Issuu on Google+

Червень 2010

Policy Brief

ОРГАНІЗАЦІЯ ЕКОНОМІЧНОГО СПІВРОБІТНИЦТВА ТА РОЗВИТКУ

Координація взаємодії центральної та місцевої влади Взаємозалежність між рівнями влади Найпоширеніші проблеми багаторівневого управління Як уряд може усунути наявні невідповідності Підбір необхідних інструментів

Вcтуп Важливість взаємодії на різних рівнях державного управління зумовлена насамперед тим, що практично в усіх країнах управління є до певної міри децентралізованим. Наразі фінансово-економічна криза суттєво поглибила роль ефективної взаємодії між різними рівнями влади, оскільки в умовах зменшення фінансування зросла кількість викликів для уряду, зокрема, назріла необхідність здійснювати низку стимулюючих заходів для пожвавлення економіки. У країнах — членах Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) на регіональні органи влади в середньому припадає 60 відсотків державних інвестицій, однак бюджет цих органів суворо обмежений. Поряд із зменшенням податкових надходжень, причиною якого є падіння економічної активності, збільшуються витрати на соціальні програми. У результаті цього виникає дефіцит бюджетних асигнувань та, відповідно, зростає заборгованість регіональної влади. Безумовно, зростання дефіциту здатне вплинути на якість державних послуг, які надаються на місцевому рівні, та спричинити падіння темпів приросту базових показників через зменшення інвестицій. Це, своєю чергою, може звести нанівець плани виходу з кризи, розроблені на центральному рівні. У пошуках ефективності управління уряди країн, незважаючи на рівень децентралізації та тип конституційного устрою, зосереджуються на координації взаємодії між різними рівнями влади. Адже неузгодженість дій центральної та регіональної влади суттєво впливає на реалізацію урядових ініціатив, що може спричинити не лише внутрішні, а й зовнішні наслідки. Наприклад, за підрахунками енергетиків, близько 50 відсотків населення світу проживає у містах і споживає приблизно 66 відсотків усієї енергії, що виробляється. З цього випливає, що близько 76 відсотків усіх викидів парникових газів є наслідком споживання енергії в містах. Таким чином, урядові ініціативи або угоди залишаться нереалізованими, якщо центральна влада належним чином не впроваджуватиме взяті на себе зобов’язання на місцевому рівні. Саме тому досягнення запланованих результатів передбачає наявність інституційної спроможності як на центральному, так і на місцевому рівні. Цей випуск окреслює основні концепції щодо взаємозв’язків між центральною та регіональною владою. Обговорюються невідповідності, що існують між різними рівнями державного управління під час формування та впровадження політики, а також досліджуються інструменти, котрі варто застосовувати для усунення цих прогалин.

© OECD, 2009


Policy Brief Взаємозалежність між рівнями влади

ЧАСТКА РЕГІОНАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ У ЗАГАЛЬНОДЕРЖАВНИХ ДОХОДАХ ТА ВИДАТКАХ (2006)*

Частка доходів регіональних органів влади у загальнодержавних доходах**

Рис. 1.

У ході децентралізації на регіональний рівень передавалися все складніші та більш ресурсомісткі функції, хоча й у різних країнах у різних обсягах. Процес децентралізації та деконцентрації влади триває і сьогодні. Наприклад, низка європейських країн нещодавно передала регіональним органам влади контроль за окремими аспектами системи охорони здоров’я. Хоча основні цілі, зокрема посилення демократії шляхом наближення влади до громадян та вдосконалення державних послуг та інвестицій, у різних країнах — членах ОЕСР подібні, проте рівень децентралізації у них суттєво різниться (див. рис. 1). Таке розмаїття спричинене сукупністю факторів: наприклад, регіональні органи влади відповідальні за надання державних послуг, однак досить часто не мають повноважень для прийняття рішень про розподіл ресурсів на виконання своїх завдань, для формування надходжень до місцевих бюджетів, для використання наявних ресурсів на власний розсуд, оскільки, наприклад, стандарти надання послуг встановлюються централізовано. Більш того, неадекватний розподіл державних функцій між органами влади спричиняє дублювання функцій та їх неузгодженість. Певна річ, наведені проблеми поряд з іншими є перепоною для ефективного виконання урядових рішень. Наприклад, для здійснення центральними органами влади моніторингу та поліпшення надання державних послуг чи впровадження стратегії регіонального розвитку необхідна інформація з регіонів країни, яку надають місцеві органи влади. Досягнутий у результаті децентралізації взаємозв’язок між центральними та регіональними органами влади є двостороннім, оскільки неможливо досягти повної автономії на жодному з рівнів влади ні щодо політичної відповідальності, ні щодо результатів діяльності. Ці взаємовідносини є складними: вертикальними між різними рівнями влади, горизонтальними між органами державного управління одного рівня та мережевими.

