__MAIN_TEXT__

Page 1

Ikke uoverkommelig dyrt? En rapport om Århuskonvensjonen Artikkel 9 i Norge

Den internasjonale juristkommisjonen, avdeling Norge Fagutvalget for klima- og miljøspørsmål


Ikke uoverkommelig dyrt? En rapport fra ICJ Norge sitt fagutvalg for klima- og miljøspørsmål

Denne rapporten er utarbeidet av Den internasjonale juristkommisjonen, avdeling Norge ved fagutvalget for klima- og miljøspørsmål. Utvalgets medlemmer: Anette Arnesen Halvard H. Skarpmoen Lise Marie Sundsbø Marius Gulbranson Nordby (leder) Layout og illustrasjon: Ruth Eline Iversen


Innhold Oppsummering

5

Innledning

6

Hva er en konvensjon?

6

Hva er Århuskonvensjonen?

7

Kort oppsummering

7

Rett til prøving

8

Hva slags prøving har du krav på?

9

Effektiv

10

Rettferdig

10

Tilgjengelig

10

Ikke uoverkommelig dyrt

11

Kort oppsummering

12

Norge

13

Mulige prøvingsorgan

13

Forvaltningen

13

Sivilombudsmannen

14

Domstolene

14

Konklusjon

18


Ikke uoverkommelig dyrt?

Oppsummering Norge ratifiserte Århuskonvensjonen i 2003. Konvensjonen er en miljøkonvensjon, men inneholder ingen regler om hvordan miljøet skal være. I stedet pålegger konvensjonen statene som har undertegnet den å gi borgerne og miljøorganisasjoner i landet juridiske verktøy, sånn at de kan være med på å sikre at statens andre lover og regler på miljøfeltet følges. Blant annet skal det ikke være uoverkommelig dyrt å få prøvd en miljøsak foran domstoler og andre prøvingsorganer. I 2013 leverte Norge en rapport til FN om hvordan staten oppfyller kravene i Århuskonvensjonen og rapporterer igjen høsten 2020. I rapportene er staten klar på at Norge oppfyller kravene i konvensjonen. Staten viser blant annet til at det bare koster noen få tusen kroner å fremme en sak i tingretten.

Prøving betyr at noe kontrolleres av et organ som har kompetanse til å avgjøre om det var holdbart eller ikke. Dersom forvaltningen for eksempel fatter et vedtak som berører deg og du mener at de ikke har lov til å gjøre det, kan du klage til et overordnet organ som kan prøve vedtaket eller ta det til domstolene som også kan prøve det.

Den internasjonale juristkommisjonen er en uavhengig, internasjonal organisasjon (NGO) med sekretariat i Genève, stiftet i 1952. ICJ består av selve Kommisjonen (60 fremstående jurister fra alle verdensdeler) og omkring 80 avdelinger i like mange land. ICJ Norge ble stiftet i 2008, og arbeider for å fremme ICJs formål i Norge. Fagutvalget for klima- og miljøspørsmål ble opprettet våren 2020.

I denne rapporten vil ICJ Norge ved fagutvalg for klima- og miljøspørsmål vise hvorfor Norges rapportering gir et uriktig bilde av statens etterlevelse av Århuskonvensjonen. Vi vil vise hvordan Norge bryter konvensjonen ved å ikke tilby effektive, rettferdige og tilgjengelige prøvingsorganer for miljøsaker, med fokus på hvordan Norge ikke oppfyller kravet om at slik prøving ikke må være uoverkommelig dyrt. Sannheten er at det sannsynligvis vil koste deg omkring 100 000 kroner per dag å få prøvd en sak i retten, noe som for de aller fleste vil være uoverkommelig.

5


ICJ Norge sitt fagutvalg for klima- og miljøspørsmål

Innledning ICJ Norge sitt fagutvalg for klima- og miljøspørsmål har gjennom det siste året jobbet med å se på hvordan Norge oppfyller Århuskonvensjonen, og særlig hvordan staten etterlever konvensjonens krav om å tilby borgerne rimelige og rettferdige muligheter til å prøve handlinger og unnlatelser som berører miljøet.

Hva er en konvensjon? En konvensjon er en avtale mellom stater og/ eller internasjonale organisasjoner. Stater inngår slike avtaler når de de vil samarbeide for å få løst grenseoverskridende problemer. Noen konvensjoner inneholder ingen konkrete forpliktelser, men er mer preget av løfter og politiske mål, disse kaller vi soft law. Rio-erklæringen fra 1992 er en av de første konvensjonene på miljøfeltet, og et godt eksempel på soft law fordi den har mange mål, men få eller ingen konkrete midler.1 Andre konvensjoner pålegger statene forpliktelser som de må følge og gjennomføre i sin egen nasjonale lovgivning for ikke å bryte konvensjonen, slike konvensjoner er hard law. Når stater undertegner en hard law-konvensjon, får de (typisk) plikt til å overføre konvensjonens regler over til sin egen lovgivning

Konsekvensen for en stat som ikke følger en konvensjon vil variere fra konvensjon til konvensjon. Århuskonvensjonen har etablert en komité - Aarhus Convention Compliance Committe (som vi vil kalle denne Århuskomiteen i denne rapporten). Komiteen er ikke et rent politisk organ, men et uavhengig, kvasi-juridisk overprøvingsorgan i FN.4 Borgere og organisasjoner i land som har undertegnet Århuskonvensjonen kan klage til Århuskomiteen dersom staten ikke følger konvensjonen. Komiteen har ingen makt til å tvinge stater til å følge konvensjonen, men kan komme med anbefalinger til statene om hvordan de kan oppfylle den. Ofte er trusselen om et dårlig rykte god nok grunn til å følge konvensjoner man har signert. 5

