011 году в налоговые органы России поступило 54 676 жалоб налогоплательщиков, что меньше на 9% по сравнению с 2010 годом (тогда поступило 60 267 жалоб).

ФТС России

Зеленый коридор для «прозрачного бизнеса»

Т

еперь участник ВЭД может обратиться в ФТС России с просьбой провести анализ информации о «прозрачном ведении бизнеса», что послужит основанием для облегчения прохождения отдельных процедур таможенного контроля (например, таможенного досмотра товаров). Как сообщает пресс-служба ведомства, создание «зеленого сектора» стало возможным в результате проведенной ФТС России значительной работы по формированию технологий, направленных на упрощение таможенных процедур для добросовестных участников ВЭД путем выборочного применения отдельных мер по минимизации рисков. Изданы и функционируют приказы ФТС России, утверждающие порядок действий должностных лиц таможенных органов при сборе и обработке информации для определения степени выборочности применения мер по минимизации рисков в отношении лиц, осуществляющих ввоз отдельных категорий товаров: автокомпонентов и их частей, узлов и агрегатов, используемых при промышленной сборке на территории Российской Федерации, моторных транспортных средств и другой сопутствующей продукции (приказ ФТС России от 26 сентября 2011 года № 1945); ввоз сырья, оборудования и частей, используемых в производ-

4

щения госзаказов, в том числе на стадиях планирования закупок и исполнения контрактов. «Принятие комплексного законопроекта ФАС России, направленного на формирование федеральной контрактной системы, позволит решить имеющиеся проблемы системы госзаказа, сохранив достигнутые положительные результаты. Предусмотренный законопроектом подход к совершенствованию системы госзаказа является эволюционным и сохраняющим сформированное единое экономическое пространство на территории Российской Федерации», – сообщает пресс-служба антимонопольного ведомства. В качестве преимущества своего подхода ФАС России отмечает возможность сохранения судебной практики, сформированной за последние годы, а также отсутствие необходимости проводить переобучение более 1 млн. специалистов в сфере госзаказа. Отметим, ФАС России и Минэкономразвития России спорят о реформе госзаказа в течение продолжительного времени. Теперь и у министерства, и у ведомства есть свои проекты закона о федеральной контрактной системе (ФКС).

Таким образом, введение обязательной досудебной процедуры для всех налоговых споров пойдет налогоплательщикам только на пользу, поскольку предполагает «экономию времени – более быстрый способ урегулирования конфликтов, экономию средств – благодаря сокращению судебных издержек, а также снижение репутационных рисков». К тому же данная процедура не лишает налогоплательщиков права на последующее обращение в суд. Законопроект, предполагающий введение обязательной досудебной процедуры для всех налоговых споров по обжалованию актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц, направлен в Минфин России. Стоит отметить, что в настоящее время обязательный порядок досудебного обжалования предусмотрен только для решений налоговых органов, принятых по результатам налоговых проверок.

ственной деятельности (приказ ФТС России от 26 сентября 2011 года № 1948); товаров, классифицируемых в группе 03, товарных позициях 1604, 1605, субпозиции 1603 00 ТН ВЭД ТС (приказ ФТС России от 17 октября 2011 года № 2125). Приказами ФТС России установлено, что одним из оснований для проведения сбора и анализа информации о деятельности участника ВЭД при определении степени выборочности применения мер по минимизации рисков в отношении перемещаемых товаров, является обращение лица в ФТС России с соответствующей просьбой.


надзорные факты Генеральная прокуратура

Названы регионы с наибольшими нарушениями законодательства об охране труда

В

2011 году органы прокуратуры выявили более 160 тыс. нарушений законодательства об охране труда, на незаконные правовые акты принесено 3,4 тыс. протестов, в целях устранения допущенных нарушений внесено 18,3 тыс. представлений, по результатам рассмотрения свыше 19 тыс. виновных должностных лица привлечено к дисциплинарной ответственности, объявлено 1,1 тыс. предостережений о недопустимости нарушений закона.

Роспотребнадзор

20 лет ФЗ «О защите прав потребителей»

З

акон Российской Федерации «О защите прав потребителей» был принят 7 февраля 1992 года. В условиях только нарождающихся на тот период в нашей стране рыночных отношений он заложил важнейшие механизмы государственной и общественной защиты соответствующих потребительских прав граждан. Закон «О защите прав потребителей» постоянно актуализируется и дополняется новыми положениями, которые призваны максимально отвечать тем изменениям, которые происходят в общественных отношениях. Так, целый ряд по-своему новаторских положений появился в Законе «О защите прав потребителей» в 2004 году, в период проведения широкомасштабной административной реформы федеральных органов исполнительной власти, что обусловило не только привнесение в Закон очередных важнейших изменений, имевших прикладной характер, но и передачу функций по государственному контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей вновь созданному органу – Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзору). Как сообщает пресс-служба Роспотребнадзора, в настоящее время на качественно новый уровень должна выйти реали-

СМИ

Надзоры ищут новые способы информирования

С

овременные средства донесения информации и взаимодействия пресс-служб государственных надзорных органов с внешней средой (общественность, поднадзорные предприятия, региональные и местные органы власти) были рассмотрены на семинаре «Информационная политика надзорных органов» 8–9 декабря в Екатеринбурге. Мероприятие было организовано журналом «Государственный надзор» при поддержке аппарата полномочного представителя Президента в Уральском федеральном округе. В семинаре приняли участие пресс-секретари территориальных управлений государственных надзорных органов, осуществляющих свою деятельность на территории УрФО, представители СМИ. Выступая на семинаре, начальник Департамента по внутренней и информационной политике аппарата полномочного представителя Президента в УрФО Яков Силин подчер-

В интересах граждан в суды направлено около 23 тыс. исков и заявлений. Часто обращались в суды за защитой прав работников на безопасные условия труда органы прокуратуры Камчатского и Ставропольского краев, Липецкой, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Омской областей и ряда других регионов. По каждому факту несчастного случая на производстве прокурорами принимались меры прокурорского реагирования. На основании материалов прокурорских проверок органами дознания и следствия по фактам причинения работникам вреда возбуждено 141 уголовное дело. Генеральная прокуратура России поручила прокурорам субъектов РФ активизировать прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда.

зация права потребителей на просвещение, посредством организации системы информации потребителей об их правах и о необходимых действиях по защите этих прав. При этом законодательное закрепление права на участие в этой работе со стороны общественных объединений потребителей позволит эту важную задачу решать более комплексно, консолидированно и всеобъемлюще.

кнул важность формирования единого информационного пространства между федеральными надзорными ведомствами. «Все федеральные надзорные органы являются самостоятельными и независимыми структурами, но обязаны информировать общественность о своей деятельности. Это выступает уже не просто добрым делом, а условием успешного функционирования всей системы власти», – подчеркнул Я.Силин. По его словам, должна быть «разумная открытость» федеральных надзорных органов. Представители информационных служб надзорных органов говорили о трудностях в создании и донесении достоверной информации через СМИ до общественности, поднадзорных предприятий, региональных и местных органов власти. Выступившие на семинаре представит��ли средств массовой информации поделились опытом взаимодействия с пресс-службами надзорных органов, отметили современные методы таких коммуникаций, в частности, организацию видеоконференцсвязи руководителей территориальных управлений надзорных органов с журналистами из отдаленных муниципальных образований.

№4 февраль 2012

5


Климатический фактор На заседании Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики России, 28-м по счету и первом в 2012 году, обсуждалась тема улучшения инвестиционного климата в стране. В числе рассмотренных в выступлении министра экономического развития Эльвиры НАБИУЛЛИНОй мер одной из важнейших было названо развитие системы оценки регулирующего воздействия (ОРВ) нормативных актов. Эльвира НАбИуллИНА, министр экономического развития России

«

Создание порядка публичного обсуждения с предпринимательским сообществом проектов нормативных актов, которые касаются регулирования экономической инвестиционной деятельности. Нами представлены предложения и проведена подготовительная, организационная работа по созданию единого интернет-портала для размещения всеми федеральными органами информации о публичном обсуждении проектов ведомственных актов и с введением обязанности федеральных органов власти размещать на сайте проекты нормативных актов.

Особо хочется отметить, что наряду с экспертизой в России заработал инструмент оценки регулирующего воздействия. В рамках процедуры ОРВ бизнес мог в регламентированном режиме высказаться по 543 актам, 182 из них получили отрицательные заключения, поэтому не были приняты. Если бы они не прошли процедуру ОРВ, то результат мог бы быть иной.

«

Совершенствование таможенного администрирования. Были приняты ключевые документы: Таможенный кодекс Таможенного союза и национальный закон о таможенном регулировании. В последнем предусмотрен ряд мер по упрощению процедур. Часть этих мер заработала, остальные пока нет. Это связано в том числе с существующими проблемами, над решением которых, безусловно, нужно будет работать. Во-первых, у нас вы-

6

росли таможенные сборы для необлагаемых товаров: не таможенные пошлины, а таможенные сборы, в том числе для несырьевого экспорта. Достигнута предварительная договоренность с Минфином о пересмотре уровня этих сборов для снижения этого объема. Во-вторых, электронное декларирование не работает в полной мере так, как нам бы хотелось. Дополнительные документы, которые нужны к электронной декларации, приходится дублировать в бумажном виде. Нам нужно сделать все для того, чтобы электронное декларирование заработало. Далее, законом был предусмотрен порядок закрытия и реорганизации таможенных постов: это будет происходить после консультаций с участниками внешнеэкономической деятельности и с учетом сложившихся логистических схем, в том числе наличия складов, транспортной доступности. Пока этот порядок не внедрен. На наш взгляд, нужно ускорить принятие такого порядка для того, чтобы решения принимались по результатам консультаций с бизнесом. Также нужно принять ряд подзаконных актов для того, чтобы нормы, предусмотренные в законодательстве и упрощающие таможенные процедуры, заработали. В отношении такой чувствительной темы, как временный ввоз научных образцов, необходимо, чтобы заработал институт финансовых гарантий. Требует разработки ключевой документ о системе критериев оценки работы таможенных органов. Это должны быть не только фискальные показатели, но и, в частности, показатели сроков издержек на таможенное оформление. Предлагаем их ввести.

Упрощение строительных процедур. В этом направлении также был принят ряд решений с отменой обязательной технической инвентаризации при новом строительстве, это важно для нового строительства. Принят закон о введении негосударственной экспертизы, он вступит в силу в апреле 2012 года. Ведется работа по оптимизации процедур на региональном уровне. Но надо признать, что в этом направлении пока нет системного перелома и Россия все еще занимает невысокие позиции, в том числе в рейтингах, по согласованию инвестиционных проектов.

Сокращение административного давления на бизнес. Одна из задач – введение экспертизы действующих и проектно-нормативных актов, касающих-


тема номера оценка реГулирующеГо воздействия

Развитие системы ОРВ нормативных актов На этом же заседании Комиссии были представлены подготовленные консультативной рабочей группой информационно-аналитические материалы о мерах по улучшению инвестиционного климата России. Одна из мер касается развития системы ОРВ нормативных актов. В 2011 году под созданную в ходе реализации  поручения Президента   РФ систему оценки  регулирующего воздействия попало более 250  проектов нормативных  актов, регулирующих  предпринимательскую  деятельность. При  участии общественных  объединений деловых  кругов Минэкономразвития России подготовлено более 100 заключений о наличии   в рассмотренных проектах положений, необоснованно затрудняющих  ведение предпринимательской деятельности.

Недостатки существующего механизма оценки: •  Оценка регулирующего воздействия не проводится в отношении проектов, регулирующих налоговые отношения (в том числе процедуры налогового администрирования),  вопросы страховых взносов и тарифного ценообразования •  На работу экспертов по оценке регулирующего воздействия отводится крайне ограниченный временной срок (2 календарные недели). При этом предпринимательские  объединения не имеют информации на этапе подготовки проектов нормативных актов. Возможные направления развития: •  Разработать регламент привлечения крупнейших бизнес-объединений к работе Правительства РФ на этапе подготовки актов, регулирующих предпринимательскую деятельность  •  Рекомендовать Государственной Думе РФ привлекать деловые организации к работе  профильных комитетов •  Расширить сферу применения системы оценки регулирующего воздействия на налоговую и тарифную сферы, на поправки к законопроектам, вносимые между первым и  вторым чтением •  Предоставить общественным объединениям бизнеса право подавать судебные иски в  защиту неопределенного круга лиц •  При определении сроков экспертизы в регламентах ориентироваться не на календарные,  а на рабочие дни.

ся необоснованных барьеров для бизнеса. Для этого подготовлена необходимая нормативная база. Вместе с бизнес-сообществом мы отобрали 19 нормативных актов, самых существенных, которые первыми пройдут экспертизу. Работа уже начата, и мы надеемся, что конкретные результаты будут уже в ближайшее время. Особо хочется отметить, что наряду с экспертизой в России заработал инструмент оценки регулирующего воздействия. В рамках процедуры ОРВ бизнес мог в регламентированном режиме высказаться по 543 актам, 182 из них получили отрицательные заключения, поэтому не были приняты. Если бы они не прошли процедуру ОРВ, то результат мог бы быть иной.

Проверки. Ведется мониторинг плановых и внеплановых проверок. Количество плановых проверок сокращается, но проблема внеплановых проверок остается актуальной.

