El derecho a la consulta no es un privilegio, sino más bien una garantía para que esos pueblos puedan efectivamente beneficiarse de los derechos humanos en las mismas condiciones que los demás sectores de la población, dadas las injusticias que han sufrido en el pasado105, pero de una manera que sea conforme con su identidad y sus aspiraciones, respetando su derecho a la autodeterminación106. El Tribunal Constitucional mencionó que a través del diálogo intercultural entablado por la consulta previa e informada se tiene como finalidad incluir a un grupo humano históricamente postergado en el proceso de toma de decisiones públicas y otorgar al Estado legitimidad en sus decisiones, garantizando que el desarrollo económico no se contraponga, sino más bien se armonice con el derecho de los pueblos indígenas a su bienestar y desarrollo107. Además, constituye un deber del Estado.
1.2. ¿Por qué son distintos la consulta previa, el derecho a la participación y la participación ciudadana en la gestión ambiental? Cabe resaltar que el derecho a la consulta previa y el derecho a la participación son derechos complementarios108, pero distintos109. En lo que respecta a los pueblos indígenas,
el derecho a la participación tiene dos dimensiones: una interna y otra externa110. La dimensión interna se refiere al ejercicio de la autonomía y el autogobierno de los pueblos indígenas y al mantenimiento de sus propios sistemas jurídicos y de justicia. Acerca de la dimensión externa, por un lado, el derecho alude a la participación en la vida política en general, que es un derecho político reconocido en varios instrumentos internacionales111. El Convenio 169 reconoce la obligación de los Estados de establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, en todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan112, lo que hace necesaria la adopción de medidas especiales a favor de los pueblos indígenas113. Por otro lado, se reconoce el derecho de los pueblos indígenas a participar en la adopción de decisiones estatales acerca de medidas que afecten sus derechos o intereses114. El derecho a la consulta constituye una garantía de esa dimensión del derecho a la participación115, pero no basta para dar cumplimiento a ese derecho116.
política, pero es una norma que, sin lugar a dudas, no representa el pleno alcance de estos derechos” (Informe del Relator Especial, 6 de julio de 2012, Doc. ONU A /HRC/21/47, párr. 51). 100 Por ejemplo, Informe CEACR, Conferencia Internacional del Trabajo, 100.a reunión, 2011, Informe III (Parte 1A), Convenio 169, Observación General sobre la Obligación de Consulta. 101 Por ejemplo, véase Informe CEACR, Conferencia Internacional del Trabajo, 98.a reunión, 2009, Informe III (Parte 1A). 102 Informe CEACR, Conferencia Internacional del Trabajo, 96.a reunión, 2007, Informe III (Parte 1A), Convenio 169, Ecuador. Informe CEACR, Conferencia Internacional del Trabajo, 95.a reunión, 2006, Informe III (Parte 1A), C169, Convenio 169, Guatemala. 103 Mecanismo de Expertos, Estudio definitivo sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones, Opinión 2, Doc. ONU A /HRC/EMRIP/2011/2, párrs. 13 y 22; STC 06316-2008-PA/TC, fundamento 18; Informe Relator Especial (2012), Doc. ONU A/HRC/21/47, párr. 49. 104 OIT, reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, Brasil, (GB.295/17):(GB.304/14/7), párr. 44. OIT, reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, Guatemala (GB.294/17/1) : (GB.299/6/1), párr. 53. 105 Una guía sobre el Convenio 169 de la OIT, Departamento de Normas Internacionales del Trabajo, OIT, 2009, Ginebra, pág. 30. 106 Véase STC 06316-2008-PA/TC, fundamento 20; STC 03343-2007-PA/TC, fundamento 33. Informe del Relator Especial, 10 de agosto de 2011, Doc. ONU, A /66/288, párr. 79. 107 STC 05427-2009-PC/TC, fundamento 57. 108 OIT, Reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, México (GB.286/20/1):(GB.296/5/3), párr. 35. 109 Artículo 6 y 7 del Convenio 169. Informe CEACR, Conferencia Internacional del Trabajo, 99.a reunión, 2010, Informe III (Parte 1A), Convenio 169, Colombia. Mecanismo de Expertos, Informe provisorio del estudio sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones, 17 de mayo de 2010, Doc. ONU A /HRC/EMRIP/2010/2, párr. 5. 110 Informe provisional del Relator Especial, 9 de agosto de 2010, Doc. ONU A /65/264, párr. 41-46. Mecanismo de Expertos, Doc. ONU A /HRC/ EMRIP/2010/2, pág. 12-24. 111 Por ejemplo, Artículo 21 de la Declaración Universal, Artículo 25 del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, Artículo 5, inciso c, de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial. 112 Artículo 6, inciso 1.b del Convenio 169. 113 Corte IDH, caso Yatama vs. Nicaragua, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 23 de junio de 2005, Serie C No 127. Relator Especial, Doc. ONU A /65/264, op.cit., párr. 43. Esas medidas pueden consistir en cuotas de asientos en órganos elegidos o en la institucionalización de la participación, en varios niveles de toma de decisión. 114 Artículo 7 del Convenio 169 y Artículo 18 de la Declaración (Doc. ONU A/65/264, párr. 44). De manera específica, el Convenio reconoce el derecho de participación en asuntos determinados. Se trata principalmente de la protección y preservación del medio ambiente de los territorios que habitan (artículo 7.4); programas de formación profesional (artículo 22.1); fortalecimiento de las actividades tradicionales (artículo 23.1); organización de los servicios de salud (artículo 25.2); formulación y ejecución de programas de educación (artículo 27.2). La Declaración contiene más de veinte disposiciones referidas a la participación. 115 Corte IDH, caso Pueblo Kichwa de Sarayaku, párr. 160. Relator Especial, Doc. ONU A/65/264, párr. 44. 116 Véase Comisión Multipartidaria encargada de estudiar y recomendar la solución a la problemática de los pueblos indígenas (2009), pág. 81-82.
28