Århuskonvensjonen er hard law. Da Norge ratifiserte Århuskonvensjonen, innførte vi blant annet miljøinformasjonsloven for å oppfylle konvensjonens krav.2 Resten av konvensjonens krav mente Norge at allerede var oppfylt i norsk rett. 3

1  FNs konferanse om miljø og utvikling, 1992

4  Ulfstein (2007), side 204.

2  Ot.prp.nr. 116 (2001-2002) punkt 7.1.

5  Komiteen har mellom januar 2004 og april 2019 mottatt totalt 165 klager på de 46 medlemslandene. Det gir et gjennomsnitt på tre klager på hvert land eller elleve klager per år. Det er et veldig lavt antall, noe som kan indikere at klagemuligheten er lite kjent og derfor sjelden benyttes. Hvis så er tilfelle gir ikke komitesystemet faktiske konsekvenser for statene.

3  Ot.prp.nr. 116 (2001-2002) punkt 4.

6


Innledning

Hva er Århuskonvensjonen? Århuskonvensjonen, som har det fulle navnet United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters,6 har som formål å bidra til å beskytte retten ethvert menneske blant nålevende og fremtidige generasjoner har til å leve i et miljø som er forenlig med vedkommendes helse og velbefinnende.7 Konvensjonen består av tre deler som handler om å sikre befolkningen: • • •

adgang til informasjon om hvordan det står til med miljøet i landet, mulighet til å delta i beslutningsprosesser som relaterer seg til miljøet og adgang til å prøve beslutninger og unnlatelser som relaterer seg til miljø av en domstol eller et annet prøvingsorgan.

Det er det tredje punktet som vi har besluttet å undersøke nærmere i denne rapporten. Med prøvingsadgangen skal Århuskonvensjonen sikre at befolkningen skal ha adgang til å få beslutningen prøvd dersom en stat ikke følger opp de andre to punktene, eller bryter sine egne lover og regler på miljøfeltet. Denne prøvingen skal i tillegg være effektiv, rask, upartisk og ikke uoverkommelig dyr.

kostnadene ikke skal være for store har fått en del oppmerksomhet i andre land som er tilsluttet Århuskonvensjonen,8 men foreløpig ikke i Norge. For å kartlegge hva som ligger i Århuskonvensjonens krav, vil vi vise til flere avgjørelser fra Århuskomiteen der komiteen har tatt stilling til enkeltsaker og utdypet hva konvensjonen krever. I tillegg er EU medlem av Århuskonvensjonen og har også gjentatt mange av de prinsippene i konvensjonen i sitt direktiv 2011/92/EU artikkel 11 som Norge også er en del av.9 Dette innebærer to ting: for det første vil det si at Norge er bundet til prinsippene i Århuskonvensjonen på to fronter – både gjennom konvensjonen selv, men også gjennom direktivet. For det andre vil EUdomstolens praksis ha relevans når vi ser nærmere på hva Århuskonvensjonen faktisk krever. FN har fått juridiske eksperter til å forfatte et veiledningsdokument til Århuskonvensjonen. Veiledningsdokumentet er ikke bindende, men anses for å ha høy faglig kvalitet og vil bli vist til flere steder i vår rapport.

Reell juridisk beskyttelse av miljøet er kun så god som håndhevelsen av loven. Gode ord på papiret betyr lite dersom staten ikke følger dem opp. Borgernes adgang til å prøve miljøsaker og på denne måten gå myndighetene i sømmene er en sentral del av å sikre en slik reell håndhevelse. Kravet om at

Kort oppsummering:

6  Konvensjonen administreres av FNs økonomiske kommisjon for Europa (UNECE), og er ratifisert av 46 land og EU ifølge Veiledningsdokumentet (2014) s. 16.

8  Thornton og Goodman (2017) s. 94-95

7  Århuskonvensjonen Artikkel 1

Norge har undertegnet Århuskonvensjonen Denne konvensjonen består av tre deler. Den tredje delen er at folk skal ha adgang til å få prøve saker som handler om miljøet.

9  Direktiv 2011/92/EU av 13. desember 2011 om vurdering av visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger (kodifisering av Århuskonvensjonen i EU-retten).

7


ICJ Norge sitt fagutvalg for klima- og miljøspørsmål

Rett til prøving Århuskonvensjonen artikkel 9 gir oss alle krav på «access to justice», rett til prøving av rettigheter som knytter seg til miljøet. Vi kan dele retten til prøving i to. Den første delen av rettigheten gjelder når du mener at noe truer de andre rettighetene du har etter konvensjonen: • •

adgang på miljøinformasjon og rett til deltagelse i beslutningsprosesser omkring miljøet.

Dersom du mener at staten eller private – folk eller selskaper – truer en av disse rettighetene, slår Århuskonvensjonens artikkel 9, første og andre ledd fast at du skal ha adgang til å få prøvet det spørsmålet. Retten til prøving gjelder både der du mener at staten eller private har gjort noe som krenker de andre rettighetene, og der du mener at staten burde ha gjort noe for å sikre dem. Det er imidlertid den andre delen av retten til prøving vi skal sette søkelys på i denne rapporten. For mens artikkel 9 første og andre ledd gjelder beslutninger og unnlatelser som berører miljøinformasjon og deltagelse i beslutningsprosesser, gjelder tredje ledd alle andre beslutninger og unnlatelser som er: 1. 2.