Налоговое стимулирование. В 2010 и в 2011 годах был принят ряд мер по налоговому стимулированию, призванных улучшить инвестиционный климат. В частности, были приняты важные решения по: • налогу на прибыль; • по акциям, которые находятся в собственности не менее пяти лет; • по образованию; • по здравоохранению; • по освобождению от налога на прибыль.

Подключение к сетям. Важная и актуальная проблема. В соответствующих рейтингах Россия находится на последнем месте. Нам нужно решить эту проблему. Шаги в данном направлении уже сделаны. Так, был принят ряд документов, но этого недостаточно для системного решения проблемы. В нескольких регионах была сокращена плата за подключение, но, тем не менее, тема остается болезненной. Будем и дальше активно работать над ее разрешением.

*** В заключение перечислю направления, на которые, на наш взгляд, нужно обратить особое внимание и добиться существенного улучшения ситуации: • промышленная безопасность; • таможенное администрирование; • тарифы естественных монополий; • определение на долгосрочную перспективу позиций по базовым ставкам налогов и страховых платежей; • развитие финансового рынка. На первое место я поставила промышленную безопасность, потому что бизнес-сообщество задает много вопросов по этой теме. Особое внимание, в частности, они обращают на чрезмерный контроль со стороны государства и отсутствие четкой дифференциации между действительно опасными и не очень опасными объектами. Поэтому это направление, на наш взгляд, нуждается в первоочередном внимании. Гн

№4 февраль 2012

7


ОРВ: регулятор бремени издержек За последние 20 лет оценка регулирующего воздействия выделилась из других аналитических инструментов, сопровождающих формирование государс��венной политики, в самостоятельную процедуру, связанную с процессом разработки, обоснования и принятия нормативных правовых актов. Асият бАГАТЫРОВА, аспирант кафедры теории и технологии управления МГУ им. М.В. Ломоносова

Эффективность законодательства В основе мониторинга (ex post) 1 действующего законодательства лежат, как правило, единые теоретические и ценностные импликации, определяющие сходство в подходах к определению целей правового регулирования, к выбору критериев эффективности нормативного акта и в существенной мере – к методам измерения значений показателей эффективности. Так, хотя оценка эффективности действующего законодательства носит преимущественно эмпирический характер с доминированием социологических методов исследования, известные ограничения эмпиризма делают необходимым использование теоретических моделей, описывающих причинную связь между нормативным регулированием и его результатами, на стадии определения методов исследования, критериев выборки данных и критериев (показателей) эффективности нормативного акта.

В настоящее время ОРВ – это не просто один из методов оценки последствий принятия правовых предписаний. В большей степени это процедура принятия правовых решений, основанная на началах открытости, транспарентности, доступности для обсуждения. В равной мере на основе указанных теоретических моделей осуществляется интерпретация полученных данных, в том числе формирование итоговых выводов об эффективности правового предписания, а также о факторах, влияющих на значения показателей эффективности. Критерии эффективности проектов нормативных актов должны учитывать выявленные ранее в рамках правового мониторинга факторы, влияющие на эффективность правовых предписаний. Кроме того, после принятия нормативного акта мониторинг его эффективности выполняет функцию проверки адекватности и качества оценки ex ante2 и позволяет уточнить методологию прогнозной оценки эффективности. Таким образом, в той мере, в какой целью проводимых процедур служат выявление и оценка последствий нормативного регулирования, ОРВ и мониторинг действующего законодательства тесно связаны друг с другом как методологиче1 2

8

ски (в части интерпретации целей регулирования, общих критериев эффективности, методов сбора информации, методов анализа, проводимых процедур), так и функционально.

ОРВ как способ анализа последствий правовых актов Поводом для внедрения ОРВ в странах ОЭСР в рамках проведения так называемой регулятивной реформы стало осознание роста неэффективности правовых систем и иных общественных регуляторов, выражающейся в чрезмерности бремени издержек, возлагаемых на бизнес и связанных с выполнением правовых предписаний, в росте количества неэффективных и «мертворожденных» законов, хаотичности законодательного процесса, противоречивости правовых предписаний. Попытки преследовать благие цели за счет бизнеса стали оборачиваться снижением деловой активности и объема международной торговли и замедлением экономического роста. Вопрос заключается в том, превышают ли выгоды, получаемые от принятия нормативного акта, дополнительные издержки, возлагаемые на частный сектор. Соответственно ОРВ стала принимать форму анализа соотношения выгод и издержек (сost-benefit analysis, CBA). Следующим шагом стало расширение сферы применения CBA. Если раньше методология оценки выгод и издержек была «настроена» на то, чтобы измерять влияние мер регулирующего воздействия на предпринимательскую деятельность, то впоследствии стал учитываться эффект влияния на экономику в целом, а также на социальную сферу и окружающую среду. Таким образом, имел место перенос акцентов с минимизации регулирующего воздействия на формирование более эффективного регулирования. По мере интернационализации реформ, связанных с внедрением системы ОРВ, центр тяжести стал все больше смещаться с рекомендаций по применению некоторых конкретных методов оценки последствий принятия правовых предписаний, имплицирующих ряд вполне определенных целей правового регулирования, основанных на известных ценностях,

термин «ex post evaluation» также используется для обозначения итогового ОРВ, завершающего серию этапов оценивания в рамках многоступенчатой процедуры Еx ante – прогнозная оценка последствий принятия проектов нормативных правовых актов.


тема номера оценка реГулирующеГо воздействия а потому небесспорных, на использование методов, способствующих самой по себе рационализации процесса подготовки и принятия правовых предписаний. Соответственно в настоящее время ОРВ – это не просто один из методов оценки последствий принятия правовых предписаний. В большей степени это процедура принятия правовых решений, основанная на началах открытости, транспарентности, доступности для обсуждения 3. В разных правопорядках наблюдается использование различных механизмов ОРВ (как содержательных методик, так и применяемых процедур), поэтому единое определение ОРВ имеет самый общий характер. В частности, в документах стран – участниц ОЭСР ОРВ определяется как: • «система механизмов, предназначенных для установления и измерения выгод, издержек и последствий принимаемых либо существующих мер регулирующего воздействия»; • система оценки (проверки) нормотворческих предложений, как аналитический доклад (документ), составляемый с целью повышения эффективности процессов принятия решений; • инструментарий, позволяющий принимать решения с учетом их выгод, издержек и рисков.

Методология ОРВ Как отмечается в одном из документов ОЭСР, «ОРВ – это больше о том, как задавать правильным людям правильные вопросы... нежели о подготовке технически точных расчетов последствий мер регулирующего воздействия». В самом общем виде процесс ОРВ предполагает наличие следующих основных стадий, выражающих основную логику достижения целей оценки: • определение и описание основных проблем, которые предполагается решить при помощи меры регулирующего воздействия, основных целей данной меры, контекста, в котором приходится достигать указанных целей; определение оправданности регулирующего вмешательства; • установление возможных путей решения указанных проблем, как связанных с использованием мер регулирующего воздействия, так и предполагающих использование механизмов фактического порядка, например, отказа от регулирования, дерегуляции, использования экономических стимулов и т.п.; • оценка позитивных и негативных эффектов указанных путей решения проблемы, включая неожиданные и лежащие в отдаленных сферах общественных отношений. В наиболее совершенном варианте ОРВ требуется расчет выгод и издержек, которые лягут на бизнес, потребителей и иные заинтересованные группы. Кроме того, следует оценить иные последствия, в том числе влияние на конкуренцию, малый бизнес, внешнюю торговлю, инвестиционный климат и т.д.;

• оценка вероятного распределения позитивных и негативных эффектов от принятия меры регулирующего воздействия между различными социальными группами (определение «выигравших» и «проигравших»); • разработка стратегий реализации каждого из предложенных вариантов достижения поставленных целей, включающая в себя прогнозную оценку их результативности, понимаемой как степень достижения целей меры регулирующего воздействия, и эффективности, предполагающей оценку затрат, необходимых для получения указанного результата; • оценка рисков неэффективности меры регулирующего воздействия; • проведение публичных консультаций с представителями основных групп интересов с целью получения необходимых эмпирических данных, содействия в проведении ОРВ, проверки результатов ОРВ, подготовленных регулирующим органом, обеспечения консенсуса и поддержки в отношении меры регулирующего воздействия. При этом предполагается использование следующих методов: уведомления о намерении введения меры регулирующего воздействия, направления предложений о предоставлении необходимой релевантной информации, обнародования проектов правовых предписаний и отчетов, содержащих анализ регулирующего воздействия, организации публичных консультаций, подготовки ответов на публичные комментарии; • обоснованный выбор меры регулирующего воздействия из имеющихся альтернатив, аргументация сделанного выбора; • разработка механизмов мониторинга реализации меры регулирующего воздействия, а также учета полученной посредством мониторинга информации для целей корректировки мер регулирующего воздействия и внесения корректив в методологию и практику ОРВ. При этом надо понимать, что описанная здесь логика не должна интерпретироваться в качестве единственно возможной. Механизмы ОРВ, существующие в разных странах, существенно отличаются друг от друга. К числу наиболее распространенных методологий относятся: • различные формы анализа позитивных и негативных последствий (выгод и издержек) регулирующих мер; • различные формы анализа эффективности по затратам; • формы финансовой оценки последствий; • некоторые разновидности анализа отдельных видов последствий (оценка административного бремени, оценка последствий для отдельных групп населения и групп интересов (бизнес, потребители, социально незащищенные группы и т.п.); • оценка рисков (в действительности применяется наряду с перечисленными выше методиками). Гн

3 Как справедливо отмечается в одном из документов ОЭСР, «самым важным вкладом ОРВ в обеспечение качества принимаемых решений является не точность проводимых при этом расчетов, а процесс анализа как таковой: рассмотрение возможных вариантов, осмысление реальных эффектов воздействия регулирования и исследование выдвинутых гипотез». Цит. по: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. тихомирова и Д.Б. Горохова. М., 2009. С. 86.

№4 февраль 2012

9


Умное регулирование Для развития в России ОРВ как части умного регулирования необходимо создать благоприятную институциональную среду, включить механизмы общественного участия и задействовать лучшие идеи и информационные технологии с учетом европейского опыта. Даниил ЦЫГАНКОВ, директор Центра оценки регулирующего воздействия ИГМУ НИУ ВШЭ (Москва)

10

Европейский опыт Известно, что государственное регулирование неизбежно связано с издержками для всех адресатов этих норм – как для самого государства (чиновники, применяющие нормы и/или контролирующие их исполнение), так и для тех, кого оно непосредственно затрагивает (предприниматели, граждане, учреждения бюджетного сектора, некоммерческие организации). Зависимость издержек от жесткости мер государственного регулирования лежит в основании большинства теорий дерегулирования, господствовавших в конце прошлого века. Однако на фоне финансово-экономического кризиса 2008–2009 годов отношение в странах ОЭСР к государственному регулированию кардинально изменилось. Не отказ от регулирования в пользу рынка, а детальная оценка и рациональный выбор вариантов регулятивных мер становятся трендом современной регуляторики и его ядра – оценки регулирующего воздействия. Была провозглашена ориентация на «умное регулирование» (smart regualtion), концепция которой является академической разработкой конца 90-х – начала 2000-х годов, направленной на преодоление разрыва между сторон-

никами расширения государственного контроля и надзора, с одной стороны, и сторонниками дерегулирования – с другой. Долгое время «умное регулирование» оставалось частью академических дебатов, но во время кризиса эксперты подсказали председателю Европейской комиссии Ж.М. Баррозу удачный слоган для ребрендинга концепции better regulation и усиления ее базового элемента – оценки воздействия – и тем самым способствовали встраиванию идеологии умного регулирования в Стратегию Европейского союза до 2020 года. Кроме того, до 2014 года был продлен мандат так называемой «Независимой группы стейкхолдеров по снятию административных барьеров», которая была образована решением Европейской комиссии 31 августа 2007 года в рамках реализации «Программы по сокращению административных барьеров в Европейском союзе» (цель – сокращение адмбарьеров на 25% к 2012 году). Во второй половине 2012 года Европейская комиссия представит свой отчет о введении механизмов, компонентов умного регулирования и на уровне европейском, и на уровне национальных правительств. С нашей точки зрения, четвертым элементом этой системы является переход от «министериальной» организационной модели ОРВ к модели Советов по оптимизации регулирования при центральных органах управления. Это означает, что для улучшения регуляторики уже недостаточно существующих департаментов ОРВ в отдельных министерствах. Эти советы в настоящее время координируют свои усилия как на уровне методических разработок, так и в продвижении институтов умного регулирования. В Нидерландах с 2000 года действует Консультационный совет по административным барьерам (голл. – ACTAL), который оценивает проекты нормативно-правовых актов на предмет избыточного регулирования. Его мандат уже три раза расширялся, и в настоящее время, если проект акта влияет на изменение административных барьеров, бизнес или граждан, министерство обязано передать в Консультативный совет этот проект вместе с пояснительной запиской. В Совет назначают трех членов из числа политиков, экономистов и ученых, а их деятельность поддерживается Секретариатом из 13 госслужащих. В Великобритании с октября 2009 года действует Комитет по регуляторной политике (англ. – Regulatory Policy Committee). Он состоит из 6 независимых экспертов в различных областях. Их деятельность сопровождается Секретариатом из 9 госслужащих. Основная цель Комитета – удостовериться, что при принятии решения ведомство основывается на комплексном анализе воздействия законопроекта.


