Page 1

БЕЗКОШТОВНО

№ 1-2 (102-103) від 30/01/2010

ІНФОРМАЦІЙНИЙ БЮЛЕТЕНЬ

БЮРОКРАТ ЧИНОВНИКИ І ПОЛІТИКА: чи стане розмежування реальністю конливо доводить досвід усіх розвинених країн — є запорукою успішної реалізації реформ та сталого розвитку країни. Такої державної служби не створити, допоки вона буде з політичних мотивів втрачати талановитих людей і марнувати свій потенціал, натомість на відповідальні посади призначатимуться по протекції або з політичної лояльності люди, фахова підготовка яких не відповідає вимогам щодо цієї діяльності.

Міжнародна конференція „Політична нейтральність на державній службі: від теорії до реальності”, Київ, 4—5 вересня 2009 року

У

країна на чергових виборах вкотре обере шлях, який торуватиме надалі. Чи стане він тим, на який сподіваються виборці? Чи зважиться нова влада на непопулярні, але вкрай необхідні для країни та її майбутнього реформи? На жаль, прогнози західних аналітиків збігаються: перелому в реформах, найімовірніше, не буде. Чи означатиме це, що й далі державну службу чекає посилення політизації, чергові кон’юнктурні масові звільнення, а відтак депрофесіоналізація, падіння й так не вельми високого рівня престижності та довіри населення? Плинність кадрів на державній службі, особливо в роки пертурбацій, вражає. Більш-менш досвідчену людину змінює той, хто лише побіжно поінформований про особливості державного управління та проблематику конкретної сфери регулювання. Можливо, дехто обуриться: на часі більш важливі виклики, аніж нейтральність державної служби. Про реформування державної служби, про гідну оплату праці держслужбовців у сьоАНОНСИ годнішніх умовах годі й 18–19 лютого 2010 року відбудеться семінар з мову вести. Проте саме методики функціональ- професійна державна служба — і це перених обстежень

www.center.gov.ua

Попри історичні та культурні особливості кожної країни, державна служба завжди має ту саму місію й ті самі завдання: забезпечувати професійне, надійне, неупереджене й політично нейтральне виконання завдань держави. Яка б партія не була в уряді, державні посадовці мають реалізовувати урядову політику з однаковим професіоналізмом і сумлінням. За належного державного управління чиновники можуть давати поради, які не завжди подобатимуться їхнім політичним керівникам, а інколи й відмовлятися виконувати накази чи розпорядження, що переступають норми закону. У цьому разі призначені посадовці повинні мати певний ступінь захисту від неправомірних рішень обраних політиків. Відповідно, політика кадрових призначень і рішення щодо відбору та просування державних службовців мають бути незалежними від політичних міркувань. Див.: Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політикоадміністративні стосунки [Матеріали XVIII міжнародного конгресу з підготовки вищих державних службовців, Київ, 15-17 червня 2005 р.] / Укл. С.В. Соколик. — К. : „К.І.С.”, 2005. — 150 с.

Питання політичної нейтральності державної служби та добору кадрів винятково на засадах професійності ТЕМАТИКА НОМЕРА: тривалий час обговорюПОЛІТИЧНА НЕЙТРАЛЬється науковцями, поліНІСТЬ тикумом, самими державними службовцями. ПРОФЕСІОНАЛІЗАЦІЯ Наразі немає одностайМОВНА ПІДГОТОВКА ності, а відтак маємо брак практичних кроків НОВИНИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ у цьому напрямі.


