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Prefeito Fernando Damata Pimentel CÂMARA INTERSETORIAL DE POLÍTICAS SOCIAIS Secretaria Municipal de Políticas Sociais Secretaria Municipal Adjunta de Abastecimento Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social Secretaria Municipal Adjunta de Direitos de Cidadania Secretaria Municipal Adjunta de Esportes Secretaria Municipal de Educação Secretaria Municipal de Saúde Fundação Municipal de Cultura Secretarias Municipais de Administração Regional


Pensar BH/Política Social, nº 19 - outubro/dezembro de 2007. Belo Horizonte. Prefeitura de Belo Horizonte/Câmara Intersetorial de Políticas Sociais. 2007 - Trimestral 1. Política Social 2. Administração Pública 3. Prefeitura de Belo Horizonte CDD 323 ISSN 1676-9503


3 apresentação

C

om este número, a Pensar BH/Política Social completa a sua 20ª edição, incluindo-se nesta contagem a edição experimental nº 0. Um marco importante na trajetória dessa publicação, motivo pelo qual tomei a mim a tarefa de fazer sua Apresentação.

Q

uando lançada, em julho de 2001, a Prefeitura de Belo Horizonte acabava de implantar uma Reforma Administrativa que inovou radicalmente a forma de governar a cidade, pautada por três eixos estruturantes: descentralização das ações, integração das políticas urbana e social, e a intersetorialidade, melhor dizendo, a gestão coordenada e compartilhada entre as distintas áreas.

N

aquele momento, quando novos conceitos e novas práticas na gestão pública estavam sendo introduzidos, sentimos que precisávamos de um instrumento que nos permitisse refletir com profundidade sobre cada passo que estava sendo dado. Um instrumento que possibilitasse o intercâmbio de idéias, a troca de experiências, e que também contribuísse para a formação do nosso valoroso quadro técnico. Um modo de fazer, aprendendo, que buscou na vasta e rica produção acadêmica, a parceria fundamental para que a Pensar BH/Política Social seguisse adiante, tornando-se uma referência de produção científica de âmbito nacional, e até internacional, porque não dizer, haja vista a presença de dois professores de universidades de outros países em seu Conselho Consultivo.

C

om independência, de um confortável papel meramente institucional, a Pensar BH introduziu o debate em torno de assuntos polêmicos, quando se trata da gestão pública, abriu espaço para a crítica construtiva, a apostou em idéias inovadoras. Esta edição não poderia ser diferente e aborda, de forma especial, o tema da juventude. Um importante segmento de nossa população, um precioso contingente que demanda de todos nós, gestores públicos, e da sociedade como um todo, uma atenção também especial. Os artigos discutem, entre outras abordagens, as formas pelas quais as concepções de juventude podem dar origem a diferentes políticas, e como esse tema entrou na agenda dos governos da América Latina. Da Prefeitura de Belo Horizonte, o exemplo da Coordenadoria Municipal da Juventude.

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s vários outros artigos, tratados em profundidade e com bastante competência os quais, estou convicto, em muito contribuem para o alcance dos objetivos acima explicitados. Uma boa leitura a todos, e o agradecimento àqueles que vêm contribuindo para a consolidação desse projeto editorial que também expressa o compromisso da Prefeitura de Belo Horizonte com a democratização das formas de comunicação e o direito à informação.

Fernando Damata Pimentel Prefeito de Belo Horizonte

outubro/dezembro de 2007


política social sumário PENSAR BH/POLÍTICA SOCIAL ISSN 1676-9503 EDIÇÃO GERAL: Giselle B. Nogueira - RG 2285/MG SUPERVISÃO EDITORIAL: Rogério Tavares (Assessoria de Comunicação da PBH) CONSELHO CONSULTIVO: Bonifácio José Teixeira (Extensão/ UNA), Bruno Lazzarotti Diniz Costa (Escola de Governo FJP), Carla Bronzo (Escola de Governo FJP), Carlos Aurélio P. de Faria (PUC-Minas), Cristina Almeida Cunha Filgueiras (PUC-Minas), Eduardo Meira Zauli (DCP/UFMG), Eleanora Schettini M. Cunha (Nupass/ UFMG), Francisco Carlos Cardoso de Campos (Medicina/UFMG), Joseph Straubhaar (Texas University); Lívia Maria Fraga Vieira (Educação/UFMG), Márcio Pochmann (Unicamp/SP), Mauro Borges Lemos (Cedeplar/ UFMG), Ricardo Cardoso (Universidade do Porto/Portugal). EQUIPE EDITORIAL Jorge R. Nahas (SMPS), Léa Lúcia Cecílio Braga (Assistência Social), Maria Ângela Giriolli (Abastecimento), Maria Angélica Sales Dias (Saúde), Renata Adriana Rosa (Direitos de Cidadania), Cândida Lemos (Saúde), Edna Martins Borges (Educação). TRADUÇÕES: Português/Inglês: Andréa Magdalena Figueira Professora da Gerência de Desenvolvimento de Pessoal da Secretaria Municipal Adjunta de Recursos Humanos. FOTOS: Tiago Capute REVISÃO: Ângela Maria Salgueiro Marques

FOTOLITO E IMPRESSÃO: Gráfica e Editora D. Bosco Ltda. Rua da Chácara, 10 - Cabana Belo Horizonte - MG Tiragem: 2.500 exemplares SECRETARIA MUNICIPAL DE POLÍTICAS SOCIAIS DA PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE Rua Espírito Santo, 505/4 º andar - Centro Belo Horizonte /MG CEP: 30160-918 Telefone: (031) 3277-9786 Telfax: (031) 3277-9796 E-mail: ps@pbh.gov.br Endereço Eletrônico: www.pbh.gov.br/politicas-sociais

AGÊNCIAS REGULADORAS E CONTROLES DEMOCRÁTICOS Eduardo Meira Zauli

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ESCOLA INTEGRADA: NOVOS TEMPOS, LUGARES E MODOS PARA APRENDER Macaé M. Evaristo, Neusa M. Santos Macedo, Elizabeth R. Bottaro Terra, Lília T. Fernandes, Madalena F. Godoy, Maria Luíza D. Viana e Tadeu Rodrigo Ribeiro.

08

JUVENTUDE E POLÍTICAS SOCIAIS: PARADIGMAS CONCEITUAIS E REPRESENTAÇÕES Hila Rodrigues

12

O TEMA JUVENTUDE NA AGENDA DOS GOVERNOS NA AMÉRICA LATINA Cristina Almeida Cunha Filgueiras

18

JUVENTUDE: AGENTES DE TRANSFORMAÇÃO Daniel Perini e Pedro Victer

21

“NOVOS” SUJEITOS DE DIREITO: REFLEXÕES SOBRE JUVENTUDE E POLÍTICAS PÚBLICAS Claudinéia Pereira Coura

24

A EXPERIÊNCIA DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NA CONFERÊNCIA MUNICIPAL DA JUVENTUDE DE BELO HORIZONTE Leonardo Carvalho Ladeira

26

O PROCESSO DE TERRITORIALIZAÇÃO DAS ÁREAS DE PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA NA IMPLANTAÇÃO DO SUAS EM BELO HORIZONTE1 Salime C. Hadad, Adriania D. Nogueira, Renata Caldeira, Beckembauer Araujo.

31

PROTEÇÃO SOCIAL EM ÁREAS URBANAS Edmundo Werna

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SISTEMAS DE PROTEÇÃO SOCIAL Heloisa Helena Pereira

37

O IMPACTO DAS ATIVIDADES ESPORTIVAS NA QUALIDADE DE VIDA DAS PESSOAS PORTADORAS DE DEFICIÊNCIA Helena Maria Queiroz Coelho, Hélvio Feliciano Moreira, Luiz Henrique P. Vilani

39

RESENHA: JUVENTUD, VIOLENCIA Y EXCLUSIÓN: DESAFÍOS PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Cristina Almeida Cunha Filgueiras INSTRUÇÕES PARA COLABORADORES

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45 47


5 debate

Agências reguladoras e controles democráticos EDUARDO MEIRA ZAULI*

RESUMO

Diante da necessidade da regulação, do controle e da fiscalização da prestação de determinados serviços, o governo federal promoveu a criação de várias agências reguladoras para desempenhar tais funções. Tendo sua natureza jurídica definida por lei como autarquias de regime especial, tais agências detêm os privilégios que a lei lhes outorga, além daqueles comuns a toda e qualquer autarquia, gozando de autonomias administrativa e financeira, poder de regulação e estabilidade de seus dirigentes.

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m meio às iniciativas de reforma do Estado brasileiro ao longo dos anos 1990, o tema das agências reguladoras surge e, desde então, permanece em destaque em um contexto marcado pela revisão dos padrões históricos de intervenção do Estado nas diferentes áreas de sua atuação e pela discussão acerca do estatuto daquelas agências. Ao todo, temos hoje no Brasil treze agências reguladoras federais: ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica), criada em 1996; ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis) e ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações), criadas em 1997; ANVISA (Agência Nacional de Vigilância Sanitária), criada em 19991 ; ANS (Agência Nacional de Saúde Suplementar), e ANA (Agência Nacional de Águas), criadas em 2000; ANT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários); ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres); ADA (Agência de Desenvolvimento da

Amazônia) e ADENE (Agência de Desenvolvimento do Nordeste), criadas em 2001; ANCINE (Agência Nacional do Cinema), criada em 2002; e ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil), criada em 2005. Não por acaso, a criação dessas agências reguladoras insere-se em um ambiente em que se observam importantes mudanças na ordem econômica brasileira, com a abertura de novas áreas de atuação à iniciativa privada, nacional e estrangeira, por parte do Estado brasileiro. A título de ilustração, no nível constitucional, a Emenda Constitucional n° 6 (15/08/1995) alterou a redação do § 2º do art. 25 da Constituição Federal (CF), flexibilizando os monopólios estatais mediante autorização para que os Estados-membros explorassem, por meio de concessões a empresas privadas, os serviços locais de gás canalizado. Revogou o art. 171 da CF, que tratava da conceituação e de benefícios assegurados a empresas brasileiras de capital nacional. Alterou ainda o art. 176 da CF, permitindo a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais de energia hidráulica por empresas constituídas sob as leis brasileiras e com sede e administração no Brasil. A Emenda Constitucional n° 7 (15/08/1995) alterou o art. 178 da CF, abrindo a navegação de cabotagem e interior a embarcações estrangeiras e revogando as exigências quanto à nacionalidade dos armadores, proprietários, comandantes e tripulação das embarcações.

A Emenda Constitucional n° 8 (15/08/1995) alterou o inciso XI e a alínea “a” do inciso XII do art. 21 da CF, autorizando a União a conceder a empresas privadas a exploração de serviços de telecomunicação e radiodifusão. Já a Emenda Constitucional n° 9 (09/11/1995) deu nova redação ao art. 177 da CF, permitindo à União a contratação, com empresas estatais ou privadas, para a realização das atividades relacionadas com a exploração do elenco de monopólios da União. No nível infraconstitucional, registre-se o Programa Nacional de Desestatização, instituído pela lei nº 8.031 (12/04/1990), posteriormente revogada pela lei nº 9.491 (09/09/ 1997). A implementação desse Programa provocou um reposicionamento do Estado brasileiro quanto aos seus mecanismos de intervenção em diferentes setores da economia nacional, na medida em que foram transferidas à iniciativa privada atividades até então exploradas diretamente pelo setor público. De acordo com o artigo 175 da CF, “incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão2 ou permissão3 , sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”. Portanto, a transferência pelo Estado da prestação de serviços públicos à iniciativa privada por meio do instituto da concessão não implicou, por certo, na desresponsabilização do ente público com relação às condições da oferta dos referidos serviços aos seus usuários. Nessas circunstâncias, o que mudou foi a forma pela qual o Estado,

*Doutor em Ciência Política pela USP e coordenador do Curso de Especialização em Políticas Públicas da UFMG. 1 A agência foi criada em 1999, tendo como sigla ANVS. Em 2001, passou a ser denominada ANVISA. 2 Segundo Mello (2006, p.672), concessão “(...) é o instituto através do qual o Estado atribui o exercício de um serviço público a alguém que aceita prestá-lo em nome próprio, por sua conta e risco, nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Poder Público, mas sob garantia contratual de um equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-se pela própria exploração do serviço, em geral e basicamente mediante tarifas cobradas diretamente dos usuários do serviço.” 3 Segundo Mello (2006, p.88) permissão de serviço público “(...) é o ato unilateral e precário, intuitu personae, através do qual o Poder Público transfere a alguém o desempenho de um serviço de sua alçada, proporcionando, à moda do que faz na concessão, a possibilidade de cobrança de tarifas dos usuários.” 4 “Serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniências do Estado” (Meirelles, 1979, p.304). outubro/dezembro de 2007


política social debate em última instância o responsável pela prestação dos serviços públicos, desempenha seu papel. Em vez de produtor direto, o Estado afirma-se como regulador da oferta daqueles serviços.4 Todas voltadas para a regulação da prestação de serviços públicos, a criação das agências reguladoras inserese no rol das modalidades de execução dos serviços públicos por parte do Estado. A esse respeito, o Estado dispõe das alternativas de fazê-lo de forma centralizada ou descentralizada. Em se tratando da execução descentralizada, a atividade administrativa é atribuída, pela administração direta, a um ente da administração indireta, que pode vir a ser uma pessoa jurídica privada, pública ou governamental. Essa forma de prestação de serviço público envolve que a atividade descentralizada seja administrativa e que o objeto da transferência seja a titularidade e/ou execução da atividade de prestação do serviço público. Diante da necessidade da regulação, do controle e da fiscalização da prestação daqueles serviços, o governo federal promoveu a criação de várias agências reguladoras para desempenhar aquelas funções. Tendo sua natureza jurídica definida por lei como autarquias5 de regime especial6 , tais agências detêm os privilégios que a lei lhes outorga, além daqueles comuns a toda e qualquer autarquia, gozando de autonomias administrativa e financeira, poder de regulação e estabilidade de seus dirigentes. Em se tratando das agências reguladoras federais, todas elas autarquias federais, prevalece a definição de autarquia como sendo “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada” (Decreto-lei federal nº200/67, Art. 5º, inciso I). Com relação à sua atuação funcional, as agências reguladoras federais são órgãos colegiados, sendo seus membros nomeados pelo presidente da República, com a aprovação prévia do Senado Federal. 5

No momento em que se discute no âmbito do Congresso Nacional o estatuto jurídico das agências reguladoras, deve estar claro que estas não se constituem em órgãos públicos independentes. São tão-somente pessoas jurídicas de direito público autônomas vinculadas ao Ministério de sua respectiva área de atuação. Registre-se que em nosso ordenamento jurídico as agências reguladoras não se confundem com as agências executivas. Embora seja válida para ambos institutos jurídicos a qualificação de autarquias de regime especial, as agências reguladoras dispõem de um grau de autonomia administrativa superior àquela das agências executivas. O que alcança a particularidade de que os membros de sua direção sejam nomeados para o cumprimento de mandatos fixos dos quais só podem ser exonerados em caso de falta administrativa ou falta grave. O poder normativo das agências reguladoras no Brasil é muito amplo, o que não significa, entretanto, que estejamos diante de entes públicos fora de quaisquer controles por parte de qualquer um dos tradicionais ramos do Estado: Executivo, Legislativo e Judiciário. Com relação ao último, nosso ordenamento jurídico consagra o princípio da jurisdição una, nos termos do art. 5º, inciso XXXV da Constituição. De maneira que toda e qualquer decisão administrativa desta ou daquela agência reguladora pode ser argüida perante o Poder Judiciário. Assim, prevalece no Brasil o entendimento de que as decisões administrativas carecem de definitividade, não fazendo coisa julgada; o que é um atributo apenas do Poder Judiciário. O controle judicial dos atos administrativos das agências reguladoras ultrapassa o controle de legalidade, por meio do qual os elementos competência, finalidade e forma dos atos administrativos são avaliados, levando-se em consideração sua adequação à norma jurídica. Alcança também o controle de mérito, por meio do qual os elementos motivo e objeto do ato administrativo são avaliados levando-se em consideração a oportunidade e conveniência de se praticá-lo, ou sua razoabilidade,

sem que com isso o Poder Judiciário invada a discricionariedade do agente administrativo. Quanto ao Poder Executivo, não obstante seus amplos poderes reguladores, as agências reguladoras federais não podem invadir as competências privativas do Presidente da República, dentre as quais encontra-se a prerrogativa de “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução” (CF., Art. 84, IV). Quanto ao Ministério Público da União, a redação do caput. do Art. 127 da Constituição ilustra o amplo alcance das prerrogativas dessa instituição: “O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindolhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis” (C F. Art. 127, caput.). No que tange ao Legislativo, são competências exclusivas do Congresso Nacional, dentre outras, “sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa” (CF. Art. 49, inciso V), e “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta” (CF. Art. 49, inciso X). As agências reguladoras não podem dar origem a regulamentos independentes, já que isso configuraria uma usurpação da prerrogativa indelegável do Congresso Nacional de criar leis, excluída a hipótese da lei delegada. Cabe ao Tribunal de Contas da União, órgão auxiliar do Legislativo nos termos do art. 71 da Constituição, julgar as contas, apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal, realizar inspeções e auditorias, aplicar sanções previstas em lei, assinar prazo para adoção de providências necessárias ao cumprimento da lei, sustar a execução de ato impugnado e representar ao poder competente sobre irregularidade ou abuso apurado junto às agências reguladoras. Sendo parte da Administração Pública, as agências reguladoras são

Autarquias são “(...) pessoas jurídicas de Direito Público de capacidade exclusivamente administrativa” (Mello, 2006, p.153). “autarquia de regime especial é toda aquela a que a lei instituidora conferir privilégios específicos e aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade pública” (Meirelles, 1993, p.305). 6

outubro/dezembro de 2007


7 Legislativo (principal) e administração indireta (agente); nas relações entre administração indireta (principal) e concessionárias de serviços públicos (agentes); assim como nas relações entre os cidadãos (principais) e seus representantes públicos (agentes). Para todos esses casos, dispomos de um instrumental analítico conhecido como Teoria da Agência, que trata das relações entre principais e agentes. O cerne de tal teoria diz respeito a eventuais problemas e contradições e suas formas de resolução quando um principal contrata/delega poderes a um agente qualquer para desempenhar uma função de seu interesse. No que diz respeito mais imediato ao desempenho das agências reguladoras e à qualidade dos serviços públicos prestados pelas concessionárias sob sua regulação, a administração direta; o Legislativo e seu órgão auxiliar, o Tribunal de Contas da União; o Judiciário e o Ministério Público dispõem de mecanismos de controle sobre a administração indireta, assim como as agências reguladoras têm ao seu dispor formas de controle sobre as empresas concessionárias que, eventualmente, podem até mesmo ser aperfeiçoadas visando a uma maior transitividade entre as preferências dos principais e as ações de seus respectivos agentes. Assim, em se tratando da institucionalidade de um sistema político democrático de tipo representativo, no qual os cidadãos se fazem representar por meio da escolha daqueles que tomarão decisões que serão “coletivizadas” 8 , é importante, ainda nos temos propostos por Sartori, que sejamos capazes de maximizar os resultados satisfatórios e minimizar os resultados danosos; produzindo portanto uma diminuição dos riscos externos9 das decisões coletivizadas. Creio que isso possa ser alcançado pelas instituições de controle sobre a prestação de serviços públicos já existentes, na medida em que cada uma efetivamente desempenhe seus papéis.

referências bibliográficas BOSCHI, Renato R. e LIMA, Maria Regina Soares de. O Executivo e a construção do Estado no Brasil: do desmonte da Era Vargas ao novo inter vencionismo regulatório. In: VIANNA, Luiz Werneck (org.). Belo Horizonte. Editora UFMG, 2002. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. DECRETO-LEI FEDERAL nº200/67, 25/ 02/1967. Brasília. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 11ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2006. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 7ª ed. Ed. Revista dos Tribunais. São Paulo, 1979. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Prestação de serviços públicos e administração indireta. Editora Revista dos Tribunais. São Paulo, 1973. —————————————————— ——————. Curso de direito administrativo. 21ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2006. SARTORI, Giovanni. A Teoria da Democracia Revisitada. Vol 1. São Paulo: Ática, 1994.

Due to the need of regulation, control and inspection of certain services offering, the federal government promoted the creation of many regulator agencies to perform such functions. With their juridical nature defined by law as autarchies of special regime such agencies have privileges granted by law, besides those ones which are common to any other autarchy. These agencies have administrative and financial autonomies, regulation power and stability of their managers.

ABSTRACT

alcançadas pelo disposto no Titulo III (Da Organização do Estado), Capítulo VII (Da Administração Pública) da CF, estando sujeitas aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Pois bem, as considerações anteriores permitem a conclusão de que dispomos no Brasil de todo um conjunto de instituições estatais cujas prerrogativas lhes permitem exercer algum tipo de controle sobre as decisões administrativas tomadas no âmbito das agências reguladoras. Entretanto, isso não significa que não tenhamos problemas decorrentes da tensão entre a autonomia de que dispõem as agências reguladoras e a necessidade de controle e responsabilização de seus dirigentes. O dilema que se estabelece entre autonomia e controle é inerente à lógica da delegação na medida em que, se esta é necessária, segue-se que a autonomia é condição para que ela se efetive. Por outro lado, o risco de qualquer delegação consiste na possibilidade de o agente poder ultrapassar os limites do seu mandato, gerando a necessidade de responsabilização ou controle. A literatura sobre regulação tem chamado a atenção para esse problema definido na relação principal/agente em termos de uma zona de arbítrio, inerente a toda delegação, que pode ser concebida como a soma dos poderes delegados, menos a soma dos instrumentos de controle disponíveis para o uso dos principais para regular os resultados de políticas decorrentes da delegação (Boschi e Lima, 2002, pp. 230-231). Em meio a um contexto marcado pela emergência de novos marcos regulatórios criados pelo Estado brasileiro, visando regular a oferta de serviços públicos e a exploração de áreas até então sob controle direto do Estado, o dilema autonomia/controle derivado da opção por uma estratégia de descentralização na prestação de serviços públicos coloca-se nas relações entre administração direta (principal) e administração indireta (agente); Poder

7

Segundo Sartori (1994, p.287) “(...) decisões coletivizadas são (...) decisões que se aplicam e são impostas a uma coletividade independentemente de serem tomadas por uma pessoa, por algumas ou pela maioria. O critério de definição não é mais quem toma as decisões, mas seu alcance: seja quem for que tome as decisões, decide por todos.” 9 Sartori (op.cit. pp.289-290) define riscos externos como aquela indeterminação ex-ante de resultados que incide sobre os destinatários, aqueles sobre os quais recaem as decisões coletivizadas e que não participaram da produção da decisão. outubro/dezembro de 2007


ESCOLA INTEGRADA:

Foto: arquivo SMED

política social educação

novos tempos, lugares e modos para aprender EQUIPE DA COORDENAÇÃO DO PROGRAMA ESCOLA INTEGRADA*

RESUMO

O que se propõe é enxergar a educação para além da escola, articulando diversos atores e instituições locais na construção de redes que se co-responsabilizem pela educação das crianças e dos jovens. Sob essa ótica, as cidades emergem com importância crescente na construção de novas formas de sociabilidade e interações, com seus múltiplos espaços de conhecimento e múltiplas oportunidades de aprendizagem, na construção de uma pedagogia do lugar, uma pedagogia das cidades.