тема номера оценка реГулирующеГо воздействия В Швеции осенью 2008 года был создан Совет по улучшению регулирования (швед. – Regelradet), который состоит из восьми независимых экспертов; им помогает Секретариат (8 человек). В ФРГ в августе 2006 года, путем принятия федерального закона, был создан Национальный совет по контролю норм (нем. – Nationaler Normenkontrollrat) при ведомстве федерального канцлера с задачей «поддерживать правительство в снижении административных барьеров и в улучшении регулирования». В Мексике в 2000 году был создан Совет по улучшению регулирования (исп. – Consejo para la Mejora Regulatoria Federal) для поддержки деятельности Федеральной комиссии по совершенствованию регулирования.

Три компонента умного регулирования*

Задачи, стоящие перед Россией Согласно обновленной «Стратегии-2020» Россия собирается выйти на те же целевые показатели, которые есть у Европейского союза. Для достижения этой цели нам надо стать конкурентными в том числе с точки зрения качества регуляторики и государственного управления. Что мы предлагаем для развития института ОРВ в России? Первое – расширить механизм ОРВ. Уже существует понимание, что ОРВ и публичные консультации надо «спускать» на уровень регуляторов (разработчиков проектов НПА), постепенно распространять ОРВ в регионы, «подводить» под

*Согласно меморандуму Европейской комиссии (октябрь 2010 года)

С нашей точки зрения, четвертым элементом этой системы является переход от «министериальной» организационной модели ОРВ к модели Советов по оптимизации регулирования при центральных органах управления. ОРВ новые предметные области. Но этого недостаточно. Необходимо создать Национальный совет при Президенте РФ, основными задачами которого будут: • обеспечение синхронизации развития нормативной правовой базы в экономической сфере с целями и задачами экономической политики; • достижение баланса издержек и выгод регулирования предпринимательской деятельности; • сокращение неоправданных регуляторных издержек всех адресатов норм; • снижение нестабильности «правил игры»; • постепенное повышение доверия к российским рыночным институтам. К предмету компетенции Нацсовета в области ОРВ будет правильным отнести те группы регуляторных актов, в отношении которых не предполагается проведение в Минэкономразвития России прогнозной ОРВ и/или ретроспективной экспертизы. Это позволит обеспечить более качественную экспертизу масштабных (комплексных) регуляций и привлекать внимание первых лиц государства к наиболее существенным для бизнеса, госорганов и граждан проблемам регулирования. Второе – повысить качество заключений об ОРВ. Как показывают исследования Центра ОРВ, менее 10% заключений профильного Департамента Минэкономразвития за первый год его работы соответствуют международным стандартам1.

Третье – обеспечить новый уровень детализации и прозрачности. Финансово-экономическое обоснование проектов в Госдуме необходимо проводить не только относительно бюджетных расходов, но и относительно издержек и выгоды бизнеса. То есть парламент должен обзавестись «своим собственным ОРВ». Например, в Швейцарии и Франции расчеты проводятся не только исполнительной властью, но и на уровне парламента. Четвертое – изменить систему правотворчества. Этот пункт включает в себя введение правовых экспериментов, то есть принятие актов с конечным сроком действия (англ. – sunset legislation). Кроме того, необходим переход к языку правотворчества (англ. – plain legal writing) и размещению в открытом доступе «электронных досье» проектов НПА. Эти шаги будут означать прорыв, настоящую «революцию в умах» – так как на уровне отдельного министерства ничего, кроме некоторого улучшения взаимодействия ведомств, добиться уже не удастся. Эта революция в умах позволит в долгосрочной перспективе улучшить положение России в глобальной «конкуренции юрисдикций», а как ближайший эффект после мартовских президентских выборов – подать позитивный сигнал инвесторам, замершим в ожидании, о реальных шагах по эффективной защите прав собственников, наличию продуманной экономической политики и снижению политических рисков. Гн

1 См. подробнее: Беляев А.Н., Дерман Д.О., Цыганков Д.Б., Методические подходы к метаоцениванию качества заключений об оценке регулирующего воздействия // Проектирование, мониторинг и оценка, 2011. № 1. C. 23—51. http://www.pmojournal.ru/

№4 февраль 2012

11


Поставить оценку Регулирующее воздействие действующих нормативных   актов пока не выяснено Оценка регулирующего воздействия существует в России чуть менее десяти лет, но ее благотворный эффект уже ощутим. Однако нельзя сказать, что в нашей стране выстроена идеальная система ОРВ. Из истории вопроса

Владислав КОРОЧКИН, вице-президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» (Москва)

Впервые вопрос о предварительной оценке эффекта от введения новых «правил игры» был поднят в середине 2000-х годов, когда на суд общества был вынесен проект Федерального закона «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности». Его целями были: • оптимизация государственного регулирования предпринимательской деятельности; • упорядочение нормотворчества государственных и муниципальных органов, исходя из принципа «презумпции нецелесообразности государственного регулирования предпринимательской деятельности»; • предотвращение появления экономически необоснованных и неэффективных актов; • сокращение административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства. В процессе обсуждения законопроекта была предложена дефиниция «регулирующего воздействия» как «любое изменение порядка и (или) условий осуществления предпринимательской деятельности, влияющее или способное повлиять на права и обязанности ее субъектов, по сравнению с ранее установленными». Однако в то время законопроект не был утвержден, но «семя – посеяно». За прошедшее десятилетие процедура оценки регулирующего воздействия была внедрена и стала достаточно стандартной в практике многих стран. В России решающий прорыв произошел благодаря антикоррупционной экспертизе. Идея о том, что готовящийся акт необходимо проверять заранее, до того, как он вступит в силу и все его последствия (включая коррупционные) расцветут пышным цветом, была реализована (пусть и не в совершенном виде).

В чем смысл оценки регулирующего воздействия? Однако в дальнейшем эта идея показала свою явную недостаточность, что и привело к «институционализации» оценки регулирующего воздействия. Положение о порядке подготовки заключения об ОРВ было утверждено приказом Минэкономразвития России № 398 от 31 августа 2010 года. Что изменилось с принятием этого документа? Во-первых, появилось понятие «цель нормативноправового акта». При подготовке проекта теперь,

12

с одной стороны, требуется точная формулировка проблемы, для решения которой он создается, и анализ тех отрицательных эффектов, которые эта проблема вызывает. С другой – оценка возможности ее решения иными средствами. То есть необходимо заранее подготовить ответы на вопросы, которые раньше вообще не ставились. В европейской практике подготовка предварительного заключения об оценке регулирующего воздействия, не одностороннего и формального, как сегодняшние «пояснительные записки», а полноценного, включающего и позицию «адвоката дьявола», возложена на самих разработчиков, с последующей оценкой этого заключения и общественными институтами, и профильным министерством, ответственным за экономику в целом. Введение аналогичного порядка не только повысило бы эффективность и уровень самой процедуры, но и могло бы способствовать значительному упорядочению собственной нормотворческой работы ведомств. При такой постановке вопроса антикоррупционная экспертиза, без сомнения, рано или поздно окажется включенной в процедуру ОРВ и станет одной из важнейших составных частей общего анализа. Во-вторых, был создан стабильно действующий, а главное, обязательный для исполнения механизм оценки соответствия цели управленческого воздействия (акта) основополагающим принципам правового регулирования, программным документам, поручениям президента и правительства. На этапе регистрации уже принятого акта в Минюсте такая задача, как показывает опыт, не решалась. Предметом оценки стали, в частности, изменение содержания прав и обязанностей субъектов предпринимательской деятельности, наличие объективных препятствий, мешающих предпринимателям исполнять возлагаемые на них обязанности (этот аспект ранее вообще никогда не учитывался), возникновение дополнительных расходов. Важно, что заключение об ОРВ, по сути, приравнено к согласованию Минэкономразвития. Таким образом, отсутствие заключения влечет аналогичные последствия в виде, например, отложения регистрации соответствующего нормативного акта Минюстом. При этом разногласия выносятся на рассмотрение не «профильного» вице-премьера, как во всех других случаях, а непосредственно Правительственной комиссии по проведению административной реформы, что


тема номера оценка реГулирующеГо воздействия обеспечивает и необходимый уровень гласности обсуждения разногласий, и «комплексность» точки зрения, с которой они будут рассматриваться и разрешаться.

Ложка дегтя Можно назвать три основных минуса процедуры ОРВ в ее сегодняшнем виде. Во-первых, ограничение по кругу актов. Если в рамках нормотворчества органов исполнительной власти ОРВ способна на многое, то для собственно законодательного процесса она пока остается мечтой. Особенно на этапе подготовки законопроектов в Государственной Думе ко второму чтению, когда в, казалось бы, уже вычитанном, изученном и апробированном тексте могут появиться положения, эффект «регулирующего воздействия» которых способен оказаться совершенно неожиданным. В 2012 году, при обсуждении в Думе законопроекта № 612874, посвященного госзаказу, депутаты М.Шаккум и А.Хинштейн вынесли – сразу на первые два чтения – проект поправки, позволяющей размещать государственные и муниципальные заказы на строительство и ремонт на конкурсах, а не на электронных аукционах, как это предусмотрено для всех объектов капитального строительства, кроме особо сложных, опасных и «уникальных». Авторы поправок полагают, что эта норма позволит отсечь недобросовестных строителей, которые демпингуют на торгах. Критики же считают, что конкурсная система возрождает субъективное «усмотрение» чиновника, то есть коррупциогенную ситуацию, и полностью «отрезает» от государственного заказа малый бизнес. Разнобой мнений и оценок хорошо бы всетаки учитывать до принятия нормативного акта, а не в процессе его применения. Будучи связаны только Конституцией и своей совестью (подп.

• оценки соответствия; • безопасности процессов производства. В реальной же практике правовая норма, переворачивающая с ног на голову всю систему правового регулирования в какой-то области, может быть помещена в совершенно непрофильный акт. Третья проблема оценки регулирующего воздействия – дефицит времени. Процесс ОРВ «при-

Создан стабильно действующий, обязательный для исполнения механизм оценки соответствия цели управленческого воздействия (акта) основополагающим принципам правового регулирования, программным документам, поручениям президента и правительства. 2.1 Постановления Конституционного суда РФ от 12 апреля 2002 года № 9-П), каждый депутат Государственной Думы РФ является, как известно, полноправным субъектом законодательной инициативы. И несет полную ответственность перед избирателями за все то, что предлагает. И дабы избавить его от неприятных ошибок, процедура, аналогичная ОРВ, должна быть, по нашему мнению, «вписана» непосредственно в регламент работы Госдумы. Во-вторых, принципиально ограниченный характер тематики ОРВ. Стали изобретаться разные казуистические аргументы, чтобы тот или иной нормативный акт под ОРВ «не попал». Дело в том, что оценке регулирующего воздействия подлежат только проекты нормативных правовых актов в четырех сферах: • организации и осуществления государственного контроля (надзора); • установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам;

вязан» к жестко структурированной деятельности правительства и его комиссий. И если на анализ исходного проекта можно выделить несколько недель, то всякого рода поправки, дополнения и уточнения приходится вписывать наспех. С этим нужно что-то делать. Первый вопрос здесь – куда мы спешим? «ОПОРА» всегда возражала против скоропалительного законотворчества. В перечне наших предложений, готовившихся еще по поручению Президента РФ в 2002 году и почти на десять лет ставших нашей программой, была такая формулировка: «Федеральные законы, их отдельные статьи, вносящие изменения в условия осуществления предпринимательской деятельности, налогообложения, бухгалтерского учета и отчетности, вступают в силу с 1 января соответствующего календарного года, по истечении не менее чем шести месяцев со дня официального опубликования». Фактически мы уже тогда просили давать предпринимательскому сообществу время именно для «оценки регулирующего воздействия». Гн

№4 февраль 2012

13


тема номера оценка реГулирующеГо воздействия

На практике Минэкономразвития проводит оценку нормотворческой деятельности ведомств для выявления возможных эффектов от введения государством регулятивных мер. С начала года МЭР представило общественности заключения об оценке регулирующего воздействия (ОРВ) на некоторые законодательные проекты. Межевой план Заключение ОРВ было представлено на проект приказа Министерства экономического развития РФ «О внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. №412 «Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков». МЭР провело предварительные публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности. Результатом стало внесение в проект приказа разработчиками ряда изменений, а также представлены обоснования приемлемости возникающих рисков. Доработанный проект прошел ОРВ. Заключением оценки стал вывод, что «доработанный проект приказа не содержит положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ».

Аренда земли ОРВ прошел и проект приказа «Об утверждении Административного регламента предоставления МЭР РФ государственной услуги по заключению договора аренды земельного участка, расположенного в границах особой экономической зоны, для осуществления промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой особой экономической зоне». Проект регламента определяет: требования к порядку информирования о предоставлении государственной услуги; порядок взаимодействия Минэкономразвития России с заявителями; исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги; сроки и последовательность административных процедур (действий) Минэкономразвития России; порядок осуществления контроля за полнотой, качеством предоставления государственной услуги; ответственность должностных лиц; порядок обжалования. По результатам предварительной ОРВ проекта приказа, новое правовое регулирование не приведет к невозможности исполнения субъектами предпринимательской и иной деятельности возложенных на них обязанностей вследствие противоречий или пробелов в правовом регулировании.

