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Elabor贸: Cesar Augusto Ruiz Agudelo Luis Francisco Madri帽an Jose Vicente Rodriguez Mahecha Fabio Arjona Hincapie


CONTENIDOS

Introducción

3

El cambio climático y sus impactos sobre la gestión integral del recurso hídrico (girh), en la región interamericana. 4 Experiencias en la implementación, en diversas escalas, de medidas de adaptación al cambio climático y los recursos hídricos 9 Medidas prácticas de adaptación al cambio climático a nivel nacional y local

11

Identificación y evaluación de los impactos y de la vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos 11 Construcción de capacidades

12

Medidas de adaptación

13

Algunos avances en materia de adaptación en la región

13

1.

Experiencias con enfoques comunitarios

13

2.

Experiencias con enfoque de gobierno

16

Visión política de la gestión integral del recurso hídrico (girh) en la región

25

Aspectos sugeridos para orientar la discusión en el séptimo dialogo interamericano del agua 30 Referencias– políticas para la gestión integral de recurso hídrico

32

Referencias generales– vulnerabilidad, adaptación al cambio climático y riesgo hídrico

33

Referencias generales– vulnerabilidad, adaptación al cambio climático y riesgo hídrico – centro américa 39


INTRODUCCIÓN El cambio ambiental en la Región Interamericana en los últimos 30 años, ha demostrado ser marcado y un factor fundamental para el modelamiento de los territorios, y para la orientación de la gestión de los recursos naturales. En la reciente publicación del PNUMA y CATHALAC, “América Latina y el Caribe Atlas de un ambiente en transformación (2010)”, se presenta el Top 10 de los cambios ambientales más relevantes para la región en los últimos 30 años, con énfasis en América Latina y el Caribe, estos cambios son:

1.

Crecimiento urbano - Manaos, Brasil

2.

Crecimiento urbano - San Salvador, El Salvador

3.

Cambio climático - Glaciares Upsala, Argentina y O’Higgins, Chile

4.

Explotación minera - Cerro de Pasco, Perú

5.

Avance de la frontera agrícola - El Chaco, Paraguay

6.

Desastre natural, por inundación - Trinidad, Bolivia

7.

Cambio de uso del suelo - Tipitapa, Nicaragua

8.

Contaminación del agua - Lago Atitlán, Guatemala

9.

Sedimentación por deforestación - Lac Peligre, Haití

10.

Desarrollo costero - Unión Island, San Vicente y las Granadinas

De acuerdo a la publicación, el 50% de este “top 10” se relaciona con cambios ambientales atribuibles a fallas en la gestión del recurso hídrico y al cambio climático. En este marco, donde son evidentes los efectos del Cambio Climático y las fallas en la Gestión de los Recursos Naturales de la región, resulta relevante plantear una reflexión acerca de cómo se ha orientado la Gestión Integral del Recurso Hídrico en el marco de las políticas nacionales, y para la definición de medidas de adaptación al Cambio Climático.


EL CAMBIO CLIMÁTICO Y SUS IMPACTOS SOBRE LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RECURSO HÍDRICO (GIRH), EN LA REGIÓN INTERAMERICANA.

Evidencias científicas, reconocidas por el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (PICC) , demuestran que la temperatura promedio del planeta se ha incrementado cerca de un grado centígrado, en los últimos 150 años y particularmente en las últimas cinco décadas, por efecto, fundamentalmente, del aumento de los Gases de Efecto Invernadero (GEI) en la atmósfera terrestre. La región interamericana, como otras zonas del planeta, evidencia ya serios impactos derivados del cambio climático, como la disminución de los glaciares andinos, la desertificación de algunas de sus zonas agrícolas, las amenazas a su infraestructura y a las poblaciones más vulnerables de las zonas bajas o más expuestas a los eventos extremos. La comunidad científica estima un incremento de la temperatura media del planeta entre 1,5 ºC y 5 ºC hasta fines de este siglo, dependiendo de las medidas que tome el ser humano para estabilizar las emisiones de GEI. Las consecuencias del calentamiento global se viven ya con el aumento en la frecuencia e intensidad de los huracanes, de fenómenos de “El Niño” - “La Niña” y otros eventos extremos que amenazan la infraestructura pública y las viviendas especialmente de los sectores más desprotegidos de la región. La evidencia científica acumulada en la actualidad sugiere que el Cambio Climático implica cambios en los regímenes de precipitación y los patrones de escurrimiento en la región, así como un aumento en la magnitud y la frecuencia de eventos hidrometeorológicos extremos, como las sequías e inundaciones, por lo que resulta imperante abordar oportunamente los retos y oportunidades institucionales, sociopolíticas, de financiamiento y culturales que las sociedades de la región enfrentan para adaptarse a este fenómeno ( Dialogo de Política de América Latina y el Caribe. Retos y Oportunidades en Adaptación al Cambio Climático en Materia de Agua: Elementos para una Agenda Regional. Versión Diciembre de 2010). El Cambio Climático podría tener consecuencias importantes sobre el ciclo hidrológico y este sobre el funcionamiento de la infraestructura hidráulica asociada tanto al almacenamiento, regulación y distribución de caudales, como en el caso de aquella utilizada en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, en el uso de riego y en el uso industrial. Por ejemplo, en ciudades de alta densidad poblacional, la presencia de lluvias más frecuentes e intensas puede sobrecargar la capacidad de los sistemas de drenaje de aguas pluviales y las instalaciones de tratamiento de aguas residuales. Asimismo, el aumento del nivel del mar en zonas costeras podría dar lugar a la salinización de las fuentes de agua de los acuíferos costeros. De la misma manera, el aumento de los caudales y los escurrimientos pone en riesgo a miles de poblaciones establecidas en zonas de alto riesgo. Los cambios en el caudal de los ríos también podrían tener un impacto directo en la generación de energía hidroeléctrica, que es una fuente de energía primaria en muchos países de la región.


Así, la reducción de agua para generación de energía hidroeléctrica (o el aumento de las fluctuaciones de los caudales de los ríos) podría reducir la estabilidad del suministro eléctrico y su confiabilidad, con los consiguientes efectos sobre la economía. La erosión del suelo debido al aumento de las precipitaciones y a la deforestación y cambio del uso de suelo puede afectar la subsistencia de las comunidades rurales que viven de la agricultura temporal, conducir a la sedimentación en los embalses, lo que repercute en el funcionamiento de las instalaciones de usos múltiples y afectando la sostenibilidad de las cuencas hidrográficas. De forma preocupante, la variabilidad extrema y/o reducción de las fuentes podría incrementar, todavía más, la migración rural hacia las zonas peri-urbanas, así como de manera más general, exceder los límites funcionales de la infraestructura y las capacidades institucionales de los sistemas que gestionan el agua en todos los sectores e incluso más allá de las fronteras de nuestros países. Lo anterior, unido a una creciente competencia entre todos los usuarios y entre diferentes naciones por los limitados recursos hídricos podría causar hostilidad y desconfianza entre éstos, aumentando los conflictos por el recurso hídrico. Es importante mencionar, que existen ya algunos instrumentos que pueden ser utilizados para responder a estas situaciones, como la Convención de la ONU sobre el Derecho de los Cursos de Agua Internacionales de 1997 la cual promueve la cooperación entre Estados ribereños para responder a desastres ambientales como sequías e inundaciones y adaptar sus estrategias de gestión de recursos hídricos a los efectos del cambio climático. Además, permite a dichos Estados implementar medidas de adaptación transfronteriza por medio de la gestión integrada y sostenible de los cursos de agua internacionales. La medida en que cualquier sistema de gestión y desarrollo de los recursos hídricos se verá afectado por el Cambio Climático dependerá de su grado de vulnerabilidad y de su capacidad interna (socio-política, institucional, económica, tecnológica y cultural) para adaptarse. Los impactos potenciales del Cambio Climático son reales, y se pueden extender mucho más allá de lo que se conoce como la “caja de agua”, es decir el sector del agua y sus instrumentos propios de gestión. Por ejemplo, la vulnerabilidad en algunos lugares de la región aumenta por las tendencias actuales de cambios de uso de la tierra y la deforestación, lo que dificulta la posibilidad de establecer políticas que promuevan actividades productivas sostenibles en las cuencas hidrográficas y que garanticen la disponibilidad de recursos hídricos en cantidad y calidad adecuadas. En la mayoría de los países de la región el uso del agua ha aumentado significativamente en las últimas décadas. Es de esperar que los patrones de uso de los recursos hídricos continúen cambiando en respuesta al clima y a actividades de gestión de los mismos. Esto último incluye no sólo la infraestructura y la tecnología, sino también las instituciones que rigen el uso del agua dentro de los sectores (por ejemplo, las tarifas del agua), entre sectores (por ejemplo, los mercados de agua), e incluso a través de fronteras internacionales (por ejemplo, los acuerdos transfronterizos de cuencas y el reconocimiento del agua virtual) y de forma más general los sistemas de gobernanza, los cuales deberán también evolucionar para dar frente al Cambio Climático.


