Issuu on Google+

 

 

TARGETED AND  UNIVERSAL SOCIAL  PROTECTION: CHANCE  FOR A MIDDLE  COURSE? 

 

ARCHITECTURE OF AID (809AF) CANDIDATE NUMBER: 47274  

 APRIL 19, 2010. 


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

INTRODUCTION  The  distribution  of  economic  outputs  of  any  nation  has  always  been  a  concern  to  governments whether on a minimal or extensive scale. The industrial revolution marks the  inception  of  the  presently  held  idea  of  a  middle‐class  when  non‐royalty  connected  individuals  began  to  have  access  to  wealth  accumulation  on  a  greater  scale  than  ever  before.  The  increased  wealth  of  nations  through  the  industrial  process  no  doubt  brought  about  the  decline  of  poverty  levels  and  increased  health  standards  from  the  European  territories to the New World. Accompanying this success was the realisation of capitalism’s  potential to create a new classification of poverty, one that is established and perpetuated  through  a  tight  control  of  capital  and  the  production  process  by  a  minority.  Indeed,  the  threat of such power to the underlining fabric of society building led to various postulations  that  only  institutions  working  on  behalf  of  the  general  population  should  be  vested  with  such authority and control.  This was an opposite extreme but rooted in the abuses of the  production process by the new capitalist class. It was not until the mid‐twentieth century,  exactly after the stock market crash and Second World War that states embraced the idea  of protecting against the possible excesses of capital‐controlled production process.     The  high  rate  of  growth  required  for  the  sustainability  of  the  welfare  state  was  not  forth  coming in many of these new states and by the mid‐1980s when the debt crisis hit, many  had  to  abandon  the  that  model  as  pre‐condition  for  economic  help.  Social  risks  were  altogether  abandoned  with  the  introduction  of  economic  reforms  as  a  condition  for  recovery.  Subequently,  social  policy  debate  in  realtion  to  developing countries  focused  on  one  thing:  economic  risk  and  cost.    The  failures  of  Structural  Adjustment  Programs  (SAP)  highlighted  the  vulnerability  of  many  individuals  in  these  states  to  economic  liberalization 

 

1


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

prompting  attention  towards  addressing  poverty  related  economic  risks.    The  focus  on  poverty alleviation brought the ascendancy of programs which exclusively target the poor.   The  proliferation  of  this  approach  across  many  developing  countries  has  pitched  existing  universal programs against the new push to give special attention to the most vulnerable.   Some universal programs have been subsequently modified to exclude rich beneficiaries as  means of bridging socio‐economic inequalities.  However, targeting has not proven to be a  ‘magic  bullet’  for  poverty  alleviation  and  has  raised  more  questions  about  addressing  the  phenomenon  than  the  answers  it  claims  to  provide.  This  essay  is  situated  within  an  argument  that  social  programs  must  combine  the  need  to  aggressively  reduce  socio‐ economic  inequalities  through  targeting  with  the  morality  of  leaving  no  individual  uncovered whether rich or poor. Replacing universal programs with targeting weakens the  ability of governments to adequately provide strong measures to ensure that all citizens are  treated  equally  in  the  delivery  of  social  services.  At  the  same  time,  universalism  without  direct  intervention  in  addressing  existing  inequalities  will  only  mean  that  the  poor  and  vulnerable  only  remain  slightly  above  poverty  levels  rather  than  taken  out  of  poverty  completely.     The  arguments  begin  by  focusing  on  the  ascendancy  of  targeting  programs  in  the  next  section.  The  literature,  in  which  the  debates  between  universalism  and  targeting  are  situated,  is  presented  before  addressing  the  limitations  of  choosing  one  over  the  other.  These  limitations  are  presented  in  the  third  section  through  the  analyses  of  one  of  the  biggest targeting programs in the world. The Bolsa Familia Program (or BFP) is the Brazilian  cash and asset transfer scheme targeting the very poor and ensuring use of social services  through a set of conditionalities. The fourth section presents some examples of the need to 

 

2


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

conceptualize,  design  and  implement  social  protection  programs  with  a  vision  of  a  using  targeting  as  a  means  towards  achieving  universal  coverage  rather  than  an  end  in  itself.  Lastly,  attention  is  turned  towards  concluding  remarks  that  re‐iterate  the  dangers  of  centralizing  social  protection  debate  on  whether  the  poor  deserve  a  special  attention  or  should  be  provided  for  as  part  of  a  larger  population.  What  matters  ultimately  is  that  poverty  alleviation  must  utilize  social  protection  measures  across  economic,  political,  cultural, racial and indeed social causes and must be implemented as a socio‐economic right  and not a privilege.    POVERTY ALLEVIATION AS AN OBJECTIVE OF SOCIAL PROTECTION  Social Protection discourse is steeped in notions of universality and targeting with respect to  which individuals to be covered and for how long.  The origins of the debate can be traced  primarily  to  the  role  of  governments  in  providing  social  services  either  through  taxes  and  redistributive measures (in developed countries) or through channelling of various forms of  development assistance (Gentilini, 2009; Timmer, 2007). Further contributing to this debate  is the discussion on the best possible use of development assistance towards the alleviation  of  poverty  (Barrett  &  Swallow,  2006;  Easterly,  2006;  Sachs,  2006;  Sachs,  2009).  Poverty  alleviation has thus taken the centre stage as the default objective of social protection. The  centrality  of  poverty  alleviation  stems  from  the  increased  attention  the  phenomenon  has  received  in  the  last  two  decades  as  one  of  the  major  impediments  to  development.  Its  multi‐dimensional  nature  extends  beyond  economic  conditions  to  underlining  structural  contributions  to  the  vulnerability  of  more  than  1  billion  people  around  the  globe  to  both  man‐made  and  natural  disasters  (Zupi,  2007;  Qizilbash,  2004).  There  is  however,  much  debate about  the  best  possible  way  to  address  poverty  in  its  multifaceted  nature  through 