2

Кілька слів від редакції Незабаром „Бюрократ” відзначить 5-ліття виходу в світ, а подарунком на цей Новий рік стало подолання рубежу у 100 випусків. Вони були різними: іноді вдалі, іноді надто переобтяжені інформаційними повідомленнями, іноді відверто не дотягували до тієї планки, яка задумувалася, і дуже часто виходили із запізненням. Однак весь цей час ми шукали своє „обличчя”, і, як нам здається, поступово змінювали дитячо-блакитний колір наших очей. Змінювався і наш погляд на багато речей, від яких ми раніше дистанціювалися, не маючи змоги реально щось змінити. Те, що здавалося нам звичним, уже не видається таким правильним. У нашому житті багато негараздів. Багато бруду, багато фальші і ще більше апатії. За ці роки нами часто опановувала зневіра у реальність змін. Проте та ж корупція, бюрократизм, марнотратство державних коштів — вони не десь там, вони тут, вони зачіпають кожного з нас. Годі чекати дива та ласки високопосадовців в один чудовий день змінити наше життя на омріяне. Навіть за всього їхнього бажання вони не в змозі зробити це без вас — без вашого розуміння та підтримки. Тому ми закликаємо усіх до співпраці. Нам важливо почути вашу думку про те, як змінити нашу країну, як наблизити державну службу до тих стандартів, обріїв яких ми іноді навіть не бачимо, опускаючи очі долу. Адже ми маємо чимало хорошого, про що іноді забувається. Давайте заявимо про це голосно. Дайте шанс іншим дізнатися про ефективні практики роботи, нові ініціативи чи своє бачення розв’язання проблем сьогодення. Можливо, дехто дорікне нам „радянським” прагненням афішувати лише гіпертрофований позитив. Так, ми ніколи не торкалися „темних” моментів у сучасності державної служби, „м’яко” (чи не дуже) їх оминаючи. ІНФОРМАЦІЙНИЙ Безперечно, негативу виБЮЛЕТЕНЬ стачає. Однак ми виріши„БЮРОКРАТ” ли зосередитися не на викритті ганебних фактів, Керівник проекту: Сергій Кучерук Шеф-редактор: Фаїна Козирєва попри незаперечну важлиПідготовка матеріалів: Фаїна вість цього, а на шляхах Козирєва, Ярослава Татенко, Василь зміни, на виявленні та тиБельмега, Марія Стецюк Коректор: Надія Кизицька ражуванні того хорошого, Індекс видання: 91644 чим можемо пишатися. Засновник—видавець: Центр адаптації державної служби до станПроте нам необхідно дартів Європейського Союзу почути вашу думку. Вашу Розповсюджувач: ДП „Преса” критику, ваші поради, Наклад: 8700 примірників Замовлення: № 0010/10 ваше бачення подальшоНомер і дата виходу: № 1-2 го наповнення бюлетеня. (102-103) від 30/01/2010 Адреса редакції, видавця: 01601, Будемо вдячні усім, хто Київ, вул. Прорізна, 15, тел. 278-36-50 висловиться у форумі чи Адреса виготівника: ПП Костюк заповнить анкету на сайОлександр, м. Київ, бул. Дружби Народів, 22, кв.10, свідоцтво ті www.center.gov.ua, наді20700000000005765 від 12.02.07 шле листа на електронСвідоцтво про Державну реєстрацію ЗМІ: КВ № 14433-3404ПР від ну адресу faina.kozireva@ 24.09.2008 center.gov.ua чи на пошСвідоцтво суб’єкта видавничої тову адресу 01601, Київ, справи: ДК № 3280 від 17.09.2008 Свідоцтво про Держреєстрацію вул. Прорізна, 15, Центр виготівника: ДК № 3692 від 01.02.2010 адаптації державної © 2009, Центр адаптації державної служби до стандартів Європейсьслужби до стандартів кого Союзу Європейського Союзу, E-mail: center@center.gov.ua „Бюрократ”. www.center.gov.ua

БЮРОКРАТ ІНФОРМАЦІЙНИЙ БЮЛЕТЕНЬ

Дослідники виділяють різні моделі взаємовідносин між політиками і бюрократією. Перша модель — це абсолютна інтеграція бюрократії та політиків. Характеризується посиленням домінування політичних інституцій над адміністративними та економічними, змішуванням функцій політиків і бюрократії. Така модель була характерна для колишніх соціалістичних країн. Друга (західна) модель — це модель відносної інтеграції. Рівень інтеграції бюрократії та політиків значно нижчий. Тут діє принцип розподілу та підпорядкування, зберігається відносна рівновага у взаємовідносинах між політиками та бюрократією. Взаємозв’язки між бюрократією і політиками в Україні формувалися на основі першої моделі, що була характерна для Радянського Союзу. Зараз намітилися деякі тенденції переходу до західної моделі, яка передбачає досягнення певної рівноваги на основі принципу підпорядкування та розподілу функцій між бюрократією та політиками. Однак у перехідних демократіях виникає низка проблем надмірної політизації державної служби. Порушення принципу політичного нейтралітету професійної діяльності бюрократії призводить до вироблення недостатньо узгодженої та передбачуваної державної політики. Надмірна політизація впливає на процес запровадження єдиних стандартів управління персоналом у державному секторі, призводить до невиправданого суб’єктивізму керівників при оцінюванні роботи державних службовців. Звільнення з політичних мотивів суттєво впливає на привабливість державної служби та її професійність. Див.: Світа, А. Взаємовідносини між політиками і бюрократією в процесі демократичного розвитку / А. Світа. // Регіональний вимір політичного процесу в Україні: Матеріали міжрегіональної науково-практичної конференції [Львів, 26 травня 2007 року] / Укл. А. Романюк , Л. Скочиляс, О. Шиманова. — Львів: ЦПД, 2007. — 112 с. – С. 55-60.

Основним критерієм для вступу на державну службу має бути професіоналізм, доброчесність та відданість інтересам держави. Однак реалізація цього принципу на практиці є доволі непростим завданням. Теоретично досить легко визначити точки розмежування між державною службою та політикою, але в реальному житті відносини між представниками цих двох сфер значно складніші, позаяк державні службовці адмініструють процеси, що слугують політичним цілям. У своєму прагненні до легітимності демократичні режими визнають потребу у збалансуванні двох цінностей, які можуть конфліктувати: надання державною службою справедливих та політично нейтральних послуг і „чутливість” державних службовців до політик, які реалізовує чинний уряд — здатність швидко реагувати та готовність забезпечувати їх імплементацію. Нейтральність у сенсі політичної незаангажованості є необхідною передумовою для гарантування того, що громадяни незалежно від їхніх політичних поглядів отримають послуги на засадах справедливості, рівності, неупередженості. На практиці це досягається шляхом посилення уваги до професіоналізму, заслуг та компетенцій державних службовців. Такі цінності мають важливе значення, оскільки здатні забезпечити справедливість та стабільність системи державного управління, що є одним з найбільш вагомих чинників рівня довіри громадян до державної влади. У той же час, державні службовці повинні бути підзвітними перед урядом за результати виконання його програми; чутливість адміністрації до чинного уряду в межах закону