60 Can 50

Che USA

40 Jpn Aut

30 20

Fra

10

Nzl Grc

Prt Svk Lux

Irl

Swe

Cze Hun Fin Pol Est Gbr

Kor Ita Nor Bel Nld

0 0

10

20

30

40

Частка витрат регіональних органів влади у загальнодержавних витратах** Джерело: Національні бюджети країн ОЕСР, Бюро економічного аналізу США * Останні наявні дані ** Не включаючи кошти, отримані з інших рівнів уряду *** Не включаючи кошти, витрачені на інші рівні уряду

2

Dnk

Esp

Deu

Isl

50

60

70


Policy Brief Це сприяє більшій ефективності та дієвості в реалізації державних програм щодо впровадження інновацій, економічного зростання та вдосконалення системи надання державних послуг, адже ресурси об’єднані та налагоджений обмін інформацією. У цьому контексті набуває важливого значення відсутність значних невідповідностей між рівнями влади. Такі невідповідності можуть бути як по вертикалі влади, так і на горизонтальному рівні, і саме їх усунення стає одним із основних завдань багаторівневої системи влади. У різних країнах ступінь таких невідповідностей різний, проте з огляду на взаємозалежність між рівнями влади, поглиблену децентралізацією та потребою функціонування в рамках системи, що склалася в багаторівневому управлінні, є велика ймовірність, що такі розриви спостерігатимуться на різних рівнях одночасно.

П’ятьма найбільш розповсюдженими перешкодами, що постають на заваНайпоширеніші ді ефективному багаторівневому управлінню, є такі: інформаційні, фіскальні, проблеми багаторівадміністративні, розриви у державній політиці та розриви спроможності. невого управління

Інформаційний розрив виникає, коли різні рівні влади при формуванні та реалізації державної політики використовують різні статистичні чи економічні дані. Розрив спроможності виникає, коли відчувається брак людських ресурсів, знань (зокрема, компетенцій та інновацій) чи інфраструктури, необхідних для виконання завдань незалежно від рівня управління. Фіскальний розрив настає тоді, коли місцевих надходжень не вистачає для покриття необхідних витрат, що свідчить про пряму залежність від вищих рівнів влади (цей недолік часом усувається шляхом перерозподілу місцевих бюджетів за регіональними програмами). Адміністративний розрив виникає в той час, коли адміністративні кордони не відповідають функціональним економічним та соціальним сферам на місцевому рівні, що може спричинити фрагментацію державної політики. Розрив у державній політиці виникає, коли галузеві міністерства застосовують винятково вертикальний підхід до міжсекторальної політики, яка вимагає спільного розроблення чи запровадження на місцевому рівні. Це може призвести до відсутності міжсекторальної координації, котру часто можна помітити у сфері регіонального розвитку, енергетики, водних ресурсів або молодіжної політики.

Як уряд може усунути наявні невідповідності

Посилення координації та розбудова спроможності як на національному, так і на регіональному рівні є вирішальним кроком на шляху до усунення цих перешкод та подолання труднощів, яких ці перешкоди завдають. Координація відіграє суттєву роль для ефективного надання суспільних послуг. Спільна робота над досягненням гармонії між інтересами, спроможністю та цілями як на національному, так і на регіональному рівнях дозволить уникнути фрагментації та дублювань, що в результаті призведе до зростання ефективності та дієвості. Зважаючи на це, покращення вертикальних відносин між рівнями влади, як правило, потребує горизонтальної координації між галузевими міністерствами, що відповідають за сфери державної політики із впливом на регіональному рівні. 3