Недра Следующее заключение ОРВ ФЗ «О внесении изменения в ст. 22 Закона РФ «О недрах» касалось дополнения перечня обязательных лицен-

14

зионных условий работы обязательством заключать контракты на строительство судов, морской техники и технологического оборудования внутри страны, а также введения дополнительной госэкспертизы проекта на возможность нерационального пользования недрами и нанесения ущерба экологии. Например, поправка, предложенная еще 24 июля 2010 года заместителем председателя Правительства РФ И. Сечиным, касающаяся необходимости дополнения перечня обязательных лицензионных условий, применяемых при выдаче новой лицензии или продлении уже действующей лицензии, условием об обязательном размещении лицензиатом заказа на строительство судов, морской техники, технологического оборудования на отечественных предприятиях. Минэкономразвития отметило, что «поддерживает инициативу по созданию механизмов стимулирования развития российской производственной базы». Но возложение на предпринимателей дополнительных обязанностей должно быть принято лишь на основании оценки последствий реализации предлагаемых действий и при наличии обоснования соответствующих положительных эффектов для экономики в целом. И так как соответствующих обоснований и оценок последствий нового правового регулирования разработчиком представлено не было, поправка ОРВ не прошла. Вместе с тем, МЭР обратило внимание на ряд сложностей в практической реализации предлагаемых мер.

Гидротехнические объекты Ряду замечаний подвергся проект постановления Правительства РФ «О порядке установления охранных зон для гидроэнергетических объектов…». В случае устранения замечаний МЭР может быть сделан вывод о том, что положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения, а также необоснованные финансовые расходы, в проекте акта отсутствуют.

Разрешение на строительство Такое же заключение ОРВ получил проект приказа Минрегиона России «Об утверждении Административного регламента МЭР РФ по исполнению государственной услуги по выдаче разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, указанных в п. 4 ч. 5 и п. 1 ч. 6 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, за исключением объектов капитального строительства, в отношении которых выдача разрешений на строительство возложена на иные федеральные органы исполнительной власти». То есть в случае устранения ряда несущественных замечаний проект будет считаться прошедшим ОРВ. Гн


Государственный надзор финансовый контроль

Государственный аудит в России и зарубежных странах Государственный финансовый контроль является неотъемлемым элементом государственной финансовой политики. В условиях рыночной экономики финансовая деятельность государства значительно усложняется: происходит увеличение объема движения финансовых ресурсов, возрастает роль государства в финансировании публичных функций, расширяется круг субъектов, использующих бюджетные средства. Счетная палата РФ в оценках международных экспертов Высшим органом государственного аудита в Российской Федерации на практике является Счетная палата РФ. В регионах и муниципальных образованиях функции государственного аудита призваны выполнять соответствующие контрольно-счетные органы. По мнению международных аудиторов, Счетная палата находится сегодня в стадии завершения эволюции от статуса постоянного органа государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита. Согласно международным стандартам, основными признаками современного высшего органа государственного аудита, функционирующего в соответствии с общепризнанными принципами и международными стандартами, являются: • независимость, закрепленная конституцией и национальным законодательством;

• органичная взаимосвязь и эффективное взаимодействие со всеми заинтересованными государственными органами; • достаточные и защищенные законом полномочия на осуществление всех видов аудиторской деятельности, связанных с реализацией целей и задач высшего органа государственного аудита; • непрерывное развитие и совершенствование теории и методологии аудита, знаний и профессиональных навыков специалистов; • наличие современного офиса, развитой инфраструктуры и использование передовых информационных технологий, необходимых для осуществления аудиторской деятельности и мониторинга ее результативности и эффективности. В Конституции РФ нет нормы, непосредственно устанавливающей независимый статус Счетной палаты. Кроме того, в действующем законодательстве отсутствуют нормы, четко опреде-

Юлия КРОХИНА, и. о. директора ГНИИ системного анализа Счетной палаты, зав. кафедрой правовых дисциплин Высшей школы государственного аудита (факультета) МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор

Счетная палата находится сегодня в стадии завершения эволюции от статуса постоянного органа государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита. ляющие различия между государственным аудитом и государственным финансовым контролем, между полномочиями органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. Независимость Счетной палаты в первую очередь должна быть обусловлена необходимым для выполнения задач административным суверенитетом. Однако этот элемент правового статуса Счетной палаты не полностью реализован в законодательстве. В частности, смета доходов и расходов Счетной палаты РФ санкционируется Министерством финансов РФ при составлении проекта федерального бюджета. Получается, что орган внутреннего финансового контроля ставит в зависимость орган внешнего финансового контроля. Вместе с тем финансовая независимость Счетной палаты РФ не должна быть бесконтрольной, а ее смета – непрозрачной для государства. Согласно ч. 2 ст. 30 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», контроль за использованием Счетной палатой средств федерального бюджета осущест-

№4 февраль 2012

15


вляется на основании решений Президента РФ, постановлений Совета Федерации и (или) постановлений Государственной Думы Федерального собрания РФ. Особый статус Счетной палаты РФ может быть уравновешен созданием специального органа или отдельного комитета для проведения финансового аудита средств, выделенных на содержание Счетной палаты РФ. Такой комитет Госдумы или орган, назначенный ею, мог бы предоставлять рекомендации по повышению эффективности финансовой деятельности органа внешнего финансового контроля. Подобная практика существует во многих странах –Великобритании, Италии, Дании, Финляндии, Греции, Венгрии, Польше, Германии. Согласно своему правовому статусу, Счетная палата Российской Федерации не может самостоятельно применять юрисдикционные меры по выявленным в ходе проверок нарушениям законодательства. Высшие органы финансового контроля зарубежных стран имеют право либо непосредственно применять к правонарушителям меры принуждения (Франция, Италия, Латвия), либо направлять им обязательные для исполнения предложения по устранению выявленных нарушений (США, Канада, Германия, Великобритания, Япония). Результативность работы государственных контролеров, прежде всего, зависит от полноты мер реагирования, принимаемых по их материалам правоохранительными органами. Возбуждаемые по материалам проверок уголовные дела часто затрагивают наиболее коррупционные сферы бюджетно-финансовой деятельности, например государственные закупки. В связи с этим представляется целесообразным наделить Счетную палату юрисдикционными полномочиями, правом самостоятельно применять меры принуждения по результатам проведенных контрольных мероприятий. Оценивая соответствие фактически реализованной модели государственного аудита в Российской Федерации международным стандартам, аудиторы ИНТОСАИ предложили Счетной

Основные признаки современного высшего органа государственного аудита, функционирующего в соответствии с общепризнанными принципами и международными стандартами: • независимость, закрепленная конституцией и национальным законодательством; • самостоятельность (финансовая, юридическая, административная, функциональная); • органичная взаимосвязь и эффективное взаимодействие со всеми заинтересованными государственными органами; • достаточные и защищенные законом полномочия на осуществление всех видов аудиторской деятельности, связанных с реализацией целей и задач высшего органа государственного аудита; • непрерывное развитие и совершенствование теории и методологии аудита, знаний и профессиональных навыков специалистов; • наличие современного офиса, развитой инфраструктуры и использование передовых информационных технологий, необходимых для осуществления аудиторской деятельности и мониторинга ее результативности и эффективности.

16

палате РФ свое видение кратко-, средне- и долгосрочных направлений ее развития. В краткосрочном плане дальнейшее развитие Счетной палаты должно основываться на наращивании надлежащих контрольных и организационных возможностей в соответствии с требованиями российского законодательства. В среднесрочном плане необходимо стремиться к повышению стандартов внешних проверок и общих средств финансового контроля, работая совместно с Министерством финансов для решения вопросов взаимодействия между государственным аудитом и государственным финансовым контролем, между внешним и внутренним аудитами, а также для дальнейшего совершенствования системы самоконтроля в органах исполнительной власти. В долгосрочном плане Счетная палата должна проводить систематическую работу по дальнейшему развитию атрибутов, свойственных современным высшим органам аудита. Деятельность Счетной палаты осложняется тем, что сферы ее ответственности и полномочия по отношению к другим контролирующим структурам, в частности Министерству финансов и подведомственным ему службам, разграничены не полностью. От позиции министерства, согласующего проект сметы Счетной палаты, во многом зависит ее финансирование, в то время как само Министерство финансов является неизменным объектом ее проверок. Представляется необходимым законодательно закрепить за Счетной палатой статус высшего органа государственного аудита и передать решение вопроса о ее финансировании Комитету Государственной Думы по бюджету и налогам.

Высшие органы финансового аудита: мировая практика Высшие органы финансового аудита в настоящее время существуют в подавляющем большинстве государств мира, независимо от их политического устройства и режимов. Международная организация высших органов аудита (ИНТОСАИ) объединяет органы государственного аудита 186 стран. Несмотря на все разнообразие форм и методов организации государственного аудита, практически все европейские государства–члены Европейского экономического сообщества провели в 1990-е годы углубленную системную адаптацию как позиционирования своих высших органов аудита в системах государственного устройства, так и их функций в соответствии с Лимской декларацией. Для этого был создан и новый орган – Европейский суд аудиторов. Анализируя правовые и организационные элементы функционирования органов государственного контроля наиболее развитых стран (США, Японии, Великобритании, Франции, Италии, Дании, Германии, Канады и др.), можно сказать, что при наличии национальных особенностей в их системах государственного аудита есть много общего: выявление, предупреждение и устранение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной


Государственный надзор финансовый контроль собственности, обеспечение открытости и прозрачности исполнения государственных бюджетов, содействие социально-экономическому развитию страны. Особое внимание в зарубежной практике уделяется обеспечению независимости высших органов финансового контроля. Она гарантируется государством и закрепляется конституцией и другими национальными законами. Их подотчетность также определяется конституцией страны. Они обладают функциональной, организационной и финансовой независимостью и имеют доступ к любой информации, касающейся управления государственными ресурсами. Высшие органы финансового контроля осуществляют свою деятельность в соответствии с утвержденными ими программами и самостоятельно выбранными методами контроля. Также необходимо отметить определенную независимость органов финансового контроля. Так, например, Суд Счетов Франции – конкретный пример властных полномочий; он относится к трем основным государственным структурам и имеет высочайшие полномочия и авторитет. В большинстве стран принцип независимости органов внешнего финансового контроля от исполнительной власти реализован посредством законодательного закрепления за парламентами права на создание особого органа, который готовит рекомендации представительной власти о размере бюджета высшего органа финансового контроля и осуществляет контроль за его исполнением.

ЕС: антикризисные меры и повышение эффективности экономического регулирования Финансовый кризис обнажил проблемы и межгосударственного экономического регулирования. 7 сентября 2010 года Совет министров финансов Европейского союза утвердил законопроект, закладывающий основы наднациональных органов надзора за финансами всех стран – членов союза. Если раньше финансовый надзор находился в исключительном ведении государств, то в результате реформы будут созданы три наднациональных финансово-надзорных органа, которые займутся мониторингом и выявлением кризисных тенденций в банковском секторе, сфере страхового и пенсионного обеспечения и на рынках ценных бумаг. Помимо создания трех контрольных агентств, ЕС введет в состав Европейского Центробанка новое экспертное подразделение, которое получит название Европейского комитета по системным рискам. Оно займется отслеживанием возникновения макроэкономических кризисных рисков вроде накопления «кредитного пузыря» на ипотечном рынке, который стал одной из причин кризиса 2008 года. Наднациональный финансовый надзор будет распространяться и на бюджетную деятельность стран – членов ЕС. В настоящее время наметились серьезные изменения в организации деятельности, структуре управления и регулирования сферы аудиторских услуг со стороны ВОФК государств– членов ЕС. Эти меры направлены, прежде все-

Обобщенный анализ устройства зарубежных высших органов аудита позволяет выделить как минимум четыре основных типа их организации. Одни построены по принципу судебной коллегии, а их решения имеют юридическую силу (Бельгия, Греция, Испания, Италия, Португалия, Франция, Европейский суд аудиторов и другие). Другие являются коллегиальной структурой без права выносить судебные решения (Германия, Люксембург, Нидерланды, Россия, Словакия, Чехия и другие). Третьи создаются как независимый от правительства орган, возглавляемый обладающим широкими полномочиями генеральным аудитором или даже главой государства (Великобритания, Венгрия, Дания, Ирландия, Кипр, Мальта, Польша, США, Швеция, Финляндия, Эстония и другие). Высшие органы аудита, относимые к четвертому типу, были созданы как централизованные структуры во главе с президентом или непосредственно подчиняющиеся ему и получили право проводить аудит на всех уровнях – центральном, региональном и местном (Австрия, Беларусь, Словения и другие). го, на формирование большей «прозрачности» системы государственного контроля, усиление эффективности использования средств при решении важных задач. Подписание в ноябре 2011 года документов о создании Евро-Азиатского экономического союза между Россией, Беларусью и Казахстаном также должно дать толчок к формированию комплекса международных законодательных актов, регулирующих вопросы финансового контроля над единым экономическим пространством. В качестве ориентира для российского законодательства в сфере совершенствования государственного финансового контроля может стать модельный закон стран СНГ «О государственном финансовом контроле» (Постановление № 24-11 от 4 декабря 2004 года), согласованный с будущей новой редакцией Гражданского кодекса РФ. Гн

№4 февраль 2012

17


Без исключения из правил Андрей АНДРИЯНОВ два с половиной года работал главным федеральным инспектором в Челябинской области аппарата полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе. В октябре, когда номер готовился к печати, Андрей Сергеевич был назначен заместителем полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе.