A medida que crezca la demanda de agua en la región de ALC, ocasionada por el crecimiento poblacional, el desarrollo económico y el cambio de hábitos de consumo de la población, el agotamiento de los recursos hídricos ocasionado por la sobreexplotación y la contaminación de las fuentes irá en aumento, sobre todo si no se toman las medidas necesarias para contrarrestar el uso insostenible de los recursos hídricos. Esta situación podrá verse agravada por el Cambio Climático, ya que se estima éste aumentará la presión existente sobre la utilización de los mismos. La falta de integración de consideraciones relativas a la adaptación al Cambio Climático en el campo de la gestión de los recursos hídricos entorpece los esfuerzos para aumentar la capacidad ‘socio-política’ de adaptación, con lo cual existe un riesgo real de incrementar la vulnerabilidad de las sociedades frente a impactos potencialmente devastadores. Dicha capacidad “socio-política” de adaptación se debe construir no sólo en lo que se refiere a la gobernanza de los sistemas de suministro de agua potable y saneamiento, sino también en los de riego, industriales, acuícolas y de generación de energía hidroeléctrica. De la misma manera, se debe fomentar los esfuerzos coordinados de adaptación al cambio climático en lo que se refiere a la protección y conservación de las áreas naturales, tales como los bosques, humedales y manglares; las cuales juegan un papel elemental en el mantenimiento del ciclo hidrológico y la protección frente a los fenómenos hidrometerológicos extremos. La adaptación al Cambio Climático, de manera general, exige entonces de un fortalecimiento integral de los sistemas de gobernanza del agua y de manera transversal hacia otros sectores de política pública. La Gestión Integral del Recurso Hídrico (GIRH) contempla que las medidas de adaptación son fundamentales para alcanzar el uso sustentable del agua bajo un contexto de Cambio Climático y donde existen múltiples y crecientes demandas por el agua. La tendencia es que el Cambio Climático agrave las presiones existentes sobre los recursos hídricos, la GIRH ofrece mecanismos efectivos de gestión que consideran, además de garantizar la cantidad y calidad del agua para consumo humano, su gestión sustentable tanto de aguas superficiales y subterráneas, así como su distribución equitativa a todos los usuarios y usos, vinculando y priorizando las necesidades sociales y ambientales esenciales con las cantidades/calidades requeridas para la producción agrícola, la generación de energía y los usos industriales y doméstico. En ese sentido, debería ser prioritario para los países el desarrollar las capacidades que hagan viable y efectiva la implementación de la GIRH, conforme a las especificidades y capacidades de cada país y de cada una de sus cuencas hidrológicas. Es conveniente considerar que los impactos del Cambio Climático a lo largo de todo el ciclo hidrológico no respetan las fronteras nacionales y geopolíticas; por lo que, ya sea entre estados, departamentos o entre países vecinos, las medidas de adaptación harán mucho más necesaria la existencia y actualización de acuerdos transfronterizos (intra- o supranacionales) que permitan considerar las presiones adicionales y sus posibles efectos en la seguridad hídrica local, nacional, regional y, en última instancia, mundial.


Adicionalmente es necesaria la consideración de diferencias entre la región Interamericana, dado que las medidas de adaptación requeridas dependen en gran medida de las condiciones locales (latitud, altitud, cercanía a las costas, densidad poblacional y otros factores) que varían significativamente a lo largo de la misma. No obstante, la toma de conciencia pública y la ejecución de acciones para enfrentar el cambio climático son dos cosas muy diferentes. Los acuerdos internacionales no son suficientes sin acciones locales concretas que reduzcan la vulnerabilidad de las personas, especialmente los pobres, que son los más seriamente afectados por los impactos. El Protocolo de Kyoto y los acuerdos con metas posteriores al año 2012 tendrán poca repercusión a menos que dispongan de recursos y experiencias para impulsar acciones locales, como por ejemplo: (i) fondos para encontrar fuentes de agua confiables que permitan a Perú enfrentar el retroceso de sus glaciares; (ii) apoyo a acciones en las comunidades costeras en Colombia que permitan protegerlas de las inundaciones devastadoras provocadas por el fenómeno de La Niña; (iii)

y ayuda a los campesinos de la región noreste de Brasil para hacer frente a la sequía.

El cambio climático requerirá además de nuevas dimensiones de cooperación entre las naciones y los pueblos y, sobre todo, una nueva base para crear relaciones entre “ricos y pobres” tanto dentro de las naciones como entre estas. Es el momento para que el financiamiento internacional y nacional de políticas, planes, y programas de mitigación y adaptación al cambio climático se traduzca en resultados concretos evaluables. De lo contrario no se podrá sostener la imprescindible contraparte que es la motivación espontánea de los pueblos en acciones de mitigación y adaptación. La capacidad adaptativa es entonces un componente de la vulnerabilidad, y es entendida como la habilidad de un sistema para ajustarse al cambio climático, incluyendo la variabilidad y los extremos climáticos, para moderar potenciales daños, tomar ventajas de las oportunidades, o para hacer frente a las consecuencias (IPCC, 2007). Yohe y Tol, citados en Adger y Vincent (2004), sugieren las siguientes determinantes de la capacidad adaptativa:

1. opciones tecnológicas disponibles para la adaptación, 2. la disponibilidad de recursos y su distribución, 3. la estructura y capacidad de las instituciones, 4. el capital social y humano, 5. el acceso a mecanismos de riesgo,


6. y la habilidad de los tomadores de decisiones para manejar los riesgos y la información. La capacidad adaptativa establece el espacio y el contexto dentro del cual un proceso de adaptación es posible. Además, reduce la vulnerabilidad y fomenta el desarrollo sostenible. La subregión andina por ejemplo, concentra el 55% de su población por debajo de la línea de pobreza y el 22% no puede satisfacer sus requerimientos básicos. Por su parte, la región centroamericana tiene también altos niveles de pobreza y una cantidad importante de la población vive en zonas de riesgo, considerando que es un área expuesta al paso de huracanes y tormentas. Mientras tanto, el IPCC divulgó que el istmo centroamericano se verá afectado por sequías en el litoral del Pacífico e inundaciones en las costas del Atlántico. Así mismo, un informe del Programa Mundial de Alimentos señala que en “América Central y el Caribe habrá de 75 a 100 millones de hectáreas de tierra con escasez de agua, debido al cambio climático”. En la región centroamericana, se prevé que los cambios en los patrones de la precipitación pluvial y en la subida del nivel del mar afecten tanto la salud de la población, la distribución de los asentamientos humanos, la industria y la energía. Al norte de América Latina, en México, los escenarios del cambio climático también son alarmantes frente a su vulnerabilidad social, económica y política. “Un alto porcentaje de la población vive en zonas de riesgo, en viviendas precarias, en áreas con escasez de agua, en zonas con graves problemas de contaminación o depende de tierras de temporal; esta gente no cuenta con seguros, carece de suficiente alimento, de asistencia en salud y servicios. Todo esto la hace sumamente vulnerable a los efectos del cambio climático”. La superficie de uno de sus principales productos agrícolas, el maíz, experimentará una reducción mayor al 50%, sin considerar el crecimiento poblacional. La pobreza y la dependencia de los recursos naturales se unen a la falta de acceso a la información, a la inexistencia de servicios públicos (alcantarillado, servicios sanitarios en general) y a la exclusión de los espacios de toma de decisiones que afectan la capacidad de voz y poder político de los sectores sociales menos favorecidos. Su vulnerabilidad se deriva entonces de la considerable dependencia de los recursos naturales y su limitada capacidad para enfrentar la variabilidad climática y los fenómenos climáticos extremos.


