Page 1

Счетная палата Российской Федерации

БЮЛЛЕТЕНЬ № 3 (195)

В выпуске:  Аудит эффективности использования средств, направленных на создание и развитие особых экономических зон  Реализация Концепции формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации  Результаты проверки состояния и развития минерально-сырьевой базы, эффективности использования недр и формирования доходов федерального бюджета от ее использования, соблюдения природоохранного законодательства

Москва  2014


№ 3 (195) 2014 год

БЮЛЛЕТЕНЬ

Счетной палаты Российской Федерации

Содержание Трибуна аудитора Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка состояния и развития минерально-сырьевой базы, эффективности использования недр и формирования доходов федерального бюджета от ее использования, соблюдения природоохранного законодательства в период 2007-2012 годов» Б.-Ж. ЖАМБАЛНИМБУЕВ .............. 3 Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Реализация Концепции формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации» С.Н. МОВЧАН .......... 43 Отчет о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования государственных средств, направленных на создание и развитие особых экономических зон» А.И. ЖДАНЬКОВ .............................................................................. 83 Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования средств Пенсионного фонда Российской Федерации, направленных на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства в 2012 году и за 9 месяцев 2013 года» В.С. КАТРЕНКО ................................................. 175 Отчет о результатах контрольного мероприятия «Комплексная проверка эффективности управления государственным имуществом, реализации полномочий по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственному кадастровому учету не1


движимого имущества, а также осуществления надзорных функций за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков и арбитражных управляющих в 2012 году и истекшем периоде 2013 года в Московской области» М.С. РОХМИСТРОВ ............................. 195 Рассмотрено Коллегией .................................................................. 243 Официальная хроника ..................................................................... 246 Summary ............................................................................................. 249

2


Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 29 ноября 2013 года № 49К (940) «О результатах контрольного мероприятия «Проверка состояния и развития минерально-сырьевой базы, эффективности использования недр и формирования доходов федерального бюджета от ее использования, соблюдения природоохранного законодательства в период 2007-2012 годов»: Утвердить отчет о результатах контрольного мероприятия. Направить представление Счетной палаты Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Направить представления Счетной палаты открытому акционерному обществу «Объединенная угольная компания «Южкузбассуголь», открытому акционерному обществу «Гайский горно-обогатительный комбинат», закрытому акционерному обществу «Полюс». Направить письмо Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковичу с приложением отчета о результатах контрольного мероприятия. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия в Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия и информацию об основных итогах контрольного мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

ОТЧЕТ о результатах контрольного мероприятия «Проверка состояния и развития минерально-сырьевой базы, эффективности использования недр и формирования доходов федерального бюджета от ее использования, соблюдения природоохранного законодательства в период 2007-2012 годов» Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 2.2.13.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год. Предмет контрольного мероприятия Нормативные правовые акты, определяющие управление недропользованием; исполнение требований и условий лицензий; средства, направленные на геологическое изучение участков недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы, в том числе из федерального бюджета; реализация требований природоохранного законодательства; состояние минерально-сырьевой базы; структура доходов и расходов федерального бюджета в сфере недропользования; документы бухгалтерской, ведомственной и статистической отчетности. Объекты контрольного мероприятия Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (г. Москва) (по запросу); Федеральное агентство по недропользованию (г. Москва) (по запросу); Департамент по недропользованию по Центральному федеральному округу (г. Москва) (по запросу); Департамент по недропользованию по Южному федеральному округу (Ростовская область, г. Ростов-на-Дону) (по запросу); 3


Управление по недропользованию по Республике Северная Осетия - Алания (Республика Северная Осетия - Алания, г. Владикавказ) (по запросу); Департамент по недропользованию по Уральскому федеральному округу (г. Екатеринбург); управление по недропользованию по Челябинской области (г. Челябинск) (по запросу); Управление по недропользованию по Ханты-Мансийскому автономному округу (г. Ханты-Мансийск) (по запросу); Управление по недропользованию по Ямало-Ненецкому автономному округу (Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Салехард) (по запросу); Департамент по недропользованию по Сибирскому федеральному округу (Новосибирская область, г. Новосибирск) (по запросу); Управление по недропользованию по Красноярскому краю (Красноярский край, г. Красноярск) (по запросу); управление по недропользованию по Кемеровской области (Кемеровская область, г. Кемерово); Департамент по недропользованию по Приволжскому федеральному округу (Нижегородская область, г. Нижний Новгород) (по запросу); управление по недропользованию по Оренбургской области (Оренбургская область, г. Оренбург) (по запросу); федеральное государственное унитарное научно-производственное предприятие «Российский федеральный геологический фонд» (г. Москва) (по запросу); федеральное бюджетное учреждение «Территориальный фонд геологической информации по Уральскому федеральному округу» (Свердловская область, г. Екатеринбург) (по запросу); федеральное бюджетное учреждение «Территориальный фонд геологической информации по Сибирскому федеральному округу» (Новосибирская область, г. Новосибирск) (по запросу); федеральное бюджетное учреждение «Территориальный фонд геологической информации по Южному федеральному округу» (Ростовская область, г. Ростов-на-Дону) (по запросу); федеральное бюджетное учреждение «Территориальный фонд геологической информации по Приволжскому федеральному округу» (Нижегородская область, г. Нижний Новгород) (по запросу); федеральное бюджетное учреждение «Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых» (г. Москва) (по запросу); Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (г. Москва) (по запросу); департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу (Новосибирская область, г. Новосибирск) (по запросу); управление Росприроднадзора по Кемеровской области (Кемеровская область, г. Кемерово) (по запросу); управление Росприроднадзора по Красноярскому краю (Красноярский край, г. Красноярск) (по запросу); департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (Свердловская область, г. Екатеринбург) (по запросу); управление Росприроднадзора по Свердловской области (Свердловская область, г. Екатеринбург) (по запросу); управление Росприроднадзора по Челябинской области (Челябинская область, г. Челябинск) (по запросу); управление Росприроднадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу (г. Ханты-Мансийск) (по запросу); управление Росприроднадзора по Ямало-Ненецкому автономному округу (Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Салехард) (по запросу); департамент Федеральной службы по надзору в сфере 4


природопользования по Южному федеральному округу (Ростовская область, г. Ростов-на-Дону) (по запросу); управление Росприроднадзора по Республике Северная Осетия - Алания (Республика Северная Осетия - Алания, г. Владикавказ) (по запросу); департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Приволжскому федеральному округу (Нижегородская область, г. Нижний Новгород) (по запросу); управление Росприроднадзора по Оренбургской области (Оренбургская область, г. Оренбург) (по запросу); Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (г. Москва) (по запросу); Уральское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Свердловская область, г. Екатеринбург) (по запросу); Северо-Уральское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Тюменская область, г. Тюмень) (по запросу); Приуральское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Республика Башкортостан, г. Уфа) (по запросу); Южно-Сибирское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Кемеровская область, г. Кемерово) (по запросу); Енисейское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Красноярский край, г. Красноярск) (по запросу); Межрегиональное технологическое управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (г. Москва) (по запросу); открытое акционерное общество «Полюс Золото» (г. Москва) (по запросу); закрытое акционерное общество «Полюс» (Красноярский край, г. Красноярск); открытое акционерное общество «Уральская горно-металлургическая компания» (Свердловская область, г. Верхняя Пышма) (по запросу); открытое акционерное общество «Гайский горно-обогатительный комбинат» (Оренбургская область, г. Гай); открытое акционерное общество «Электроцинк» (Республика Северная Осетия - Алания, г. Владикавказ) (по запросу); закрытое акционерное общество «Русская медная компания» (Свердловская область, г. Екатеринбург) (по запросу); открытое акционерное общество «Александринская горнорудная компания» (Челябинская область, пос. Нагайбакский) (по запросу); открытое акционерное общество «Горно-металлургическая компания «Норильский никель» (Красноярский край, г. Дудинка) (по запросу); открытое акционерное общество «Кузбасская топливная компания» (Кемеровская область, г. Кемерово) (по запросу); открытое акционерное общество «Объединенная угольная компания «Южкузбассуголь» (Кемеровская область, г. Новокузнецк); открытое акционерное общество «Сургутнефтегаз» (Ханты-Мансийский автономный округ, г. Сургут) (по запросу); общество с ограниченной ответственностью «ИнвестОйл» (Ханты-Мансийский автономный округ, г. Сургут) (по запросу); открытое акционерное общество «Евразруда» (Кемеровская область г. Таштагол) (по запросу); общество с ограниченной ответственностью «ЕвразХолдинг» (г. Москва) (по запросу). Срок проведения контрольного мероприятия: со 2 июня по 29 октября 2013 года. 5


Цели контрольного мероприятия Цель 1. Изучить государственное управление недропользованием, состояние и перспективы развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации. Цель 2. Проанализировать использование государственных средств на геологическое изучение недр, воспроизводство минерально-сырьевой базы (далее МСБ) и эффективность их расходов. Формирование доходов федерального бюджета от использования государственного фонда недр. Цель 3. Провести анализ эффективности использования недропользователями федеральной собственности государственного фонда недр и соблюдения природоохранного законодательства. Цель 4. Провести анализ выполнения мероприятий по противодействию коррупции. Проверяемый период деятельности: 2007-2012 годы. Результаты контрольного мероприятия Цель 1. Определить состояние и перспективы развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации, государственного управления недропользованием Минерально-сырьевая база Российской Федерации на протяжении многих десятилетий является основой российской экономики. Становление современной системы недропользования, пришедшей на смену советской системе в начале 90-х годов прошлого века, привело к разделению фонда недр страны на несколько частей, характеризующихся разным качеством, имеющих различную ликвидность, в разной степени вовлеченных в хозяйственный оборот. СТРУКТУРА ФОНДА НЕДР РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

БАЛАНСОВЫЙ (запасы месторождений)

1

Распределенный неэскплуатируемый

2

Распределенный неэскплуатируемый

ПЕРСПЕКТИВНЫЙ (прогнозные ресурсы перспективных участков)

3

Нераспределенный

4

5

Распределенный

Нераспределенный

В ВЕДЕНИИ КОМПАНИИ

НЕВЫЯВЛЕННЫЙ МИНЕРАГЕНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ

6

Нераспределенный

В ВЕДЕНИИ ГОСУДАРСТВА

6


В настоящее время значительная часть разведанных запасов основных видов полезных ископаемых уже распределена по лицензионным соглашениям. При этом в эксплуатации находится лишь часть (по некоторым видам сырья не очень большая) распределенного фонда недр. Структура балансовых запасов категорий АВС1 некоторых видов полезных ископаемых Российской Федерации (в процентах) представлена на рисунке: 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Газ Нефть Уголь Уран Железные руды Хромовые руды Марганцевые руды Бокситы Медь Олово Золото коренное Алмазы коренные Апатитовые руды Калийные соли Распределенные эксплуатируемые Распределенные неэксплуатируемые Нераспределенные

На сегодняшний день Россия располагает 146 видами полезных ископаемых, из которых 29 отнесены к стратегическим. Стратегией развития геологической отрасли до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 года № 1039-р, геологическая отрасль определена базовой составляющей экономики страны и обеспечивает минерально-сырьевую, энергетическую и экономическую безопасность Российской Федерации. В проверяемом периоде развитие минерально-сырьевой базы Российской Федерации осуществлялось в рамках Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья (далее - ДГП). С принятием государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов» на 2013-2020 годы (далее - ГП «Воспроизводство и использование природных ресурсов»), утвержденной рас7


поряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 года № 436-р, развитие воспроизводства МСБ осуществляется в рамках указанной госпрограммы. Под воспроизводством понимается компенсация добычи приростом запасов полезных ископаемых. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) ежегодно размещает на своем официальном сайте государственный доклад о состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации за соответствующий год, который является официальным документом Министерства. Согласно данным Минприроды России, в Российской Федерации оценка состояния МСБ твердых полезных ископаемых (далее - ТПИ) осуществляется в соответствии с классификацией запасов и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых, утвержденной приказом Минприроды России от 11 декабря 2006 года № 278, а нефти и горючих газов - в соответствии с классификацией запасов и прогнозных ресурсов нефти и горючих газов, утвержденной приказом Минприроды России от 1 ноября 2005 года № 298. В соответствии с методическими рекомендациями по применению классификации запасов и прогнозных ресурсов нефти и горючих газов подразделение месторождений (залежей) осуществляется по фазовому состоянию, величине извлекаемых запасов и сложности геологического строения без отражения качественных показателей, что не позволяет объективно оценить их стоимость. В результате отражения запасов в соответствии с российской классификацией по количественным показателям Россия располагает доказанными запасами нефти, позволяющими занять 3 место в мире, в то время как, по данным зарубежных источников (Oil and gas journal, BP Statistical review of world energy), Россия располагает запасами, соответственно, 8,3 млрд. т и 12,1 млрд. т нефти. Ввод в действие новой классификации запасов и ресурсов, учитывающей экономические параметры, позволит компаниям и государству работать в одном информационном пространстве и строить взаимосогласованные прогнозы развития отрасли. В настоящее время используется следующая градация месторождений по видам полезных ископаемых: углеводородное сырье; твердые полезные ископаемые; подземные воды; общераспространенные полезные ископаемые. Запасы подсчитываются и учитываются, а прогнозные ресурсы оцениваются всеми недропользователями по каждому виду полезных ископаемых и направлениям их возможного промышленного использования. Запасы подсчитываются по месторождениям (участкам) на основании результатов геологоразведочных и эксплуатационных работ, выполненных в процессе их изучения и промышленного освоения, а именно: как промышленные запасы категории ABC1 и предварительно оцененные запасы категории C2. Прогнозные ресурсы определяются в целом по бассейнам, рудным районам, узлам, полям, рудопроявлениям, флангам и глубоким горизонтам месторождений, исходя из благоприятных геологических предпосылок и обоснованной ана8


логии с известными месторождениями, а также по результатам геологосъемочных, геофизических и геохимических работ, и по степени их обоснованности подразделяются: Р1, Р2, Р3 - для твердых полезных ископаемых; Д1, Д2, Д3 для углеводородов. Под воспроизводством минерально-сырьевой базы понимается компенсация добычи полезных ископаемых приростом их запасов. По состоянию на 1 января 2013 года на Государственном балансе запасов полезных ископаемых (далее - ГБЗ), составляемом ФГУНПП «Росгеолфонд», состоят: - 137 видов твердых полезных ископаемых; - 4 вида углеводородов (нефть, горючий газ (растворенный в нефти), горючий газ (свободный + газовая шапка) и конденсат) (далее - УВ); - 3 вида углей (бурый, каменный и антрацит); - 2 вида теплоэнергетических вод (термальная вода и пароводяная смесь). В проверяемом периоде в результате их добычи, потерь, разведки, переоценки и списания состояние запасов полезных ископаемых (далее - ПИ) изменялось и имело как положительную, так и отрицательную динамику. Твердые полезные ископаемые (с учетом углей) (140 видов) Анализ данных государственных балансов запасов ТПИ показал, что в проверяемом периоде остались неизменными промышленные запасы и запасы категории С2 по 25 видам полезных ископаемых, или немногим более 18 % от общего количества твердых полезных ископаемых. Уменьшились запасы 62 видов полезных ископаемых, или более 45 % от общего количества, в том числе: запасы хромдиопсида - на 60 %, запасы асбеста для специальных изделий - на 61 %. Более чем на 20 % уменьшились промышленные запасы нефрита (28,7 %), жадеита (22,7 %) и турмалина (25,3 процента). Наряду с уменьшением запасов по указанным видам полезных ископаемых увеличились запасы 34 видов, или 25 %, в том числе: аметиста - на 400 %, ванадия - на 72,7 %, стекольного сырья - на 23,4 %. При этом воспроизводство МСБ (компенсация добычи приростом запасов) было обеспечено лишь для 23 видов ТПИ (или 25 %) из 93 видов добываемых полезных ископаемых: ванадия, гипса, вольфрама, золота, меди, угля, урана, молибдена и других полезных ископаемых. В соответствии с данными Государственного баланса запасов в проверяемом периоде объемы добычи по 50 видам ТПИ уменьшились, а по 38 видам ТПИ - увеличились. Больше всего сократились объемы добычи по 3 видам полезных ископаемых (мышьяка - на 98 %, дунита - на 94 %, вермикулита - на 47 %), увеличились по 2 видам (мусковита мелкоразмерного - на 77,3 %, цеолитов - на 95,7 %). Объемы добычи флогопита сократились на 100 %. Увеличение объемов добычи 9


более чем на 100 % прослеживается по таким видам ТПИ, как брусит, гипс поделочный и минеральные краски. В проверяемом периоде не производилась добыча высокоглиноземного сырья, серы самородной, сердолика, обсидиана и лазурита. По отдельным полезным ископаемым геологоразведочные работы (далее ГРР) проводились в весьма ограниченных объемах либо не проводились совсем (соли, фосфаты, особо чистый кварц, бентонит и другие). В проверяемом периоде разведано 1809 новых месторождений ТПИ, из которых 516 месторождений драгоценных металлов и камней, или более 28 %, и 742 месторождения строительных камней, цементного и стекольного сырья, камней облицовочных и глин, или 41 процент. При этом суммы переоцененных запасов превышают объемы разведанных запасов по 15 видам ТПИ (11 процентов). Таким образом, при современном уровне добычи Российская Федерация обеспечена запасами важнейших твердых полезных ископаемых: алмазов - на 43 года; золота - на 47 лет; железных руд - на 298 лет; меди - на 109 лет; никеля - на 76 лет; платиноидов - на 98 лет; серебра - на 57 лет; урана - на 216 лет; угля - на 898 лет. Запасы углеводородов: нефть, горючий газ (растворенный в нефти), горючий газ (свободный + газовая шапка) и конденсат Анализ запасов углеводородов показывает, что доказанные запасы углеводородов сосредоточены в 8 федеральных округах и на континентальном шельфе Российской Федерации. На сегодняшний день 96 % запасов и 84 % прогнозных ресурсов нефти России сосредоточены на суше. При этом 95 % всех разведанных запасов переданы недропользователям. Прирост промышленных запасов (АВС1) нефти в проверяемом периоде составил 6 %, или 1024,5 млн. т; запасов категории С2 - 19 %, или 1722,8 млн. т. Уровень воспроизводства составил более 100 процентов. Данные ГБЗ свидетельствуют о приросте запасов нефти, из которых прирост за счет открытия новых месторождений и залежей составляет 15-20 %, или 412,1-549,5 млн. т от объемов добычи. Прирост же остальных запасов обусловлен либо доразведкой запасов месторождений, либо переоценкой запасов с увеличением коэффициентов извлечения нефти (далее - КИН). Сокращение объемов прироста обусловлено уменьшением объемов проведения геологоразведочных работ - поисково-разведочного бурения. Одной из основных причин сокращения объемов их проведения является высокая обеспеченность вертикально интегрированных нефтяных компаний (далее - ВИНК) запасами разрабатываемых горизонтов, которые составляют от 17 (ОАО «Сургутнефтегаз») до 39 лет (ОАО «ТНК-BP Холдинг»). 10


Как показала проверка, ведущие нефтегазовые и горнодобывающие компании, обладающие высокой обеспеченностью запасами, воздерживаются от инвестирования ранних стадий геологоразведочных работ в связи с высоким уровнем геологических и экономических рисков. Повышение эффективности использования имеющейся сырьевой базы (ввод в эксплуатацию неразрабатываемых залежей, вовлечение в разработку неэксплуатируемых месторождений, внедрение современных технологий нефтедобычи в целях увеличения КИН) позволит значительно увеличить уровень добычи нефти. Как показала проверка, ряд крупнейших месторождений нефти и газа Волго-Уральского и Западно-Сибирского регионов находится на стадии падающей добычи. Анализ показал, что в проверяемом периоде объемы добычи нефти (в частности, в Ханты-Мансийском автономном округе) снижались в среднем на 1,5 % в год. Основными причинами снижения объемов добычи явились: - невовлечение в добычу значительной части разведанных запасов, что обусловлено освоением только 82 % месторождений; - на осваиваемых месторождениях есть неразрабатываемые залежи; - неоптимальные темпы отбора (менее 1 %) при разработке многих месторождений; - невыполнение недропользователями условий лицензионных соглашений в части объемов добычи, что обусловило недопоступление в федеральный бюджет значительных средств. Наряду с указанными запасами нефти Россия обладает уникальными газовыми ресурсами, значительная часть которых сконцентрирована в месторождениях на севере Западной Сибири. В проверяемом периоде промышленные запасы (АВС1) горючего газа (растворенного в нефти) увеличились на 6,1 %, или на 82439 млн. куб. м; запасы категории С2 увеличились на 26,9 %, или на 292992 млн. куб. м. Уровень воспроизводства составил более 100 процентов. Прирост промышленных запасов (АВС1) горючего газа (свободный + газовая шапка) составил 2,6 %, или 1262830 млн. куб. м; запасов категории С2 - 1,3 %, или 262745 млн. куб. м. Уровень их воспроизводства составил 100 процентов. Промышленные запасы (АВС1) конденсата также увеличились на 5,1 %, или на 101181 тыс. т, запасы конденсата категории С2 уменьшились на 4,9 %, или на 73769 тыс. т. Уровень воспроизводства (компенсация добычи приростом запасов) также составил 100 процентов. Таким образом, исходя из текущих данных, разведанные запасы нефти и газа позволяют Российской Федерации в течение более 40 лет сохранять ведущее положение в мире по добыче указанных видов полезных ископаемых. 11


Теплоэнергетические воды (термальные воды и пароводяные смеси) Анализ состояния теплоэнергетических вод показал, что в проверяемом периоде промышленные запасы (АВС1) термальных вод уменьшились на 0,6 %, или на 1808 тыс. куб. м/сутки; запасы категории С2 также уменьшились на 0,7 %, или на 2100 тыс. куб. м/сутки. Уровень их воспроизводства обеспечен только для 0,47 % добытых запасов. Состояние запасов пароводяной смеси показывает, что промышленные запасы (АВС1) увеличились на 21,5 %, или на 11,7 тыс. т/сутки; запасы категории С2 также увеличились на 14,6 %, или на 9,8 тыс. т/сутки. Однако воспроизводство (компенсация добычи приростом запасов) пароводяной смеси не обеспечено. Одним из показателей, характеризующих состояние минерально-сырьевой базы, является состояние запасов стратегических видов минерального сырья. Основами государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования предусмотрены разработка мер по формированию необходимых и достаточных объемов складских запасов стратегических видов минерального сырья, а также своевременное и регулярное финансирование из средств федерального бюджета геологических исследований, проводимых в интересах обороны и безопасности страны, в целях прогнозирования, выявления и оценки минерально-сырьевых ресурсов в малоизученных районах, поиска и разведки стратегических видов минерального сырья. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 января 1996 года № 50-р к стратегическим видам полезных ископаемых были отнесены 29 видов минерального сырья (нефть, природный газ и 27 видов ТПИ), сведения о 10 из них составляют государственную тайну, в том числе о нефти, растворенном в нефти газе, а также 8 ТПИ (никель, кобальт, тантал, ниобий, бериллий, литий, редкие земли иттриевой группы и особо чистое кварцевое сырье). По состоянию на 1 января 2013 года в соответствии с изменениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 года № 569 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002 года № 210», сведения только о 8 полезных ископаемых составляют государственную тайну. Анализ состояния запасов стратегических видов полезных ископаемых показывает, что запасы по 10 видам стратегических ПИ уменьшились. При этом значительное их сокращение наблюдается по 3 видам стратегических ТПИ: хром (48,6 %), бокситы (11,2 %), алмазы (2,7 %). По 9 видам стратегических ТПИ имел место незначительный прирост запасов. Наименьшую обеспеченность по некоторым стратегическим видам ТПИ составили: алмазы россыпные - 17 лет, золото (россыпное) - 19,5 лет, платиноиды (россыпные) - 7,5 лет, наибольшую - олово (3272 года), титан (2391 год) и каолин (555 лет). 12


По ряду месторождений стратегически важных полезных ископаемых добыча не компенсируется приростом запасов. В ходе контрольного мероприятия также установлено, что в соответствии со статьей 2.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах» (далее - Закон Российской Федерации «О недрах) в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых предусматривается формирование федерального фонда резервных участков недр. Однако только 1 июля 2013 года постановлением Правительства Российской Федерации № 552 «О формировании федерального фонда резервных участков недр» был установлен порядок формирования данного фонда. Как показала проверка, в проверяемом периоде за счет федерального бюджета выполнялись работы только по 17 видам стратегических ТПИ, или по 58 % от их общего количества, что не обеспечивает выполнения мероприятий по формированию необходимых и достаточных объемов складских запасов стратегических видов минерального сырья, определенных Основами государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования. Проверка состояния минерально-сырьевой базы в федеральных округах также показала наличие ряда негативных факторов, представляющих риски для динамического развития отдельного региона и страны в целом. Так, в Уральском федеральном округе: - отсутствует отвечающая современным требованиям геолого-картографическая основа. Изученность территории Уральского федерального округа характеризуется крайней неравномерностью. Наиболее изученной является горно-складчатая часть (так называемый «открытый Урал»), а наименее изученной - восточные районы Западно-Сибирской плиты. Причем с юга на север также имеет место снижение степени изученности территории; - многие месторождения полезных ископаемых находятся на стадии падающей добычи. Согласно данным Департамента по недропользованию по Уральскому федеральному округу (далее - Уралнедра), при проведении проверки в 2012 году у 39 предприятий из 83, или в 47 % случаев, наблюдалось падение уровня добычи по отношению к 2007-2011 годам, в том числе по следующим видам полезных ископаемых: уголь, хромовые руды, бокситы, медь, цинк, никель, платина, серебро, глины огнеупорные. При этом наибольший спад наблюдается по хромовым рудам (17,2 %), бокситам (19,2 %), никелю (29,2 %); - добыча большинства полезных ископаемых в течение ряда лет не компенсируется приростом запасов ни на эксплуатируемых, ни на новых месторождениях. Из 21 вида твердых полезных ископаемых только по 6 видам ТПИ отмечается превышение прироста запасов по отношению к добыче. 13