 

3


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

social programs.  Suggestions have included the need to focus on the economic and labour  market  causes  of  poverty  (Holzmann  &  Grosh,  2008;  ILO  ,  2004),  health  risks  associated  poverty (GTZ, 2007) and natural disaster induced poverty (Davies et. al., 2008; Vakis, 2006).  Others  have  advocated  for  focusing  on  the  relationship  between  the  unreliability  of  agricultural practices ‐ i.e.  seasonality ‐  (Longley et.  al., 2006;  Farrington et. al.,  2007) and  the importance of addressing poverty related disempowerment and rights denial (Devereux  &  Sabates‐Wheeler,  2004).  Common  to  all  these  various  ideas  on  addressing  poverty  has  been  the  debate  on  the  level  of  coverage  for  the  poor  under  each  proposition.  Some  of  these arguments are steeped in the need to target available resources to the most affected  by  these  poverty‐inducing  factors  while  others  have  advocated  for  total  coverage  of  all  citizens  towards  addressing  the  vulnerabilities  of  the  poor  and  ensuring  that  the  rich  are  also guarded against falling into poverty (for example, in the event of natural disasters).    Informing  this  direction  of  the  debate  is  the  need  to  balance  resources  with  capacities  of  developing  countries  to  deliver  on  ensuring  adequate  social  support  for  their  citizens  whether  rich  or  poor.  Essentially,  how  can  these  countries ensure  that  they  can  meet  the  short‐term  needs  of  the  poor  and  yet  have  enough  resources  to  plan  for  long‐term  investments in qualitative social services (Devereux, 2003)?  Universalism has been the basis  for the welfare state model that permeated almost every corner of the globe between the  1950s and the late 1970s. It promotes equal distribution of resources by ensuring that the  rich  helps  to  subsidise  the  cost  of  providing  social  services/programs  for  the  poor.  Ultimately a reduction in inequality should result in increased national productivity because  the  risks  associated  with  labour  production  are  mitigated  against  by  the  assurance  that  labourers  would  be  looked  after  in  the  event  of  undesired  loss  of  wages  (Lautier,  2006). 

 

4


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

Universalists  maintain  that  this  trade‐off  need  not  occur  because  access  to  social  services  and  social  protection  programs  should  be  a  matter  of  right  for  every  individual  and  not  a  privilege from their governments. Their argument is rooted in the Universal Declaration of  Human Rights which states that “Everyone, as a member of society, has the right to social  security” and that “…the right to security in the event of unemployment, sickness, disability,  widowhood,  old  age  or  other  lack  of  livelihood  in  circumstances  beyond  [an  individual’s]  control” must be protected by the state (UN, G.A. res. 217A (III), 1948, Art. 22 & 25). These  clauses form the basis of the claim that the existence of poverty is inherently a violation of  fundamental human rights and its eradication must be pursued with such vigour. This can be  ensured  through  the  adoption  of  social  minimum  standards  that  ensure  that  individuals’  livelihoods do not deteriorate beyond a certain set standard (Thomson, 2007).     This  process  of  entitling  individuals  to  social  programs  has  however  been  on  the  decline  since the neo‐liberal assault on the role of the state due to fiscal constraints and change in  conditions  for  development  aid  and  attention  is  more  pronounced  towards  targeted  approaches  (Mkandawire,  2005).    Some  of  the  reasons  for  this  decline  are  not  limited  to  over  bloated  budgets  especially  in  developing  countries.  Some  universal  programs  entrenched  levels  of  inequality  through  discrimination  both  within  individual  and  community social service users (Lisenda, 2004; Bategeka et. al., 2004). Also, many universal  programs failed to adequately address issues of poverty and inequality in a comprehensive  manner. Programs were established within different ministries, many of which lacked inter‐ ministerial  cooperation  to  address  areas  where  services  overlap  and  complement  each  other. Therefore, alleviating poverty cannot be reduced simply to universal access to social  programs but must include dealing with areas where  poverty  and vulnerability factors are 

 