№ 1-2 (102-103) від 30/01/2010


3

ІНФОРМАЦІЙНИЙ БЮЛЕТЕНЬ БЮРОКРАТ

і Конституції, готовність оперативно відповідати на його потреби є ключовим чинником забезпечення результативної імплементації урядових політик. Див.: Matheson, A. et al. Study on the Political Involvement in Senior Staffing and on the Delineation of Responsibilities Between Ministers and Senior Civil Servants. OECD Working Papers on Public Governance, 2007/6.

Навіть у країнах з розвиненими системами державної служби не можна говорити про їх бездоганну політичну нейтральність або „чисту” систему на основі професійних заслуг та здобутків. Наприклад, у Великій Британії використовують термін „зв’язки давньої дружби” (old boys’ network) на позначення одного з важливих способів прийняття на державну службу. У Франції визнаються прерогативи випускників ENA (Національної Школи державного управління). У США протягом 100-денного терміну правління новий президент переважно займається добором тисяч політичних призначенців на посади в системі адміністрування. Політична нейтральність, яка може бути абсолютною чи відносною, не відкидає субординації державних органів стосовно політичного керівництва уряду, а передбачає розмежування між політичним та адміністративним рівнями і відсутність упередженого впливу в управлінні службовими кар’єрами. Кожна країна визначила власний ступінь такого розмежування, відшукуючи оптимальний баланс між знаннями та умінням, досвідом і постійністю державної служби та динамізмом, новою енергією і політичною легітимністю, що їх привносять політики. Сьогодні у країнах розвиненої демократії широко застосовується концепція „європейський стандарт” державної служби. Вона викладена зокрема в низці публікацій програми Sigma, наприклад, в Європейських принципах державного управління та Переліку змісту законодавства щодо державної служби. Ключовий принцип цього контексту — політична неупередженість державної служби. Концепція за своєю суттю не є простою, оскільки всі державні службовці працюють на політиків та залучені до власне політичного завдання — розподілу державних ресурсів. Багато країн наділяють своїх державних службовців функцією надання політикостратегічних порад та підтримки міністрам. Попри це, щоденний досвід європейських країн доводить можливість працювати незаангажовано, але політично чутливо. Див.: Sigma paper 38: Political Advisors and Civil Servants in European Counties. GOV/SIGMA(2007)2

Взаємозв'язки між політиками та бюрократією багато в чому залежать від готовності державного службовця бути дієвим, ефективно виконувати свої функції. Незалежно від того, яку політичну силу представляє чинний уряд, державні службовці мають однаково професійно реалізовувати урядову політику. Адміністративна реформа як невід’ємна складова трансформаційних змін вносить момент невизначеності у бюрократичне середовище. Існування тривалої перспективи скорочення, ліквідації, реорганізації породжує стресову ситуацію, зворотною реакцією на яку є відхилення бюрократичної діяльності від стандартів раціональності, посилення проявів угідливості, патології

№ 1-2 (102-103) від 30/01/2010

пасивності, безініціативності, зниження службової відповідальності, підвищення рівня корупції та інші негативні прояви у бюрократичному функціонуванні, використання яких дає змогу ліквідувати або пом’якшити стрес. Залежно від тривалості подібної ситуації згадані вище реакції здатні трансформуватись у окремий, звичний „стиль” бюрократичного функціонування. Варто наголосити на тому, що зміни у адміністративній системі, здебільшого, відбуваються чи-то ситуативно, чито за принципом „перетягування канату”, тобто на основі несумісності поглядів на розвиток адміністративної системи. Безумовно, це впливає й на кадрову політику бюрократії, яка переважно базується на боротьбі двох підходів — демократичного та корпоративного. У зв’язку з цим кадрова ситуація характеризується, з одного боку, так званим процесом „вимивання кваліфікації” — втратою найбільш кваліфікованих кадрів, з іншого — певною залежністю її від політичної кон’юнктури. Наступний момент, що обумовлює особливості функціонування бюрократії в трансформаційному суспільстві пов’язаний з тим, що її діяльність має політичне спрямування та підпорядковується потребам і завданням, які мають політичний характер. Бюрократія втягується у політичне протистояння, до процесу боротьби за політичну владу. Найбільш поширеною формою такого залучення бюрократичних структур є використання адміністративного ресурсу під час виборчих перегонів, тобто бюрократизація виборчого процесу. У результаті легітимність владних інститутів спирається на самолегітимацію, яка впроваджується у суспільстві адміністративним тиском, командним нав’язуванням. Тож, в умовах трансформаційних змін суспільства бюрократія залучається до політичної боротьби, тим самим стає чинником дестабілізації політичного процесу, адже бюрократизація виборчого процесу призводить до загострення протиріч між владою та народом, посилення відчуження владних структур від суспільства та збільшення недовіри до них. Див.: Пукач, В.Г. Феномен бюрократії в трансформаційному суспільстві: Автореф. дис... канд. політ. наук: 23.00.02 / В.Г. Пугач; Київ. нац. ун-т ім. Т. Шевченка. — К., 2006. — 16 с.