По остальным видам данный показатель составлял от 3,1 (бокситы) до 94,6 % (железные руды), а по 3 видам ТПИ воспроизводство равнялось нулю. Проверкой также установлено сокращение минерально-сырьевой базы в Свердловской области. Добыча запасов минерального сырья не компенсируется приростом (разведкой) новых месторождений. Так, в 2003-2011 годах воспроизводство составляло: по железным рудам - 1,2 % от добычи, по бокситам - 7,9 %, по меди - 63 %, по никелю - 4,7 %, по цинку 33 %, по золоту - 57 %, по платиноидам - 106 %, по серебру - 51 %. Значительно уменьшились объемы ГРР по многим видам сырья. Темпы добычи минерального сырья опережали темпы прироста балансовых запасов: по железным рудам в 74 раза, по меди - в 1,5 раза, по бокситам - в 10,4 раза, по золоту - в 2,2 раза. Особая ситуация сложилась в Свердловской области с энергетическим углем. По причине невысокого качества сырья и низкой рентабельности область вынуждена ежегодно завозить от 7 млн. до 12 млн. т угля для теплоэлектростанций из Казахстана и Кузбасса. Доля потребления местного сырья составляет менее 7 процентов. В Сибирском федеральном округе: - из 35 полезных ископаемых, состоящих на государственном балансе на территории Кемеровской области, в проверяемом периоде по 10 полезным ископаемым: не осуществлялась добыча полезных ископаемых по причине отсутствия участков недр с указанными полезными ископаемыми (кроме талька) в распределенном фонде недр; не проводились ГРР за счет средств федерального бюджета; - в проверяемом периоде по 18 полезным ископаемым отмечается уменьшение запасов в результате их добычи при отсутствии прироста и воспроизводства, что связано с: добычей полезных ископаемых; непроведением недропользователями ГРР за счет собственных средств в границах распределенных участков недр с целью прироста запасов полезного ископаемого. Проверка показала, что реализация долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья, утвержденной приказом МПР России от 15 мая 2006 года № 112, дала значительные результаты по приросту прогнозных ресурсов полезных ископаемых по углеводородному сырью, твердому топливу, металлам, золоту, алмазам и другим полезным ископаемым. Вместе с тем анализ комплекса материалов, отражающих состояние МСБ в ряде регионов Российской Федерации, свидетельствует о наличии ряда негативных факторов, представляющих риски для динамичного развития экономики страны: 14


- отсутствует отвечающая современным требованиям геолого-картографическая основа по ряду перспективных регионов России, сдерживающая проведение опережающих прогнозно-минералогических исследований; - многие месторождения стратегически важных полезных ископаемых находятся на стадии падающей добычи (ряд крупнейших месторождений нефти и газа Волго-Уральского и Западно-Сибирского регионов, россыпные месторождения золота); - добыча большинства полезных ископаемых в течение ряда лет не компенсируется приростом запасов ни на эксплуатируемых, ни на новых объектах; - приближаются сроки исчерпания эксплуатируемых рентабельных запасов некоторых ликвидных полезных ископаемых - золота коренного (2015 год), нефти (2022 год), олова и платины (2018 год); - по интенсивно добываемым полезным ископаемым существенно сократился «поисковый задел», произошла убыль активных прогнозных ресурсов, практически отсутствует резерв объектов, на которых возможно получение существенных приростов запасов в ближайшие годы - нефть, золото, платина, никель, медь, бор, плавиковый шпат (флюорит); - фонд недропользования практически полностью передан добывающим компаниям; - добыча ряда полезных ископаемых в значительной мере монополизирована, что ограничивает конкуренцию в недропользовании; - ведущие нефтегазовые и горнодобывающие компании, обладающие высокой обеспеченностью текущей добычи запасами, переданными в лицензионное пользование, воздерживаются от финансирования ранних стадий ГРР в связи с высоким уровнем геологических и экономических рисков, так как действующая система лицензирования в сфере недропользования не обеспечивает необходимых условий для повышения инвестиционной привлекательности ГРР; - в нераспределенном фонде недр велика доля запасов и месторождений, освоение которых экономически нецелесообразно; - полные циклы ГРР (от обнаружения перспективных площадей до открытия месторождений с приростом запасов) имеют продолжительность от 5 до 15 лет при непрерывном ведении работ и устойчивом финансировании, которые в последние годы не обеспечивались и привели к закреплению негативных факторов; - по отдельным полезным ископаемым ГРР проводились в весьма ограниченных объемах либо не проводились совсем (соли, фосфаты, особо чистый кварц, бентонит и другие). Проверка показала, что Минприроды России до настоящего времени не исполнило пункт 2 распоряжения Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2003 года № 494-р по организации работ по реализации Основ государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования в части анализа и оценки перспектив внутреннего потребления, экспорта, импорта 15


минерального сырья и разработке предложений по покрытию дефицита соответствующего вида минерального сырья. В проверяемом периоде Роснедра располагали данными о потребности экономики в минеральном сырье (по 22 видам металлургического и химического сырья), представленными Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации (до августа 2008 года). При этом потребность ряда отраслей промышленности покрывается за счет импорта как сырья, так и изделий (руды марганца, титана, хрома, олова, тантала, ниобия, циркония и других ископаемых). Данные оперативного учета запасов полезных ископаемых в проверяемом периоде являлись неполными в связи с непредставлением в установленном порядке информации организациями-недропользователями. В проверяемом периоде постановка запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса регулировались приказами Минприроды России: - от 15 декабря 2006 года № 286 «Об утверждении порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса»; - от 14 июля 2009 года № 207 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по недропользованию исполнения государственной функции по ведению государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, осуществлению в установленном порядке постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса»; - от 6 сентября 2012 года № 265 «Об утверждении порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса». В соответствии с названным порядком запасы полезных ископаемых подлежат списанию с государственного запаса без проведения государственной экспертизы на основании актов о списании запасов, утверждаемых Роснедрами и органом государственного горного надзора, и данных ежегодной государственной отчетности организаций, осуществляющих их добычу. Однако в нарушение подпункта 5 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах» значительная часть недропользователей (до 49 %) не представляет во ФГУНПП «Росгеолфонд» достоверные данные о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. Анализ перспектив развития минерально-сырьевой базы России показал, что приоритетные направления государственной политики в сфере развития минерально-сырьевой базы в проверяемом периоде определялись на основе долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства 16


минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья, утвержденной приказом Минприроды России от 16 июля 2008 года № 151. В соответствии с ДГП выбор сценариев развития отечественного минерально-сырьевого комплекса, темпов роста добычи каждого из 50 полезных ископаемых, включенных в ДГП, а также объемов погашения их запасов до 2020 года и соответствующих темпов компенсации добычи воспроизводством запасов основывался на индикаторах «Энергетической стратегии России» (2002 год), данных Минпромэнерго России (2004, 2007 годы), ФЦП «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» (2001 год), проекта долгосрочного прогноза роста российской экономики (2004 год), а также проекта концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (2008 год). Принятой ГП «Воспроизводство и использование природных ресурсов» приоритетные направления в сфере развития МСБ были конкретизированы и определены как: - оценка нефтегазового ресурсного потенциала и его локализация в пределах Восточно-Сибирской, Западно-Сибирской нефтегазоносных провинций и континентального шельфа Российской Федерации; выявление новых зон нефтегазонакопления и новых нефтегазоносных горизонтов в добывающих регионах; - локализация прогнозных ресурсов, прирост запасов углей, большей частью высокосортных коксующихся и энергетических, превышающий прогнозируемые объемы добычи, в угольных бассейнах и на месторождениях Печорского бассейна, Западной и Восточной Сибири, Дальнего Востока; создание новых сырьевых баз для открытой добычи на территории Ханты-Мансийского автономного округа и в Дальневосточном федеральном округе; - поиски и оценка богатых и комплексных месторождений урана для отработки горным способом, выявление новых ресурсов урана в рентабельных для отработки высокоэффективным способом скважинного подземного выщелачивания гидрогенных месторождениях в Курганской области, Забайкалье и Калмыкии; - и другие направления в сфере развития МСБ. Таким образом, в проверяемом периоде перспективы и направления развития МСБ были определены долгосрочной государственной программой изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России только для 50 полезных ископаемых, включенных в программу. Совершенствование системы государственного управления в сфере недропользования Основные направления совершенствования системы управления минеральносырьевым комплексом и государственным фондом недр России были определены Основами государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2003 года № 494-р. 17


В соответствии со статьей 35 Закона Российской Федерации «О недрах» основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр. Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и государственного надзора. Приказом Минприроды России от 29 сентября 2009 года № 315 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр» был утвержден административный регламент Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр. В целях совершенствования системы государственного управления в сфере недропользования Минприроды России осуществляло координацию действий заинтересованных органов исполнительной власти по реализации проектов: «Состояние выполнения программы геологического изучения и предоставления в пользование месторождений углеводородного сырья Восточной Сибири и Республики Саха (Якутия)», «Освоение углеводородного сырья Арктической зоны Северо-Западного федерального округа», «Техногенные месторождения полезных ископаемых», «Минерально-сырьевая база редких и редкоземельных металлов: перспективы развития и освоения» и других. В целях реализации полномочий по государственному регулированию отношений недропользования Роснедрами и его территориальными органами в проверяемом периоде было выдано 14772 лицензии на геологическое изучение, разведку, оценку и добычу полезных ископаемых, аннулировано по различным основаниям 13509 лицензий. В соответствии с приказом Роснедр от 19 января 2006 года № 28 создана комиссия по рассмотрению вопросов о досрочном прекращении права пользования участками недр, деятельность которой осуществляется в соответствии с приказом Минприроды России от 29 сентября 2009 года № 315 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, 18


оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр». Анализ материалов, представленных Роснедрами, показал, что за период с 2007 по 2011 год комиссией рассмотрены и приняты решения по материалам Росприроднадзора в отношении 493 лицензионных соглашений (лицензиатов). По результатам рассмотрения материалов о нарушениях условий лицензионных соглашений комиссией было принято решение о досрочном прекращении права пользования участками недр в отношении 113 лицензиатов, или 1/4 от общего количества. Цель 2. Проанализировать использование государственных средств на геологическое изучение недр, воспроизводство минерально-сырьевой базы и эффективность их расходов. Формирование доходов федерального бюджета от использования государственного фонда недр В соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 года № 171 «Вопросы Федерального агентства по недропользованию» одной из основных функций Федерального агентства по недропользованию является проведение геологического изучения недр на территории Российской Федерации и континентальном шельфе Российской Федерации. Геологическое изучение недр в период с 2007 по 2012 год проводилось в рамках ДГП. Средства федерального бюджета расходовались на проведение ранних стадий геологоразведочных работ (региональное геологическое изучение недр и прогнозирование полезных ископаемых, а также поисковые работы), так как из-за их нерентабельности привлечение финансовых средств из внебюджетных источников не представлялось возможным. Проведение последующих стадий ГРР (оценочные работы, разведка месторождений и эксплуатационная разведка) осуществлялось (и осуществляется) за счет средств недропользователей, получивших право пользования недрами по результатам проведенных аукционов. Проверка показала, что полные циклы ГРР (от обнаружения перспективных площадей до открытия месторождений с приростом запасов) при непрерывном ведении работ и устойчивом финансировании имеют в основном продолжительность от 5 до 15 лет или более. За период с 2007 по 2012 год объем финансирования ГРР за счет различных источников вырос с 165 млрд. рублей до 252 млрд. рублей, или более чем на 52 %. При этом финансирование ГРР за счет средств федерального бюджета 19


выросло с 19,7 млрд. рублей до 27,1 млрд. рублей, или более чем на 37 %. Доля затрат федерального бюджета в общем объеме затрат на ГРР уменьшилась с 11,9 % до 10,7 процента. В 2012 году государственные инвестиции в воспроизводство МСБ составили 0,2 % от расходной части федерального бюджета на 2012 год. При этом при недостатке бюджетных средств на проведение ГРР до 10 % указанных средств было использовано на оплату: научно-исследовательских работ (выполнявшихся как ГРР); работ, относящихся к функциям Роснедр; работ, не относящихся к ГРР и другим работам в области геологического изучения недр, а также сопутствующих работ, которые не относятся к коду 74.20.2 Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, принятого приказом Ростехрегулирования от 22 ноября 2007 года № 329-ст. Объем финансирования ГРР за счет федерального бюджета представлен на графике: (млрд. руб.) 27,1

28 26 24 22

21,9 19,9

20 20,2

18 18,9 16

14

14 12 10 2007 год

2008 год

2009 год

2010 год

2011 год

2012 год

Структурой расходов федерального бюджета на геологоразведочные работы предусмотрены расходы на: ГРР по твердым полезным ископаемым, ГРР по углеводородам, ГРР общегеологического и специального назначения, ГРР по подземным водам, прочие геологоразведочные работы. Анализ данной структуры с 2007 по 2012 год показал, что ежегодные расходы на ГРР по углеводородам и твердым полезным ископаемым составляют около 2/3 от общего объема расходов федерального бюджета на геологоразведочные работы. Объемы финансирования геологоразведочных работ по ТПИ в рамках воспроизводства МСБ в проверяемый период представлены в следующей таблице: Средства федерального бюджета Собственные средства недропользователя Итого

2007 г. 6,1 22,8 28,9

2008 г. 7,0 31,8 38,8

20

2009 г. 5,7 18,3 24,1

2010 г. 5,6 23,5 29,1

2011 г. 5,5 33,7 39,2

2012 г. 7,2 44,1 51,3

(млрд. руб.) Всего 37,1 174,2 211,4


Динамика финансирования геологоразведочных работ по ТПИ представлена на диаграмме: (млрд. руб.) 50 47 44 41 38 35 32 29 26 23 20 17 14 11 8 5

44,1

33,7

31,8 23,5

22,8

Федеральный бюджет

18,3

7

6 2007 год

Средства недропользователей

5,7

5,6

2009 год

2008 год

7,2

5,5

2010 год

2011 год

2012 год

Объемы финансирования геологоразведочных работ по УВС в проверяемом периоде представлены в таблице: Средства федерального бюджета Собственные средства недропользователя Итого

2007 г. 9,3 126,0 135,3

2008 г. 10,1 165,3 175,4

2009 г. 8,9 127,8 136,7

2010 г. 8,8 146,4 155,2

2011 г. 8,7 161,5 170,2

2012 г. 12,8 168,5 181,3

(млрд. руб.) Всего 58,6 895,5 954,1

Динамика финансирования геологоразведочных работ по УВС в проверяемом периоде представлена на диаграмме: (млрд. руб.) 200 185 165,3

170 155 140

168,5

161,5 146,4 127,8

126

125 110 95 80 65 50 35 20 5

10,1

9,3 2007 год

2008 год

8,9

8,8

2009 год

2010 год

8,7 2011 год

12,8 2012 год

Федеральный бюджет Средства недропользователей

При этом при указанном росте объема средств федерального бюджета на ГРР в проверяемом периоде более чем на 37 % Роснедра ежегодно ограничиваются достижением результата ГРР, в основном, в форме локализованных прогнозных ресурсов, а не приростом запасов. 21


Так, согласно подпункту 5.2.1 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 293, на Роснедра возложены полномочия по организации государственного геологического изучения недр, в задачи которого согласно статье 36.1 Закона Российской Федерации «О недрах» входят поиск и оценка месторождений полезных ископаемых, результатом проведения которых согласно пункту 3.2.4 положения о порядке проведения геологоразведочных работ по этапам и стадиям (твердые полезные ископаемые), утвержденного распоряжением МПР России от 5 июля 1999 года № 83-р, должна являться оценка промышленного значения месторождения с подсчетом всех или большей части запасов по категории С2. Однако согласно докладам о результатах и основных направлениях деятельности Роснедр основными геологическими результатами работ в проверяемом периоде явились локализованные прогнозные ресурсы углеводородного сырья, твердого топлива, уранового сырья, железа, золота и обеспечен прирост геологической изученности территории и континентального шельфа страны. За счет средств недропользователей финансировались геологоразведочные работы на участках недр, право пользования которыми было предоставлено им по результатам проведенных аукционов. Так, в 2008 году финансирование ГРР ТПИ за счет средств недропользователей достигло почти 32 млрд. рублей, что на 40 % выше показателя предыдущего года и в 2,5 раза больше значения 2006 года. В 2009 году затраты недропользователей на геологоразведку составили лишь 18,3 млрд. рублей, или на 42 % меньше, чем в 2008 году. В 2010 году затраты на ГРР увеличились до 23,5 млрд. рублей. В 2011 году показатель 2009 года был превышен почти вдвое и составил 33,7 млрд. рублей. В 2012 году объемы финансирования составили 44,1 млрд. рублей. Всего в проверяемом периоде за счет недропользователей были профинансированы ГРР ТПИ в общем объеме 174,2 млрд. рублей, или в 4,7 раза больше, чем за счет средств федерального бюджета. За счет недропользователей также были профинансированы ГРР по углеводородам в общем объеме 895,5 млрд. рублей, или в 15,3 раза больше, чем за счет средств федерального бюджета. В результате проведения ГРР за счет средств недропользователей были разведаны новые месторождения или новые залежи. Сведения о количестве новых месторождений полезных ископаемых, разведанных и поставленных на государственный учет в проверяемом периоде, представлены в таблице: Твердые полезные ископаемые Углеводородное сырье

2007 г. 63 63

2008 г. 218 70

2009 г. 188 73

22

2010 г. 235 44

2011 г. 284 54

2012 г. 291 54


Вместе с тем прирост запасов, полученный добывающими компаниями в результате выполнения геологоразведочных работ за счет собственных средств, не обеспечивает компенсацию запасов добытых полезных ископаемых или воспроизводство минерально-сырьевой базы. ГРР осуществляются в целях последующей добычи полезных ископаемых в рамках заключенных с Роснедрами или его территориальными органами лицензионных соглашений. В целях реализации прав на пользование недрами нераспределенного фонда недр в проверяемом периоде Федеральным агентством по недропользованию было объявлено 4716 аукционов (конкурсов). Данные по аукционам (конкурсам) приведены в таблице: Всего аукционов и конкурсов за календарный год Состоялись: ТПИ УВС Не состоялись: ТПИ УВС Отменены: ТПИ УВС

2007 г.

2008 г.

2009 г.

2010 г.

2011 г.

2012 г.

Всего

1097

483

403

961

909

863

4716

446 174

75 140

26 70

314 71

311 72

327 62

1499 589

282 152

75 180

89 205

308 261

323 181

272 178

1349 1157

22 21

12 1

6 7

5 2

16 6

19 5

80 42

Как следует из приведенных данных, в проверяемом периоде не состоялось 2506 аукционов (конкурсов), или 53,1 процента. Основной причиной большинства несостоявшихся аукционов и конкурсов является ухудшение качества выставляемых на аукционы (конкурсы) участков недр вследствие исчерпания поискового задела - участков недр, подготовленных для проведения оценочных и разведочных работ, а также расположение ряда участков недр в слабо освоенных районах с неразвитой транспортноэнергетической инфраструктурой. Проверка показала, что при проведении аукционов (конкурсов) в период с 2007 по 2012 год имели место нарушения требований законодательных и нормативных правовых актов по вопросам организации и проведения аукционов (конкурсов) со стороны территориальных управлений по недропользованию. Так, выборочный анализ итогов проведения аукционов и конкурсов показал, что действующая в Роснедрах и его территориальных органах система реализации прав пользования участками недр неэффективна и некорректна. Существующий порядок расчета стартового размера разового платежа при проведении аукционов несет в себе высокую коррупционную составляющую. Анализ аукционов 2012 года свидетельствует, что более 60 % аукционов проведены с двумя участниками, по итогам «борьбы» которых за получение права пользования недрами состоялся лишь один шаг аукциона (как правило, 5 процентов). В частности, выборочной проверкой аукционной документации, подготовленной управлением по недропользованию по Кемеровской области, было ус23


тановлено, что из 20 состоявшихся в 2012 году аукционов 17 аукционов, или 85 % общего количества, проведено при наличии только двух участников и с одним шагом аукциона от стартового разового платежа. В ходе анализа документации аукционов, во время проведения которых имело место увеличение размера разового платежа лишь на один шаг аукциона, установлены факты подачи заявок и участия в одном аукционе одних и тех же лиц, что может содержать коррупционные признаки. Так, в 2011 году в аукционах на предоставление права пользования участками недр «Южно-Воронцовский», «Сербишная» и «Васильевский» принимали участие ЗАО «Золото Северного Урала» и ЗАО «Серебро Магадана». Эти общества являются аффилированными по отношению к управляющей организации ОАО «Полиметалл Управляющая компания». Аукционы на право пользования указанными участками недр состоялись с одним шагом аукциона (10 процентов). В нарушение пункта 6 методики расчета минимального (стартового) размера платежа за пользование недрами, утвержденной приказом Минприроды России от 30 сентября 2008 года № 232, Уралнедра при наличии на участке недр нескольких видов полезных ископаемых неправомерно рассчитало минимальный стартовый размер разового платежа за пользование недрами без учета запасов полезных ископаемых всех категорий в соответствии с Государственным балансом запасов полезных ископаемых, а также прогнозных ресурсов полезных ископаемых, содержащиеся на участке недр. Так, при проведении 24 ноября 2010 года аукциона по предоставлению права пользования с целью геологического изучения, разведки и добычи полиметаллов и рудного золота на Хабунинском проявлении в Свердловской области Уралнедра сделан был расчет только по меди, в то время как выставленный участок недр обладал следующими ресурсами полезных ископаемых (по категории Р3): руда - 1155 тыс. т, медь - 18,4 тыс. т, цинк 23,7 тыс. т, золото 1263 кг, серебро - 11,6 тонны. В ходе выборочной проверки также установлены факты некорректного составления Уралнедрами расчетов размеров минимального стартового платежа по причине применения средних цен на единицу полезного ископаемого, которые были ниже установленных Роснедрами. Так, средняя цена, примененная Уралнедрами при расчетах минимального (стартового) размера платежа на рассыпное золото в верховьях Ключевого Лога (аукцион от 12 августа 2010 года), составляла 1003,38 рубля, что ниже цены на золото, установленной Роснедрами, на 261,96 рубля, или на 26,1 процента. В результате указанных нарушений минимальный стартовый платеж был определен в меньшем размере, что обусловило недопоступление значительных средств в доходы федерального бюджета. Проверка показала, что существующий порядок расчета стартового размера разового платежа для проведения аукционов не дает объективную картину о реальной стоимости передаваемых в пользование участков недр. 24


О завышенном размере рассчитанного Роснедрами размера стартового платежа может свидетельствовать тот факт, что в 2012 году из объявленных 940 аукционов не состоялось 514, или 54,7 процента. Некорректность применения расчетов подтверждает и то, что в результате проведенных аукционов конечная цена аукциона превышает первоначальный размер в десятки раз. Так, размер стартового платежа на получение права пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи силикатно-никелевых руд Точильногорского месторождения в Уральском федеральном округе составил 1000,0 млн. рублей. Однако по результатам аукциона (302 шага аукциона размером в 10 %) определена цена в размере 30900,0 млн. рублей и определен победитель - ООО «Горнодобывающая компания «Голд». В ходе контрольного мероприятия выявлены факты внесения изменений в условия лицензионных соглашений после проведения аукционов. Так, вышеуказанной компании ООО «Горнодобывающая компания «Голд» Уралнедрами выдана лицензия на право пользования недрами СВЕ 02362 ТР со сроком действия до 1 июля 2017 года. Уже в декабре 2011 года в лицензионное соглашение были внесены изменения в части продления срока действия лицензии до 2021 года, изменения сроков завершения разведки месторождения и предоставления технико-экономического обоснования постоянных кондиций и геологического отчета с подсчетом запасов силикатно-никелевых руд и попутных полезных ископаемых на государственную экспертизу с января 2011 года на январь 2014 года. Согласно лицензионному соглашению за невыполнение условий указанного соглашения предусмотрено досрочное прекращение лицензии. Однако вместо досрочного расторжения соглашения Уралнедрами внесены корректирующие изменения в условия соглашения, что указывает на наличие коррупционных признаков. Аналогичные факты выявлены также при проверке иных территориальных подразделений Роснедр. Так, в 2012 году в Амурской области итоговый размер платежа за участок недр россыпного золота «Ручей Буколь» превысил первоначальный в 25 раз, в Республике Саха (Якутия) по участку недр «р. Тимптон» - в 33 раза, по участку «руч. Ыныкчан» - в 924 раза, по участку «руч. Полуденный» - в 808 раз, в Красноярском крае (участок «Янготойский») - в 181 раз, по участку «Карабула» - в 323 раза, в Магаданской области (участок «р. Берелех») - в 52 раза, во Владимирской области (участок «Сельское поле») - в 3 раза, в Иркутской области (участок «Кийский») - в 8 раз, в Свердловской области (участок «СтароКривчанское») - в 9 раз. При этом следует отметить и значительный рост размеров осуществляемых платежей. Так, в Ненецком автономном округе (участок «Янгарейский») при стартовом размере разового платежа 29 млн. рублей размер разового платежа за 25


право пользования участком недр по результатам аукциона составил 2711,5 млн. рублей, или в 93 раза больше; по участку «Сибрягинский» - при стартовом размере 3 млн. рублей размер платежа по результатам аукциона составил 1801,8 млн. рублей, или в 600 раз больше; по участку «Верхнеянгарейский» - при стартовом размере 15 млн. рублей размер платежа по результатам аукциона составил 1815 млн. рублей, или в 121 раз больше. По результатам проведения Роснедрами или его территориальными органами аукционов недропользователи осуществляли разовые платежи (бонусы). Сведения об объемах разовых платежей (бонусов) за период с 2007 по 2012 год представлены на графике: (млрд. руб.) 100

92,7

90 80 70 60 50

50,4 46,6

46,6

40 40,8

30

22,3

20 10 2007 год

2008 год

2009 год

2010 год

2011 год

2012 год

Как показывает график, в проверяемом периоде объем суммарных разовых платежей (бонусов) по итогам аукционов (конкурсов), поступивших в федеральный бюджет, снижался. Всего за период с 2007 по 2012 год в федеральный бюджет было перечислено в форме платежей за пользование недрами 304,8 млрд. рублей. Анализ динамики соотношения объемов прогнозных и фактических платежей за недропользование, ежегодно поступавших в федеральный бюджет в период с 2007 по 2012 год, показал, что практически во всем проверяемом периоде (за исключением 2010 и 2011 годов) фактические объемы платежей за пользование недрами превышали прогнозные величины. При этом максимальное превышение было достигнуто в 2008 году 65615,5 млн. рублей, а минимальное - в 2009 году в объеме 0,79 млн. рублей. В 2010 и 2011 годах объемы фактических доходов соответствовали прогнозным показателям. 26


Динамика соотношения объемов прогнозных и фактических платежей за период с 2007 по 2012 год приведена на диаграмме: (млн. руб.)