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tema da educação integral volta ao debate público depois de alguns anos, com uma visível valorização de políticas sociais que combinam a oferta do ensino básico

regular com serviços das políticas públicas de cultura, assistência social, meio ambiente, ciência e tecnologia, bem como com ações desenvolvidas por organizações sociais. Freqüentemente, em nosso País, o tema da escola em tempo integral esteve associado à experiência da Escola-Parque de Anísio Teixeira e aos Centros Integrados de Educação Pública, os CIEPs de Darci Ribeiro.1 Contudo, na atualidade, esse debate ganha novos matizes. Destaca-se a visão integral de educação defendida por Paulo Freire, uma visão popular e transformadora associada à escola cidadã e à cidade educadora. Nessa perspectiva, todas as políticas públicas,

quer do âmbito social, quer do urbano, são chamadas a uma gestão social comprometida com a educação cidadã. O conceito de cidade educadora que orienta algumas experiências dessa ordem centra-se na idéia de que as cidades exercem funções pedagógicas que vão além das suas tradicionais tarefas econômicas, sociais e políticas. Nessas propostas, a educação não se restringe à escola, alia-se ao desenvolvimento do potencial educativo das mais diversas instituições da comunidade. Tais experiências tomam como pressupostos:2 n crianças e adolescentes

* Macaé Maria Evaristo, Secretária Adjunta da Educação, Neusa Maria Santos Macedo, Coordenadora, Elizabeth Ricardina Bottaro Terra, Lília Tupiná Fernandes, Madalena Ferrari Godoy, Maria Luíza Dias Viana e Tadeu Rodrigo Ribeiro. 1 Ver, RIBEIRO, Darci. O livro dos CIEPs, Rio de Janeiro: Bloch, 1986. 2 TORRES, Rosa Maria. Comunidade de aprendizagem: a educação em função do desenvolvimento local e da aprendizagem. Instituto Fronesis. http://www.fronesis.org. outubro/dezembro de 2007


9 como sujeitos principais; n foco em torno de um território determinado; n processos associativos e construção de parcerias; n participação popular na formulação, execução e avaliação dos planos educativos; n revitalização e renovação do sistema escolar público. O que se propõe é enxergar a educação para além da escola, articulando diversos atores e instituições locais na construção de redes que se co-responsabilizem pela educação das crianças e dos jovens. Sob essa ótica, as cidades emergem com importância crescente na construção de novas formas de sociabilidade e interações, com seus múltiplos espaços de conhecimento e múltiplas oportunidades de aprendizagem, na construção de uma pedagogia do lugar, uma pedagogia das cidades. Hoje mais do que nunca as cidades grandes ou pequenas dispõem de incontáveis possibilidades educacionais. De uma forma ou de outra, elas possuem em si mesmas elementos importantes para uma formação integral. A cidade educadora é um sistema complexo, em constante evolução e pode ter expressões diversas, porém sempre dará prioridade absoluta a um investimento cultural e à formação permanente de sua população (Carta das Cidades Educadoras, Declaração de Barcelona, 1990). Criado em 2006 pela Prefeitura Municipal de Belo Horizonte como uma experiência piloto em sete escolas, o Programa Escola Integrada buscou traduzir essas idéias. Atualmente 50 escolas participam do programa, que pretende uma expansão progressiva para todas as escolas. novos tempos A comunidade escolar, nos últimos anos, vem experimentando um processo de ampliação dos tempos escolares, reconhecendo que as quatro

horas e vinte minutos de trabalho escolar são insuficientes para a multiplicidade de conhecimentos necessários para a formação exigida pelo mundo contemporâneo. Por isso, tem investido em projetos que ampliaram o tempo de participação dos estudantes tanto num currículo diversificado quanto em novas formas de aprender. Assim, na Escola Integrada, a jornada educativa foi ampliada para nove horas. São quatro horas e vinte minutos com atividades ministradas pelos docentes da Prefeitura de Belo Horizonte e as demais horas complementadas com atividades de diferentes áreas do conhecimento, formação social e pessoal, lazer, esportes, cultura e artes, acompanhamento pedagógico, desenvolvidas em oficinas que completam o currículo de forma a integrar as diversas dimensões formadoras do ser humano. As oficinas e cursos oferecidos por monitores das instituições de ensino superior e agentes culturais acontecem em espaços próximos das escolas, exigindo assim, que as crianças e adolescentes se desloquem para esses lugares. Esses tempos de mobilidade, assim como os de alimentação e atividades de relaxamento ganham contornos de aprendizagem, são momentos de formação. É a hora em que, com a proximidade dos sujeitos, se torna possível um diálogo mais espontâneo envolvendo trocas, numa relação de interação entre alunos/monitores, monitores/agentes, agentes/alunos: No caminho a gente vai cantando e os meninos ficam concentrados,(...) teve um encontro para formação de agentes culturais onde eles aprenderam várias músicas como “A festa nossa”, os meninos adoram e o bairro todo canta. Tem também um monitor que ajuda na coordenação e vai falando “É pro cantinho, é pro cantinho” e a oficina começa no trajeto” (Celina Gontijo Cunha – Monitora – PUC). novos lugares

É hora de ir para o parque! Em meio a muita algazarra, as crianças se reúnem no ginásio

da escola. Logo depois, saem organizadas, acompanhadas de um monitor. Os portões se abrem e elas seguem em direção ao seu destino, a poucas quadras dali. No caminho, as calçadas são amarelas e os muros coloridos, e tem gente esperando a meninada passar. Quando chegam ao parque, uma turma faz a lição de casa, outra aprende capoeira, outra literatura ou matemática (Bairro - Escola, passo a passo – publicação da Unicef, MEC, Prefeituras de Belo Horizonte e Nova Iguaçu – Associação Cidade Escola Aprendiz, p. 44). O Programa Escola Integrada tem a perspectiva de criar uma nova cultura do educar/formar, que tem na escola seu ponto catalisador, mas que a transcende, para explorar e desenvolver os potenciais educativos da comunidade. Assim, suas ações ocorrem tanto nas escolas da Rede Municipal quanto em espaços comunitários públicos e privados do entorno: parques, igrejas, quadras, clubes, associações de bairro dentre outros. Também os caminhos por onde passam diariamente os alunos tornamse espaços de formação, na medida em que possibilitam a ação e a intervenção efetiva dos mesmos. Isso é transparente na proposta de pinturas nos muros e outros suportes urbanos, o que demanda uma articulação entre as escolas, artistas, pintores e grafiteiros das diversas comunidades de Belo Horizonte. Por meio de oficinas, eles elaboram projetos e intervenções artísticas, lúdicas e urbanas nos percursos educativos. O produto dessas oficinas reflete nos muros e em outras superfícies urbanas. Contempla e envolve modalidades que já estão incorporadas nos espaços públicos da cidade como grafites , stencils, mosaicos de cerâmica e outras técnicas que transformam os lugares trabalhados em espaços de expressão, de aprendizagem e de produção de conhecimento e sobretudo de experiência artística. Nesse processo, o programa busca a identificação e potencialização de espaços que podem ser utilizados outubro/dezembro de 2007


Alunos da Escola Municipal Professora Consuelita Cândida participam de oficinas de arte

organizando as ações e mantendo diálogo com todos os envolvidos. A idéia que se trabalha é que, com esse movimento, a comunidade que vive no entorno da escola também aprende, se envolve nesse processo e reconhece em cada espaço sua dimensão formadora. Nesses percursos educativos que vão se formando, os diferentes espaços são definidos e, conseqüentemente, trilhas vão sendo traçadas, organizadas e sinalizadas. É possível observar ali ações dos diferentes setores do governo municipal, bem como marcas bem próprias dos moradores daquele território. novos modos Em cada escola, há um Professor Comunitário com a tarefa de coordenar o conjunto de ações que lhe são atribuídas. Esse professor organiza a matriz curricular, em consonância com o projeto político pedagógico, mediante consulta aos professores da escola. As atividades indicadas na matriz são desenvolvidas por universitários ou por agentes culturais. Essa escooutubro/dezembro de 2007

lha envolve também uma consulta a um “cardápio” de oficinas oferecido pelas universidades, pelos agentes culturais da comunidade e por organizações não-governamentais. As instituições de ensino superior desenvolvem propostas de atividades e enviam para as escolas as opções de cursos e oficinas para serem desenvolvidas. Também os agentes culturais elaboram suas oficinas e apresentam suas propostas. Dessa forma, as oficinas visam atender as demandas do universo infantil e juvenil na perspectiva de desenvolvimento de competências múltiplas e vivências capazes de proporcionar uma aprendizagem significativa sintonizada com a realidade de cada educando. É o que podemos perceber no relato do universitário: Criei, juntamente com os alunos, grupos de experimentos físicos, nomeados por eles, de CDM – Cientistas da Matemática, nos quais eles fazem e explicam teoricamente os experimentos. Vamos trabalhar com cheque, dinheiro, cartão de crédito e

nota promissória assim como o papel do consumidor, do caixa, data de validade de produtos e unidade de medidas” (Renato da Costa Jardim – monitor do UNI BH). O monitor acredita que as oficinas têm contribuído de forma significativa para a mudança na vida dos estudantes. Tem uma mãe que foi na escola e falou assim: “meu filho tinha dificuldades para acordar cedo, era difícil. Hoje, quando penso que vou acordá-lo, ele já está de pé e pronto, dizendo que quer ir para a escola”. Os estudantes do programa têm-se apropriado de outras dimensões formativas: identidade, sensibilidade, estética, memória, experimentação. Participam de atividades que, para além da ampliação de seu repertório cultural, trazem possibilidades de uma nova relação com os conhecimentos escolares. O Programa Escola Integrada institui novas formas de pertencimento comunitário. Ao promover a articulação família, escola e comunidade, revitaliza espaços de convivência e favorece relações dialógicas que reconhecem e reafirmam o potencial educativo da cidade.

What is proposed is to consider the education beyond the school, articulating several actors and local institutions in the nets construction responsible for the children and youth's education. Under this vision, the cities arise with an increasing importance in the construction of new sociability and interactions forms, with their multiple knowledge spaces and learning opportunities, in the construction of a local pedagogy, the pedagogy of the cities.

ABSTRACT

Foto: arquivo SMED

política social educação


Edição n. 19 - outubro/dezembro de 2007

Especial


política social especial/juventude

Juventude e políticas sociais: paradigmas conceituais e representações HILA RODRIGUES*

RESUMO

Esse artigo pretende discutir as formas pelas quais diferentes concepções de juventude podem dar origem a diferentes políticas (que envolvem diagnósticos, escolhas, decisões, desenhos e procedimentos distintos entre si, gerando medidas mais ou menos eficazes em relação aos objetivos estabelecidos).

E

m meio às 144 páginas encontradas na valise de Albert Camus poucos dias após a sua morte, num acidente de carro, em janeiro de 1960, estavam - à caneta, numa letra miúda e apressada - as impressões do escritor e filósofo argelino sobre sua própria juventude: um período marcado pelo “sangue fervendo”, um “apetite devorador pela vida” e “um longo delírio de alegria entrecortado por freadas bruscas que lhe eram impostas por um mundo (...) que não conhecia e, no fundo, assimilando-o porque o abordava de modo ávido, sem se furtar" (CAMUS, 1994, p. 245). O sentimento encontra eco não somente nas representações mais freqüentes da juventude no imaginário social - o jovem como agente de mudança, como protagonista (para o bem e para o mal) e, não raras vezes, como um "problema" -, mas também nas concepções que hoje permeiam variadas políticas públicas focadas nas demandas desse grupo geracional. Esse artigo pretende discutir as formas pelas quais diferentes concepções de juventude podem dar origem a diferentes políticas (que envolvem diagnósticos,

escolhas, decisões, desenhos e procedimentos distintos entre si, gerando medidas mais ou menos eficazes em relação aos objetivos estabelecidos). A idéia é demonstrar que, se as variadas concepções de juventude construídas em diferentes tempos e sociedades são de fato capazes de influenciar programas e projetos destinados aos jovens, é preciso, no entanto, estar atento aos riscos oferecidos pela perspectiva que, especialmente no Brasil, parece nortear a maior parte das ações voltadas para esse grupo geracional. A perspectiva que toma a juventude como um segmento homogêneo, que compartilha não só de uma mesma faixa etária, mas também de impasses inerentes aos processos de desenvolvimento biológico e psicológico, agregados a problemas comumente identificados durante o período de transição para a vida adulta. O debate aqui proposto exige, assim, a retomada de algumas reflexões acerca das diversas representações da juventude no imaginário social, partindo dos processos de constituição desse segmento como categoria social e como objeto de investigação nas ciências sociais, a partir de perspectivas distintas entre si. Ainda que apenas recentemente as demandas juvenis tenham de fato inspirado a pauta que orienta o debate internacional e as ações governamentais1, os problemas relacionados aos jovens - sejam em relação à sua situação na estrutura social, ao estilo próprio de vida, suas singularidades, diferenças ou relação com as demais faixas

etárias - têm sido objeto de estudo desde a Grécia Antiga. A Filosofia, por exemplo, encarregou-se de variadas reflexões envolvendo esse grupo geracional, especialmente no que diz respeito aos aspectos morais e pedagógicos da vida em sociedade (SCHMIDT, 2001). A literatura registra uma extensa série de "rastros" deixados pelos jovens ao longo da história da humanidade - vestígios que sempre intrigaram os pensadores. Exemplo disso está nas análises e pesquisas empíricas sobre a juventude que remontam ao século XVIII, um período marcado pela estruturação do sistema escolar europeu que, ao impor uma separação entre crianças e adultos, acabou por constituir também a idade juvenil. Schmidt observa, aqui, que parte das teorias pedagógicas européias de então influenciou, por exemplo, estudiosos como Jean-Jacques Rousseau, considerado um dos grandes nomes da teoria educacional moderna, e Johann Pestalozzi, que se ocupou dos problemas de cunho social relacionados ao abandono e à criminalidade juvenil. É esse o caminho que conduz à constituição da juventude como categoria social, um processo influenciado decisivamente por instituições como a família e a escola. Numa análise dos espaços ocupados pelos grupos juvenis em tempos diversos, Helena W. Abramo (2003) recorre à obra do historiador francês Philippe Ariès2 para dar contornos à forma por meio da qual as instituições de ensino, por exemplo, contribuíram para essa transformação.

* Jornalista, mestre em Administração Pública pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro, doutoranda em Ciências Sociais, pela PUC-MG. 1 Embora tenham sido beneficiados ao longo da história pelas mais variadas ações governamentais, com destaque para aquelas centradas na educação e formação, os jovens só foram contemplados com medidas específicas para esse grupo geracional a partir do século XIX, no caso da Europa (SCHILDT E SIEGFRIED, 2005), e na segunda metade do século XX, no caso da América Latina. No Brasil, por exemplo, o ano de 1990 é considerado um marco justamente em função da instituição do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). A despeito de representar uma conquista nesse campo, o ECA é hoje criticado por significativa parcela dos estudiosos do tema por ter deixado à margem aqueles que atingem a maioridade legal - ainda que, a partir do Estatuto, tenha crescido, também nessa década, o reconhecimento da gravidade de alguns problemas enfrentados por esses jovens, como a falta de acesso pleno aos serviços de saúde e educação, a violência e o desemprego (ABRAMO, 2005; RUA, 1998; SPÓSITO, 2003). outubro/dezembro de 2007


13 A autora registra, entre outros aspectos, que as primeiras escolas adotavam o modelo de tempo integral (na forma de internatos), que, na prática, separavam os jovens de suas famílias. Assim, esse espaço acabava definindo, para o jovem, um lugar e um papel que se traduziam numa preparação para o futuro, adiando a entrada desse indivíduo no mundo social. Contudo, poucos jovens eram de fato contemplados por esse modelo - até porque a idéia de uma educação universal, para todos, era algo então "impensável". Por conseguinte, essa "preparação" só era concedida aos jovens oriundos das famílias mais abastadas, da aristocracia ou da burguesia, que já emergia na sociedade européia (e, mesmo assim, somente os rapazes eram contemplados num primeiro momento, uma vez que as moças tinham responsabilidades domésticas desde muito cedo, de forma que pudessem se casar o quanto antes). Assim, ficavam à margem os filhos dos trabalhadores, que, seja no campo ou na cidade, eram inseridos cedo no mundo produtivo, onde realizavam seu aprendizado. Nesse sentido, o sistema educacional daquele período refletia uma percepção singular: a de que o espaço público - a praça, a rua, as esquinas, as vilas, etc. - era extremamente perigoso para o jovem. O que se evidencia no imaginário social, portanto, é uma associação freqüente entre a presença de jovens nas ruas e um desvio de padrão, "seja porque nas ruas os jovens estão expostos a perigos e comportamentos corruptores (...), seja porque os jovens nas ruas desenvolvem comportamentos transbordantes, disruptivos, perturbando a ordem e a paz públicas" (ABRAMO, 2003, p.221). O que o raciocínio de Abramo descortina, nesse ponto, é que a representação do jovem como um "problema" é anterior à sociedade moderna e, ao longo da história, sempre resultou em medidas destinadas a "disciplinar" a presença de grupos juvenis nos espaços públicos. Por conseguinte, essa pre-

Nas Ciências Sociais, os jovens passam a ser objeto de investigação a partir da década de 1920

sença só é "aceitável" se obedece a normas e regras que têm por objetivo dirigir a "energia juvenil" para um processo de sociabilidade e civilidade. Daí a promoção, pelas escolas, de atividades como os desfiles e jogos pátrios, campanhas cívicas ou de solidariedade, como bem pontua Abramo. No entanto, esse tipo de percepção (que agrega juventude, disciplina e controle) contraria as formas de socialização experimentadas pelos jovens em qualquer tempo e lugar, até porque os processos de interação entre os grupos juvenis sempre se deram, em larga medida, nas ruas - seja por meio de brincadeiras ou de andanças para encontros festivos, passando pelo flerte ou pelo namoro na praça, entre tantos outros ritos sociais. E é exatamente essa "atitude juvenil" de quebrar as regras burguesas que, já no período que se estende entre os séculos XVIII a XIX, chamava a atenção de comunidades e famílias. Não surpreende, assim, que esse grupo geracional já fosse, desde então, objeto de preocupação para as instituições públicas, encarregadas da preservação da estabilidade social e, portanto, da imposição da ordem e da disciplina nos espaços públicos.

Isso explica, em parte, o grande número de propostas institucionais voltadas para a ocupação do tempo livre dos jovens trabalhadores, geralmente centradas no incentivo a agrupamentos, como os escoteiros ou a Associação Cristã de Moços (ACM) medidas que emergem como perspectivas para a cura de algum mal - ou "profiláticas", nas palavras de Abramo (2003, p.221). Aos segmentos juvenis das classes burguesas, por sua vez, restavam modelos de insulamento, entremeados de atividades de cunho cívico, de maneira que os jovens não fossem corrompidos pelo ambiente das ruas ou, eventualmente, pelas más companhias. Nas Ciências Sociais, os jovens passam a ser objeto de investigação a partir da década de 1920, quando começam a se evidenciar como "um estrato estável e identificável pelas suas características diferenciadas" (SCHMIDT, 2001, p. 179-181). Não apenas no Brasil, mas também, e sobretudo, nos Estados Unidos3, houve, desde então, uma preocupação especial com o jovem, seja em relação a uma espécie de tendência para o protagonismo atribuída a esse grupo geracional - traduzida,

2

ARIÈS, Philippe. História social da criança e da família. Rio de Janeiro: Zahar, 1978. Schmidt (2001) ressalta, aqui, a importância da sociologia funcionalista norte-americana da Escola de Chicago, precursora na pesquisa empírica sobre os jovens. O autor observa que esses estudos, centrados sobretudo em fenômenos como o da marginalidade e delinqüência, ficaram conhecidos por sua preocupação com o aspecto problemático que os jovens representavam para a estabilidade social. 3

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política social especial/juventude por exemplo, no desejo pelas revoluções (tão evidenciado nos anos 60, a partir das grandes mobilizações de protesto e disseminação de novos comportamentos socioculturais) ou sob o prisma da violência, que ganha corpo nos anos 1980 e 1990. De uma forma ou de outra, o jovem acaba por representar, não somente um "problema", mas uma ameaça concreta à estabilidade social. Como observam Abramo (1994, p. 14) e Peralva (1997, p. 18), a delinqüência juvenil, por exemplo, transformou-se, na visão das instituições, num defeito do processo de socialização e, por isso mesmo, numa imperfeição do sistema social que demandaria medidas sociopolíticas corretivas. Desse ponto de vista, a sociologia da juventude acabou por se transformar numa espécie de sociologia do desvio, em que o jovem é o indivíduo que não apenas se integra mal ao meio em que vive, como, em geral, resiste a ações voltadas para a socialização - alguém que se desvia do padrão, portanto (ABRAMO, 2003). Trata-se de uma representação reforçada de forma especial nos países em desenvolvimento, onde o aumento das desigualdades e das tensões sociais reflete-se sobremaneira no crescimento da violência e nos altos índices de criminalidade, bem como nas dificuldades de acesso aos serviços públicos pela parcela menos favorecida da população - caso do Brasil, onde "a associação entre a presença de jovens nas ruas e seu envolvimento com situações de perigo é tema permanente de preocupação e alarme" (ABRAMO, 2003, p.222). Não são raros os trabalhos que identificam essa "apreensão" na lista de razões pelas quais os governos latinoamericanos passaram a apostar em ações específicas para esse grupo geracional a partir dos anos 1990 (ABAD, 2003; BANGO; 2003; UNESCO, 2004). As dificuldades que envolvem essa empreitada, contudo, são expressivas. No poder público, as estruturas e espaços destinados a elas ainda estão em construção, o que as obriga a conviver com outras políticas sociais já consolidadas. Os desafios, centrados de forma especial na demanda por dese4

nhos institucionais capazes de abarcar políticas especialmente elaboradas para esse grupo geracional, passam também pelos entraves que envolvem a disponibilidade ou não de recursos reservados para esse tipo de ação nos orçamentos públicos e pelas tensões inerentes ao campo das políticas sociais, com sua diversidade de atores e de interesses (RUA, 1998b; SPOSITO; CARRANO, 2003). A esse quadro de dificuldades, somam-se impasses diretamente relacionados a alguns aspectos freqüentemente observados na área social: o estabelecimento de objetivos múltiplos, muitas vezes ambíguos; a desconexão entre os processos de formulação de propostas e as ações efetivamente executadas a partir dessas propostas - e, sob esse prisma, as relações causais nem sempre válidas ou corretas entre as ações previstas nos projetos e os produtos e resultados a serem alcançados a partir dessas ações (MARTINEZ NOGUEIRA, 1998) - e o grande número de atores e organismos envolvidos em cada iniciativa, entre tantos outros elementos (RUA, 1998a; SULBRANDT, 1994). sociologia da juventude No caso da juventude, em especial, esses impasses parecem de certa forma "complexificados" em função da diversidade de perspectivas por meio das quais é possível "enxergar" essa etapa do ciclo de vida. Em larga medida, a sociologia da juventude é hoje orientada por três eixos analíticos. O primeiro - juventude como categoria social - tem raízes na concepção pioneira de Karl Manheim4 e valoriza as características convergentes desse grupo geracional. Aqui, o termo "juventude" traduz um determinado período da vida em que as pessoas passam da infância à condição de adultos, e durante o qual são observadas importantes mudanças biológicas, psicológicas, sociais e culturais (que, evidentemente, variam segundo as sociedades, culturas, etnias, classes sociais, gênero, etc.). O problema dessa abordagem, na avaliação de um grande número de estudiosos, é que ela acaba por deman-

dar uma delimitação de faixas etárias: onde começa e onde termina essa etapa do ciclo de vida? Parte da literatura advoga, por exemplo, que o início da juventude pode até ser estabelecido a partir de critérios fundamentados em concepções de cunho biológico e psicológico, especialmente a partir do desenvolvimento das funções sexuais e reprodutivas (alterações que representariam uma transformação profunda da dinâmica física, biológica e psicológica que diferencia o adolescente da criança). No entanto, estabelecer onde termina essa etapa é um desafio, uma vez que as "fronteiras" que separam a juventude da fase adulta são, no mínimo, "difusas" (UNESCO, 2004, p.23). Nesse sentido, o problema dos enfoques biológicos e psicológicos é que, ao definir a juventude como um período que começa na maturidade fisiológica e termina na maturidade social, ignora-se o fato de que a juventude possui diferentes significados para pessoas de situações socioeconômicas diversas entre si e é vivida de maneira heterogênea, obedecendo a determinados contextos, lugares e circunstâncias (UNESCO, 2004). É dessa ênfase nas diferentes oportunidades de vida no cotidiano de cada sujeito que emerge uma segunda percepção de juventude: a de um período de transição para a vida adulta. Trata-se de um eixo analítico fundamentado nas diversas maneiras pelas quais se deixa a condição juvenil e que envolvem transformações capazes de afetar não só as dinâmicas familiares, mas também o sistema de ensino e o mercado de trabalho. Por isso mesmo, transformou-se, no século XX, numa das maiores preocupações de agentes políticos, gestores e pesquisadores (PAIS E PAPPÁMIKAIL, 2005). Melissa Pimenta, numa interessante resenha dedicada ao trabalho de Guerreiro e Abrantes sobre as trajetórias para a vida adulta (ESTUDOS, 2005), observa que as análises e pesquisas em torno dessas transições surgem, na verdade, de preocupações com a inserção profissional dos jovens no mercado de trabalho e, paralelamente, com a escalada das taxas de desemprego. Não por acaso. Os pro-

A concepção de Manheim foi inaugurada em 1927, a partir do trabalho intitulado The problem of generations, inserido na obra Essays on the Sociology of Knowledge (London, Routledge e Kegan Paul).