EXPERIENCIAS EN LA IMPLEMENTACIÓN, EN DIVERSAS ESCALAS, DE MEDIDAS DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y LOS RECURSOS HÍDRICOS

Es a escala nacional donde mayormente se manejan y priorizan los programas a financiar a través de diversos mecanismos y las nuevas herramientas que van apareciendo para este fin. De acuerdo a Levine y Encinas (2008), en estas negociaciones los organismos internacionales cuentan con que los países representados por sus gobiernos honren sus compromisos declarados con la democracia. Tanto en la participación de las organizaciones de base así como en los acuerdos sobre metas y programas de asistencia técnica internacional y en su aplicación en terreno y evaluación. A continuación se detallan algunas oportunidades tanto para el sector público como para el privado. Con respecto al sector público, la multiplicación de Tratados de Libre Comercio entre países de altos ingreso y de ingresos medios y bajos, ha dado preferencia a los países en desarrollo con democracias más avanzadas. Los acuerdos explicitan el compromiso de los países por el desarrollo sustentable a través del cumplimiento de sus propias normas en el entendido de que son aceptadas y difundidas en el conjunto de la sociedad y en particular entre los más pobres. La experiencia mundial ha reconocido que mientras más avanzado están los países y sus comunidades en el compromiso con el desarrollo sustentable, en mejor posición se encuentran para abordar el cambio climático y que más grande es la motivación por participar. Respecto al sector privado nos referimos a las exigencias internacionales a través de los mercados a países exportadores en desarrollo que se han traducido en la adopción de estos últimos de (i) tecnologías de producción limpia y gestión de manejo sustentable de recursos naturales, así como de (ii) nuevas forma de relación de las empresas con las comunidades locales, genéricamente identificadas como responsabilidad social de la empresa (RSE). Cada vez toman más importancia estas iniciativas, comenzando por las empresas exportadoras y mayoritariamente orientadas a recursos naturales, que son las principales vías de transferencias tecnológica y de gestión y a la vez las primeras en readecuar sus relaciones con las comunidades locales, en línea con la responsabilidad social empresarial. La demanda de la sociedad civil por calidad de vida y los cambios en la producción orientados al desarrollo sustentable que esta ha impulsado, han contribuido a un acercamiento entre las comunidades locales y las empresas, y por esa vía se ha abierto una oportunidad real para enfrentar el cambio climático. El Estado es insustituible en lograr este consenso, como han demostrado las investigaciones respecto a la redefinición del rol del Estado en economías de mercado insertas en institucionalidades democráticas. A nivel nacional, la coordinación entre nivel local, nacional - internacional y entre el sector público y privado es decisiva. Especialmente, si tomamos en cuenta que muchas veces los recursos entregados por organismos internacionales para actuar de forma local, terminan diluyéndose en la burocracia.


El cambio climático presenta nuevos riesgos y mayores desafíos para lo que entendemos como desarrollo sustentable, tales como períodos de sequías más largos, mayor frecuencia e intensidad de las olas de calor, la aceleración del retroceso de los glaciares, un clima cada vez más riguroso y el aumento en intensidad y frecuencia de los fenómenos de El Niño y La Niña y sus efectos. Impactos que requerirán respuestas de adaptación tales como inversiones en protección para tormentas y en infraestructura para el suministro de agua, así como en servicios de salud comunitarios. Las medidas de adaptación esenciales para reducir dicha vulnerabilidad raras veces se toman únicamente como respuesta al cambio climático, por lo que pueden ser integradas a medidas típicas de un desarrollo sustentable, como, por ejemplo, a la gestión de los recursos hídricos, las defensas costeras y a las estrategias de reducción de riesgos. La región interamericana necesita coordinar un esfuerzo mucho más proactivo para implementar medidas de adaptación en las comunidades más vulnerables. Cada comunidad y región debe definir los tipos de acción más importantes para adaptarse a un clima que cambia.

MEDIDAS PRÁCTICAS DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO A NIVEL NACIONAL Y LOCAL

El proceso de adaptación puede ser implementado en cualquier país o comunidad y consta de tres pasos:

1. Identificación y evaluación de los impactos y vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos. 2.

Construcción de capacidades.

3.

Medidas de adaptación.

En un nivel nacional, debe existir una política intersectorial que conecte los aportes de las negociaciones internacionales con los programas de adaptación definidos en el ámbito nacional y local. Asimismo, se debe trabajar para asegurar que el cambio climático sea incluido en las políticas nacionales sectoriales, tales como agua, minería y energía, y además, traducir estas políticas a proyectos y acciones en el nivel local.


IDENTIFICACIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS IMPACTOS Y DE LA VULNERABILIDAD DE LOS SISTEMAS NATURALES Y HUMANOS

En Interamerica se observa el impacto del cambio climático en la creciente intensidad y frecuencia de los huracanes en el Caribe, en los cambios de los patrones pluviales, en el aumento de los niveles de agua en los ríos de Argentina y Brasil y en el retroceso de los glaciares en el extremo sur de la Patagonia y en la cordillera de los Andes, entre otros. Pero no solo se deben considerar los impactos, sino también la vulnerabilidad, es decir, el grado en que un sistema es susceptible a, o capaz de, responder a los efectos adversos del cambio climático. ¿Por qué? Porque los países en desarrollo son varias veces más vulnerables por poseer limitados mecanismos de respuesta y prevención. Por ejemplo, en materia económica, ante algún evento climático adverso, la economía de un país en desarrollo se resiente más que la de un país desarrollado. Debido a esta vulnerabilidad, es que es necesaria una preparación para los eventos extremos (riesgos de desastres) que se puedan producir. Los impactos dependen de la fortaleza de la infraestructura, de la economía, la sociedad y el medio ambiente y es importante definir los riesgos en cada una de estas categorías, identificando fortalezas y debilidades. Es necesario tener claro también las diferencias entre la reducción del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático. Si bien estos dos conceptos están muy relacionados y se pueden desarrollar programas para ambos paralelamente o que sean complementarios, sin embargo es necesario destacar que no son lo mismo.

CONSTRUCCIÓN DE CAPACIDADES Para reducir los impactos del cambio climático y asegurar el éxito de las estrategias de adaptación es necesario instalar capacidades en las personas y los gobiernos que deben desarrollar estas iniciativas. Ejemplos de esto son:

1. Empoderamiento y mayor participación en la toma de decisiones de grupos sociales locales (en todas las etapas del programa o proyecto: diseño, implementación, monitoreo y evaluación). 2.

Comprender, prever y monitorear los impactos del cambio y la variabilidad climática.

3.

Evaluar activos locales y residencia.

4.

Desarrollo y uso de tecnología apropiada.


5.

Sistematización y transferencia del conocimiento local.