Policy Brief Підбір необхідних інструментів

Рис. 2. ВРАХУВАННЯ ТА УСУНЕННЯ РОЗРИВІВ

4

Координація має супроводжуватись посиленням спроможності на національному та регіональному рівнях. Однак часто виникає дилема: чи доречно посилювати спроможність на регіональному рівні перед здійсненням перерозподілу обов’язків від вищого до нижчого рівня управління; чи, можливо, варто зосередити увагу на принципі „навчання на практиці”, за яким відбувається посилення спроможності в регіональних органах влади під час практичного здійснення повноважень з реалізації певних політик? Інкол�� місцеві органи влади підтримують новітні практики, котрі в майбутньому отримують схвалення та реалізацію на центральному рівні. Відмінності між рівнями влади залежать не лише від видатків та ресурсів. Вони можуть також залежати від рівня освіти персоналу, недоліків в управлінні проектами та бюджетуванні або ж труднощів, що виникають при задоволенні потреб громадян та юридичних осіб. Спроможність означає не лише здатність регіональних органів влади запроваджувати національну політику, але й також чітко визначати власні стратегії для довгострокового розвитку. Регіональні органи влади демонструють сильну здатність вирішувати функціональні завдання. Але з огляду на більш стратегічний характер потреб, скажімо, коли йдеться про планування сталого розвитку, спроможності на регіональному рівні, як правило, є недостатньою або ж відчувається нерівність між місцевими установами. Країни — члени ОЕСР спільно з країнами, що не входять до складу ОЕСР, розробляють та застосовують різноманітні механізми для поліпшення реалізації багаторівневої політики та усунення нерівностей, котрі виникають при розподілі завдань та ресурсів (див. рис. 2). Ці додаткові механізми можуть застосовуватися поодинці або в комплексі, що залежить від національного контексту та поставлених цілей. Вони можуть бути „обов’язковими” (маються на увазі правові механізми) чи „рекомендаційними” (наприклад, спеціальні наради). Спільні характеристики таких механізмів — суттєва гнучкість, що дає змогу реалізувати специфічну для території політику; здатність посилювати спроможність та загальну ефективність; широка можливість застосування, що не залежить від конституційного ладу країни.


Policy Brief Правові механізми, мабуть, найбільш обов’язкові, спрямовані на вирішення фіскального розриву та розриву спроможності, сприяючи вертикальній та горизонтальній координації. Закон Данії „Про взаємні домовленості” регулює співпрацю між муніципальними органами, провінціями та іншими регіональними органами влади. У принципі, співпраця відбувається на добровільних засадах. Та, попри все, за певних умов та процесів, національна влада може примусити регіональні органи влади до співпраці заради чітко визначеної державної мети. В Австрії, Угорщині та Португалії застосовують законодавчі інструменти, що сприяють електронному урядуванню. Усі зазначені країни прийняли особливу законодавчу базу з електронного урядування, спрямовану на подолання перешкод на шляху до розвитку системи електронного урядування в межах країни.

Вставка 1.

Рада урядів Австралії (Рада) є основним міжурядовим форумом в Австра-

Рада урядів Австралії лії. До складу Ради входять Прем’єр-міністр, прем’єри штатів, головні міні-

стри територій, а також Президент Австралійської асоціації місцевих органів влади (ААМОВ). Місія Ради полягає в ініціюванні, розвитку та моніторингу процесу впровадження реформ національної важливості, що вимагають координації австралійських урядів на різних рівнях. Вплив діяльності Ради поширюється на сферу національної конкурентної політики, водну реформу, регулювання у сфері навколишнього середовища, обмеження на володіння вогнепальною зброєю. Під егідою Ради австралійських урядів центральний уряд, штати та окремі території зголосилися на проведення реформи з метою покращення національної економіки, зосереджуючи увагу на конкурентоздатності, регуляторній реформі та людському капіталі. Реформи спрямовані на посилення автономності дій та підвищення підзвітності у сфері надання державних послуг у рамках існуючих багаторівневих систем управління. Ці реформи передбачають запровадження суттєвих змін у системі управління федеральними, державними та територіальними фінансовими відносинами, з урахуванням фінансових мотивацій для сприяння та заохочення реформ. Система управління реформами включає національні угоди, в яких зазначено та погоджено очікувані результати. Організація „Рада реформ”, утворена при Раді австралійських урядів як незалежний орган, покликана забезпечувати незалежний, заснований на фактичних даних моніторинг реалізації політики, а також здійснювати оцінювання та звітувати за результатами діяльності всіх урядів. Рада реформ опубліковує інформацію про результати діяльності порівняно з погодженими результатами, а також оцінює досягнення усіх проміжних показників діяльності до того, як буде здійснено заохочувальні виплати. Рада австралійських урядів та Рада реформ демонструють, як координаційні органи влади можуть сприяти співпраці, здатні посилювати спроможність та одночасно усувати фіскальний, інформаційний розриви та розриви державної політики заради успішного проведення реформи.