Варто розуміти, що соціальний популізм і структурні реформи — взаємовиключні речі. Якщо ми націлені на дієве врядування, мусимо нарешті обрати шлях справжньої перебудови усіх секторів суспільного життя. Серед пріоритетів на сучасному етапі варто зазначити захист державної служби від прямого політичного втручання, але водночас забезпечення демократичного контролю за її діяльністю, формування культури професіоналізму та збереження інституційної пам’яті.

НОВИНИ 21—22/01/2010 міжнародний форум „На шляху до сервісної держави”, присвячений основним труднощам, можливостям та перспективам адміністративної реформи в Україні, наближенню системи надання державних та муніципальних послуг до європейських стандартів, особливо на місцевому рівні (детальніше про роботу форуму та конкретні пропозиції у наступному випуску „Бюрократа”) 20/01/2010 відбулося обговорення питання проведення конкурсного відбору навчальних закладів для підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації держслужбовців та посадових осіб місцевого самоврядування за рахунок державного замовлення 14/01/2010 У Клубі КМУ спільно з представниками СБУ, МВС, ДПА, Мін‘юсту та Мінрегіонбуду відбулась пряма телефонна лінія Кабінету Міністрів України “Суспільство проти корупції”


4

БЮРОКРАТ ІНФОРМАЦІЙНИЙ БЮЛЕТЕНЬ

Тимофій МОТРЕНКО:

Політична нейтральність по-українськи*

Міжнародна конференція „Політична нейтральність на державній службі: від теорії до реальності”, Київ, 4—5 вересня 2009 року

П

итання політичної нейтральності має забезпечити ефективність і стабільність державної служби, інституційну пам’ять державного управління, наступність державної політики. Україна — молода держава. Але вона має власну історію та досвід запровадження принципу політичної нейтральності в державне управління. Ще 1918 року за недовгого часу існування незалежної Української Держави тут був запроваджений інститут державних секретарів уряду, аналогічний тому, який існує сьогодні у більшості демократичних країн. Радянські часи, які прийшли в Україну на наступні 70 років, залишили у спадок рештки державного апарату, який існував радше за принципом політичної доцільності, ніж нейтральності. * З виступу Начальника Головдержслужби Т. Мотренка на міжнародній конференції „Професійна державна служба: перспективи розвитку”, цьогорічною тематикою якої стала „Політична нейтральність на державній службі: від теорії до реальності”. Конференція пройшла 4—5 вересня 2009 року у Києві і була присвячена питанням розмежування політичних та адміністративних посад і ролі вищого корпусу державної служби у забезпеченні професіоналізму та політичної нейтральності державних службовців. Участь у заході взяли керівники органів державної влади, що відповідають за проведення державної політики та функціональне управління державною службою з 14 країн світу. Довідково: Серію „Професійна державна служба: перспективи розвитку” було започатковано у 2005 році з метою створення мережі представників вищого корпусу державної служби провідних країн світу. Державні службовці вищого рівня щороку збираються для обміну новими знаннями та досвідом, а також обговорення спільних проблемних питань у сфері державного управління. Попередні зустріч в рамках серії відбулися у Нідерландах (2005), Фінляндії (2006) та Канаді (2008). Цього року з ініціативи Президента Комісії державної служби Канади Марії Баррадос місцем проведення конференції стала столиця України, місто Київ. Принагідно зазначимо, що питання політичної нейтральності вищого корпусу державної служби також стало тематикою розгляду на круглому столі у Школі вищого корпусу державної служби, що пройшов 18 грудня 2009 року у Києві за участі міжнародної професійної спільноти та представників вищого корпусу державної служби й експертів України.

Але однопартійна система, прийняття усіх політичних рішень на рівні московського керівництва фактично залишали Києву у радянську добу суто адміністративні функції. Відбулось поєднання обов’язкової партійності чиновників з обмеженням їх політичної діяльності. Офіційна департизація державного управління в Україні після проголошення незалежності 1991 року мала привести систему до балансу між формою та змістом. Однак всупереч цьому наступний етап відзначився практичними спробами численних політичних партій використати державну службу задля власних вузькокорпоративних інтересів. Це прискорило дезінтеграцію єдиної системи державної служби. 2001 року була зроблена спроба зупинити цей процес, запровадивши інститут державних секретарів у міністерствах та Секретаріаті Уряду. Спроба виявилась провальною. Перш за все через те, що державні секретарі отримали від колишніх заступників міністрів частину політичних функцій. Подруге, тому що вони призначалися на термін повноважень політичної посади — Президента країни. Вже через два роки інститут державних секретарів був скасований. Це прискорило процес політизації державної служби. І вже у 2005-му після виборів президента країни відбулась хвиля звільнень державних службовців через політичні чинники (близько 9800 державних службовців). Плинність кадрів у цілому по державній службі наблизилася до 20 %, плинність кадрів вищих категорії зросла на 100 %. Протягом року після виборів були замінені майже всі вищі державні службовці. Відносна стабілізація політичної ситуації у наступні роки дала змогу знизити плинність кадрів вищої категорії майже вдвічі. Однак вона залишається надмірною (22 % у 2008 році — кожен п’ятий вищий чиновник). А це означає, що політикам, які змінюються при владі внаслідок виборів, часто немає на кого покладатись, адже саме вони безпосередньо працюють з державними службовцями цієї категорії. Новий Закон України „Про державну службу”, над яким Головдержслужба працює з 2004 року, має на меті розмежувати політичні та адміністративні посади в органах державної влади. Законопроект визначає вичерпний перелік посад, які належать до політичних. У першу чергу це — посади членів Кабінету Міністрів України та заступників міністрів. Разом з тим, у Секретаріаті Уряду і міністерствах після схвалення законопроекту Парламентом будуть введені посади державних секретарів як вищих адміністративних посад у цих органах.