5


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

inter‐related.  Opposed  to  the  idea  of  universalism,  a  notion  that  sounds  more  ideal  than  practicable,  targeted  social  programs  advocate  that  poverty  and  inequality  may  only  be  removed  if  limited  resources  can  be  directed  towards  individuals  most  affected  and  thus  most vulnerable to poverty related shocks.    The  stock  of  targeted  programs  rose  as  many  developing  countries  were  forced  to  scale  back  their  social  spending  as  a  condition  for  development  assistance  under  the  SAP  arrangements of the 1980s and 1990s. The idea is rooted in the believe that governments  can focus their limited resources on the most needy by subsidising private sector managed  social  services  like  healthcare  and  education  (Besley  &  Kanbur,  1990;  van  de  Walle,  1998;  Ravallion,  2009).  Delivering  poverty  reduction  to  the  poor  can  also  be  done  with  more  precision and accuracy by pin‐pointing beneficiaries through means‐testing (Akhter & Bouis,  2002;  Gelbach  &  Pritchett,  2002),  self‐targeting  (Kevane  & Conning,  2002)  and  geographic  targeting (Baker & Grosh, 1994; Elbers et. al. , 2008). Targeting programs have thus become  increasingly popular from Latin America to Sub‐Saharan Africa and South Asia and form the  basis for many poverty reduction schemes like the Millennium Development Goals (MDGs),  Poverty  Reduction  Strategy  Papers  (PRSP)  and  direct  development  assistance  (Maxwell,  2003).  However,  these  programs  have  been  criticised  because  of  the  varying  results  from  different types of targeting and the possibility that the underlying cost‐saving assumptions  may not hold true as most of these programs work best in richer countries (Coady, Grosh, &  Hoddinott,  2004).  The  most  popular  targeting  programs    engage  in  one  form  of  asset  transfer or the other, be it cash, livestock, agricultural input or any form of assets that can  guarantee  a  form  of  income  generation.  The  biggest  of  the  asset  transfer  programs  are  Bangladesh  Rural  Advancement  Committee  (BRAC)  in  Bangladesh  and  the  Bolsa  Familia 

 

6


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

program in Brazil. As the Bolsa Familia or BFP (which is further analysed below) indicates,  targeting  has  the  potential  of  zeroing  in  on  the  poor  to  provide  social  protection  (or  services) on both a large scale and a comprehensive manner.  It also subsequently is not free  of the limitations of targeting and its role in enhancing neo‐liberal ideas into social service  provision.     CONDITIONAL TRANSFERS: THE BOLSA FAMILIA IN DEPTH AND SCOPE  The most popular targeting social protection programs have been some form of transfers or  the  other  to  selected  vulnerable  groups.  Brazil’s  history  with  targeted  social  protection  programs  dates  back  to  the  early  1990s  when  SAP  debilitated  the  country’s  capacity  for  social  services  provision  (Hall  &  Midgley,  2004).  The  austere  measures  required  that  the  government cut back on such spending which further damaged its capacity to fully address  the new socio‐economic vulnerabilities created by an overreach of economic liberalization.  Facing  financial  crises,  budget  cuts  and  increasing  incidence  of  poverty  levels  both  before  and  more  so  after  the  introduction  of  the  SAP  agreements  (Conway,  de  Haan,  &  Norton,  2000), universal social programs were out of the question. The government’s response was  to adopt the thinking along the line of its benefactors (the Washington institutions).  A shift  to  targeted,  measured  and  more  calculated  social  programs  was  affordable  under  the  budget cut proposals but more so, would allow for “means‐tested approach for addressing  mass poverty” (Hall, 2006, p. 2). The poor in Brazil thus became test subjects, in a “natural  laboratory”  (Lindert  et.  al.    2007,  p.  7),  for  the  Washington  Consensus'  poverty  reduction  strategy through conditional cash transfer (CCT) programs.   

 

7


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

BFP was launched in October 2003 as a consolidation of pre‐existing CCT programs to take  advantage  of  their  complementarity.  Specifically,  it  was  meant  to  improve  targeting  mechanisms, reduce overlapping inefficiencies and most importantly, take advantage of the  complementarity that exists among those CCTs and the social services they utilize (Lindert  et.  al.,  2007).    The  Bolsa  Familia  is  a  conditional  cash  transfer  program  that  requires  beneficiaries  to  uphold  certain  responsibilities  to  fully  qualify  for  cash  receipts  with  the  hope  of  addressing  both  immediate  and  intergenerational  poverty‐related  vulnerabilities.  Included  in  the  new  mega  but  more  comprehensive  program  were  the  Bolsa  Escola  (or  conditional  grant  based  on  school  attendance),  the  Bolsa  Alimentacao  (food  subsidy  conditioned  upon  health  services  use  like  maternity  care),  the  Programa  de  Erradicao  do  TrabalhoInfantil  (to  eliminate  use  of  child  labour),  the  Cartao  Alimentaqcao  (gas  subsidy)  (MDS, 2006). BFP included changes to the administration of these programs beginning with  the merging of the Ministry of Food Security and Fight Against Hunger and the Ministry of  Social Welfare to create a new Ministry of Social Development (MDS) which now housed the  administrative headquarters of the scheme. Additionally, the scheme changed its focus from  individual beneficiaries to family group and family earning as a base indicator for selecting  beneficiaries.    Qualification as a beneficiary of BFP is premised on being identified as either being ‘poor’ or  ‘extremely poor’. The extremely poor (who are automatically included in the program) are  classified as families who earn at most R$70 per capita per month while the poor are those  earning  between  R$  70.01  and  R$140  per  capita  per  month.  Whether  families  become  beneficiaries by automation or by qualification, all beneficiaries are required to be listed in  the  Unified  Register  for  Social  Programs  (MDS,  2006).  Qualified  beneficiaries  receive  cash 