Джерело: www.coag.gov.au 5


Policy Brief Контракти між рівнями влади виступають іншим засобом для управління вертикальною взаємозалежністю та подолання певних інституційних недоліків. Зважаючи на те, що контракти укладають за спільною згодою сторін, вимога щодо необхідності представлення інформації (результатів) зазначається в контракті, тобто відбувається обмін знаннями між різними рівнями управління. Таким чином, контракт може стати в пригоді під час подолання інформаційних прогалин, коли йдеться про розрив спроможності, адже чим більший обсяг інформації доступний, тим легше оцінити та регулювати спроможність на всіх рівнях управління. Дія контрактів також може бути спрямована на усунення фіскального розриву завдяки перерозподілу додаткових ресурсів у рамках конкретних цілей. Квазі-інтеграційні механізми широко розповсюджені як у країнах — членах ОЕСР, так і за їх межами. Вони складаються з різноманітних методів муніципальної співпраці, що впливають на вертикальну та горизонтальну координацію та забезпечують засобами для подолання багатьох розривів, у тому числі розриву спроможності. Муніципальна співпраця в рамках системи управління людськими ресурсами, може призвести, скажімо, до об’єднання ресурсів, що може мати позитивний вплив на спроможність місцевої влади надавати кращі послуги з меншими витратами. Горизонтальна співпраця на місцевому рівні також може мати позитивний вплив на електронне урядування за умови, якщо місцеві органи влади застосовують інструменти, розроблені іншими місцевими органами влади та/ або об’єднують зусилля з метою економії за рахунок масштабу. Країни — члени ОЕСР, кількість яких зростає, запровадила системи показників для визначення результативності роботи, зокрема, шляхом моніторингу та оцінювання регіональної системи надання публічних послуг. Ці індикатори можуть допомогти зміцнити взаємозв’язок між зацікавленими сторонами на різних рівнях управління, а також посилити спроможність. Вони забезпечують підґрунтя для налагодження діалогу, дискусій та навчання, а також допомагають спільноті суб’єктів при визначенні спільних точок опори. До того ж, вони можуть застосовуватися при визначенні та оцінюванні ефективних та інноваційних практик управління. Координаційні органи — це урядові чи неурядові групи, на зразок муніципальних асоціацій, робочих груп, державних установ або окремих державних органів, котрі сприяють посиленню співпраці між рівнями управління. Вони виступають рушійною силою при посиленні спроможності та обміні практичним досвідом на регіональному рівні. Зрештою, їх діяльність спрямована на подолання розриву спроможності та інформаційного розриву. В окремих країнах координаційні органи представляють інтереси місцевих або регіональних органів влади та вносять питання на розгляд національних представництв. Асоціація місцевих та регіональних органів влади Норвегії відіграє роль національної представницької асоціації муніципальних органів, областей та державних підприємств муніципальної або державної форм власності. Робочі групи виступають альтернативною формою координаційних органів влади, вони, як правило, зосереджують увагу на специфічних завданнях.

6


Policy Brief У Канаді було утворено робочу групу з питань регуляторної реформи, до складу якої увійшли представники федеральних, провінційних та місцевих органів влади. Групу було засновано з метою формування загального підходу до регуляторної реформи; її діяльність спрямована на посилення спроможності уряду реалізовувати якісне управління та заохочувати регуляторну співпрацю між юрисдикціями. У Данії учасники системи електронного урядування центральних та регіональних органів влади зголосились зустрічатися у форматі групи управління/наглядового комітету. Усі домовленості, досягнуті в межах групи, базуються на довірі та запроваджуються у відповідній юрисдикції. Спеціальні та неофіційні зустрічі дозволяють побудувати горизонтальні, вертикальні та міждисциплінарні комунікації та мережі. Скажімо, посадовці, що несуть відповідальність за систему електронного урядування в Бельгії та Нідерландах, дуже часто користуються як неофіційними, так і офіційними каналами зв’язку. Може здаватися, що подібні неофіційні зустрічі є найбільш прийнятними для невеликих країн, де існує більша й��овірність, що окремі представники уряду, незалежно від рівня управління, особисто знають один одного; проте цей тип взаємодії виявляється цінним незалежно від географії країни та чисельності її населення. Австралія, Бразилія, Люксембург та Словенія практикують проведення спеціальних та неофіційних зустрічей, котрі допомагають координувати відносини у системі багаторівневого управління. Експериментування у сфері розроблення та впровадження політики може сприяти координації, посиленню спроможності та синтезу багатьох згаданих вище інструментів завдяки партнерству, що відбувається на місцях. Як правило, експериментування відбувається на місцевому чи регіональному рівні з метою майбутнього застосування позитивних результатів в інших регіонах. Країни, в яких опір реформам є поширеним, можуть зупинитися на пілотуванні конкретних практик, підкріплених контрактами, механізмами оцінки ефективності, а також співфінансуванням. Запровадження пілотних програм може сприяти, скажімо, прийняттю інноваційних рішень, допоможе визначити передові практики, котрі виступають запорукою успіху і забезпечують попереднє поглиблене розуміння проблем, котрі виникають у випадку широкої імплементації програми.