– Андрей Сергеевич, как вы оцениваете уровень межведомственного взаимодействия федеральных структур и органов исполнительной власти Челябинской области? Пересекаются ли полномочия надзорных органов и бизнессообщества?  – Достигнутый в Челябинской области уровень межведомственного взаимодействия позволяет территориальным федеральным органам исполнительной власти и региональным структурам в полном объеме исполнять возложенные на них полномочия. Что касается вклада службы главного федерального инспектора (ГФИ) в общее дело, то в настоящее время в Челябинской области действуют 11 консультативных и совещательных органов по различным направлениям деятельности: обеспечению безопасности, социально-экономическим вопросам, правовым и общественно-политическим аспектам жизни региона. Практически в любой сфере обеспечивается постоянное взаимодействие федеральных и региональных структур, при необходимости приглашаются представители органов местного самоуправления. Кроме того, главный федеральный инспектор входит в состав совещательных и консультативных органов при губернаторе области, участвует в коллегиях территориальных и федеральных органов исполнительной власти. Как правило, этого оказывается достаточно, чтобы наладить систему работы в рамках поручений Президента РФ, положения федерального закона либо разрешения проблемной ситуации. В текущем году пришлось также решать ряд вопросов, касающихся взаимодействия региональных властей с Министерством обороны. Полномочия контрольно-надзорных органов и бизнес-сообщества не должны пересекаться, а лишь дополнять друг друга. В частности, саморегулируемые организации, разрабатывающие и устанавливающие стандарты и правила в какой-либо сфере деятельности, сами контролируют их соблюдение. В моей практике были случаи незаконного осуществления некоторыми коммерческими структурами государственных

Андрей Сергеевич АНДРИЯНОВ родился 18 сентября 1966 года в городе Дегтярске Свердловской области. Служил в дивизии имени Дзержинского. В 1992 году   с отличием окончил исторический факультет Уральского государственного университета. С 1994 года – в Федеральной службе  безопасности, выезжал в командировки на Северный Кавказ. Награжден медалью ордена «За заслуги перед Отечеством»   II степени, медалью «За отвагу». С июня 2007 года – начальник департамента по взаимодействию с правоохранительными органами  аппарата полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе. С марта 2009 года по октябрь 2011-го –  главный федеральный инспектор в Челябинской области. В октябре 2011 года назначен заместителем полномочного представителя  Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе.  Женат. Воспитывает дочь.

18


Государственный надзор слово руководителя или муниципальных полномочий. К примеру, в конце 2009 года в ходе масштабных проверок деятельности контрольно-надзорных и разрешительных органов были выявлены факты обращения в хозяйствующие субъекты по выдаче документов на осуществление незаконного строительства. Правоохранительные органы приняли необходимые меры для предотвращения нарушений. – Как вы оцениваете степень развития электронного правительства и его перспективы?   Готовы ли южноуральцы заочно взаимодей-  ствовать с государственными структурами?  – Электронное правительство в Челябинской области находится пока на первоначальном этапе. Подготовлен план мероприятий по развитию информационного общества и формированию электронного правительства на трехлетний период. Создана информационная система, в рамках которой ведется реестр государственных услуг Челябинской области, в который уже включено более 120 услуг, предоставляемых 22 региональными органами власти. Работает региональный портал государственных и муниципальных услуг. В настоящее время к переводу в электронный вид с использованием системы межведомственного взаимодействия подготовлены 11 услуг, проводится их тестирование. Сейчас более половины юридических лиц, ведущих финансовохозяйственную деятельность, представляют отчетность в областное управление Федеральной налоговой службы по телекоммуникационным каналам связи. В области внедряются универсальные электронные карты. Результаты недавно проведенного в Челябинске опроса показали, что более 80% респондентов имеют возможность выхода в Интернет с домашнего компьютера. При этом почти 70% опрошенных указали, что не пользуются официальными сайтами органов власти вообще. И лишь немногим более 2% граждан отметили, что в прошедшем году воспользовались электронным способом получения государственных услуг. Учитывая возможности потенциальных пользователей электронных услуг, у нас в регионе продолжается активное строительство каналов связи и внедрение современных цифровых технологий, что позволит уже в ближайшее время значительно большему числу жителей воспользоваться возможностями электронного правительства. – Челябинская область – экономически развитый промышленный регион России. Какие меры предпринимаются для обеспечения промышленной, энергетической безопасности?  – Действительно экономический потенциал Челябинской области большой, поэтому вопросам промышленной и энергетической безопасности служба ГФИ уделяет большое внимание. Спектр контрольной деятельности разнообразен. Так, в апреле 2010 года наша служба осуществляла контроль над устра-

нением нарушений по хранению и применению взрывчатых материалов в условиях шахт, расположенных на территории Челябинской области, выявленных ранее Уральским управлением Ростехнадзора. Такие нарушения были отмечены в использовании взрывчатых материалов при проведении работ ОАО «Верхнеуральская руда» (рудник «Чебачий»). В течение месяца все замечания были устранены, предприятие получило лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов. В прошлом году для предотвращения техногенных аварий была проведена проверка требований по обеспечению безопасности объектов энергетики, снабжающих электроэнергией предприятия с непрерывным циклом производства. Устранение более пятисот выявленных нарушений в ОАО «Фортум» было поставлено на контроль с ежемесячным докладом о состоянии дел полномочному представителю. Подобные меры позволяют своевременно реагировать на возникающие угрозы техногенного характера. В Челябинской области успешно реализуется целевая программа повышения энергетической эффективности экономики и сокращения энергетических издержек в бюджетном секторе на 2010–2020 годы – их реализация находится под постоянным контролем. По данным нашего мониторинга, в первом полугодии текущего года была закончена установка приборов учета тепло- и энергоресурсов в зданиях и сооружениях, занимаемых органами государственной власти и местного самоуправления. В многоквартирных домах и частных квартирах граждан такая работа выполняется в соответствии с программами энергосбережения. – Появились ли новые направления в работе  по охране окружающей среды и уменьшению негативного воздействия деятельности предприятий на здоровье населения региона?  – Экологическая безопасность является предметом пристального внимания службы ГФИ. Чтобы не затягивалось устранение экологических проблем, создана система мониторинга, в котором задействованы возможности МЧС, Роспотребнадзора, Росприроднадзора, Россельхознадзора, Ростехнадзора. При осуществлении мониторинга экологи-

№4 февраль 2012

19


Обращения граждан Челябинской области в федеральные органы власти другие вопросы  экономики 

проблемы  в жилищнокоммунальной  сфере

около около 7% более 30% 18% около более 20% 25%

вопросы   законности   и правопорядка

вопросы   в социальной  сфере

•  Вопросы, поставленные   в 11% обращений,   решены положительно •  По проблемам,   изложенным в 26%   обр��щений, приняты меры  •  По остальным даны   аргументированные,   исчерпывающие ответы.

ческой ситуации используются новые формы. В последнее время в Челябинске развернута сеть мобильных постов экологического контроля, что позволяет более оперативно фиксировать выбросы с предприятий, активнее используется для этих целей инициатива граждан и общественных организаций. В рамках обеспечения экологической безопасности служба ГФИ совместно с региональной властью начиная с 2010 года занимается конкретными вопросами хозяйственнопитьевого водоснабжения: ускорением строительства очистных сооружений в городе Златоусте; строгим соблюдением санитарных норм при жилищном строительстве на берегах Шершневского водохранилища; контролем за очисткой атмосферного воздуха при выбросах ЗАО «Кыштымский медеэлектролитный завод». Под контролем Россельхознадзора органы местного самоуправления проводят также работы по утилизации агрохимикатов и рекультивации территорий складов бывших совхозов и колхозов.

– Насколько эффективно в Челябинской области  реализуются  приоритетные  национальные проекты? По итогам рассмотрения обращений граждан, – Если рассматривать цели и задачи кажнаправленных главным дого национального проекта, то их можфедеральным инспектором но разделить на две группы: социальные в контрольно-надзорные проекты в области образования и здравоорганы, привлечены к ответственности: охранения и два национальных проекта, ориентированных на развитие жилищнодолжностных лиц   го строительства и агропромышленного и лиц, виновных   комплекса. За последние годы мы наблюв нарушении прав граждан,  в том числе  даем устойчивый рост индикативных показателей по приоритетным националь•  к уголовной – 7,  ным проектам. •  административной – 26,  В рамках приоритетного национально•  дисциплинарной – 9.  го проекта «Здоровье» в декабре 2010 года в Челябинске был построен федеральпредставления и предписания об устранении  ный центр сердечно-сосудистой хирургии. нарушений законодательЭто стало возможным благодаря консолиства и привлечении к ответдации средств областного и федеральноственности виновных вынего бюджетов. Весной 2011 года центр высено прокурорами, должностными лицами Государшел на проведение плановых 15 операственной жилищной инций в день. спекции, Гострудинспекции,  За счет более эффективной организации Роспотребнадзора и иными  работы скорой помощи, развития плотной компетентными органами.

87 

43 

20

сети фельдшерско-акушерских пунктов и кабинетов врачей общей практики сегодня медицинская помощь максимально приближена к населению. Областной целевой программой в жилищной сфере предусмотрено дополнительное финансирование по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья, субсидирование бюджетников и молодых семей при покупке жилья. Кроме этого, для решения задачи по увеличению объемов жилищного строительства запланировано прямое финансирование подготовки и оснащения инженерной инфраструктурой земельных участков. В последние пять лет серьезный прорыв совершил агропромышленный комплекс. Область практически полностью обеспечивает себя основными продуктами питания, активно торгует с другими регионами и зарубежьем. Службой главного федерального инспектора и рабочими группами по контролю за ходом реализации приоритетных национальных проектов ежемесячно проводятся проверки в муниципальных районах и городских округах Челябинской области. По их результатам информируются полномочный представитель Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе и губернатор Челябинской области. В случае выявления фактов, имеющих признаки финансовых или должностных нарушений, к проверке подключаются органы МВД и прокуратуры. Совместными усилиями достигаются достойные результаты в реализации приоритетных национальных проектов. – Какие приоритетные направления вы выделяете в своей деятельности, исходя из контроля поручений Президента РФ по обеспечению социальных обязательств перед населением? – Дефицит бюджетных средств, к сожалению, не позволяет в полном объеме своевременно финансировать все направления социального блока. В текущем году с участием службы ГФИ выполнены различные мероприятия социальной направленности. Организовано проведение ком-


Государственный надзор слово руководителя плексной проверки использования жилья, выделявшегося бывшим воспитанникам детских домов. К решению насущных для области вопросов совершенствования эндокринологической и фтизиатрической помощи привлечены соответствующие учреждения Уральского федерального округа. Во взаимодействии с заместителем губернатора области, областным советом ветеранов и другими заинтересованными органами принимались меры по сдерживанию цен на основные продукты питания. Под постоянным контролем главного федерального инспектора, во взаимодействии с органами исполнительной власти области, органами местного самоуправления проведена работа по погашению задолженности заработной платы перед работниками ОАО «СХП «Кировское», ОАО «Тепличный». Принимаются меры по снижению долга перед работниками ООО «Завод металлургического машиностроения», ООО «Катав-Ивановский механический завод». Постоянно отслеживается ход реализации поручения Президента РФ по решению проблем обманутых дольщиков. Благодаря активной позиции руководства области за истекший год ситуация существенно улучшилась. С участием главного федерального инспектора принимаются меры по разрешению проблем, связанных с обеспечением прав граждан, проживающих в Чебаркульском военном городке, на приватизацию жилья; решаются аналогичные проблемы одного из учреждений системы ГУФСИН. Одним из важнейших вопросов сферы деятельности службы ГФИ является проблема обеспечения нормального функционирования системы ЖКХ. В этом году под моим руководством приступила к работе межведомственная рабочая группа по вопросам координации проверочных мероприятий по использованию финансовых ресурсов коммунального комплекса. Перечень вопросов социальной направленности является весьма объемным, и решение этих задач требует согласованных усилий множества заинтересованных сторон. – Как в Челябинской области решается вопрос  по противодействию коррупции и повышению  престижа государственной службы?  – Сегодня в системах гражданской, военной и правоохранительной служб коррупция создает реальную угрозу безопасности российского государства. Поэтому необходима организация повседневной работы по противодействию ей. Правоохранительными органами Челябинской области в 2011 году выявлено преступлений коррупционной направленности на 68 % больше, чем за аналогичный период прошлого года. Эффективно бороться с коррупцией можно, как говорится, всем миром, привлекая к этой деятельности население. Поэтому боль-

Деньги – на здоровье На диспансеризацию работающих граждан, дополнительные выплаты участковым врачам и среднему медицинскому персоналу, диспансеризацию детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, – все эти мероприятия в рамках национального проекта «Здоровье» – Челябинский областной ФОМС за 9 месяцев 2011 года направил 440 миллионов рублей.