6. Fortalecimiento de las instituciones encargadas de desarrollar las políticas para enfrentar el cambio climático y ejecutar proyectos en esa línea. No es novedad que las personas a nivel local, regional y nacional deben estar incluidas en la planificación, implementación, monitoreo y evaluación de los cambios en el clima. Pero la creación de capacidad humana debe llegar a niveles que permita al menos, evaluar los impactos de la vulnerabilidad al cambio climático además de planificar y ejecutar acciones sobre este. Hay muchos factores que determinan la capacidad humana de un país: la economía, la equidad, el desarrollo tecnológico, la capacidad técnica, los recursos humanos, la infraestructura y el desarrollo institucional. También es necesario comprender la vulnerabilidad de los distintos sectores involucrados, de modo de poder actuar efectivamente en lo local. Por ende, es importante que exista una coordinación interinstitucional, esto debido a que al haber diversidad de instituciones con competencias en la materia, tales como ministerios, secretarías y corporaciones, suelen surgir duplicaciones de políticas e incentivos contrarios a los objetivos, tan común en la Región. Para evitarlo, es necesario formular y financiar una “política interinstitucional” de adaptación al cambio climático y en este proceso es recomendable seguir los pasos que en el sentido indicado están dando la mayoría de los países con políticas de desarrollo sustentable.

MEDIDAS DE ADAPTACIÓN Hay muchos ejemplos de medidas de adaptación, por lo que solo se mencionaran en este documento de insumo, algunas de las más relevantes (o mejor documentadas): 1. promover buenas prácticas en el manejo de recursos naturales dirigidas a reducir la vulnerabilidad; 2.

Adecuar, reubicar o mejorar el diseño de la infraestructura vulnerable;

3. Desarrollar redes de información temprana para prevenir pérdidas durante eventos extremos; 4.

Mejorar las redes sociales de modo de fomentar la participación social;

5. En casos extremos trasladar personas y poblaciones de zonas de alto riesgo a zona más seguras.


ALGUNOS AVANCES EN MATERIA DE ADAPTACIÓN EN LA REGIÓN

1.

EXPERIENCIAS CON ENFOQUES COMUNITARIOS

Es importante señalar, que existe un creciente número de casos en la región donde la organización comunitaria, la creatividad y la solidaridad han logrado mitigar los efectos adversos, en una suerte de adaptación espontánea al cambio climático (Figura 1). El IPCC (2001) define al proceso de adaptación al cambio climático como “los ajustes en sistemas humanos o naturales como respuesta a estímulos climáticos proyectados o reales, o sus efectos, que pueden moderar el daño o aprovechar sus aspectos beneficiosos”. La adaptación depende de la capacidad adaptativa. Las estrategias utilizadas usualmente combinan varias medidas que se pueden sistematizar en: almacenaje, optimización en el uso y protección contra riesgos climáticos. En el detalle de cada medida que se presenta a continuación, se agrega una referencia sobre cuál de los casos del actual ciclo de aprendizaje la está utilizando, aunque, es frecuente que las comunidades utilicen una combinación de medidas:

Figura 1: Algunos ejemplos de medidas de adaptación comunitaria al Cambio Climático y la gestión de los recursos hídricos.


Medidas de Almacenaje. Entendido como la capacidad de amortiguar y atenuar las fluctuaciones en la disponibilidad de agua. Ejemplos de esta estrategia son: la construcción de reservorios ya sea artificiales o aprovechando los acuíferos naturales. 1. a. Chile). b. c. d. e. f. g. h.

Reducción de la velocidad del agua en una cuenca, a través de: Manejo Integral de Cuencas (Cuenca de Chiapas, México; y Zonas áridas del norte de Prácticas en conservación de suelo, fertilidad y manejo de humedad. Terrazas, muros de piedra. Cubierta vegetal (reforestación). Recarga de acuíferos (manejado). Manejo de humedales y lagunas. Reservorios, embalses (obra física) y su operación. Sistemas de cosecha de agua lluvia.

Medidas de Optimización en el uso del recurso hídrico. Procurando asegurar el abastecimiento de todos los usuarios en cantidad y calidad mientras se evita la pérdida/desperdicio del recurso. 1. Equidad en el acceso. a. Gestión de la demanda (Quelcaya, provincia de Carabaya, Puno, Perú; y Cayambe en Ecuador y Beni y Cordillera en Bolivia). b. Reducir las pérdidas en sistemas de uso (fugas, métodos de riego, mantenimiento). c. Cambiar zonas, calendario, patrones y variedades de cultivo hacia menor demanda hídrica y/o mayor resistencia a sequía. 2. 3. 4. 5. 6. a. b.

Re-uso de agua. Uso de pronósticos del tiempo y clima. Medir y valorar (económicamente) el uso del agua. Importar agua virtual. Tratamiento del agua contaminada y evitar contaminación. Diversificación hídrica (Valle del Chota, provincia de Imbabura, norte del Ecuador). Ajuste de la operación de sistemas de uso.

Medidas de Protección ante riesgos climáticos. Se trata de diferentes medidas para mantener la infraestructura y/o el ecosistema que se ven afectados por fenómenos hidrológicos: diseño de sistemas de alerta temprana, construcciones, planificación del uso de la tierra previniendo la amenaza de eventos extremos. 1. Importante considerar el equilibrio del ecosistema. 2. Planificación del territorio: controlar el agua (que resulta caro); “aprender” a vivir con la presencia de eventos extremos.


3.

Mapas de amenazas, vulnerabilidad y riesgo.

4. 5. 6. 7. 8. 9.

Vivienda en lo alto. Drenaje. Ajustar criterios de diseño de bocatomas, capacidad de sistemas. Protección de riberas (física, vegetal). Diques y obras de protección. Monitoreo y sistemas de alerta temprana.

2.

EXPERIENCIAS CON ENFOQUE DE GOBIERNO

América Latina presenta avances significativos en adaptación en el último tiempo. A continuación se presentan brevemente algunas experiencias de países de la Región.

1.

SURAMÉRICA

1. Perú: Desde el 2003 cuenta con una Estrategia Nacional de Cambio Climático, en la que el énfasis está puesto en la descentralización, por lo que cada uno de los gobiernos regionales está desarrollando sus propias estrategias. De este modo, depende de las prioridades de la región si el foco es puesto en mitigación y desarrollo de proyectos bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio o en adaptación. Actualmente solo la región de Junín (Andes centrales del Perú) ha desarrollado una estrategia completa, la cual ha sido aprobada por un comité multisectorial y hace especial énfasis en la hidroelectricidad y seguridad alimentaria. Otras regiones en la que se está trabajando activamente son Piura, en donde se está desarrollando un programa de prevención de desastres y manejo de agua, y Cusco y Apurímac, en donde se está elaborando un plan para establecer las prioridades para desarrollar una estrategia de cambio climático durante el 2008. Estos esfuerzos se suman al proyecto de la Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático y el Proyecto Regional Andino de Adaptación, financiado por el Banco Mundial y ejecutado también en Ecuador y Bolivia.

2. Ecuador: El país ha elaborado la Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático (2009). También se está ejecutando en el país uno de los seis proyectos del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM / GEF por su nombre en inglés) más grandes sobre cambio climático y adaptación. Este programa tiene un carácter piloto y se implementará en cuatro provincias, partiendo del diagnóstico y luego impulsando la implementación de medidas de adaptación.

3. Bolivia: Bolivia cuenta con un Programa Nacional de Cambio Climático (PNCC), inserto dentro del Ministerio de Planificación del Desarrollo, que está a cargo de iniciativas como la elaboración de la Segunda Comunicación Nacional. Este programa está realizando además


estudios sobre seguridad alimentaria e impactos sobre la salud del cambio climático. El PNCC inició el año 2004 un estudio sobre cambio climático, que se encuentra en su segunda fase y que tiene como objetivo principal estudiar la vulnerabilidad al cambio climático y la capacidad adaptativa de las comunidades locales, utilizando para este fin un enfoque participativo. La segunda fase de este proyecto se ha trabajado a nivel de municipio en las zonas semiáridas de montaña.