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15 blemas diretamente ligados ao triângulo educação/trabalho/renda no universo juvenil são numerosos e complexos. Waiselfisz (2004) ressalta, por exemplo, o caráter nefasto desse tripé para os jovens brasileiros que não tiveram a chance de permanecer mais tempo em sala de aula. Segundo ele, aqueles que têm até dois anos de estudo recebem uma renda aproximada de um salário mínimo, quando conseguem trabalho. Já os que possuem maior nível de escolarização conseguem entre três e cinco salários mínimos. Significa que cada ano de estudo pode equivaler a um incremento de renda de 0,27 salários mínimos. Com um salário de R$380,00, isso equivaleria a um incremento de R$102,60 por ano de estudo. A mesma análise também evidencia a influência decisiva do grau de instrução nas possibilidades de inserção no mercado de trabalho. Tomando como foco a população de 25 anos ou mais (considerando que essa parcela da população já apresenta situação mais definida no campo ocupacional), ele observa que, entre aqueles sem instrução, somente 46,1% estavam trabalhando na semana anterior ao levantamento da PNAD de 2001. Essa proporção eleva-se gradualmente até a faixa dos 15 anos e mais de estudo (nesse grupo, o percentual era de 81,3%). Significa, portanto, que cada ano de estudo agrega algo em torno de 2,2% de chance de trabalho remunerado. O Relatório de Desenvolvimento Mundial de 2007, do Banco Mundial - especificamente focado na trajetória da juventude dos países em desenvolvimento registra que, no Brasil, 14% dos jovens pertencentes à parcela da população constituída pelos 10% mais pobres são analfabetos, e somente 4% deles trabalham no setor formal da economia. Já a metade dos 10% mais ricos possui emprego formal, e, desse conjunto, apenas 0,3% são analfabetos (BANCO MUNDIAL, 2007). Esse caráter desigual - que marca sobretudo os jovens das camadas mais pobres da população - inspirou, especialmente a partir da segunda metade dos anos 1990, a terceira perspectiva desse grupo geracional: juventude como grupos culturais autônomos. Esse eixo analítico, que hoje orienta grande parte dos estudos sobre os segmentos

juvenis, enfatiza os fatores que diferenciam um jovem do outro (considerando a realidade de cada um, diversas entre si). É exatamente por valorizar a pluralidade e a diversidade presentes nesse universo que essa concepção rejeita o termo "juventude", no singular, optando pelo termo no plural: "juventudes". Desse ponto de vista, é evidente que o termo não traduz, aqui, uma problemática comum a todos os que se encontram numa mesma idade biológica. Como observa Novaes (2002), "o lugar social que pessoas jovens ocupam na sociedade influi nas maneiras como elas são ou não pensadas como jovens" (NOVAES, idem, p. 47). Trata-se de um pensamento compartilhado por autores como Angelina Peralva (1997), para quem, embora a definição de juventude deva considerar o caráter universal das transformações do indivíduo de uma determinada faixa etária (marcada por mudanças físicas e psicológicas), é bastante diversificada a forma por meio da qual cada sociedade e, nela, cada grupo social - num contexto específico - representa e lida com esse momento. Recorrendo a um exemplo por demais simplificado, é possível dizer, sob esse aspecto, que um sujeito de 24 anos, solteiro, líder de uma banda de Rap e responsável pela promoção de vários eventos na sua comunidade, localizada na periferia de uma grande cidade, represente, no imaginário social, a figura de alguém muito mais jovem que um rapaz de 18 anos, assalariado, com mulher e filhos. Em suma, há diferentes maneiras de ser jovem. realidades diferentes É certo, entretanto, que o "olhar" de cada gestor público sobre a juventude - a exemplo do que ocorre com o pesquisador - tende a se dar sob a perspectiva que melhor se adequar às suas necessidades e interesses diante da identificação de um problema específico (até porque o contrário disso equivaleria a supor que todos os jovens enfrentam os mesmos problemas, e que os enfrentam da mesma maneira). Em função disso, escolher entre as perspectivas que hoje perpassam os estudos sobre os segmentos juvenis (juventude como categoria social, como tran-

sição para a vida adulta ou como grupos culturais autônomos) pode acabar se transformando num fator decisivo para os gestores confrontados com os dilemas identificados no universo desse grupo geracional. É o caso, por exemplo, dos programas e projetos centrados na sexualidade do jovem - em especial aqueles que investem na prevenção às doenças sexualmente transmissíveis ou que contemplam problemas como a gravidez precoce ou o aborto e que, freqüentemente, incorporam a concepção de juventude como categoria social, ou seja, aquela que valoriza o que iguala um jovem ao outro (idade, processos biológicos, psicológicos, etc.). Pesquisas e análises importantes, como o minucioso trabalho de Abramovay, Castro e Silva (2004) em torno da sexualidade juvenil, indicam que grande parte dos programas e projetos desenvolvidos nessa área perde em eficácia justamente em função desse "nivelamento". Afinal, por mais que os jovens de uma determinada faixa etária compartilhem de processos similares de desenvolvimento biológico e psicológico, é certo que vivem realidades diferentes (e que essas realidades acabam por moldar diferentes formas de vivenciar uma experiência). Não por acaso, as autoras enfatizam a importância de iniciativas que considerem a "variação nacional, as desigualdades sociais e regionais de situações", além de atenção especial às "realidades locais de diversas juventudes" (ABRAMOVAY, CASTRO E SILVA, 2004, p.311). Problemas semelhantes já foram constatados por pesquisadores em programas e projetos fundamentados na concepção de juventude como transição para a vida adulta, que valoriza as variadas maneiras pelas quais um sujeito deixa sua condição juvenil - e que envolvem não somente transformações no âmbito familiar, mas também no sistema de ensino e no mercado de trabalho. Na América Latina, parte significativa das iniciativas voltadas para a juventude está fundamentada nessa perspectiva (UNESCO, 2004). No Brasil, é o que orienta, por exemplo, programas como o Pró-Jovem, destinado a grupos juvenis que não concluíram a 8ª série e que não possuem vínculo formal de trabalho. O programa - conoutubro/dezembro de 2007


política social especial/juventude cebido na esfera fedezonte, parte de um ral e implementado pressuposto bastante pelos municípios-parsingular, se comparaceiros - pretende gado àqueles que hoje rantir a conclusão do orientam grande parensino fundamental a te das políticas voltajovens de 18 a 24 anos das para os grupos jue, ao mesmo tempo, venis: o de que o joproporcionar qualifivem, na medida em cação profissional e esque absorve as influtimular os participanências do seu próprio tes a desenvolver ações meio, guiando-se a comunitárias de intepartir dos resultados resse público (Progradas relações que ali ma "Pro-Jovem", estabelece, não está 2005). alheio às dificuldades A primeira avaque lhe são impostas liação nacional desse pela realidade social programa 5 registra, na qual está inserido, contudo, uma série de ou seja, do que o beproblemas oriundos da neficia ou não nesse diversidade e plurali- Mais de 2.000 jovens participam das oficinas de esporte do Programa BH Cidadania meio em relação a dade que marcam o universo juvenil. (RODRIGUES, 2004). É nesse sentido que seus próprios interesses e aspirações. Um exemplo está na constatação de que grande parte da literatura aponta para a Sob esse aspecto, portanto, o que falta as mulheres jovens teriam, a rigor, me- importância da terceira concepção de a ele não são informações ou conhecinos chance de participar, uma vez que juventude, ou seja, aquela perspectiva mentos acerca da sua própria realidade grande parte delas já é mãe e não tem que toma os segmentos juvenis como ou do seu papel social, mas, sim, oporcom quem deixar os filhos para aderir grupos culturais autônomos, isto é, tunidades e instrumentos para superar, definitivamente ao programa (segun- grupos diferentes, que vivenciam situ- diante dessa realidade, o que ele consido relato da comissão de monitora- ações e realidades também diversas dera um obstáculo ao alcance desses interesses e aspirações (DAYRELL, 2003; mento do Pró-Jovem, durante apre- entre si. Contudo, são bastante raras as RODRIGUES, 2004; UNIVERSIDADE FEsentação da primeira avaliação do proiniciativas baseadas nessa concepção, DERAL, 2002). Por conseguinte, a imgrama). Problemas similares afetam até porque ela demanda, das institui- plementação do projeto, embora tamoutro programa concebido na esfera ções públicas e societárias, um "olhar" bém envolva um período inicial de cafederal, o Agente Jovem de Desenvol- diferente sobre o jovem - tomado, aqui, pacitação/formação (assim como o vimento Social e Humano, que con- como ator social relevante, capaz de Agente Jovem), fundamenta-se na templa jovens de 15 a 17 anos, e que defender seus interesses, necessidades construção de conhecimentos especíobjetiva reduzir a situação de risco so- e aspirações. Em Belo Horizonte, o Ob- ficos ao público contemplado sobre cial dos jovens, além da inserção desse servatório da Juventude da UFMG de- formas adequadas de intervenção no público na comunidade e no mercado senvolveu, no período de 2001 a 2004, seu meio social. Para isso, as orientade trabalho. São muitos os jovens que, um projeto experimental - o Formação ções baseiam-se em ensinamentos meao final do projeto, manifestam senti- de Agentes Culturais Juvenis -, que tra- todológicos que permitam aos jovens mentos de extrema insegurança e te- duz bem essa concepção e, por isso a elaboração de um diagnóstico de mor em relação ao futuro, e que não mesmo, oferece subsídios bastante úteis problemas e a definição de propostas sabem o que fazer com o conteúdo aos gestores públicos envolvidos com para revertê-los. Assim, essa fase prevê apreendido durante a fase de forma- políticas voltadas para esse grupo ge- o oferecimento de cursos específicos para o desenvolvimento de metodoloção, ou seja, durante as palestras, aulas racional. Esse projeto, que contou com a gias destinadas à promoção de intere dinâmicas interativas - centradas, sobretudo, no desenvolvimento da capa- participação de 17 jovens pertencentes venções socioculturais nas comunidacidade de socialização do jovem e no às camadas mais pobres da população des, além de outros cursos paralelos, repasse de noções gerais de cidadania da Região Metropolitana de Belo Hori- como leitura, redação e oficinas de ex-

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A primeira avaliação nacional do Pró-Jovem foi apresentada e discutida em agosto de 2007 na Faculdade de Educação da UFMG, em Belo Horizonte, durante teleconferência da professora Mariza Duarte, coordenadora do sistema de monitoramento e avaliação do programa.

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This article intends to discuss the forms through which different youth conceptions can originate different policies (that involve diagnoses, choices, decisions, drawings and distinct procedures generating measures more or less efficient regarding to the established objectives).

ABSTRACT

pressão corporal (UNIVERSIDADE FEDERAL, 2002), de maneira a desenvolver a capacidade de comunicação e interação dos jovens - fator relevante no processo de inserção social e no mercado de trabalho. Os participantes do projeto relatam que tiveram o estímulo do qual necessitavam para se tornarem "autônomos", no sentido de tomarem suas próprias decisões e de "agirem" para alcançar suas aspirações. A jovem P.O, 21 anos, por exemplo, garantia, ao final do projeto, que os agentes culturais juvenis sabiam, a partir daquele momento, como "investir" em suas respectivas propostas de atuação - referindo-se, aqui, aos projetos específicos de intervenção elaborados por eles próprios, sob orientação e assessoramento da coordenação do Observatório da Juventude (RODRIGUES, 2004, p.83). Evidentemente, a trajetória e o futuro de cada jovem participante após o término do projeto dependem de uma série de outros fatores que fogem ao controle de gestores e pesquisadores. No entanto, o importante, aqui, é atentar para o fato de que, a despeito da ênfase dada pela literatura ao caráter fundamental do reconhecimento da diversidade e da pluralidade que caracterizam os segmentos juvenis, poucas são as políticas públicas hoje pautadas na concepção de juventude como grupos culturais autônomos. Na prática, isso tende a comprometer a idéia de participação efetiva desse grupo geracional nos processos de formulação e implementação de políticas sociais voltadas para eles próprios - pois exigiria nova postura das instituições públicas, chamadas aqui a conceber o jovem como sujeito não apenas capaz de identificar os principais problemas que o afetam, mas, também, de construir, com a ajuda dos gestores públicos, propostas específicas de intervenção para superá-los. Sem dúvida, trata-se de tarefa árdua, que certamente demandará muito de ambas as partes - gestores e público-alvo -, mas que, certamente, é passo importante na construção de uma nova forma de pensar as políticas que contemplam a juventude no Brasil.

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política social especial/juventude

O tema juventude na agenda dos governos na América Latina1 CRISTINA ALMEIDA CUNHA FILGUEIRAS*

O tema juventude entrou na agenda política na América Latina fortemente influenciado pela inquietação da sociedade frente aos desafios da transição dos jovens para o mundo adulto e ao problema da exclusão social. Entre as principais causas dos processos que levam à exclusão na sociedade contemporânea, estão o desemprego e a precariedade de trabalho.

RESUMO

Para que os jovens tenham melhores condições de vida, são necessárias políticas públicas que partam do suposto de que a juventude é “mais um potencial do que um problema”.

O

s diagnósticos sobre a situação dos jovens na América Latina coincidem em que esta reflete os grandes eixos de problemas vividos pela população na maioria dos países da região: 1) pobreza e dificuldade de participação na vida econômica; 2) situação social de forte desigualdade e segmentação no acesso a bens e oportunidades; 3) desmobilização e falta de interesse pela política. Nenhum dos problemas mencionados é exclusivo dos jovens, porém é indiscutível que na população juvenil eles se apresentam com características e dimensões peculiares. No Brasil, há 34 milhões de jovens com idades entre 15 a 24 anos. Se considerarmos o grupo de 15-29 anos, são 48 milhões de jovens, 40% deles em famílias com renda per capita abaixo da linha de pobreza. Em 2001, somente a metade da população juvenil brasileira estudava, estando a maior parte dela com atraso de série escolar em relação à sua idade. Havia 10,6 milhões de jovens que trabalhavam, porém não freqüentavam a escola e 4,5 milhões que não trabalhavam, não estudavam e nem procuravam trabalho (Pochmann, 2005: 113). Tais cifras indicam as dificuldades atuais e alertam para a perda de oportunidades para a sociedade brasileira, caso não se atue logo para melhorar esta situação.

Os jovens brasileiros, tal como ocorre em toda América Latina, enfrentam tensões e paradoxos relacionados à sua condição. No contexto geral, eles têm hoje, em comparação com gerações passadas, mais acesso à educação e informação, mais destrezas para a sociedade da comunicação, melhores condições de saúde, além de mais mobilidade no território. Contudo, eles têm também menos acesso a empregos e opções de autonomia e, além disso, são mais afetados por trajetórias de migração que geram vulnerabilidade. Os jovens estão, portanto, frente a situações que provocam uma combinação explosiva de expectativas e frustrações. Eles estão frente a tensões tais como: um futuro de promessas e o risco de frustração; a necessidade de realizar esforços no presente esperando benefícios futuros e a incerteza com relação à realização de seus projetos; restrições de sua condição material e crescente ampliação de seus interesses e aspirações de consumo (CEPAL/OIJ, 2004). Juntamente com diagnosticar os problemas vividos pela população jovem, a literatura das ciências sociais vem destacando os fatores que situam os jovens em uma posição privilegiada para contribuir para o desenvolvimento dos países. Um destes fatores é o bônus demográfico, o qual significa que as tendências demográficas estão brin-

dando uma grande oportunidade para o desenvolvimento, pois não estão nascendo grandes quantidades de crianças, como ocorreu nos últimos cinqüenta anos, e ainda não há contingentes significativos de população idosa (RODRÍGUEZ, 2005). Outra oportunidade se refere à sociedade do conhecimento, visto que os jovens estariam mais preparados que a população adulta para lidar com as mudanças constantes e com a centralidade do conhecimento, duas das principais regras do jogo do mundo no século XXI. Não investir nos jovens significaria desperdiçar tais oportunidades e enfrentar dificuldades ainda mais sérias no futuro. Para que os jovens tenham melhores condições de vida, sejam mais integrados à sociedade, obtenham autonomia econômica e participem na vida política, são necessárias políticas públicas que partam do suposto de que a juventude é “mais um potencial do que um problema”. O tema juventude entrou na agenda política na América Latina fortemente influenciado pela inquietação da sociedade frente aos desafios da transição dos jovens para o mundo adulto e ao problema da exclusão social. Entre as principais causas dos processos que levam à exclusão na sociedade contemporânea estão o desemprego e a precariedade de trabalho. Encontrar oportunidade de traba-

*Docente do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Pontíficia Universidade Católica de Minas Gerais. Doutora em Sociologia pela École des Hautes Études en Sciences Sociales (França). 1 Este artigo corresponde a uma parte do trabalho Institucionalidad, contenidos y alcance de la política de juventud en Brasil, apresentado no painel Políticas de Juventud: enfoques y experiencias de Brasil, México y Ecuador, no XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Ciudad de Guatemala. Novembro de 2006. outubro/dezembro de 2007


19 lho é uma das principais preocupações dos jovens e um dos problemas para os quais eles têm expectativas de que as políticas públicas possam ajudar a solucionar. O problema do trabalho – e em particular o trabalho dos jovens – está determinado pelas dificuldades estruturais impostas por um modelo de crescimento econômico pouco generoso na criação de oportunidades, sobretudo para aqueles setores da população economicamente ativa sem experiência de trabalho e com formação escolar insuficiente (BRANCO, 2005: 132). Devemos considerar que as iniciativas governamentais dirigidas aos jovens estão influenciadas pelas diversas representações que a sociedade possui sobre a juventude. Estas podem estar referidas a um modelo ideal de jovem. Podem, também, perceber os jovens de uma forma que os homogeneíza ou que os estigmatiza. Do ponto de vista das políticas públicas, é importante levar em consideração a existência não de uma juventude, mas de juventudes. As juventudes latino-americanas constituem um sujeito múltiplo, com recursos diferenciados segundo sua posição social (K RAUSKOPF, 2005) e, inclusive, segundo a localização geográfica dentro de um país. Apesar das diferenças entre os países, há caminhos mais ou menos comuns seguidos pelos governos latino-americanos em termos de políticas dirigidas aos jovens. Isto pode ser, em parte, explicado pela influência dos organismos internacionais na formação da agenda de políticas para a juventude na região. O ano 1985 foi definido pela Organização das Nações Unidas (ONU) como o Ano Internacional da Juventude. Naquele ano, foi publicado um guia com orientações para apoiar os países na construção das bases de sua política de juventude2 . Além disso, a organização adotou um programa de ação para a juventude até o ano 2000. Mais tarde, na Assembléia Geral realizada em 1995, 144 países assumiram o compromisso de adotar uma política nacional de juventude. Entretanto, um exame realizado no final da década constatou

que somente 73 deles haviam implantado tal política (C HAVES J R ., 1999). A ONU (s/d) destaca dez passos importantes na elaboração de políticas de juventude, que merecem ser enunciados aqui, já que eles se tornaram referência para muitos países: 1. Participação Envolver todos os atores na elaboração, implementação e avaliação das políticas de juventude. Para que uma política tenha êxito, é necessário contar com a participação de jovens, organizações juvenis, ONGs, diferentes níveis de governo e outras agências. A participação aumenta a probabilidade de criar políticas de juventude acertadas para cobrir as necessidades dos jovens e ajuda a obter apoio e entendimento com relação aos objetivos das ações. 2. Definir a juventude A ONU considera jovens as pessoas entre 15 e 24 anos de idade. Contudo, os países podem adotar outras definições. De fato, muitos países consideram a população jovem como aquela na faixa de idade de 15 a 29 anos. 3. Análise da situação Examinar os distintos perfis de jovens no âmbito nacional, considerando temas prioritários tais como educação, saúde, emprego, participação, etc. É indispensável que os diagnósticos façam distinção por idade, sexo, rural/ urbano, nível educativo, renda familiar, entre outras variáveis relevantes. As prioridades devem ser fixadas tomando-se em consideração esses dados. 4.Recursos Construir um perfil dos recursos disponíveis no país, os quais incluem políticas, programas e meios financeiros do governo, ONGs, organizações de jovens, iniciativa privada, redes existentes, experiência e marco legal. Comparar as necessidades dos jovens com os recursos disponíveis. Fixar metas de curto e longo prazos para elaborar, de acordo com elas, o marco de ação. 5. Experiência Aprender com a experiência dos países que foram pioneiros em políticas de juventude. Utilizar as investigações

existentes e a experiência acumulada nas agências especializadas no tema. 6. Informação Assegurar que as políticas nacionais de juventude sejam difundidas de maneira a gerar amplo entendimento que ajude a estabelecer compromissos políticos e sociais tanto no âmbito nacional como local. 7. Estrutura institucional Estabelecer uma agência líder no governo. O desenvolvimento da juventude implica um enfoque transversal e intersetorial. Esta agência pode ser um ministério ou um departamento de um ministério. Seu objetivo é coordenar as atividades de diversos organismos em matéria de juventude, a fim de assegurar a integração efetiva das políticas de juventude nos planos nacionais de desenvolvimento. A agência também deve promover a coerência entre as políticas e os programas das diversas áreas. 8.Compromisso político A aprovação pelo governo de uma política de juventude e sua promulgação formal pelos organismos legislativos indicam a vontade política para elaborar e executar esta política. 9. Adaptação de políticas Adaptação das políticas nacionais às circunstâncias regionais e locais, para que estas se dirijam efetivamente às necessidades específicas dos jovens em cada área. 10. Monitoramento e avaliação Redefinir metas e objetivos de acordo com as novas tendências e necessidades dos jovens. Nos censos de população ou pesquisas de amostra nacionais, é importante incluir perguntas relacionadas à situação dos jovens. Ao longo da última década, na maioria dos países latino-americanos se avançou algo em relação a cada um dos dez pontos mencionados, contudo, em todos eles falta muito por fazer. Os dez pontos indicam uma visão integral e articulada que não se encontra traduzida em políticas consolidadas em nenhum país da região. Com relação à atuação dos organismos internacionais, a criação da

2 Guidelines for Further Planning and Suitable Development in the Field of Youth. Resolución 40/14 de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (citado por Chaves Jr.,1999).

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destinados a integrar os jovens ao desenvolvimento do país, oferecendolhes oportunidades para desenvolver suas próprias capacidades. Em um balanço pouco otimista do que ocorreu na América Latina desde o início dos anos 1990, RODRÍGUEZ (2005: 54) afirma que as políticas públicas de juventude na região têm se caracterizado pela sua elevada fragmentação e evidente irrelevância. As instituições governamentais especializadas em juventude (nos países onde elas foram criadas) não conseguiram mudar esta situação, em parte por falta de apoio político e de recursos, mas também devido à adoção de estratégias equivocadas, centradas na execução direta de programas e projetos de escasso impacto e que geraram conflitos com as diferentes agências executoras de políticas públicas, especialmente ministérios e prefeituras. Entre os elementos que o autor considera indispensáveis para a construção de um cenário alternativo em matéria de política de juventude estão: definir com precisão uma efetiva distribuição de papéis e funções entre os diferentes atores institucionais, coordenação de esforços entre os atores envolvidos, criação e/ou fortalecimento de redes institucionais. Um dos principais desafios a serem enfrentados consiste em superar a separação entre as políticas setoriais e, ao mesmo tempo, gerar espaços específicos para a juventude. Nesse contexto, as instituições especializadas no tema juventude teriam importância estratégica, relacionada à coordenação e articulação de políticas, assim como a realização de advocacy no governo. Cabe a estas instituições organizar a defesa dos direitos dos jovens, a produção e difusão de informação e conhecimentos sobre a situação da população juvenil, além de estimular debates, encontros, seminários e publicações sobre o tema. Tais parecem ser os papéis atribuídos, no Brasil, à Secretaria Nacional de Juventude, criada em 2005 e que impulsionou a elaboração do primeiro Plano Nacional de Juventude.

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The theme youth entered into the political agenda in Latin America strongly influenced by the society apprehension facing the challenges of the youths transitions to the adult world and social exclusion problems. Among the main processes reasons which lead to the exclusion in the contemporary society are the unemployment and the work precariousness.

ABSTRACT

Organização Ibero-americana de Juventude (OIJ) representou outro marco que deve ser destacado. A entidade propõe-se a ser um mecanismo de coordenação intergovernamental e visa influenciar a inclusão da questão juvenil na agenda política, social e governamental. Ela lançou o Programa Regional de Ações para o Desenvolvimento da Juventude na América Latina, que inclui o apoio aos países para a realização de estudos sobre a condição juvenil, a construção e consolidação de organismos nacionais de juventude e a qualificação de recursos humanos (BANGO, 2003). Pode-se afirmar que os organismos internacionais contribuíram para constituir, juntamente com os especialistas de cada país, uma comunidade epistêmica no tema política de juventude. Uma comunidade epistêmica, segundo HAAS (1992), está formada por especialistas que compartilham, além do conhecimento sobre um tema específico, um conjunto de crenças normativas e princípios, critérios de validação das explicações de relações causa-efeito sobre os fenômenos que são destacados como relevantes, bem como a atribuição de valor ao conjunto de práticas dirigidas ao tratamento dos problemas identificados. O papel desempenhado pelas comunidades epistêmicas tem sido reconhecido nas relações internacionais e nas políticas públicas, na medida em que estão influenciando os Estados a identificar seus interesses e organizar as questões no debate coletivo propondo políticas específicas. Elas também contribuem para difundir estratégias e experiências bemsucedidas. Com relação ao tema da juventude, a articulação de instituições em nível internacional, com o apoio de organismos de cooperação multilateral e bilateral, somada ao intercâmbio entre organismos públicos dos países, contribuiu para difundir a perspectiva de que os jovens representam um recurso e uma oportunidade para o desenvolvimento. Busca-se, desse modo, difundir a noção de política de juventude como um conjunto coerente de objetivos, estratégias e ações


21 Juventude: agentes de transformação DANIEL PERINI* E PEDRO VICTER**

RESUMO

Em Belo Horizonte, a Coordenadoria Municipal de Juventude foi criada em 2005, diretamente ligada à Secretaria Municipal de Governo. Entre as suas competências estão: fomentar e articular os programas e projetos de juventude da Prefeitura de Belo Horizonte; incentivar o protagonismo juvenil nos órgãos da administração municipal; manter cadastro sistematizado sobre os dados das entidades organizadas de acordo com as atividades para a juventude; atender às diversas entidades organizadas da juventude, auxiliando o encaminhamento de suas demandas junto aos órgãos municipais; desenvolver projetos em parceria com outras esferas do poder público, entidades da iniciativa privada e organizações não-governamentais.