 

8


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

transfers per family member up to a maximum of five children only three of which can be  between  the  ages  of  0‐15  while  the  rest  are  between  16‐17  years  of  age.  Extremely  poor  families  receive  a  minimum  of  R$  68  and  a  maximum  of  R$  200  depending  on  the  age  distribution of the children within the family. The minimum transfer is R$ 22 per month for  poor  families  reaching  a  maximum  of  R$  168  also  contingent  on  the  number  and  age  structure of children within the household.  The conditionalities as set out in the legislative  act  that created the scheme and enforced through the MDS  according to the government  (MDS, 2006) are: 

i.

Education: school attendance of at least 85% for children and adolescents aged 6 to  15 years and a minimum of 75% for adolescents between 16 and 17 years. 

ii. Health: Monitoring the immunization schedule and the growth and development for 

children less than 7 years and prenatal monitoring of pregnant women and nursing  mothers aged 14 to 44 years.  iii. Social Assistance: frequency of at least 85% of the workload on services for children 

and adolescents  up to 15 years at risk of, or withdrawn from child labour  The government claims to have monitoring procedures in place to assess whether families  follow these conditions or not though the receipt of funds by families depends on monthly  qualification for the program (MDS, 2006).    Brazil is not new to heavy social spending but the profile of BFP belies the trend in the total  ratio of its social spending as a percentage of its GDP.  In the period immediately after the  BFP consolidations (from 2004 to 2006), the total share of social spending a percentage of  the GDP fell from 14.1% to 12.7%, though figurative spending rose from R$ 249 billion to R$ 

 

9


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

293 billion (Hall, 2008, p. 802). As the GDP allocation for social spending dropped, the BFP  scheme  received  increased  funding  and  became  the  major  recipient  CCT  program.    It  jumped  from  26%  to  36%  of  the  total  social  assistance  budget  between  2003  and  2004  before  climaxing  at  38%  which  further  represented  a  0.03  point  increase  in  total  social  spending as a percentage of GDP, i.e. from 0.2% to 0.5% (Lindert, 2005). Funding is provided  through a partnership of the Brazilian government and international development agencies.  The  initial  budget  for  the  program  was  R$  3.4  billion  in  2003  which  quickly  expanded  to  more  than  R$  8.2  billion  as  at  2006.  The  government  was  also  able  to  secure  a  funding  instrument from the World Bank (WB) to the tune of US$ 570 million spread between 2004  and the 2009 ending. The interest of the WB may in fact be an important factor to explain  why the funding for BFP has been on the increase while spending for overall social spending  declined. The Bank’s interest may be motivated by the sheer size of beneficiaries under the  scheme. When launched in 2003, BF brought together a total of four million families which  quickly rose to 6.5 million by December of 2004 (Hall 2006, 2008).     There  are  gains  in  terms  of  the  program’s  reach  through  a  robust  system  of  task  sharing  coordinated  by  MDS.  The  scheme  is  implemented  over  all  5,564  municipalities  in  the  country  through  an  agreement  between  municipal  governments  and  the  MDS.  The  agreement  requires  that  “municipalities  maintain  a  local  BFP  coordinator  (local  point‐of‐ contact),  register  potential  beneficiaries  [and  supervise  information  consolidation  on  conditionalities  compliance”  (Lindert  et.  al.,  2007,  p.  25).  A  key  component  of  the  agreement which acts to solidify the comprehensive aspect of BFP is that beneficiaries are  granted  priority  access  in  the  demand  and  use  of  complementary  social  services  (schools  and  health  centres  in  this  instance)  to  facilitate  a  horizontal  integration.  Remarkably,  the 

 

10


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

result  of  the  decentralization  has  been  a  rapid  increase  in  the  number  of  beneficiaries  to  11.6 million families representing more than 44 million Brazilians. It currently stands as the  most  elaborate,  wide  reaching  and  most  funded  CCT  in  the  world  (Lindert  et.  al.,  2007;  Glewwe & Kassouf, 2008).  The World Bank and the Brazilian government presently tout the  successes of the BFP program towards the reduction of poverty and income inequality. Most  of these are measured through the rise in the demand for social services and increase in per  capita  income  of  beneficiary  families  (Hall,  2008).  Similarly,  MDS  reports  that  as  at  2006,  three years after the launch of BFP, 4.9% of beneficiaries were no longer classified as being  ‘poor’ while 31.1% moved from being ‘extremely poor’ to being ‘poor’ (MDS, 2006). A 2006  assessment of the Bolsa Escola component of the scheme to assess school attendance rates  concludes that the school attendance rate increases as at 2005 indicate a potential long run  effect  of  0.7%  among  the  target  population  and  0.3%  among  the  populations  as  a  whole  (Glewwe & Kassouf, 2008). Despite the scope and reach of BFP, there are certain questions  that must be answered particularly relating to how much structural change it has brought to  about 44 million Brazilians since inception.    A close examination of these merits reveals that BFP in particular and CCTs in general leave  more questions about issues of poverty than they tend to answer.  First, the program does  little to address structural causes of poverty. An increase in social service demand like the  school attendance rates for instance says little about any possible improvements in quality  of  education  received.  The  potency  of  inter‐service  linkages  in  fighting  poverty  is  only  measurable  when  beneficiaries’  lives  are  meaningfully  impacted  by  services  received.  Indeed  BFP  has  been  bogged  down  by  serious  supply‐side  impediments  (Rocha,  2009).   Second,  the  horizontal  complementarity  touted  by  the  program  amounts  to  a  half‐baked 