Эмигрантов встретят радушно Правительство Челябинской области приняло программу содействия добровольному переселению на Южный Урал соотечественников, проживающих за рубежом. Программа рассчитана на 416 человек в составе 104 семей, из них – 160 человек должны приехать на Южный Урал в 2011 и 256 – в 2012 году. Эмигрантов готовы принять Брединский, Карталинский, Троицкий и Чесменский муниципальные районы. Всем переселенцам будет оказано содействие по аренде жилья на вторичном рынке, предоставлению мест в общежитиях, также гарантируется социальное и медицинское обслуживание, поиск подходящей работы. На этапе постоянного размещения предполагается помощь в приобретении жилья.

Зеленый свет для инноваций Межведомственный координационный совет по вопросам инновационной деятельности Челябинской области принял решение о поддержке еще 14 инновационных предприятий, которым будет возмещена часть затрат на реализацию инновационных проектов на общую сумму 20,5 миллиона рублей. Среди проектов, получивших финансирование, инновационные разработки челябинских компаний по очистке и обеззараживанию воды, ресурсосбережению и другие. Кроме того, совет рассмотрел 3 заявки малых инновационных предприятий, созданных на базе ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет» и ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет». В результате им выделены гранты в размере 500 тысяч рублей каждому.

шое внимание мы уделяем анализу информации, полученной от граждан, общественных организаций, трудовых коллективов, СМИ. В ходе мониторинга СМИ служба главного федерального инспектора изучает публикации о коррупционных преступлениях. По некоторым материалам правоохранительными органами инициированы проверки. На контроле находятся результаты рассмотрения ряда уголовных дел по обвинению руководителей государственных структур и правоохранительных органов в совершении коррупционных преступлений. Приоритетным направлением в борьбе с коррупцией, а также в повышении престижности государственной службы является подбор, обучение и расстановка кадров только из резерва управленческих кадров, особенно при назначении на руководящие должности. На сегодняшний день актуальным становится изменение системы предоставления государственных услуг населению, использование новейших достижений в работе с информацией, электронного документооборота, что требует от государственного служащего повышения образовательного уровня и компетенции. Таким образом, в правовом механизме противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации необходимо реализовать весь нормативный, организационный и информационный потенциал. Гн

№4 февраль 2012

21


Большие дела уральцам по плечу Застать в кабинете главного федерального инспектора Свердловской области Виктора Миненко не просто. Много времени он проводит в поездках по районам, на встречах с людьми. По его мнению, главная задача власти любого уровня – сделать жизнь людей лучше. А для этого власть должна быть открыта для общения. Тогда можно выявить самые острые проблемы, интересные идеи, важные замечания. И хотя в Свердловской области Виктор Александрович работает недавно, он уже отметил главные черты характера уральцев – упорство и трудолюбие. А с таким народом, как говорит сам главный федеральный инспектор, можно делать большие дела. – Виктор  Александрович,  какие  задачи   по  реализации  поручений  Президента  РФ   вы решаете сегодня в Свердловской области?   Что считаете главным в своей работе? – Задача главного федерального инспектора и его службы – осуществлять контроль за исполнением федерального законодательства, указов и поручений президента, постановлений, распоряжений правительства, поручений полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе. Способствовать эффективному взаимодействию всех уровней власти. На особом контроле находятся вопросы обеспечения комплексной безопасности социальных и транспортных объектов с массовым пребыванием людей, эффективного исполнения программы реконструкции существующих и строительства новых детских садов, реализации ин-

Одно из приоритетных направлений моей работы – контроль правомерности использования денежных средств, предназначенных для модернизации объектов жилищнокоммунального комплекса. При главном федеральном инспекторе в Свердловской области создана профильная межведомственная рабочая группа, в состав которой вошли представители контрольно-надзорных органов региона и министерства энергетики и ЖКХ области. С 17 марта 2011 года до сегодняшнего дня правоохранительными органами выявлено более 388 нарушений закона при использовании средств, выделяемых в целях реализации Федерального закона от 21 июля 2007 года «О Фонде содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства». Проведено 197 процессуальных проверок, возбуждено 39 уголовных дел по преступлениям в сфере неправомерного использова-

На совершенствование системы безопасности метрополитена в течение ближайших трех лет планируется направить более 70 миллионов рублей. 95% этих средств уже поступили из федерального бюджета, 5% будет выделено из бюджета Екатеринбурга. вестиционных проектов в моногородах, организации проверок правомерного использования денежных средств, предназначенных для модернизации объектов жилищнокоммунального комплекса, противодействия коррупции. В настоящее время серьезные мероприятия проводятся по обеспечению транспортной безопасности. На одном из последних совещаний с руководством города в 2011 году я заострил внимание на проблеме антитеррористической защищенности мест массового пребывания граждан. Мы достигли с администрацией Екатеринбурга понимания в этом вопросе. Только на совершенствование системы безопасности метрополитена в течение ближайших трех лет планируется направить более 70 миллионов рублей. 95 % этих средств уже поступили из федерального бюджета, 5 % будет выделено из бюджета Екатеринбурга.

22

ния средств организациями коммунального комплекса. Примерный ущерб по совершенным преступлениям составил 88 миллионов 394 тысячи рублей, из них возмещен 71 миллион 834 тысячи рублей. Одно из последних – уголовное дело по факту мошенничества в сфере ЖКХ в особо крупном размере в городе Реж. В хищении денежных средств жителей города подозреваются сотрудники компании «Расчетный центр». Ущерб от их противоправных действий составил 4 миллиона рублей, принятых в качестве оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства от жителей. В соответствии с поручением полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе Евгения Куйвашева системная работа по проверкам предприятий ЖКХ будет продолжена и в 2012 году.


Государственный надзор слово руководителя МИНЕНКО Виктор Александрович

– Каковы механизмы взаимодействия с органами власти, с контрольно-надзорными  органами? – Надзор за исполнением поручений главы государства, за соблюдением требований законодательства предполагает комплексный подход. В том числе проведение проверочных мероприятий, заседаний, на которых рассматриваются, анализируются вопросы эффективности деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции и экстремизму, укрепления межведомственного взаимодействия и др. На одном из последних совещаний 2011 года, состоявшемся в администрации уральской столицы, мной было обращено внимание на нарушение сроков работы по приведению уставов муниципальных образований Свердловской области в соответствие с федеральным законодательством. Итогом данного совещания стало внесение поправок в устав муниципального образования город Екатеринбург в соответствии с требованиями ряда федеральных законов. К одной из важных поправок относится изменение системы выборов депутатов. Так, в 2013 году депутатов будет 36, половина из которых станет избираться по партийным спискам, а вторая часть – по одномандатным округам. Кроме того, глава Екатеринбурга –

председатель Екатеринбургской городской Думы будет избираться прямым голосованием. Усиление контроля на данном направлении работы привело к положительной динамике: на начало декабря 2011 года доля Уставов муниципальных образований Свердловской области, соответствующих нормам федерального законодательства, выросла с 24,5 % до 43,6 %. В ноябре на оперативном заседании правительства Свердловской области было отмечено неэффективное исполнение требований федерального законодательства, регламентирующего обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Требованиям Федерального закона № 8-ФЗ соответствовало только 38 официальных сайтов муниципальных образований области, 52 сайта имели замечания по размещению информации, у 4 муниципалитетов отсутствовали официальные сайты. На данный момент министерством информационных технологий и связи Свердловской области направлены письма управляющим администраций управленческих округов региона с просьбой подключиться к контролю за соблюдением требований федерального законодательства. Сельским поселениям, не имеющим сайтов, предложено принять участие в про-

Родился в ноябре 1960 года  в Ленинграде. Образование: Военный  институт физической   культуры; Академия   им. Г.В. Плеханова   (финансовое и банковское   дело), Московский   университет МВД РФ  (юриспруденция), Высшая  банковская школа, Школа  антикризисного   управления. С 1979 по 1997 год   проходил службу   в Вооруженных Силах  СССР и Российской   Федерации. После окончания службы  работал в Управлении   с личным составом ГУИН  Министерства юстиции  Российской Федерации. После окончания   Московского университета  МВД РФ с февраля   2005 года трудился   в должности заместителя  начальника отдела,   заместителя директора  Департамента   Министерства юстиции  Российской Федерации,  помощника министра   юстиции Российской   Федерации. С февраля 2010 года –  главный федеральный  инспектор в Свердловской  области. Женат. Сын и дочь.

№4 февраль 2012

23


За прошедшие девять месяцев работы специалисты мобильной общественной приемной провели работу в 26 муниципальных образованиях региона (Асбестовский, Полевской, Новоуральский, Березовский, Сысертский, Лесной, Первоуральский, Верхнесалдинский городские округа, города Ирбит, Алапаевск, Каменск-Уральский, Камышлов, городские округа Дегтярск, Ревда, Верхняя Пышма, Богданович, Сухой Лог, Красноуфимск, Артемовский и другие) и приняли более 300 обращений граждан.

екте «Интернет-портал исполнительных органов государственной власти Свердловской области и органов ме��тного самоуправления муниципальных образований, расположенных в Свердловской области». На технологической площадке интернетпортала для этих муниципальных образований организованы сайты для наполнения минимальным объемом информации, в соответствии с требованиями Федерального закона № 8-ФЗ. – Виктор Александрович, какие приоритеты  развития  региона  вы  считаете  первостепенными? И что делаете вместе со своим аппаратом для реализации данных приоритетов, в том числе во взаимодействии  с  другими  территориальными  федеральными и региональными органами исполнительной власти? – Исторически сложилось так, что Свердловская область является регионом, основу экономики которого составляет промышленное производство. Металлургия и машиностроение отнимают от общего объема энергопотребления большую часть. На фоне модернизации экономики, повышения благосостояния граждан развитие энергосистемы является приоритетной задачей, поскольку на нее завязаны практически все наши инвестиционные проекты. Это и особая экономическая зона «Титановая долина», метанольный завод в Нижнем Тагиле, выставка «ЭКСПО-2020», и чемпионат мира по футболу-2018, и новый район города Екатеринбурга «Академический». Сегодня необходимо устранять «узкие», «неудобные» места в энергосистеме, что-

ся обновление индустриальных мощностей, реструктуризация производственного цикла, внедрение инновационных технологий. Руководство промышленных компаний, понимая прямую связь между ростом энергопродуктивности и себестоимостью конечного товара, вкладывает значительные средства в перевод заводов на рельсы «новой экономики», отвечающей требованиям защиты климата и ресурсосбережения, от которых напрямую зависит конкурентоспособность предприятий. В регионе принята целевая программа «Энергосбережение в Свердловской области на 2011–2015 годы», которая призвана решить такие острые вопросы, как внедрение приборов учета энергоресурсов и повышение энергоэффективности экономики в целом. Реализуется ряд проектов, направленных на повышение надежности энергоснабжения. В их числе пуск на Среднеуральской ГРЭС современной парогазовой установки мощностью 419 МВт, запуск подстанции 220 кВ «Рябина» и 200-километровой линии электропередачи «Северная-БАЗ», строительство нового энергоблока на Белоярской АЭС. На протяжении нескольких лет в Свердловской области в рамках сотрудничества с немецкими компаниями DENA и РУДЕА реализовано несколько взаимовыгодных проектов в сфере энергетики. Российско-германское партнерство охватывает такие важные направления, как промышленность, обслуживание зданий, жилищно-коммунальное хозяйство: именно в этих сферах скрыт огромный потенциал энергосбережения. – Как осуществляются поддержка и развитие малого и среднего бизнеса? – В феврале 2011 года по поручению полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе, в рамках реализации политики главы государства по развитию предпринимательской деятельности начала свою работу мобильная обществен-

В 2011 году правоохранительными органами выявлено более 388 нарушений закона при использовании средств, выделяемых в целях реализации Федерального закона от 21 июля 2007 года «О Фонде содействия реформирования жилищнокоммунального хозяйства». Ущерб по совершенным преступлениям составил 88 миллионов 394 тысячи рублей, из них возмещено 71 миллион 834 тысячи рублей.