A

s políticas públicas de juventude têm ganhado espaço na agenda política brasileira e de diversos outros países. Não nos faltam exemplos nacionais e internacionais de coordenadorias, fóruns, conselhos, ministérios e demais tipos institucionais que lidam com a temática nos espaços governamentais e nos movimentos sociais. Para todos estes, cabem desafios semelhantes: promover a melhoria da qualidade de vida das juventudes por meio da promoção dos direitos humanos; acesso à cultura, ao trabalho, à educação pública e de qualidade, além da valorização da diversidade cultural. Há que se reconhecer que houve avanços importantes com a implementação de programas de grande abrangência. Contudo, são nas iniciativas locais que en-

contramos a dimensão participativa melhor articulada com a diversidade intrínseca à temática juvenil. Um bom exemplo foi a realização da Conferência Municipal de Juventude de Belo Horizonte. Essa iniciativa contou com a participação efetiva de diversos atores políticos e sociais diretamente envolvidos com o debate acerca das Políticas Públicas de Juventude. Resultaram, dos nove encontros regionais e um encontro municipal, a formulação de propostas e a eleição do Conselho Municipal de Juventude. Sobre as propostas, podemos dizer que estas representaram um extenso universo de demandas, demonstrando que há ainda muito o que se fazer. Para o Conselho Municipal de Juventude de Belo Horizonte, composto de representantes da Sociedade Civil, Governo Municipal e Poder Legislativo, o desafio está dado: consolidar-se como interface entre a Sociedade Civil e a Prefeitura, com foco na elaboração e monitoramento de políticas e programas municipais. Com essa premissa, os 25 conselheiros e conselheiras têm se empenhado no trabalho em quatro comissões especiais: demandas das juventudes, ofertas de políticas, formação de conselheiros e, finalmente, estrutura e comunicação. Cada um dos grupos elegeu uma coordenação e elaborou planos de trabalhos específicos. Com isso, espera-se organizar um processo de construção

coletiva balizada pela perspectiva de empoderamento dos jovens conselheiros engajados na construção e proposição de políticas. Essa perspectiva de trabalho, que valoriza a participação dos movimentos juvenis junto ao poder público, busca construir e consolidar experiências locais de juventude. Com a participação efetiva das juventudes, portanto, é que serão construídas políticas coerentes com as demandas, valorizando um público compromissado com a consolidação da democracia brasileira calcada na justiça social e na participação cidadã. conceitos A juventude, assim como as demais, é uma faixa etária que reflete os conflitos e as desigualdades sociais do País. Nesse contexto, podemos dizer, também, que é uma condição social que exige políticas públicas específicas e integradas a outras políticas públicas sociais. Para o Conselho Nacional de Juventude, “a condição juvenil deve ser tratada sem estereótipos e a consagração dos direitos dos/das jovens precisa partir da própria diversidade que caracteriza a(s) juventude(s). Em termos políticos e sociais, os jovens são sujeitos de direitos coletivos. Sua autonomia deve ser respeitada, suas identidades, formas de agir, viver e se expressar valorizadas”. (CNJ, 2006, p.5)

* Daniel Perini é graduando em Ciências Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais. É presidente do Conselho Municipal de Juventude de Belo Horizonte e membro do Conselho Nacional de Juventude e gestor da ONG Contato - Centro de Referência de Juventude, em Belo Horizonte. ** Pedro Victer é Bacharel em História pela PUC-Minas; especialista em Elaboração, Gestão e Avaliação de Projetos Sociais em Áreas Urbanas e assessor da Secretária Municipal de Governo/Coordenadoria de Juventude. outubro/dezembro de 2007


política social especial/juventude No Brasil, a definição de juventude segue o conceito proposto pelo Conselho Nacional de Juventude, definida etariamente entre 15 e 29 anos. Esse conceito é internacional e tende a ser utilizado no Brasil pelo Governo Federal, demais entes federados, outras instituições públicas e não-governamentais. Segundo o Conselho Nacional de Juventude (2006), podem ser considerados jovens os “adolescentes-jovens”, com idade entre 15 e 17 anos; os “jovens-jovens”, com idade entre 18 e 24 anos; e os “jovens-adultos”, que se encontram entre os 25 e 29 anos. A idéia de políticas públicas está associada a um conjunto de ações articuladas que envolvem ordenamento jurídico, transparência e prestação de contas, recursos próprios (financeiros e humanos), além da dimensão temporal (duração) e a capacidade de impacto e de mudança na vida das pessoas e do País. Essa concepção implica em uma forte política de implementação de serviços, equipamentos e benefícios. Deve, também, buscar um eixo integrador das políticas públicas voltadas para a juventude. Nessa linha, podemos conceber as políticas públicas como um conjunto de projetos, decisões e ações destinadas à resolução de problemas sociais específicos. Como estes problemas não são isolados, e se ligam por relações de causa e efeito, é necessário que as políticas públicas sejam integradas e complementares. Sendo assim, as políticas para a juventude devem analisar os atores e suas demandas não só a partir dos recortes mais comuns de classe social, tipo de associação ou movimento dos quais os jovens fazem parte, mas, fundamentalmente, considerar os recortes geracionais. Destaca-se, então, a questão das políticas de/para/com a juventude e o protagonismo juvenil. As políticas deveriam ser propostas pelos próprios jovens? Ou os adultos devem continuar articulando tais políticas no campo das instituições democráticas? Podemos pensar em uma perspectiva na qual os jovens sejam ouvidos e atuem outubro/dezembro de 2007

na formulação e na implementação das políticas para a juventude em parceria com o Poder Público e organizações da Sociedade Civil. Portanto, a análise das políticas para a juventude compreende o exame dos modos a partir dos quais se dá a interação entre o Estado e a Sociedade Civil na sua constituição, implantação e avaliação. Outra forma de exame de políticas para juventude envolve o modo pelo qual os grupos que disputam sua formulação concebem os sujeitos destinatários dessas ações, ou seja, o jovem (FREITAS e PAPA, 2003). parcerias Na década de 1990 e início dos anos 2000, no final do governo Fernando Henrique Cardoso, podemos perceber que a grande parte das políticas de juventude era executada por meio da transferência de recursos aos executivos municipal ou estadual, ONG ou fundações empresariais. No entanto, o traço comum dessas ações revelou-se, sobretudo, na ausência de uma proposta clara do Governo Federal para a população juvenil do País. Tornou-se evidente a ausência de canais de interlocução com os próprios jovens, destinatários de algumas das propostas, mas jamais tidos como parceiros relevantes no seu desenho, implementação e avaliação. Surgiriam, todavia, os primeiros programas específicos para a juventude, ainda que localizados e fragmentados como o Agente Jovem (FREITAS e PAPA, 2003). Recentemente, a partir de prefeituras comprometidas com a implantação de políticas públicas, surgiram parcerias entre o Governo Federal e o poder local (os governos estaduais ainda não encontraram muito bem o seu lugar nesse processo) possibilitando, também, crescentes parcerias com entidades da Sociedade Civil. Surgem as assessorias, as coordenadorias e as secretárias de juventude em vários municípios, especialmente nas grandes cidades. Os anos de 2003 e 2004 foram decisivos no processo de conhecimento e reconhecimento da juventude

brasileira. Entre as várias iniciativas da Sociedade Civil, de partidos políticos, de ONG, de entidades como a UNESCO e o Banco Mundial (BID), e de centros de pesquisa e laboratórios ligados a universidades que já vinham desenvolvendo uma uma produção acadêmica sobre o tema da juventude, destaca-se o “Projeto Juventude”, realizado pelo Instituto Cidadania. Essa iniciativa produziu uma ampla pesquisa, promoveu interlocução com movimentos juvenis, especialistas e organizações não governamentais, e realizou seminários nacionais e um internacional. Ao mesmo tempo, no Poder Legislativo, foi criada a Comissão Especial de Políticas Públicas de Juventude, que promoveu audiências públicas por todo o Brasil, visitou experiências nacionais e internacionais, e elaborou uma proposta de Emenda Constitucional, um Plano Nacional de Juventude e uma proposta de Estatuto da Juventude (NOVAES, 2006). Ao final de 2003, o Poder Executivo Federal, por determinação do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, criou um Grupo de Trabalho (GT) Interministerial, com a participação de 19 pastas e significativa presença do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Essa articulação possibilitou a produção de diagnósticos e recomendações para subsidiar a elaboração, implantação e o aperfeiçoamento das políticas públicas das juventudes. Em 2004, os resultados do Grupo de Trabalho chegaram à Presidência da República e todos convergiam em um ponto: a necessidade de criação de um espaço institucional específico para a juventude. Dialogando com os subsídios locais e também com a experiência internacional, desenhou-se a Política Nacional de Juventude do Governo Lula. No dia 1o de fevereiro de 2005, vinculada à Secretaria Geral da Presidência, foi criada a Secretaria Nacional de Juventude. Nesse âmbito foram criados, também, o Programa Nacional de Inclusão de Jovens, o ProJovem, e o Conselho Nacional de Juventude, espaço suprapartidário e intergeracional, instância privilegiada para interlocução


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belo horizonte A Coordenadoria Municipal de Juventude foi criada, em Belo Horizonte, em 2005 por meio da Lei nº 9.011, de 01/01/2005, numa demonstração de que a atual administração prioriza as políticas públicas para a juventude, e está diretamente ligada à Secretaria Municipal de Governo. As competências da Coordenadoria são: fomentar e articular os programas e projetos de juventude da Prefeitura de Belo Horizonte, incentivar o protagonismo juvenil nos órgãos da administração municipal, manter cadastro sistematizado sobre os dados das entidades organizadas de acordo com as atividades para a juventude; atender as diversas entidades organizadas da juventude, auxiliando o encaminhamento de suas demandas junto aos órgãos municipais; desenvolver projetos em parceria com outras esferas do poder público, entidades da iniciativa privada e organizações não-governamentais; divulgar as políticas públicas para a juventude desenvolvidas pela PBH e promover a interlocução com as diversas entidades para viabilizar as políticas voltadas para a juventude, mediando eventuais conflitos. O primeiro ano da Coordenadoria foi de consolidação e divulgação. Vários eventos foram realizados, contatos com as entidades organizadas da juventude e um grande encontro, o “Encontro Latino-Americano e Caribenho de Lideranças Juvenis”. Belo Horizonte foi escolhida pela Organização das Nações Unidas (ONU) para sediar o encontro por possuir um modelo de gestão participativa e popular que atende aos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. Em 2006, além de continuar os contatos com as organizações juvenis, a Coordenadoria reformulou o Conselho Municipal de Juventude com um amplo processo participativo, que contou com a adesão e a participação de várias destas organizações. No dia 20 de maio, foram realizadas pré-

Conferências, simultaneamente, nas nove regionais da cidade. Das préConferências, foram eleitos nove conselheiros e delegados para a Conferência Municipal, no dia 27 de maio, em que foram eleitos os conselheiros setoriais dentro das seguintes temáticas: Trabalho e Renda; Educação e Meio Ambiente; Cultura, Esporte e Lazer; Promoção da Igualdade Racial; Saúde, Diversidade Sexual e Gênero. A partir da Conferência, foi elaborado um documento com as propostas aprovadas pelos jovens, encaminhado para o poder público e para o novo Conselho. O Prefeito deu posse ao Conselho Municipal de Juventude no dia 19 de dezembro. No primeiro semestre de 2007, a Coordenadoria começou a organizar o “BH Cidade Juventude”, conjunto de ações e políticas de juventude desenvolvidas pela Prefeitura de Belo Horizonte e parceiros, que deverá ser lançado pelo Prefeito Fernando Pimentel ainda neste ano. O primeiro passo foi identificar os projetos e ações desenvolvidos pela PBH, que contemplam a juventude. Após o levantamento, foi realizado o “Seminário Interno de Políticas Públicas de Juventude da Prefeitura de Belo Horizonte”, do qual participaram 146 gestores de aproximadamente 60 programas, e foi constituído o “Fórum Pensar Juventude”. Este Fórum é permanente e composto de gestores de programas e projetos municipais de Políticas Públicas de/com/para a Juventude. Sua principal premissa é articular, debater e avaliar os programas e projetos que contemplam a juventude, a fim de otimizar as ações e criar um canal direto e permanente que promova, de maneira transversal e intersetorial, todas as políticas voltadas ao público juvenil executadas pela PBH, parcerias e convênios. No site www.pbh.gov.br/ juventude é possível acompanhar as notícias da atuação da Coordenadoria Municipal de Juventude, e, também, obter informações sobre os programas e ações da Prefeitura de Belo Horizonte voltados especificamente para esse segmento da população.

referências bibliográficas POLÍTICA NACIONAL DE JUVENTUDE: Diretrizes e perspectiva. Brasília: Conselho Nacional de Juventude, 2006. NOVAES, Regina. Juventude e políticas públicas: o que há de novo? Juventude. Br. São Paulo, N 1 p. 55-56, Fev.2006. MINISTERIO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE A FOME; Desenvolvimento Social: Guia de políticas e programas; 2006. MINISTERIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE A FOME. Versão Resumida da Política Nacional de Assistência Social. Brasília, 2005.

The Municipal Youth Coordinating was created in 2005, in Belo Horizonte and it is straightly connected to the Government Municipal Office. Among its attributions are: to foment and to articulate the Belo Horizonte City Hall youth programs and projects, to motivate the juvenile protagonism in the municipal administration organs; to maintain the systematized register about the organized entities data concerning to the activities for the youths; to give support to the several youth organized entities, conducting their demands together with the municipal organs; to develop projects in partnership with other public power spheres, private initiative and governmental and non-governmental organizations.

ABSTRACT

e cooperação entre Estado e sociedade civil. Seria o início de uma proposta clara de um projeto para a juventude brasileira (NOVAES, 2006).

outubro/dezembro de 2007


política social especial/juventude “Novos” sujeitos de direito: reflexões sobre juventude e políticas públicas CLAUDINÉIA PEREIRA COURA*

RESUMO

O presente texto tem o objetivo de situar a juventude como um segmento social emergente no cenário político e contextualizar a busca pela efetivação de políticas voltadas às suas especificidades. Para isso, é importante e necessário nos aproximar, conceitualmente, do que estamos chamando de juventude e como os jovens têm experenciado sua condição juvenil. Num segundo momento, o propósito é fazer uma discussão das possibilidades que a efetivação de políticas públicas pode provocar na condição juvenil e na representação social do jovem hoje.

A

busca pelos direitos da juventude está inserida num contexto mais amplo que diz respeito à busca pelo reconhecimento da diferença, imprescindível a todo processo democrático e a qualquer premissa por igualdade. Mesmo que, teoricamente, a igualdade e o respeito à diferença sejam valores compatíveis, quando analisamos a configuração das estruturas e relações de poder, verificamos que, freqüentemente, elas tendem a hierarquizar tais premissas. Considerar a diversidade e a diferença é reconhecer que todos os segmentos sociais, possuindo demandas específicas, devem ter o direito de serem contemplados pelo Estado. Não pretendemos, neste momento, problematizar sobre o que já há algum tempo tem sido alvo de calorosas discussões: a dicotomia entre universalismo e particularismo. Mas, consideramos como Santos (2002) que as pessoas e os grupos sociais têm o direito a serem iguais, quando a diferença os inferioriza, e o direito a serem diferentes quando a igualdade os descaracteriza. Nesta perspectiva, devemos trabalhar com a noção de que o Estado sempre teve papel fundamental na reprodução das desigualdades, seja por sua omissão, seja pelas ações implementadas estrategicamente para beneficiar determinados segmentos. Neste sentido, observamos que a busca de uma nova representação da juventude e, portanto, da condição juvenil vem se dando principalmente através da

“O tempo é a minha matéria, o tempo presente, os homens presentes, a vida presente...” Carlos Drummond de Andrade

atuação dos movimentos sociais: atores da cena pública que legitimam demandas e reivindicações de determinados grupos sociais. Em todo o Brasil presenciamos, há alguns anos, uma efervescente luta pelos direitos da juventude. Esta vem se dando nos inúmeros espaços em forma de fóruns, seminários, encontros, conferências, etc., que têm travado discussões propositivas a serem encaminhadas ao poder público em suas várias instâncias. Toda esta movimentação culminou, em 2005, na criação da medida provisória que instituiu a Secretaria Nacional de Juventude e o Conselho Nacional de Juventude, bem como o Programa Nacional de Inclusão de Jovens, o PROJOVEM. A iniciativa foi uma conquista dos vários movimentos sociais, ONGs, instituições etc., que têm acompanhado, desde então, a atuação da Secretaria, do Conselho e do Programa. Naquele mesmo ano também foi criada a Coordenadoria Municipal da Juventude, órgão ligado à Secretaria Municipal de Governo da Prefeitura de Belo Horizonte e, em 2006, foi restabelecido o Conselho Municipal da Juventude através de um processo democrático de eleições. Estas iniciativas colaboram para que a juventude deixe de ser um problema social, como comumente é percebida, para configurar-se como um problema político e, desta forma, passível de ser resguardada por políticas públicas relacionadas diretamente com a forma como o jovem vivencia sua condição juvenil. Apesar de haver uma ambiência política em prol dos direitos da juventude, mesmo não sendo aquela desejada, já que ainda não há uma visibilidade significativa da temática, a forma de envolvimento dos jovens neste processo é muito diferenciada. Um dos motivos para esse quadro encontrase na não-inserção da maioria em espaços associativos e agregadores de demandas, sejam eles movimentos, grupos, partidos, etc. e, ao mesmo tempo, no não reconhecimento

de si próprio como um sujeito de direitos. Isto se deve a fatores que são constantemente reproduzidos por meio dos diversos canais de constituição e reprodução do poder. Assim, é importante, portanto, compreender o segmento juventude através dos estudos produzidos até o momento. Ao mesmo tempo, faz-se necessária a problematização da noção de identidade e sua configuração na sociedade contemporânea, já que, o sujeito pós-moderno não possui mais uma identidade fixa, essencial ou permanente. Como ressaltam alguns autores como Dayrell (2003), Spósito (2003), Peralva (1997), Abramo (1997), os jovens constroem modos de ser jovem que conjugam várias referências identitárias do seu cotidiano. Ao se pensar na singularidade e pluralidade da juventude, e na necessidade de formulação de políticas voltadas para este segmento, nos deparamos com a necessidade de o jovem reconhecer-se como tal para reconhecer-se como um sujeito de direitos e, conseqüentemente, como um grupo político, já que políticas públicas só são realmente formuladas e implementadas se uma demanda individual e privada tornar-se uma demanda pública e coletiva. Para isso, é relevante considerarmos o processo identitário pelo qual vivenciam os atores sociais, pois é por meio dos significados produzidos pelas representações que damos sentido à nossa experiência, àquilo que somos e àquilo que podemos nos tornar. Consideramos, assim como Dayrell (2003), que a juventude é, ao mesmo tempo, uma condição social e um tipo de representação. Apesar de haver um conjunto de transformações biológicas às quais o indivíduo, em determinada faixa etária, é submetido há, por outro lado, formas diferentes de vivenciar essas transformações que variam de sociedade para sociedade e no interior de cada uma delas. As diversidades são expressas através de gênero, raça e etnia, classe social, localização geográfica, etc. Desta forma, entendemos

*Supervisora Técnica Social do Programa Centro de Apoio às Vítimas de Violência (CAVIV ) da Secretaria Municipal Adjunta de Direitos de Cidadania e mestranda do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da PUC Minas. outubro/dezembro de 2007


25 Como já foi dito, é preciso lançar um olhar mais atento para as especificidades existentes nos “modos de ser jovem”, já que a juventude não é um segmento homogêneo. Como nos propõe Soares (2004), é necessário que haja uma “focalização dentro da focalização” para garantir que todos os jovens possam ter seus direitos assegurados. O segundo desafio que se coloca é mudar, efetivamente, a forma de relação da sociedade civil, no nosso caso o jovem, com o Estado para que não mais o adulto fale por ele, como sempre ocorreu. Existe uma grande diferença, não meramente semântica, quando pensamos em políticas públicas da juventude, políticas públicas de juventude e políticas públicas para a juventude. O grande debate travado nos movimentos em prol dos direitos da juventude é que sejam criados mecanismos que favoreçam a interlocução entre o jovem e o poder público. De fato, é preciso que sejam criados outros espaços de participação já que a juventude nos tem dado vários indícios, expressados em sua nãoparticipação em espaços formais. A forma como estão colocadas as questões políticas já não dão conta da diversidade e complexidade do universo juvenil. É importante analisarmos se está sendo possibilitado o fortalecimento da participação em espaços de definição de políticas públicas, aos recursos, aos meios de controle social destas políticas, e à possibilidade de acesso aos espaços de decisão das políticas prioritárias, como nos alerta Soares (2004). Pensar em políticas públicas da juventude, ou seja, a partir dos próprios jovens é, portanto, pensar a forma como eles próprios vêm conduzindo este processo de busca de direitos num contexto em que a cultura política do “falar pelo outro” ainda é, fortemente, reproduzida. Deste ponto de vista, as políticas públicas devem ser entendidas como parte de um processo maior de mudanças na cultura política que requer a emancipação dos cidadãos sob novas e outras formas de diálogo. Por fim, é preciso que haja o reconhecimento de que a busca pelos direitos da juventude torna-se, cada vez mais, urgente e necessária pois, diante da realidade na qual se encontram imersos os jovens brasileiros, ainda há muito o que se buscar para que, parafraseando Drummond, grande parte deles possa vir a dialogar, sem pressa, com o tempo presente, os homens presentes, a vida presente...

referências bibliográficas ABRAMO, Helena Wendel. Cenas Juvenis: punks e darks no espetáculo urbano. São Paulo: Página Aberta, 1994. DAYRELL, Juarez Tarcísio. “O jovem como sujeito social”. In: Revista Brasileira de Educação: Rio de Janeiro, nº. 24, 40-53, set./dez. 2003. FREITAS, Maria Virgínia; PAPA, Fernanda de Carvalho (Org). Políticas públicas: juventude em pauta. São Paulo: Cortez/ Ação Educativa Assessoria, Pesquisa e Informação/ Fundação Friedrich Ebert, 2003. PERALVA, Angelina. O jovem como modelo cultural. In: Revista Brasileira de Educação. São Paulo: ANPED, nº 5/6, 1997. PROJOVEM - Programa Nacional de Inclusão de Jovens: Educação, qualificação e ação Comunitária. Presidência da República, Secretaria Geral da Presidência da República, Coordenação Geral do PROJOVEM, 2005. SANTOS, Boaventura de Souza, (Org). Democratizar a democracia: os caminho da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002. SILVA, Tomaz Tadeu (org.) Identidade e Diferença: a perspectiva dos estudos culturais. Petrópolis: Vozes, 2000. SOARES, Vera. Políticas públicas para a igualdade: papel do Estado e diretrizes. In: GODINHO, Tatau (Org). Políticas públicas e igualdade de gênero. São Paulo: Coordenadoria Especial da Mulher, 2004. SPOSITO, Marília Pontes; CARRANO, Paulo. Juventude e políticas públicas no Brasil. In: LEON, Oscar Dávila. Politicas publicas de juventud en America Latina: politicas nacionales. Viña del Mar: Ediciones CIDPA, 2003.

The objective of the present text is to situate the youth as a social emergent segment in the political scenery and to insert it into the searching for effective policies centered in its specificities . For that, it is important and necessary to delineate what we call youth and how the youths have experienced their juvenile conditions. In a second moment, the purpose is to discuss the possibilities that the public policies effectiveness can cause in the juvenile condition and in the social presentation of the young nowadays.

ABSTRACT

que a juventude faz parte de um processo de constituição de sujeitos que constroem maneiras de vivenciar esta fase da vida. Isto não quer dizer que a juventude seja uma passagem para a vida adulta, mas que deve ser vivenciada de forma a demarcar um momento específico da vida. Entendemos que, dadas as condições materiais e simbólicas da maioria dos jovens brasileiros, esse momento peculiar da vida tem se constituído imerso em um contexto de vulnerabilidade e desigualdades sociais profundas. Os 34 milhões de jovens (15 a 24 anos), cerca de 20% da população brasileira, têm experimentado, de forma dramática e, por vezes extrema, a realidade em sua face mais perversa no mundo do trabalho, da escola, da violência, da falta de perspectivas, etc. É neste contexto que a juventude se insere na busca por direitos e na disputa por recursos. O que realmente se espera é que as políticas públicas, em questão, possam criar, por meio de sua intervenção concreta, uma nova representação da juventude de forma a possibilitar a emergência de novas maneiras de se lidar com o jovem, até então concebido como um problema. No estudo feito por Sposito e Carrano (2003) sobre juventude e políticas públicas no Brasil, foi realizada uma retrospectiva das políticas direcionadas ao jovem desde 1950. Analisando as pesquisas sobre o assunto e, principalmente, a síntese de Abad (2002), os autores dividiram as políticas em quatro modelos, a saber: a) ampliação da educação e uso do tempo livre (entre 1950-1980); b) controle social de setores juvenis mobilizados (entre 1970-1985); c) enfrentamento da pobreza e prevenção do delito (entre 1985-1990) e d) inserção laboral de jovens excluídos (entre 1990-2000). Considerando esses modelos, podemos constatar que os jovens nunca foram realmente providos do status de sujeitos e que a necessidade de políticas voltadas para eles ou estiveram em torno da questão do controle social ou da desigualdade social de uma forma mais ampla, ou seja, contemplando, ao mesmo tempo, outros segmentos vulneráveis da sociedade. Além dessas questões, as políticas sempre foram marcadas por ações fragmentadas, programas sobrepostos, ineficientes e sem continuidade. Acreditamos que, neste momento, estão colocados dois desafios principais para a formulação de políticas direcionadas à juventude. A primeira delas diz respeito à diversidade encontrada no universo juvenil.

outubro/dezembro de 2007


política social especial/juventude

A Experiência de Democracia Participativa na Conferência Municipal da Juventude de Belo Horizonte LEONARDO CARVALHO LADEIRA*

RESUMO

Este artigo pretende demonstrar o potencial democrático das Pré-Conferências e da Conferência Municipal da Juventude à luz das teorias de democracia participativa. Com este objetivo, analisa os seus principais instrumentos e resultados: dados de inscrição dos participantes, normas, documentos utilizados e produzidos, além da observação participante, uma vez que o autor participou das duas fases da Conferência. Os dados foram disponibilizados pela Coordenadoria de Juventude da Prefeitura de Belo Horizonte e pela João Pinheiro Consultoria Jr.1, associação civil que participou do processo.

A

s experiências de democracia participativa tiveram grande desenvolvimento no país depois da Constituição Federal de 1988, com a participação crescente da sociedade civil nos processos decisórios. Muitas delas já são institucionalizadas, como o Orçamento Participativo e uma série de conselhos gestores de políticas públicas. Na atual administração da capital mineira, é freqüente a promoção de conferências de políticas públicas temáticas, além das conferências setoriais, definidas por lei. Elas são voltadas para segmentos populacionais específicos - idosos, jovens, mulheres, negros -, com eleições de conselhos consultivos vinculados a coordenadorias, dentro da administração direta do município.

A Conferência Municipal da Juventude, em 2006, reuniu mais de 1000 jovens, simultaneamente, nas nove regionais da cidade. Alguns dias depois, os jovens se reuniram novamente, para eleger conselheiros e elaborar um documento com 254 sugestões de políticas públicas, que passariam a ser tomadas como prioritárias pelo novo Conselho Municipal da Juventude2, um conselho consultivo e representativo, que pretende ser um espaço de participação direta dos jovens nas decisões do município. O conselho tomou posse em dezembro de 2006 e iniciou sua atuação no ano de 2007, com uma série de apostas. caráter participativo Uma das principais matrizes teóricas do debate sobre a participação da sociedade civil em espaços de deliberação pública provém do modelo de democracia deliberativo do alemão Jurgen Habbermas. Para ele, "a esfera pública é um espaço no qual indivíduos podem problematizar em público uma condição de desigualdade na esfera privada"3. O princípio de deliberação é a argumentação do que é publicamente defensável. Está ligada à consideração, discussão e internalização das demandas desses grupos da sociedade civil pelo poder público.