Også for disse må statene tilby en mulighet for prøving. Bestemmelsen favner vidt, og gjelder allemiljøsaker som ikke fanges opp av artikkel 9 første og andre ledd. Den favner videre enn norsk miljørett som er definert som «offentligrettslige regler om bruk og vern av miljøet»10, og rammer all lovgivning som direkte eller indirekte gjelder miljøet.11,12 Prøvingsretten gjelder også privates handlinger og unnlatelser13, fra Århuskomiteens praksis kan vi lese:

«Article 9, paragraph 3, does not distinguish between public or private interests orobjective or subjective rights, and it is not limited to any such categories. Rather, article 9, paragraph 3, applies to contraventions of any provision of national law relating to the environment. While what is considered a public or private interest or an objective or subjective right may vary among Parties and jurisdictions, access to a review procedure must be provided for all contraventions of national law relating to the environment.14»

regulert i nasjonal lov og har en betydning for miljøet.

10  Bugge (2014) side 17. 11  Veiledningsdokumentet (2014) side 187. 12  I sakene ACCC/C/2013/85 og ACCC/C2013/86 uttalte Århuskomiteen at “the text of the Convention does not refer to ‘environmental laws’, but to ‘laws relating to the environment’”, and consequently that “article 9, paragraph 3, is not limited to ‘environmental laws’, e.g., laws that explicitly include the term ‘environment’ in their title or provisions”. 13  ACCC/C/2013/85 og ACCC/C2013/86, avsnitt 72 14  ACCC/C/2008/31, avsnitt 94

8


Rett til prøving

Hva slags prøving har du krav på? For prøving etter artikkel 9 første og andre ledd, har du har krav på tilgang til en domstol og/eller et annet uavhengig eller upartisk organ etablert ved lov.15

Århuskonvensjonen art 9, tredje ledd «I tillegg, og uten å berøre prosedyrene for prøving av saken som nevnt i nummer 1 og 2 ovenfor, skal enhver part sikre at allmennheten, der den oppfyller eventuelle kriterier fastsatt i nasjonal lovgivning, har tilgang til administrative eller rettslige prosedyrer for å bestride handlinger og unnlatelser begått av privatpersoner og offentlige myndigheter som er i strid med bestemmelsene i nasjonal lovgivning vedrørende miljø.»

For prøving etter artikkel 9 tredje ledd, er ikke kravet like strengt. Her sier Århuskonvensjonen at du skal ha tilgang til prøving gjennom administrative eller rettslige prosedyrer.16 Forskjellen ligger i at man i utgangspunktet ikke har krav på tilgang til prøving ved domstoler eller andre uavhengige organer. I utgangspunktet kan det å få klage til forvaltningen (som miljøverndepartementet, kommunen eller et eller annet relevant direktorat) oppfylle Århuskonvensjonens krav for disse sakene. I tillegg til at man ikke har krav på prøving ved en domstol eller lignende, har staten også rett til å lage noen begrensninger på hvem som kan få prøve en sak etter artikkel 9 tredje ledd.17 Århuskonvensjonen stiller imidlertid flere krav til hva som er en god nok prøving etter artikkel 9 første, andre og tredje ledd. Systemer for prøving må være: 1. 2. 3. 4.

effektive rettferdige tilgjengelige for allmennheten ikke uoverkommelig dyrt   Vilkårene er kumulative. Det vil si at de alle må være oppfylt dersom Århuskonvensjonens krav skal være oppfylt. Det er ikke tilstrekkelig at et søksmål vil være effektivt og rettferdig, dersom det er uoverkommelig dyrt. 15  Art 9, andre ledd 16  Art 9, tredje ledd 17  Se formuleringen «der den oppfyller eventuelle kriterier fastsatt i nasjonal lovgivning» i artikkel 9, tredje ledd.

9


ICJ Norge sitt fagutvalg for klima- og miljøspørsmål

Effektiv Veiledningsdokumentet sier at prøvingen må gi mulighet for effektiv håndheving.18 Dette kravet handler om hvilke verktøy prøvingsorganet skal ha til rådighet. Dersom prøvingsorganet bare kan komme med anbefalinger og ikke har makt til å avsi bindende avgjørelser, er det ikke effektivt. Kjernen i effektivitetskravet er at virkningen av en avgjørelse må være reell, som vil si at den kan avklare den enkeltes rettigheter i en sak for organet.19 Århuskonvensjonen krever også at prøvingsorganet skal ha mulighet til å gi midlertidige forføyninger dersom det skal regnes som effektivt. En midlertidig forføyning er en midlertidig rettsavgjørelse som betyr at den som saken rettet seg mot er nødt til å gjøre, unnlate å gjøre, eller tåle noe mens man venter på den endelige avgjørelsen. En typisk midlertidig forføyning vil være at en grunneier ikke får lov til å hugge en skog før saken om mulig vern av den skogen er avgjort. Midlertidig forføyninger er særlig viktige i miljøsaker der de kan sikre at miljøverdier ikke forsvinner mens saken pågår. Rettferdig For det andre må systemet for prøving være rettferdig. Her sier veiledningsdokumentet at både prosessen og beslutningen til prøvingsorganet skal være upartisk og fri for fordommer, favorisering og egeninteresse.20 Veiledningsdokumentet presiserer videre at dette også gjelder prøving innad i forvaltningen og ikke bare domstoler eller andre uavhengige organer.21

Tilgjengelig For det tredje må systemet for prøving være tilgjengelig. Det betyr ikke at alle skal få lov til å prøve hva enn de måtte ønske å få prøvd, statene har rett til å lage begrensinger for hvem som har adgang til prøving – hvem som anses for å ha rettslig interesse.22 Staten kan likevel ikke lage hvilke kriterier de vil. Kriteriene kan ikke være så strenge at de utestenger folk flest eller de fleste organisasjoner fra å prøve handlinger og unnlatelser som strider mot nasjonal rett på miljørettens område.23,24 Tilgang til prøving skal være hovedregelen, ikke unntaket.25 Selv om artikkel 9 åpner for at staten skal kunne lage sine egne kriterier for hvem som kan få prøve en sak, kan de ikke lage kriterier om hva de kan få prøve. Alle handlinger og unnlatelser som faller inn under Århuskonvensjonen må kunne prøves. 26

«Rettslig interesse» («standing» på engelsk) handler om hvilke kriterier staten stiller for at du skal få lov til å delta i en sak. Du må ha rettslig interesse om du skal få lov til å klage og kreve prøving. Der staten vil gjøre om din eiendom til et naturreservat, er det opplagt at du har rettslig interesse, men hva med naboen din eller miljøorganisasjonen fra andre siden av landet?