бы снять возможные угрозы по дальнейшему энергообеспечению значимых направлений. Доля собственных топливных ресурсов у региона невелика, поэтому для Свердловской области актуальным остается повышение энергоэффективности. Наиболее действенным путем усовершенствования таких энергоемких отраслей, как металлургия и машиностроение, являет-

24

ная приемная при главном федеральном инспекторе в Свердловской области. Тематика обращений позволяет оценивать не только состояние развития малого бизнеса на конкретной территории, но и сделать обоснованные выводы о работе муниципальных властей по данному направлению. За девять месяцев 2011 года специалисты мобильной общественной приемной прове-


Государственный надзор слово руководителя ли работу в 26 муниципальных образованиях региона (Асбестовский, Полевской, Новоуральский, Березовский, Сысертский, Лесной, Первоуральский, Верхнесалдинский городские округа, города Ирбит, Алапаевск, Каменск-Уральский, Камышлов, городские округа Дегтярск, Ревда, Верхняя Пышма, Богданович, Сухой Лог, Красноуфимск, Артемовский и другие) и приняли более 300 обращений граждан. Обращения условно можно разделить на два уровня поднимаемых проблем. Это системные вопросы федерального уровня и локальные, находящиеся в компетенции органов местного самоуправления и других структур муниципального уровня. Своеобразное разделение обращений является барометром оценки отношения муниципальной власти к бизнесу и инвестиционного и делового климата в городе. Половина обращений, поступивших в адрес главного федерального инспектора в Свердловской области от предпринимателей, связаны с реализацией преимущественного права выкупа арендованного имущества. Глава одного из муниципалитетов затруднился ответить на вопрос руководителя мобильной общественной приемной о том, как реализуется на подведомственной ему территории Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ, и осветить положение дел в сфере малого и среднего бизнеса. Смежная этой проблема недостаточного взаимодействия органов местного самоуправления и предпринимателей. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» при главе муниципалитета должен быть создан Совет по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства. Закон в этой части исполняется достаточно условно. Организованы и реально работают подобные коллегиальные органы только в 5–10% городов области. В остальном Координационный совет – это номинальный орган, который собирается не чаще одного раза в квартал. Далее в порядке убывания идут обращения, касающиеся проведения должностными лицами контрольно-надзорных органов незаконных проверочных мероприятий, начисления платы за услуги ЖКХ, предоставления населению некачественных услуг организациями социальной защиты и другие. Основной системный вопрос обусловлен реализацией мер по совершенствованию налогового законодательства, начислению и выплате налога на прибыль, НДС, страховых взносов во внебюджетные фонды, внедрению специальных налоговых режимов. – Виктор  Александрович,  изменились  ли  ваши жизненные принципы за время рабо-

ты в должности главного федерального инспектора?  Что  приносит  удовлетворение  от работы? – Жизненные принципы не изменились. И главный из них – обязательно добиваться положительного результата в работе. Хотя наша действительность с ее закоренелыми проблемами создает серьезные задачи на пути осуществления задуманного. Поэтому бывает и неудовлетворенность. Всегда стремишься к большему. И вместе с тем то, что сделано за время работы, считаю хорошим результатом. Удовлетворение же получаешь, когда все, что планировал, удается реализовать, когда видишь, что проблемы решаются, жизнь людей становится более качественной и обеспеченной. Гн

№4 февраль 2012

25


Таможня российская, законы – Евросоюза Новые таможенные правила для участников ВЭД1 Вадим МЯСНИКОВ, первый заместитель начальника Уральского таможенного управления по таможенному контролю, генерал-майор таможенной службы (Екатеринбург)

С января 2011 года Евросоюз ввел обязательное предварительное информирование с использованием электронного документооборота. Этому предшествовало изменение формы таможенных деклараций. Россия идет по тому же пути. Формы нетарифного контроля Пунктом 1 (17) ст. 4 ТК ТС дано определение понятия меры нетарифного регулирования как комплекса мер по регулированию внешней торговли товарами путем введения количественных и иных запретов и ограничений экономического характера. Данные меры установлены международными договорами государств–членов Таможенного союза, решениями Комиссии Таможенного союза и нормативными правовыми актами государств–членов Таможенного союза, изданными в соответствии с международными договорами государств– членов Таможенного союза. Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС № 19 от 27 ноября 2010 года с 1 января 2011 года вступило в силу Соглашение о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран от 25 января 2008 года, а также Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами–членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами, и Положения о применении ограничений. Данное соглашение устанавливает следующие принципы и порядок применения нетарифных мер в Таможенном союзе. Применение единых мер нетарифного регулирования. В отношении торговли с третьими странами на единой таможенной территории Таможенного союза применяются следующие единые меры нетарифного регулирования. Количественные ограничения. Экспорт и импорт товаров в ходе осуществления торговли с третьими странами осуществляются без количественных ограничений, за некоторыми исключениями, а именно: • в исключительных случаях могут устанавливаться запреты и временные ограничения экспорта товаров для предотвращения либо уменьшения критического недостатка на внутреннем рынке продовольственных или иных товаров, которые являются существенно важными для внутреннего рынка, а также ограничения импорта сельскохозяйственных товаров или водных биологических ресурсов, ввозимых в любом виде; • временные ограничения экспорта или импорта отдельных товаров реализуются путем введения лицензирования и установления квот в отношении таких товаров. Перечень товаров, в отношении которых могут устанавливаться временные количественные ограничения, определяется Комиссией Таможенного союза, которая учреждена Договором о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 года. 1

Продолжение. Начало в № 3, ноябрь 2011 года

26

Исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров. Осуществление внешнеторговой деятельности может ограничиваться путем предоставления исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров. Исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров осуществляется на основании лицензии. Участники внешнеторговой деятельности, которым предоставлено исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров, совершают сделки по экспорту и (или) импорту отдельных видов товаров, основываясь на принципе недискриминации и руководствуясь только коммерческими соображениями. Наблюдение за экспортом и (или) импортом товаров отдельных видов. Наблюдение за экспортом и (или) импортом отдельных видов товаров осуществляется посредством выдачи разрешений на экспорт и (или) импорт товаров. Процедура получения разрешений максимально упрощена и не ограничивает экспорт и (или) импорт товаров. Разрешения выдаются без ограничений любым участникам внешнеторговой деятельности на основании письменных заявлений, представленных в уполномоченный государственный орган исполнительной власти. Срок выдачи разрешений не может превышать 3 рабочих дней с даты подачи заявления. Порядок выдачи и получения лицензий и разрешений установлен Соглашением о правилах лицензирования в сфере внешней торговли товарами от 9 июня 2009 года, которое вступило в силу с 1 января 2010 года.

Применение мер нетарифного регулирования Решения о применении мер нетарифного регулирования в отношении ввоза товаров на единую таможенную территорию и (или) вывоза их с этой территории принимаются Комиссией. В исключительных случаях государства Таможенного союза могут в одностороннем порядке вводить меры нетарифного регулирования, предусмотренные Соглашением, на срок, не превышающий 6 месяцев. Государство Таможенного союза, вводящее меры нетарифного регулирования в одностороннем порядке, вносит на рассмотрение Комиссии вопрос о применении аналогичных мер другими государствами Таможенного союза, а также информирует их о введении и применении таких мер. Государства Таможенного союза, не применяющие такие меры, предпринимают усилия, необходимые для предотвращения ввоза товаров на таможенную территорию государ-


Государственный надзор таможенный пост ства Таможенного союза, применяющего нетарифные меры в одностороннем порядке, из третьих стран либо вывоза товаров в третьи страны в обход указанных мер. В случае введения государством Таможенного союза мер нетарифного регулирования в виде запрета или ограничения вывоза отечественных товаров в третьи страны другие государства Таможенного союза не допускают вывоза этих товаров без наличия лицензии и (или) разрешения.

Пропуск на общих основаниях С 1 июля 2012 года, если сроки введения обязательного предварительного информирования не изменятся, необходимо информировать о грузе в электронной форме в сроки от 2 до 4 часов до пересечения границы. Иначе перевозчик будет стоять на нейтральной полосе до передачи предварительной информации. По рекомендациям ВТО (не торговой, а таможенной) время, за которое необходимо представлять предварительную информацию при ввозе товаров, составит: При международной перевозке морским (речным) транспортом: • за 24 часа до погрузки в порту отправления для товаров, перемещаемых в контейнерах; • за 24 часа до прибытия в первый порт на таможенной территории Российской Федерации для грузов без упаковки, перевозимых наливом, россыпью или навалом. При международной перевозке воздушным транспортом: • в момент взлета самолета – при маршруте малой протяженности; • за 4 часа до прибытия в первый аэропорт на таможенной территории Российской Федерации – при маршруте большой протяженности. При международной перевозке железнодорожным транспортом – за 2 часа до прибытия в пункт пропуска. При международной перевозке автомобильным транспортом – за 1 час до прибытия в пункт пропуска. Предварительное информирование перевозчиком или лицом, действующим по его поручению, о ввозе товаров на территорию Таможенного союза в настоящее время носит рекомендательный характер. Соглашением от 21 мая 2010 года между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан «О представлении и об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза» на территории ТС с 1 июля 2012 года вводится обязательное предварительное информирование. Нормативная и техническая базы уже сформированы, есть также опыт передачи предварительной информации с помощью Интернета.

ность организовывать свою работу, исходя из предварительно принятых решений. Соглашением от 21 мая 2010 года между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан «О представлении и об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза» на территории ТС с 1 июля 2012 года вводится обязательное предварительное информирование. Нормативная и техническая базы уже сформированы, есть также опыт передачи предварительной информации с помощью Интернета. Статьей 182 ТКТС определены сведения, которые должны содержаться в представленных перевозчиком документах при помещении товаров под таможенную процедуру таможенного транзита, в том числе и сведения о коде товара в соответствии с ТНВЭД ТС на уровне не менее первых шести знаков. Если принимаемые в качестве транзитной декларации документы не содержат всех сведений, определенных пунктом 3 статьи 182 ТКТС, то недостающие сведения должны содержаться либо в прилагаемых к транзитной декларации документах, либо в следующих вместе с ней документах, представляемых таможенному органу.

NCTS

Временные затраты при прохождении таможенных формальностей

С 1 января 2011 года при ввозе товаров в страны Евросоюза применяется обязательное предварительное информирование таможенных органов ЕС перевозчиками, осуществляющими ввоз товаров на территорию государств–членов ЕС в рамках Новой компьютеризированной транзитной системы стран ЕС (NCTS). Предварительное информирование перевозчиком или лицом, действующим по его поручению, о ввозе товаров на территорию Таможенного союза в настоящее время носит рекомендательный характер. Целями предварительного информирования является в том числе ускорение прохождения товаров через таможенные границы, возможность принятия предварительных решений в отношении различных товаров, при этом таможенные службы государств–участников ТС получают возмож-

Принимая во внимание, что во всех сухопутных пунктах пропуска, расположенных в Уральском федеральном округе и находящихся на российско-казахстанской государственной границе, таможенные органы были с 1 июля 2011 года ликвидированы, в зоне деятельности Управления в настоящее время функционируют семь воздушных пунктов пропуска: аэропорт Кольцово (г. Екатеринбург), аэропорт г. Нижневартовска, аэропорт г. Ханты-Мансийска, аэропорт Рощино (г. Тюмень), аэропорт Баландино (г. Челябинск), аэропорт г. Магнитогорска, аэропорт г. Сургута. Изменения временных затрат при прохождении таможенных формальностей в указанных аэропортах не наблюдается. Ситуация на автомобильных пунктах пропуска в регионе деятельности Северо-Западного и Центрального таможенных управлений публикуется на сайте ФТС России. Гн

№4 февраль 2012

27


Главное – сохранить благоприятные условия жизни Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу в рамках предоставленных ему полномочий осуществляет отдельные функции Росприроднадзора (в том числе и контрольно-надзорные). Свою деятельность Департамент осуществляет во взаимодействии с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, правоохранительными органами и органами прокуратуры. Целью такого взаимодействия является совместное выявление и пресечение нарушений законодательства об охране окружающей среды.

В

Наталия бАТОВА, заместитель начальника Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу

28

месте с тем, взаимодействие с прокуратурой имеет свои особенности. Это обусловлено функциями прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, в том числе и их исполнением федеральными органами исполнительной власти, включая их территориальные органы. Департамент Росприроднадзора по СЗФО осуществляет свою деятельность в соответствии с ежегодным планом проверок. Проект его обязательно согласовывается с соответствующим органом прокуратуры на предмет законности включения в них объектов государственного контроля. Такой порядок предусмотрен Федеральным законом РФ от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Указанным законом также закреплено требование о необходимости согласования с органом прокуратуры (в отдельных случаях) проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по месту осуществления их деятельности. В плане контрольно-надзорной деятельности Департамента на 2011 год включена 141 проверка хозяйствующих субъектов, согласованная с прокуратурой. Кроме того, с прокуратурами Санкт-Петербурга и Ленинградской области согласовано проведение 29 внеплановых выездных проверок, основаниями для которых послужили поступившие в Департамент обращения и заявления граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о фактах возникновения угрозы причинения вреда окружающей среде в результате хозяйственной деятельности предприятий, в частности, таких, как ОАО «Российские железные дороги», СПб ГУП «Петербургский метрополитен», ООО «Тепловодоснабжение», ЗАО «Газпром межрегионгаз Санкт-Петербург», ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» и др.

В 2011 году Департаментом завершено проведение 135 плановых проверок и 383 – внеплановых. По результатам указанных контрольнонадзорных мероприятий лица, виновные в совершении нарушений природоохранного законодательства, привлечены к административной ответственности.

Н

еобходимо отметить, что действие Федерального закона РФ от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не распространяется на прокурорские проверки. В рамках предоставленных полномочий прокурор сам определяет методику и тактику их проведения. Оформление результатов осуществляется органом прокуратуры. В ходе проверки в целях оперативного реагирования прокурор вправе поручить специалисту составить справку-суждение о соблюдении проверяемой организацией требований природоохранного законодательства, выдать предписание и принять другие меры по устранению нарушений законодательства либо ограничиться вынесением актов прокурорского реагирования. Руководствуясь ст.25 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокурором по результатам проведения надзора за исполнением законов может быть вынесено постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, которое направляется на рассмотрение по подведомственности, в том числе в Департамент по фактам нарушения природоохранного законодательства на объектах федерального контроля. К примеру, в ноябре 2011 года сотрудники отдела геологического контроля и охраны недр по привлечению Ленинградской межрайонной природоохранной прокуратуры участвовали в качестве специалистов в проверке ООО «Невский завод


Государственный надзор эколоГический контроль напитков». В ходе проверки государственным инспектором Росприроднадзора был составлен акт, устанавливающий факт безлицензионного пользования недрами с целью добычи подземных вод из артезианской скважины в п. Вартемяги Всеволожского района Ленинградской области. На его основании природоохранным прокурором было возбуждено административное дело в отношении организации по ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ (пользование недрами без лицензии), которое передано на рассмотрение в Департамент. По результатам совместной проверки на ООО «Невский завод напитков» наложен штраф в размере 900 тысяч рублей.