100000,0

94655,6

90000,0 80000,0 70000,0 58800,3

60000,0 50869,1 48116,2

50000,0

47207,0 40455,0

40000,0

44000,1

41244,6 39736,0

36208,9 29040,1

30000,0 22757,0

20000,0 2007 год

2008 год

2009 год

2010 год

2011 год

2012 год

Прогнозные показатели Фактические показатели

В проверяемом периоде к фактическим доходам федерального бюджета за пользование недрами были отнесены: - разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами на территории Российской Федерации по месторождениям и участкам недр (кроме участков недр, содержащих месторождения природных алмазов, общераспространенных полезных ископаемых или участков недр местного значения) в размере 288141,3 млн. рублей (94,5 % от общего объема платежей за пользование недрами); - плата за геологическую информацию о недрах при пользовании недрами на территории Российской Федерации - в размере 416,5 млн. рублей (0,14 % от общего объема платежей за пользование недрами); - плата за проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о представляемых в пользование участках недр (кроме участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участков недр местного значения, а также участков недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых) - в размере 1159,2 млн. рублей (0,38 % от общего объема платежей за пользование недрами); - разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за ее пределами на территориях, находящихся под 27


юрисдикцией Российской Федерации, - в размере 11258,6 млн. рублей (3,69 % от общего объема платежей за пользование недрами); - плата за геологическую информацию о недрах при пользовании недрами на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за ее пределами на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, - в размере 3,9 млн. рублей (менее 0,001 % от общего объема платежей за пользование недрами); - прочие платежи при пользовании недрами (за исключением платежей при пользовании недрами по участкам недр, содержащим месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участкам недр местного значения) в размере 1038,3 млн. рублей (0,34 % от общего объема платежей за пользование недрами); - прочие доходы от оказания платных услуг получателями средств федерального бюджета и компенсации затрат федерального бюджета - в размере 2302,8 млн. рублей (0,76 % от общего объема платежей за пользование недрами); - доходы от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений (за исключением имущества федеральных автономных учреждений), в части реализации основных средств по указанному имуществу - в размере 0,2 млн. рублей (0,00007 % от общего объема платежей за пользование недрами); - прочие поступления от денежных взысканий (штрафов) и иных сумм в возмещение ущерба, зачисляемые в федеральный бюджет, - в размере 60,1 млн. рублей (0,02 % от общего объема платежей за пользование недрами); - государственная пошлина за совершение действий, связанных с лицензированием, с проведением аттестации в случаях, если такая аттестация предусмотрена законодательством Российской Федерации, зачисляемая в федеральный бюджет, - в размере 48,0 млн. рублей (менее 0,02 % от общего объема платежей за пользование недрами); - прочие государственные пошлины за государственную регистрацию, а также за совершение прочих юридически значимых действий, в том числе за выдачу разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых, а также на размещение в местах их залегания подземных сооружений в пределах горного отвода - в размере 4,6 млн. рублей (0,002 % от общего объема платежей за пользование недрами); - плата, взимаемая при исполнении государственной функции по проведению экспертизы проектов геологического изучения недр, - в размере 414,0 млн. рублей (0,14 % от общего объема платежей за пользование недрами); - плата за геологическую информацию о недрах при пользовании недрами на территории Российской Федерации (сумма платежа (перерасчеты, недоимка и задолженность по соответствующему платежу, в том числе по отмененному) в размере 0,1 млн. рублей (0,00003 % от общего объема платежей за пользование недрами); 28


- плата за геологическую информацию о недрах при пользовании недрами на территории Российской Федерации (прочие поступления) - в размере 0,1 млн. рублей (0,00003 % от общего объема платежей за пользование недрами); - доходы, поступающие в порядке возмещения расходов, понесенных в связи с эксплуатацией федерального имущества, - в размере 1,9 млн. рублей (0,0006 % от общего объема платежей за пользование недрами). Таким образом, наибольшую долю (94,5 %) из всего объема платежей за недропользование, перечисленных в федеральный бюджет в период с 2007 по 2012 год, составили разовые платежи за пользование недрами. Наименьшую объем платы за геологическую информацию о недрах при пользовании недрами на территории Российской Федерации. Выборочная проверка порядка показала, что территориальный орган Уралнедра в проверяемом периоде обеспечил поступление в доходы федерального бюджета 1520,2 млн. рублей. Прогноз поступлений осуществлялся исходя из количества участков недр, выставляемых на аукционы (конкурсы) в проверяемом периоде. Из предусмотренных предварительным прогнозным перечнем 39 аукционов и конкурсов в 2010-2012 годах состоялось только 14, или 35,9 % от предусмотренных перечнем. Невыполнение планируемых показателей по аукционам или конкурсам снижает фактические объемы поступлений по данному коду бюджетной классификации доходов. В течение отчетных периодов первоначально утвержденные сметы (прогнозы) доходов федерального бюджета неоднократно корректировались в сторону уменьшения или увеличения. Так, в 2009 году произошло уменьшение объемов от первоначально утвержденных почти в 400 раз, а в 2010 году уточненный прогноз доходов был увеличен в 600 раз по сравнению с первоначальным. Экономическое обоснование вносимых изменений отсутствует, что нарушает принцип достоверности бюджета, определенный статьей 37 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ, в части реалистичности расчета доходов. Цель 3. Провести анализ эффективности использования недропользователями федеральной собственности государственного фонда недр и соблюдения природоохранного законодательства Выборочная проверка выполнения условий лицензионных соглашений показала, что основными видами нарушений, допущенных недропользователями при использовании государственного фонда недр, являлись: - несоблюдение объемов добычи полезных ископаемых: ОАО «ОУК «Южкузбассуголь»: объемы добычи каменного угля на участке Ерунаковского месторождения составили от 0,3 % до 4,1 % от объема, установленного лицензионным соглашением; 29


в 2007-2011 годах не осуществлена добыча каменного угля на Кушеяковском каменноугольном месторождении, в 2012 году добыча составила 1 тыс. т, или 0,06 % от объема, установленного лицензионным соглашением; объемы добычи каменного угля на Байдаевском каменноугольном месторождении, филиал «Шахта Абашевская», составили от 0,25 до 48,4 % от объема, установленного лицензионным соглашением; ЗАО «Полюс»: объемы добычи золота на Олимпиадинском месторождении составили: первичная руда - от 85,2 % до 117,4 %, окисленная руда в 2007 году - 176,4 % от объема, установленного лицензионным соглашением; объемы добычи золота на Благодатном месторождении составили от 66,1 до 115,2 % от объема, установленного лицензионным соглашением; объемы добычи золота на месторождении Титимухта составили от 68,7 до 130,3 % от объема, установленного лицензионным соглашением; объемы добычи золота на Тырыдасном месторождении известняков составили от 61,8 до 142,3 % от объема, установленного лицензионным соглашением; объемы добычи золота на Широкинском месторождении гранитов составили от 15 до 233,3 % от объема, установленного лицензионным соглашением; ОАО «Гайский ГОК»: объемы добычи руды на Гайском медноколчеданном месторождении в 2007-2010 годах составили от 4,3 до 7,8 % от объема, установленного лицензионным соглашением; объемы добычи руды на месторождении «Осеннее» в 2008 году составили от 49 до 133 % от объема, установленного лицензионным соглашением; объемы добычи руды на Северо-Ириклинском месторождении известняка в 2007-2009 годах составили от 29,5 до 42,5 % от объема, установленного лицензионным соглашением; ОАО «ОУК «Южкузбассуголь»: В результате несоблюдения условий лицензионных соглашений по годовым объемам добычи в бюджетную систему Российской Федерации в 2007-2012 годах (расчетно) недопоступили значительные средства в виде налога на добычу полезных ископаемых в объеме 2466026,1 тыс. рублей, в виде налога на прибыль - в объеме 17721491,34 тыс. рублей; - несоблюдение иных условий лицензионных соглашений: В нарушение Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 года № 118, в 2009-2013 годах осуществлена добыча полезных ископаемых в Гайском подземном руднике по проекту, не согласованному с ЦКР - ТПИ Роснедр; 30


работы по ликвидации карьеров № 1 и № 3 и последующей рекультивации их земель не проводятся, проекты не разработаны; - несоблюдение сроков сдачи документов: срок сдачи отчета по подсчету запасов по лицензии КРР 12068 БЭ установлен 30 сентября 2007 года, фактически документ утвержден 5 декабря 2007 года; сдача технологического проекта отработки месторождения (Титимухта, 2007 год) по лицензии КРР 12068 БЭ (с дополнением) установлена 30 сентября 2008 года, фактически документ утвержден 4 марта 2010 года. При проведении контрольного мероприятия установлены факты несовершенства нормативно-правового регулирования платежей недропользователей за негативное воздействие на окружающую среду в Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду является платным. Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 года № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 года № 344). При проведении проверок в рамках указанного контрольного мероприятия были выявлены случаи, когда организации, имеющие стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ, осуществляли выбросы загрязняющих веществ, которые не входят в перечень, утвержденный приложением № 1 к постановлению Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 года № 344. При этом к указанным выбросам организациями применялась ставка платы за негативное воздействие на окружающую природную среду в размере 0 рублей. Вследствие того, что перечень не охватывает всех наименований загрязняющих веществ, а установленные по ним нормативы платы за выброс 1 т загрязняющих веществ отсутствуют, консолидированный бюджет Российской Федерации недополучает до 46 % платы (расчетно) за негативное воздействие на окружающую среду по выбросам вредных веществ в атмосферный воздух стационарными источниками. При проведении проверок установлено, что субъекты экономической деятельности, осуществляющие как добычу полезных ископаемых, так и их переработку, используют различные подходы при отнесении предприятий к добывающей либо перерабатывающей промышленности при осуществлении платы за негативное воздействие на окружающую среду (размещение отходов произ31


водства), в результате чего существенно занижаются размеры указанных платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации. Часть недропользователей, осуществляющих добычу и переработку полезных ископаемых, применяет норматив платы 0,4 рубля за размещение 1 т отходов производства, используя для определения норматива платы классификацию по осуществлению видов деятельности (добыча руд), определенную Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК 029-2001 (КДЕС Ред. 1), утвержденным постановлением Госстандарта России от 6 ноября 2001 года № 454-ст «О принятии и введении в действие ОКВЭД», и относя предприятие к объектам добывающей промышленности. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 года № 344 нормативы платы за размещение отходов V класса опасности дифференцированы в зависимости от вида деятельности, в процессе которого они образовались. В соответствии с указанным постановлением Правительства Российской Федерации применяется норматив платы 0,4 рубля за 1 т размещения отходов V класса опасности добывающей промышленности и 15 рублей за 1 т размещения отходов V класса опасности перерабатывающей промышленности. Аналогичная ситуация сложилась в деятельности ЗАО «Полюс», которое при осуществлении платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду в расчетах платы за размещение отходов использовало норматив платы 0,4 рубля за 1 т размещенной хвостовой пульпы, образованной в результате извлечения золота из коренных руд. Установленные приложением № 1 к постановлению Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 года № 344 нормативы платы за размещение отходов V класса опасности дифференцированы в зависимости от вида деятельности предприятий, в производственном процессе которых образовались отходы. Однако в указанном документе отсутствуют четкие и исчерпывающие критерии отнесения предприятий к добывающей или перерабатывающей промышленности. ЗАО «Полюс» на основании статьи 1 Федерального закона от 26 марта 1998 года № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», дающей понятие «добыча драгоценных металлов» как процесс извлечения драгоценных металлов из коренных (рудных) месторождений, что и является основным производственным процессом названного предприятия, относит себя к предприятиям добывающей промышленности. Лигатурное золото, получаемое с применением различных технологий извлечения, направляется для дальнейшей переработки (обогащения) на аффинажные фабрики. Однако в настоящее время существуют различные документы уполномоченных органов, отличающиеся в части толкования критериев отнесения предприятий к добывающей или перерабатывающей промышленности. 32


Так, в письме Ростехнадзора от 26 декабря 2008 года № НФ-48/1400 «О применении нормативов платы за негативное воздействие на окружающую среду» отходы, образованные в результате преобразования материала, сырья в процессе работы в какой-либо продукт, изготовления чего-либо из какоголибо материала, сырья, относятся к отходам перерабатывающей промышленности и при расчете платы за размещение указанных отходов применяется норматив платы 15 рублей за 1 тонну. Также, согласно письму Ростехнадзора от 21 ноября 2005 года № АМ-17-1960, если организация, помимо добычи полезных ископаемых, осуществляет дальнейшую переработку добытого полезного ископаемого (обогащение, технологический передел, химическое превращение), отходы V класса опасности, образующиеся при указанной переработке, облагаются по нормативу 15 рублей за 1 тонну. Однако в письме от 22 марта 2011 года № 11-30/4196 «О нормативах потерь полезных ископаемых при добыче», рассматривая вопрос о правомерности применения норматива потерь полезных ископаемых при добыче драгоценных металлов, Минприроды России указало, что в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 26 марта 1998 года № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» первичная переработка драгоценных металлов (получение сплава Доре) относится к добыче драгоценных металлов. Также в письме ФНС России от 4 сентября 2013 года № АС-4-3/15780 «Об определении вида добытого полезного ископаемого при добыче драгметаллов», согласованном с Минфином России и доведенном до нижестоящих налоговых органов и налогоплательщиков, указано, что исходя из совокупности понятия добычи драгоценных металлов, данного Федеральным законом № 41-ФЗ и классификацией этого вида деятельности в ОК 029-21, следует, что получение из указанного минерального сырья концентратов, содержащих драгметаллы, рассматривается как неотъемлемая часть процесса добычи драгоценных металлов и, следовательно, относится непосредственно к виду добычных работ. В результате несовершенства нормативных правовых актов, регулирующих нормы платы за размещение отходов предприятиями, осуществляющими добычу и переработку драгоценных металлов, добычные компании осуществляют плату за размещение отходов переработки по нормативам, установленным для добычных предприятий, в результате чего размеры платежей сокращаются в 37,5 раза. В ходе проверки также установлено, что в нормативах платы за размещение отходов производства и потребления, установленных постановлениями Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 года № 344 и от 1 июля 2005 года № 410, отсутствуют понятия и определения «специализированный полигон» и «промышленная площадка», позволяющие недропользователям при размещении на них отходов применять понижающий коэффициент 0,3. Нормативные правовые акты, устанавливающие названные понятия и определения, также отсутствуют. 33


В соответствии с пунктом 3.1 заключения Минэкономразвития России от 17 января 2013 года «Об экспертизе Постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» существует необходимость конкретизации самого понятия «промышленная площадка», неоднократно используемого в санитарных нормах. Однако часть недропользователей использует значение понижающего коэффициента 0,3 в отношении размещения отходов производства, складированных во внешних отвалах, хвостохранилищах за пределами границ горного отвода, на арендованных земельных участках и за пределами источника негативного воздействия. В результате отсутствия в нормативных актах вышеуказанных понятий размер платы за размещение отходов занижается на 70 % и консолидированный бюджет Российской Федерации недополучает значительный объем неналоговых доходов - плату за негативное воздействие на окружающую природную среду. Проверка расчетов платы ОАО «Гайский ГОК» за размещение отходов добычи рудных полезных ископаемых (слабоминерализованных пород околорудной зоны месторождения «Осеннее») показала, что согласно разделу 3 «Паспорта опасного отхода» проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее - ПНООЛР) ОАО «Гайский ГОК» 2005 года (номер по перечню 29), отходы при добыче рудных полезных ископаемых (слабоминерализованные породы околорудной зоны месторождения «Осеннее», код ФККО 3450000000000), имеют IV класс опасности. Указанный класс опасности отхода был подтвержден расчетом (приложение № 28 «Расчет класса опасности» к ПНООЛР). В соответствии с заключением управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Оренбургской области от 29 ноября 2006 года № 01-Ж-11-7692 ПНООРЛ был утвержден и утверждены лимиты на размещение отходов. Дополнением к заключению сроки действия лимитов на размещение указанных отходов были продлены 19 декабря 2007 года, 10 декабря 2008 года, 21 декабря 2009 года, 21 декабря 2010 года. Срок действия лимитов установлен до 1 января 2012 года. Согласно документам ОАО «Гайский ГОК» в расчетах платы за размещение отходов добычи рудных полезных ископаемых в числе других указывало слабоминерализованные породы околорудной зоны месторождения «Осеннее» как отходы V класса опасности. По данным маркшейдерской службы общества, за период с 2007 по 2012 год образовалось 4038,2 тыс. т слабоминерализованных отходов. В соответствии с нормативами платы за размещение отходов производства и потребления, установленными приложением № 1 к постановлению Правитель34


ства Российской Федерации от 12 июня 2003 года № 344 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 1 июля 2005 года № 410), плата по нормативу для отхода IV класса опасности в размере 248,4 рубля за 1 т за 2007-2011 годы должна была составить 779580,0 тыс. рублей. Фактическая же оплата по нормативу для отходов V класса опасности в размере 0,4 рубля за 1 т составила 1255,4 тыс. рублей. В результате ОАО «Гайский ГОК» в 2007-2011 годах осуществило плату за размещение указанных отходов на 778324,6 тыс. рублей меньше (расчетно), чем предусмотрено вышеуказанными нормативами. Согласно пояснениям ОАО «Гайский ГОК» претензии (иски) со стороны Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по вопросу достоверности осуществления расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду не предъявлялись, что может свидетельствовать о наличии коррупционных признаков. Проверка правильности расчетов и осуществления платежей ОАО «Гайский ГОК» за размещение отходов показала следующее. Во исполнение пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1994 года № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» был издан совместный приказ от 22 декабря 1995 года Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525 и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67. Пунктом 1 вышеуказанного приказа были утверждены Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, согласно которым территориальные органы Минприроды России и Роскомзема в пределах своей компетенции могут давать разъяснения по вопросам рекультивации нарушенных земель. В соответствии с решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2011 года № ГКПИ11-594 на основании пункта 6 постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» во взаимосвязи с пунктом 1.2 инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденных Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации 26 января 1993 года, Минприроды России наделено правом конкретизировать применение базовых нормативов платы за загрязнение окружающей природной среды, коэффициентов, учитывающих экологические факторы, и коэффициентов индексации платы в связи с изменением уровня цен, установленных Правительством Российской Федерации, но не наделено правом устанавливать дополнительные коэффициенты. 35


В связи с указанным постановлением и согласно разъяснениям, данным в письме Минприроды России от 13 апреля 2011 года № 12-44/5717 «Об использовании отходов производства и потребления для рекультивации карьерных выемок и искусственно созданных полостей», рекультивация карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления фактически является захоронением (размещением) отходов. Согласно подпункту 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности, является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня. Как показала проверка, экологическая экспертиза федерального уровня в отношении проекта «Горнотехническая рекультивация карьера № 2 с использованием флотохвостов обогатительной фабрики» Гайского района не проводилась. Государственная экологическая экспертиза данного проекта, проведенная Главным управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Оренбургской области (заключение от 23 августа 2004 года № 289-Э), согласно статьям 11 и 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ (в редакции от 29 декабря 2004 года) «Об экологической экспертизе», а также примерному положению об отделе (подразделении) государственной экологической экспертизы территориального органа Министерства природных ресурсов Российской Федерации, утвержденному приказом Минприроды России от 10 января 1996 года № 8, не относится к компетенции территориального подразделения МПР России по Оренбургской области. В соответствии с разъяснениями Минприроды России от 27 декабря 2011 года № 09-47/19361 «…согласно абзацу 2 пункта 6 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденного приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 года № 50, в лимиты на размещение отходов не включаются горные породы, используемые для закладки выработанных пространств, засыпки провалов и рекультивации нарушенных горными породами земель. …В лимиты на их размещение не включаются только горные породы, используемые для закладки выработанного пространства, засыпки провалов и рекультивации нарушенных горными породами земель, и, следовательно, на другие отходы, в том числе строительные, данная норма не распространяется». Межгосударственным стандартом ГОСТ 17.5.1.01-83 «Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения» (пункты 41-46) определены мероприятия технической рекультивации (планировка, формирование откосов, снятие, транспортирование и нанесение почв и плодородных пород на рекультивируемые земли). Общество использовало на цели рекультивации отходы переработки (хвосты обогащения), что не позволяет выполнять вышеуказанные мероприятия. Кроме того, согласно разъяснениям Росприроднадзора (письмо от 21 февраля 2013 года № ВК-03-03-36/2216) «…исходя из содержания перечисленных 36


норм государственных стандартов, обязательных к применению в силу положений части 1 статьи 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании», рекультивация нарушенных земель как на техническом, так и на биологическом этапе рекультивации возможна только с использованием почв и пород, в том числе вскрышных пород. Использование отходов для целей рекультивации нарушенных земель законом не установлено. Наличие проектной документации, обосновывающей рекультивацию с применением отходов, а именно проектов рекультивации нарушенных земель, не является основанием (разрешающим документом) для осуществления подобного вида деятельности - рекультивации нарушенных земель с использованием отходов производства и потребления…». В связи с изложенным и отсутствием заключения государственной экологической экспертизы федерального уровня у общества отсутствует право использования для рекультивации карьерных выемок отходов производства и потребления, то есть хвостов обогащения. Таким образом, общество в проверяемом периоде не осуществило плату за размещение отходов добычи рудных полезных ископаемых V класса опасности (хвостов обогащения) (код по ФККО 3450000000000) в общем объеме 23466,1 тыс. т, на общую сумму 369604,8 тыс. рублей (расчетно). В целом по итогам контрольных мероприятий установлено, что основными нарушениями, выявленными уполномоченными органами контроля за эффективностью использования федеральной собственности и соблюдением природоохранного законодательства при проведении проверок в проверяемом периоде, являлись: - в части соблюдения требований промышленной безопасности - нарушения при эксплуатации горнотранспортного и технологического оборудования, при проведении горных работ, ведении геолого-маркшейдерской документации, нарушения сроков освидетельствования технологического оборудования, нарушения при ведении паспортов оборудования; - в части надзора за безопасностью гидротехнических сооружений - отсутствие регулярных обследований, отсутствие аттестации работников в органах надзора, отсутствие разрешения на эксплуатацию, несоблюдение годового графика заполнения хвостохранилища, отклонение от проектных параметров, невыполнение мероприятий, указанных в технических отчетах, планах мероприятий. Всего в проверяемом периоде было взыскано 1,2 млн. рублей. Выявленные нарушения устранялись в сроки, установленные предписаниями. По результатам контрольно-надзорных мероприятий ЗАО «Полюс» дважды привлекалось к административной ответственности в виде штрафов на сумму 0,8 млн. рублей за несоблюдение требований законодательства в области строительства, а также к административной ответственности в виде штрафа привлекались 60 должностных лиц на общую сумму 0,4 млн. рублей. 37


В проверяемом периоде на ОАО «Гайский ГОК» наложены штрафы за нарушения природоохранного законодательства на общую сумму 0,54 млн. рублей. Оплата штрафов осуществлена обществом в полном объеме. Цель 4. Провести анализ выполнения мероприятий по противодействию коррупции В соответствии с требованиями статьи 13 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» организации обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. В ходе проверки установлено, что организациями-недропользователями указанные меры по предупреждению коррупции разработаны и принимаются. Так, в ОАО «Гайский ГОК» в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма действуют Правила внутреннего контроля противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также установлены должностные лица, ответственные за соблюдение данных правил. В ходе контрольного мероприятия в деятельности уполномоченных государственных органов были установлены недостатки, создающие предпосылки для коррупционных рисков. 1. В отсутствие нормативно-правовой базы, устанавливающей условия предоставления или продления срока действия лицензий на пользование недрами в период консервации шахт, Роснедра приказом от 29 декабря 2012 года № 1444 на основании субъективного решения за день до окончания действия лицензии на 8 лет приостановило право пользования ОАО «ОУК «Южкузбассуголь» недрами Томского каменноугольного месторождения по лицензии КЕМ 11778 ТЭ (на шахте «Томская»), что содержит признаки наличия коррупционных рисков. 2. В проверяемый период ЗАО «Полюс» участвовало в аукционах с целью получения права пользования участками государственного фонда недр. В большей части аукционов ЗАО «Полюс» участвовало совместно с дочерней компанией ООО «Красноярское ГРП». Указанный факт свидетельствует о признаках наличия коррупционных рисков в деятельности уполномоченных органов и заинтересованности участников аукционов на получение права пользования участками государственного фонда недр. Возражения или замечания руководителей объектов контрольного мероприятия на результаты контрольного мероприятия 1. По результатам ознакомления ЗАО «Полюс» с актом проверки «Проверка состояния и развития минерально-сырьевой базы, эффективности использования недр и формирования доходов федерального бюджета от ее использования, соблюдения природоохранного законодательства в период 2007-2012 годов» в Счетную плату письмом от 18 октября 2013 года № 02/1997 на 1 л. и прило38


жением к нему на 180 л. поступили замечания управляющего директора ЗАО «Полюс» - руководителя Красноярской бизнес-единицы К.А. Мартынова. На замечания к акту по результатам контрольного мероприятия аудитором Счетной палаты Российской Федерации Б.-Ж. Жамбалнимбуевым утверждено заключение от 31 октября 2013 года. 2. По результатам ознакомления ОАО «Гайский ГОК» с актом проверки «Проверка состояния и развития минерально-сырьевой базы, эффективности использования недр и формирования доходов федерального бюджета от ее использования, соблюдения природоохранного законодательства в период 20072012 годов» письмом от 22 октября 2013 года № 01-6165/1 на 1 л. и приложением к нему на 21 л. поступили замечания директора ОАО «Гайский ГОК» А.Е. Зубкова. На замечания к акту по результатам контрольного мероприятия аудитором Счетной палаты Российской Федерации Б.-Ж. Жамбалнимбуевым утверждено заключение от 26 ноября 2013 года. 3. По результатам ознакомления ОАО «ОУК «Южкузбассуголь» с актом проверки «Проверка состояния и развития минерально-сырьевой базы, эффективности использования недр и формирования доходов федерального бюджета от ее использования, соблюдения природоохранного законодательства в период 2007-2012 годов» письмом от 9 июля 2013 года № 07/3720 на 11 л. поступили замечания представителя по доверенности Р.Р. Халилова. На замечания к акту по результатам контрольного мероприятия аудитором Счетной палаты Российской Федерации Б.-Ж. Жамбалнимбуевым утверждено заключение от 26 ноября 2013 года. 4. По результатам ознакомления управлением по недропользованию по Кемеровской области с актом проверки «Проверка состояния и развития минерально-сырьевой базы, эффективности использования недр и формирования доходов федерального бюджета от ее использования, соблюдения природоохранного законодательства в период 2007-2012 годов» управлением Кемеровонедра 4 июля 2013 года б/н на 3 л. в 1 экз. было представлено особое мнение. На особое мнение к акту по результатам контрольного мероприятия аудитором Счетной палаты Российской Федерации Б.-Ж. Жамбалнимбуевым утверждено заключение от 26 ноября 2013 года. Выводы 1. МСБ России является главным источником формирования доходной части федерального бюджета и основой экономической безопасности государства. 2. Российская Федерация при современном уровне добычи обеспечена запасами ряда важнейших полезных ископаемых: алмазов - на 43 года, золота - на 47 лет, железных руд - на 298 лет, меди - на 109 лет, никеля - на 76 лет, платиноидов - на 98 лет, серебра - на 57 лет, урана - на 216 лет, угля - на 898 лет. 39