Além da teoria habbermasiana, desenvolveram-se várias correntes sobre a participação democrática da sociedade civil nos processos de deliberação pública, como a idéia de Públicos Participativos, de Avritzer (2004), ou de Espaços Públicos, de Dagnino (2002). Para analisar a Conferência, no entanto, utilizamos o modelo de minipúblico, de Archon Fung (2004), baseado na idéia de minipopulus, de Robert Dahl (ver DAHL, 1989). Ele chama atenção para o caso de públicos menores com impacto relevante sobre a esfera pública. Esses esforços promissores implicariam transformações constantes, com alto impacto no desenho de uma democracia participativa. Foram utilizados alguns elementos da matriz construída por ele. Na escolha do desenho institucional, analisamos: tipo de minipúblico, seleção dos participantes, tema/escopo da deliberação, modo deliberativo, apostas e empoderamento. Para as conseqüências do desenho, foram detalhadas a quantidade de participação e a qualidade da deliberação. desenho institucional Quanto ao tipo de minipúblico blico, a concepção está ligada à idéia de conselho consultivo participativo. O objetivo da Conferência era eleger o Conselho e elaborar um documento de sugestões de políticas públicas para embasar a ação do mesmo. A seleção dos participantes utilizou o mecanismo mais comum, a auto-seleção voluntária. A participação na Conferência era aberta a todos os interessados, desde que comprovassem ter idade entre 16 e 35 anos4. A divulgação foi feita por meio de cartazes, rádio e jornais. No entanto, ela foi mais

* Aluno do Curso Superior de Administração Pública da Escola de Governo da Fundação João Pinheiro e coordenador do projeto Apoio e Acompanhamento à Conferência Municipal da Juventude, pela João Pinheiro Consultoria Jr. 1 A João Pinheiro Consultoria Jr. foi contratada pela Prefeitura de Belo Horizonte para acompanhar o processo de realização da Conferência da Juventude. Trata-se de uma associação civil, sem fins lucrativos, formada por alunos do Curso de Administração Pública da Escola de Governo da Fundação João Pinheiro, autarquia do governo de Minas Gerais. Nas Pré-Conferências e na Conferência trabalharam 63 jovens selecionados entre esses alunos, conduzindo os debates e as votações. 2 Com a aprovação da Lei Municipal nº 9551, de 9 de julho de 1998, foi criado o Conselho da Juventude. No entanto, este era formado apenas por membros indicados pelo poder público e não teve atuação direta, em caráter consultivo ou deliberativo, nas políticas públicas da cidade. O novo Conselho, eleito na Conferência Municipal de 2006, foi formado por 14 representantes da sociedade civil, oito representantes do Poder Executivo e três representantes do Poder Legislativo municipal. 3 HABERMAS, 1992, apud AVRITZER, SANTOS, 2002. outubro/dezembro de 2007


27 eficiente por meio informal, entre os grupos de jovens organizados, ligados ao Fórum de Entidades de Belo Horizonte5, aos programas da Prefeitura e à rede política mobilizada pela Coordenadoria da Juventude. Os dados das inscrições mostram que a maior parte dos jovens tinha escolaridade de nível médio e uma quantidade relevante trabalhava e estudava6 . A Conferência Municipal da Juventude tinha seu tema e escopo dividido em cinco grupos temáticos7. Os temas foram considerados apropriados ao debate juvenil, por representarem questões que afetam diretamente a juventude local. Quanto ao modo deliberativo utilizado, as propostas ocorreram nas Pré-Conferências. A partir de informações dos documentos adotados como base para a Conferência8 e das discussões em grupos, os jovens poderiam sugerir políticas públicas por grupo temático em cada Pré-Conferência. Em cada grupo foi eleito um dele-

gado a cada dez participantes para a Conferência, que ocorreu alguns dias depois. Todas as sugestões levantadas em cada uma das nove regionais da cidade foram compiladas em um documento único, por grupo temático, a ser utilizado na Conferência Municipal. Ali, os delegados eleitos nas Pré-Conferências puderam aprovar as propostas surgidas nas regionais, por maioria, para entrar num documento único a ser entregue ao Conselho eleito. Ao contar com a participação de delegados de todas as regionais, a Conferência garantiu a supressão de preferências locais por preferências gerais9. Também garantiu a argumentação de todos os grupos das Pré-Conferências, já que os delegados presentes na aprovação haviam participado da formulação das sugestões na primeira fase. Para Fung, as apostas identificam a noção do quanto os participantes acreditam na deliberação. Entre os que afirmaram participar de algum

movimento na inscrição, 46% eram jovens atendidos por políticas públicas, e 54% ligados a movimentos sociais de juventude. Por esse perfil, podemos considerar as apostas da Conferência como altas. Aos jovens atendidos por políticas públicas, interessava opinar sobre tais políticas, sugerir ampliação ou modificações nas mesmas. Aos movimentos sociais ligados à questão da juventude, interessava, especialmente, formar agenda que pudesse interferir no poder público. A idéia de empoderamento refere-se à capacidade de as deliberações de um minipúblico influenciar as decisões públicas. O empoderamento da Conferência é incerto, uma vez que as propostas de políticas públicas deliberadas serão prioridades na ação de um Conselho que apenas inicia sua atuação no poder público municipal. No entanto, a capacidade de empoderamento é atestada pela ligação do Conselho à Coordenadoria Municipal de

Gráfico 1 - Escolaridade dos participantes da Conferência Municipal da Juventude - Belo Horizonte, 2006 Fund. Incompleto Fund. Completo 4% 3%

6%

17% 5%

22%

Médio Incompleto Médio Completo Superior Incompleto

43%

Superior Completo Não informou

4

Critério de idade escolhido pela Lei Municipal nº 9551/1998, do Conselho da Juventude. O Fórum de Entidades e Movimentos Juvenis de Belo Horizonte é um grupo de mais de 40 entidades que desenvolve projetos ligados à juventude na RMBH e se reúne mensalmente desde agosto de 2004 para constituir uma rede de intercâmbio de informações, debates e reflexões sobre a juventude. 6 O perfil analisado é de uma amostra de 60% dos delegados nas Pré-Conferências, que se refere ao número de fichas de inscrição disponibilizadas pela Coordenadoria da Juventude. Considera-se a amostra relevante pela porcentagem e pela distribuição uniforme das fichas disponibilizadas entre as regionais das Pré-Conferências. 7 Trabalho e Renda; Promoção da Igualdade Racial; Educação e Meio Ambiente; Cultura, Esporte e Lazer; Saúde, Diversidade Sexual e Gênero. 8 Os documentos base foram o Projeto Juventude e o Plano Nacional da Juventude. O primeiro, desenvolvido pelo Instituto Cidadania, entre 2003 e 2004, consiste num diagnóstico da juventude brasileira, elaborado por meio de estudos, pesquisas e seminários nos diversos estados do Brasil. O Plano segundo, objeto de estudo de comissão especial da Câmara dos Deputados, instituída em 2003, consiste num documento de acompanhamento e estudo das propostas de políticas públicas para a juventude. 9 Supõe-se que a participação nas Pré-Conferências causou sub-representação ou sobre-representação de algumas regionais na Conferência Municipal, uma vez que o número de participantes não é proporcional ao de jovens residentes nas mesmas. Não foi possível correlacionar os dados, pois o critério de idade para juventude é diferente dos critérios dos índices de população disponíveis para a cidade. 5

outubro/dezembro de 2007


política social especial/juventude Juventude, que é um órgão de execução e proposição de políticas públicas ligado diretamente à Secretaria Municipal de Governo. As parcerias entre governo federal, estadual e municipal são geridas dentro dessa Coordenadoria, cuja função é diagnosticar os problemas da juventude na cidade e propor políticas de interferência. O empoderamento do Conselho é a possibilidade de seguir e orientar o trabalho da Coordenadoria, ator relevante para a implementação de políticas públicas ligadas à juventude. conseqüências funcionais O número de participantes permite demonstrar a capacidade de um minipúblico em aumentar o engajamento cívico dos cidadãos nele incluídos. A participação na Conferência foi muito limitada em relação ao percentual de jovens na população de Belo Horizonte10. Participaram das Pré-Conferências cerca de 1000 jovens, sendo estes representados por apenas 73 delegados na Conferência Municipal. Esses jovens tiveram a oportunidade de se inserir num processo de deliberação pública que afeta o engajamento cívico dos participantes positivamente, com a socialização promovida pelos debates para apresentação e aprovação das sugestões de políticas públicas, embora muitos já tivessem alguma participação em movimentos políticos. Considerando que essa é a primeira experiência na realização da Conferência, admite-se um potencial aumento no número de participantes nas próximas conferências, caso haja maior visibilidade do Conselho Municipal da Juventude. Há lacunas a serem preenchidas na participação, como a pequena representação de jovens universitários. Quanto à qualidade da deliberação beração, aquela considerada boa está ligada à idéia de racionalidade na argumentação e discussão, no nível de informações que circulam, no planejamento e na capacidade de resolução dos problemas apresentados.

10

Gráfico 2 - Número de jovens que identificaram trabalhar na Conferência Municipal da Juventude - Belo Horizonte, 2006

42%

Não

58%

Nas Pré-Conferências e na Conferência, os debates nos grupos temáticos foram conduzidos por um grupo de jovens consultores. Esses jovens conduziram discussões a partir de duas questões importantes: as políticas públicas de juventude já adotadas no município e as competências constitucionais municipais na produção dessas políticas, o que enriqueceu o debate de propostas, com impacto nas proposições. Para identificar a qualidade das políticas públicas deliberadas na Conferência, as propostas foram classificadas a partir de quatro pares de características (ver quadro 1 e gráfico 4). Considera-se positivo o baixo número de políticas específicas - por exprimirem um caráter de auto-interesse superior ao caráter de coletividade, e o também baixo número de políticas sem competência municipal pouca capacidade de implementação. Considera-se negativo o alto número de políticas gerais, uma vez que a finalidade da Conferência era indicar polí-

Sim

ticas públicas específicas para a juventude. A existência de propostas amplificadoras indica bom nível de informações dos participantes e possibilidade de maior qualidade da deliberação. conclusões A Conferência Municipal da Juventude representa um caso típico de minipúblico, segundo o modelo de Fung. O desenho institucional e suas conseqüências, analisados neste artigo, representam um instrumento de democracia participativa com resultados expressivos e apostas altas nos caminhos da deliberação pública. Há um alto nível de aprendizado público na experiência. Esse aprendizado refere-se às considerações, no momento da argumentação, das conseqüências de decisões sobre políticas, além do contato direto com informações de políticas já existentes e do nível de capacidade de atuação do governo. Arenas deliberativas, como a apresentada, funcionam como "escolas de de-

Esta suposição está baseada nos dados do IBGE para a população de Belo Horizonte, no último censo. O IBGE adota o termo Juventude para a faixa etária de 18 a 24 anos e constatou que existiam 328.240 jovens em Belo Horizonte. Portanto, os dados para a faixa de 16 a 35 anos, considerando ainda o ano de 2006, mostram-se muito superiores ao nível de participação da Conferência. outubro/dezembro de 2007


29 A Conferência da Juventude foi um espaço efetivo de participação dos jovens na discussão de decisões públicas e a sua recorrência representa possibilidades reais e efetivas de aumento da cidadania, aprimoramento das políticas voltadas para este segmento, e direcionamento político para a democracia participativa na cidade.

Gráfico 4 - Classificação das sugestões de políticas aprovadas na Conferência Municipal da Juventude - Belo Horizonte, 2006 Competência / Sem-competência Inovadoras / Amplificadoras Juventude / Gerais Difusas / Específicas 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Porcentagem das sugestões de políticas públicas aprovadas

QUADRO I CLASSIFICAÇÃO DAS PROPOSTAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS DA CONFERÊNCIA MUNICIPAL DA JUVENTUDE - BH, 2006 Políticas específicas específicas: atendem um número limitado de jovens, tais como moradores de uma região específica ou membros de um grupo restrito. Exemplo Exemplo: reforma do campo de futebol da rua Pedreira, no bairro Vista Alegre.

Políticas difusas: beneficiam uma coletividade de jovens, seja por critério etário ou que vivenciam uma mesma situação específica como doenças, renda, etc. Exemplo: criar mecanismos que promovam a inclusão da mulher negra na sociedade.

Políticas de juventude: afetam somente os jovens ou têm sua atuação específica para seus problemas. Exemplo Exemplo: potencializar os agentes comunitários de saúde para falar sobre sexualidade.

Políticas gerais gerais: destinadas a resolver problemas da sociedade como um todo. Exemplo: promover a valorização social de atividades profissionais como garçom, cabeleireiro, manicura, mecânico.

Políticas inovadoras inovadoras: não se referem a políticas já existentes. Exemplo Exemplo: selecionar uma escola ou local da comunidade para que se torne um Centro de Cultura. Políticas de competência municipal nicipal: de competência específica, comum ou concorrente na Constituição. Exemplo: conceder o benefício de meia passagem para estudantes da rede pública.

Políticas amplificadoras: aquelas cujo escopo é a ampliação ou renovação de políticas já existentes. Exemplo: fortalecer o SOS Racismo e também promover o resgate da cultura negra. Políticas sem competência municipal nicipal: competências específicas da União ou dos estados. Exemplo Exemplo: criar uma universidade municipal.

referências bibliográficas AVRITZER, Leonardo; SANTOS, Boaventura de Sousa. Introdução: para ampliar o cânone democrático. In: SANTOS, Boaventura de Sousa (org). Democratizar a democracia - os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002. AVRITZER, Leonardo; WAMPLER, Brian. Públicos Participativos: sociedade civil e novas instituições participativas no Brasil democrático. In: COELHO, Vera Schattan. NOBRE, Marcos (orgs). Participação e Deliberação - Teoria democrática e Experiências institucionais no Brasil contemporâneo. São Paulo: Editora 34, 2004. Belo Horizonte. Prefeitura Municipal. Coordenadoria Municipal de Juventude. Cadernos de textos da Conferência Municipal da Juventude. Belo Horizonte, 2006. Belo Horizonte. Prefeitura Municipal. Coordenadoria Municipal de Juventude. Conferência Municipal da Juventude - Propostas aprovadas. Belo Horizonte, 2006. Belo Horizonte. Prefeitura Municipal. Coordenadoria Municipal de Juventude. Regimento da Conferência Municipal da Juventude. Belo Horizonte, 2006. Belo Horizonte. Prefeitura Municipal. Coordenadoria Municipal de Juventude. Sistematização das propostas das Pré-Conferências Municipais da Juventude. Belo Horizonte, 2006. Brasil. Legislação. Projeto de Lei nº 4.530. Plano Nacional da Juventude. Brasília, 2004. DAGNINO, Evelina. Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. In: DAGNINO, Evelina (org). Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002. DAHL, Robert. Democracy and its Critics. New Haven, Conn: Yale University Press, 1989. FUNG, Archon. Receitas para esferas públicas: oito desenhos institucionais e suas consequëncias. In: COELHO, Vera Schattan; NOBRE, Marcos (orgs). Participação e Deliberação - Teoria democrática e Experiências institucionais no Brasil contemporâneo. São Paulo: Editora 34, 2004. HABERMAS, Jurgen. Further Reflections on the Public Sphere. Habermas and the Public Sphere. Cambridge: MIT Press, 1992. Instituto Cidadania. São Paulo. Projeto JuventudeDocumento de conclusão. São Paulo, 2004. João Pinheiro Consultoria Jr. Belo Horizonte. Relatório de Apoio e Acompanhamento à realização das Pré-Conferências e da Conferência Municipal da Juventude. Belo Horizonte, 2006.

This article intends to demonstrate the pre-conferences and the Youth Municipal Conference potential under the light of the participative democracy. With this objective, it analyzes their main instruments and results: the participants' data enrollment, norms, utilized and produced documents, beyond the participative observation since the author participated in both phases of the Conference. The data was disposed by the Belo Horizonte City Hall Youth Coordination and João Pinheiro Jr. Consulting, the civil association that participated in the process.

ABSTRACT

mocracia", com a aquisição de habilidades democráticas e a consideração dos interesses públicos mais acentuadamente nas preferências e inserção nas ações públicas dos participantes. Essa característica é especialmente importante para a juventude de um país em que a cultura política é marcada pela apatia e desinteresse.

outubro/dezembro de 2007


31 O processo de territorialização das áreas de proteção social básica na implantação do SUAS em Belo Horizonte1 RESUMO

Ao final de 2005, foi realizado no município o Seminário “Projeto de Informatização, Monitoramento e Avaliação do SUAS-BH”, sendo um dos resultados desse processo a criação do Grupo de Trabalho sobre Território. Esse grupo teve a participação de técnicos de diversas áreas da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social, da Secretaria Municipal de Políticas Sociais e Secretaria Municipal de Tecnologia da Informação e das Secretarias de Administração Regional.

introdução

A

consolidação do processo de descentralização intramunicipal tornou-se um dos principais eixos da Reforma Administrativa da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte (PBH), no ano de 2000. A Reforma baseou-se num novo marco legal, político e institucional, que buscava reorganizar as funções e as formas de gestão entre os níveis central e regional (SANTA ROSA, 2001:05). Nesse contexto de reforma administrativa, a Política de Assistência Social no município apresentou pretensões de mudanças na gestão, planejamento e no seu processo de trabalho. Um modelo de organização territorial foi proposto para as ações da Política de Assistência Social, apresentada na cartilha “Pra Ninguém Ficar de

SALIME C. HADAD* ADRIANA DANIA NOGUEIRA ** RENATA CALDEIRA*** BECKEMBAUER ARAUJO****

Fora” (2001), divulgada na IV Conferência Municipal de Assistência Social. O processo de territorialização aproveitou idéias e experiências e que tiveram êxito no âmbito de apropriação do território para planejamento de políticas públicas, elaborando, assim, um esboço inicial para a construção da territorialização da Assistência Social em Belo Horizonte.

o conceito de território A PNAS (2004) e a NOB/SUAS (2005) apontam como estratégia territorial para a Política de Assistência Social um modelo que prevê recorte territorial, especificando que no território exista uma rede socioassistencial de serviços, definidos como sendo de Proteção Social Básica2 . A PNAS (2004), para viabilizar esta proposta, prevê a criação de unidades públicas municipais de atendimento, os Centro de Referência de Assistência Social (CRAS), devendo estes articular a rede de proteção social, bem como ser a principal porta de entrada para o SUAS.

Portanto, cada território definido deverá ter um CRAS, com um raio de abrangência estabelecido, atuando nesta localidade em conjunto com os outros serviços da Proteção Social Básica, de forma a prevenir situações de risco social.

a gestão do sistema O município de Belo Horizonte encontra-se habilitado em Gestão Plena das ações de Assistência Social tendo como responsabilidades: 1) a organização das ações de Proteção Social Básica (PSB) e a Proteção Social Especial (PSE); 2) a prevenção de situações de risco; 3) a vigilância aos direitos violados no território. A estruturação dos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) foi preconizada de acordo com o porte dos municípios, em áreas de maior vulnerabilidade social: “... Metrópole - mínimo de 08 CRAS, cada um para até 5.000 famílias referenciadas...” (BRASIL N.2005, p.102). Diante desses requisitos, o município buscou construir a organização territorial da Proteção Social Básica da Assistência Social, através do reconhecimento da presença, no território, de múltiplos fatores sociais e econômicos que levam o indivíduo e a família a uma situação de vulnerabilidade e risco.

*Assistente Social, Mestre em Saúde Pública/Epidemiologia – Faculdade de Medicina(UFMG), da Gerência de Informação, Monitoramento e Avaliação (GEIMA)/Gerência de Coordenação da Política de Assistência Social(GPAS)/Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social (SMAAS)/Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. **Psicóloga, Especialista em Gerência de Assistência Social – Escola de Governo da Fundação João Pinheiro, Analista de Políticas Públicas da GEIMA/GPAS/SMAAS/PBH. *** Assistente Social, Mestranda da PUC-Minas, Analista de Políticas Públicas da GEIMA/GPAS/SMAAS/PBH. ****Geógrafo da GEIMA/GPAS/SMAAS/PBH. 1 O apoio fundamental da Equipe GEIMA/GPAS/SMAAS/PBH: Carla Andréa Ribeiro, Benício da Silva Gusmão Junior, Celsiane Aline Vieira Araujo, Denise Amaral Soares, Gustavo Adolfo R. Caldeira, Irani de Almeida, Kenia Aparecida Circunde, Luciana Gouvêa Dias, Maria Nazaré Pereira, Vanuza Bedeti da Silva, Verônica de Araújo Nunes. Esse trabalho contou também com a fundamental colaboração de: Gerência de Coordenação da Política de Assistência Social (GPAS), Gerência de Gestão da Política de Assistência Social (GGPAS), Gerência de Proteção Social (GPSO); Gerência de Proteção Social Básica (GPSOB); Secretarias de Administração Regional Municipal: Gerências Regionais de Políticas Sociais, Gerências Regionais de Assistência Social; Núcleos de Apoio à Família / Centros de Referência de Assistência Social – CRAS (NAF/CRAS); Secretaria Municipal de Políticas Sociais: Gerência de Coordenação e Planejamento de Política Social; Secretaria Municipal de Tecnologia da Informação: Gerência de Informações Técnicas (GEIT). Agradecemos, também, a inestimável colaboração de importantes lideranças comunitárias. 2 Por política de proteção social básica entendem-se todas as ações, serviços, programas e projetos que tenham “como objetivos prevenir situações de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se à população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação (ausência de renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, dentre outros) e, ou, fragilização de vínculos afetivos – relacionais e de pertencimento social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por deficiências, dentre outras)” (PNAS, 2004:33). outubro/dezembro de 2007


política social assistência diretrizes Uma importante diretriz adotada no processo de territorialização dos Serviços da Proteção Básica foi a concepção de território não apenas como uma unidade administrativa, mas também considerando a construção social do espaço. Os pressupostos básicos adotados nesse processo foram: a) a compreensão do território como dinâmico, permitindo uma reconstrução permanente (diagnóstico intra-urbano); b) o estabelecimento de uma base territorial que permitisse a caracterização da população e de seus problemas; c) a identificação das agregações territoriais já existentes no município; d) a utilização das concepções de escala, distância, área de abrangência, área de influência ao organizar a rede socioassistencial em um território; e) a realização do diagnóstico de áreas de vulnerabilidade, com mensuração dos riscos sociais a partir da construção de indicadores de vigilância socioassistenciais3 ; f ) a análise da área de influência da rede socioassistencial. g) a análise da origem do usuário da rede socioassistencial (endereços residenciais). Para a elaboração deste trabalho, foi feita a opção pelo uso dos setores censitários como unidades territoriais que são unidades básicas de coleta de dados para o censo demográfico IBGE (2000). Os setores censitários são áreas territoriais contínuas, de mesma situação (urbana ou rural) e do mesmo distrito administrativo do IBGE. O número e a extensão dos setores variam conforme a área, as dificuldades de transporte, a densidade demográfica e a proximidade ou distanciamento dos domicílios. Os setores censitários são unidades geográficas com pequena extensão, a partir de conglomerados de setores, e podem ser determinadas áreas com limites geográficos e demográficos definidos. Os critérios abaixo nortearam o trabalho de aglomerações de setores censitários: n os limites dos setores censitários devem ser respeitados; n os limites geográficos das regiões administrativas devem ser respeitados; n a organização espontânea da comunidade deve ser identificada e considerada; n o fluxo espontâneo da população à procura dos serviços da Assistência Social deve ser identificado e considerado;

instrumentos e estudos O município de Belo Horizonte possui uma importante base cartográfica 3

em meio digital com mapas disponibilizados em escalas adequadas (mapa de logradouros, bairros, áreas de vilas, localização de centros de saúde, escolas, entre outros) e malhas de setores censitários referentes ao censo demográfico. Para a construção dos mapas, foi utilizada a malha digital do IBGE por setor censitário e a malha digital da PMBH com as Regiões Administrativas (nove). Para o desenvolvimento do enfoque geográfico da acessibilidade, tomou-se como referência um modelo de estudo de localização desenvolvido pelo economista Losch (in LEMOS, 2001:22). Esse modelo pode ser adaptado em suas linhas gerais para o planejamento de oferta de políticas públicas, adotando-se como ponto de partida a localização dos equipamentos onde são ofertados serviços públicos. No entorno desta localização, desenvolve-se a área onde os usuários dos serviços se localizam. Este equipamento consegue atender aos seus usuários até um determinado limite, pois à medida que a distância entre estes e o equipamento aumenta, torna-se cada vez mais difícil o seu acesso pelos mesmos. Sendo assim, há um aspecto de agrupamento e concentração de usuários junto aos equipamentos que é positivo e que representa o ganho de escala. Também há um aspecto dificultador, indicado pela distância, que representa gastos maiores com transporte urbano. Conseqüentemente, a acessibilidade fica cada vez mais difícil, fazendo com que não seja mais vantagem para os usuários deslocarem-se até determinado equipamento para acessar os serviços públicos disponibilizados naquele ponto. A partir daí, cria-se a noção de área de abrangência, que pode ser definida a partir da intensidade dos fluxos de usuários gerados entre os serviços existentes na mesma. Além desta noção de área de abrangência e do estudo do deslocamento dos usuários através de transporte urbano ou não para acessar serviços públicos, ressalta-se a importância de se verificar a existência ou não de barreiras geográficas . Estas derivam dos obstáculos naturais ou gerados por intervenção urbana que orientam a organização de fluxos numa dada estrutura de circulação e que criam dificuldade no acesso da população que variam do nível local para o regional. A barreira geográfica é conceituada tendo por referência a população que se movimenta na região.

fontes de informação Além dos mapas em meio digital e da avaliação de acessibilidade aos serviços de proteção social básica, foram utilizadas fontes de informações secundárias sobre: 1) Dados socioeconômicos e demográficos: dados do censo demográfico e contagem populacional, fornecidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (2002). 2) Dados da rede socioassistencial: lista de endereços dos locais de atendimento aos usuários elaborada e disponibilizada pela Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social. 3) Dados da rede de serviços de saúde e educação: localização geográfica desses serviços no território. Havia, inicialmente, a proposta de construção de indicadores territoriais, compostos de dados provenientes do Censo do IBGE e outras fontes municipais. Contudo, no município estão disponíveis, e sendo utilizados em outros órgãos municipais, indicadores com essas características. A Secretaria Municipal de Saúde possui, desde 1996, o Índice de Vulnerabilidade à Saúde (2003), mapeando a cidade em áreas de risco muito elevado, elevado, médio e baixo. Esse índice tem sido utilizado para a distribuição das equipes do Programa de Saúde da Família, priorizando as áreas de maior vulnerabilidade. A opção pelo uso desse índicador nas análises do território da proteção social básica se procedeu diante da verificação da proximidade entre os fenômenos registrados pela área da Saúde e pela Assistência Social que dizem de uma situação de vulnerabilidade social. Baseouse também na perspectiva de atualizações freqüentes, pois a Secretaria Municipal de Saúde mantêm periodicamente essas atualizações. Para a construção dos mapas contendo as delimitações das áreas de proteção social básica, geoprocessamento dos dados de entidades, usuários, beneficiários entre outros, foi utilizado o software MAPINFO, versão 8.0. Para a análise e tabulação das variáveis selecionadas para estudo do perfil da população residente nas áreas de abrangência dos NAF/CRAS, foi utilizado o software TABWIN (DATASUS-MS).

relato do processo Ao final de 2005, foi realizado no município o Seminário “Projeto de Informatização, Monitoramento e Avalia-

Foi elaborada uma proposta preliminar de indicadores para vigilância socioassistencial que, no momento, encontra-se em processo de avaliação e validação mediante consultoria externa e discussão pelos técnicos da SMAAS no Seminário de Indicadores para SUAS-BH. outubro/dezembro de 2007


33 ximados para georreferenciamento do usuário morador desses locais implicou em atrasos nesse processo. O processo de territorialização da Proteção Social Básica constituiu 140 áreas contendo aproximadamente 5.000 famílias em cada uma delas, no município de Belo Horizonte (tabela 1). Atualmente, o município tem implantado 15 (quinze) Núcleos de Apoio à Família ou Centros de NE Referência de Assistência Social (CRAS) em nove regiões administrativas com cobertura de aproximadamente 11,9% da população de Belo Horizonte (Censo IBGE 2000) (tabela 2). A avaliação da vulnerabilidade através do Índice de Vulnerabilidade à Saúde, permitiu observar que 58,9% dos moradores das áreas NAF/CRAS estão em áreas consideradas de risco Elevado e Muito elevado, que corresponde a 21,3% do total de domicílios do município em áreas mais vulneráveis. O diagnóstico inicial das áreas dos NAF/CRAS existentes demonstrou que a delimitação atendeu a um importante foco, privilegiando a população sob maior vulnerabilidade social. A continuidade do processo com diagnóstico das demais áreas apoiará o processo de expansão da rede de Centros de Referência de Assistência Social – CRAS em áreas prioritárias para intervenção da Política Municipal de Assistência Social.