7


СЬОГОДЕННЯ УКРАЇНИ: ПОСТУП ДО СЕРВІСНОЇ ДЕРЖАВИ

Пропонована структура органів виконавчої влади: 1 рівень: Кабінет Міністрів України; 2 рівень: міністерства України; національні комісії з регулювання (незалежні регулятори); 3 рівень: державні служби, державні інспекції та державні агентства.

Сьогодні Україна наполегливо втілює в життя нову філософію держави як надавача послуг населенню. Наразі Уряд активізував роботу в цій сфері та дав надію на швидку реалізацію європейського підходу до надання державних, адміністративних та муніципальних послуг. Протягом 2009 року в Україні проведене комплексне функціональне обстеження системи центральних органів виконавчої влади, на основі якого підготовлені пропозиції щодо оптимізації системи та структури органів виконавчої влади, закріпивши за кожним із типів органів виключний перелік функцій, який би не створював внутрішнього конфлікту. Також сформовано реєстр державних функцій та реєстр державних та адміністративних послуг, де зазначена уся необхідна інформація щодо умов та порядків надання адміністративних послуг. Підвищення ефективності державного управління, у тому числі якості державних послуг, сьогодні нерозривно пов’язане із широким залученням інформаційно-телекомунікаційних технологій. Уряд підтримав ініціативу Головдержслужби щодо створення єдиного веб-порталу надання державних та адміністративних послуг.

Зазначена робота складається з кількох завдань: удосконалення нормативно-правової бази; подолання цифрового розриву між органами та регіонами; організації отримання та опрацювання звернень громадян через інформаційно-комунікаційні канали; запровадженні підходу єдності, інтегрованості і уніфікованості рішень та технічних стандартів; максимальної автоматизації усіх процесів та утриманні високого рівня захисту інформації, забезпечення конфіденційності.

Реалізація цього завдання дасть змогу не тільки скоротити час і видатки на отримання послуг, але й стане потужним антикорупційним інструментом. Шлях до побудови ефективної моделі врядування на загальнодержавному та регіональному рівні комплексно викладений у Концепції Державної цільової програми реформування державного управління та державної служби на 2011—2015 роки,

Зазначена концепція передбачає: створення системи органів виконавчої влади, що оптимізована за змістом та переліком державних функцій, кількістю державних службовців і зорієнтована на задоволення потреб суспільства; підвищення ефективності використання коштів державного бюджету; посилення конкурентоспроможності України та створення умови для її сталого розвитку.

Для України актуальність такого підходу визначається стратегічними завданнями на шляху євроінтеграції. Адже розвинені європейські країни ще від кінця минулого століття з метою підвищення ефективності державного управління реформували систему державно-управлінських відносин, у результаті чого змінилося бачення ролі органів влади у задоволенні потреб громадян в управлінні та регулюванні наданням послуг. Основне завдання реформи — створення ефективної системи публічної адміністрації, що надаватиме якісні публічні послуги нашим співгромадянам. ISBN 978-966-8918-28-5

Інформаційне видання КООРДИНАЦІЯ ВЗАЄМОДІЇ ЦЕНТРАЛЬНОЇ ТА МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ українською мовою Оригінальний варіант цього випуску видано ОЕСР англійською мовою під назвою: Bridging the Gaps between Levels of Government © OECD 2009.

9 789668 918285 > Видання здійснене коштом проекту за фінансової підтримки Міністерства закордонних справ Данії

Усі права застережено. Відповідальність за якість перекладу українською мовою та його автентичність несе Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу. ISBN 978-966-8918-28-5

Переклад з англ.: І. Бєлобратова Коректори: Н. Кизицька, Г. Дудка Видавець: Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу. Свідоцтво про державну реєстрацію видавця: ДК 3280 від 17.09.2008 Адреса видавця: 01601, Київ, вул. Прорізна, 15; тел. (044) 278-36-50. Виготівник: ФОП Костюк О.О., м. Київ, вул. Дружби Народів, 22, кв. 10 Свідоцтво про державну реєстрацію виготівника: ДК 3692 від 01.02.2010. Формат 84х108/16. Папір крейд. Тираж 3000 прим. Зам. 041/10.


Sigma paper #1 2010