№ 1-2 (102-103) від 30/01/2010


ІНФОРМАЦІЙНИЙ БЮЛЕТЕНЬ БЮРОКРАТ

Основними особливостями нового для України інституту державних секретарів, на наше переконання, мають стати: — конкурсний порядок призначення державних секретарів на визначений термін; — виконання державними секретарями суто адміністративних функцій; — уникнення конфлікту інтересів, невтручання державних секретарів у політичні призначення. Законопроект створить нові умови для запобігання проявам корупції на державній службі. Це дасть змогу покращити стан системи в цілому. Ротація, обов’язкова спецперевірка відомостей про кандидатів на посади вищих державних службовців, принципово новий підхід до оплати праці, обов’язкове декларування доходів та видатків державних службовців і членів їх сімей сприятимуть цьому. У 2008 році Парламентом було прийнято Закон „Про Кабінет Міністрів України”, який визначив роль Кабінету як провідника державної політики, затверджена нова редакція Регламенту Кабінету, у якій закріплено оновлені підходи до вироблення державної політики та прийняття урядових рішень. Головдержслужбою створено реєстр публічних функцій, який дасть можливість забезпечити подальше розмежування політичних та адміністративних функцій між органами виконавчої влади. Усі ці кроки наочно доводять: Україна рухається у напрямі посилення політичної нейтральності державної служби та розмежування політичної та адміністративної діяльності. Разом з тим зазначу, що Україна, як, власне, кожна країна світу, має своє уявлення про політичну нейтральність. Наше розуміння пов’язане із достатньо конкретними речами: — розмежуванням політичних і адміністративних посад і функцій в державному управлінні; — департизацією державної служби; — запровадженням чітких процедур прийняття політичних рішень із урахуванням інтересів зацікавлених груп; — детальним регулюванням діяльності державних службовців з метою уникнення умов, за яких здатна проявитись їх політична прихильність, суб’єктивізм чи відхід від функцій адміністрування. Тому питання встановлення політичної нейтральності по-українськи — це перш за все питання встановлення меж політичної діяльності та обсягу державної служби для осіб, наділених повноваженнями виконувати функції від імені держави. Ми шукаємо цей баланс, змінюючи законодавче поле та забезпечуючи належні організаційні зміни. Особливістю процесу є відсутність у політикумі спільного бачення належного балансу, а звідси — і відсутність потужного єдиного центру координації запровадження принципу політичної нейтральності, такого як, наприклад, Рада публічної служби Канади, Рада державної служби Вірменії

№ 1-2 (102-103) від 30/01/2010

5

чи Служба призначень на публічну службу Ірландії. Але ми не можемо не впроваджувати цей принцип. Тому що рівень розвитку суспільства зростає. Зростають і вимоги громадян до державного управління, що мусить більш ефективно відповідати на сучасні виклики. Для цього керівництво України проявляє політичну волю, спрямовану на налагодження ефективної та результативної роботи чиновницького апарату. Запровадження принципу політичної нейтральності — перевірений інструмент досягнення такої мети, оскільки забезпечує якість і сталість публічних послуг, запобігає різким коливанням у державній політиці, забезпечує законність політичних дій і рішень під час політичних змін завдяки стабільності державного апарату. Я говорив на початку, що Україна — молода держава. Але це — не вся правда, бо історія української ідентичності насправді нараховує понад тисячу років. Україна реалізує амбітний проект інтеграції до світового співтовариства і, перш за все, до кола європейських країн. ЄвроінтеграційНОВИНИ ні прагнення України, ЗАКОНОДАВСТВА адаптація законодав13/01/2010 розпорядження КМУ ства України до aquis № 85-р „Концепція проекту Закоcommunitaire передну України „Про основні засади державної комунікативної бачають перебування політики” України у європей13/01/2010 Постанова № 31 ському адміністратив„Про внесення змін до пункту 6 ному просторі, що виПорядку застосування електронного цифрового підпису оргамагатиме нашої взаєнами державної влади, органами модії з колегами за місцевого самоврядування, підспільними принципаприємствами, установами та організаціями державної форми ми, серед яких — власності” принцип політичної 06/01/2010 постанова КМУ № 10 нейтральності дер„Про затвердження Порядку зажавної служби. лучення громадян до формування та реалізації державної поПроект творення літики” держави Україна — не 06/01/2010 постанова КМУ № 4 умоглядний, а прак„Про доповнення пункту 3 тичний. На його реаліПорядку обчислення стажу державної служби” зацію ми маємо усі підстави. Я сподіваюсь на 06/01/2010 постанова КМУ № 2 „Про проведення внутрішньої допомогу міжнародконтрольно-ревізійної роботи в них експертів у пошусистемі центрального органу виконавчої влади” ку відповідей на сучасні виклики, нових ар23/12/2009 Законом України №1787-VI „Про внесення змін до гументів для розмов з деяких законів України щодо нашими партнерами запобігання і протидії корупції” та опонентами щодо перенесено дату вступу у дію антикорупційного законодавства реформи державної на 1 квітня 2010 року служби України, а 23/12/2009 розпорядження КМУ зрештою — додатко№ 1588-р „Про схвалення Конвому імпульсі для реацепції Державної цільової науково-технічної програми виколізації амбітного украристання в органах державної їнського проекту відвлади програмного забезперодження. чення з відкритим кодом”