Tabela 1 Número de áreas da PSB e NAF/CRAS existentes segundo região administrativa - SMAAS, BH, 2007. Regionais administrativas Barreiro Centro-Sul Leste Nordeste Noroeste Norte Oeste Pampulha Venda Nova Total

Áreas delimitadas para PSB 17 18 16 16 20 12 17 10 14 140

NAF/CRAS existentes 02 01 02 02 03 01 01 02 01 15

Fonte: GEIMAGPAS-SMAAS – IBGE Tabela 2 Distribuição de domicílios e população residente segundo áreas de abrangência dos NAF/CRAS - SMAAS, BH, 2007. NAF 1) NAF/CRAS Independência(B) 2) NAF/CRAS Petrópolis(B) 3) NAF/CRAS Santa Rita (CS) 4) NAF/CRAS Cruzeirinho(L) 5) NAF/CRAS Mariano Abreu(L) 6) NAF/CRAS Arthur de Sá(NE) 7) NAF/CRAS Paulo VI (NE) 8) NAF/CRAS Pedreira Prado Lopes(NO) 9) NAF/CRAS São José(NO) 10) NAF/CRAS Senhor Passos(NO) 11) NAF/CRAS Conj. Felicidade(N) 12) NAF/CRAS Morro das Pedras(O) 13) NAF/CRAS Santa Rosa(P) 14) NAF/CRAS Novo Ouro Preto (P) 15) NAF/CRAS Vila Apolônia(VN) Total

Domicílios 4.959 3.904 5.202 5.144 4.938 4.675 4.888 5.064 4.821 4.962 4.412 4.744 4.474 4.098 4.746 71.031

População 19.014 15.330 19.814 20.166 19.152 16.840 19.399 18.059 18.407 16.048 18.859 18.176 14.668 14.852 18.080 266.864

Fonte: Censo populacional 2000 – IBGE – GEIMA/GPAS-SMAAS

Nota do Editor: os 15 núcleos estão implantados nas áreas do Programa BH Cidadania.

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At the end of 2005, was held in the town the Seminary "Project of Computerization, Monitoring and SUASBH Evaluation", and one of the results of this project it was the creation of a Work Group about Territory. This group had the participation of technicians of diverse areas of the Social Assistance Adjunct Municipal Office Secretary, of the Social Politics and Information Technology Municipal Office Secretaries as well as the Regional Administration Secretaries.

ABSTRACT

ção do SUAS-BH”, sendo um dos resultados desse processo a criação do Grupo de Trabalho sobre Território. Esse grupo teve a participação de técnicos de diversas áreas da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social, da Secretaria Municipal de Políticas Sociais e Secretaria Municipal de Tecnologia da Informação e das Secretarias de Administração Regional. O Grupo de trabalho iniciou suas atividades em janeiro de 2006 tendo como tarefas: a delimitação do território da Proteção Social Básica; o geoprocessamento de serviços e usuários; a construção de indicadores intra-urbanos. Foram inicialmente enfrentados importantes desafios, sendo o primeiro deles a necessidade de aquisição de conhecimento sobre análise espacial e de licença para uso do software MAPINFO, adquirido com recursos do BNDES. O outro importante desafio foi a obtenção de listagens com a origem do usuário nas diversas entidades conveniadas com a Secretaria Municipal de Assistência Social e a localização do endereço do usuário realizada manualmente, por intermédio de estagiários de nível superior da área de geografia. É importante pontuar que, ao longo do processo de identificação do endereço, foi observado que a base geográfica municipal possuía uma limitação nas áreas de vilas, local de moradia da população alvo prioritária da Política de Assistência Social. A busca de pontos apro-

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política social trabalho

Proteção social em áreas urbanas1 EDMUNDO WERNA*

RESUMO

E ste artigo reproduz a apresentação feita por Edmundo Verna no Seminário sobre Proteção Social em Áreas Urbanas, organizado pela Secretaria Municipal de Políticas Sociais da Prefeitura de Belo Horizonte, em agosto de 2007. A apresentação começa com uma exposição sobre a Organização Internacional do Trabalho (OIT) e ao conceito de trabalho decente, para situar a proteção social em um contexto amplo. Em seguida, faz uma introdução à proteção social e sua importância, apresentando dados específicos sobre proteção social em áreas urbanas, seguidos de exemplos de boas práticas.

A

OIT foi fundada em 1919 com uma agenda ligada às questões do trabalho, tendo sido posteriormente incorporada à Organização das Nações Unidas (ONU). E a OIT, que tradicionalmente vem trabalhando em cada país em parceria com agências do governo federal e com representantes de trabalhadores e empresários, também de escopo nacional, agora reconhece a necessidade de atuar também em nível municipal. A OIT baseia as suas atividades no conceito amplo de trabalho decente, que tem quatro objetivos básicos: geração de emprego e renda, direitos dos trabalhadores, diálogo social e proteção social. O primeiro objetivo diz respeito aos diferentes processos que visam garantir acesso ao trabalho e uma remuneração digna. O segundo, aos direitos básicos e engloba questões como combate à discriminação, ao trabalho infantil e ao trabalho escravo, entre outras. O terceiro relaciona-se à organização dos trabalhadores, em sindicatos ou outras formas, e ao diálogo com empregadores e governo. O quarto objetivo é a proteção social.

O secretário de Políticas Sociais, Jorge Nahas, Edmundo Werna e o secretário de Relações Internacionais, Rodrigo Perpétuo, durante Seminário na PBH

Não existe um caminho fixo para se alcançar o trabalho decente. Uma meta é determinada em cada pais ou local, em função do contexto e das necessidades específicas. Também, não existe um teto preestabelecido e, sim, almeja-se um processo de melhora contínua. Mas, existe um piso social, constituído pelos direitos fundamentais dos trabalhadores (de acordo com a Declaração da OIT sobre o assunto). proteção social1 A OIT possui uma Convenção sobre a proteção social que inclui elementos como assistência de saúde, benefícios para a família, seguro em caso de problemas relacionados à saúde, licença maternidade, seguro desemprego, aposentadoria. Recentemente, a Resolução da Conferência Internacional do Trabalho de 2001, sobre proteção social, e a Conferência Internacional do Trabalho de 2002, sobre o setor informal, confirmaram o papel da segurança social na luta contra a exclusão e pobreza. A proteção social contribui para

o crescimento e produtividade, como por exemplo apoiando os recursos muitas vezes velados do setor informal, e invertendo uma espiral negativa de competição de trabalho baseada em emprego de baixa qualidade e no crescimento da informalidade. A visão internacional converge em apoiar uma abordagem integral para melhorar condições de emprego e de vida, ressaltando o seu impacto positivo na economia. Já existem bastantes pesquisas e evidências sobre o impacto positivo da proteção social no consumo, investimento, no funcionamento de mercados de trabalho e também no estímulo a políticas em favor dos pobres. Alguns exemplos são a provisão de seguro e ajuda a pessoas pobres sem acesso a crédito e que, com tal apoio, tornaramse trabalhadores produtivos e conseguiram o necessário em nutrição e outros requisitos básicos, o que, por sua vez, aumentou o produto interno. Porém, ainda, existem problemas. E uma questão fundamental para muitos países é como promover a globalização e seus potenciais benefícios econômicos e, ao mesmo tempo, incluir os setores

*PhD em desenvolvimento urbano e funcionário da OIT em Genebra, onde trabalha como Ponto Focal para desenvolvimento urbano no Setor de Diálogo Social, e coordena o Programa de Ação na Indústria da Construção. E-mail para contato: werna@ilo.org 1 A principal fonte de informações para a presente e as subseqüentes seções foi o texto redigido por Luís Frota, funcionário da OIT em Genebra, que será publicado no periódico científico Habitat International, em um número especial sobre trabalho em cidades, organizado pelo autor do presente artigo. O autor agradece a contribuição de Frota, e ao mesmo tempo, o isenta de qualquer responsabilidade relativa ao presente artigo. outubro/dezembro de 2007


35 marginalizados de sua população. Outro aspecto importante a ser considerado é que ainda se dá muita ênfase na geração de emprego, específicamente, como uma solução para a questão da pobreza. Sem tirar o mérito da geração de emprego, é preciso levar em conta que somente isto não vai necessária e isoladamente resolver questões ligadas à saúde, a seguros, e outras que também têm um impacto na pobreza. Na Europa, por exemplo, o crescimento econômico com empregos, sem proteção social, é visto como uma questão que requer mais atenção. Principalmente em países do leste e do sul do continente, onde a proteção social é mais fraca. Em muitos países da América Latina, a importância do setor informal (aproximadamente 50% do total da economia), combinada com persistentes níveis de pobreza e desigualdade, levou a novas políticas de proteção social. Apesar de muitas destas políticas serem do tipo assistencialista, são ligadas a algumas medidas de inclusão social como habitação e emprego. São políticas integradas que merecem ser positivamente reconhecidas, mas, ao mesmo tempo, é preciso ir além do que já foi e está sendo feito. E, via de regra, a maioria dos países em desenvolvimento ainda possui uma rede de proteção social deficiente. Proteção social em áreas urbanas Urbanização A urbanização é um fenômeno presente, e crescente, em todo o mundo. No Brasil, por exemplo, mais de 75% da população já vive em áreas urbanas. Ao mesmo tempo, a pobreza urbana já é um fato marcante nos países em desenvolvimento. Estudos recentes mostram que metade dos pobres neste conjunto de países vive em cidades, e a proporção em relação à pobreza rural continua a crescer. Também, é preciso ressaltar a importância do efeito dos diferenciais intra-urbanos nos pobres - ligado ao que se denomina "pobreza relativa". As maiores discrepâncias entre ricos e pobres es2

tão nas cidades. E o convívio diário dos pobres com a riqueza que não podem alcançar, gera muitas vezes efeitos psicossociais negativos, que não devem ser desprezados. Além, é claro, dos problemas decorrentes da pobreza absoluta (falta de acesso às necessidades básicas), e o fato de que os pobres nas cidades entram no mercado de trabalho em posições inferiores. Crescimento econômico, desenvolvimento urbano e proteção social Um dia de trabalho perdido por questões de saúde significa um dia sem nenhum ganho monetário, um dia sem renda. E, ao mesmo tempo, a falta de bem-estar social reduz a capacidade de se trabalhar produtivamente. A UN-Habitat, agência da ONU que lida com planejamento e gestão urbana, diz em uma recente publicação:2 ... A economia urbana é a base de uma crescente porcentagem da economia global. Crescimento econômico sustentável só pode ser alcançado através de uma abordagem integrada que melhore as condições de trabalho e vida dos pobres. A proteção social é um investimento que tem um altíssimo retorno em termos de redução da pobreza e aumento da capacidade produtiva da economia. Acesso universal às necessidades básicas leva a uma melhora da produtividade dos trabalhadores e gera emprego em construção, energia e outros setores industriais... Muitos modelos econômicos nos quais se fundamentam o desenvolvimento urbano, como o de "cidades globais" e o de "desenvolvimento baseado em projetos de grande visibilidade", muitas vezes negam ao setor mais vulnerável da população urbana a possibilidade de trabalhar e viver dignamente. Setores da população competem muitas vezes desigualmente pelo espaço urbano. Nestas condições, mudanças tecnológicas excluem os trabalhadores não-qualificados e os trabalhadores que não são mais jovens. Mas modelos de desenvolvimento econômico não precisam necessariamente estar em contradição com um desenvolvimento urbano inclusivo, desde que a devida proteção seja dada a

todos os habitantes das cidades. Uma estratégia de promoção de exportações e de atração de investimentos bem-sucedida não é apenas uma questão de quanto um país exporta, mas do quanto isto está integrado com o desenvolvimento local (que é referente aos municípios). E o desenvolvimento local não significa apenas uma abertura aos riscos de mercados globais, mas também o quanto os benefícios econômicos venham a incluir a população pobre. Tudo isso aponta para a necessidade e os benefícios de se ligar o desenvolvimento econômico local com proteção social. Para citar um outro exemplo, já está provado que a integração dos empréstimos de pequena escala (microempréstimos) com proteção social reduz a falta de pagamento. Problemas de saúde são uma das principais causas de não-pagamento de tais empréstimos. Portanto, quando estes problemas são evitados, ou rápida e apropriadamente corrigidos, há um impacto positivo no ciclo dos microempréstimos - levando em conta o grande número de microempresas urbanas que necessita dos mesmos. Também, a proteção social ligada ao apoio a organizações de trabalhadores por conta própria ou de empresas domésticas leva ao fortalecimento das mesmas, resultando em cooperativas que, melhor preparadas, entram em novos nichos de mercado, e muitas vezes também no setor formal da economia. Essas iniciativas são importantes como meios de geração de renda para os pobres em áreas urbanas. Além do mais, já está provado que a proteção social integrada ao desenvolvimento dos municípios reforça os mercados locais, pois gera mais demanda. As obras públicas têm também destacada importância, pois geram um grande volume de emprego, mesmo que temporário. Isto é significante porque nem todos os pobres conseguem trabalho no setor privado ou por meio do auto-emprego. Uma das maneiras de as obras públicas beneficiá-los mais é através do chamado contrato comunitário. Por exemplo, quando uma prefeitura fornece o equipamento e a ori-

UN-HABITAT (2007), A look at the urban informal economy, Habitat Debate, Vol. 13, n. 2, p. 2. outubro/dezembro de 2007


política social trabalho

outubro/dezembro de 2007

Exemplos de outros países Na Colômbia Colômbia, o governo administra o programa Famílias em Ação, em coordenação com as prefeituras. Neste caso, iniciativas sociais de transferência de fundos operam apenas em municípios que tenham uma provisão adequada de serviços de saúde e educação (que são de responsabilidade dos municípios), funcionando como um incentivo a que os mesmos melhorem estes sistemas. No Chile Chile, o programa "Puente" opera em nível local, acompanhando populações anteriormente excluídas da proteção social e provendo acesso a serviços básicos, seguindo um marco de direitos garantidos aos cidadãos. A intermediação de agentes locais é muito importante para a provisão descentralizada, que se dá através de conselhos de desenvolvimento local. A cidade de Guede, no Senegal gal, incluiu o sistema de proteção social no seu plano de desenvolvimento local. Outros países africanos que se destacam com boas iniciativas em proteção social em áreas urbanas são Cabo Verde, Gana e Moçambique Moçambique. Muitas destas ações são ainda incipientes, mas são importantes levando-se em conta o contexto e a gama de problemas enfrentada por estes países.

tégias de remediação de longo prazo; n criar plataformas (e parcerias) municipais para discutir as questões de proteção social envolvendo os órgãos governamentais, representantes dos trabalhadores e empresários, e também outros atores como comunidades de base e ONGs. Em relação ao último ponto, olhando o panorama internacional, notamos que muitas vezes as questões relativas a trabalho em geral, e proteção social em particular, ainda estão no plano nacional. Nem sempre estão vinculadas a questões de desenvolvimento urbano, que são de âmbito municipal. Já existem plataformas para se discutir o trabalho decente nacionalmente. Mas, é preciso atentar para o fato de que cada cidade é um microcosmo, diferente das outras e, portanto, necessita de intervenções específicas. E a questão do trabalho decente e proteção social, em particular, são específicas de cada local. A OIT desenvolve um amplo programa de elaboração de agendas de trabalho decente nacionais, em parceria com os respectivos governos federais. A idéia de uma agenda de trabalho decente municipal é inovadora, e está sendo discutida, ainda que de forma embrionária, em duas cidades brasileiras, como Belo Horizonte (MG) e Santo André (SP).

conclusão Esta apresentação enfocou a importância da proteção social; primeiro, mostrando como a mesma se encaixa num quadro amplo de trabalho decente, seguida por uma análise de principais pontos da proteção social em geral, para depois enfocar áreas urbanas, com alguns exemplos de boas práticas em outros países. Para concluir, deixamos algumas recomendações a serem consideradas: n desafiar a idéia de que existem perdas econômicas quando se investe diretamente em proteção social; n promover o conceito de que o desenvolvimento econômico sustentável e proteção social são interrelacionados; n reconhecer que a proteção social é uma questão de direito dos cidadãos; n prevenir problemas ou atacá-los rapidamente, em lugar de estra-

This article reproduces the presentation accomplished during the Urban Areas Social Protection Seminar organized by the Social Politics Municipal Secretariat, in August, 2007. In this article the author explains the decent work concepts on which is based the Work International Organization (OIT) activities, focusing the social protection importance. It also presents some good practices examples in other countries and announces the Organization new action direction objecting to establish partnerships with the municipalities for the local agendas development. ABSTRACT

entação técnica para a urbanização de um bairro de baixa renda, e a mão-deobra é recrutada localmente mediante um contrato feito com a associação comunitária. Os benefícios das obras públicas podem ser multiplicados quando estas são associadas à proteção social. Exemplos de boas práticas Ahmedabad, Índia A Prefeitura desta cidade lançou o Programa da Rede de Favelas, com o objetivo de prover necessidades básicas. Tal programa tem uma abordagem integrada, ligando provisão de infra-estrutura com proteção social, incluindo saúde, cuidado infantil e habitação, e estimulando o crescimento econômico através do apoio a empresas domésticas, com microcrédito e outros incentivos. Outra característica importante de Ahmedabah é a participação de uma ONG, a SEWA (cuja tradução é "Associação de Trabalhadoras por Conta Própria"), uma vez que a Prefeitura não teria recursos para arcar sozinha com o programa. É preciso trabalhar em parcerias e apoiar outros atores para que os mesmos possam contribuir para o desenvolvimento urbano. A SEWA tem um esquema integrado de proteção, implementado em áreas faveladas. Os moradores que optam por tal esquema recebem seguros contra acidentes e morte e têm também licença-maternidade. Em um período de cinco anos, esta ONG trabalhou em 59 favelas em Ahmedabad. Um estudo de impacto revelou que, neste período, houve um aumento significativo do número de crianças com acesso à escola, e isto ligado ao fato de que também melhorou a provisão de água - pois antes as crianças tinham que ajudar na coleta da água em fontes. Houve, ainda, uma redução de 50% em gastos com saúde. Durban, África do Sul No caso desta cidade, destacase a política da Prefeitura de apoio ao setor informal, integrando a geração de renda ao planejamento econômico e urbano. Foi dada atenção especial às mulheres que trabalham como vendedoras ambulantes. E no tocante à saúde, houve uma atenção especial ao combate à HIV-AIDS, por ser esta doença um problema crucial na cidade.


37 Sistemas de proteção social HELOISA HELENA PEREIRA*

RESUMO

Sistema de Proteção Social é o conjunto de leis, regras, normas e instrumentos constituídos pela sociedade para proteger alguns grupos ou o conjunto de seus membros. Está relacionado com as necessidades decorrentes da vida e as formas de distribuição e redistribuição dos bens materiais e culturais produzidos pelo conjunto da sociedade. O grau de organização da proteção social de uma sociedade pode ser medido a partir de sua capacidade para criar condições que garantam a todos: emprego ou atividade geradora de renda, acesso aos bens duráveis, poder de compra dos salários, participação na vida econômica do país, acesso a serviços de saúde, habitação, transporte, educação, cultura e lazer.

E

m todos os momentos importantes da história da humanidade, a discussão sobre as normas e regras da organização social tem sido o pano de fundo para os conflitos internos ou externos aos países. As revoluções, francesa e americana, estabeleceram o primeiro dos direitos universais, os direitos civis, fundamentais para criar as condições objetivas do nascimento do capitalismo. Se o estabelecimento dos direitos civis foi fundamental para o florescimento da nova organização econômica, essa mesma organização trouxe em seu bojo a questão de outros direitos: o político e o social. A luta pela regulamentação das novas relações de trabalho e pelo direito de associação e organização provocou inúmeros conflitos. O saldo mais importante desse período foi o reconhecimento da classe trabalhadora como ente social e político e da necessidade de se estabelecer princípios reguladores da relação capital/trabalho e a definição do papel do Estado nesse contexto. Estavam dadas as condições para a construção do sistema de proteção social. Esse processo assumiu formas diferenciadas nos diversos países mas, em todos aqueles tidos como desenvolvidos, os sistemas de proteção social assumiram um papel central na consolidação da cidadania e na organização da vida social. Ao longo da história das sociedades, encontramos três critérios utilizados na

organização da proteção social: (Di Giovanni, Geraldo 1998). n a tradição, que tem como fundamento valores, tais como a caridade, a filantropia, o mutualismo e a solidariedade; n o mercado, em que a transferência de recursos sociais se faz por intermédio da compra e venda de serviços de proteção; n e a autoridade política, onde a transferência de recursos é determinada pela autoridade configurada no Estado. Os sistemas de proteção social atuais apresentam uma estrutura que combina os três critérios com o predomínio mais ou menos acentuado de um sobre o outro: n sistemas de caráter fortemente assistencial (tradição). Exemplo: países em desenvolvimento; n sistemas com um caráter de seguro social (mercado). Exemplo: Estados Unidos da América; n sistemas marcados pela idéia de seguridade social (autoridade política). Exemplo: países nórdicos.

o sistema brasileiro Apesar dos ecos da movimentação política da Europa terem chegado aqui no Brasil, ela não encontrou o mesmo espaço de discussão e abertura entre os governantes, sendo tratada como caso de polícia. Na década de 40, no governo Vargas, nascido sob a égide do trabalhismo, o Estado assumiu a função de organizar a proteção social no Brasil. A criação do salário mínimo e a definição dos direitos sociais, relacionados com o trabalho, a educação, a previdência, embora restritos à população urbana, são marcos na história da construção do Sistema de Proteção social brasileiro. Poucas mudanças ocorreram desde então até a Constituição de 1988 que marca, do ponto de vista da legislação, a decisão da construção plena de um sistema de proteção social brasileiro. São fatos importantes do período que antecedeu a Constituição de 1988: n 1963: foi criado o Estatuto do trabalhador rural que o incorpora ao sistema previdenciário. n 1965: o Decreto-Lei 4.923 instituiu o cadastro permanente das admissões e dispensas de empregados, estabeleceu medi-

das contra o desemprego e de assistência aos desempregados. n 1986: quando o Seguro-Desemprego, embora previsto na Constituição de 1946, foi introduzido no Brasil. n 1975: foi criado o INPS, unificando todos os institutos de previdência existentes. n 1977: foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social. Na Constituição de 1988, foram elaboradas as bases legais para a construção de um Sistema de Proteção Social brasileiro. Os três ramos do direito, civil, político e social são regulamentados e são definidas as competências e responsabilidades dos diferentes entes federados. A falta de comprometimento de governantes, aliada à falta de força política dos movimentos sociais, pressionados pela crise econômica permanente, fez com que, ainda hoje, muitas das conquistas escritas não tenham alcançado expressão na realidade. As pressões dos diversos grupos de interesse foram conformando um sistema que, hoje, tem ideário moderno e avançado em seus princípios, mas não consegue efetivá-los na prática de seus serviços. n A fragmentação dos processos e a falta de coordenação, principalmente na definição das políticas de emprego e renda, previdência, saúde, educação e assistência social provocam a superposição de ações e comprometem a efetividade e eficácia dos serviços. n O processo de mercantilização da proteção social, principalmente em áreas de fundamental importância como a educação superior e atenção à saúde, compromete a qualidade e o planejamento de ações de médio e longo prazo. n A redução do conceito de proteção social, identificando-o com o da assistência social, elege grupos sociais considerados “vulneráveis” ou excluídos como alvo das políticas de Estado, comprometendo os princípios fundamentais da proteção social, a universalidade, a eqüidade e a integralidade. A existência, em nosso país, de um grande contingente de pessoas vivendo na miséria extrema, a mercantilização de áreas, tradicionalmente vinculadas à rede de proteção social, tais como, educação e saúde, e a escassez de recursos para o financi-