4. Colombia: Para el caso Colombiano, la primera Comunicación Nacional (PCN) ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, CMNUCC, muestra resultados de investigaciones y predicciones de modelos climáticos, que evidenciaron el estado de vulnerabilidad del país frente a los impactos esperados del cambio climático. Si bien el país contribuye mínimamente al cambio climático global (0,2% de las emisiones globales) es altamente vulnerable a los efectos de este fenómeno en las esferas social, económica y ambiental. La PCN muestra por ejemplo que en las zonas costeras, 4% de la población sería altamente vulnerable, así como el 75% de las áreas ocupadas por el sector manufacturero y el 49% de los cultivos. La isla de San Andrés desaparecería en un 17% de su territorio, 8% del país sufriría efectos por desertificación mientras que el 95% de los nevados y el 75% de los páramos desaparecerían. (PCN, 2001). Para los ecosistemas de alta montaña y páramos, considerados de alta importancia tanto por sus endemismos en flora y fauna como por su capacidad en los procesos de regulación hídrica y almacenamiento de carbono en los suelos; se espera que sean afectados especialmente por el aumento de la temperatura. Algunos estudios adelantados por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) registran un aumento neto de 0,2 a 0,3 ° C por década durante el período 1961-1990 y una disminución de la precipitación mensual de 2 a 3 mm por década para algunas áreas alto andinas (IDEAM 2001). En este sentido, una variación de este tipo generará cambios significativos en la estructura y por ende funcionalidad ecológica de cerca del 70% de estos ecosistemas, incidiendo directamente sobre la producción y regulación hídrica de la cual dependen las actividades productivas y el abastecimiento para el consumo de un alto porcentaje de la población Colombiana consecuencia del cambio climático o de las interacciones entre éste y la variabilidad climática, el país estructuró y desarrolló el proyecto Piloto Nacional de Adaptación al Cambio Climático- INAP, el cual fue desarrollado en marco del Acuerdo de Donación TF 056350 firmado entre la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social), Conservación Internacional Colombia (CI) y el Banco Mundial el 15 de Junio de 2006 recursos provenientes del Fondo Mundial para el medio Ambiente- GEF, la República de Colombia y otros donantes. Se estableció como objetivo del proyecto apoyar a Colombia en la definición e implementación de medidas piloto de adaptación y opciones de política para prever anticipadamente los impactos del cambio climático en ecosistemas de alta montaña, áreas insulares del Caribe Colombiano y salud humana, esta última relacionada especialmente con el tema de posibles epidemias de dengue y malaria.


La identificación e implementación de las medidas de adaptación contempladas en el proyecto INAP respondieron a la necesidad de abordar, y en la medida de lo posible, enfrentar los efectos del cambio climático en los ecosistemas y sectores anteriormente mencionados, para posteriormente replicar las experiencias exitosas a otras áreas del país, y apoyar al gobierno nacional en la formulación de políticas de adaptación al cambio climático. En este sentido, se definieron cuatro componentes técnicos y un componente administrativo; el primero de ellos o componente A que contempla la producción de Información sobre Cambio Climático y variabilidad climática; el segundo - componente B el Diseño e Implementación de un Programa de Adaptación en el Macizo de Chingaza; el tercero - componente C el Diseño e Implementación de un Programa de Adaptación en las Áreas Insulares del Caribe Colombiano y el cuarto – componente D Respuestas a las enfermedades tropicales transmitidas por vectores (dengue y malaria) inducidas por el cambio climático. El quinto componente como ya se mencionó incluyó el manejo administrativo y financiero de todas las actividades del proyecto. Cada uno de los componentes fue liderado por las instituciones que a nivel nacional tienen la idoneidad y responsabilidad en el manejo de los diferentes temas incluidos en el proceso; es así como los componentes A y B estuvieron a cargo del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM); el componente C estuvo a cargo del Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andreis” (INVEMAR) y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (CORALINA); el componente D fue asumido por el Instituto Nacional de Salud. Para la implementación de las medidas correspondientes al Componente B (Alta montaña), se seleccionó el Macizo de Chingaza y el Parque Nacional Natural Nevados (PNN Nevados); el componente C- Marino Costero en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y el Área Marina Protegida Corales del Rosario, San Bernardo e Isla Fuerte (AMP-CRSBeIF) y en el Componente D- Salud Humana, el tema de malaria se trabajó en los municipios de Puerto Libertador y Montelíbano en el Departamento de Córdoba, Buenaventura en el Valle del Cauca y San José del Guaviare en el Guaviare; para dengue en los municipios de Bucaramanga, Armenia, Floridablanca y Barranquilla. En el ámbito nacional es de destacar que como uno de los resultados de la incidencia del proyecto en otros sectores se logró la inserción de los conceptos de adaptación al cambio climático en políticas y programas del orden nacional, regional y local, resaltando el Plan Nacional de Desarrollo 2010–2014, el Plan de Acción Ambiental, 2010-2014, la Política Hídrica Nacional (2010), la Política Nacional de Cambio Climático (en elaboración) la actualización de Política de Biodiversidad, la Política de Pobreza y el Plan Nacional de Salud Pública. Igualmente se fortalecieron los espacios de coordinación con otros entes nacionales tal como el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; el Departamento Nacional de Planeación; el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministerio de Minas y Energía entre otros.


El INAP contribuyó al fortalecimiento de la gestión, de las instituciones participantes, en materia de cambio climático, el mejoramiento de la capacidad tecnológica, técnica y profesional de las mismas, fortaleció al país en la generación de información básica y especializada para la planificación sectorial y regional teniendo en cuenta la incidencia del cambio climático y dejó abiertas las puertas para avanzar en estrategias y planes de adaptación con una visión integral de manejo que incluye desde las condiciones biofísicas y ecosistémicas propias de las áreas, hasta los aspectos socioculturales de las poblaciones que las habitan; este último aspecto debe ser considerado prioritario y una condición necesaria para que cualquier proceso de adaptación pueda funcionar. Puntualmente el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, el IDEAM y las diferentes Corporaciones Autónomas, dieron inicio al proceso de conformación de los Nodos regionales de Cambio Climático con el objetivo de, elaborar la política nacional de cambio climático, unir esfuerzos para trabajar articuladamente en el desarrollo de acciones que lleven a disminuir los efectos del mismo y avanzar en la implementación de procesos de adaptación. En este sentido el IDEAM, presta el apoyo técnico necesario basado tanto en la experiencia del proyecto INAP como en su rol nacional frente al tema. En los ámbitos regionales y locales, el proyectó influyó en políticas y planes regionales de salud, planes de ordenamiento territorial, planes locales para la prevención de riesgos, entre otros. Es así como, por ejemplo, los municipios de las áreas piloto del componente B (La Calera y Choachí) involucraron en sus procesos de planificación territorial aspectos relacionados con la adaptación al cambio climático; y en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, donde el proyecto generó información relevante para ser incluida en los temas de política departamental de desarrollo y política poblacional. Se destaca también la participación del componente de Salud en la mesa de cambio climático de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), en donde los resultados obtenidos en marco del INAP han sido presentados: En este mismo aspecto y con base en las acciones implementadas por el INAP, se dio la participación del componente D en la elaboración de la propuesta “Adaptación Para Los Cambios Climáticos: Sector Salud de La América Latina” la cual contó con fondos del BID. Los países de Suramérica, cuentan actualmente con importantes experiencias prácticas en temas de adaptación y mitigación al cambio climático. Esto les ha permitido desarrollar sus capacidades para identificar la vulnerabilidad humana y natural, fortalecer sus capacidades adaptativas e implementar medidas concretas de adaptación. Esta experiencia práctica podría convertir a América Latina en una región líder en la lucha contra el cambio climático, capaz de crear activos programas para conectar actores locales, regionales y globales y articular las necesidades de cada país con los de la comunidad latinoamericana.


2.