18  Veiledningsdokumentet (2014) side 200.

22  Se forklaring i faktaboks.

19  Veiledningsdokumentet (2014) side 200.

23  ACCC/C/2006/18, avsnitt 24

20  Veiledningsdokumentet (2014) side 201.

24  ACCC/C/2008/31, avsnitt 64

21  Veiledningsdokumentet (2014) side 201.

25  ACCC/C/2005/11, avsnitt 36.

10

26  ACCC/C/2008/31, avsnitt 78-79


Rett til prøving

Ikke uoverkommelig dyrt Det siste kravet er at prøvingen ikke skal være uoverkommelig dyr. Veiledningsdokumentet slår fast at kostnadene ved prøving av handlinger og unnlatelser som berører nasjonal miljørett ikke kan være så høye at de utgjør et hinder for at enkeltpersoner og/eller organisasjoner søker prøving.27,28 Århuskomiteen har sagt at systemet i et land skal ses på som en helhet.29 Kravet til at prøving ikke skal være uoverkommelig dyrt gjelder hele prosessen, også dersom man må anke en sak flere ganger.30 Alle kostnader i prøvingsprosessen må medregnes.31 Dette gjelder rettsgebyr, advokatutgifter, transportkostnader for vitner, sakkyndigutgifter og dekning av motpartens sakskostnader.32 Angående advokatkostander, skal du heller ikke trenge å være avhengig av gratis eller uerfaren bistand. Århuskomiteen har slått fast at det gjelder et prinsipp om equality of arms, og du har rett til å stille like skarpskodd som motparten.

«The Committee in this respect finds that it is essential that, where costs are concerned, the equality of arms between parties to a case should be secured, entailing that claimants should in practice not have to rely on pro bono or junior legal counsel.33»

Hverken konvensjonen eller komiteens praksis gir noe fast tall på hva som regnes som uoverkommelig dyrt. I én sak var £ 39,454 for mye,34 mens et gebyr for å anke på 3000 danske kroner var for mye i en eldre sak.35 Det sentrale er imidlertid at kostnadene ikke skal være så høye at de i seg selv utgjør et hinder for å prøve en sak. Det kan ikke være slik at folk og organisasjoner velger å ikke prøve saker på grunn av kostnadene.36,37 Dersom det eksisterer ordninger for å begrense kostnadene ved prøving, slik som gratis advokathjelp eller en maksimumssum på hvor dyre rettsprosesser kan bli, må disse også være forutsigbare. En som søker prøving, må kunne være sikker på at hun ikke blir ruinert av saken.38 Også det å be om en midlertidig forføyning, vil i mange land være forbundet med økonomisk risiko; grunneieren som ikke får drevet skogdrift mens en lang rettssak pågår taper penger og dersom hun vinner saken, vil hun kanskje snu seg og kreve erstatning av den som ba om den midlertidige forføyningen. Dersom en slik risiko innebærer at folk ikke vil tørre å be om en midlertidig forføyning i det hele tatt, vil Århuskonvensjonens være krenket.39

27  Veiledningsdokumentet (2014) side 203

34  ACCC/C/2008/27, avsnitt 44

28  I saken ACCC/C/2011/57, avsnitt 50-53 fant komiteen at et gebyr brukt for å begrense antall miljøsaker ikke oppfylte statens plikter etter artikkel 9.

35  ACCC/C/2011/57, i denne saken la imidlertid komiteen vekt på at gebyret var innført med den hensikt å begrense antall saker som ble klaget videre i systemet.

29  ACCC/C/2008/33, avsnitt 128

36  Dette kommer tydeligere frem av den engelske originalteksten: «prohibitively expensive».

30  ACCC/C/2008/27 avsnitt 27 og ACCC/C/2011/57, avsnitt 44 31  C-260/11, avsnitt 28

37  C-260/11, avsnitt 34-35

32  ACCC/C/2008/27

38  ACCC/C/2008/33, avsnitt 135

33  ACCC/C/2008/33, avsnitt 132

39  ACCC/C/2008/33, avsnitt 133-134

11


ICJ Norge sitt fagutvalg for klima- og miljøspørsmål

Kort oppsummering: Århuskonvensjonen krever at hver stat som har ratifisert konvensjonen tilbyr sine borgere mulighet til å prøve spørsmål om handlinger og unnlatelser på miljørettens område.

For alle andre spørsmål under nasjonal rett på miljørettens område skal man ha adgang til prøving ved administrative eller rettslige prosedyrer.

For spørsmål om miljøinformasjon og deltagelse i beslutninger om miljøspørsmål krever konvensjonen at statene tilbyr prøving ved en domstol og/eller et annet uavhengig eller upartisk organ etablert ved lov.

All prøving må være effektiv, rettferdig og tilgjengelig for allmennheten og ikke uoverkommelig dyre.