* Psicóloga pela UFMG. Pós-graduação em Políticas Públicas de Emprego (Unicamp, SP, 2006). Gerente responsável pela área de Estudos e Diagnósticos, da Gerência de Programas de Coordenação de Programas de Geração de Emprego e Capacitação de Mãode-Obra, da Secretaria Municipal de Políticas Sociais. outubro/dezembro de 2007


política social trabalho

novos delineamentos O governo democrático popular, instituído a partir de 2003 no Brasil, introduziu uma conceituação nova para as ações de caráter imediato e assistencial, ao substituir os diversos programas de transferência de renda por um único, o Programa Bolsa Família. Essa mudança ultrapassou os limites das medidas meramente burocráticas, porque alia ação de conteúdo imediato e assistencial a intervenções que objetivam reconstruir o tecido familiar, na medida em que coloca a responsabilidade dos cuidados com a saúde e a educação dos filhos como condição para que os pais continuem a receber o benefício. A recolocação dos papéis sociais dos integrantes da família possibilita a recuperação do sentimento de pertinência (ser) e pertenência (estar) social, abrindo espaço para a construção do cidadão e da cidadania, objetivo maior da política social. A colocação do tema da segurança alimentar é outra novidade, na medida em que comer passa a ser um direito fundamental, mas também recoloca o conceito de “alimento” que permite ao sujeito escolher o alimento de que ele necessita, naquela circunstância, porque as necessidades variam de um sujeito para outro e de uma circunstância para outra. O Programa Bolsa Escola Municipal também alia uma ação de caráter imediatista à outra de médio ou longo prazo, na medida em que a transferência de renda de hoje tem como resultado amanhã, ou seja, na elevação da escolaridade de crianças e jovens, como vem sendo demonsoutubro/dezembro de 2007

trado nos diagnósticos do público beneficiário cadastrado no Núcleo Integrado de Apoio ao Trabalho (NIAT), da Secretaria Municipal de Políticas Sociais. n de 16 a 24 anos - 72% têm ou estão cursando o 2º grau n de 25 a 40 anos - 53% têm no máximo o 1º grau n > de 40 anos - 96% têm o 1º grau incompleto Essa mudança na relação com o sujeito alvo da ação, em que este deixa de ser um mero receptor de um benefício para tornar-se co-autor de todo o processo, é fundamental para a preparação de sua inserção no momento seguinte. A recuperação da auto-estima e da pertinência de sua existência é fator motivador do desejo de alçar novos vôos e alcançar novos horizontes, ingredientes fundamentais para a entrada no processo de qualificação, requalificação e conseqüente retomada do emprego ou de outras formas de geração de renda. As mudanças do cenário econômico e político mundial das últimas décadas colocaram, no centro das discussões, questionamentos sobre esse conjunto de leis, regras, normas e instrumentos constituídos pela sociedade para proteger grupos ou o conjunto de seus membros. Para uns, este sistema é fator limitador do desenvolvimento e propõem que os mercados funcionem como reguladores das relações sociais. Para outros, o sistema precisa ser aperfeiçoado para cumprir todos os seus princípios de universalidade, eqüidade e integralidade, garantindo a todos os benefícios da vida social. A busca de uma solução possível de ser financiada, para enfrentar os problemas seculares da pobreza, coloca, aos gestores públicos, a necessidade de estabelecer prioridades, focalizando as ações de proteção social àqueles mais vulneráveis, como estratégia para permitir o acesso dessa parcela da população aos benefícios da vida social. Diante disso, ficam as questões: n As regras, ou melhor dizendo, a ausência de regras dos primórdios do capitalismo são identificadas com as causas dos fenômenos do início do século XX, que produziram as duas grandes guerras, e dos graves problemas econômicos vividos pelos países na primeira metade do século. n A universalização dos direitos implica, necessariamente, mudanças estruturais na sociedade. n A focalização das ações, apesar de intervir positivamente na vida dos seus beneficiários, ainda não encontrou uma resposta eficiente que promova a emancipação e reduza a permanência da situação de dependência.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BARROS, Silva, Pedro Luiz. O perfil de intervenção estatal nas questões sociais no Brasil: do autoritarismo à Constituição de 1988. Economia, políticas públicas e trabalho: textos e projetos [CD-ROM] / Organizado por Salvadori Dedecca, Cláudio / Weishaupt Proni, Marcelo. Campinas, SP: Unicamp. IE / Brasília, DF: Ministério do Trabalho e Emprego; Unitrabalho, 2006. BARROS, Silva, Pedro Luiz. Política e proteção social no Brasil pós-1995: natureza, alcance e limites da intervenção estatal. Economia, políticas públicas e trabalho: textos e projetos [CD-ROM] / Organizado por Salvadori Dedecca, Cláudio / Weishaupt Proni, Marcelo. Campinas, SP: Unicamp. IE / Brasília, DF: Ministério do Trabalho e Emprego; Unitrabalho, 2006. DI GIOVANNI, Geraldo; Weishaupt Proni, Marcelo. Metamorfose Do Estado, Proteção Social e Cidadania. Economia, políticas públicas e trabalho: textos e projetos [CDROM] / Organizado por Salvadori Dedecca, Cláudio / Weishaupt Proni, Marcelo. Campinas, SP: Unicamp. IE / Brasília, DF: Ministério do Trabalho e Emprego; Unitrabalho, 2006. PEREIRA, Heloisa Helena. Articulação dos Programas de Transferência de Renda e o Sistema Públicode Emprego Trabalho e o sistema brasileiro Renda. Economia, políticas públicas e trabalho: textos e projetos [CD-ROM] / Organizado por Salvadori Dedecca, Cláudio / Weishaupt Proni, Marcelo. Campinas, SP: Unicamp. IE / Brasília, DF: Ministério do Trabalho e Emprego; Unitrabalho, 2006. PED-DIEESE

Social Protection System is the set of laws, rules, norms and instruments constituted by the society to protect some groups or the set of their members. It is related to the resulting needs of the life and the forms of distribution and re-distribution material and cultural goods produced by the society set. The social protection organization rank of a society can be measured through its capacity to create conditions able to guarantee to everybody: job or a generator income activity, durable goods access, salaries purchasing power, participation in the country economic life, access to health, habitation, transport, education, culture and leisure services participation. ABSTRACT

amento, estimulam a distorção dos princípios e a modificação do conceito de direitos e deveres. O estabelecimento das prioridades, antes instrumento de planejamento, passa a ser instrumento de exclusão. Os cidadãos se dividem entre aqueles que são alvo das políticas do Estado e os que estão à mercê das regras do mercado. É importante ressaltar que as necessidades das pessoas ou grupos são diferentes, mas os direitos e os deveres devem ser universais. É da responsabilidade do Estado garantir, em determinadas circunstâncias, a sobrevivência daqueles que estão excluídos do processo social, mas não pode perder a dimensão universal dos direitos sociais. As ações imediatas e de caráter assistencial têm como objetivo retirar grupos vulneráveis da situação de risco social, de modo a garantir a integridade da pessoa humana e abrir perspectivas de emancipação. Não se pode, contudo, cristalizá-las em uma relação de dependência e acomodamento prejudiciais à emancipação do sujeito.


39 O impacto das atividades esportivas na qualidade de vida das pessoas portadoras de deficiência

H

HELENA MARIA QUEIROZ COELHO* HÉLVIO FELICIANO MOREIRA** LUIZ HENRIQUE PORTO VILANI***

Foto: Adão de Souza

RESUMO

Face a complexidade no enfrentamento das desigualdades sociais e exclusão social, a Prefeitura de Belo Horizonte sinaliza que, com ousadia, planejamento e participação da comunidade, grupos historicamente excluídos podem ter acesso a bens e serviços públicos. O texto relata uma experiência exitosa na área das políticas sociais, cujo público-alvo são as pessoas portadoras de deficiência. O Programa Superar representa uma valiosa iniciativa na busca da consolidação do processo de inclusão social das pessoas portadoras de deficiência, tendo como ferramenta as práticas esportivas e recreativas.

istoricamente, as pessoas portadoras de deficiência foram excluídas do convívio social em virtude de apresentarem condutas ou características "desviantes" em comparação às pessoas ditas normais. Os modelos sociais dominantes acabaram por reproduzir o processo de dominação das classes sociais mais favorecidas frente às classes sociais menos favorecidas, com profundas divisões entre elas. Como resultado do avanço democrático de diversos países e da melhor instrumentalização dos direitos civis e políticos, novas formas de conquistas foram surgindo, o que, satisfatoriamente, vem repercutindo em todos os setores sociais. Em 1990, a Assembléia Geral das Nações Unidas ratificou a necessidade de povos de todo o mundo se unirem em prol da implementação de sociedades inclusivas pelo planeta até o ano de 2010. O Brasil, signatário deste princípio, vem implementando mudanças nos setores sociais, cujo objetivo seria potencializar a inclusão das pessoas portadoras de deficiência no mercado de trabalho, na educação, no esporte e lazer, enfim, nos bens socialmente construídos. Especificamente no que se refere ao direito à prática esportiva, observamos que a sua oferta sistematizada e planejada tem produzido mudanças atitudinais na vida dos portadores de deficiência à medida que este processo tem-se mostrado ser uma excelente ferramenta de inclusão social. Os benefícios sociais da prática de esportes podem ser obtidos se essa prática for alicerçada em regras e normas que valorizem a participação de todos, respeitadas as condições e desejos de cada um dos participantes, incluindo-os independente do seu nível

técnico, promovendo adequações com o objetivo de facilitar o acesso à prática esportiva. Sabe-se que muitos obstáculos permeiam a vida das pessoas portadoras de deficiência, em especial aqueles que impedem a conquista de direitos. O direito à prática esportiva não pode ser visto e encarado dissociado das demais dimensões sociais, sob pena de reforçarmos preconceitos. Nesse contexto, a presente pesquisa objetiva verificar se as atividades físicas e esportivas, oferecidas pelo Programa Superar, impactam na qualidade de vida das pessoas portadoras de deficiência que as praticam. O Programa Superar é um programa desenvolvido pela Secretaria Municipal Adjunta de Esportes (SMAES) da Prefeitura de Belo Horizonte, em parceria com as entidades que atendem as pessoas portadoras de deficiência (associações esportivas, escolas de Ensino Especial e Regular). O Programa elabora, coordena e executa, juntamente com tais entidades, políticas públicas referentes a pessoas portadoras de deficiência, nas áreas de esporte e lazer, no município de Belo Horizonte. referencial teórico A inclusão da pessoa portadora de deficiência é um processo relativamente novo. Durante décadas, a realidade deste grupo sempre foi a exclusão. O sentimento de pertinência só era possível através do convívio com pares, com seus iguais, distantes do resto do mundo, fechados em associações especializadas. A história mostra que, num determinado momento, se pensou na inclusão como uma luta e conquista individual, e não como um direito, processo que foi denominado integração.

* Faculdade ASA de Brumadinho - IEC-PUC Minas ** Professor da Rede Municipal de Ensino de Belo Horizonte *** Analista de Políticas Públicas/PBH outubro/dezembro de 2007


política social esporte O processo só passa a se denominar inclusão quando se torna uma questão de direito e de a sociedade se preparar para receber as diferenças (BATISTA, 2000). Estar separado do convívio social, em nome de um tratamento especializado, significou para as pessoas com deficiência estarem em organizações especializadas ou escolas especiais e não terem acesso aos meios de educação ou oportunidades de acesso ao trabalho que são comuns às demais pessoas. Neste contexto, para a autora, "inclusão significa tomar uma série de atitudes em que a pessoa portadora de deficiência fique em situação de igualdade de oportunidades, em relação às demais". Esse conceito se diferencia do movimento de segregação pois, a partir desta conceituação, a sociedade deve preparar-se e desenvolver ações que garantam a igualdade para todos os cidadãos, inclusive para as pessoas portadoras de deficiência (BATISTA, 2003, p. 17). Conforme Forest e Pearpoint (1997), inclusão significa afiliação, combinação, compreensão, envolvimento, ou seja, traduz-se em mobilizar pais, estudantes, membros da comunidade para ser parte de uma nova cultura, de uma nova realidade. Sob o ponto de vista da psicanálise, Myssior (2004, p. 21), o termo inclusão significa "inclusão do sujeito em seu desejo", sendo possível apenas "no um a um, sem que se possa generalizar ou unificar as demandas." Mantoan (2004, p. 95) reforça: "reconhecer e conviver com o outro, na sua diferença, pode confundir-se com estar apenas junto aos outros. Em uma palavra, "estar com o outro" não é o mesmo que "estar junto ao outro". Para a autora, "somos diferentes de fato e queremos ser diferentes de direito - o direito à diferença: o direito de ser, sendo diferente". Santos (2001)1, apud Mantoan (2004), comenta sobre o direito de sermos iguais, quando a diferença nos inferioriza e de sermos diferentes, quando a igualdade nos descaracteriza. Como lembra Sassaki (2000), a inclusão, diferentemente da integração, 1

não exige que o ônus da participação recaia apenas sobre as pessoas com deficiência e sim que ele seja dividido com a sociedade. A integração se contenta com o esforço unilateral das pessoas deficientes para ingressarem ou reingressarem na sociedade. As Organizações da Sociedade Civil especializadas foram criadas não só para substituir o Estado, mas também para substituir a própria sociedade. Nesse período, a maioria das organizações especializadas ainda realizava o tratamento em sistema de internato e possuía um caráter assistencialista, protecionista e paternalista. As organizações especializadas foram criadas, institucionalizando a deficiência e afastando as pessoas portadoras de deficiência do convívio social (BATISTA, 2004). Para Batista (2004a), é principalmente na década de 1990 que o movimento em defesa da inclusão começa de fato. O Decreto 3.298, de 1999, significa um grande avanço e contempla a inclusão em todos os setores, inclusive no trabalho, fortalecendo a reserva de cotas para pessoas com deficiências nas empresas; o que já estava estabelecido em lei, desde o ano de 1991. Nesse sentido, Teodósio e Givisiéz (2003, p. 44), afirmam: “Percebe-se que há muitas barreiras a serem enfrentadas para uma plena inclusão dos portadores de deficiência no trabalho. Os ditos ‘normais’ ainda se mostram despreparados e preconceituosos com os portadores de alguma deficiência. No entanto, percebem-se uma abertura e um interesse gradativos por parte das organizações em relação à contratação de portadores de deficiência.” É importante salientar que o conceito de inclusão não nega o conceito de desigualdade. Na verdade, "defende o convívio dos desiguais de maneira igualitária" (BATISTA, 2003, p. 25). Para a autora, esse é o desafio da inclusão: "permitir direitos iguais para os desiguais", o que traz um mote político e ético para o tema da inclusão. Assim,

"como garantir direitos, que são da ordem universal, preservando o que existe de particular, atendendo à necessidade de cada sujeito?" Nesse contexto, a presente pesquisa também analisa se as políticas adotadas pelo Programa Superar são inclusivas ou integrativas. a importância do esporte De acordo com Balcom (2003), promover saúde e um bom condicionamento físico por meio da prática regular de atividades físicas e esportes são objetivos universais, independente de faixas etárias ou se a pessoa possui algum tipo de deficiência. Dentre os principais objetivos advindos destas práticas, o autor destaca: o aumento dos benefícios para a saúde, resguardando-se uma participação segura, prevenção de lesões ao observar os devidos cuidados para a prática e, por fim, a melhora do desempenho. Os benefícios associados à prática regular de exercício físico, de uma forma geral, são destacados pelo American College of Sports Medicine (1999) nos seguintes aspectos: diminuição dos fatores de risco das coronárias ao propiciar "uma pequena diminuição do peso e gordura corporais, da pressão arterial (em pessoas que a possuem ligeiramente elevada), dos níveis de triglicerídeos sangüíneos e de lipoproteínas de baixa densidade (LDL) e do colesterol, referindo-se ao "mau" colesterol". A instituição também sustenta que o exercício regular aumenta a tolerância à glicose diminuindo o risco de desenvolver diabetes na idade adulta; aumenta a densidade óssea ajudando sensivelmente na prevenção da osteoporose; e que, no aspecto psicológico, muitas pessoas que se exercitam com regularidade afirmam que a atividade propicia uma melhoria na autoimagem e na sensação de bem-estar, melhor sono, diminuição nos níveis de depressão, estresse e ansiedade, além de proporcionar uma visão mais otimista da vida. Reforçando este contexto, Leon (1985) diz que o processo aterosclerótico subjacente nas artérias coronaria-

SANTOS, B. S. A crítica da razão indolente para um novo senso comum. 3ª ed. São Paulo: Cortez, 2001.

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nas inicia-se na infância e que a inatividade física tem sido destacada como um fator contribuinte. Ainda para o autor, a inatividade física tem sido associada, desfavoravelmente, aos seguintes fatores de risco nas pesquisas populacionais: obesidade, hipertensão, anormalidades dos lipídios e diabetes mellitus no início da maturidade. Brownell e Stunkard (1980) reforçam o pensamento de Leon quando concluíram que a inatividade física está associada a um maior risco de obesidade e DAC (doença arterial coronariana) e que a atividade física é um componente importante em todo programa de redução de peso. Aliando-se a estes benefícios inerentes aos aspectos fisiológicos e psicológicos, Landry (1995) aborda, especificamente para as pessoas com deficiência, os benefícios sociais, ao expor os aspectos de integração social advindos do movimento dos Jogos Paraolímpicos. Conforme Landry (1995) o slogan "esporte sem limites", tema escolhido para os Jogos Paraolímpicos de Barcelona 1992, possui duplo significado. Por um lado, destaca as diversas limitações que muitos indivíduos superam e saúda aqueles que conseguiram se adaptar com sucesso, mostrando-se preparados para desempenhar seu potencial no esporte de alto nível. Por outro lado, pontua os esforços que necessitam dar continuidade para demonstrar as qualidades dos cidadãos portadores de deficiência em todo o mundo no que se refere às questões de integração em todas as facetas da vida comunitária, incluindo o esporte, oportunidades de desempenho e alta qualidade competitiva. Três anos após as Paraolimpíadas de Barcelona 1992, Landry (1995) pôde destacar a satisfação do movimento paraolímpico em observar um grande aumento de visibilidade e sucesso. Embora os fatores inerentes aos benefícios do esporte e da atividade física sejam ressaltados em diversas pesquisas e abordagens, em distintas áreas de estudo voltadas para a pessoa portadora de deficiência, há alguns pontos que podem ser questionados, ou devem representar um alerta para os profissionais que atuam com este público. Em uma posição consensual, Cooper et al (1999) declaram que ain-

Foto: arquivo SMAE

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Os exercícios físicos são fundamentais no processo de inclusão

da são necessárias muitas pesquisas para a devida compreensão das questões relacionadas aos benefícios para promoção da saúde inerente à prática de esportes e atividades físicas. Por meio da identificação das áreas mais enfatizadas relacionadas à atividade física e saúde nas pesquisas apresentadas durante o Congresso Paraolímpico de 1996, o grupo de Cooper analisou os dados de pesquisas de 30 participantes, experts nas áreas de Engenharia Humana, Epidemiologia, Medicina, Nutrição, Fisiologia do Exercício e Psicologia, estabelecendo-se o referido consenso. Dentre as diversas afirmações e indagações presentes nesse consenso, há que se ressaltar os possíveis riscos de agravamento de lesões ou degeneração em função de exercícios específicos das modalidades, a falta de testes devidamente validados para avaliações precisas do comportamento fisiológico durante a prática de exercícios considerando-se as restrições funcionais que podem surgir dos diferentes tipos de lesões e/ou deficiências. Como recomendações, Cooper et al (1999) ressaltam que os profissionais envolvidos com estas atividades devem conhecer a fundo os mecanismos inerentes às lesões, sobrecargas articulares, comprometimentos cognitivos, funcionalidades, devem saber compreender e sempre acompanhar os

resultados das avaliações físicas e médicas e se aterem aos riscos e possíveis benefícios do processo de treinamento para assegurar uma prática segura. Mesmo diante da díade benefícios x prejuízos da atividade física e esportes adaptados, os especialistas na área consideram que o lado positivo da prática de exercícios físicos sobrepõe os possíveis danos e prejuízos, constituindo elementos de fundamental importância no processo de inclusão de pessoas portadoras de deficiência na sociedade. Pedrinelli (2002) ressalta que participar de um processo inclusivo é estar predisposto a considerar e a respeitar as diferenças individuais, criando a possibilidade de aprender sobre si mesmo e sobre cada um dos outros em uma situação de diversidade de idéias, sentimentos e ações. A este respeito, Sassaki (1997) destaca que são muitos os benefícios do esporte inclusivo, dependendo da filosofia de inclusão social nos esportes. Para o referido autor, "aumento da auto-estima e melhoria da competência física e social; aumento na variedade de modelos sociais propiciados pela diversidade dos participantes; crescimento do senso de pertencer à comunidade, de cada pessoa", são exemplos claros desses benefícios, desde que haja uma boa base filosófica do significado da inclusão por meio do esporte. outubro/dezembro de 2007


política social esporte metodologia O objetivo deste estudo consiste em verificar se as atividades físicas e esportivas impactam na qualidade de vida das pessoas portadoras de deficiência. Realizamos o estudo no Programa Superar, do Centro de Referência Esportiva para Pessoas Portadoras de Deficiência, da Secretaria Municipal Adjunta de Esportes de Belo Horizonte, de maneira a verificar a melhoria da qualidade de vida dos seus beneficiários, a partir da prática de atividades físicas e esportivas. A estratégia de pesquisa recaiu em estudo de caso, de natureza descritiva, mais adequado a este tipo de proposta. Gil (1999) esclarece que as pesquisas descritivas têm como objetivo primordial a descrição das características de determinada população ou fenômeno, ou o estabelecimento de relações entre variáveis. Enfatiza, ainda, que uma das características mais significativas está na utilização de técnicas padronizadas de coleta de dados. Da mesma forma, Mattar (1996) ressalta que a pesquisa descritiva caracteriza-se por possuir objetivos bem definidos, procedimentos formais estudados e orientados para a solução de problemas. A pesquisa descritiva compreende descrição, registro, análise e interpretação na natureza atual ou processo dos fenômenos. O enfoque se faz sobre condições dominantes ou sobre como uma pessoa, grupo ou coisa se conduz ou funciona no presente (SALOMON, 2001). No estudo de caso, faz-se uma questão do tipo "como" ou "por que" sobre um conjunto contemporâneo de acontecimentos sobre o qual o pesquisador tem pouco ou nenhum controle (YIN, 2001). Para Goldenberg (1999), o estudo de caso reúne o maior número de informações detalhadas, por meio de diferentes técnicas de pesquisa, com o objetivo de apreender a totalidade de uma situação e descrever a complexidade de um caso concreto. As técnicas de coleta de dados para o estudo em questão foram: análise documental e questionários fechados. A análise documental contemplou regulamentos e relatórios médicos. Para os beneficiários do Programa, foi elaoutubro/dezembro de 2007

borado um questionário com 44 perguntas fechadas e abertas. Foram distribuídos 175 questionários, com retorno de 100 questionários. O perfil da amostra caracteriza-se da seguinte forma: n Sexo: 59% masculino e 41% feminino. n Idade: De 8 a 11 anos - 6%; de 12 a 15 anos - 20%; de 16 a 21 anos 29%; de 22 a 30 anos - 33%; de 31 a 40 anos - 10% e acima de 41 anos - 2%. n Estado civil: 97% solteiros, 2% casados e 1 não respondeu. n 97% não trabalham e 3% sim. n Grau de Instrução: 67% são analfabetos; 21% no ensino fundamental; 8% no ensino médio; o restante não respondeu. n 78% estudam e 22% não. Dos 78 beneficiários que estudam, 70 estão em escola especial e 8 em escola regular. n 97% não trabalham, 2% trabalham e 1 não respondeu. n Tipo de deficiência: 77% mental, 2% visual, 16% física e 5% múltipla. As respostas dos questionários aplicados para os beneficiários do Programa Superar foram tabuladas através do sistema Statistic Package for Social Science - SPSS, para o processamento estatístico dos dados, que serão apresentados na análise a seguir. análise dos dados Quanto ao tipo de deficiência dos respondentes: 77% mental, 2% visual, 16% física e 5% múltipla. O perfil da amostra quanto à idade fica assim distribuído: de 8 a 11 anos - 6%; de 12 a 15 anos - 20%; de 16 a 21 anos 29%; de 22 a 30 anos - 33%; de 31 a 40 anos - 10% e acima de 41 anos - 2%. Cabe lembrar Balcom (2003), citado no capítulo do referencial teórico, quando diz que promover saúde e um bom condicionamento físico por meio da prática regular de atividades físicas e esportes são objetivos universais, independente de faixas etárias ou se a pessoa possui algum tipo de deficiência. Quanto à locomoção, a maioria dos beneficiários pesquisados (60%), são independentes, 23% dependentes e 17% precisam de apoio do responsável ou do acompanhante.