3. В проверяемом периоде прирост запасов получен только по 38 из 146 видов полезных ископаемых, или по 26 % от общего количества, при этом воспроизводство минерально-сырьевой базы было обеспечено лишь для 27 видов полезных ископаемых, или 18 % от общего количества добываемых полезных ископаемых. При этом прирост запасов, полученный добывающими компаниями в результате выполнения геологоразведочных работ за счет собственных средств, не обеспечивает воспроизводство минерально-сырьевой базы, а геологоразведочные работы осуществляются в целях последующей добычи полезных ископаемых в рамках заключенных с Роснедрами или его территориальными органами лицензионных соглашений. 4. Запасы по 10 из 29 видов стратегических твердых полезных ископаемых (ТПИ) уменьшились, по 9 видам имел место незначительный прирост запасов. Наименьшая обеспеченность по отдельным стратегическим видам ТПИ составила 7,5 года (платиноиды россыпные); наибольшая - 3272 года (по олову). 5. Результаты проверки состояния минерально-сырьевой базы в регионах Уральского и Сибирского федеральных округов свидетельствуют о наличии ряда негативных факторов, представляющих риски для динамического развития региона и страны (отсутствует отвечающая современным требованиям геологокартографическая основа, многие месторождения полезных ископаемых находятся на стадии падающей добычи, добыча большинства полезных ископаемых в течение ряда лет не компенсируется приростом запасов). 6. Роснедра в нарушение подпункта 5.2.1 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 293, в проверяемом периоде не организовало должным образом государственное геологическое изучение недр (ГИН), в задачи которого согласно статье 36.1 Закона Российской Федерации «О недрах» входят поиски и оценка месторождений полезных ископаемых. Результатом проведения ГИН явились не оценка промышленного значения месторождения с подсчетом всех или большей части запасов по категории С2, определенная пунктом 3.2.4 положения о порядке проведения геологоразведочных работ по этапам и стадиям (твердые полезные ископаемые), утвержденного распоряжением МПР России от 5 июля 1999 года № 83-р, а локализация прогнозных ресурсов. 7. В нарушение подпункта 5 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах» значительная часть недропользователей (до 49 %) не представляет во ФГУНПП «Росгеолфонд» достоверные данные о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. Данные Государственного баланса запасов полезных ископаемых являются неполными. 40


8. Минприроды России до настоящего времени не исполнило пункт 2 распоряжения Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2003 года № 494-р по организации работ по реализации Основ государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования в части анализа и оценки перспектив внутреннего потребления, экспорта, импорта минерального сырья и разработке предложений по покрытию дефицита соответствующего вида минерального сырья. 9. Объем средств, направленных из федерального бюджета в 2007-2012 годах на воспроизводство МСБ, составил 122062,6 млн. рублей. 10. Систематическое невыполнение недропользователями условий лицензионных соглашений по объемам добычи ТПИ и углеводородов обусловило недопоступление в доход федерального бюджета значительных средств. 11. В нарушение принципа достоверности бюджета, определенного статьей 37 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Департаментом по недропользованию по Уральскому федеральному округу не производились прогнозные расчеты доходной части, сметы (прогнозы) доходов не имели как экономического, так и правового обоснования, в результате чего в 2009-2010 годах первоначальные прогнозные показатели изменились в 400-600 раз. 12. Суммарный объем разовых платежей за пользование недрами, поступивших в федеральный бюджет по итогам аукционов (конкурсов) в 20072012 годах, составил 304849,5 млн. рублей и имел тенденцию к снижению. Основной причиной большинства несостоявшихся аукционов и конкурсов является ухудшение качества выставляемых на аукционы (конкурсы) участков недр вследствие исчерпания поискового задела, а также расположение ряда участков недр в слабо освоенных районах с неразвитой транспортно-энергетической инфраструктурой. Также по причине невыполнения территориальными органами Роснедр функций, возложенных типовым положением о территориальном органе Федерального агентства по недропользованию по федеральному округу, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 30 марта 2007 года № 72, в части организации и проведения аукционов и конкурсов, состоялось 27 % от запланированных аукционов, что обусловило значительное снижение объемов поступления доходов федерального бюджета по данному КБК (в 2009 году - в 400 раз). 13. В нарушение нормативов платы за размещение отходов производства и потребления, установленных приложением 1 к постановлению Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 года № 344 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 1 июля 2005 года № 410), ОАО «Гайский ГОК» в 2007-2011 годах осуществляло оплату за размещение отходов добычи рудных полезных ископаемых (слабоминерализованных пород околорудной зоны месторождения «Осеннее»), которые согласно проекту нормативов 41


образования отходов и лимитов на их размещение и заключений Ростехнадзора по нему имели IV класс опасности (норматив платы - 248,4 рубля за 1 т), по нормативу для отходов V класса опасности в размере 0,4 рубля за 1 т. В результате ОАО «Гайский ГОК» в 2007-2011 годах осуществило плату за размещение указанных отходов в размере на 778324,6 тыс. рублей меньше, чем предусмотрено вышеуказанными нормативами. 14. В нарушение межгосударственных стандартов ГОСТ 17.5.1.03-86 «Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель» и ГОСТ 17.5.1.01-83 «Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения» без учета разъяснений по их применению (письма Минприроды России от 13 апреля 2011 года № 12-44/5717 «Об использовании отходов производства и потребления для рекультивации карьерных выемок и искусственно созданных полостей», от 27 декабря 2011 года № 09-47/19361 ООО «УГМК-Холдинг» и Росприроднадзора от 21 февраля 2013 года № ВК-03-03-36/2216 «О нарушении законодательства об экологической экспертизе при осуществлении рекультивации»), право корректировки которых определено решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2011 года № ГКПИ11-594, в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы федерального уровня ОАО «Гайский ГОК» в проверяемом периоде не осуществляло плату за размещение отходов (хвостов обогащения), направляемых на цели рекультивации в карьер № 2, в общем объеме 23466,1 тыс. т на общую сумму 369604,8 тыс. рублей. 15. Действующая система расчета минимального (стартового) размера разового платежа при подготовке аукционов не позволяет объективно определить размер платежа, который должен осуществить потенциальный недропользователь за приобретение права пользования участками недр, что может нести в себе коррупционную составляющую. Предложения 1. Направить представления Счетной палаты в Минприроды России, ОАО «Гайский ГОК», ОАО «Объединенная угольная компания «Южкузбассуголь», ЗАО «Полюс». 2. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации

Б.-Ж. ЖАМБАЛНИМБУЕВ 42


Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 6 декабря 2013 года № 50К (941) «О результатах экспертно-аналитического мероприятия «Реализация Концепции формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации»: Утвердить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия. Направить информационные письма Первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалову, в Министерство экономического развития Российской Федерации и Федеральную службу по аккредитации. Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

ОТЧЕТ о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Реализация Концепции формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации» Основание для проведения мероприятия: пункт 3.5.11 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год. Предмет мероприятия Деятельность органов исполнительной власти в части реализации Концепции формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации. Цели мероприятия 1. Создание современной нормативно-правовой базы единой системы аккредитации в Российской Федерации. 2. Проведение организационных мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации. 3. Выполнение функций в установленной сфере деятельности Федеральной службой по аккредитации в исследуемом периоде. Объекты мероприятия Федеральная служба по аккредитации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Управление Федеральной службы по аккредитации по Приволжскому федеральному округу, Управление Федеральной службы по аккредитации по Северо-Западному федеральному округу, Управление Федеральной службы по аккредитации по Центральному федеральному округу, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области государственного контроля (надзора), передающие Феде-

43


ральной службе по аккредитации полномочия и государственные функции в области аккредитации (по запросу). Исследуемый период: 2011 год - 9 месяцев 2013 года. Сроки проведения мероприятия: с 22 июля по 8 ноября 2013 года. Результаты экспертно-аналитического мероприятия Цель 1. Создание современной нормативно-правовой базы единой системы аккредитации в Российской Федерации Согласно принятой в международной практике терминологии аккредитация - это процедура, содействующая созданию доверия, посредством которой авторитетный орган (аккредитующий орган) официально признает правомочность испытательной лаборатории или органа по сертификации. Деятельность в области аккредитации берет свое начало в 20-30-х годах XX века. Наиболее активное формирование систем аккредитации приходится на послевоенные годы и связано с развитием производственных и торговых отношений. Многообразие форм и систем аккредитации приводит к определенным затруднениям в международных экономических связях, влияющих на взаимопонимание в области оценки соответствия. Это обусловило тенденцию к согласованию правил аккредитации, созданию единых национальных систем, способствующих взаимному признанию результатов аккредитации. Аккредитация, с учетом международных норм, правил и практики, призвана обеспечить доверие изготовителей, продавцов и приобретателей к деятельности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров). Целевая направленность аккредитации на современном этапе заключается в создании условий для признания внутри страны и за рубежом результатов деятельности аккредитованных органов по оценке соответствия. В отечественной юридической литературе термин «аккредитация» употребляется как в широком, так и в узком смысле - относительно конкретной отрасли деятельности. Аккредитация в широком смысле означает процедуру признания (подтверждения) государственными органами особых полномочий различного рода субъектов, круг которых не ограничен. В Российской Федерации аккредитация зародилась в начале 90-х годов почти одновременно с формированием механизма сертификации. За прошедший период содержание термина «аккредитация» претерпело ряд последовательных изменений, обусловленных поэтапным формированием в стране работ в области аккредитации. Термин «аккредитация» встречается в нормативных правовых актах, регламентирующих сферы медицины, образования, охраны труда, оборота оружия, технического регулирования и т.д. Аккредитация осуществляется в целях допуска продукции на рынок (в области технического регулирования), привлечения экспертов и экспертных организаций к проверкам и проведения экспертиз в рамках осуществления отдельных государственных функций. 44


С принятием законов Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-I «О защите прав потребителей», от 27 апреля 1993 года № 4871-I «Об обеспечении единства измерений», от 10 июня 1993 года № 5151-I «О сертификации продукции и услуг» в Российской Федерации проводятся работы по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий. Так, частью 3 статьи 40 Закона «О защите прав потребителей» (в первоначальной редакции) национальным органом по сертификации товаров (работ, услуг), аккредитующим органы по сертификации отдельных видов товаров (работ, услуг) и испытательные лаборатории (центры) для проведения соответствующих испытаний, а также предоставляющим другим юридическим лицам право аккредитации, определен Госстандарт России. Положениями Закона «Об обеспечении единства измерений» Госстандарту России было предписано аккредитовывать в качестве государственных центров испытаний средств измерений подведомственные государственные научные метрологические центры и другие специализированные организации на проведение испытаний средств измерений для целей утверждения их типа (часть 2 статьи 14). К компетенции Госстандарта России также относилась аккредитация метрологических служб юридических лиц на право поверки средств измерений (часть 2 статьи 15). При этом аккредитация юридических и физических лиц, проводимая метрологическими центрами и органами Государственной метрологической службы Госстандарта России, оплачивалась заинтересованными лицами в соответствии с условиями заключаемых договоров (статья 27). Принятый Федеральный закон от 26 июня 2008 года № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» расширил понятия и формы государственного регулирования в области обеспечения единства измерений. Так, статьей 19 указанного Федерального закона к работам и (или) услугам по аккредитации в области обеспечения единства измерений отнесены: - аттестация методик (методов) измерений, относящихся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений; - испытания стандартных образцов или средств измерений в целях утверждения типа; - поверка средств измерений; - обязательная метрологическая экспертиза стандартов, продукции, проектной, конструкторской, технологической документации и других объектов, проводимая в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Кроме того, на отдельные виды обязательной метрологической экспертизы вышеуказанным Федеральным законом введено регулирование цен в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 26). Значительным шагом в развитии законодательного регулирования отношений, возникающих при аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), послужило принятие Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании». 45


Согласно статье 2 Федерального закона «О техническом регулировании» аккредитация - это официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия. При этом в соответствии со статьей 31 Федерального закона «О техническом регулировании» аккредитация осуществляется только в отношении органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия объектов, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Это означает, что порядок аккредитации не распространяется на субъекты, изъявившие желание получить признание своей компетентности в области оценки соответствия объектов, не определенных вышеуказанным Федеральным законом. В части определенных законом объектов аккредитация осуществляется в целях: - подтверждения компетентности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия; - обеспечения доверия изготовителей, продавцов и приобретателей (в том числе потребителей) к деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров); - создания условий для признания результатов деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров). В исследованном периоде Госстандарт России (с 9 марта 2004 года - Росстандарт) не являлся исключительным федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по аккредитации в Российской Федерации. В соответствии с положениями статей 8 и 9 Закона «О сертификации продукции и услуг» работы по аккредитации в Российской Федерации проводили специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, которые в пределах своей компетенции устанавливали правила аккредитации, аккредитовывали органы по сертификации и испытательные лаборатории (центры) и осуществляли соответствующий государственный контроль и надзор. По данным Минэкономразвития России, обособленные отраслевые системы сертификации, в каждой из которых имелась соответствующая система аккредитации, имели 16 органов: система сертификации продукции ГОСТ Р (Росстандарт России) - 72 %; система сертификации на федеральном железнодорожном транспорте (Росжелдор), система сертификации безопасности взрывоопасных производств (Ростехнадзор), система сертификации в области связи (Россвязь), система сертификации продукции и услуг в области пожарной безопасности (МЧС России), система сертификации геодезической, топографической и картографической продукции (Росреестр), система сертификации иммунобиологических препаратов (Роспотребнадзор), система сертификации средств защиты информации по требованиям безопасности информации (ФСТЭК России), система сертификации средств защиты информации (Мин46


обороны России), система сертификации средств защиты информации по требованиям безопасности (СВР России), система сертификации авиационной техники и объектов гражданской авиации (Межгосударственный авиационный комитет (МАК), система сертификации в гражданской авиации (Росавиация), система сертификации оборудования, изделий и технологий для ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения (Госкорпорация «Росатом»), федеральная система сертификации космической техники научного и народнохозяйственного назначения (Роскосмос), система сертификации средств защиты информации по требованиям безопасности для сведений, составляющих государственную тайну (ФСБ России), система сертификации морских гражданских судов (Российский морской регистр судоходства) - 28 процентов. Анализ распределения функций по аккредитации в рамках действовавших систем сертификации представлен в таблице: допуск продукции на рынок Росстандарт Росжелдор Ростехнадзор Россвязь МЧС России Росреестр Роспотребнадзор ФСТЭК России Минобороны России СВР России МАК Росавиация Госкорпорация «Росатом» Роскосмос ФСБ России Российский морской регистр судоходства Россельхознадзор Росприроднадзор Росздравнадзор Росохранкультура ФСТ России Роскомнадзор Росрыболовство Рослесхоз Росгидромет Ространснадзор ФМБА России Рособрнадзор Росалкогольрегулирование ФМС России Минрегион России

да да да да да да да да да да да да да да да

Функции по аккредитации, в том числе: привлечение к проведению проведение экспертиз в рамках контрольных мероприятий осуществления отдельных государственных функций да нет нет нет да нет нет нет да нет да нет да да нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет

да нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет

нет да да да да да да да да да да да да да да нет

нет да нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет нет да

Многообразие систем аккредитации в сфере обязательной сертификации обусловило ведомственную разобщенность при проведении работ по аккредитации, применение различных критериев и процедур, дублирование деятельности и отсутствие механизма координации. Указанные обстоятельства создавали 47


препятствия российским организациям, занятым в сфере деятельности по оценке соответствия, для эффективной реализации таких важных направлений, как: - развитие взаимодействия России и Европейского Союза, последовательное проведение в рамках этого взаимодействия работ по взаимному признанию аттестатов аккредитации, сертификатов и результатов испытаний; - присоединение России к Международному форуму по аккредитации (IAF) и развитие сотрудничества с входящими в него странами; - развитие сотрудничества с международными организациями и странами их участниками, а также вступление России в ВТО, участие национального органа по аккредитации в международных организациях IAF и ILAC. Впервые вопрос о формировании единой национальной системы аккредитации был актуализирован в постановлении Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 года № 113 «О некоторых мерах, направленных на совершенствование систем обеспечения качества продукции и услуг». Согласно пункту 3 вышеуказанного постановления предложения по формированию в Российской Федерации системы аккредитации в сферах деятельности по оценке соответствия установленным требованиям качества и безопасности продукции, процессов и услуг должны быть подготовлены и представлены в Правительство Российской Федерации в 3-месячный срок. Ответственным за подготовку и представление предложений являлись Госстандарт России, Минэкономики России и Торгово-промышленная палата Российской Федерации (по согласованию). В нарушение установленного срока более чем на 3 года утверждено соответствующее постановление Правительства Российской Федерации от 6 июля 2001 года № 514 «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности», которое явилось правовой основой создания системы аккредитации Российской Федерации. Согласно Положению об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности, утвержденному вышеуказанным постановлением, в систему аккредитации вошли: Госстандарт России, другие уполномоченные в области аккредитации федеральные органы исполнительной власти и организации, аттестованные в установленном порядке эксперты по аккредитации и организации, а также межведомственная комиссия по аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности. Согласно вышеуказанному постановлению компетенция между субъектами правоотношений в области аккредитации распределялась следующим образом: - Госстандарт России координировал проведение работ по аккредитации, разрабатывал предложения по совершенствованию системы аккредитации, 48


принимал в пределах своей компетенции нормативные акты, регулирующие проведение работ по аккредитации, осуществлял надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации при проведении работ по аккредитации, обеспечивал подготовку и аттестацию экспертов; - межведомственная комиссия по аккредитации являлась коллегиальным органом, осуществляющим единую политику в области аккредитации и обеспечивающим координацию деятельности в указанной области органов по аккредитации, объединений производителей и потребителей продукции и услуг, а также иных организаций; - уполномоченные в области аккредитации федеральные органы исполнительной власти обеспечивали проведение экспертизы документов организацийзаявителей, проведение работ по аккредитации и подготовку предложений о выдаче аттестатов аккредитации, осуществляли проверку деятельности аккредитованных организаций и готовили предложения по совершенствованию системы аккредитации; - органы по аккредитации участвовали в экспертизе документов организаций-заявителей, проверке их деятельности и деятельности аккредитованных организаций. Основными недостатками действовавшей системы аккредитации являлись отсутствие взаимного признания различных ведомственных систем (одну и ту же продукцию на внутреннем рынке приходилось неоднократно сертифицировать в разных системах), а также отсутствие признания результатов аккредитации на международном уровне (экспортируя продукцию за рубеж, производители вынуждены были проходить все сертификационные процедуры заново). После принятия постановления Правительства Российской Федерации от 9 марта 2009 года № 163 «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия» порядок аккредитации в Российской Федерации претерпел следующие существенные изменения: - введено понятие «орган по аккредитации», которым мог выступать исключительно федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, определяемый Правительством Российской Федерации; - уточнена (детализирована) процедура аккредитации и инспекционного контроля; - включен инспекционный контроль (осуществление в установленном порядке проверки соответствия органа по сертификации и испытательной лаборатории (центра) критериям аккредитации); - установлен запрет на совмещение органами по аккредитации деятельности по аккредитации и деятельности по подтверждению соответствия. 49


Также для заявителей определены критерии аккредитации, в соответствии с которыми необходимо наличие: - системы учета и документирования результатов работ по подтверждению соответствия; - помещений, оборудования и иных материальных ресурсов; - официально изданных нормативных актов, национальных стандартов и сводов правил, содержащих требования к объектам подтверждения соответствия; - утвержденных методов и правил сертификации, исследований (испытаний) измерений; - аттестованного испытательного оборудования и средств измерения для проверки объектов на соответствие требованиям в заявленной области аккредитации (для аккредитации в качестве испытательной лаборатории (центра). Кроме того, за органами по аккредитации нормативно закреплены функции государственного контроля (надзора) за соблюдением аккредитуемыми обязательных требований. Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) регулировались Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Правила аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2009 года № 689. Несмотря на определенный прогресс нормативного регулирования обязательной аккредитации в сфере технического регулирования, не разрешенными остались следующие проблемы: - ведомственный подход к наделению соответствующих федеральных органов исполнительной власти полномочиями по аккредитации органов по подтверждению соответствия; - пересечение областей аккредитации некоторых федеральных органов исполнительной власти и отсутствие механизмов координации их деятельности; - практика одновременной аккредитации органов по подтверждению соответствия в нескольких системах и необходимость получения нескольких подтверждающих соответствие документов на одну и ту же продукцию; - отсутствие прозрачных правил аккредитации, единых для всех участников рынка; - монополизация рынка услуг по оценке соответствия путем аккредитации подведомственных организаций, а также аффилированных лиц; - низкий уровень безопасности из-за выдачи аккредитованными организациями документов, удостоверяющих соответствие заданным требованиям, без проведения необходимых исследований (испытаний), измерений, экспертиз, оценок и др.; 50


- отсутствие ответственности аккредитованных организаций; - совмещение полномочий по установлению правил аккредитации, полномочий органа по аккредитации, полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора) и функций учредителя; - наличие барьеров, препятствующих выходу на внешние рынки из-за отсутствия международного признания результатов оценки соответствия; - наличие большого количества (более 300) систем добровольной сертификации, созданных по инициативе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, где предусмотрена или проводилась аккредитация органов по подтверждению соответствия по их собственным правилам. Кроме того, проблемой вышеуказанной системы аккредитации являлась неопределенность в нормативном регулировании порядка добровольного подтверждения соответствия и контроля систем добровольной сертификации. Так, частью 1 статьи 21 Федерального закона «О техническом регулировании» установлено, что добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Согласно определениям, использующимся в статье 2 Федерального закона «О техническом регулировании», орган по сертификации - это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации, а аккредитация - это официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия. Положениями статьи 31 Федерального закона «О техническом регулировании» предусматривается аккредитация органов по сертификации безотносительно указания характера этой сертификации (обязательная или добровольная). Таким образом, из совокупности вышеуказанных норм следует, что добровольное подтверждение соответствия должно осуществляться органами по сертификации, аккредитованными органами по аккредитации (федеральными органами исполнительной власти), определенными Правительством Российской Федерации. Иными словами, органы по сертификации в сфере добровольного подтверждения соответствия подлежат аккредитации в порядке, установленном для органов по обязательной сертификации. Вместе с тем обязательность аккредитации органов по сертификации исключительно соответствующим федеральным органом исполнительной власти (национальным органом по аккредитации), а также государственной регистрации систем добровольной сертификации нормативно не установлена, что обусловливает развитие недобросовестной и некомпетентной деятельности в сфере добровольной сертификации. По данным единого реестра зарегистрированных систем добровольной сертификации Росстандарта, на 1 октября 2013 года в добровольной сфере зарегистрировано 1034 системы добровольной сертификации, вместе с тем Росаккредитацией аккредитовано только 59 органов по сертификации, осуществляющих работу 51


в сфере добровольного подтверждения соответствия. В результате, по информации, озвученной 24 апреля 2013 года на совещании в формате «Открытого правительства», оборот торговли «левыми» сертификатами составлял 400 млрд. рублей в год (57,1 % от общего примерного объема рынка аккредитации и сертификации)1. В этой связи необходимо внести изменения в нормативные правовые акты в части конкретизации процедуры аккредитации соответствующих органов добровольной сертификации и полномочий Росаккредитации, в том числе по взаимодействию с правоохранительными органами для борьбы с мошенническими сертификатами. Одним из этапов формирования национальной системы аккредитации послужило принятие 11 декабря 2009 года следующих международных актов в рамках Таможенного союза, подписанных правительствами Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан: - Соглашение о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия; - Соглашение об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории Таможенного союза. Во исполнение соглашений решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 года № 319 «О техническом регулировании в Таможенном союзе» утверждены: - положение о порядке включения органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) в Единый реестр органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможенного союза, а также его формирования и ведения; - положение о порядке формирования и ведения Единого реестра выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии, оформленных по единой форме; - единые формы сертификата соответствия и декларации о соответствии; - положение о порядке ввоза продукции (товаров), подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенную территорию Таможенного союза; - положение о Координационном комитете по техническому регулированию, применению санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер; - единый перечень продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия в рамках Таможенного союза с выдачей единых документов. Наличие вышеуказанных аспектов, а также стремление Российской Федерации к международной интеграции обусловило разработку Концепции формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации, 1

Информация официального Web-сайта Открытого правительства.

52


которая была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2010 года № 1760-р (далее - Концепция). Концепция разработана Минэкономразвития России и внесена в Правительство Российской Федерации в установленном порядке (письмо от 5 июля 2010 года № 11352-ЭН/Д05). В Концепции сформулированы основные цели и принципы формирования, а также структура единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации. По замыслу Концепции указанная система должна представлять собой совокупность участников работ по аккредитации, в число которых должны войти: национальный орган по аккредитации, совет при уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, контрольно-надзорные органы, эксперты по аккредитации, технические эксперты, заявители и аккредитованные лица. Согласно Концепции до 1 января 2012 года национальному органу по аккредитации предполагалось передать полномочия по аккредитации: - органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по обязательному подтверждению соответствия; - органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по добровольному подтверждению соответствия; - граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю; - экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти в соответствии с федеральными законами к осуществлению отдельных государственных функций; - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на право выполнения работ и (или) оказание услуг в области обеспечения единства измерений. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере аккредитации, которыми наделялся национальный орган по аккредитации, представлены в таблице: Федеральные органы исполнительной власти Росстандарт МЧС России Росжелдор Росреестр Ростехнадзор Роспотребнадзор Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области государственного контроля (надзора) Россвязь Минрегион России Росстандарт

Полномочия по аккредитации Аккредитация органов по сертификации и (или) испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия

Аккредитация граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) в качестве экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю при осуществлении указанными органами проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Аккредитация органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров), проводящих сертификационные испытания средств связи Аккредитация организаций на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий Аккредитация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ и (или) оказание услуг в области обеспечения единства измерений

53


Федеральные органы исполнительной власти Россельхознадзор

Роспотребнадзор

Полномочия по аккредитации Аккредитация испытательных лабораторий (центров), осуществляющих работы в области подтверждения соответствия качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна Аккредитация испытательных лабораторий (центров), осуществляющих работы в области подтверждения соответствия качества и безопасности муки, макаронных и хлебобулочных изделий. Аккредитация организаций на право проведения санитарноэпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований и испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок

По замыслу Концепции создание национального органа по аккредитации позволит достичь следующих результатов: - прозрачность правил аккредитации и снижение уровня коррупции; - обеспечение защиты рынка от опасной продукции; - обеспечение ответственности аккредитованных лиц за результаты своей деятельности; - повышение качества услуг по оценке соответствия; - повышение доверия со стороны потребителей, органов исполнительной власти, изготовителей и продавцов; - взаимное признание выдаваемых органами по подтверждению соответствия документов в рамках Таможенного союза и единого экономического пространства, а также в странах - основных торговых партнерах Российской Федерации; - создание конкурентного рынка работ по оценке соответствия; - сокращение издержек бизнеса при выпуске продукции в обращение. Национальный орган по аккредитации - Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация) - образован Указом Президента Российской Федерации от 24 января 2011 года № 86 «О единой национальной системе аккредитации» (далее - Указ). Указом на Росаккредитацию возложены функции по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля деятельности аккредитованных лиц. Указом также определено, что Росаккредитация находится в ведении Минэкономразвития России, которое, в свою очередь, наделяется полномочиями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере аккредитации. В рамках реализации Указа Правительству Российской Федерации поручалось обеспечить проведение всех организационных мероприятий, связанных с образованием Росаккредитации, до 1 января 2012 года. Полномочия и организационно-правовые основы деятельности Росаккредитации закреплены в соответствующем положении, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 года № 845 «О Федеральной службе по аккредитации» (далее - Положение). В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 года № 845 «О Федеральной службе по аккредитации» Росаккредитация в отношении обязательств в области аккредитации в установ54


ленной сфере деятельности является правопреемником Минрегиона России, Росжелдора, Росстандарта, Россельхознадзора, Роспотребнадзора и Россвязи. Согласно пункту 5 Положения Росаккредитация осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: проведение аккредитации: - органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия 2; - граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю; - экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий; - формирование (ведение) соответствующих реестров; - выдача сертификатов соответствия; - регистрация деклараций о соответствии в рамках Таможенного союза; - контроль за деятельностью аккредитованных лиц; - проведение аттестации экспертов по аккредитации и др. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 года № 845 «О Федеральной службе по аккредитации» вступило в силу с 1 ноября 2011 года. С этой даты утратили силу нормативные правовые акты, в соответствии с которыми Росстандарт и МЧС России проводили аккредитацию некоторых органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров). Соответствующие изменения внесены в нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность Минэкономразвития России, а также органов, правопреемником которых в отношении обязательств в области аккредитации в установленной сфере деятельности является Росаккредитация. В целях содействия выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере аккредитации, формированию единой национальной системы аккредитации и координации деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, общественных объединений, научно-исследовательских и иных организаций в сфере аккредитации образован Совет по аккредитации при Минэкономразвития России (приказ от 2 декабря 2011 года № 701). Основными задачами Совета являются: - участие в выработке политики и нормативно-правовом регулировании в области аккредитации; - участие в подготовке предложений и рекомендаций по гармонизации правил и процедур аккредитации в области оценки соответствия и обеспечения За исключением подтверждения соответствия оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии.