12


Norge

Norge Mulige prøvingsorgan I Norge finnes flere ulike prøvingsorganer som kan prøve saker som faller inn under Århuskonvensjonens artikkel 9 tredje ledd.40 Århuskomiteen er klar på at i alle fall ett av disse må oppfylle alle kravene i Århuskonvensjonen artikkel 9 fjerde ledd.41 Komiteen understreker imidlertid at det vil være i tråd med konvensjonens mål og ånd å ha flere mulige prøvingsmuligheter som oppfyller kravene i konvensjonen. 42Vi vil gå gjennom de ulike organene vi har her i Norge og se om noen av dem oppfyller alle kravene: • • •

Forvaltningen Sivilombudsmannen Domstolene 43

Forvaltningen oppfyller også kravet om effektive virkemidler. Forvaltningen har mulighet til å fatte juridisk bindende vedtak og har verktøy som er tilstrekkelige for å stanse miljøødeleggende tiltak mens saken blir behandlet. Det er også gratis å klage til forvaltningen. Det er imidlertid usikkert om forvaltningens prøving er rettferdig på den måten Århuskovensjonen krever. Mange saker handler om forvaltningens egne prosjekter, som der en kommune vil bygge en vei.44 I andre saker knytter det seg politisk prestisje til prosjekter; ledere i en liten kommune er for eksempel åpne om sitt ønske om at det skal bygges ut et lukrativt hyttefelt i kommunen.

Forvaltningen For alle vedtak forvaltningen treffer, vil også forvaltningen være prøveorgan. Norsk lov stiller ikke strenge krav for at en person skal ha rettslig interesse og forvaltningen oppfyller dermed Århuskonvensjonens krav om tilgjengelighet.

I behandlingen av klager i slike saker vil ikke forvaltningen alltid være upartisk, som er en forutsetning for at prøvingsorganet skal være rettferdig.45 Forvaltningen behandler heller ikke saker mellom private. Disse må dermed kunne prøves et annet sted. For mange saker oppfyller dermed forvaltningen ikke Århuskonvensjonens krav.

40  Vi fokuserer her på sakene som hører inn under artikkel 9, tredje ledd, men det er verdt å nevne at vi har Miljøinformasjonsnemda som behandler saker under artikkel 9 første ledd; saker om miljøinformasjon.

44  Dersom du får avslag på en klage, vil du som regel kunne klage til et overordnet organ i forvaltningen. Klageorganet følger de samme retningslinjene, veilederne, rapporteringsordninger og andre føringer som underorganet. Det vil ofte «være et sterkt interessefellesskap mellom over- og underordnede forvaltningsorganer» noe som fører til at kontrollen er mindre nøytral enn ved ekstern kontroll. (Fauchald (2018) side 159.)

41  ACCC/C/2013/85 og ACCC/C/2013/86, avsnitt 79 42  ACCC/C/2013/85 og ACCC/C/2013/86, avsnitt 72 43  Saker om miljøinformasjon eller deltagelse i beslutninger som relaterer seg til miljøet, nevnt i konvensjonens artikkel 9 første og andre ledd, behandler Miljøinformasjonsklagenemda.

45  Dette er særlig viktig på miljørettens område. Norsk miljørett regulerer oftest prosessen frem mot en beslutning og ikke innholdet i selve beslutningen Dette fører til at avgjørelsene i enkeltsaker i stor grad preget av politiske prioriteringer, og det kan hevdes at «miljøretten er ‘mer politikk enn juss’» (Bugge (2011) side 44.)

13


ICJ Norge sitt fagutvalg for klima- og miljøspørsmål

Forvaltningen er ordet vi bruker om det meste av staten som ikke er Stortinget og domstolene. Forvaltningen omfatter regjeringen, departementene, direktoratene, fylkene, kommunene, nemnder, råd og mye mer.

Sivilombudsmannen46 Når det gjelder klager til Sivilombudsmannen, er kravet til tilgjengelighet oppfylt fordi det ikke stilles strenge krav til partsinteresse. Det er også gratis å klage. Kravet til nøytral og rettferdig prøving er også oppfylt fordi Sivilombudsmannen er uavhengig av forvaltningen. 47 Problemet er effektivitetskravet. Sivilombudsmannen har ikke myndighet til å fatte bindende avgjørelser, og forvaltningen har ikke plikt til å følge Sivilombudsmannens uttalelser. 48Sivilombudsmannen oppfyller dermed ikke kravene i Århuskonvensjonene artikkel 9, fjerde ledd. 49

Domstolene Norges ordinære domstoler er uavhengige, tilgjengelige og effektive. I følge staten ved Klima- og miljødepartementet sin rapport til Århuskomiteen koster det dessuten bare 5125 kroner å ta en miljøsak til retten i Norge. Problemet er at denne summen ikke stemmer. Århuskonvensjonen krever at prøving ikke skal være uoverkommelig dyrt og staten mener at Norge oppfyller dette. Men summen departementet opererer med inkluderer ikke det de har kalt sidekostnader.50 Århuskomiteen har på sin side gjort det klart at alle kostnader skal regnes med, det finnes derfor ingen kostander som er på siden.51 Verre blir det når departementets sidekostnader inneholder de største kostnadene forbundet med en slik sak – slik som betaling av advokater og sakkyndige.52 Bak departementets sidekostnader skjuler faktisk brorparten av kostnadene i en miljøsak seg og resultatet er at departementet her gir et grovt feilaktig bilde av Norges etterlevelse av Århuskonvensjonen.

46  Sivilombudsmannen er oppnevnt av Stortinget for å ivareta den enkeltes rettigheter i møte med forvaltningen

50  Klima- og miljødepartementet (2013), side 28.

47  Det bør likevel nevnes at bare fem prosent av sakene som kommer til sivilombudsmannen ender med kritikk (Bragdø-Ellenes (2019) s. 121)

52  Sakkyndig er et ord vi bruker for å beskrive ulike eksperter man kan bruke for å kaste lys over en sak. Eksempler er økonomer eller klimaforskere.