Como vimos no perfil da amostra, apresentado no capítulo da metodologia, 97% dos beneficiários não trabalham. Este dado reforça a resposta de 91% dos pesquisados, quando dizem que dependem financeiramente da família. Quanto ao benefício do governo, 46% dos pesquisados responderam que recebem e 54% não recebem. Quanto ao recebimento de outro benefício que não seja governamental, 91% dos respondentes declararam que não recebem e 6% disseram receber, como por exemplo, pensão do INSS, os 3% restantes não responderam. Com relação à prática de esportes, antes de começar a freqüentar o Programa Superar, apenas 43% dos beneficiários já faziam algum tipo de atividade física, como por exemplo, educação física na escola e natação no Clube. O tempo de atividade física anterior ao Superar também variou: até 1 ano (14%), de 1 a 2 anos (10%), de 2 a 4 anos (10%) e acima de 4 anos (14%). As análises a seguir são de questões diretamente ligadas à participação do Programa Superar. Quando perguntamos há quanto tempo o beneficiário participa do Programa, 50% responderam "acima de 2 anos", 33% "de 1 a 2 anos" e, apenas 16% "há menos de 1 ano". Dentre as quatro atividades esportivas oferecidas pelo Programa Superar, 64% praticam natação, 10% futsal, 7% tênis de mesa e 7% judô. Os 12% restantes participam em duas modalidades, aqui não especificadas. Quanto à freqüência ao Programa, a maioria dos beneficiários (94%) praticam atividades duas vezes por semana. Apenas 3% praticam uma vez por semana e, do mesmo modo, 3% três vezes por semana. Quando perguntamos se o beneficiário pratica esportes em outro lugar, 55% responderam que só praticam esportes no Superar, 30% responderam que praticam esportes no Superar e na escola e 13% responderam que praticam esportes no Superar, na escola e em outro lugar como, por exemplo, o projeto Espaço Especial, que desenvolve um trabalho de expressão corporal com os portadores de paralisia cerebral. Com relação à saúde dos beneficiários pesquisados, 53% declararam não ter problema de saúde e 43% res-


43 ponderam que sim. Dentre estes 43 beneficiários, um apresenta problema de hipertensão; cinco , problemas cardíacos, quatro, obesidade; onze, problemas respiratórios e 21 responderam "outros". Apesar de 43% dos pesquisados terem respondido ter algum problema de saúde, 71% do total da amostra possuem acompanhamento médico, o que nos sinaliza um cuidado médico constante por parte da família. Tomam algum tipo de medicamento 56% dos pesquisados e 44% não tomam medicamento. Destes 56 beneficiários que tomam medicamento, quando perguntados se a dosagem aumentou, diminuiu ou continuou a mesma, após a prática de atividades esportivas no Programa Superar, 41% declararam que continuou a mesma dosagem, 12% declararam que diminuiu e apenas 2% declararam ter aumentado. Quando perguntamos se o beneficiário já tinha o problema de saúde antes de participar do Programa Superar, a maioria dos respondentes (55%) responderam positivamente. Entretanto, 87% responderam que a saúde melhorou, nos seguintes graus: muito (61%), médio (25%), pouco (1%). Quando perguntamos se o beneficiário gosta de participar do Programa Superar, 91% responderam que "sim", 5% "às vezes" e 1% diz que "não". O mesmo percentual de respostas teve a seguinte questão: você se sente mais feliz depois do Programa Superar? Noventa e quatro por centro responderam que formaram novos amigos no Programa Superar. Relacionando a prática de atividades esportivas no Superar ao convívio familiar, 61% dos beneficiários responderam que este melhorou e para os 38% continuou o mesmo. Estas informações reforçam o que diz Sassaki (1997), no capítulo do referencial teórico, quando destaca alguns dos benefícios do esporte inclusivo como: aumento da auto-estima e melhoria da competência física e social; aumento na variedade de modelos sociais propiciados pela diversidade dos participantes; crescimento do sentido de pertencimento à comunidade. Quanto à participação em eventos festivos (festa junina e Natal) promovidos pelo Programa Superar, 65%

dos pesquisados declararam participar, 21% não participam e 12%, às vezes. Com relação aos campeonatos esportivos promovidos pelo Superar, 76% dos pesquisados participam, 7% às vezes e 16% não participam. Quanto à estrutura física do Programa, 88% dos pesquisados responderam não ter dificuldade em transitar, 11% disseram que sim e 1% não respondeu. Da mesma forma, a maioria dos respondentes (89%) considera que Programa Superar está adaptado para receber as Pessoas Portadoras de Deficiência. Com relação ao aspecto discriminatório, a maioria dos respondentes (94%) não se sente discriminada no Programa Superar. Entretanto, quando perguntamos se o pesquisado se sentia discriminado em outros lugares que freqüentava, 23% respondeu que sim, 40% que não e 36% às vezes. Como lembra Batista (2000), citada anteriormente, o processo só passa a se denominar inclusão quando se torna uma questão de direito e de a sociedade se preparar para receber as diferenças. Da mesma forma, Sassaki (2000) nos lembra que a inclusão, diferentemente da integração, não exige que o ônus da participação recaia apenas sobre as pessoas com deficiência e sim que ele seja dividido com a sociedade. Quanto ao preenchimento do questionário, 84% dos beneficiários precisaram de ajuda para responder às questões. Como foi dito no início desta análise, 77% do perfil da amostra são pessoas portadoras de deficiência mental, o que justifica a necessidade de ajuda. Destes 84 respondentes, 70% tiveram ajuda da mãe, 8% tiveram ajuda do pai, 4% tiveram ajuda do responsável e 8% tiveram ajuda do pesquisador. Estes, apesar de serem independentes, tiveram ajuda no preenchimento do questionário, por serem analfabetos. considerações finais A presente pesquisa teve como objetivo verificar se as atividades físicas e esportivas oferecidas pelo Programa Superar impactam na qualidade de vida das pessoas portadoras de deficiência que o freqüentam. Os dados coletados indicam que 40% das pessoas são dependentes ou necessitam de apoio de acompanhantes. O refe-

rencial teórico, acerca dos benefícios da atividade física, sinaliza que há possibilidade de melhora na qualidade de vida, nos planos: fisiológico, social e psicológico. Considerando-se um grupo que apresenta restrições de movimentos básicos de locomoção, a prática sistemática de atividade física seria ainda mais importante para assegurar a obtenção desses benefícios. No que se refere aos aspectos de sustento econômico, os resultados demonstram que 97% das pessoas não trabalham e que apenas 46% recebem algum tipo de benefício, o que ressalta uma considerável dependência da família. Esta dependência gera um desconforto em relação à insegurança no sustento econômico, o que poderia gerar conflitos familiares. Entretanto, observou-se que o convívio com a família melhorou em 61% dos beneficiários do programa. Este dado pode estar associado ao fato de a família observar, concretamente, a melhora no desempenho e desenvolvimento no potencial da prática esportiva, associando a uma possível melhora, também, em outros aspectos do convívio social, com possíveis ganhos de produtividade em outras atividades cotidianas que implicam em uma melhor coordenação motora. Além do mais, os benefícios sociais inerentes às atividades desenvolvidas no Programa Superar (treinamentos, eventos festivos e campeonatos esportivos), com adesão de mais de 65% dos beneficiados, demonstram grandes possibilidades de inclusão social que podem contribuir para uma mudança de atitude dos pais, em relação aos seus filhos. Quanto à iniciação esportiva, 57% das pessoas começaram sua prática no Programa Superar, sendo que entre as que praticavam esporte anteriormente, 24% o fazem há menos de dois anos. Estes dados apontam para a importância da elaboração e consolidação de políticas públicas inclusivas de esporte e lazer, uma vez que poucas pessoas possuíam acesso a este direito constitucional antes de seu oferecimento pelo poder público, por meio do referido programa. A este respeito, observou-se que 55% das pessoas de nossa amostra praticam atividades esportivas somente no Programa. Estes dados mostram as limitações de incluoutubro/dezembro de 2007


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In the face of hardness at dealing with social inequalities and social exclusion, Belo Horizonte's city hall signals that audacious, planning and community's participation might be helpful to achieve the purpose of providing permanent access to public goods and services to groups that have been excluded through history. The text describes one successful experience in the field of social policy: Superar, a government's programme dedicated to people with disabilities. Using as main tools sports and leisure activities, Superar can be considered as an important iniciative to the process of promoting social inclusion of that public .

ABSTRACT

são nas práticas esportivas nas demais instâncias sociais que atendem o desenvolvimento do esporte. É interessante o fato de que a grande maioria do público atendido 91% - tem prazer em participar do programa. Este dado reforça um sentimento fundamental para a continuidade da participação nas atividades e, conseqüentemente, a otimização dos benefícios ao longo da vida: motivação. Os dados referentes a acessibilidade das pessoas no ambiente da prática esportiva, seja nos aspectos físicos, de comunicação ou mesmo nas atitudes dos profissionais que ali trabalham, apresentam a não discriminação, 94%, em comparação com um índice de apenas 40% em outros locais, demonstrando a importância desta questão para elaboração de programas inclusivos. Ao analisar as respostas referentes aos problemas de saúde, observouse um alto índice de melhora na autopercepção destas pessoas (87%). Destas, 61% atribuíram o nível "muito", na escala de melhora. Aliando-se ao fato de que 71% possuem acompanhamento médico, a saúde parece ser um aspecto de destaque no processo de melhora da qualidade de vida do grupo analisado. Tanto a facilidade de acesso ao serviço médico, como o sentimento de melhora em função da prática da atividade física denotam um promissor sistema de prevenção e demonstram a importância de se promover trabalhos intersetoriais, como esportes, educação e saúde, para otimizar os potenciais interdisciplinares que podem ser explorados nas políticas públicas. Finalmente, o impacto exercido pelas atividades esportivas na qualidade de vida do grupo envolvido nesta pesquisa apresentou repercussão positiva nas diferentes facetas do conceito de qualidade de vida, seja nos aspectos biológicos, sociais e/ou psicológicos. Estes resultados confirmam a importância da atividade física e esportes para pessoa portadora de deficiência e suas relações com o seu processo de inclusão social, conforme destacado no referencial teórico. Além do mais, despertam novos temas para uma análise minuciosa futura, como a questão da diminuição do uso de medicamentos após a iniciação a atividades esportivas sistemáticas ou outros aspectos psicossociais levantados neste estudo.


45 Juventud, violencia y exclusión: desafíos para las políticas públicas1

O livro reúne trabalhos apresentados em um seminário realizado em 2005 na Cidade da Guatemala, pelo Instituto Interamericano de Desarrollo Económico y Social (INDES) do Banco Interamericano de Desarrollo (BID). São oito capítulos, organizados em três partes, que retratam a realidade dos jovens que vivem nas grandes cidades da América Latina, em uma situação estrutural de exclusão e violência.

RESUMO

resenha

CRISTINA ALMEIDA CUNHA FILGUEIRAS*

E

xiste ambivalência na maneira como os jovens são vistos nas sociedades latino-americanas. Em geral, eles são vistos com esperança, porém, há jovens percebidos com desconfiança e vistos sob suspeita. A percepção de que podem representar uma ameaça recai principalmente sobre os jovens pobres, de setores populares, nas grandes cidades, especialmente homens que não estudam nem trabalham, e considerados em risco de entrar em situações de delito e violência. Os jovens forjam seu futuro nos países da América Latina em uma realidade de alta desigualdade. Além disso, os graves problemas de iniqüidade e pobreza na região implicam, por si mesmos, uma situação estrutural de exclusão e violência para uma grande parte da população. Vivem na pobreza quatro em cada dez jovens, segundo dados da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) para o ano 2002. Esta é uma das razões pelas quais é mais adequado falar em juventudes, já que se trata de um setor da população muito heterogêneo tanto em termos de faixas etárias quanto de condições socioeconômicas, conforme adverte Javier Moro, editor do livro Juventud, violencia y exclusion: desafios para las políticas públicas. Publicado em espanhol, o livro reúne trabalhos apresentados em um seminário realizado em 2005 na Cidade da Guatemala, pelo Instituto Interamericano de Desarrollo Económico y Social (INDES) do Banco Interamericano de Desarrollo (BID). São oito capítulos, organizados em três partes. A primeira parte, intitulada "Os

Para enfrentar os diferentes fatores de risco a que estão submetidos os jovens, são necessárias políticas multidimensionais e integrais.

novos contextos da problemática juvenil", reúne três capítulos nos quais é feita uma revisão teórico-conceitual dos temas juventude, violência e exclusão. Martin Hopenhayn analisa as tensões às quais os jovens estão submetidos na sociedade contemporânea. Uma parte importante delas se refere àqueça em que os jovens vivem conflitos relacionados à assimetria entre os ativos com que contam comparativamente às gerações passadas (mais educação, informação e capacidade de acompanhar as rápidas transformações sociais) e a falta de acesso a oportunidades e poder de decisão. Segundo o autor, a juventude, definida como uma etapa específica no ciclo vital, é uma categoria recente na história. Na sociedade contemporânea, tornou-se mais longo e demorado o trânsito desde a etapa de dependência até a autonomia

moral e material que caracteriza a vida adulta. Hoje, existe maior restrição à entrada no mundo do trabalho e à necessidade de permanecer mais tempo na etapa de formação escolar. Hopenhayn examina também as formas de associativismo e de manifestação dos jovens, a sua necessidade de pertencimento a coletivos, que podem variar desde tribos urbanas vistas pela sociedade mais com curiosidade do que com preocupação, até sua versão negativa ou violenta, que inclui as gangues, as torcidas "bravas" e as máfias. Não resta dúvida de que a violência juvenil aumentou como resultado de fatores relacionados ao que o autor denomina "modernidade segmentada", tais como os obstáculos à integração social, a brecha entre autonomia moral e autonomia material, a brecha entre expectativas e conquistas.

*Docente do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Pontíficia Universidade Católica de Minas Gerais. Doutora em Sociologia pela École des Hautes Études en Sciences Sociales (França). 1 MORO, Javier (editor). Juventud, violencia y exclusión: desafíos para las políticas públicas. Ciudad de Guatemala. Programa Nacional INDES Guatemala. 2006. 298 páginas. outubro/dezembro de 2007


política social resenha

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de identidades relacionadas a um território, seus códigos e linguagem específicos. Um fator preocupante é quase a impossibilidade de que os jovens saiam da prisão social e cultural que a gangue representa, já que a dinâmica dessas organizações está relacionada a ciclos de rancor que são de longa duração. Assim, mesmo após deixar de participar de uma gangue, é difícil para um jovem manter-se distante de vinganças e perseguições. O texto de José Miguel Cruz e Marlon Carranza trata do tema das políticas públicas relacionadas ao fenômeno das gangues de jovens em El Salvador. Nesse país, a estratégia governamental de ação de "mão dura" (repressão; incursão violenta dos policiais nos bairros controlados por gangues), a cargo da Polícia e de grupos especiais, recebeu tratamento prioritário com relação aos programas "mão amiga" (prevenção) e "mão estendida" (reinserção e tratamento), a cargo da Secretaria de Juventude. Depois de vários anos de políticas com foco na repressão ao delito, o resultado observado é que as gangues violentas aumentaram e se estruturaram mais, inclusive se organizando nos próprios centros de detenção e estão conectadas às redes de narcotráfico. Ainda que os trabalhos apresentados nessa segunda parte da publicação estejam referidos aos países centro-americanos, eles retratam situações que também podem ser encontradas, em diferentes proporções, em outros países da América Latina. A terceira parte do livro consta de um único capítulo - "Políticas públicas para promover cidadanias juvenis" -, no qual Javier Moro e Fabián Repetto refletem sobre ações governamentais que tenham por objetivo promover os jovens como cidadãos e que sejam capazes de envolvê-los como protagonistas dos processos de desenvolvimento de seus países. Preocupar-se com "política de juventude" requer considerar que, em cada país na América Latina, milhões de jovens vivem os problemas da desigualdade, do desemprego, da insegurança e da ausência de perspectivas. Contudo, os jovens são indispensáveis para que novas estratégias de desenvolvimento sejam possíveis. Desse

modo, a agenda de políticas de juventude deve dar prioridade à busca de eqüidade, cidadania e inclusão social. A família, a escola e o trabalho precisam ser objetos de políticas prioritárias, pois esses três dispositivos institucionais, que atualmente não são espaços significativos para todos os jovens, continuam sendo cruciais para enfrentar situações de vulnerabilidade e para fortalecer capacidades. Os autores destacam cinco elementos importantes a serem levados em conta para que as políticas de juventude tenham efetividade: 1) situar as políticas de juventude coerentemente em estratégias gerais, isto é, como parte de estratégias amplas de desenvolvimento do país; 2) articular os programas para juventude com as intervenções de políticas setoriais; 3) romper com a segregação espacial e a fragmentação do território urbano segundo estratos socioeconômicos (com fronteiras visíveis e invisíveis); 4) recuperar espaços públicos promovendo a participação social; 5) recuperar o respeito à legalidade entre os jovens e todos os setores sociais. Os autores mencionados nesta resenha são unânimes em afirmar que, para enfrentar os diferentes fatores de risco a que estão submetidos os jovens, são necessárias políticas multidimensionais e integrais. Consideramos importante destacar ser indispensável também que as propostas programáticas estejam atentas à experiência biográfica de cada jovem e a tomem de fato em conta, sem deixar de considerar as condições estruturais em que esta se desenvolve. A inquietação que nos surge, ao final do livro, é se a agenda real das políticas de juventude tem avançado além das declarações sobre possíveis linhas de ação e princípios que poderiam ser adotados. T he book reunites papers presented in a seminar which took place in Guatemala city, in 2005. by the Inter-American Institute of Social and Economic Development (INDES) of the Inter-American Development Bank ( BID). There are eight chapters organized in three parts, which portray the youths reality who live in big cities in Latin America in a structural situation of exclusion and violence. ABSTRACT

Gabriel Kessler, em outro capítulo, analisa os sentimentos de insegurança nas grandes cidades, particularmente o temor ao outro, a intolerância e o medo de ser vítima de delito. Temese "ao outro urbano", o desconhecido, o diferente. Contudo, não é simples definir esse "outro" e, com freqüência, a percepção recai sobre os jovens pobres. Gonzalo Saraví, por sua vez, examina os elos da cadeia de desvantagens na qual muitos desses jovens terminam aprisionados. A acumulação de desvantagens na transição para a vida adulta, relacionada à falta de oportunidades e à falência dos mecanismos de integração (basta verificar os indicadores de baixa escolarização, precariedade de trabalho e família incompleta), coloca os jovens em situação de risco social. A violência juvenil deve ser considerada como um elo a mais da cadeia de desvantagens. A segunda parte do livro, denominada "Exclusões e violências na América Central", reúne quatro artigos. Um deles trata da exploração sexual comercial de crianças e adolescentes na Guatemala, analisando as variáveis socioeconômicas (pobreza e vulnerabilidade) e psicossociais (dupla moral e justificação de comportamentos de demandas sexuais dos adultos) que explicam a gravidade do problema naquele país. Os outros três trabalhos abordam o fenômeno das “maras” ou “pandillas”, isto é, as gangues de jovens violentos nas grandes cidades de El Salvador, Nicarágua e Guatemala. Neles, são examinados os fatores sociais, comunitários e individuais associados ao surgimento das gangues. Contribuem para isto a cultura de violência, o crescimento urbano rápido e desordenado, a falta de oportunidades de formação e de trabalho, a migração, a desorganização das redes familiares e comunitárias, as drogas e a necessidade dos jovens de integrar-se em um grupo e nele encontrar proteção. O trabalho de José Luis Rocha, sobre a Nicarágua, mostra que os bandos de jovens que em décadas passadas tinham alta conexão com o bairro e alta integração entre seus componentes, hoje têm baixa conexão com o bairro e alta conexão com o mercado de droga. O autor examina o funcionamento das gangues e a construção


47 instruções para colaboradores A revista PENSAR BH/POLÍTICA SOCIAL é uma publicação da Câmara Intersetorial de Políticas Sociais da Prefeitura de Belo Horizonte Horizonte. Com periodicidade trimestral, a publicação pretende, além de informar sobre o trabalho que vem sendo desenvolvido pela PBH no âmbito das diversas áreas temáticas sociais (Abastecimento, Assistência Social, Cultura, Educação, Esporte, Direitos de Cidadania e Saúde), criar um espaço de reflexão sobre estas ações, em qualquer âmbito. Os trabalhos oferecidos para serem publicados, sempre que o editor geral julgar necessário, serão submetidos à apreciação de dois membros do Conselho Consultivo vo, constituído por representantes da comunidade acadêmica de Belo Horizonte, notoriamente reconhecidos como especialistas nas supra citadas áreas. A estes será dado o direito de recusar determinadas colaborações, explicitando os critérios utilizados na avaliação, ou fazer sugestões quanto à estruturação e redação dos mesmos para tornar mais prática a publicação e manter a uniformidade editorial. No caso de artigos reenviados, a decisão final sobre sua publicação caberá ao editor geral A publicação é constituída por: 1- Artigo: revisão crítica sobre tema pertinente à política social (máximo de onze mil caracteres, em corpo 12, espaço duplo, fonte Times New Roman , entregue em disquete ou enviado por e:mail). 2 - Opinião: opinião qualificada sobre tema específico da política social, a convite dos responsáveis pela publicação (máximo de oito mil caracteres, espaço duplo, em corpo 12, fonte Times New Roman, entregue em disquete ou enviado por e:mail). 3- Debate Debate: artigo teórico que se faz acompanhar de respostas a questões apresentadas por representantes de distintos setores ou correntes de opinião relacionados ao assunto em pauta, convidados pelo editor e/ou sugeridos pelos integrantes do Conselho Consultivo. O texto principal deverá conter no máximo seis mil caracteres, espaço duplo, corpo 12, fonte Times New Roman, a ser enviado por e-mail ou entregue em disquete. 4- Tese Tese: resumo de tese ou dissertação de interesse da política social, defendida no último ano (máximo de onze mil caracteres, espaço duplo, em corpo 12, fonte Times New Roman, entregue em disquete ou enviado por e:mail). Obs: todas as colaborações devem utilizar em programas compatíveis com DOS ou Windows. Artigos, Opinião e Tese Nas colaborações na forma de Artigo,

Opinião ou resumo de Tese devem constar os títulos, podendo o editor-geral solicitar alterações sempre que houver duplicidade ou semelhança com os títulos de outros textos entregues anteriormente pelos respectivos autores. Todos os trabalhos devem ser assinados, com referência explícita à principal função, título ou cargo ocupado pelo autor. Ilustrações O espaço destinado às Tabelas e/ou Figuras (gráficos, mapas, desenhos etc.) não será acrescido ao do texto, conforme as indicações anteriores. O editor-geral poderá, contudo, solicitar a redução do número de ilustrações em função do espaço total (texto + ilustrações) destinado ao artigo e que não deverá ultrapassar a sete páginas da revista. As tabelas, gráficos, mapas, desenhos etc. deverão ser entregues em separado, devendo constar no texto apenas a indicação do local onde devem ser inseridas. No caso das ilustrações serem entregues já digitalizadas, os arquivos deverão ser salvos em formato Tiff, EPS, JPEG ou versão compatível com o Corel Draw. Cada ilustração deve ter um título e a fonte de onde foi extraída. Cabeçalhos e legendas devem ser claros e compreensíveis sem necessidade de consulta ao texto. As referências às ilustrações no texto deverão ser mencionadas entre parênteses, indicando a categoria e número da tabela na figura. Ex: (Tabela 1). Fotos As fotos poderão ser coloridas ou em preto-e-branco, ficando a critério do editor-geral avaliar sua qualidade estética e de reprodução. Estas deverão vir acompanhadas de autorização do autor, abrindo mão dos direitos autorais. À exceção das fotos adquiridas para a composição de acervos e arquivos, a todas elas será dado o crédito de autoria. Notas de Rodapé Nas notas de rodapé e referências bibliográficas serão observadas normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), abaixo sintetizadas. As notas de rodapé têm por objetivo fornecer ao leitor uma explicação ou esclarecimento que não deve ser incluído no corpo do texto para não interromper sua seqüência lógica. As chamadas das notas de rodapé devem ser feitas usando-se algarismos arábicos na entrelinha superior, sem parênteses. No caso das notas de rodapé do tipo bibliográfico, estas devem conter (pela ordem) o nome do autor (ou autores), título da obra e página consultada, de acordo com o exemplo abaixo. Ex: BORJA, Jordi. Descentralización y Gobierno Democrático: critérios para la acción, p.22.

Referências Bibliográficas -As Referências Bibliográficas devem ser formatadas em ordem alfabética. - Os termos essenciais devem obedecer a seguinte ordem de entrada: o nome do autor (ver especificações abaixo), o título da obra (que deverá vir em destaque, itálico), a edição (que só é colocada a partir da segunda e sempre será indicada por algarismos arábicos. Ex: 4.ed., o local da publicação e a editora, cujo nome não é acompanhado por termos que indiquem a natureza jurídica da empresa (Cia., S.A., Filho, Ltda.). A palavra editora só é usada no caso de editoras com nomes de cidades ou países. Ex: Editora Belo Horizonte, e o ano da publicação, sempre indicado em algarismos arábicos, sem ponto dividindo as unidades. - São considerados dados complementares a coordenação, a organização, o subtítulo, a tradução. O nome do coordenador ou organizador deve aparecer na ordem indireta com sua função indicada de forma abreviada entre parênteses. O subtítulo da obra não recebe nenhum tipo de destaque e é antecedido por dois pontos. No caso de tradução, o nome do tradutor figura logo após o título do trabalho. • Pontuação: o sobrenome e o prenome do autor são separados por vírgula. Para separar o título do subtítulo de uma obra deve-se usar dois pontos, que também são usados para separar o local da editora. • O nome do autor deve ser grafado o último sobrenome seguido pelos prenomes. Ex: MARQUES, Gabriel García. • Se o sobrenome for composto, deve ser referenciado a partir do penúltimo sobrenome. Ex: SILVA NETO, João Batista. • Em uma obra escrita por até três autores, todos devem ser citados, usando-se ponto-e-vírgula para separá-los entre si. Se forem mais de três autores, são mencionados os três primeiros seguidos da expressão et al. (e outros). • Entidades coletivas: os órgãos governamentais, empresas e entidades públicas devem ser referenciadas pelo título. Ex: BRASIL. Constituição Federa l. Brasília: Senado Federal, 1988. • Local e editora: o local deve ser transcrito na forma que se encontra na publicação. Se houver homônimos, acrescenta-se o Estado ou País. • O nome da coleção deve vir após o ano da publicação, entre parênteses. • O nome do tradutor é citado após o nome da obra. • Quando houver mais de uma obra de um mesmo autor, deve-se colocá-las em ordem alfabética do título ou por ordem cronológica. O nome do autor repetido é substituído por traço. outubro/dezembro de 2007


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revista completa 19 setembro 2007