CENTRO AMÉRICA

La región centroamericana enfrenta un formidable reto en materia de adaptación a los efectos negativos del cambio climático, particularmente en cuanto a recursos hídricos. En particular, la iniciativa conjunta del Comité Regional Recursos Hidráulicos (CRRH), la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN-ORMA) y la Alianza Mundial por el Agua (GWP), busca definir un marco regional para el desarrollo de una estrategia de adaptación al cambio climático para el sector de recursos hídricos en Centroamérica. BOX UNO: MEDIDAS DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO RELACIONADAS A LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS, MÁS COMUNES EN LOS PAÍSES CENTROAMERICANOS: 1. Construir nuevos embalses que permitan regular los caudales y/o aumentar la capacidad de los existentes. 2. Promover sistemas de uso múltiple y reutilización del recurso agua. 3 Mejorar los sistemas de información y educación a la población para promover el uso Eficiente y/o ahorro de energía y agua, uso racional de los recursos naturales en general. 4. Realizar estudios y aplicar medidas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. 5. Impulsar Planes Nacionales para el desarrollo rural sostenible utilizando las Cuencas Hidrográficas como unidad de gestión. 6. Aumentar la cubierta vegetal en las cuencas hidrográficas mediante el desarrollo de políticas y programas de reforestación. 7. Proteger las áreas naturales (masas oceánicas, cuerpos de agua, bosques y otros). 8. Elaboración e implementación de Programas de Educación ambiental (sobre los impactos). 9. Adecuación del marco legal vigente en materia de Recursos Hídricos. 10. Coordinación interinstitucional para el desarrollo de acciones en relación al manejo de los recursos naturales. 11. Establecer grupos regionales para el desarrollo de programas de cooperación y asistencia Técnica. 12. Planificación de recursos hídricos para la explotación agrícola, uso energético y otros. 13. Creación y vigilancia de áreas de reserva hidrológica. Sector Hidroelectricidad: 1. Reducir las emisiones de gases de efecto de invernadero en la generación eléctrica. 2. Promover el uso de fuentes alternas renovables de energía (solar, eólica, biomasa, etc), y el mejor aprovechamiento de las fuentes existentes (ciclo combinado, cogeneración, etc.). 3. Mejorar los niveles de vida en las áreas rurales, activar polos de desarrollo en el interior del país. Sector de Abastecimiento de Agua: 1. Modernización y optimización de los sistemas de producción y distribución. 2. Fomentar la investigación de nuevas tecnologías aplicables al mejoramiento de la calidad del agua y al ahorro de agua de uso doméstico e industrial. 3. Identificación de disponibilidad de aguas subterráneas.


sociedad, incluyendo impactos y adaptación provee puntos de partida esenciales para el desarrollo de una política futura de adaptación. Comparado a esfuerzos anteriores, este marco de adaptación enfatiza relacionar la vulnerabilidad actual ante embates del clima al desarrollo de opciones futuras de políticas de adaptación ante cambio climático. En particular, se analizan las políticas actuales de desarrollo e inversiones futuras propuestas, hacienda hincapié en prácticas maldaptativas. • Las prácticas de adaptación se dan en diferentes niveles de la sociedad, incluyendo a nivel local. La mayoría de las medidas de adaptación serán conducidas por individuos y comunidades. El rol del gobierno es brindar un ambiente habilitante para que estas nuevas prácticas se hagan realidad. El marco de políticas de adaptación combina políticas nacionales con iniciativas proactivas de gestión de riesgo a nivel local, en que la vulnerabilidad ante amenazas climáticas son analizadas a nivel local y comunitario. is assessed at the local and community levels. • La estrategia de adaptación y el proceso mediante el cual se lleva a cabo son igualmente importantes. En el Marco de Políticas de Adaptación, los interesados y actores claves serán requeridos de revisar, evaluar y monitorear la adaptación. Estos actores son los que conducen el proceso de elaboración de toda estrategia de adaptación, de ahí la importancia de diálogos locales, nacionales y regionales. Esto permite construir las capacidades adaptativas, que permite lidiar mejor con las vicisitudes futuras del clima. Inspirado en estos principios, se propone un proceso de elaboración de un marco estratégico de adaptación ante cambio climático, para el sector de los recursos hídricos en Centroamérica. Esto implica como lo plantea el primer principio diseñar un proceso coherente y consistente con las realidades de cada país y que pueda inscribirse en las estrategias nacionales y regionales de desarrollo. También supone incorporar desde un inicio la dimensión de las medidas de adaptación a impactos actuales de la variabilidad y los extremos climáticos. Hoy en día, que los países centroamericanos, apenas comienzan a dar sus primeros pasos en la exploración de medidas de adaptación al CC, pueden identificarse una serie de necesidades comunes a cada una de las sociedades de la región. Ya se conoce la fragilidad de los países del istmo frente a eventos hidrometeorológicos de magnitud variable. Los eventos ENOS, han sido laboratorios abiertos para los climatólogos, agrónomos y planificadores en diversos sectores. A partir de las Primeras Comunicaciones Nacionales, existe evidencia que los países centroamericanos han estimado su vulnerabilidad particular frente al clima cambiante y las áreas urgentes en adaptación: La Adaptación al Cambio Climático a largo plazo, es un proceso continuo que involucra ecosistemas y sistemas socioeconómicos en su totalidad. La inmensa mayoría de las formas de adaptación se darán a nivel local y en forma espontánea, dependiendo de las necesidades individuales y capacidades de un determinado sector de la economía. 1. Los frágiles arrecifes beliceños, la pesca y el desarrollo turístico sobre las costas y numerosos islotes de ese país, requieren adaptarse a los cambios en el clima y en la disponibilidad de agua.


2. Igualmente las cuencas que drenan el agua que capturan los bosques nubosos guatemaltecos –muchas de ellas, cuencas internacionales-, las zonas bajas expuestas a inundaciones, así como su amplia zona de sequía. 3. La gestión de la información hidrológica en Honduras necesita agilizarse para fortalecer a los agricultores de su vertiente pacífica y urge además, ordenar el uso de la tierra sobre sus costas. 4. El Salvador necesita fortalecer a los productores de granos básicos frente al conocido péndulo “inundaciones-sequías-inundaciones” y conservar sus reservas de agua, especialmente ante la creciente demanda urbana. 5. Nicaragua requiere desarrollar las herramientas técnicas y políticas, para cuidar sus lagos y sus acuíferos y administrar con criterios ambientales de largo plazo su importante reserva de agua sobre el Atlántico. 6. En Costa Rica la adaptación al CC depende del manejo eficiente de las cuencas estratégicas y de la protección de las zonas de recarga de acuíferos. 7. Panamá deberá ser capaz de regular la demanda de agua de los diversos sectores, para evitar el surgimiento de conflictos entre los usuarios y así, mantener la competitividad de su “Canal”. Todos los países centroamericanos necesitan desarrollar políticas efectivas de conservación de ecosistemas clave, especialmente bosques generadores de agua, mantos acuíferos, humedales, manglares y arrecifes. Se conoce que la mayoría de los países centroamericanos, enfrentan desde los años noventa, la urgencia de reformar la legislación vigente sobre el agua. Los países de la región que cuentan con legislación del agua son: Honduras (1927), Costa Rica (1942) y Panamá (1966). Las dos primeras se refieren primordialmente al riego, mientras la de Panamá incluye los temas del ciclo hidrológico, la regulación de los usos y provechos y la creación de la Autoridad Nacional del Agua, que desapareció. El Salvador cuenta con la Ley de Régimen de Riego y Avenamiento (1970); Nicaragua y Guatemala cuentan con una legislación dispersa relativa al tema del agua. Belice no cuenta con un instrumento legal especial para el agua (Plan de Acción para el Manejo Integrado del Agua en el Istmo Centroamericano, 2000:17). En síntesis, las diversas legislaciones parten de principios que no responden a una visión de manejo integrado del recurso; además, carecen de una clara definición y distribución de funciones y atribuciones entre las autoridades públicas involucradas; resultan difusas en cuanto a los derechos y obligaciones de los usuarios; se enfocan principalmente sobre el uso y la extracción del recurso sin reconocer claramente su valor estratégico ni incorporar conceptos claros de sostenibilidad.