48  ACCC/C/2013/85 og ACCC/C2013/86, avsnitt 85 49  Arnesen (2019)

14

51  ACCC/C/2008/27 avsnitt 27 og ACCC/C/2011/57, avsnitt 44


Norge

Domstolene i Norge. Sett utenfra, med sine flotte bygninger, er det lett å tro at domstolene er en stor del av staten. Det er de ikke, NRKs budsjett er 2,5 ganger større enn domstolenes (Hjorth (2019)). Domstolenes arbeid kan deles i sivile- og straffesaker. 80 prosent av sakene er straffesaker der staten står mot en borger og ber domstolen avklare spørsmål om skyld og straff for et påstått lovbrudd (Bragdø-Ellenes (2019) s. 120). Av disse har mange saker forsvunnet fra domstolene fordi de ikke lenger regnes som straffesaker, de regnes som saker om «administrative sanksjoner» og avgjøres i stedet av forvaltningen. Sivile saker er konflikter mellom to eller flere parter om hvem som har loven på sin side. Tallet på sivile saker faller også. Mange flyttes over til små semi-uavhengige organer i forvaltningen kalt nemnder (Kolsrud (2020)). Det var 54 nemnder i 2014 (Difi (2014)). Miljøsaker kan både være straffesaker og sivile saker, men utgjør en liten del av domstolens arbeid. En artikkel fra 2005 fant at om lag 0,4 prosent av alle sivile saker kunne omtales som miljøsaker. Av straffesaker var tallet høyere på 0,7 prosent (Fauchald 2010, s. 54). Det er også verdt å merke seg at av de sivile sakene var et klart flertall om økonomisk erstatning for miljøskade, kun 16 prosent av sakene handlet faktisk om å stanse en skadelig virkning på miljøet og bare 10 prosent handlet om overprøving av statens vedtak på miljøfeltet.

15


ICJ Norge sitt fagutvalg for klima- og miljøspørsmål

Departementets tall er også bare for én dag i retten, og mange miljøsaker vil vare mye lenger. Prisen er også bare for tingretten; grunngebyret for ankebehandling i lagmannsretten er 28 128 kroner.53

I sin rapportering trekker staten frem forliksrådene som et mulig overprøvingsorgan og peker især på at det kun koster 1025 kroner å fremme en sak hit. Det er mange saker forliksrådene ikke kan prøve, blant annet alle saker mot staten. Forliksrådene har heller ikke utdannede dommere, men består av lekfolk. Jobben deres er først og fremst å få folk til å bli enige og inngå forlik, ikke å prøve lovlighet. Forliksrådene er derfor uegnet til å tilby den prøvingen Århuskonvensjonen krever.

Det er vanskelig å fastslå kostnadsnivået i miljøsaker. Staten fører ingen statistikk på dette. Det generelle kostnadsnivået i tingretten i sivile saker lå i 2018 på 60 000 kroner for saker som gikk over en dag, 150 000 kroner for saker som gikk over to dager og 275 000 kroner for saker som gikk over tre dager.54 Det er ingenting som tilsier at kostnadene er lavere i miljøsaker som ofte er vanskelige og komplekse og dermed vil trenge grundig behandling. I tillegg kommer en eventuell ankerunde.55 Det mye omtalte klimasøksmålet er kanskje et ekstremt eksempel, men viser at Norge ikke har på plass systemer som forhindrer at miljøsaker i domstolene blir uoverkommelig dyre. I tingretten ble saksøkerne pålagt å betale statens saksomkostninger på kroner 580.000 på toppen av sine egne.56,57

53  Domstol.no, Rettsgebyr i lagmannsretten (Lest 02.10.2020) 54  NOU 2020:11, side 308 55  Det generelle kostnadsnivået i norske domstoler har nær doblet seg de siste ti årene (Kolsrud (2020)) 56  TOSLO-2016-166674

16

57  I epost fra Arnstein Vestre i Greenpeace får vi opplyst at Klimasøksmålet i dag [2. oktober 2020] har kostet 6,5 millioner kroner. Kostnadene dekker advokater og sakkyndige, men også ting som oversettelser av dommer på menneskerettighetsfeltet fra fransk.


Norge

Da saken kom til Høyesterett denne høsten, ble saksøkerne gitt fri sakførsel,58 det er bra, men Århuskomiteen er klare på at der ordninger av denne typen eksisterer, må de være forutsigbare og kan ikke være overlatt til skjønn.59 Da WWF gikk til sak med påstand om ugyldighet av vedtak om felling av ulv, ble foreningen pålagt å betale, ikke bare statens saksomkostninger på kroner 136.900, men også Utmarkkommunenes sammenslutning sine saksomkostninger på kroner 162.531 og Norges Skogeierforbund sine saksomkostninger på kroner 155.000 på toppen av sine egne.60 Det faktum at dette ble reversert i lagmannsretten, endrer ikke på det faktum at slike summer opplagt vil virke avskrekkende på mange. Det er nettopp spørsmålet om kostnadene er så høye at folk vil la være å få prøvd miljøsaker som er det viktige når vi spør om prøvingskostnadene er uoverkommelig dyre. Det sier seg selv at trusselen om at man må betale nesten en halv million kroner for å få prøve en sak om en truet dyreart, uavhengig av hva du måtte mene om ulv, betyr at svært få vil be om slik prøving.61

Sverige og Danmark har uavhengige, nesten gratis prøvingsorganer som kan fatte rettslig bindende vedtak. (Borge, Laila mfl. (2018)) I Sverige ble «Mark- og miljødomstolen» opprettet i 1999, og prøver vedtak truffet etter miljø- og planlovgivningen av juridiske og sakkyndige dommere. Private trenger sjelden å bruke advokat, og domstolen har et mål om at 75 % av alle saker skal behandles innen seks måneder. Prøvingen er gratis. I Danmark, som ellers har likere rettstradisjon som Norge, har de uavhengige klagenemnder: Miljø- og Fødevareklagenævnet som behandler miljøsaker og Planklagenævnet som behandler saker om arealutnyttelse behandler til sammen ca. 2 200 saker i året. Cirka 90 av disse ender i rettssystemet, men i ni av ti saker lar retten nemndas beslutning stå. Prøving i nemndene omkring en tusenlapp (nævnenes hus (2020)).