З

а прошлый год инспекторы Департамента принимали участие в более чем 40 проверках, организованных органами прокуратуры, в качестве специалистов для выяснения возникающих вопросов. Рассмотрели более 150 административных дел в отношении как юридических, так и должностных лиц, наибольшее число которых касается сферы использования и охраны водных объектов: ■ ч.2 ст.8.12 КоАП РФ: нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов; ■ ч.4 ст.8.13 КоАП РФ: нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение; ■ ч.1 ст.8.14 КоАП РФ: нарушение правил водопользования; ■ ст.8.15 КоАП РФ: нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств. По указанным административным делам, поступившим в Департамент из органов прокуратуры, назначены административные наказания в виде штрафов на общую сумму более 1 млн. рублей. С привлечением специалистов Департамента природоохранной прокуратурой г. СанктПетербурга также ведется работа по выявлению и пресечению нарушений правил эксплуатации водохозяйственных сооружений и устройств в отношении абонентов городской канализационной сети г. Санкт-Петербурга. Данные действия направлены на обеспечение нормативной работы очистных сооружений города. В 2011 году за совершение вышеуказанных правонарушений по ст.8.15 КоАП РФ Департаментом к административной ответственности в виде штрафа были привлечены ООО «Закром», ООО «РРТ-Выборгское», ОАО «НПО «Керамика», ОАО «Автопарк № 6 «Спецтранс», ООО «ЮНИОН» и др. В большинстве случаев наряду с юридическими лицами – абонентами городской канализации штрафные санкции были наложены и на должностных лиц данных организаций, на которых возложена ответственность за соблюдение установленных законом экологических требований. Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции – осуществлению государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраны недр, утвержденного прика-

зом МПР России от 3 декабря 2007 года № 319, – предусмотрено, что при установлении фактов самовольного пользования недрами материалы проверок направляются в природоохранную прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования. В 2011 году отделом геологического контроля и охраны недр направлена информация в органы прокуратуры в отношении 4 хозяйствующих субъектов. В ряде случаев результаты проверок, проведенных государственными инспекторами Департамента, являются основаниями для подачи органами прокуратуры исковых заявлений об обязании устранить нарушения требований природоохранного законодательства, например, в части прекращения пользования водным объектом в отсутствие специального разрешительного документа либо запрета деятельности в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы. В рассмотрении подобных судебных споров государственные инспекторы Департамента участвует в качестве третьих лиц.

Например, летом 2011 года Ленинградской межрайонной природоохранной прокуратурой с участием специалистов Департамента были проведены проверки соблюдения физическими и юридическими лицами режима использования земельных участков в водоохранных зонах и прибрежных полосах водного объекта – реки Невы – на территориях Всеволожского и Кировского районов Ленинградской области. Результаты проверок послужили основаниями для обращения органа прокуратуры в суд с несколькими десятками исковых требований об обязании сноса незаконно возведенных строений (бань, причалов, беседок и т.д.) в пределах прибрежной полосы.

Т

аким образом, очевидно, что реализация государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды на современном этапе практически невозможна без тесного взаимодействия Росприроднадзора с органами прокуратуры. Гн

№4 февраль 2012

29


Обратная связь в системе управления Государство, как и любая организованная система, в качестве одной из основных выполняет функцию управления. С помощью этой функции, через соответствующие органы, государство обеспечивает реализацию государственной власти. Артем ВЕлИЧКО

К

онтроль является обратной связью в системе управления; он обеспечивает субъект управления (СУ) информацией о состоянии объекта управления (ОУ) и способствует выработке СУ решения по корректировке деятельности ОУ в заданном направлении. Следовательно, контрольно-надзорная функция власти (как правило, она реализуется законодательной (представительной) властью и независимыми контролирующими органами) должна иметь характер всеобъемлющий и постоянный. В социальном управлении выделяют три основных этапа: предварительное управление; оперативное управление; управление на заключи-

Контрольно-надзорная деятельность – это не просто побочный эффект управления в государственной сфере, это необходимое направление деятельности, неотделимое от сущности государственной власти.

тельном этапе. Как относительно обособленная часть социального управления контроль заключается в: • наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта предписаниям (нормативам); • выявлении результатов воздействия субъекта на объект; • определении допущенных отклонений и их оценке. Контроль включает анализ причин отклонений, устранение негативных явлений, определяет способы воздействия на управляемый объект с целью преодоления отклонений. Один из основополагающих принципов управления – принцип необходимого разнообразия. Управляющая система должна обладать не меньшим разнообразием состояний, чем управляемая (то есть число управляющих органов должно быть не меньше числа управляемых величин). Применительно к контрольной деятельности этот принцип не очень строго можно было бы перефразировать так: число функций контролирующих органов должно быть не меньше числа функций контролируемых объектов, а разнообразие знаний, умений и навыков контрольного аппарата должно быть не менее разнообразия знаний, умений и навыков работников, деятельность которых они проверяют. Квалификация же контролеров должна быть аналогичной либо выше контролируемых.

Н

а наш взгляд, контрольно-надзорную деятельность можно рассматривать в качестве единой функции. Тем не менее контроль и надзор обладают некоторыми специфическими чертами. Так, контроль в научной литературе обычно характеризуется: 1) осуществлением в отношении подчиненных органов, должностных лиц, организаций, служащих; 2) возможностью вмешательства в деятельность контролируемого объекта; 3) оценкой деятельности контролируемого объекта с точки зрения законности и целесообразности; 4) нормативно закрепленной возможностью субъектов контроля непосредственного привлечения к ответственности правонарушителей. Надзор – это деятельность, где: 1) отсутствуют отношения подчиненности и субординации надзирающих органов с поднадзорными;

30


Государственный надзор теория 2) деятельность поднадзорного объекта оценивается исключительно с точки зрения законности; 3) вмешательство в деятельность поднадзорного органа не допускается; возможно реагирование в форме предупреждения/предостережения либо обращение в правоохранительные органы/суд; 4) должностные лица органов надзора не вправе непосредственно применять меры взыскания за допущенные нарушения законности и правопорядка. Кроме того, контроль принято рассматривать в широком и узком значениях. В широком смысле контроль – это совокупность политических, экономических и идеологических процессов и методов, призванных обеспечить стабильность общества и государственного строя, соблюдение социального порядка, влияние на массовое и индивидуальное сознание. В узком смысле контроль – это проверка исполнения решений вышестоящих организаций, соблюдения технических, экономических, организационных нормативов, выполнения плановых мероприятий (заданий), соблюдения трудовой дисциплины, правовых норм. Такой контроль присущ управленческому циклу и рассматривается в ряду функций управления. Когда мы говорим о контроле как управленческой функции государственных органов, то предполагаем сочетание контроля правовых и организационных форм. Причем одни невозможны без других. Государственный контроль, даже если его целью ставятся экономические и прочие внеправовые цели, практически всегда сопряжен с оценкой законности достижения результатов контролируемым субъектом. Такая форма деятельности государственных органов по обеспечению законности в научной литературе получила название «надзор». Различают административный, судебный, конституционный, прокурорский и другие виды надзора.

данный вид деятельности в качестве контрольнонадзорного. Контрольно-надзорная деятельность не просто побочный эффект управления в государственной сфере, это необходимое направление деятельности, неотделимое от сущности государственной власти, ибо власть, не осуществляющая контроль за выполнением своих решений, несостоятельна. Контрольнонадзорная деятельность – это неотъемлемая функция государственного аппарата, осуществляемая в основном государственными органами, обладающими соответствующей компетенцией. Структура контрольно-надзорной функции государственной власти обусловлена объективной необходимостью активного воздействия государства на общественные отношения в ходе реализации функций государства. Органы прокуратуры, контрольно-счетные органы, контрольноревизионные и другие своей структурой, а главное, функциональным построением, не могут не повторять структуру контролируемых и надзираемых объектов.

С

ущность контрольно-надзорной функции выявляется при анализе принципов, на которых она основана: независимость контрольных органов; учет в контрольной деятельности разделения властей; приоритет предварительного контроля; приоритет финансового контроля; адекватная законотворческая деятельность; информационное, научное и кадровое обеспечение контроля; деполитизированность; гласность; узкая специализация; коллегиальность; наличие достаточных сил и средств для исполнения поставленных задач; ответственность; множественность контрольных органов и многие др. Что касается методов государственного контроля и надзора, то они всегда базируются на властной природе государства. «Контроль без власти, – писал В.И. Ленин, – есть пустейшая фраза... Для того, чтобы контролировать, нуж-

Контрольно-надзорную функцию нельзя рассматривать исключительно как репрессивную деятельность. Контроль должен, прежде всего, нести информационную нагрузку. Надзор можно также рассматривать в двух аспектах: узком и широком. В узком, юридическом, значении надзор – это одна из форм деятельности государственных органов по соблюдению законности. В широком значении надзор неотделим от деятельности любых контрольных органов. Таким образом, рассматривая деятельность государственных органов по проверке деятельности организаций в различных аспектах – соблюдение технических, экономических, организационных нормативов, выполнение плановых мероприятий (заданий), соблюдение трудовой дисциплины, сопряженной с оценкой законности, мы будем характеризовать ее как контрольнонадзорную деятельность. Тем более что любая контрольная деятельность опирается на закрепленные в нормативно-правовых актах или вытекающие из их содержания специальные принципы, которые также позволяют характеризовать

но иметь власть». Властность проявляется в наличии у контрольно-надзорных органов следующих полномочий: • проверять, то есть без его согласия вторгаться в деятельность контролируемого; • давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания; • ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в нарушениях лиц; • применять в определенном законом ряде случаев меры государственного принуждения. Помимо общих методов, которые присущи всем государственным органам, контрольно-надзорная функция имеет свои, специфические, присущие только ей методы. Среди них можно выделить ревизии; проверки; рассмотрение проектов финансовых планов, заявок, отчетов о финансовохозяйственной деятельности; обследование; анализ; сертификацию; аттестацию; лицензирование;

№4 февраль 2012

31


регистрацию и т.д. Однако, несмотря на разнообразие методов контроля и надзора, все они могут быть разделены на два больших вида – методы принуждения и убеждения, которые являются общими для контрольно-надзорной деятельности. Вместе с тем, нельзя понимать контрольнонадзорную деятельность исключительно как совокупность действий, состоящих в проверке и сравнении предписанных ситуаций с фактическими ситуациями, в констатации и доказательстве отклонения от обязательной нормы. Контрольнонадзорная деятельность, которая основывается только на проверке предписаний и на этом строит свою оценку, вносит дезорганизацию в работу контролируемого объекта и тормозит рациональную деятельность предприятия или учреждения. Таким образом, контрольно-надзорную функцию нельзя рассматривать исключительно как репрессивную деятельность. Контроль должен, прежде всего, нести информационную нагрузку.

В

процедуре контроля выделяют три этапа: выработка стандартов и критериев, сопоставление с ними реальных результатов и принятие необходимых корректирующих действий. На каждом этапе реализуется комплекс различных мер. Контроль и надзор составляют часть организационной динамики функции управления. В современной России в контрольно-надзорной процедуре задействованы все федеральные службы; в ней в той или иной степени участвуют органы всех ветвей власти. В то же время существуют особые органы, для которых контроль и надзор есть основное на-

правление деятельности. Одним из отличительных таких признаков органов является внешняя (вневедомственная) направленность их работы. В Российской Федерации контрольно-надзорная функция присуща, прежде всего: а) Президенту. Контрольно-надзорные полномочия Президента по обеспечению законности проявляются в деятельности его полномочных представителей: в палатах парламента, федеральных округах, специальных представителях в субъектах Федерации и прочих государственных органах власти; б) Федеральному собранию РФ (парламентский контроль), у которого есть несколько форм, в частности, он заключается в наблюдении со стороны парламентских комитетов (комиссий) за деятельностью отдельных министерств и ведомств; в) исполнительной власти; в 2004 году появились федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор; г) органам судебной власти (судебный контроль); д) прокуратуре; содержание прокурорского надзора, выражающегося в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, говорит о том, что этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти. Гн

Источник: www.fpa.su

Система государственного контроля в дореволюционной России Государственный контроль в России появился в XV веке, когда были учреждены Приказы. Два века шло его становление и формирование. В 1836 году Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль (ГК). Этот комитет «задумывался как противодействие безответственности бюрократии, как узда, способная удержать чиновников от бесконтрольного расходования и разворовывания бюджетных денег». Таким образом, институт госконтроля в России оформился организационно и получил юридическое закрепление. Комитет распространял свои полномочия на все государственные учреждения, обладающие денежными средствами, которые должны были отчитываться перед Государственным контролем о сделанных ими финансовых операциях. ГК в начале своей деятельности переживал значительные трудности.