Lo anterior ha conducido a países como El Salvador a proponer su Ley del Agua en la cual, se establecería una especie de “Autoridad del Agua”. Para El Salvador, como para la mayoría de los países de la región, contar con un ente central encargado de la protección y gerencia del agua, sería de gran importancia. Este ente, funcionaría como una especie de concesionario, encargado de coordinar las demandas de todos los usuarios y además, de manejar los conflictos que se produjeran entre ellos. Contar con un ente gestor central del agua sería un avance como medida de adaptación de los recursos hídricos al CC, dado que permitiría eliminar la dispersión institucional respecto del recurso hídrico, y coordinar la toma de decisiones y de acciones referentes a la conservación, uso sustentable y conservación del mismo. Existe preocupación y conciencia en la región, que la definición de las “agendas de investigación científica” de las entidades Estatales, debe de hacerse conjuntamente con los usuarios del agua. Por ejemplo, en El Salvador, “La agenda de investigación del SNET se define junto con los actores externos, que son quienes sufren los efectos de la variabilidad climática o del CC” (Ing. Oscar Hernández, SNET, com.pers.). Los países de la región coinciden sobre la necesidad en cuanto a la producción de información básica, de impulsar: • La reconstrucción de las redes climáticas e hidrológicas, para lograr su buena distribución y funcionamiento; • El rescate de datos de series históricas; • Que el sistema de mapeo coincida a escala centroamericana, para lograr compartir la información; Igualmente es patente la necesidad de generar foros técnicos participativos de discusión, sobre riesgo, planificación y gestión territorial. Un MACC-RH, ante escenarios de CC en Centroamérica, permite una serie de avances en el campo del manejo de los recursos hídricos. Entre ellos, destacan: 1. El cruce entre lo Legal-Institucional, el Ordenamiento Territorial y el Manejo de Cuencas y Ecosistemas, agrupado bajo “Planificación”, depende de la Investigación y el Monitoreo, así como de las iniciativas de Conservación del Agua y de Reducción de la Vulnerabilidad. 2. Integrar en el diseño de políticas, planes y proyectos, la visión de la “Cuenca Hidrográfica” como unidad espacial de trabajo, concertación política y manejo de ecosistemas clave.

VISIÓN POLÍTICA DE LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RECURSO HÍDRICO (GIRH) EN LA REGIÓN

La necesidad de avanzar conceptualmente en las leyes referidas a aguas es útil atendida la constatación, cada vez más extendida, de la íntima relación de dicho elemento con los otros componentes de la naturaleza y por los múltiples usos que le da el hombre, circunstancia no siempre recogida en las legislaciones generales de aguas.


Lo anterior adquiere mayor relevancia en la medida que los actuales esfuerzos se dirigen principalmente a perfeccionar los sistemas de gestión de los recursos hídricos, influidos en parte por las tendencias descentralizadora de la administración, participativa de la comunidad e integral en el enfoque. Contra ello existen, sin embargo, otras tendencias, como la irrupción, en mayor o menor medida según cada país, del pensamiento neoliberal en la economía, que propugna la retirada del Estado en la regulación de la economía, entre ellas en la economía de los recursos naturales y por ende de los recursos hídricos. Unido a lo anterior, la discusión siempre presente en la región acerca de la naturaleza jurídica de las aguas, y la extensión de ésta, ya sean de dominio público o privado, distrae el debate. Pues en tal caso la discusión se centra en aspectos abstractos o ideológicos, más que en lograr el aprovechamiento integral de los recursos. Además, esta discusión es engañosa, por cuanto la mera declaración de que las aguas constituyen dominio público no dice mucho en sí mismo, sino lo que importa es la constatación de que si ese dominio en abstracto se concretiza en la realidad. Esto ha sido reconocido desde hace un tiempo al señalarse en torno a la clasificación de las aguas que: "El Estado puede clasificar las aguas de propiedad particular, pero si él ejerce un control substancial y decisivo sobre el aprovechamiento de las mismas sería cabal decir que el usuario tendría sólo un derecho de aprovechamiento, en lugar de dominio sobre ellas. A la inversa, un derecho de aprovechamiento tal y como está determinado por la ley, puede que se establezca como un derecho de propiedad si el grado de control que ejerce el Estado, es mínimo o nulo. Por consiguiente, la diferencia del dominio de las aguas y el derecho de aprovechamiento de las mismas, es cuestión de grado de control y superintendencia que ejerza el Estado y no cuestión de principios jurídicos absolutos".1

El problema del agua, desde el punto de vista jurídico, y entendiendo que existen diversas posibilidades de regulación en favor de los requerimientos de cada día, es analizable desde los siguientes puntos de vista: a) Dominio del agua. b) Intervención estatal en la concesión del derecho sobre las aguas. c) Amplitud de los derechos sobre las aguas. d) Intervención estatal en la regulación del ejercicio del derecho sobre el agua. e) Participación de los usuarios en la regulación de la gestión del agua. f) Incorporación de nuevas variables en la temática del agua.


g) Nivel de gestión adecuado para el agua. Sin embargo, especial atención merece la incorporación, ineludible si se quiere una sustentabilidad del desarrollo, de la variable ambiental. En efecto, el agua no sólo debe ser tratada como un bien económico, que radica su valor en el precio de intercambio y de uso que ofrezca el mercado o fije el Estado, sino que también tiene un valor ecológico, independiente de su valoración monetaria. Las funciones del agua no terminan sólo en la búsqueda de la satisfacción de las necesidades de los hombres (agua potable, riego, hidro-energía), sino que también constituyen un componente esencial de cualquier ecosistema. Lo anterior ha llevado a que en numerosos países, especialmente en el marco de las legislaciones ambientales generales, se adopten criterios de precaución en relación al agua. Sin embargo, pareciera que aún no se produce la interrelación entre dichos cuerpos legales y los Códigos de Aguas o leyes generales de aguas, generándose un vacío en la implementación efectiva de las disposiciones, generalmente de intenciones, que comprenden las leyes sobre el medio ambiente. De acuerdo a la mayoría de las legislaciones consultadas en países de América Latina, se reconoce respecto del dominio de las aguas el carácter de bienes de dominio público, bienes nacionales, esto es, aquellos bienes cuyo dominio y uso pertenece a la nación toda. Además, se les agrega el calificativo de que las aguas son inalienables e imprescriptibles, significando esto que no pueden venderse ni tampoco se pierde su naturaleza jurídica de bienes nacionales, aunque exista un uso sostenido en el tiempo por particulares. Este tipo de declaración puede hacerse ya sea en las Constituciones Políticas de los respectivos países (por ej. Guatemala), o bien hacerse en las leyes de aguas (por ej. Chile). Lo importante de destacar es que el Estado al tener el dominio de las aguas lo tiene de modo originario y permanente, es decir, no lo pierde. Para mayor claridad, abajo se pueden encontrar algunas disposiciones, vigentes o propuestas, acerca del dominio de las aguas. Disposiciones sobre aguas dadas por algunos países de la región: Las aguas son bienes nacionales de uso público y se otorga a los particulares el derecho de aprovechamiento de ellas, en conformidad a las disposiciones del presente Código. Art. 5 del Código de Aguas, Chile (1982). Las aguas del territorio y espacios nacionales terrestres y marítimos son bienes públicos del Estado, están fuera del comercio y su dominio es inalienable e imprescriptible. El uso de las aguas públicas en beneficio particular sólo puede hacerse en virtud de un derecho de aprovechamiento concedido por la autoridad de Aplicación, salvo los casos expresamente contemplados en este