 

11


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

cookie  scenario.  BFP  exists  without  close  consultations  with  other  social  security  arrangements under the supervision of the MDS. The Beneficio Prestacao Continuada (BPC)  pension  scheme  for  disabled  and  over‐65  individuals  for  example,  is  operationalized  separate  of  the  BFP  but  overseen  by  the  same  ministry  (Glewwe  &  Kassouf,  2008).  This  creates  a  very  serious  problem  in  the  selection  criteria  for  beneficiaries  because  transfers  from  the  BPC  may  have  been  counted  as  a  source  of  income  creating  the  possibility  of  exclusion  for  disabled  families  whose  per  capita  receipts  lies  above  the  BFP  threshold  (Madeiros,  Britto,  &  Soares,  2008).  These  are  families  with  disabled  and  retired  members  who can’t earn enough and yet may have been excluded from the biggest program in the  world designed to take care of folks in such conditions.    Sustainability also presents an issue for BFP.   Its legal status is effectively tied to the political  situation  and  therefore  susceptible  to  political  manoeuvring  and  positioning.  The  BFP  was  created  by  President  Lula  upon  assuming  office  in  2003  and  though  ratified  by  an  act  of  parliament and a presidential decree (MDS, 2006), it does not carry a constitutional status.  It  is  in  fact  established  as  a  program  within  the  presidency  (Madeiros,  Britto,  &  Soares,  2008).  As  a  result,  the  ‘extremely  poor’  and  the  ‘poor’  in  Brazil  are  receiving  privileged  assistance  and  not  one  based  on  a  right  to  survival.  Unlike  the  constitutionally  enshrined  BPC,  the  BFP  is  not  a  ‘rights’  based  program  and  has  in  fact  been  subjected  to  political  manipulation at the local  level and has been used as a propaganda  scheme  at the federal  level  (Hall, 2008). Its financial sustainability is also unpredictable and is thus vulnerable to  fiscal adjustments, and economic downturns.   Other questions that remain include, where the increase in service providers is coming from  since government’s social spending as a percentage of GDP has continuously declined since 

 

12


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

BFP  began.  Are  social  services  being  provided  by  the  private  sector  as  part  of  the  ‘mini  economies’ created around the scheme? If this increase can be accounted for through the  rising budget of the BFP, what does that translate into for the rest of the population who  are  not  on  BFP  benefits  but  yet  require  access  to  educational,  health  and  home  heating  services?  What  are  the  provisions  being  put  in  place  to  ensure  that  for  example,  a  young  school graduate who was a BFP beneficiary is not encouraged to start a family so as to keep  receiving  BFP  benefits  as  a  way  out  of  joblessness?    In  other  words,  are  children  who  go  through  the  program  guaranteed  of  suitable  jobs  upon  graduation?  The  answers  to  these  questions may come in the near future as further studies are carried out on the BFP but can  targeted  social  programs  be  reconciled  with  universal  principles  of  coverage?  Universal  programs  focus  on  setting  minimum  standards  that  define  levels  of  acceptable  living  standards for the entirety of the population. In this regard, social programs are regarded as  entitlements  and  become  rights  which  every  citizen  must  have  access.  This  principle  is  missing in targeting programs and seriously undermines their long‐term sustainability. The  lack  of  certainty  for  citizens’  access  to  social  protection  as  a  matter  of  right  exposes  targeting programs to various forms of manipulation.     TARGETING AS A FOUNDATION TOWARDS UNIVERSALISM  Social  policy  however  remains  a  contested  ground  for  both  universal  and  targeting  programs. Most programs incorporate aspects of both though there are no clear admissions  from  either  governments  or  policy  theorists.  The  BFP  case  discussed  above  for  example  covers all ‘extremely poor’ and ‘poor’ people in Brazil and is backed up by a legislative act,  though the act does not make it an entitlement program. Beneficiaries cannot legally ask for  the  cash  transfers  if  denied  to  them  through  an  act  of  government  policy.  On  the  other 

 