2

55


единства измерений в Российской Федерации с международными обязательствами, международными стандартами, рекомендациями международных организаций; - участие в подготовке предложений по созданию условий для признания результатов деятельности аккредитованных лиц; - подготовка предложений по международному сотрудничеству в области аккредитации и др. Действующая система аккредитации представлена на схеме:

Правительство Российской Федерации Федеральные органы исполнительной власти, выполняющие функции по аккредитации

Министерство экономического развития Российской Федерации

Совет по аккредитации

Объекты аккредитации

Росаккредитация

Обязательная сфера

Добровольная сфера

Исполнительные лаборатории (центры)

Органы по сертификации

Измерительные лаборатории Юридические лица и индивидуальные предприниматели , аккредитованные на право выполнения работ и/или оказание услуг в области обеспечения единства услуг измерений Органы по сертификации Котролирующие организации

В целях реализации Концепции распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2010 года № 1760-р утвержден План мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации, предусматривающий осуществление мероприятий по внесению изменений в законодательство Российской Федерации и организации деятельности национального органа по аккредитации - Росаккредитации. Формирование единой национальной системы аккредитации предусматривало необходимый переходный период. Мероприятия по организации деятельности Росаккредитации планировалось осуществить исходя из необходимости поэтапной передачи ей до 1 января 2012 года полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере аккредитации, указанных в таблице. Кроме того, предполагалось наделить Росаккредитацию следующими полномочиями: - аккредитация физических и юридических лиц на право определения посевных качеств семян растений; 56


- аккредитация организаций на право подготовки заключений о фитосанитарном состоянии подкарантинной продукции для выдачи фитосанитарного сертификата, на право проведения анализа проб, отобранных в целях осуществления фитосанитарного контроля при ввозе продукции, выдачи заключений о фитосанитарном состоянии подкарантинной продукции для получения разрешения на вывоз продукции из карантинной зоны, проведения обеззараживания подкарантинной продукции; - аккредитация организаций на право проведения лабораторных исследований в области ветеринарии. Реализация Концепции состояла из 3 этапов. На первом этапе (IV квартал 2010 года) предполагалось подготовить основополагающие документы, необходимые для создания единой национальной системы аккредитации, а также сформировать организационную структуру единой национальной системы аккредитации. Совершенствование нормативной правовой базы предполагало: - внесение в Федеральный закон «О техническом регулировании» изменений, направленных на формирование единой национальной системы аккредитации, в части уточнения принципов аккредитации, определения полномочий единого национального органа по аккредитации, уточнения положений, определяющих структуру, статус участников единой национальной системы аккредитации, применение международных стандартов в области аккредитации; - внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года № 163 «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия»; - издание актов Правительства Российской Федерации, направленных на формирование единой национальной системы аккредитации, в том числе утверждение положения о Росаккредитации, внесение изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации; - внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации (в части уточнения размеров государственной пошлины при осуществлении аккредитации) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части установления ответственности и определения должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях в соответствующей сфере). Также планировалось решить организационные, финансовые, материальнотехнические и иные вопросы, связанные с формированием Росаккредитации (определение структуры, штатной численности, размещения). На втором этапе (I квартал 2011 года) предполагалось сформировать нормативную и методическую базу единой национальной системы аккредитации. На данном этапе планировалось: 57


- принять Федеральный закон «Об аккредитации в Российской Федерации» и внести изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с его принятием; - внести изменения в нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в связи с созданием Росаккредитации; - сформировать реестр экспертов по аккредитации национального органа по аккредитации; - разработать документы, регламентирующие порядок осуществления полномочий Росаккредитации в соответствии с требованиями международного стандарта ИСО/МЭК 17011:2004 (система менеджмента). На третьем этапе (II квартал 2011 года) предполагалось разработать и реализовать предложения по международному признанию результатов деятельности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), в том числе исследований (испытаний) и измерений, поверки и калибровки. До 1 января 2012 года Росаккредитации предполагалось передать полномочия по аккредитации: - органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по обязательному подтверждению соответствия; - органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по добровольному подтверждению соответствия; - граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю; - экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти в соответствии с федеральными законами к осуществлению отдельных государственных функций, в том числе: органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров), проводящих сертификационные испытания средств связи; организаций, аккредитованных на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий; юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, аккредитованных на право выполнения работ и (или) оказание услуг в области обеспечения единства измерений; испытательных лабораторий (центров), осуществляющих работы в области подтверждения соответствия качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна, муки, макаронных и хлебобулочных изделий; организаций, аккредитованных на право проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок; организаций, аккредитованных на право подготовки заключений о фитосанитарном состоянии подкарантинной продукции в целях выдачи фитосани58


тарного сертификата, проведения анализа проб, отобранных в целях осуществления фитосанитарного контроля при ввозе, выдачи заключений о фитосанитарном состоянии подкарантинной продукции для получения разрешения на вывоз продукции из карантинной зоны и проведения обеззараживания подкарантинной продукции; физических и юридических лиц, аккредитованных на право определения посевных качеств семян растений; организаций, аккредитованных на право проведения лабораторных исследований в области ветеринарии. После завершения реализации вышеперечисленных мероприятий, отработки оптимальных режимов и механизмов работы, накопления необходимого опыта и правоприменительной практики допускалась возможность преобразования Росаккредитации в некоммерческую организацию с участием государства и представителей бизнеса. Сведения, характеризующие выполнение Плана мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации, представлены в таблице: Разработка и внесение в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проекта постановления Правительства Российской Федерации об утверждении положения о федеральном органе исполнительной власти по аккредитации, являющемся национальным органом по аккредитации Разработка и внесение в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проекта постановления Правительства Российской Федерации о внесении изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации в связи с передачей полномочий по аккредитации национальному органу по аккредитации (в части определения органа по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, и изменения положений о федеральных органах исполнительной власти) Разработка и внесение в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проекта постановления Правительства Российской Федерации о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года № 163 «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия» (в части уточнения порядка и критериев аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия) Разработка и внесение в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации» (в части уточнения размеров государственной пошлины при осуществлении аккредитации)

Ответственные исполнители Минэкономразвития России

Срок представления утвержденный фактический Ноябрь 2010 г. 26 мая 2011 г.

Минэкономразвития России

Ноябрь 2010 г.

26 мая 2011 г.

Минэкономразвития России, Минпромторг России

Ноябрь 2010 г.

17 марта 2012 г.

Минэкономразвития России

Ноябрь 2010 г.

не внесен

59


Разработка и внесение в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (в части установления ответственности и определения должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях в отношении аккредитованных органов по подтверждению соответствия и их должностных лиц за нарушение установленных требований) Разработка и внесение в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проекта федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации» Разработка и представление в Правительство Российской Федерации докладов о внесении изменений в нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в связи с созданием федерального органа исполнительной власти по аккредитации

Ответственные исполнители Минэкономразвития России

Срок представления утвержденный фактический Ноябрь 2010 г. 18 июля 2011 г.

Минэкономразвития России

Ноябрь 2010 г.

6 апреля 2012 г.

Федеральные органы исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией

Март 2011 г.

Исполнено частично. Информация о принятых НПА представлена в таблице

В ходе мониторинга выполнения Плана мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации установлено следующее. Пункт 1. Проект постановления Правительства Российской Федерации «О Федеральной службе по аккредитации» представлен в Правительство Российской Федерации письмом Минэкономразвития России от 26 мая 2011 года № 10694-ОФ/ДО9 в установленном порядке. Соответствующее Положение о Федеральной службе по аккредитации утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 года № 845 «О Федеральной службе по аккредитации». Пункт 2. Указанный в пункте 1 проект постановления Правительства Российской Федерации «О Федеральной службе по аккредитации» содержал перечень изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, а также Перечень утративших силу актов Правительства Российской Федерации. Пункт 3. Федеральным законом от 21 июля 2011 года № 255-ФЗ в Федеральный закон «О техническом регулировании» внесены изменения, закрепляющие статус и полномочия национального органа по аккредитации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 года № 845 «О Федеральной службе по аккредитации» в пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года № 163 внесено изменение, согласно которому утверждение формы аттестата аккредитации и приложений к нему с 1 ноября 2011 года возлагалось на Минэкономразвития России. Соответствующая форма аттестата аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и приложения к нему утверждены приказом Минэкономразвития России от 24 сентября 2012 года № 618. 60


В период действия постановления Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года № 163 «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия» изменения в него в части порядка и критериев аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, не вносились. Проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации по вопросам аккредитации» представлен в Правительство Российской Федерации письмом Минэкономразвития России от 17 марта 2012 года № 4813-ЭН/ДО9и в установленном порядке. Соответствующие Правила аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, аттестации экспертов по аккредитации, а также привлечения и отбора экспертов по аккредитации и технических экспертов для выполнения работ в области аккредитации, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года № 602. Пункт 4. Размеры государственных пошлин за государственную регистрацию, а также за совершение прочих юридически значимых действий установлены статьей 33333 Налогового кодекса Российской Федерации. Согласно подпунктам 75 и 77 пункта 1 вышеуказанной статьи за выдачу документа об аккредитации организаций и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ и (или) оказание услуг в области технического регулирования и обеспечения единства измерений и дубликата документа, подтверждающего аккредитацию (государственную аккредитацию), взимаются государственные пошлины в размере 2000 и 200 рублей, соответственно. Вышеуказанные государственные пошлины введены Федеральным законом от 27 декабря 2009 года № 374-ФЗ «О внесении изменений в статью 45 части первой и в главу 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации…» и на дату окончания экспертно-аналитического мероприятия оставались прежними. Пункт 5. Нормы, предусматривающие ответственность и определяющие должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях в отношении аккредитованных органов по подтверждению соответствия и их должностных лиц за нарушение установленных требований, введены Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 237-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Так, после внесения вышеуказанных изменений согласно подпункту 95 пункта 2 статьи 283 КоАП должностные лица Росаккредитации имели право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 1447 и 1448 КоАП, содержащих соответствующие составы и ответственность за нарушение правил выполнения работ по сертифи61


кации и представление недостоверных результатов исследований (испытаний). При этом внесенный Правительством Российской Федерации 21 октября 2010 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации первоначальный проект рассматриваемого федерального закона (законопроект № 442980-5) не предусматривал вышеуказанных норм. Соответствующие поправки были внесены депутатом Государственной Думы В.Н. Плигиным в установленном порядке и приняты во втором чтении 6 июля 2011 года. Пункт 6. Проект федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации» представлен в Правительство Российской Федерации письмом Минэкономразвития России от 6 апреля 2012 года № 6397-ЭН/ДО9и в установленном порядке. Соответствующий законопроект № 296595-6 «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» внесен Правительством Российской Федерации 14 июня 2013 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Пункт 7. В ходе экспертно-аналитического мероприятия в Аппарат Правительства Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти, указанные в таблице, направлены запросы о предоставлении информации. Согласно полученным ответам отдельные поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в части реализации Концепции в министерства и ведомства не поступали, соответствующие изменения в ведомственные нормативные правовые акты в связи с созданием Росаккредитации внесены. В аналогичном ответе Аппарата Правительства Российской Федерации от 25 октября 2013 года № 6369п-П16 информация по докладам о внесении изменений в нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в связи с созданием федерального органа исполнительной власти по аккредитации отсутствует. Сведения о нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, принятых в связи с созданием Росаккредитации, представлены в таблице: Минрегион России Ростехнадзор

Росстандарт

Россельхознадзор

Нормативный правовой акт Приказ Минрегиона России от 16 февраля 2012 года № 48 «О признании утратившими силу отдельных приказов Министерства регионального развития Российской Федерации» Приказ Ростехнадзора от 24 марта 2011 года № 137 «О признании утратившим силу приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 февраля 2010 года № 121 «Об организации работы по аккредитации граждан и организаций, привлекаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору к проведению мероприятий по контролю» Приказ Росстандарта от 12 марта 2012 года № 139 «О передаче комплектов документов аккредитованных органов по сертификации и испытательных лабораторий в Федеральную службу по аккредитации». Приказ Росстандарта от 15 марта 2012 года № 154 «О порядке рассмотрения и прохождения документов при аккредитации в области обеспечения единства измерений при осуществлении деятельности в области обороны и безопасности государства в Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» Приказ Россельхознадзора от 31 октября 2011 года 526 «О признании утратившими силу приказов Россельхознадзора»

62


Вместе с тем ряд нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регламентирующих отдельные вопросы в сфере аккредитации, на дату окончания экспертно-аналитического мероприятия не отменен, в том числе: - приказ Госстандарта России от 30 апреля 1999 года № 203 «О совершенствовании работы Госреестра»; - приказ Госстандарта России от 21 марта 2000 года № 98 «Об утверждении Порядка оформления постановления о приостановлении или отмене действия аттестата аккредитации»; - приказ Роспотребнадзора от 1 августа 2005 года № 656 «Об организации работ по аккредитации организаций, осуществляющих санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок»; - приказ Роспотребнадзора от 9 ноября 2009 года № 682 «Об организации работ по аккредитации граждан и организаций, привлекаемых Роспотребнадзором к проведению мероприятий по контролю»; - приказ Федерального медико-биологического агентства от 16 февраля 2010 года № 66 «Об утверждении форм заявлений о продлении срока действия и о переоформлении свидетельств об аккредитации граждан и организаций, привлекаемых ФМБА России и территориальными органами ФМБА России к проведению мероприятий по контролю (надзору)»; - приказ ФАС России от 21 июня 2011 года № 455 «Об организации работ, связанных с аккредитацией граждан и организаций, привлекаемых Федеральной антимонопольной службой к проведению мероприятий по контролю»; - приказ Роскосмоса от 27 апреля 2012 года № 94 «Об организации работ по аккредитации граждан и организаций, привлекаемых Роскосмосом к проведению мероприятий по контролю». Таким образом, в установленные Концепцией сроки ни одно мероприятие не реализовано. По состоянию на 1 октября 2013 года из семи запланированных мероприятий в полной мере реализовано пять. Нереализованным остается мероприятие, связанное с разработкой и внесением в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации» (в части уточнения размеров государственной пошлины при осуществлении аккредитации). Мероприятие по внесению изменений в нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в связи с созданием Росаккредитации выполнено не в полной мере, так как на дату окончания экспертно-аналитического мероприятия продолжал действовать ряд приказов Росстандарта, Роспотребнадзора, ФМБА России, ФАС России и Роскосмоса, регламентирующих отдельные вопросы в сфере аккредитации. Нормативная правовая база единой на-

63


циональной системы аккредитации в Российской Федерации, в полной мере соответствующая принципам Концепции, в исследованном периоде не создана. Цель 2. Проведение организационных мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации В период реализации Плана мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2010 года № 1760-р, издан Указ Президента Российской Федерации от 24 января 2011 года № 86 «О единой национальной системе аккредитации». Указом закреплены принципы единой национальной системы аккредитации, на Минэкономразвития России возложены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере аккредитации, образована Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация), которая передана в ведение Минэкономразвития России, перечислены полномочия Минэкономразвития России и Росаккредитации, даны необходимые поручения Правительству Российской Федерации. В ходе оценки выполнения организационных мероприятий, предусмотренных Указом, установлено следующее. 1. Согласно подпункту «а» пункта 1 Указа формирование единой национальной системы аккредитации должно основываться на осуществлении полномочий по аккредитации единым национальным органом по аккредитации. Пунктом 5 Указа и пунктом 5.1.1 постановления Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 года № 845 «О Федеральной службе по аккредитации» установлено, что Росаккредитация осуществляет полномочия по аккредитации в области технического регулирования федеральных органов исполнительной власти, правопреемником которых она является. Функции по аккредитации иных органов, указанных в таблице, не относятся к компетенции Росаккредитации. 2. Согласно подпункту «а» пункта 7 Указа организационные мероприятия по передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере аккредитации в Росаккредитацию должны быть проведены до 1 января 2012 года. Вместе с тем базы данных реестров и архивные документы по аккредитации к вышеуказанному сроку переданы не были. По этой причине, а также из-за штатной неукомплектованности и отсутствия соответствующих правил аккредитации выполнять функции в установленной сфере деятельности Росаккредитация самостоятельно не могла. В связи с этим, на совещании у Министра экономического развития Российской Федерации, состоявшемся 6 декабря 2011 года (протокол № 87-ЭН), было достигнуто соглашение об осуществлении Росаккредитацией до 1 марта 2012 года полномочий по аккредитации совместно с Росстандартом.

64


3. Согласно подпункту «в» пункта 7 Указа Правительству Российской Федерации надлежало решить вопросы финансирования деятельности Росаккредитации. Пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 года № 845 «О Федеральной службе по аккредитации» установлено, что финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с передачей Росаккредитации 151 штатной единицы от Россельхознадзора, Росстандарта и Россвязи, осуществляется за счет соответствующих бюджетных ассигнований, предусмотренных этим ведомствам в федеральном бюджете. Вместе с тем к 1 ноября 2011 года необходимых мероприятий по подготовке к передаче соответствующих бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в части фонда оплаты труда вышеуказанных штатных единиц проведено не было. В результате в 2011 году Росаккредитация не финансировалась, а лимиты бюджетных обязательств в части заработной платы и начислений на выплаты по оплате труда были доведены до Росаккредитации только 16 февраля 2012 года. Таким образом, Росаккредитация является национальным органом по аккредитации в соответствии с Концепцией. Согласно Указу одним из принципов формирования единой национальной системы аккредитации является осуществление полномочий по аккредитации единым национальным органом Российской Федерации по аккредитации. Вместе с тем в настоящее время Росаккредитация не является единым национальным органом по аккредитации. Организационные мероприятия по передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере аккредитации, а также по финансированию и материально-техническому обеспечению деятельности Росаккредитации в 2011 году обеспечены не были, поэтому на 1 января 2012 года Росаккредитация не могла полноценно выполнять полномочия в установленной сфере деятельности. Цель 3. Выполнение функций в установленной сфере деятельности Федеральной службой по аккредитации в исследуемом периоде В ходе анализа осуществления Росаккредитацией полномочий в установленной сфере деятельности выявлено следующее. 1. Правоспособность Росаккредитации как юридического лица возникла с 1 ноября 2011 года. Руководитель Росаккредитации назначен распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2011 года № 2038-р. Сведения о численности федеральных государственных гражданских служащих (далее - работники) Росаккредитации представлены в таблице: Центральный аппарат Территориальные органы Итого

На 01.01.2012 г. штат. факт. 71 6 80 0 151 6

На 01.01.2013 г. штат. факт. 71 53 80 14 151 67

65

На 01.04.2013 г. штат. факт. 71 63 80 28 151 91

На 01.10.2013 г. штат. факт. 101 75 80 37 181 112


Первоначально постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 года № 845 «О Федеральной службе по аккредитации» предельная штатная численность Росаккредитации составляла 151 единицу, в том числе 71 единицу в центральном аппарате, 80 единиц в территориальных органах. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 марта 2013 года № 248 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации 18 февраля 2013 года № 137» штатная численность центрального аппарата Росаккредитации увеличена на 30 единиц за счет сокращения численности территориальных управлений Росреестра. Средняя штатная укомплектованность Росаккредитации в исследованном периоде составила 42,6 %, текучесть кадров - 63 процента. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 года № 845 «О Федеральной службе по аккредитации» Росаккредитации разрешено иметь до 3 заместителей руководителя, а также до 3 управлений в структуре центрального аппарата по основным направлениям деятельности. Указанная квота выбрана Росаккредитацией в полном объеме. По состоянию на 1 января 2012 года структура центрального аппарата Росаккредитации не соответствовала требованиям пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 года № 1094 «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти», согласно которому штатная численность управления не может быть менее 20 единиц, отдела - менее 10 единиц, отдела в составе управления - менее 5 единиц, а в структуру управления не могут входить менее 3 отделов. В течение исследованного периода в структуру и штатное расписание Росаккредитации неоднократно вносились изменения, однако соответствия с вышеуказанной нормой достигнуто не было. Так, на 1 октября 2013 года структура центрального аппарата Росаккредитации была составлена со следующими нарушениями: - в составе Управления делами имелись отделы материально-технического снабжения и государственного заказа со схожими функциями штатной численностью по 4 единицы; - в составе Управления аккредитации имелось только два отдела; - имелся отдел безопасности и режима штатной численностью 4 единицы (несмотря на то, что при незначительном обороте документов, составляющих государственную тайну, исполнение функций структурных подразделений по защите государственной тайны может возлагаться на отдельных лиц). Структура центрального аппарата Росаккредитации, утвержденная приказом Росаккредитации от 12 июля 2013 года № 2588, представлена на схеме:

66


Руководитель

Заместитель

Заместитель

Заместитель

Управление делами (32 ед.)

Управление аккредитации (26 ед.)

Отдел материальнотехнического снабжения (4 ед.)

Отдел аккредитации в

Отдел финансов, бухгалтерского учета и внутреннего аудита (5 ед.) Отдел делопроизводства,

Контрольно аналитическое управление (31 ед.) Отдел правового обеспечение (7 ед.)

секторах экономики

(17 ед.) Отдел аккредитации обеспечение единства измерений и менеджмента качества (7 ед.)

Помощник (2 ед.) Советник (2 ед.) Отдел безопасности и режима (4 ед.)

Отдел контроля за деятельностью аккредитованных лиц (16 ед.) Отдел обеспечения системы менеджмента (5 ед.)

контроля и архива

(5 ед.) Отдел информационных технологий (5 ед.) Отдел государственной службы и кадров (5 ед.) Отдел государственного заказа (4 ед.)

Приказом Минэкономразвития России от 16 мая 2012 года № 280 утверждена схема размещения территориальных органов Росаккредитации, согласно которой во всех федеральных округах предусматривалось создание территориальных управлений Росаккредитации с предельной численностью по 10 работников. Приказом Минэкономразвития России от 2 июля 2013 года № 386 утверждена новая схема размещения территориальных органов Росаккредитации, согласно которой их количество было сокращено до 7, изменены предельная численность и соответствующий фонд оплаты труда работников. Типовое положение о территориальном органе Росаккредитации утверждено приказом Минэкономразвития России от 15 августа 2012 года № 512. Сведения о территориальных органах Росаккредитации представлены в таблице:

Управление Росаккредитации по ЦФО Управление Росаккредитации по ПФО Управление Росаккредитации по СФО Управление Росаккредитации по СЗФО Управление Росаккредитации по СКФО Управление Росаккредитации по ДФО Управление Росаккредитации по УФО Управление Росаккредитации по ЮФО Управление Росаккредитации по ЮСКФО Итого

Дата регистрации в ЕГРЮЛ 20.09.2012 г. 21.11.2012 г. 21.11.2012 г. 04.02.2013 г. отсутствует 30.01.2013 г. отсутствует 07.02.2013 г. 07.02.2013 г.

Численность на 1 января 2013 г. штат. факт. 10 6 10 4 10 4 10 0 10 0 10 0 10 0 10 0 отсутствовало 80 14

Численность на 1 октября 2013 г. штат. факт. 15 5 13 8 11 7 10 6 упразднено 10 6 10 0 переименовано* 11 5 80 37

* Приказом Росаккредитации от 27 августа 2013 года № 2975 Управление Росаккредитации по Южному федеральному округу переименовано в Управление Росаккредитации по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам.