58  Klimasøksmål.no, Klimasøksmålet får fri sakførsel i Høyesterett (Lest 02.10.2020) 59  ACCC/C/2008/33, avsnitt 135 60  TOSLO-2017-196251-2 61  C-260/11, avsnitt 34-35

17


ICJ Norge sitt fagutvalg for klima- og miljøspørsmål

Konklusjon Alle saker som er regulert av nasjonal lov og som relaterer seg til miljøet, skal kunne prøves. Staten har gjennom Århuskonvensjonen forpliktet seg til å gi oss tilgang på prøvingsorganer som oppfyller kravene til effektivitet, rettferdighet, tilgjengelighet og pris. Selv om forvaltningen oppfyller disse kravene for mange saker, er det også svært mange saker forvaltningen ikke tar, eller der forvaltningen ikke er upartisk. For disse sakene er domstolene det nærmeste organet til å tilby reell prøving, men kostnadene bryter klart med Århuskonvensjonens krav om at slik prøving ikke skal være uoverkommelig dyr. Departementets tall på 5125 kroner fremstår nærmest uærlig når vi vet at snittet ligger på langt over 100 000 kroner. Ved å definere advokatkostnader, sakkyndige og mye mer som sidekostnader, avslører departementet også at de ser på miljøsaker som trivielle – småsaker som bare tar én dag i tingretten og ikke behøver å ankes. Dette er langt fra sannheten, miljøsaker er vanskelige, komplekse og kan ta lang tid. De er også viktige, særlig i Norge hvor urørt natur forsvinner raskt.

Århuskomiteen har uttalt at Århuskonvensjonen målsetninger tilsier at den beskyttelse av miljøet og interessene til de fremtidige generasjoner, bør styrkes med tiden.

«The Committee also considers that, in keeping with the objective set out in preambular paragraph 7 and article 1 to protect and improve the environment for the benefit of present and future generations, concomitant implementation of the rights under the Convention, in general, should be strengthened over time.»62 Norge tiltrådte Århuskonvensjonen i 2003, men sytten år senere har ingenting blitt gjort for å gjøre veien til prøving av saker enklere. Ingen særordninger er laget for miljøsaker, og da Rettshjelpsutvalget leverte sin rapport høsten 2020, var ikke ordet miljø nevnt én eneste gang. 63 Nesten ingen av sakene som står for norske domstoler handler om miljø, et faktum som i seg selv vitner om at porten ikke er vid på dette punktet.64,65 Gode intensjoner møtes ikke av skikkelig håndhevelse og miljøretten forblir dermed også tannløs.66

62  ACCC/C/2011/57, avsnitt 46 63  Ordsøk i rapporten. 64  Skjevestad (2020) 65  NOU 2020:11, side 66 66  Observasjonen om at det eksisterer et «håndhevingsgap» i Europa er ikke ny, overalt ser man at løfter i lovtekst ikke speiles i praksis (Thornton (2017) s. 272)

18


Konklusjon

«Sett hen til at domstolenes tvisteløsning bør speile viktige rettsområder, er det også grunn til å fremheve at miljørett kun utgjør 1 prosent av alle forvaltningssakene. Til tross for at enkelte miljøsaker har fått betydelig oppmerksomhet de senere år, er det således ikke holdepunkter for at domstolene spiller noen stor rolle i avgjørelsen av slike konflikter.»67 ICJ Norge sitt fagutvalg for klima- og miljøspørsmål er etter vår gjennomgang klare på at Norge er langt unna å oppfylle kravene i Århuskonvensjonen når det kommer til prøving av miljøsaker. Bruddene på de løftene Norge har gitt med konvensjonen, er grove. Mest av alt fremstår det som om staten ikke har tatt konvensjonen på alvor, og dermed også viser at staten ikke forstår viktigheten av at vanlige folk og miljøorganisasjoner skal kunne gå dem i sømmene og sikre våre rettigheter til et levelig miljø.

67  NOU 2020:11, side 66

19


Bibliografi Norsk rettspraksis TOSLO-2016-166674

Oslo tingretts dom av 04.01.2018 i saken Greenpeace Norden, Natur og Ungdom og partshjelper Besteforeldrenes klimaaksjon mot Staten ved Oljeog energidepartementet (Klimasøksmålet)

TOSLO-2017-196251-2

Oslo tingretts dom av 18.05.2018 i saken WWF mot Staten ved Klima- og miljødepartementet (Felling av ulv)

Stortings- og regjeringsdokumenter NOU 2020:11

Norges offentlige utredninger 2020:11: Den tredje statsmakt – domstolene i endring

Ot.prp.nr. 116 (2001-2002)

Om lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven).

Klima og miljødep. (2013)

Klima- og miljødepartementets rapportering om Norges implementering av Århuskonvensjonen iht. beslutning I/8, II/10 og IV/4 (2013)

Internasjonale kilder ACCC/C/2005/11

BBL v. Belgia

ACCC/C/2006/18

Søren Wium-Andersen v. Danmark

ACCC/C/2008/27

Cultra Residents Association v. Storbritannia og Nord-Irland

ACCC/C/2008/31

Client Earth og Naturvernforeningen v. Tyskland

ACCC/C/2008/33

Client Earth mfl v. Storbritannia og Nord-Irland


ACCC/C/2011/57

Dansk Ornitologisk Forening v. Danmark

ACCC/C/2013/85

Environmental Law Foundation v. Storbritannia

ACCC/C2013/86

Austin v. Storbritannia og Nord-Irland

C-260/11

David Edwards mfl. v. Det Britiske Miljødepartementet mfl.