13


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

hand,  universal  programs  which  are  established  as  entitlements  have  been  subjected  to  targeting strategies as well. For example, the Canadian pension system is listed as universal  but  in  fact  restricts  the  payment  of  pension  to  retired  individuals  with  certain  ceilings  of  income  by  taxing  their  pension  entitlements  at  100%  (Hoddinott,  2007).  Similarly,  the  Namibian Old Age Pension Scheme which is a constitutionally instructed program has since  been amended to allow for means‐testing. The amendment added that income and assets,  in  addition  to  the  age,  residency  and  citizenship  requirement,  would  determine  the  entitlement  of  any  individual  to  the  pension  scheme.The  amendments  were  inspired  by  costs  more  than  an  ideological  push  towards  granting  poor  Namibian  retirees  special  attention (Devereux, 2001). The close linkages and traces of elements of both approaches in  some programs inform two crucial lessons:     First,  there  is  a  need  to  implement  social  policies  as  a  means  towards  achieving  universal  coverage  of  all  citizens.  Only  by  focusing  on  the  need  to  address  underlying  structural  causes of poverty (in its various manifestations) will social programs achieve the necessary  transformative  conditions  essential  for  the  success  of  universal  social  policies.  The  focus  towards the implementation of universal social programs as a right for every individual must  begin  somewhere.  Targeted  programs  offer  such  starting points  presently.  Their existence  will immensely benefit existing universal programs if structurally overlapping areas of social  services are jointly operated. Targeting if done properly also allows for the improvement in  social  service  quality  if  the  increase  in  demand  is  not  simply  augmented  by  increased  personnel but further matched with infrastructural provision. This can be done by targeting  resources  as  a  start  (Hoddinott,  2007)  to  improve  on  existing  levels  of  poverty  and  inequality before opening up access to every citizen.  

 

14


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

  Secondly, but even more to the heart of the debate is that social programs may not always  follow  the  ideological  presentations  in  the  policies  that  inspire  their  creation.  The  implementation  of  such  programs,  if  to  be  successful  will  need  to  conform  to  certain  conditions  which  may  or  may  not  be  important,  or  indeed  be  politically  expedient  for  governments.  Therefore,  there  is  a  need  to  assess  local  conditions  including  the  level  of  inequality and poverty that exists, the level of social service access, possible history of the  country  with  any  form  of  social  protection  and  affordability  of  entitlement  schemes.  The  focus of the debate on issue of definition (Barrientos & Holmes, 2007)(Sabates‐Wheeler &  Haddad,  2005)  impact  on  growth  (World  Bank,  2007)  and  ultimately  cost/sustainability  (Devereux, Marshall, MacAskil, & Pelham, 2005; ILO, 2008) belittle the varying experiences  of  countries  with  different  forms  of  social  protection  programs.  These  debates  also  fail  to  address  the  often  occurring  phenomenon  of  both  targeted  and  universal  social  programs  within  the  same  country.  Botswana  for  instance  has  a  Universal  Primary  Education  which  entitles  all  its  citizens  to  a  minimum  of  primary  level  schooling  (Lisenda,  2004)  but  at  the  same time operates the vulnerable groups feeding and Destitute Persons programs (Banjo,  2009).  Consequentially,  social  programs  should  be  highly  contextual,  designed  and  implemented according to the dynamics of the vulnerability issues being tackled (Gentilini,  2009).    CONCLUSION  The decline of universal social programs premised on the argument of cost ineffectiveness  has partly brought about the need to pay more attention to poor and vulnerable individuals  as recipients of social assistance. Targeting programs have also been instituted on the claims 

 

15


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

that  they  are  the  best  way  towards  reducing  socio‐economic  inequalities  and  achieving  poverty alleviation, and perhaps eradication. However, debating the moral underpinnings of  social policy and potential costs must be accompanied by a debate on how best to deliver  qualitative  social  policies  either  to  a  general  population  or  selected  beneficiaries.  It  is  important  for  social  programs  to  be  centrally  concerned  about  the  quality  of  delivered  services  and  buoyancy  of  social  protection  methods  to  cover  the  complexity  and  multiple  linkages of social issues with wider political and economic issues. Targeting seems to be able  to  address  these  linkages  and  complexity  by  increasing  the  demand  for  social  services  through conditioning recipients of government assistance to utilize multiple services at the  same time. The result is like a cocktail of prescriptions which an individual must go through  before qualifying for relief even if his/her socio‐economic condition presents a serious level  of vulnerability. The Brazilian Bolsa Familia presents a good case for such multidimensional  approach  but  it  also  falls  short  of  improving  the  quality  of  services  received  by  its  beneficiaries  though  it  succeeds  in  raising  the  number  of  users.  It  therefore,  gives  some  reason to pause and re‐think the assumption of targeting programs as the ultimate solutions  in solving the poverty question.     The program’s impressive reach – 44 million people to be precise – and its attempt to tackle  poverty from many fronts – cash, healthcare, cooking gas, food access and education – has  no doubt achieved certain successes. Those successes include increase in school attendance  rate, more frequent maternity visit by nursing mothers and perhaps improved markets for  food  and  gas  distribution.  The  questions  that  it  leaves  unanswered  however  overshadow  those successes and more generally point to the need to reconsider the assault on universal  approaches. Universalism is not free of its problems and in fact (as noted above) may have 

 