6

БЮРОКРАТ ІНФОРМАЦІЙНИЙ БЮЛЕТЕНЬ

Олена ТЕРТИШНА:

НА ЗАХИСТІ ПРОФЕСІОНАЛІЗМУ

О

дним із важливих уроків, що ми винесли з кризи, стала активізація уваги суспільства, і не лише в Україні, а й інших розвинених країн, до професіоналізму наших управлінців. Попри те, що влада неодноразово демонструвала намір мати професійні управлінські кадри, не зроблено основного — не забезпечено добору справді гідних фахівців єдиним способом — на основі прозорого конкурсу, не гарантовано належним чином їх утримання на посадах. З огляду на це щодо цілісності системи добору та стабілізації професійних кадрів можна дискутувати. Однак і та нищівна критика, що інколи лунає на адресу сучасної системи освіти, зокрема і в сфері навчання та підвищення кваліфікації державних службовців, не має під собою достатніх підстав. Посилення уваги до питання професійного навчання державних службовців дало змогу актуалізувати проблеми у цій сфері. Наприклад, улітку 2009 року було проведено низку дискусій щодо модернізації підготовки магістрів державного управління. Питання професіоналізації державної служби стало, зокрема, предметом розгляду і на Всеукраїнських громадських слуханнях з питань політико-правового забезпечення державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, що пройшли у м. Одеса 24—25 вересня 2009 року*. Загалом же варто лише вітати намагання держави у сьогоднішніх складних умовах максимально сприяти підготовці державних службовців. Адже досвід країн з усталеною демократією наголошує на тому, що підготовка управлінських кадрів є довгостроковою перспективою, це інвестиція у якісні зміни. Намагання зменшити цю статтю витрат бюджету сьогодні болісно вдарить по майбутньому країни. Про стан та тенденції професіоналізації державної служби ми вирішили дізнатися в Олени ТЕРТИШНОЇ.

— Олено Анатоліївно, як сьогодні розв‘язане питання професіоналізації державної служби? Безсумнівно, професіоналізм виступає засадничою ознакою сучасних моделей державної служби. Саме кадровий потенціал — можливості, здібності, професійні знання, уміння, навички, досвід, якими володіють державні службовці — насамперед визначає ефективність державного управління. Власне, система професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування існує з початку створення незалежної України. Це насамперед Національна академія державного управління при Президентові України (НАДУ), до структури якої входить Інститут підви* Детальніше про вироблені рекомендації, зокрема секції № 5„Політико-правові, науково-методичні та інституційні аспекти підвищення кваліфікації кадрів органів публічної влади”, див. на сайті Головдержслужби: http:// www.guds.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=205730&cat_id=187660

Олена Анатоліївна ТЕРТИШНА — заступник Начальника Головдержслужби, магістр державного управління. Забезпечує розроблення, супроводження та нагляд за додержанням стандартів державної служби щодо професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, організацію формування проекту державного замовлення на підготовку магістрів у галузі освіти „Державне управління”, координує заходи стосовно опрацювання проектів державних контрактів з відповідними вищими навчальними закладами та контролю їх виконання. Спрямовує і контролює діяльність управління організації професійного навчання державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування Головдержслужби.

щення кваліфікації керівних кадрів та 4 регіональні інститути. Гадаю, багато про цей заклад говорити не варто — він загальновизнаний в Україні. Лише зазначу, що програма підготовки магістрів денної форми навчання на базі НАДУ має акредитацію Європейської акредитаційної асоціації з державного управління і стала четвертою європейською акредитаційною програмою такого рівня. Хоча, звісно, сьогодні важко порівняти цей заклад з тим же ENA у Франції, тому ще маємо над чим працювати. Тут варто згадати і початок реалізації проекту Twinning, офіційне відкриття якого відбулося наприкінці минулого року. Реалізація цього проекту стане суттєвим кроком до якісних реформ у системі професійної підготовки державних службовців України, наближенні її до світових стандартів. Крім НАДУ, маємо ще 20 вишів, які готують фахівців за спеціальностями галузі знань „Державне управління”, а на місцевому рівні це 27 центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій. Крім цього, існує зростаючий ринок секторного навчання — а це 40 галузевих закладів, які отримують ліцензію на післядипломне навчання державних службовців з окремих дисциплін та мають контракти з інститутами державної управління.