67


Таким образом, в течение исследованного периода Росаккредитация имела низкую фактическую укомплектованность (42,6 % в среднем за период), высокую текучесть кадров (63 % в среднем за период) и неоптимизированную структуру центрального аппарата. 2. По состоянию на 1 ноября 2011 года (начало деятельности Росаккредитации) нормативных правовых и ведомственных актов, регламентирующих исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг Росаккредитацией в установленной сфере деятельности, разработано не было, соответственно исполнять функции и предоставлять услуги самостоятельно она не могла. В связи с этим Росаккредитация выполняла установленные функции на основании Временного порядка взаимодействия при прохождении документов по аккредитации до 1 марта 2012 года (совместно с Росстандартом). Приказом Росаккредитации от 1 марта 2012 года № 291 утвержден Временный порядок рассмотрения Росаккредитацией документов на аккредитацию в области подтверждения соответствия и обеспечения единства измерений, определяющий административные процедуры рассмотрения документов на аккредитацию и действующий до принятия соответствующих административных регламентов предоставления государственных услуг. Приказом Росаккредитации от 22 февраля 2013 года № 834 вышеуказанный Временный порядок был отменен, однако административные регламенты исполнения соответствующих государственных функций и государственных услуг Росаккредитации на дату окончания экспертно-аналитического мероприятия не утверждены. Таким образом, исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг Росаккредитацией в течение исследованного периода не было регламентировано, что противоречит требованиям следующих нормативных правовых актов: - Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; - постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Новые правила аккредитации утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года № 602 «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, аттестации экспертов по аккредитации, а также привлечении и отборе экспертов по аккредитации и технических экспертов для выполнения работ в области аккредитации» (полностью вступило в силу 19 октября 2012 года). Во исполнение пункта 3 вышеуказанного постановления Минэкономразвития России и Росаккредитацией изданы следующие нормативные правовые акты: 68


- приказ Росаккредитации от 20 сентября 2012 года № 3419 «Об утверждении методики учета факторов, влияющих на отбор экспертов по аккредитации»; - приказ Росаккредитации от 20 сентября 2012 года № 3419 «Об утверждении положения об аттестационной комиссии Федеральной службы по аккредитации»; - приказ Росаккредитации от 20 сентября 2012 года № 3420 «Об утверждении порядка проведения квалификационного экзамена физических лиц, претендующих на получение статуса эксперта по аккредитации»; - приказы Минэкономразвития России от 24 сентября 2012 года №№ 617, 618 и 619, утвердившие формы следующих документов по аккредитации: свидетельств об аттестации эксперта по аккредитации; аттестатов аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и приложения к нему; заявлений об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров); заявлений о переоформлении аттестата аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров); заявлений о выдаче дубликата и копии аттестата аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров); заявлений о прекращении действия аттестата аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров); - приказ Минэкономразвития России от 16 октября 2012 года № 682 «Об утверждении критериев аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и требований к ним». Таким образом, Росаккредитация, осуществляя свою деятельность на основании постановления Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года № 163 без внесения в него изменений, предусмотренных Планом мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации, а также при отсутствии соответствующих административных регламентов, не имела возможности реализации основных актуальных аспектов Концепции и положений Указа. 3. До образования Росаккредитации ведение единого реестра деклараций о соответствии возлагалось на Росстандарт соответствующим административным регламентом, утвержденным приказом Минпромторга России от 11 ноября 2009 года № 1020 (утратил силу с 1 июня 2012 года). С 1 ноября 2011 года принятие порядка формирования и ведения единого реестра зарегистрированных деклараций о соответствии, предоставления содержащихся в указанном реестре сведений, а также регистрации деклараций о соответствии отнесено к компетенции Минэкономразвития России, а ведение единого реестра деклараций о соответствии возложено на Росаккредитацию. Порядок регистрации деклараций о соответствии и порядок формирования и ведения единого реестра зарегистрированных деклараций о соответствии, 69


предоставления содержащихся в указанном реестре сведений утверждены приказом Минэкономразвития России от 21 февраля 2012 года № 76, согласно пункту 3 которого регистрация деклараций о соответствии в электронной форме должна осуществляться Росаккредитацией с 1 января 2013 года. Предоставление в электронном виде выписок из единого реестра деклараций соответствия на портале государственных услуг началось с 1 марта 2013 года, а регистрация деклараций соответствия на сайте Росаккредитации с 1 августа 2013 года. Фактическое ведение других реестров началось с апреля 2012 года, а предоставление связанных с ними услуг в электронном виде с 1 марта 2013 года. Регистрация деклараций о соответствии продукции требованиям технических регламентов Таможенного союза в электронном виде осуществляется Росаккредитацией с 1 августа 2013 года. Таким образом, в течение 2012 года и I квартала 2013 года Росаккредитация не осуществляла полномочия в части предоставления государственных услуг в электронном виде, связанных с ведением реестров. 4. Основные принципы и правила подготовки и представления докладов о результатах и основных направлениях деятельности (далее - ДРОНД) установлены соответствующем Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Согласно пунктам 3 и 5 указанного Положения Росаккредитация не является субъектом бюджетного планирования и должна осуществлять подготовку и представление ДРОНД в соответствии с порядком, определенным Минэкономразвития России. Порядок подготовки ДРОНД Росаккредитацией как подведомственным Минэкономразвития России учреждением нормативно не установлен. Показатели для формирования ДРОНД Минэкономразвития России на 2013-2015 годы были доведены до Росаккредитации 11 марта 2012 года. Показатели по основным направлениям деятельности Росаккредитации, направленные в Минэкономразвития России (письмо от 16 марта 2012 года № 501/01-3-НС), представлены в таблицах: Отчетный период (год) Плановый период (год) 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. (текущий) 2013 г. 2014 г. 2015 г. I. Организационное обеспечение деятельности Создание территориальных подразделений Регистрация 8 терРосаккредитации риториальных подразделений Росак- кредитации II. Предоставление государственных функций и оказание государственных услуг Количество аккредитованных органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров) и метрологических служб 4500 4500 4500 4500 Количество аккредитованных граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю (надзору) 500 500 500 500

70

(ед.) Целевое значение

В течение 2012 г. В течение года В течение года


Отчетный период (год) 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. (текущий)

Плановый период (год) 2013 г. 2014 г. 2015 г.

Количество аккредитованных организаций на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и инженерных изысканий 1000 1000 Количество государственных услуг, оказываемых Росаккредитацией, переведенных 14 14 в электронный вид III. Осуществление контрольно-надзорной деятельности Количество планируемых проверок аккредитованных организаций в соответствии с планом инспекционного контроля деятельности аккредитованных органов по 2500 2500 сертификации и испытательных лабораторий IV. Администрирование доходов в федеральных бюджет Поступление в федеральный бюджет государственной пошлины за совершение юридически значимых действий, связанных с проведением аккредитации в установленной сфере деятельности, тыс. руб. 6500 6500

вид платежа Государственная пошлина за выдачу документа об аккредитации организаций и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ и (или) оказание услуг в области технического регулирования и обеспечения единства измерений, тыс. руб.

Оценка платежей в федеральный бюджет отчетный период (год) 2010 г. 2011 г. 2012 г. (прогноз) план факт план факт

-

-

-

-

6500

Целевое значение

1000

1000

В течение года

14

14

В течение года

2500

2500

В течение года

6500

6500

В течение года

плановый период (год) 2013 г. 2014 г. 2015 г. (прогноз) прогноз) (прогноз)

6500

6500

6500

Кроме того, согласно текстовой части материалов, направленных в Минэкономразвития России, в 2012 году Росаккредитацией было запланировано решение следующих задач, связанных с реализацией основных направлений деятельности: - разработка Концепции единой информационной системы реестров как единого федерального информационного ресурса, в состав которой входят: государственный реестр аккредитованных органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров); реестр выданных свидетельств об аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю; единый реестр деклараций о соответствии; единый реестр сертификатов соответствия; национальная часть Единого реестра органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможенного союза; национальная часть Единого реестра выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии, оформленных по единой форме, а также оперативное размещение ее на официальном сайте Службы в сети Интернет с обеспечением доступа к указанному сайту; - перевод государственных услуг, оказываемых Росаккредитацией, в электронный вид; 71


- совершенствование контроля за деятельностью аккредитованных лиц через территориальные органы Росаккредитации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2011 года № 252 «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам совершенствования процесса программно-целевого планирования в федеральных органах исполнительной власти» в порядок подготовки ДРОНД внесены изменения. Структура обновленного ДРОНД и требования к его содержанию доведены до Росаккредитации письмом Минэкономразвития России от 25 февраля 2013 года № Д22и-51, в тексте которого Росаккредитация не представлена. В соответствии с письмом Минэкономразвития России от 20 февраля 2013 года № Д19и-65 Росаккредитацией подготовлены материалы для включения в проект отчета о результатах деятельности Правительства Российской Федерации за 2012 год. Согласно вышеуказанным материалам, а также информации, представленной по запросу Счетной палаты Российской Федерации от 15 октября 2013 года № 1, основные направления деятельности Росаккредитации характеризовались следующими фактическими показателями: Создание территориальных подразделений Росаккредитации Количество аккредитованных органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров) и метрологических служб** Количество аккредитованных граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю (надзору)** Количество аккредитованных организаций на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и инженерных изысканий** Количество государственных услуг, оказываемых Росаккредитацией, переведенных в электронный вид Количество планируемых проверок аккредитованных организаций в соответствии с планом инспекционного контроля деятельности аккредитованных органов по сертификации и испытательных лабораторий * Фактические значения показателей за 9 месяцев 2013 года. ** Показатели не включают отказы в аккредитации и отозванные заявки на аккредитацию.

2012 г. план факт 8 3

(ед.) 2013 г.* план факт 7 6

4500

2480

4500

1934

500

324

500

1109

1000

38

1000

211

14

0

14

5

2500

626

2500

184

Таким образом, планируемые показатели деятельности Росаккредитации в 2012 году не достигнуты. Концепция единой информационной системы реестров как единого федерального информационного ресурса не реализована (в связи с началом разработки новой концепции информационной системы Росаккредитации). За 9 месяцев 2013 года по сравнению с аналогичным периодом 2012 года по всем показателям основных направлений деятельности Росаккредитации прослеживается тенденция роста. Провести анализ степени достижения запланированных показателей за 2013 год в ходе экспертно-аналитического мероприятия не представляется возможным из-за сроков его проведения. По поручению Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 24 апреля 2012 года Росаккредитация разработала концепцию создания Федеральной государственной информационной 72


системы Федеральной службы по аккредитации (далее - ФГИС Росаккредитации), функциональная архитектура которой представлена на рисунке:

По замыслу разработчиков ФГИС Росаккредитации позволит упростить взаимодействие между Росаккредитацией и участниками национальной системы аккредитации за счет сокращения сроков, повышения качества и автоматизации государственных услуг по аккредитации. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 года № 365 «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов» Минкомсвязи России дало положительное заключение на создание и финансирование ФГИС Росаккредитации. В целях выполнения работ по созданию ФГИС Росаккредитации на основании открытого конкурса Росаккредитацией с ЗАО «ПРОГНОЗ» заключен соот73


ветствующий государственный контракт от 3 апреля 2013 года № 55 стоимостью 195627,7 тыс. рублей, в том числе в 2013 году - 104075,7 тыс. рублей. В рамках первого этапа работ по вышеуказанному государственному контракту в 2013 году запланирована разработка подсистем централизованного хранилища данных, ведения реестров, оказания государственных услуг и функций, планирования контрольных мероприятий, администрирования и ведения нормативносправочной информации. На втором этапе создания ФГИС Росаккредитации в 2014 году запланировано выполнение работ по доработке подсистем ведения реестров и оказания государственных услуг и функций в соответствии с требованиями заказчика, разработке подсистем формирования регламентной и аналитической отчетности, оценки планирования и прогнозирования результативности и эффективности деятельности и информационной безопасности. Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 20 июля 2013 года № 1260-р «О плане реализации государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» ФГИС Росаккредитации должна быть внедрена в промышленную эксплуатацию до 1 января 2015 года (контрольное событие 4.9). 5. Приказом Минэкономразвития России от 15 августа 2012 года № 512 утверждено типовое положение о территориальном органе Росаккредитации, согласно которому к полномочиям территориального органа отнесено: - осуществление планового и внепланового государственного контроля в виде документарных и выездных проверок деятельности; - участие в проведении инспекционного контроля за соблюдением обязательных требований в сфере аккредитации; - участие в проведении оценки соответствия юридических лиц и индивидуальных предпринимателей установленным критериям аккредитации по месту осуществления деятельности в заявленной области аккредитации (выездной оценки); - осуществление взаимодействия с экспертной группой, проводящей проверку соответствия заявителей критериям аккредитации, в соответствии с поручением Росаккредитации; - иные. Фактически в исследованном периоде территориальные органы Росаккредитации осуществляли вышеуказанные полномочия не в полной мере, а выполняли поручения Росаккредитации, участвуя в выездных оценках при проведении процедуры аккредитации заявителей (первичная аккредитация, аккредитация на новый срок и аккредитация в дополнительной области) по отдельным категориям дел и инспекционном контроле. 6. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2013 года № 467-р (в редакции от 13 августа 2013 года № 1414-р) утверждена Государственная программа Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» (далее - Программа). В рамках Программы 74


предусмотрена подпрограмма «Совершенствование государственного и муниципального управления» (далее - Подпрограмма), участником которой является Росаккредитация. В рамках Подпрограммы Росаккредитация является ответственным исполнителем реализации основного мероприятия «Формирование единой национальной системы аккредитации», в ходе которого предполагается осуществить комплекс мероприятий по следующим направлениям: - совершенствование нормативно-правового регулирования в целях создания единой национальной системы аккредитации; - развитие информационно-телекоммуникационной инфраструктуры национального органа по аккредитации; - создание системы мониторинга деятельности аккредитованных лиц; - организационно-методическое обеспечение создания института независимых экспертов по аккредитации. Несмотря на то, что формирование показателей финансирования Росаккредитации на 2013 год осуществлялось на основании текущих расходов на содержание, оценка их исполнения будет проводиться уже по показателям (индикаторам), установленным Программой. Так, Программой Росаккредитации установлены два показателя (индикатора), характеризующих: - уровень удовлетворенности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей качеством предоставления государственной услуги по аккредитации в процентах к 2012 году; - уровень удовлетворенности юридических и физических лиц качеством услуг, оказываемых аккредитованными лицами, в процентах к 2012 году. При этом базовые показатели (индикаторы) 2012 года представлены в относительных значениях, принятых за 100 % без указания уровня удовлетворенности в натуральном выражении (количество лиц, удовлетворенных качеством услуг). Показатели уровня удовлетворенности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей качеством услуг, оказываемых Росаккредитацией и аккредитованными ею лицами, в течение исследованного периода в натуральном выражении отсутствовали. Так, в ходе контрольных мероприятий в Росаккредитации по анализу обоснованности проекта федерального бюджета в 2012 году и проверки исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» данные об учете вышеуказанных показателей отсутствовали. В ходе анализа Подпрограммы в части компетенции Росаккредитации также установлено: отсутствие описания мер государственного регулирования и управления рисками; неопределенность конечных результатов; дублирование целей и задач. Таким образом, анализ показал, что формулировка цели и задач Подпрограммы не отражает компетенцию Росаккредитации в части достижения изме75


римых конечных результатов, констатируя лишь намерение провести мероприятия в области формирования единой национальной системы аккредитации в соответствии с требованиями международных стандартов. Базовый показатель 2012 года утвержден в процентном отношении к показателю, не имеющему натурального числового выражения и не отражающему результативность деятельности Росаккредитации. Наличие неопределенности конечной цели реализации Подпрограммы, равно как и в показателях ее результативности, может обусловить риск нецелевых и неэффективных расходов, что, в свою очередь, окажет общее негативное воздействие на эффективность реализации Программы в целом. Учитывая ее длительность и значительный объем ресурсного обеспечения, в рамках которого Росаккредитации до 2021 года будет выделено 1,7 млрд. рублей, необходимо в кратчайшие сроки скорректировать цели, задачи и показатели (индикаторы) с функциями Росаккредитации. 7. В исследованном периоде Росаккредитация выполняла функции главного администратора и главного распорядителя средств федерального бюджета по коду 165. Показатели исполнения Росаккредитацией федерального бюджета в 2012 году и за 9 месяцев 2013 года представлены в таблице: Период деятельности 9 месяцев 2012 г.*** 2012 г. 9 месяцев 2013 г.

план* 6000,0 6000,0 6000,0

Доходы

факт 3827,4 4960,6 3973,8

ЛБО** 274069,3 276452,3 466025,3

Расходы исполнено 83035,0 220411,0 259075,5

(тыс. руб.)

остаток 191034,3 56041,3 206949,8

* Значения показателей указаны на соответствующий год. ** Распределенные лимиты бюджетных обязательств. *** Значения показателей приведены для сравнительного анализа.

Исполнение показателей поступлений доходов в федеральный бюджет в 2012 году составило 4960,6 тыс. рублей (82,7 % от годового прогнозного показателя). За 9 месяцев 2013 года поступило доходов в сумме 3973,8 тыс. рублей (66,2 % от годового прогнозного показателя), что по сравнению с аналогичным периодом прошлого года больше на 146,4 тыс. рублей (на 3,8 процента). Неисполнение прогнозных показателей по доходам федерального бюджета в 2012 году связано с несвоевременным выполнением организационных мероприятий в соответствии с Указом, а также принятием новых правил аккредитации. Из общего объема финансирования, доведенного в 2012 году в сумме 276452,3 тыс. рублей, Росаккредитацией исполнено 220411,0 тыс. рублей, (79,7 %). Общий объем неиспользованных средств составил 56041,3 тыс. рублей (в том числе нераспределенных - 44541,3 тыс. рублей) и образован в основном из-за того, что территориальные управления Росаккредитации не были своевременно созданы. За 9 месяцев 2013 года из общего объема финансирования в сумме 466025,3 тыс. рублей Росаккредитацией исполнено 259075,5 тыс. рублей (55,6 %), что по сравнению с аналогичным периодом прошлого года больше на 176040,5 тыс. рублей (312 %), а в сравнении относительно соответствующих объемов финансирования на 25,3 процента. 76


По состоянию на 31 декабря 2012 года и 1 октября 2013 года в Росаккредитации имелся нераспределенный остаток в сумме 44541,3 тыс. рублей и 73572,6 тыс. рублей, соответственно. Сведения об исполнении федерального бюджета получателями бюджетных средств, подведомственными Росаккредитации, характеризуются следующими показателями: доходы

2012 г.

расходы ЛБО исполнено 221873,8 211268,3 10037,2 9142,7

доходы

(тыс. руб.) 9 мес. 2013 г. расходы ЛБО исполнено 312422,6 215114,7 80030,1 43960,8

Центральный аппарат 4960,6 3973,3 Территориальные органы: 0,0 в том числе: управление по ДФО 0,0 12137,1 5868,4 управление по ПФО 0,0 2076,5 2066,1 0,0 19006,6 12567,1 управление по СЗФО 0,0 8820,8 3268,6 управление по СКФО упразднено управление по СФО 0,0 1604,5 1219,2 0,5 14333,0 9189,8 управление по ЮФО* 0,0 11167,8 5578,6 управление по УФО управление по ЦФО 0,0 6356,2 5857,4 0,0 14564,8 7488,3 Итого 4960,6 231911,0 220411,0 3973,8 392452,7 259075,5 * Приказом Росаккредитации от 27 августа 2013 года № 2975 Управление Росаккредитации по Южному федеральному округу переименовано в Управление Росаккредитации по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам.

8. В ходе анализа эффективности внутреннего финансового контроля Росаккредитации установлено следующее 3. В соответствии с Положением об отделе финансов, бухгалтерского учета и внутреннего аудита управления делами Росаккредитации одной из основных задач отдела является осуществление финансового контроля. Вместе с тем установлено, что в исследованном периоде в Росаккредитации отсутствовали: правовой акт, обеспечивающий независимость работы подразделения внутреннего контроля; ведомственные стандарты, положения и методики, регламентирующие процедуры и порядок осуществления внутреннего контроля, а также порядок осуществления мониторинга качества финансового менеджмента; планы контрольной деятельности и расчеты экономической целесообразности проведения контрольных мероприятий. 9. Несвоевременное выполнение организационных мероприятий, отсутствие объективного финансового планирования и должного внутреннего контроля обусловили наличие в 2012 году ряда нарушений, связанных с использованием Росаккредитацией средств федерального бюджета, на общую сумму 30254,0 тыс. рублей, из них: - нецелевые расходы в сумме 1070,1 тыс. рублей, в том числе: в сумме 447,7 тыс. рублей - оплата незаконно заключенного государственного контракта по охране, предмет которого не мог являться основанием для возникновения расПо результатам внешней проверки исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2012 год в Росаккредитации Счетной палатой направлено в Росаккредитацию представление от 29 мая 2013 года № ПР-08-119/08-02.

3,

77


ходных обязательств Российской Федерации; в сумме 622,4 тыс. рублей - оплата коммунальных услуг, ремонтных работ и услуг по содержанию помещений, занимаемых Росаккредитацией без правовых оснований; - несанкционированное перемещение средств по кодам бюджетной классификации расходов в сумме 23365,9 тыс. рублей; - принятие бюджетных обязательств путем заключения договоров на общую сумму 572,8 тыс. рублей, превышающую пределы доведенных лимитов бюджетных обязательств; - неэффективные расходы в сумме 1969,8 тыс. рублей; - нарушения при осуществлении государственных закупок на сумму 3275,4 тыс. рублей. 10. В ходе анализа выполнения Росаккредитацией мероприятий по противодействию коррупции установлено, что в нарушение части 5 статьи 19 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в Росаккредитации до 30 апреля 2013 года отсутствовала комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Состав соответствующей комиссии утвержден приказом Росаккредитации от 30 апреля 2013 года № 1722, а первое ее заседание состоялось 7 июля 2013 года. 11. В течение исследованного периода в Росаккредитации Генеральной прокуратурой Российской Федерации проводилась проверка соблюдения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федерального закона «О техническом регулировании». Соответствующее представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 9 ноября 2012 года № 76/2-157-12 «Об устранении нарушений законодательства о государственном контроле и оказании государственных услуг» направлено в Росаккредитацию. Результаты проверки свидетельствуют о том, что в организации работы Росаккредитации по реализации контрольных функций и оказанию государственных услуг в 2012 году имелись серьезные просчеты, порождающие многочисленные нарушения законодательства и негативно сказывающиеся на состоянии законности в сфере соблюдения прав субъектов предпринимательства, в том числе: - не реализовывались должным образом полномочия по государственному контролю, что создавало условия для необоснованного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства, нарушения их прав и законных интересов; - допускалось проведение внеплановых проверок без распоряжения (приказа) контролирующего органа и оформления соответствующего акта проверки, что влекло отмену их результатов; - имели место факты необоснованного приостановления действия свидетельств (аттестатов) об аккредитации хозяйствующих субъектов, что существенно ограничивало их права на занятие предпринимательской деятельностью, 78


а также выдачи Росаккредитацией предписаний об устранении нарушений при отсутствии на то законных оснований; - ненадлежащим образом осуществлялся контроль за выданными предписаниями об устранении нарушений; - допускались случаи подмены государственного контроля деятельности аккредитованных лиц инспекционным контролем, проводимым в заявительном порядке только с целью проверки соответствия их критериям аккредитации; - действовала незаконная система делегирования коммерческим структурам полномочий государственного органа по проведению проверок соответствия заявителя критериям аккредитации в целях аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и инспекционного контроля, что приводило к незаконному взиманию денежных средств с аккредитованных лиц; - существовавшая процедура аккредитации создавала необоснованные препятствия осуществлению предпринимательской деятельности, а также условия для проявления коррупциогенных факторов; - при осуществлении функций по аккредитации не соблюдались сроки рассмотрения заявлений об аккредитации. Выводы Принятие Концепции способствовало формированию в Российской Федерации единой национальной системы аккредитации, предполагающей совершенную нормативно-правовую базу, гармонизацию правил и процедур аккредитации с международными стандартами и создание условий для международного признания результатов деятельности аккредитованных лиц. Основываясь на международных принципах аккредитации, в Концепции определены основные цели и принципы формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации, включая создание национального органа по аккредитации (Росаккредитация), а также мероприятия по ее реализации. Росаккредитация образована Указом Президента Российской Федерации от 24 января 2011 года № 86 «О единой национальной системе аккредитации» и начала свою деятельность с 1 ноября 2011 года. В ходе экспертно-аналитического мероприятия установлено следующее. 1. Отраженный в Указе принцип осуществления полномочий по аккредитации единым национальным органом по аккредитации в Российской Федерации не реализован. Системы аккредитации органов по подтверждению соответствия в обязательной и добровольной сферах не объединены в единую национальную систему аккредитации. Росаккредитации переданы не все полномочия по аккредитации. В каждой из указанных систем аккредитации действует несколько органов государственной власти и множество иных организаций. 2. План мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2010 года № 1760-р, не выполнен в установ79


ленные Концепцией сроки. По состоянию на 1 октября 2013 года из 7 запланированных мероприятий в полной мере реализовано 5. Нереализованным остается мероприятие, связанное с разработкой и внесением в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации» (в части уточнения размеров государственной пошлины при осуществлении аккредитации). Мероприятие по внесению изменений в нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в связи с созданием Росаккредитации выполнено не в полной мере, так как на дату окончания экспертно-аналитического мероприятия продолжал действовать ряд приказов Росстандарта, Роспотребнадзора, ФМБА России, ФАС России и Роскосмоса, регламентирующих отдельные вопросы в сфере аккредитации. Нормативная правовая база единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации, в полной мере соответствующая принципам Концепции, в исследованном периоде не создана. 3. Согласно Концепции и Указу мероприятия по организации деятельности Росаккредитации должны быть осуществлены до 1 января 2012 года исходя из поэтапной передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере аккредитации, правопреемником которых является Росаккредитация. Вместе с тем в установленный срок служебные помещения, соответствующие реестры и архивные данные Росаккредитации переданы не были, а лимиты бюджетных обязательств в части фонда оплаты труда переданных штатных единиц доведены только 16 февраля 2012 года. 4. В течение исследованного периода Росаккредитация имела низкую фактическую укомплектованность, высокую текучесть кадров и неоптимизированную структуру центрального аппарата. 5. В течение исследованного периода Росаккредитация осуществляла свою деятельность в отсутствие базового Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации», административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Нормативные правовые акты, определяющие новые правила и критерии аккредитации, а также формы заявлений, аттестатов и свидетельств, вступили в силу только во II половине 2012 года. 6. Показатели федерального бюджета в части Росаккредитации формировались Минэкономразвития России в условиях неопределенности фактической потребности Росаккредитации на 2012 год и без оценки рисков, связанных с проведением организационных мероприятий по формированию службы. В результате фактическое исполнение по доходам и расходам в 2012 году составило, соответственно, 4960,6 тыс. рублей (82,7 % от прогнозных показателей) и 220411,0 тыс. рублей (79,7 % от утвержденных бюджетных ассигнований). Общий объем неиспользованных Росаккредитацией бюджетных средств соста-

80


вил 56041,3 тыс. рублей и образовался в основном в связи с неосвоением бюджетных ассигнований, предусмотренных для нужд территориальных органов. 7. Несвоевременное выполнение организационных мероприятий, связанных с образованием Росаккредитации, отсутствие объективного финансового планирования и должного внутреннего контроля обусловили наличие в 2012 году в Росаккредитации ряда нарушений и недостатков, связанных с использованием средств федерального бюджета, на общую сумму 30254,0 тыс. рублей. 8. Планируемые показатели деятельности Росаккредитации в 2012 году не достигнуты. Концепция единой информационной системы реестров как единого федерального информационного ресурса не реализована (в связи с началом разработки новой концепции информационной системы Росаккредитации). За 9 месяцев 2013 года по сравнению с аналогичным периодом 2012 года по всем вышеуказанным показателям Росаккредитации прослеживается тенденция роста. 9. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2013 года № 467-р (в редакции от 13 августа 2013 года № 1414-р) утверждена Государственная программа Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика». В рамках Программы предусмотрена подпрограмма «Совершенствование государственного и муниципального управления», участником которой является Росаккредитация. Несмотря на то, что формирование показателей расходов Росаккредитации на 2013 год проходило до утверждения вышеуказанной Программы, оценка исполнения расходов будет проводиться уже по показателям (индикаторам), установленным Программой. Анализ показал, что формулировка цели и задач Подпрограммы не в полной мере отражает компетенцию Росаккредитации в части достижения измеримых конечных результатов, констатируя лишь намерение провести мероприятия в области формирования единой национальной системы аккредитации в соответствии с требованиями международных стандартов. Базовый показатель 2012 года утвержден в процентном отношении к показателю, не имеющему натурального числового выражения и не отражающему результативность деятельности Росаккредитации. На основании проведенного анализа можно констатировать, что в исследованном периоде: - основные направления Концепции в части формирования единой национальной системы аккредитации и создания единого национального органа по аккредитации не реализованы; - план мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации и положения Указа в части организационных мероприятий по передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти выполнены не в полной мере и с нарушением установленных сроков; - осуществление Росаккредитацией полномочий в установленной сфере деятельности было ограничено. 81


Предложения 1. Направить информационные письма в Правительство Российской Федерации, Минэкономразвития России и Росаккредитацию с предложениями в рамках своей компетенции: - принять нормативные правовые акты, обеспечивающие формирование единой национальной системы аккредитации в соответствии с основными положениями Концепции; - для эффективного выполнения полномочий в установленной сфере деятельности обеспечить Росаккредитацию необходимыми функциональными, административными и финансовыми ресурсами; - разработать систему оценки показателей эффективности и результативности деятельности в соответствии с основными положениями Концепции и полномочиями Росаккредитации с учетом международного опыта; - создать систему внутреннего контроля деятельности Росаккредитации, а также систему обработки и представления аналитической и статистической информации в сфере аккредитации. 2. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия направить в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации

С.Н. МОВЧАН

82


Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 11 декабря 2013 года № 47К (938) «О результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования государственных средств, направленных на создание и развитие особых экономических зон»: Утвердить отчет о результатах контрольного мероприятия. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации в открытое акционерное общество «Особые экономические зоны». Направить информационное письмо в Министерство экономического развития Российской Федерации. Направить информационное письмо Председателю Правительства Российской Федерации Д.А. Медведеву с приложением отчета о результатах контрольного мероприятия. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

ОТЧЕТ о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования государственных средств, направленных на создание и развитие особых экономических зон» Основание для проведения мероприятия: пункт 2.1.4.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год, поручение Президента Российской Федерации от 18 апреля 2011 года № Пр-997. Предмет мероприятия Результаты использования государственных средств, выделенных на обеспечение создания и развития особых экономических зон (далее - ОЭЗ), деятельность Министерства экономического развития Российской Федерации и открытого акционерного общества «Особые экономические зоны» по эффективному распоряжению указанными средствами. Объекты контрольного мероприятия Министерство экономического развития Российской Федерации; открытое акционерное общество «Особые экономические зоны» (далее - ОАО «ОЭЗ», Общество) и его дочерние общества; субъекты Российской Федерации, на территориях которых созданы особые экономические зоны (по запросам); Федеральная налоговая служба (г. Москва), территориальные органы Федеральной налоговой службы в субъектах Российской Федерации, на территориях которых созданы особые экономические зоны (по запросам); Федеральная таможенная служба (г. Москва), региональные управления Федеральной таможенной службы в субъектах Российской Федерации, на территориях которых созданы особые экономические зоны (по запросам). 83


Срок проведения контрольного мероприятия: с 18 июля по 31 октября 2013 года. Цели контрольного мероприятия Цель 1. Оценить эффективность созданной системы управления ОЭЗ. Критерии оценки эффективности: - создана достаточная нормативно-правовая база, регламентирующая процесс создания и функционирования ОЭЗ в Российской Федерации; - создана достаточная правовая база для обеспечения эффективного управления ОЭЗ; - развитие ОЭЗ осуществляется на плановой основе; - использование земельных участков в границах ОЭЗ является эффективным; - создана действенная система контроля Минэкономразвития России за функционированием ОЭЗ; - действующая система управления ОЭЗ обеспечивает возможность их дальнейшего развития. Цель 2. Определить эффективность использования государственных средств, выделенных на создание и функционирование (развитие) ОЭЗ. Критерии оценки эффективности: - расходование государственных средств на создание и функционирование ОЭЗ в Российской Федерации осуществляется на принципах достаточности, экономичности, результативности; - строительство инфраструктуры ОЭЗ осуществляется в плановом порядке и соответствует потребностям резидентов; - расходование средств на содержание созданной инфраструктуры ОЭЗ; - использование средств на содержание управляющих компаний является обоснованным и достаточным; - создана действенная система размещения управляющими компаниями заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. Цель 3. Определить эффективность функционирования ОЭЗ и их влияние на социально-экономическое развитие территорий, на которых они созданы. Критерии оценки эффективности: - увеличение численности резидентов ОЭЗ; - объем частных инвестиций, привлеченных в ОЭЗ, соответствует заявленным значениям; - создание в ОЭЗ новых рабочих мест; - увеличение объема выручки резидентов; - увеличение объема налогов, уплаченных резидентами; - инновационная деятельность резидентов технико-внедренческих ОЭЗ является результативной. Проверяемый период: 2006-2012 годы.