16


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

contributed  to  increases  in  levels  of  inequality  in  certain  circumstances  but  it  does  offer  dignity and a tolerance level for poverty and inequality situations. Social protection and by  extension  policies  may  therefore  benefit  from  a  strategy  of  implementing  targeting  programs as bridging schemes to address existing levels of inequality and poverty incidence  before expanding coverage to the general population. This approach will also benefit from a  strategy  of  contextualising  the  conceptualization,  design  and  implementation  of  social  protection programs in particular and policies in general to ensure adaptability to localised  conditions. The failure of the universalism/targeting debates to capture this nuance reveals  an obsession over idealisation rather than practicality and may undermine the possibility of  finding  appropriate solution  to  specific  incidences  of  poverty  and  inequality  in  quite  often  distinct  localities  across  developing  countries.  In  this  respect,  a  system  of  listening  to  the  poor and intended beneficiaries like those proposed by the participatory approaches must  become essential elements of social policy planning and implementation to build bottom up  solutions and not ideologically dictated ones. If we fail to listen to those we seek to help, we  can  be  sure  of  the  very  high  possibility  of  compounding  their  worries  rather  than  dismantling them.               

 

17


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

 

BIBLIOGRAPHY Akhter, A. U., & Bouis, H. E. (2002). Weighing What’s Practical: Proxy Means Tests for Targeting Food  Subsidies in Egypt. Food policy, 27, 519‐540.  Baker, J. L., & Grosh, M. E. (1994). Poverty Reduction Through Geographic Targeting: How Well Does  it Work? World Development, 22(7), 983‐995.  Banjo, A. (2009). A Review of Poverty Studies, Drivers and Redressive Strategies in Southern Africa.  Journal of Sustainable Development in Africa, 10(4), 1‐30.  Barrett, C. B., & Swallow, B. M. (2006). Fractal Poverty Traps. World Development, 34(1), 1‐15.  Barrientos, A., & Holmes, R. (2007). Social Assistance in Developing Countries. Manchester, London:  Brooks World Poverty Institute and Overseas Development Institute.  Bategeka, L., Ayoki, M., & Mukungu, A. (2004). Financing Primary Education for All: Public  Expenditure and Primary Education Outcomes in Uganda. Brighton: Institute of Development  Studies at the University of Sussex.  Besley, T., & Kanbur, R. (1990). The Principles of Targeting. Washington DC: World Bank.  Coady, D., Grosh, M., & Hoddinott, J. (2004). Poverty Outcomes Redux. World Bank Research  Observer, 19(1), 61‐85.  Conway, T., de Haan, A., & Norton, A. (2000). Social Protection: New Direction of Donor Agencies.  London: Department For International Development.  Davies , M., Leavy, J., Mitchel, T., & Tanner, T. (2008). Social Protection and Climate Change  Adaptation. Brighton: Institute of Development Studies (IDS) at the University of Sussex.  Devereux, S. (2001). Social Protection in Namibia and South Africa. Brighton: Institute of  Development Studies at the University of Sussex.  Devereux, S. (2003). Policy Options for Increasing the Contribution of Social Protection to Food  Security. Brighton: Institute of Development Studies at the University of Sussex.  Devereux, S., & Sabates‐Wheeler, R. (2004). Transformative Social Protection. Brighton: Institute of  Development Studies at the University of Sussex.  Devereux, S., Marshall, J., MacAskil, J., & Pelham, L. (2005). Making Cash Count: Lessons from Cash  Transfer Schemes in East and Southern Africa for Supporting the Most Vulnerable Children  and Households. London, Brighton: Save The Children UK, HelpAge International and  Institute of Development Studies at the University of Sussex.  Easterly, W. (2006). The Big Push Déjà Vu. Journal of Economic Literature, 44(1), 96‐105.  Eichengreen, B. (1995). Mainsprings of Economic Recovery in Europe. In B. J. Eichengreen, Europe's  Post‐War Recovery (pp. 3‐38). Cambridge: Cambridge University Press. 

 

18


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

  Elbers, C., Fujii, T., Lanjouw, P., Ozler, B., & Yin, W. (2008). Poverty alleviation through geographic  targeting: How Well Does Aggregation Help? Journal of Development Economics, 83, 198‐ 213.  Farrington, J., Holmes, R., & Slater, R. (2007). Linking Social Protection and the Productive Sectors.  London: Overseas Development Institute.  Gelbach, J. B., & Pritchett. (2002). Is More for the Poor Less for the Poor? The. Topics in Economic  Analysis and Policy, 2(1), 1‐26.  Gentilini, U. (2009). Social Protection in the ‘Real World’: Issues,Models and Challenges.  Development Policy Review, 27(2), 147‐166.  Glewwe, P., & Kassouf, L. A. (2008). The Impact of the Bolsa Escola/Familia Conditional Cash Transfer  Program on Enrollment, Grade Promotion and Drop out Rates in Brazil. Proceedings of the  36th Brazilian Economics Meeting. Sao Paulo: Brazilian Association of Graduate Programs in  Economics (ANPEC).  GTZ. (2007). Extending Social Protection in Health: Developing Countries’ Experiences, Lessons  Learnt and Recommendations. International Conference on Social Helath Insurance.  Eschborn: GTZ (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbe).  Hall, A. (2006). From Fome Zero to Bolsa Família: Social Policies and Poverty Alleviation Under Lula.  Journal of Latin American Studies, 38, 689‐709.  Hall, A. (2008). Brazil's Bolsa Familia: A Diuble‐Edged Sword? Development and Change, 39(5), 799‐ 822.  Hall, A., & Midgley, J. (2004). Social Policy For Development. London: Sage.  Hoddinott, J. (2007). Social Protection: To Target or Not to Target? IDS BUlletin, 38(3), 90‐94.  Holzmann, R., & Grosh, M. (2008). Social Protection for the Poorest: The Position and Experience of  the World Bank. Washington DC: World Bank.  ILO. (2004). Social Protection Matters. Geneva: ILO.  ILO. (2008). Can Low‐Income Countries Afford Basic Social Security. Geneva: ILO.  Kevane, M., & Conning, J. H. (2002). Community‐Based Targeting Mechanisms for Social Safety Nets:  A Critical Review. World Development, 30(3), 375‐394.  Lautier, B. (2006). Towards Universal Social Security and Protection of the 'Most Vulnerable'. In ILO,  Social Security and Inclusion: Experience and Policy Issues (pp. 77‐104). Geneva: ILO/STEP.  Lindert, K. (2005). Bolsa Familia Program: Scaling Up Cash Transfers for The Poor. In MfDR, Principles  in Action: Sourcebook on Emerging Good Practice (pp. 67‐74). Washington DC: World Bank. 