№ 1-2 (102-103) від 30/01/2010


ІНФОРМАЦІЙНИЙ БЮЛЕТЕНЬ БЮРОКРАТ

Дискусійне питання — якість роботи наявної мережі освітніх закладів. Вона потребує суттєвого удосконалення, і над цим ми сьогодні працюємо з нашими партнерами — координаторами магістратур та директорами ЦППК, НАДУ. — Які основні кроки щодо цього уже зроблено? Зауважу, що формування нової інституційної спроможності для професійного навчання державних службовців та розвитку вищого корпусу державної служби є одним із пріоритетів діяльності Головдержслужби. Отже, які основні виклики були визначені? Це насамперед недосконалість механізму вивчення навчальних потреб. Далі — відсутність єдиних стандартів, недосконале інституційне забезпечення, неналежне фінансове забезпечення — це проблеми, характерні для більшості сфер нашого життя. Серед ключових питань — ефективність взаємодії між тими, хто здійснює підготовку, та тими, хто виступає її замовниками. Приведу для прикладу лише дві цифри: з серпня 2008 року по серпень 2009 року проведено шість семінарів, на яких прийнято 76 рішень щодо удосконалення професійного навчання державних службовців. Їх результати очевидні: внесені зміни до нормативно-правової бази, посилено відповідальність суб’єктів системи, започатковані єдині регіональні механізми моніторингу організації підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, посилено роль територіальних управлінь Головдержслужби щодо координації процесу професійного навчання в регіонах. З метою інкорпорувати в систему підготовки фахівців тренінгової складової запроваджено у вишах підвищення кваліфікації слухачів та викладачів. Наприклад, у червні минулого року на базі Чорноморського державного університету ім. Петра Могили (це місто Миколаїв) проведено науково-методичний семінар „Державне управління в Україні на сучасному етапі державотворення”, на базі Тернопільського національного економічного університету пройшов семінар щодо модернізації технологій управління, 8 вишів присвятили низку семінарів питанням антикорупційного законодавства тощо. Чому це так важливо? Прерогатива практичної складової, наголос на тренінговій підготовці державних службовців на противагу академічному навчанню останнім часом стає дедалі відчутнішим, що цілком суголосно з європейською практикою. До речі, це вимагає і значно менше фінансових інвестицій, про що не можна забувати у сьогоднішніх умовах. Ні для кого не секрет, що діюча сьогодні система підвищення кваліфікації перенасичена теоретичною інформацією і має переважно академічний характер. Наразі триває пошук механізмів забезпечення її більшої динамічності та практичної спрямованості. Певна річ, далеко не завжди наявна кваліфікація є гарантом того, що кандидат у змозі застосовувати

№ 1-2 (102-103) від 30/01/2010

7

знання до тієї чи іншої ситуації на робочому місці. Це питання також пов‘язане з компетентнісним підходом до професіоналізації державної служби, який широко використовуються у розвинених країнах. Запозичений досвід став основою для розроблення профілів компетенцій лідерства в Україні, проект яких (що розроблені для вищої, середньої та базової ланки керівників), а також політику щодо їх впровадження у процеси управління людськими ресурсами винести на обговорення з усіма зацікавленими сторонами на початку цього року. Тут згадаю принагідно і важливу ініціативу, також запозичену з міжнародної практики, — це Школа вищого корпусу державної служби. Основне її призначення — заповнити прогалину щодо спеціальної підготовки для керівників вищого рангу, яка через формальні вимоги щодо тривалості курсу не може бути реалізована в Інституті підвищення кваліфікації при НАДУ. Навчальні курси у Школі є короткостроковими (переважно це один-два дні), гнучкими та з використанням індивідуального підходу, а не офіційної професійної підготовки. — Якими Ви бачите подальші дії? Насамперед, безсумнівно, удосконалення нормативно-правової бази. Це та основа, без якої важко забезпечити будь-які інші якісні зміни. Потребує удосконалення методика формування державного замовлення на підготовку та підвищення кваліфікації. Певна річ, ми матимемо прогрес у сфері підготовки кадрів, лише якщо чітко визначатимемо потребу у кадрах. Тому актуально у цьому плані привести також обсяги та зміст підготовки і підвищення кваліфікації у відповідність із поточними та перспективними потребами органів влади. Далі — розвиток матеріальної і навчально-методичної бази закладів, які забезпечують підготовку фахівців. Мабуть, ні для кого не секрет, що та інституційна спроможність, яку ми сьогодні маємо, далеко не завжди відповідає сучасним потребам, тим технологіям, методам, формам навчання, що їх широко застосовують розвинені європейські країни. Власне, для цього потребує оновлення зміст навчання, він має базуватися на цільовому спрямуванні, на тих завданнях і функціях, що покладені на органи державної влади. Перспективу ми вбачаємо у розробленні єдиного порядку підготовки магістрів, на що сьогодні маємо низку нарікань. Адже Україна потребує формування спільноти професійних управлінців з новим мисленням, які б стимулювали системні зміни у державному управлінні. Додам, що конкретні пропозиції уже розробляються Головдержслужбою. Ми тісно співпрацюємо з європейськими колегами, тому чітко бачимо перед собою орієнтир. Головне, що потреба у професійній державній службі чітко усвідомлюється, ми маємо підтримку своїх починань, а це вселяє упевненість у позитивних змінах.