84


Краткая характеристика проверяемой сферы формирования и использования государственных средств и деятельности объектов проверки Правовой режим ОЭЗ на территории Российской Федерации, порядок создания и прекращения существования, а также особенности ведения предпринимательской деятельности на их территории определен Федеральным законом от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 116-ФЗ). Статьей 3 указанного Федерального закона определено, что целями создания ОЭЗ являются развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развитие туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработка технологий и коммерциализация их результатов, производство новых видов продукции. В соответствии с указанным Федеральным законом на территории Российской Федерации на 1 октября 2013 года создано 27 ОЭЗ: 6 - промышленно-производственного типа (далее - ОЭЗ ППТ) (на территории Елабужского района Республики Татарстан, Грязинского района Липецкой области, Ставропольского района Самарской области, муниципального образования Верхнесалдинского городского округа Свердловской области, Псковского района Псковской области, муниципального района «Город Людиново и Людиновский район» Калужской области; 5 - технико-внедренческого типа (далее - ОЭЗ ТВТ) (на территории г. Томска, г. Санкт-Петербурга, г. Москвы (г. Зеленоград), Московской области (г. Дубна), Верхнеуслонского и Лаишевского муниципальных районов Республики Татарстан); 13 - туристско-рекреационного типа (далее - ОЭЗ ТРТ) (на территории Республики Алтай, Республики Бурятия, Алтайского края, о. Русский Владивостокского городского округа Приморского края, Иркутской области, а также входящие в состав Северо-Кавказского туристического кластера (8 территорий); 3 - портового типа (далее - ОЭЗ ПТ) (на территории Хабаровского края, муниципальных образований г. Мурманска и Кольского района Мурманской области, Ульяновской области на базе аэропорта «Ульяновск - Восточный»). Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации преобразовано в Министерство экономического развития Российской Федерации, которое в настоящее время в соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 437, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию, в том числе в сфере создания и функционирования ОЭЗ на территории Российской Федерации. 85


Функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере управления ОЭЗ, функции по контролю за выполнением соглашений об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности в ОЭЗ и портовых ОЭЗ осуществляло Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (далее - РосОЭЗ), созданное в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 2005 года № 855 «О Федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами». Функции по управлению ОЭЗ переданы Минэкономразвития России от упраздненного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 2009 года № 1107 «Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации» РосОЭЗ. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2006 года № 211 «О преобразовании федерального государственного предприятия «Внешнеэкономическое объединение «Внешстройимпорт» в открытое акционерное общество «Особые экономические зоны» РосОЭЗ осуществляло полномочия по реализации от имени Российской Федерации прав акционера (100 % акций) открытого акционерного общества «Особые экономические зоны», созданного в целях реализации соглашений о создании ОЭЗ и обеспечения условий для создания объектов инфраструктуры и иных объектов, а также для управления указанными объектами. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года № 641 «Об осуществлении от имени Российской Федерации прав акционера ОАО «ОЭЗ» указанные полномочия были переданы Минэкономразвития России. В рамках данного контрольного мероприятия рассмотрены вопросы, касающиеся использования средств государственной поддержки, направленной на создание и функционирование ОЭЗ (за исключением ОЭЗ, включенных в состав Северо-Кавказского туристического кластера). При проведении оценки эффективности результатов использования государственных средств, выделенных на обеспечение создания и развития ОЭЗ, использованы критерии и показатели, согласованные с Минэкономразвития России. Результаты оценки приведены в приложении 1 (приложения в Бюллетене не публикуются). Результаты контрольного мероприятия Цель 1. Оценить эффективность созданной системы управления ОЭЗ Критерий «Создана достаточная нормативная правовая база, регламентирующая процесс создания и функционирования ОЭЗ в Российской Федерации» В соответствии с Федеральным законом № 116-ФЗ единую государственную политику в сфере развития ОЭЗ осуществляет орган, уполномоченный принимать решения о создании ОЭЗ, - Правительство Российской Федерации. 86


Инициатором создания ОЭЗ является субъект Российской Федерации совместно с муниципальными образованиями, который представляет в Правительство Российской Федерации заявку по установленной форме. Решение о создании ОЭЗ оформляется постановлением Правительства Российской Федерации. В период 2005-2009 годов отбор заявок на создание ОЭЗ одного типа осуществлялся в соответствии с частью 3 статьи 6 Федерального закона № 116-ФЗ на основе конкурсного отбора. Из 19 рассматриваемых в ходе контрольного мероприятия ОЭЗ 12 созданы по итогам конкурсного рассмотрения заявок на создание. Положение о проведении конкурса по отбору заявок на создание ОЭЗ было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 года № 563. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (организатор конкурса) принимало решение о проведении конкурса, утверждало его результаты и конкурсную документацию, а также организовывало конкурсы отдельно по каждому типу ОЭЗ. Отбор заявок в установленном порядке проводило РосОЭЗ. Приказом Минэкономразвития России от 14 сентября 2005 года № 223 «О проведении в 2005 году открытых конкурсов по отбору заявок на создание особых экономических зон» были объявлены открытые конкурсы на создание ОЭЗ промышленно-производственного и технико-внедренческого типов, утверждены состав конкурсной документации, методика оценки заявок, составы конкурсных комиссий по каждому типу зон. Тем же приказом был утвержден перечень средств массовой информации для опубликования информации о проведении конкурса: газета «Коммерсант», «Российская газета», информационноаналитический бюллетень «Конкурсные торги», интернет-портал государственных закупок Минэкономразвития России. Информация о проведении конкурсов была опубликована в «Российской газете» (от 17 сентября 2005 года № 208 (3877) и размещена на интернет-портале государственных закупок Минэкономразвития России. Выбор победителя среди участников конкурса осуществлялся конкурсной комиссией на основании совокупной взвешенной оценки, присваиваемой каждой заявке, которая определялась путем суммирования сводных оценок по критериям, определенным конкурсной документацией. Производство новых видов продукции, определенное Федеральным законом № 116-ФЗ одной из основных целей создания ОЭЗ, в качестве критерия оценки заявок не рассматривалось. Конкурсными комиссиями по результатам оценки победителями были признаны: - г. Санкт-Петербург, г. Москва (Зеленоградский АО), Московская область (г. Дубна), Томская область (г. Томск) (протокол от 2 ноября 2005 года); - Липецкая область (Грязинский район), Республика Татарстан (г. Елабуга) (протокол от 28 ноября 2005 года); 87


- Республики Алтай, Бурятия, Алтайский край, Калининградская и Иркутская области (протокол от 6 декабря 2006 года). В ходе контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации, были установлены факты нарушения требований Положения о проведении конкурса по созданию ОЭЗ технико-внедренческого типа. Так, протокол вскрытия конвертов с конкурсными заявками был подписан лицами, не являющимися членами конкурсной комиссии (членами экспертного совета). Решение о замене Минэкономразвития России не оформлялось. В нарушение требований пунктов 4.1.5, 4.1.8, 4.1.9 Положения об экспертном совете оценка каждой заявки по критериям, установленным конкурсной документацией, не производилась. На момент проведения проверки досрочно прекратила существование ОЭЗ в Калининградской области. Расходы на создание указанной зоны составили 77,8 млн. рублей. К марту 2009 года в указанной ОЭЗ не было зарегистрировано ни одного резидента, частные инвестиции в объекты инфраструктуры не привлекались, финансирование было прекращено. Следует отметить, что решение о досрочном прекращении существования ОЭЗ в Калининградской области принято только в декабре 2012 года. Открытый конкурс по отбору заявок на создание ОЭЗ портового типа объявлен приказом Минэкономразвития России от 1 февраля 2008 года № 212. Победителями указанного конкурса (протокол от 2 июня 2008 года) признаны Красноярский и Хабаровский края, Ульяновская область. Необходимым условием для развития ОЭЗ в Красноярском крае являлось объединение территорий аэропортов «Красноярск» и «Черемшанка», реконструкция взлетно-посадочной полосы и оборудования, строительство нового пассажирского терминала. В связи с проблемами финансирования, банкротством базовой красноярской авиакомпании проект был остановлен, ряд ключевых перспективных резидентов отказались от развития своих проектов на территории предполагаемой ОЭЗ. Расходы составили 0,56 млн. рублей. В период с 28 декабря 2009 года по 1 января 2012 года изменениями, внесенными в статью 6 Федерального закона № 116-ФЗ, предусмотрена возможность в исключительных случаях создавать ОЭЗ на основании решения Правительства Российской Федерации без проведения конкурса по отбору заявок. Всего в указанный период было создано четыре ОЭЗ, из них: две промышленно-производственного типа - в Самарской области и Свердловской области, одна туристско-рекреационного типа - в Приморском крае, одна портового типа в Мурманской области. Решение о создании ОЭЗ на территории о. Русский г. Владивостока Приморского края принято постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2010 года № 201 в целях создания условий для привлечения инвестиций в туристские объекты Приморского края, повышения бюджетных расходов на создание инфраструктурных объектов к саммиту АТЭС 2012 года. Предполагалось использовать инфраструктурные объекты, созданные в рамках 88


подпрограммы «Развитие г. Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе» ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», средства бюджета субъекта Российской Федерации и внебюджетных источников. Финансирование работ по развитию ОЭЗ за счет средств федерального бюджета не предусмотрено. На момент проведения контрольного мероприятия ОЭЗ не функционирует, не утвержден ни один документ, предусмотренный Федеральным законом № 116-ФЗ. Расходы ОАО «ОЭЗ» за счет средств, направленных из федерального бюджета в уставный капитал (далее - средства уставного капитала), составили 24,2 млн. рублей. С целью привлечения инвестиций в экономику Самарской области, решения проблем моногорода Тольятти постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2010 года № 621 принято решение о создании ОЭЗ ППТ на территории субъекта. Решение о создании ОЭЗ в Свердловской области принято постановлением Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2010 года № 1032 в соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации от 10 октября 2010 года № ВП-П9-6977 и в связи с предложением правительства Свердловской области в целях привлечения инвестиций, создания новых производств и решения задач улучшения социально-экономического развития моногородов Верхняя Салда и Нижний Тагил. Финансирование за счет средств федерального бюджета не предусмотрено. В целях реализации национальных интересов Российской Федерации в Арктике постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2010 года № 800 принято решение о создании ОЭЗ портового типа на территории Мурманской области. Финансирование за счет средств федерального бюджета не предусмотрено. На момент проведения контрольного мероприятия ОЭЗ в Мурманской области не функционирует. С 1 января 2012 года вступили в силу изменения, внесенные в Федеральный закон № 116-ФЗ, согласно которым решение о создании ОЭЗ принимается Правительством Российской Федерации исходя из совокупности критериев, утвержденных Правительством Российской Федерации. В развитие указанной нормы принято постановление Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2012 года № 398 «Об утверждении критериев создания особой экономической зоны». В составе критериев рассматриваются, в том числе: - соответствие целей создания ОЭЗ приоритетам комплексного территориального развития, содержащимся в федеральных, региональных и местных документах долгосрочного и среднесрочного планирования; - положительная прогнозная динамика роста дополнительных доходов в бюджеты всех уровней в связи с функционированием ОЭЗ; 89


- наличие инвестиционных проектов и потенциальных инвесторов, подтвердивших в письменной форме свою готовность реализовать эти проекты с объемом запланированных инвестиций не менее планируемого объема бюджетных инвестиций; - наличие не менее одного хозяйственного общества, намеревающегося осуществлять функции управляющей компании, письменно подтвердившего готовность принять на себя обязательство привлечь не менее 50 % планируемого объема внебюджетных инвестиций; - наличие успешного опыта реализации в субъекте или муниципальном образовании крупных инвестиционных проектов с участием российских и иностранных инвесторов, объем привлеченных частных инвестиций в которые составляет не менее объема запланированных частных инвестиций в ОЭЗ, и (или) опыта создания инновационных кластеров, индустриальных парков и технопарков. Указанные положения включены в Порядок оформления и подачи заявки на создание ОЭЗ, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 19 июля 2012 года № 439. Следует отметить, что порядок оценки указанных критериев, степень их значимости, количественные и качественные пределы нормативно не определены, что может привести к субъективности процесса оценки поданных заявок. Так, требование о наличии инвестиционных проектов и потенциальных инвесторов, подтвердивших в письменной форме свою готовность реализовать эти проекты с объемом запланированных инвестиций не менее планируемого объема бюджетных инвестиций, не налагает никаких обязательств на потенциальных инвесторов по дальнейшему исполнению заявленных проектов и носит формальный характер. При наличии в субъекте или муниципальном образовании успешного опыта реализации крупных инвестиционных проектов с участием российских и иностранных инвесторов необходимость создания ОЭЗ на данной территории можно поставить под сомнение. При этом при значительных планируемых объемах бюджетных инвестиций должным образом не рассматриваются такие значимые показатели оценки инвестиционных проектов как доходность, рентабельность, срок окупаемости. Перечень документов, подаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в составе заявки на создание ОЭЗ, не предусматривает документов, определяющих концепцию (или стратегию) развития ОЭЗ. По результатам проверок Счетной палатой Российской Федерации ОЭЗ, функционирующих с 2006 года, неоднократно отмечалось, что после принятия решений о создании ОЭЗ такие основополагающие документы разрабатывались в течение длительного времени, как правило, за счет средств уставного капитала ОАО «ОЭЗ», неоднократно подвергаясь корректировкам, что, в свою очередь, влекло за собой внесение изменений в плановые документы по строительству 90


инфраструктуры, объемы финансирования и т.д. При этом требования к форме и содержанию данного документа на момент проверки не установлены. В соответствии с нормами, определенными постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2012 года № 398, приняты решения о создании ОЭЗ ППТ в Псковской и Калужской областях, ОЭЗ ТВТ «Иннополис» в Республике Татарстан. В целях повышения эффективности создания и функционирования ОЭЗ в Федеральный закон № 116-ФЗ внесены изменения, вступившие в силу с 1 января 2012 года, в части, касающейся: - продления срока существования всех ОЭЗ с 20 до 49 лет, что направлено на обеспечение дальнейшего социально-экономического развития регионов, реализации долгосрочных инвестиционных контрактов с длительным сроком окупаемости; - увеличения с 2 до 3 количества участков территории, на которых создаются технико-внедренческие ОЭЗ, а общей площади таких ОЭЗ - с 3 до 4 кв. км. Установлено количество участков территории, на которых могут создаваться промышленно-производственные ОЭЗ, - не более чем на 3 участках общей площадью не более 40 кв. км вместо ранее предусмотренных 20 кв. км. Это позволит увеличить площади ОЭЗ за счет прилегающих к ним участков, включить в состав ОЭЗ часть инфраструктуры, размещенной за пределами ее территории, и синхронизировать строительство с созданием объектов внутри ОЭЗ; - включения в состав территории ОЭЗ земельных участков, находящихся во владении, пользовании и собственности физических и юридических лиц, что направлено на повышение экономической эффективности использования территорий, предоставленных для создания ОЭЗ; - освобождения потенциальных резидентов ОЭЗ от обязанности представления документов (для рассмотрения заявки на заключение соглашения о ведении деятельности), выданных регистрирующими и лицензирующими органами, что упрощает процесс подачи заявки на получение статуса резидента ОЭЗ потенциальными инвесторами; - осуществления органами государственного и муниципального контроля (надзора) совместных плановых проверок резидентов ОЭЗ (за исключением налогового и таможенного контроля), внеплановых проверок - только по согласованию с органами прокуратуры, что способствует созданию благоприятного климата для осуществления предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ; - расширения сферы деятельности в технико-внедренческих, промышленнопроизводственных и портовых ОЭЗ за счет включения дополнительных разрешенных видов деятельности, что позволит: резидентам ОЭЗ ТВТ - оказывать услуги по внедрению и обслуживанию научно-технической продукции, программ, баз данных, информационных систем; резидентам ОЭЗ ППТ - оказывать логистические услуги, а также осуществлять технико-внедренческую деятельность; а резидентам портовых ОЭЗ - складировать и хранить товары, а также осуществлять производственную деятельность в соответствии с заключенными соглашениями. 91


В соответствии с частью 10 статьи 13 Федерального закона № 116-ФЗ приказом Минэкономразвития России от 23 марта 2012 года № 145 утверждено единое положение для экспертных советов ОЭЗ всех типов, которые наделены полномочиями по принятию решения об осуществлении технико-внедренческой деятельности в промышленно-производственной ОЭЗ и о производстве научнотехнической продукции на территории технико-внедренческой ОЭЗ, а также выдаче заключений резидентам технико-внедренческих ОЭЗ, подтверждающих, что организация оказывает научно-технические разработки и исследования в области высоких технологий. В целях координации деятельности органов управления ОЭЗ, осуществления контроля за выполнением участниками соглашений о создании ОЭЗ, содействия в реализации проектов резидентов ОЭЗ, проектов иных инвесторов, рассмотрения и утверждения перспективных планов развития ОЭЗ и осуществления контроля за реализацией этих планов создаются наблюдательные советы ОЭЗ (в соответствии с первоначальной редакцией статьи 7 Федерального закона № 116-ФЗ). Положением о наблюдательном совете ОЭЗ, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2005 года № 758, предусмотрено в числе функций наблюдательных советов осуществление контроля за расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории ОЭЗ, а также разработка перспективных планов развития. Анализ деятельности наблюдательных советов ОЭЗ показал, что функции контроля за расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории, фактически не реализовывались. Действующей редакцией статьи 7 Федерального закона № 116-ФЗ контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории ОЭЗ, в качестве цели деятельности наблюдательных советов не определен. В соответствии с изменениями, внесенными в часть 4 статьи 7 Федерального закона № 116-ФЗ, приказом Минэкономразвития России от 20 октября 2010 года № 502 утверждено положение о наблюдательном совете ОЭЗ, которым в число полномочий совета включены рассмотрение и утверждение перспективных планов развития ОЭЗ и направление их в Минэкономразвития России, использование бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории ОЭЗ, предусмотрено в числе подлежащих рассмотрению вопросов. Таким образом, перечень полномочий наблюдательного совета, предусмотренных положением, приведен в соответствие положениям Федерального закона № 116-ФЗ, кроме того, из числа полномочий исключен контроль за расходованием бюджетных средств, что соответствует статусу органа, наделенного рекомендательными полномочиями. Как показала проверка, наблюдательными советами недостаточное внимание уделяется вопросам соблюдения резидентами условий соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, тури92


стско-рекреационной деятельности и деятельности в портовой ОЭЗ, что предусмотрено пунктом 2 положения о наблюдательном совете ОЭЗ. Так, ни разу не поднимался наблюдательным советом ОЭЗ в Липецкой области вопрос о деятельности резидентов ООО «Биоэтанол» (с 2006 года), ООО «ЛКТМ» (с 2007 года). Соглашения с указанными компаниями расторгнуты в 2011 году по результатам проверок Минэкономразвития России. Наблюдательным советом ОЭЗ ТВТ «Томск» на протяжении 2006-2010 годов на заседаниях неоднократно заслушивались руководители компанийрезидентов ООО «Изооктан», ООО «Файр-Форм», ООО «Полимер-Компаунд Инновации», ООО «Эпос-Томск», ООО «Ксиан» для рассмотрения вопроса об их дальнейшей деятельности в статусе резидентов. В то же время решения, связанные с наличием основания для лишения статуса резидента, наблюдательным советом не принимались. Соглашения расторгнуты с компаниями ООО «Ксиан» в 2010 году, ООО «Файр-Форм» в 2012 году, ООО «Полимер-Компаунд Инновации» в 2013 году. Соглашение о ведении деятельности в ОЭЗ ООО «Изооктан» прекратило действие в 2012 году. Также необходимо отметить, что согласно положению наблюдательные советы рассматривают вопросы участия новых резидентов в ОЭЗ и осуществляют ознакомление с их бизнес-планами. При этом приказами Минэкономразвития России от 29 апреля 2010 года № 158, от 26 мая 2010 года №№ 207, 208, от 2 ноября 2012 года № 712 утверждены критерии оценки бизнес-планов потенциальных резидентов соответствующих ОЭЗ, которые используются экспертными советами при принятии решения о присвоении статуса резидента. В ходе проверок Счетной палатой Российской Федерации были отмечены случаи, когда после одобрения бизнес-планов наблюдательными советами (на территориях г. Москвы, Московской области, Алтайского края) статус резидентов компании получали более чем через год. Исходя из изложенного, рассмотрение бизнес-планов наблюдательными советами, решения которых носят рекомендательный характер, можно рассматривать как излишнюю административную процедуру для потенциальных резидентов. В соответствии с изменениями, внесенными в статью 12 Федерального закона № 116-ФЗ, действующими с 1 января 2012 года, и с целью повышения эффективности управления ОЭЗ Минэкономразвития России приказом от 6 апреля 2012 года № 188 были утверждены новые формы соглашений об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ, предусматривающие ответственность каждого участника: Минэкономразвития России - в части предоставления в аренду земельного участка, управляющих компаний - в части обеспечения создания инфраструктуры ОЭЗ, резидентов ОЭЗ - в части осуществления деятельности, предусмотренной соглашением, в том числе инвестиций и капитальных вложений в установленных объемах и в определенные сроки, а также применения в случае невыполнения условий соглашений к резидентам ОЭЗ штрафных санкций в размере 5 % от суммы неосуществленных от заявленного объема инвестиций. 93


С целью повышения инвестиционной привлекательности изменены условия о минимальных объемах инвестиций резидентов промышленно-производственных и портовых ОЭЗ, установленные статьей 12 Федерального закона № 116-ФЗ: 1. Частью 3 статьи 12 Федерального закона № 116-ФЗ установлена обязанность резидента промышленно-производственной ОЭЗ осуществить капитальные вложения в сумме не менее чем 120,0 млн. рублей (за исключением нематериальных активов), при этом не менее чем 40,0 млн. рублей (за исключением нематериальных активов) в течение трех лет со дня заключения соглашения об осуществлении деятельности. Минимальный порог инвестиций для потенциальных резидентов снижался постепенно и изначально составлял 10 млн. евро. Динамика регистрации резидентов в ОЭЗ ППТ с 2006 по 2013 год указывает на значительное увеличение числа новых резидентов в 2011 году в ОЭЗ в Республике Татарстан и Липецкой области. 2. Частью 4 статьи 12 Федерального закона № 116-ФЗ для резидентов портовой ОЭЗ с 1 января 2012 года предусмотрена обязанность осуществить капитальные вложения в рублях в сумме не менее чем: - 400 млн. рублей (за исключением нематериальных активов) при строительстве объектов инфраструктуры морского, речного порта или аэропорта, из них не менее 40 млн. рублей (за исключением нематериальных активов) - в течение трех лет со дня заключения соглашения об осуществлении деятельности; - 120 млн. рублей (за исключением нематериальных активов) при реконструкции объектов инфраструктуры морского, речного порта или аэропорта, при этом не менее 40 млн. рублей (за исключением нематериальных активов) - в течение трех лет со дня заключения соглашения; кроме того, установлены сроки внесения первых взносов инвестиций. Снижение сумм обязательных инвестиций в портовых ОЭЗ со 100 до 50 млн. евро, соответственно, совпало с регистрацией первых трех резидентов ОЭЗ ПТ в Ульяновской области в 2011 году и увеличением их числа до 6 к середине 2013 года. Таким образом, в настоящее время приняты все правовые акты в развитие Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ. Однако ряд положений указанных документов требует доработки с учетом практики их применения за прошедший с момента их принятия период. Уровень исполнения данного показателя - «достаточный». Вопросы взаимодействия Минэкономразвития России и ОАО «ОЭЗ» в настоящее время определяются соглашением об управлении ОЭЗ, предусмотренным статьей 82 Федерального закона № 116-ФЗ. В рамках данного соглашения, определяющего полномочия Минэкономразвития России и функции управляющей компании, ответственность сторон, порядок взаимодействия по отдельным вопросам процедурно не определены. 94