 

19


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

  Lindert, K., Linder, A., Hobb, J., & de la Briere, B. (2007). The Nuts and Bolts of Brazil’s Bolsa Família  Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context. Washington  DC: World Bank.  Lisenda, L. (2004). Financing Primary Education for All:Public Expenditure and Education Outcomes in  Botswana. Brighton: Institute of Development Studies at the University of Sussex.  Longley, C., Christoplos, I., & Slaymaker, T. (2006). Agricultural Rehabilitation:Mapping the Linkages  Between Humanitarian Relief, Social Protection and Development. London: Overseas  Development Institute.  Madeiros, M., Britto, T., & Soares, F. V. (2008). Targeted Cash Transfer Programmes in Brazil: BPC  and the Bolsa Familia. UNDP, International Poverty Center. UNDP.  Maxwell, S. (2003). Heaven or Hubris: Reflections on the New 'New Povert Agenda'. Development  Policy Review, 21(1), 5‐25.  MDS. (2006, October). Bolsa Família Program Effects. Retrieved March 30, 2010, from WorldBank:  http://siteresources.worldbank.org/SAFETYNETSANDTRANSFERS/Resources/281945‐ 1131468287118/1876750‐1162923802334/CCT_Brazil_Romulo_10‐30‐06.pdf  MDS. (2006). Programa Bolsa Familia. Retrieved March 8, 2010, from  http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/o_programa_bolsa_familia/criterios‐de‐inclusao/  Mkandawire, T. (2005). targeting and Universalim in Social Protection. Geneva: United Nations  Research Institute for Social Development.  Qizilbash, M. (2004). On the arbitrariness and Robustness of Multi‐dimensional Poverty Rankings.  Journal of Human Development, 5(3), 355‐75.  Ravallion, M. (2009). How Relevant Is Targeting to the Success of anAntipoverty Program?  Washington DC: World Bank.  Rocha, C. (2009). Developments in National Policies for Food and Nutrition Security in Brazil.  Development Policy Review, 27(1), 51‐66.  Sabates‐Wheeler, R., & Haddad, L. (2005, September). Reconciling Different Concepts of Risk and  Vulnerability: A Review of Donor Documents. Brighton: Institute of Development Studies at  the University of Sussex.  Sachs, J. (2006). How to Help the Poor: Piecemeal Progress or Strategic Plans? The Lancet, 367, 1309‐ 10.  Sachs, J. (2009). CommonWealth Economics For A Crowded Planet. London, New York: Penguin  Books.  Skidelsky, R. (2009). Keynes: The Return of The Master. New York, London, Toronto: Penguin.  Thomson, K. (2007). A Universal Social Minimum as a Foundation for Citizenship. IDS Bulletin, 38(3),  56‐60. 

 

20


TARGETED AND UNIVERSAL SOCIAL PROTECTION: CHANCE FOR A MIDDLE COURSE? 

  Timmer, P. C. (2007). The Structural Transformation and the Changing Role of Agriculture in  Economic Development: Empirics and Implications. Wendt Lecture. Washington DC:  American Enterprise Institute.  UN, G.A. res. 217A (III). (1948). The Universal Declaration of Human Rights. New York: Department of  Public Information, United Nations.  Vakis, R. (2006). Complementing Natural Disasters Management: The Role of Social Protection.  Washington DC: World Bank.  van de Walle, D. (1998). Targeting Revisited. The World Bank Research Observer, 13(2), 231‐48.  World Bank. (2007). World Development Report 2008: Agriculture for Development. New York:  Oxford University Press.  World Bank. (2010). Bolsa Familia: Changing the Lives of Millions in Brazil. Retrieved March 5, 2010,  from http://go.worldbank.org/M4EQDZNQX0  Zupi, M. (2007). The Multi‐d‐dimensions of Poverty. Development: Journal of the Society for  International Development, 50(2), 31‐41.   

   

 

21


Targeted and Universal Social Protection