Direktiv 2011/92/EU

Europaparlamentets og Europarådets direktiv 2011/92/EU av 13. desember 2011 om vurdering av visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger

FNs konferanse om miljø og utvikling (1992)

FNs konferanse om miljø og utvikling, Rio de Janerio, 3-14 juni 1992, UN doc. A/CONF.151/26/ Rev.1

Veiledningsdokumentet (2014)

The Aarhus Convention: An Implementation Guide, Second Edition, 2014. http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/ Publications/Aarhus_Implementation_Guide_interactive_eng.pdf

Århuskonvensjonen (1998)

Konvensjon om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltakelsei beslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler i saker vedrørende miljø, Århus, 25.06.1998. Norsk versjon: https://lovdata.no/pro/#document/ TRAKTAT/traktat/1998-06-25-1 Engelsk versjon: https://www.unece.org/fileadmin/ DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf


Litteratur Arnesen (2019)

Arnesen, Anette, «Effektiv overprøving i miljøsaker i hvilken grad er Sivilombudsmannens overprøving i miljøsaker effektiv sett i lys av sak 2014/2809, 2014/1190 og 2018/1219?» UiO, 2019. https://www. duo.uio.no/bitstream/handle/10852/68826/1/509. pdf [Sitert 02. oktober 2020]

Borge, Laila mfl. (2018)

Borge, Laila mfl. «Ruinerer seg i kampen for naturen.» Aftenposten Innsikt, juni 2018. http:// www.aftenposteninnsikt.no/klimamilj/ruinerer-segi-kampen-naturen [Sitert 11.april 2019]

Bragdø-Ellens (2019)

Bragdø-Ellens, Sunniva Cristina. «Overprøving av vedtak i miljøsaker» i Mellom jus og politikk – Grunnloven § 112. Eivind Smith og Ole Kristian Fauchald, Bergen, Fagbokforlaget, 2019.

Bugge (2011)

Bugge, Hans Christian. EØS-avtalens rolle og betydning på miljøvernområdet, Europautredningen, rapport nr. 14, 2011

Bugge (2014)

Bugge, Hans Christian. Lærebok i miljøforvaltningsrett, 4. utgave, Oslo, Universitetsforlaget, 2014

Difi (2014)

«Viltvoksende nemnder? Om organisering og regulering av statlige klagenemnder», 2014

Fauchald (2010)

Fauchald, Ole Kristian. «Environmental Justice in Courts – a Case Study from Norway», Nordisk miljörettslig tidsskrift/Nordic Environmental Law Journal 2010:1.

Fauchald (2018)

Fauchald, Ole Kristian. «Klimarettssaken og ‘amerikanisering’ av norske domstoler», Lov og rett nr. 3, 2018

Hjorth (2019)

Hjorth, Jens Johan «Hvor mye rettssikkerhet skal vi ta oss råd til?» 13. november 2019 https://www. aftenposten.no/meninger/kronikk/i/1ne9aW/hvormye-rettssikkerhet-skal-vi-ta-oss-raad-til-jens-johanhjort [sitert 13. juli 2020]


Kolsrud (2019)

Kolsrud, Kjetil. «Tapper domstolene og fyller nemndene» 2019 https://rett24.no/articles/tapper-domstolene-og-fyller-nemndene [sitert 13. juli 2020]

Kolsrud (2020)

Kolsrud, Kjetil «Sakskostnadene i tingrettene nær doblet på 10 år» 30. september 2020 https:// rett24.no/articles/sakskostnadene-i-tingrettene-naer-doblet-pa-10-ar?fbclid=IwAR2iSduWKJ_96Tbtj-V_Sd5J8GWrx-WjMr3TztupSuNHF72P9tmFFck9QeA [sitert 2. oktober 2020]

Nævnenes hus (2020)

Nævnenes hus «Vejledning – klagegebyr» 2020 https://naevneneshus.dk/start-din-klage/miljoeog-foedevareklagenaevnet/vejledning/ [sitert 2. oktober 2020]

Skjevestad (2020)

Skjevestad, Henrik «Forsvinnende få saker i domstolene som omhandler rene miljøinteresser» 25. september 2020, https://www.advokatbladet. no/det-gronne-skiftet-miljo/forsvinnende-fa-saker-i-domstolene-som-omhandler-rene-miljointeresser/154065?fbclid=IwAR3BS9seLSpErsDLOgPq5Uw5Gk_XF_-JpQL_gzkdW0tY1ESkFWbsoasSi1k [sitert 2. oktober 2020]

Thornton og Goodman (2017)

Thornton, James og Martin Goodman. Client Earth, London, Scribe, 2017

Ulfstein (2007)

Ulfstein, Geir i samarbeid med Thilo Marauhn og Andreas Zimmermann. Making Treaties Work. Human Rights, Environment and Arms Control, Cambridge, Cambridge University Press, 1. utg, 2007.


ISBN 978-82-692337-0-4

Ikke uoverkommelig dyrt?  

Norge bryter Århuskonvensjonen. Konvensjonen inneholder blant annet et krav til at alle borgere i konvensjonens medlemsland skal ha adgang t...

Ikke uoverkommelig dyrt?  

Norge bryter Århuskonvensjonen. Konvensjonen inneholder blant annet et krav til at alle borgere i konvensjonens medlemsland skal ha adgang t...

Advertisement