Código. Art. 5 del Proyecto de Código de Aguas para República Dominicana (1992). Todas las aguas son del dominio público de la Nación. Art. 2 del Anteproyecto de Ley de Aguas, Venezuela (1992). Con ello se viene a modificar la legislación vigente que reconoce aguas públicas y aguas privadas. Las aguas, sin excepción alguna, son de propiedad del Estado, y su dominio es inalienable e imprescriptible. No hay propiedad privada de las aguas ni derechos adquiridos sobre ellas. El uso justificado y racional del agua, sólo puede ser otorgado en armonía con el interés social y el desarrollo del país. Art. 1 de la Ley General de Aguas, Perú (1969). Todas las aguas son bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles. Su aprovechamiento, uso y goce, se otorgan en la forma establecida por la ley, de acuerdo con el interés social. Una ley específica regulará la materia. Art. 127 de la Constitución Política de la República, Guatemala (1985). Constituyen el dominio público hidráulico del Estado con las salvedades expresamente establecidas en esta Ley: a) Las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterráneas renovables con independencia del tiempo de renovación. Art. 2 de la Ley de Aguas, España (1985). Las aguas de ríos, lagos, lagunas, manantiales que nacen y mueren en una misma heredad, nevados, caídas naturales y otras fuentes y las subterráneas, afloradas o no, son bienes nacionales de uso público, están fuera del comercio y su dominio es inalienable e imprescindible; no son susceptibles de posesión, accesión o cualquier otro modo de apropiación. No hay ni se reconoce derechos de dominio adquiridos sobre ellas y los preexistentes sólo se limitan a su uso en cuanto sea eficiente y de acuerdo con esta Ley. Art. 2 de la Ley de Aguas, Ecuador (1972). Intervención estatal en la regulación del ejercicio del derecho sobre el agua: La intervención del estado se presenta en primer lugar como una autorización a legislar. Sin embargo esta legislación debe estar orientada a ordenar el recurso, esto es, dictar las medidas y crear los mecanismos e instrumentos conducentes a una utilización sustentable del recurso. Es quizás este el tema en donde se requiere mayor flexibilidad, a objeto de adecuarse a las condiciones propias de cada país, tanto geográficas, como ambientales, culturales, del sistema legal (eficiencia y eficacia), étnicas, presupuestarias, políticas, etc. En efecto, últimamente se ha planteado que el mejor nivel de gestión integral para los recursos hídricos es al nivel de cada cuenca. Así se hace en España y en Francia. Sin embargo, en América Latina la experiencia general indica que la gestión del recurso se hace desde el nivel nacional por el Estado y sólo se permite algún tipo de participación de los usuarios a nivel de distrito de riego o de canal, en especial entre regantes. Sin embargo, hay que tener presente que en algunas propuestas


ya hechas para crear autoridades de cuencas se vuelve a insistir excesivamente en que dicha autoridad sería del Estado, en lugar de plantearlo en forma incorporada. En este escenario el Estado generalmente se ha reservado facultades de solución de conflictos entre usuarios y otras que dicen relación con asegurar una distribución de los flujos de cantidad del recurso, y fijar en su caso la oportunidad de uso, y más recientemente con el mantenimiento de la calidad del recurso, o como se dijo más arriba, con las diversas calidades del recurso. En lo referido a la cantidad y a la oportunidad de uso ella se determina generalmente en la concesión del derecho a aprovechar las aguas. Sin embargo cabe tener presente que no siempre el Estado cuenta con la capacidad de ejercer sus prerrogativas, circunstancia que podría entrabar el desarrollo de las actividades que necesitan el agua al no contarse con las autorizaciones correspondientes. O podría suceder también que al no ejercer las potestades públicas, permaneciendo vigentes situaciones ilegales por la no acción del Estado, se esté en presencia de una situación de ineficacia de una norma jurídica, creando una suerte de incredulidad acerca de la necesidad de contar con un derecho formal, creándose, en consecuencia, un conjunto de relaciones entre los interesados en el agua no siempre acorde con el respeto de la ley, siendo reemplazado por el uso de la fuerza, ya sea económica o política. Es por ello que cabría analizar la posibilidad de que el Estado, sin despojarse de sus facultades de regular de modo marco el uso de los recursos naturales, delegare en los propios usuarios e interesados los mecanismos de administración de los recursos. Sin embargo, cabe analizar ahora la situación en la región, acerca de la participación de los usuarios en la gestión del agua, y ver si ella responde a un criterio de integralidad y sustentabilidad.

ASPECTOS SUGERIDOS PARA ORIENTAR LA DISCUSIÓN EN EL SÉPTIMO DIALOGO INTERAMERICANO DEL AGUA 1. Una consideración de gran relevancia para la región, es la necesidad de continuar con los esfuerzos por lograr una mayor atención y apoyo a la agenda de Cambio Climático en materia de agua por parte de los tomadores de decisiones de la región y principalmente llamar la atención de la comunidad internacional del desarrollo acerca de la gravedad de los efectos del Cambio Climático en los recursos hídricos. Este punto es considerado como un elemento clave para continuar con el proceso mismo de adaptación al Cambio Climático en materia de agua, planteando la necesidad de enfrentar los retos que conlleva la toma de decisiones políticas y técnicas bajo los contextos de incertidumbre y de costo-beneficio a largo plazo. 2. Un aspecto fundamental en la adaptación al Cambio Climático es la estructuración de políticas públicas adecuadas, que consideren la generación de datos y herramientas para


determinar la vulnerabilidad y los impactos futuros de este fenómeno, establecer las reglas de participación/responsabilidad en el proceso y generar los incentivos apropiados para su implementación exitosa. Lo anterior permitirá desarrollar estrategias y acciones de adaptación que, a su vez, faciliten la participación de todos los actores de la comunidad hídrica para asegurar el éxito de su implementación de medidas para enfrentar el Cambio Climático. Estas mismas instituciones deberán aplicar esquemas de transparencia y rendición de cuentas en el uso de los recursos financieros, los cuales necesitan ser optimizados dada la magnitud de lo que necesita hacerse y la limitación de los fondos existentes. 3. La disponibilidad de recursos hídricos es un elemento imprescindible para el desarrollo de las naciones, y que aún sin contemplar los impactos del Cambio Climático, muchos países de la región ya sufren algunos efectos en términos de cantidad y calidad de los recursos hídricos, situación que impacta de manera negativa en sus desarrollo, y por ende en sus economías. Además de la continua disminución de la disponibilidad per cápita de agua originada por el crecimiento demográfico, la sobreexplotación de las fuentes de agua, el deterioro de las mismas por la contaminación ambiental, y el cambio de estilos de vida que precisan un mayor uso del recurso, se agrega el Cambio Climático con todos sus impactos, generando mayor estrés en la disponibilidad de agua a nivel mundial. Por ende, para que los gobiernos locales y nacionales y las instituciones multilaterales puedan seguir fomentando el desarrollo económico, social y ambiental dentro del ámbito de su competencia, será necesario que consideren esta variable, y es recomendable que implementen, dentro de sus posibilidades, algunas de las medidas mencionadas en este documento. Mientras que existan diferentes posiciones en el debate global sobre la mitigación de los futuros efectos, la adaptación es un aspecto local que no requiere de marcos jurídicos, acuerdos o convenios internacionales legalmente vinculantes. 4. Es importante reconocer la inminencia y relevancia de los impactos del Cambio Climático en los recursos hídricos. 5. La adaptación al Cambio Climático debe incorporarse como un elemento estratégico fundamental en la Gestión Integrada de Recursos Hídricos. 6. Es esencial incluir explícitamente consideraciones de equidad y atención a la pobreza en el marco de las políticas de adaptación al Cambio Climático en materia de agua. 7. Los sistemas de información climatológica e hidrológica de la región deben fortalecerse para ayudar a tomar, oportunamente y colectivamente, medidas preventivas y de adaptación al Cambio Climático. 8. El proceso de adaptación al Cambio Climático en materia de agua ofrece retos importantes de organización social, por lo que resulta relevante establecer mecanismos efectivos de coordinación, colaboración y participación social. 9. Se debe profundizar en materia de generación de conocimiento y formación profesional sobre la adaptación al Cambio Climático en materia de agua.


REFERENCIAS– POLÍTICAS PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE RECURSO HÍDRICO

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Adaptación al Cambio Climático