8

БЮРОКРАТ ІНФОРМАЦІЙНИЙ БЮЛЕТЕНЬ

УСУНЕННЯ МОВНИХ БАР‘ЄРІВ — необхідна передумова європейської та євроатлантичної інтеграції

С

кладність та глобалізація сучасного світу стирає щільні кордони між державами. Тому без обміну напрацюваннями, обговорення здобутків та проблем з провідними експертами інших країн годі уявити розбудову державної служби України. Звісно, постає питання високого рівня володіння іноземними мовами, передусім мова йде про робочі мови країн — членів Європейського Союзу та НАТО. Вкрай актуалізується така необхідність для тих, хто безпосередньо пов’язаний з європейською та євроатлантичної інтеграцією України, адже це безсумнівна передумова якісного виконання покладених на них завдань. Розуміючи таку потребу, держава знайшла можливість приділити їй належну увагу. Затверджена Державна цільова програма підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2008 —2011 роки* урегулювала питання підготовки фахівців, здатних реалізувати євроінтеграційні та євроатлантичні устремління нашої країни. Наприклад, планується, що до 2011 року курс підвищення кваліфікації прослухають не менш як 30 % державних службовців, а це орієнтовно 112 700 осіб.

Серед напрямів підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування чільне місце посіла саме мовна підготовка, насамперед поліпшення володіння англійською, німецькою та французькою мовами. Виконання цього завдання безумовно сприятиме зростанню професійності державної служби в Україні у сучасному європейському розумінні, де однією з ознак європейського адміністративного простору є відсутність мовного бар’єру. Таким чином, Школою вищого корпусу державної служби, на яку покладено завдання з реалізації Програми, на конкурсній основі було відібрано 15 навчальних закладів (з них 10 національних університетів) для проведення навчання. Зазначимо, що одним з основних критеріїв їх відбору була наявність розроблених навчальних програм з урахуванням специфіки державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, галузевого спрямування та технології інтенсивного вивчення іноземних мов. До списків слухачів курсів іноземних мов входили державні службовці, насамперед функціональ* Зазначена програма затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 року № 974.

них структурних підрозділів відомств, до посадових обов’язків яких належать питання реалізації державної політики у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції, у тому числі конкретних секторних питань. При визначенні кандидатів для проходження мовної підготовки в першу чергу відбирались члени робочих груп з питань підготовки та реалізації проектів Twinning та заходів TAIEX. Протягом навчання викладачі використовували різноманітні методи інтерактивного навчання, спрямовані на основні професійні потреби державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. У 2009 році пройшли підвищення кваліфікації з іноземної мови 1801 державний службовець, з них 1616 осіб на центральному рівні та 185 на регіональному. Принагідно зазначимо, що ще 90 осіб взяли участь у короткотерміновому семінарі „Систематизація та консолідація навичок інтерактивної комунікації англійською мовою для ділових та спеціальних цілей”, який провели досвідчені викладачі спеціалізованого мовного центру „Менеджер”. Детально розглядалися такі актуальні теми: 1. Офіційні зустрічі та контакти. Персональна професійна презентація. Світська бесіда: спеціальні фразикліше. 2. Основні прийоми проведення презентації. 3. Телефонне спілкування. Проект адаптації державних службовців до стандартів європейської та євроатлантичної інтеграції: участь у проектах Twinning. 4. Збори, конференції, засідання, наради. Проект адаптації державних службовців до стандартів європейської та євроатлантичної інтеграції: участь у заходах TAIEX.

Важливість такого навчання та його якість підтверджується самими учасниками мовних курсів. Так, Школою вищого корпусу державної служби отримано низку вдячних відгуків від органів виконавчої влади щодо організації навчання, його змістовного наповнення та професіоналізму викладачів. Слід зазначити, що запорукою успіху процесу підвищення кваліфікації є належна мотивація слухачів до навчання, як з боку керівництва органу, так і внутрішня, особиста.

Набутий у 2009 році досвід дає змогу цьогоріч удосконалити підходи до підвищення кваліфікації державних службовців, щоб у кінцевому підсумку досягти поставленої мети — створити професійний корпус державної служби, який відповідатиме європейським стандартам і буде готовий до впровадження відповідальних рішень. Підготувала Ярослава Татенко, Школа вищого корпусу державної служби

№ 1-2 (102-103) від 30/01/2010

Information bulletin "Bureaucrat" #1-2, 2010  

in ukrainian

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you