Проведенный анализ соответствия действующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность резидентов ОЭЗ, документам ВТО показал, что в настоящее время режим функционирования ОЭЗ в Российской Федерации не в полной мере отвечает условиям участия России в данной организации. На территориях ОЭЗ действует льготный режим осуществления предпринимательской деятельности и применяется таможенная процедура свободной таможенной зоны в части, позволяющей резидентам ОЭЗ выпускать продукты переработки на таможенную территорию Таможенного союза без уплаты ввозной таможенной пошлины, налога (таможенный НДС), при условии выполнения критериев достаточной переработки и, как следствие, признания товаром Таможенного союза. С целью приведения законодательства об ОЭЗ в соответствие с требованиями ВТО внесены изменения в статью 1 Федерального закона № 116-ФЗ, действующие с января 2012 года, согласно которым в числе нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере ОЭЗ, предусмотрены наднациональные нормативные правовые акты в рамках Таможенного союза: Соглашение по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 года (далее - Соглашение о СЭЗ) и иные акты таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС. Вместе с тем, поскольку Соглашение о СЭЗ устанавливает преимущества на внутреннем рынке Российской Федерации для производителей и товаров Таможенного союза, отдельные его положения не соответствуют базовым принципам ВТО. С целью приведения указанных положений в соответствие нормам ВТО Минэкономразвития России в Евразийскую Экономическую Комиссию письмом от 28 января 2013 года № 1132-ОС/Д14и направлены предложения по исключению положений, позволяющих резидентам ОЭЗ с использованием критериев признания достаточности переработки признавать свои товары товарами Таможенного союза, которые, в отличие от других товаропроизводителей, используются не при вывозе за пределы, а с целью ввоза на территорию Таможенного союза без уплаты таможенных пошлин. Учитывая продолжающуюся работу по приведению в соответствие норм национального законодательства требованиям ВТО, показатель «Законодательство, регулирующее создание и функционирование ОЭЗ в Российской Федерации, соответствует требованиям ВТО» имеет «достаточный» уровень исполнения. В настоящее время в сфере функционирования ОЭЗ действуют 8 административных регламентов (из них 6 - изданных для РосОЭЗ и 2 - для Минэкономразвития России), определяющих сроки и последовательность административных процедур и административных действий, порядок взаимодействия между структурными подразделениями и должностными лицами органа власти, а также его взаимодействие с физическими или юридическими лицами, иными органами власти. 95


В отношении РосОЭЗ приказами Минэкономразвития России были утверждены административные регламенты по исполнению государственных функций: - «Ведение реестра резидентов ОЭЗ» (утвержден приказом Минэкономразвития России от 23 апреля 2007 года № 132); - «Прием от лиц, намеревающихся получить статус резидента ОЭЗ, заявок на заключение соглашений о ведении технико-внедренческой деятельности и прилагаемых к ним документов, а от резидентов ОЭЗ - документов об изменении условий соглашений о ведении технико-внедренческой деятельности, и направление заявителю уведомления о заключении или об отказе в заключении соглашения о ведении технико-внедренческой деятельности, а также об изменении или об отказе в изменении условий такого соглашения. Подготовка и заключение с заявителем соглашения о ведении технико-внедренческой деятельности. Осуществление регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве резидентов технико-внедренческих ОЭЗ» (утвержден приказом Минэкономразвития России от 30 октября 2007 года № 368); - «Принятие решения о заключении или об отказе в заключении соглашения о ведении промышленно-производственной деятельности, а также об изменении условий соглашения, подготовка и заключение соглашения о ведении промышленно-производственной деятельности на территории ОЭЗ. Осуществление регистрации юридических лиц в качестве резидентов промышленно-производственных ОЭЗ» (утвержден приказом Минэкономразвития России от 16 ноября 2007 года № 396); - «Принятие решения о заключении или об отказе в заключении соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности, а также об изменении или об отказе в изменении условий такого соглашения. Подготовка и заключение соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности на территории ОЭЗ. Осуществление регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве резидентов туристскорекреационных ОЭЗ» (утвержден приказом Минэкономразвития России от 20 декабря 2007 года № 449); - «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок» (утвержден приказом Минэкономразвития России от 28 декабря 2007 года № 464); - «Выдача разрешений на строительство, а также получение технических условий присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения и осуществление передачи этих условий и разрешений на строительство индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам, осуществляющим строительство или реконструкцию» (утвержден приказом Минэкономразвития России от 25 декабря 2008 года № 470); - «Выдача выписки из реестра резидентов ОЭЗ по требованию резидента ОЭЗ или по запросам заинтересованных лиц» (утвержден приказом Минэкономразвития России от 26 апреля 2007 года № 142) (утратил силу в связи с из96


данием приказа Минэкономразвития России от 27 сентября 2012 года № 634, утвердившего новый регламент); - «Ведение банка данных земельных участков, отведенных для создания ОЭЗ» (утвержден приказом Минэкономразвития России от 20 декабря 2007 года № 447) (признан утратившим силу приказом Минэкономразвития России от 15 декабря 2011 года № 735); - «Ведение банка данных объектов недвижимости, находящихся на территории ОЭЗ» (утвержден приказом Минэкономразвития России от 20 декабря 2007 года № 448) (признан утратившим силу приказом Минэкономразвития России от 15 декабря 2011 года № 735). Являясь правопреемником РосОЭЗ на основании Указа Президента Российской Федерации от 5 октября 2009 года № 1107, Минэкономразвития России при предоставлении государственных услуг вправе руководствоваться административными регламентами, изданными для РосОЭЗ, в части, не противоречащей законодательству. В рамках регламентации процесса оказания услуг в сфере ОЭЗ Минэкономразвития России подготовлены новые административные регламенты: - «Предоставление государственной услуги по заключению договора аренды земельного участка, расположенного в границах ОЭЗ, для осуществления деятельности в ОЭЗ» (утвержден приказом Минэкономразвития России от 16 мая 2012 года № 281); - «Предоставление государственной услуги «Выдача выписки из реестра резидентов особой экономической зоны по требованию резидента ОЭЗ или по запросам заинтересованных лиц» (утвержден приказом Минэкономразвития России от 27 сентября 2012 года № 634). Одновременно Минэкономразвития России ведется работа по подготовке новых административных регламентов в соответствии с требованиями законодательства, что затрудняется регулярным внесением изменений и дополнений в нормы, регулирующие сферу ОЭЗ и подлежащие включению в тексты регламентов, а именно: - в соответствии с изменениями, внесенными в статью 13 Федерального закона № 116-ФЗ (внесены Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 365-ФЗ), изменены порядок заключения соглашения об осуществлении деятельности в ОЭЗ и перечень документов для представления (исключено требование о положительном заключении банка или иной кредитной организации на представленный заявителем бизнес-план; предусмотрено указание сведений о необходимом имуществе для осуществления предполагаемой деятельности), предусмотрена третья сторона такого соглашения в лице управляющей компании, расширены виды деятельности резидентов в ОЭЗ; - неоднократно вносились изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и адми97


нистративных регламентов предоставления государственных услуг», касающиеся досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти. Так, в раздел о досудебном (внесудебном) порядке обжалования включаются порядок информирования заявителя о результатах рассмотрения жалобы и порядок обжалования решения по жалобе; в части применения перечня классов средств электронной подписи, который согласовывается с Федеральной службой безопасности Российской Федерации; с 15 апреля 2013 года проекты административных регламентов подлежат размещению на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, являющегося разработчиком регламента, а также на официальном сайте regulation.gov.ru на срок не менее 60 календарных дней; - ведется работа по подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающего внесение изменений в законодательство об особых экономических зонах. Вместе с тем до настоящего времени не признан утратившим силу приказ Минэкономразвития России от 25 декабря 2008 года № 470 об утверждении административного регламента РосОЭЗ по выдаче разрешений на строительство, а также получение технических условий присоединения к сетям инженернотехнического обеспечения и осуществление передачи этих условий и разрешений на строительство лицам, осуществляющим строительство или реконструкцию (зарегистрирован в Минюсте Российской Федерации 3 апреля 2009 года № 13669). Пункт 10 части 1 статьи 8 Федерального закона № 116-ФЗ, устанавливающий полномочия Минэкономразвития России на выдачу разрешений на строительство в ОЭЗ, признан утратившим силу Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 365-ФЗ, что предполагает признание недействующим документа, определяющего порядок его исполнения. РосОЭЗ выполняло такие функции, как организация ведения банка данных земельных участков, отведенных для создания ОЭЗ, и объектов недвижимости, находящихся на территории ОЭЗ, административные регламенты по которым признаны утратившими силу только приказом Минэкономразвития России от 15 декабря 2011 года № 735, вступившим в силу с 23 марта 2012 года. В проверяемый период в отношении порядка предоставления государственной услуги «Выдача выписки из реестра резидентов ОЭЗ» были приняты административные регламенты: для РосОЭЗ, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 26 апреля 2007 года № 142, и заменивший его регламент для Минэкономразвития России, утвержденный приказом от 27 сентября 2012 года № 634. Сравнительный анализ регламентов показал, что новый регламент предоставления выписки из реестра резидентов подробнее регламентирует порядок осуществления процедур, отличаясь при этом лаконичностью и ясностью формулировок, подго98


товлен с учетом достижений информационно-коммуникационных технологий, устанавливает сроки выполнения промежуточных действий, а также сокращает сроки отдельных процедур, что способствует оперативному предоставлению услуги. В содержании регламента можно отметить отдельные недостатки: - установлено, что срок ожидания в очереди при предоставлении услуги не превышает 20 минут, что в условиях «живой очереди» создает предпосылку для нарушения порядка предоставления услуги и может отразиться на ее качестве; - определено, что заявитель вправе обжаловать, в том числе, нарушение срока регистрации. Вместе с тем срок предоставления услуги составляет 5 рабочих дней, который составляют: регистрация запроса (1 рабочий день с даты поступления), подготовка проекта выписки или справки (2 дня), доработка проекта (1 день) и представление информации заявителю (1 день). Данные процедуры являются вопросами внутренней организации деятельности подразделения (за которые возможна дисциплинарная ответственность), в связи с чем целесообразно ограничиться возможностью обжалования общего срока предоставления услуги (абзац третий пункта 5.1); - не установлено основание для проведения плановых и внеплановых проверок качества предоставления услуги, что может быть основанием применения дискреционных полномочий. Учитывая изложенное, уровень исполнения показателя «Государственные услуги, связанные с реализацией Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ, предоставляются Минэкономразвития России на основе административных регламентов», - «средний». В целях совершенствования механизма функционирования ОЭЗ в Российской Федерации Минэкономразвития России подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», предусматривающий в частности: - переход от формирования различных типов ОЭЗ к созданию ОЭЗ, резиденты которых ведут различные разрешенные виды деятельности, с предоставлением налоговых льгот и таможенных преференций по видам деятельности; - изменение механизма управления земельными участками ОЭЗ. В целях упрощения порядка предоставления земельных участков резидентам ОЭЗ предлагается субъектам Российской Федерации передавать земельные участки, образующие зоны, в управление и распоряжение управляющих компаний ОЭЗ, исключив из данного процесса Минэкономразвития России. Кроме того, предлагается изменить порядок взимания арендной платы за используемые земельные участки; - урегулирование порядка увеличения (расширения) площади ОЭЗ посредством включения новых участков, в том числе необходимость расчетов дополнительных инвестиций на создание объектов инфраструктуры новой площадки ОЭЗ; - включение перспективных планов развития ОЭЗ, плановых показателей оценки эффективности функционирования ОЭЗ и сроков их реализации в соглашения о создании ОЭЗ; 99


- законодательное распределение полномочий по управлению ОЭЗ между Минэкономразвития России, субъектами Российской Федерации и управляющими компаниями; - оптимизацию процесса получения статуса резидента ОЭЗ. Кроме того, планируется внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, направленных на упорядочение льгот по уплате налога на прибыль, земельного налога, транспортного налога для резидентов ОЭЗ, ведущих различные виды деятельности. Необходимо отметить, что в соответствии со статьей 7 Федерального закона № 116-ФЗ разработка единой государственной политики в сфере создания и функционирования особых экономических зон и управление особыми экономическими зонами возлагаются на уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти - в настоящее время Минэкономразвития России. При этом до настоящего времени отсутствует какой-либо документ, определяющий стратегию развития ОЭЗ в Российской Федерации, определяющий конкретные цели и задачи государства в данной области, пути решения поставленных задач. Таким образом, по совокупности исполнения показателей можно сказать, что в настоящее время создана достаточная нормативно-правовая база, регламентирующая процесс создания и функционирования ОЭЗ в Российской Федерации. С 2005 года законодательство об ОЭЗ постоянно совершенствуется, однако в настоящий момент ряд положений принятых документов требует доработки с учетом практики применения за прошедший с момента их принятия период. В настоящее время в целях совершенствования механизма функционирования ОЭЗ в Российской Федерации Минэкономразвития России подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Критерий «Создана достаточная правовая база для обеспечения эффективного управления ОЭЗ» С 2005 года структура системы управления ОЭЗ изменялась дважды. До 2009 года существовала единая централизованная система управления, которую составляли федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по управлению ОЭЗ (РосОЭЗ), и его территориальные органы. Минэкономразвития России осуществляло функции нормативноправового регулирования и разработки государственной политики в области развития ОЭЗ. ОАО «ОЭЗ», созданное в 2006 году как государственный заказчик строительства инфраструктуры ОЭЗ, и резиденты ОЭЗ занимались строительством объектов инфраструктуры. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляли контрольные функции посредством участия в наблюдательных советах ОЭЗ. 100


Порядок привлечения ОАО «ОЭЗ» в качестве акционерного общества, 100 % акций которого принадлежат Российской Федерации, для выполнения функций по созданию объектов недвижимости в границах ОЭЗ и управления ими был определен приказом Минэкономразвития России от 4 августа 2006 года № 217, изданным после преобразования ФГП «ВО «Внешстройимпорт» в ОАО «ОЭЗ». В соответствии с указанными нормами между РосОЭЗ и ОАО «ОЭЗ» 5 сентября 2006 года было заключено Генеральное соглашение о привлечении ОАО «ОЭЗ» для выполнения функций по созданию объектов недвижимости, расположенных в границах ОЭЗ и на прилегающих к ним территориях, и управлению этими и ранее созданными объектами недвижимости (далее - Генеральное соглашение). Генеральным соглашением от 6 марта 2008 года были определены основные направления взаимодействия сторон в ходе: - подготовки документации по планировке территории особых экономических зон; - выбора (отбора) и предоставления земельных участков для проведения инженерных изысканий, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости, расположенных в границах ОЭЗ и на прилегающей к ней территории, и управления этими и ранее созданными объектами (далее объекты ОЭЗ); - инженерной подготовки территории ОЭЗ; - подготовки, экспертизы и утверждения проектной документации на объекты ОЭЗ; - строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов ОЭЗ; - сдачи и ввода в эксплуатацию объектов ОЭЗ; - управления и эксплуатации объектов ОЭЗ; - проведения торгов по привлечению поставщиков товаров, работ, услуг для подготовки, экспертизы и утверждения документов по планировке территории ОЭЗ, проектной документации на объекты ОЭЗ, строительства, реконструкции, капитального ремонта и управления этими и ранее созданными объектами ОЭЗ. В целях оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 2009 года № 1107 РосОЭЗ упразднено, а его функции переданы Минэкономразвития России, которое стало уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти по вопросам разработки единой государственной политики в сфере создания и функционирования ОЭЗ, а также управления ОЭЗ. Кроме того, согласно изменениям, внесенным Федеральным законом от 25 декабря 2009 года № 340-ФЗ в статью 7 Федерального закона № 116-ФЗ, в состав органов управления ОЭЗ включены региональные органы исполнительной власти и управляющие компании, которым уполномоченный федеральный орган по управлению ОЭЗ может передать отдельные полномочия по управлению, что повлекло перераспределение полномочий между органами управления ОЭЗ. 101


В настоящее время систему управления ОЭЗ составляют Минэкономразвития России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и управляющие компании - ОАО «ОЭЗ», его дочерние акционерные общества (далее - ДАО), созданные в Республике Татарстан, Московской, Липецкой, Томской, Псковской областях и Алтайском крае. Полномочия органов управления ОЭЗ и иные особенности их правового положения определяются следующими документами: Минэкономразвития России - статьей 8 Федерального закона № 116-ФЗ, Положением о Минэкономразвития России, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 437, а также принятыми на их основе административными регламентами и заключенными соглашениями об управлении ОЭЗ, соглашениями об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ; управляющей компании - статьей 8¹ Федерального закона № 116-ФЗ, соглашениями о передаче отдельных полномочий по управлению ОЭЗ, соглашениями об управлении ОЭЗ и соглашениями об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ; полномочия региональных органов исполнительной власти в части ОЭЗ содержатся в соглашениях о передаче отдельных полномочий по управлению ОЭЗ. В соответствии с приказами Минэкономразвития России от 29 июня 2010 года № 260 «О Порядке передачи отдельных полномочий по управлению особыми экономическими зонами организациям управления» и от 18 октября 2010 года № 500 «О передаче ОАО «ОЭЗ» отдельных полномочий по управлению особыми экономическими зонами» Минэкономразвития России заключен ряд соглашений с ОАО «ОЭЗ», которыми переданы следующие полномочия: - опубликование не реже чем один раз в квартал в печатных и электронных СМИ, определяемых Минэкономразвития России, сведений о наличии земельных участков, государственного и (или) муниципального имущества, расположенных в границах ОЭЗ и не сданных в аренду; - управление и распоряжение земельными участками и иными объектами недвижимости, расположенными в границах ОЭЗ и находящимися в государственной или муниципальной собственности, кроме земельных участков, используемых обществом для строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ, за исключением полномочий по отчуждению указанных объектов недвижимости; - получение технических условий присоединения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и передача этих условий индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим строительство или реконструкцию в границах ОЭЗ. Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 365-ФЗ в Федеральный закон № 116-ФЗ введено понятие «управляющая компания», а также внесены изменения, предусматривающие передачу отдельных полномочий по управле102


нию ОЭЗ «управляющей компании» вместо ранее предусмотренных «организаций управления». С 2012 года определен порядок привлечения управляющей компании к процессу администрирования ОЭЗ путем заключения соглашения об управлении ОЭЗ между Минэкономразвития России и управляющей компанией. Приказом Минэкономразвития России от 6 апреля 2012 года № 188 утверждена примерная форма соглашения об управлении ОЭЗ, условиями которого определяются: - показатели эффективности функционирования ОЭЗ; - функции управляющей компании, в числе которых обеспечение создания и функционирования объектов инфраструктуры ОЭЗ; - полномочия Минэкономразвития России, включая контроль за реализацией соглашения и содействие управляющей компании в осуществлении функций, контроль за деятельностью управляющей компании; - ответственность сторон и порядок разрешения споров. Минэкономразвития России и ОАО «ОЭЗ» 21 июля 2012 года заключили соглашения об управлении ОЭЗ в Республиках Бурятия и Алтай, на территории г. Москвы, г. Санкт-Петербурга, Иркутской, Московской, Самарской и Ульяновской областей; также соглашения заключены с дочерними обществами. Соглашения об управлении ОЭЗ в Приморском и Хабаровском краях, Мурманской области не заключались. Согласно изменениям, внесенным в часть 2 статьи 8 Федерального закона № 116-ФЗ, приказом Минэкономразвития России от 6 апреля 2012 года № 187 утвержден новый Порядок передачи управляющей компании отдельных полномочий по управлению ОЭЗ (вместо утратившего силу приказа от 29 июня 2010 года № 260). При этом передача полномочий по обеспечению проведения экспертизы проектной документации и экспертизы результатов инженерных изысканий управляющей компании законом не предусмотрена. На данном основании Минэкономразвития России перезаключено соглашение о передаче отдельных полномочий по управлению с ОАО «ОЭЗ» и заключены соглашения с ОАО «ОЭЗ «Титановая долина», ОАО «ОЭЗ ТВТ «Томск», ОАО «ОЭЗ ППТ «Моглино», ОАО «ОЭЗ ППТ «Алабуга» и ОАО «ОЭЗ «Иннополис» в части публикации сведений о наличии земельных участков, управления и распоряжения земельными участками и иной недвижимостью, получения технических условий подключения к сетям обеспечения. В рамках формирования новой системы управления ОЭЗ утвержден приказ Минэкономразвития России от 21 января 2010 года № 20 «Об утверждении типовой формы соглашения с субъектом Российской Федерации о делегировании отдельных полномочий по управлению особой экономической зоной». На основании приказа Минэкономразвития России от 22 апреля 2010 года № 145 субъектам Российской Федерации, на территории которых созданы ОЭЗ, переданы полномочия по управлению ОЭЗ: 103


- обеспечение проведения экспертизы проектной документации и экспертизы результатов инженерных изысканий объектов, расположенных на территории ОЭЗ; - выдача разрешений на строительство, а также разрешений на ввод объектов в эксплуатацию индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим строительство или реконструкцию объектов на территории ОЭЗ. В результате передачи отдельных полномочий по управлению ОЭЗ в настоящее время Минэкономразвития России самостоятельно решает вопросы осуществления контроля за деятельностью резидентов ОЭЗ, регистрации резидентов ОЭЗ и ведения реестра резидентов, управления и распоряжения земельными участками и иными объектами недвижимости в границах ОЭЗ (в части принятия решения о выкупе арендаторами земельных участков). Учитывая изложенное, функции, задачи, сфера компетенции и ответственность органов управления в полном объеме законодательно не разграничены. Уровень исполнения данного показателя - «достаточный». Подготовленный Минэкономразвития России проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» предусматривает, в том числе, разграничение полномочий между органами управления ОЭЗ. В соответствии со статьей 8 Федерального закона № 116-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 365-ФЗ) Минэкономразвития России уполномочен ежегодно оценивать эффективность функционирования ОЭЗ. Основные целевые показатели эффективности деятельности, используемые РосОЭЗ, с 2008 года ежегодно утверждались Минэкономразвития России и предусматривали: количество зарегистрированных резидентов ОЭЗ, количество созданных рабочих мест в ОЭЗ, объем частных инвестиций, объем производства товаров, количество построенных и сданных в эксплуатацию объектов ОЭЗ. Отчеты о ходе исполнения утвержденных показателей формировались территориальными управлениями РосОЭЗ, отчет о результатах функционирования ОЭЗ предоставлялся в Минэкономразвития России ежегодно не позднее 1 июля года, следующего за отчетным. После упразднения РосОЭЗ в Правительство Российской Федерации направлялись доклады Минэкономразвития России об итогах функционирования ОЭЗ в Российской Федерации. В указанных докладах использованы те же количественные показатели, выводы относительно эффективности деятельности ОЭЗ в докладах не формулировались. Показатели оценки эффективности функционирования ОЭЗ были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2012 года № 833 «Об утверждении Правил оценки эффективности функционирования особых экономических зон». В соответствии с пунктом 2 указанного постановления Минэкономразвития России, исходя из утвержденных показателей, была проведена оценка эффективности функционирования ОЭЗ за 2011 год. В Правительство Российской 104


Федерации 27 сентября 2012 года направлен соответствующий доклад, в котором сделан вывод о том, что функционирование ОЭЗ на территории Российской Федерации является в целом эффективным. Проведенный анализ доклада за 2011 год показал, что вывод об эффективности функционирования ОЭЗ за 2011 год был сделан Минэкономразвития России в основном исходя из результатов деятельности двух ОЭЗ промышленнопроизводственного типа в Республике Татарстан и Липецкой области. Счетной палатой в ходе проверок еще на этапе рассмотрения проекта данных правил отмечалось, что предлагаемые показатели являются количественными и не учитывают динамику развития ОЭЗ, основаны на сравнении фактических значений с плановыми, утвержденными в перспективных планах развития ОЭЗ, и не включают достаточного количества относительных значений, вследствие чего объективно не отражают эффективность функционирования ОЭЗ. По результатам рассмотрения указанного доклада Правительством Российской Федерации поручено Минэкономразвития России, Минрегиону России и Минфину России принять меры, направленные на повышение эффективности функционирования ОЭЗ, предусмотрев, в том числе, совершенствование системы показателей оценки их эффективности и механизма управления (поручение от 30 ноября 2012 года № ДК-П13-7268). В 2013 году Минэкономразвития России продолжена работа по совершенствованию механизма оценки эффективности функционирования ОЭЗ, результатом которой стало принятие постановления Правительства Российской Федерации от 10 июня 2013 года № 491 «Об утверждении Правил оценки эффективности функционирования особых экономических зон» (далее - постановление от 10 июня 2013 года № 491). Для оценки эффективности функционирования ОЭЗ предлагается пять групп показателей: - абсолютные количественные показатели функционирования ОЭЗ; - относительные количественные показатели, отражающие эффективность деятельности резидентов ОЭЗ; - относительные количественные показатели, отражающие эффективность вложения средств бюджетов разных уровней в создание объектов инфраструктуры ОЭЗ; - относительные количественные показатели, отражающие влияние функционирования ОЭЗ на социально-экономическое развитие региона; - относительные количественные показатели, отражающие деятельность управляющей компании по исполнению функций по управлению ОЭЗ и созданию объектов инфраструктуры. Ряд установленных показателей ранее при оценке деятельности резидентов не учитывался. Так, объем производства резидентами на территории ОЭЗ заменен на объем выручки от продажи товаров, работ услуг, показатель «Объем частных инвестиций в уставный капитал управляющих компаний» ранее не ис105


пользовался. В связи с этим Минэкономразвития России разработаны новые формы отчетности для резидентов, в которые включены дополнительные показатели, оценка которых возможна, начиная с отчетности за 2013 год. Оценка эффективности функционирования проведена за 2012 год по каждой ОЭЗ путем сравнения достигнутых значений показателей деятельности ОЭЗ с прогнозно-плановыми показателями. При данном подходе необходимо отметить, что по принятым Минэкономразвития России правилам неэффективность нефункционирующих ОЭЗ (в Приморском и Хабаровском краях, в Мурманской области) не оказывает влияния на расчет показателей эффективности функционирования ОЭЗ в целом. В соответствии с представленной оценкой наибольшие значения абсолютных количественных показателей функционирования ОЭЗ достигнуты в ОЭЗ ППТ в Республике Татарстан и Липецкой области (по принятой пятибалльной шкале - 4,7). Однако за год оценки в Республике Татарстан - 5,0 балла, в Липецкой области - 2,2 балла (низкие значения исполнения показателей объема инвестиций резидентов, объема вложенных средств (имеется задолженность по финансированию из бюджета субъекта), количеству объектов инфраструктуры, введенных в эксплуатацию). В ОЭЗ ТВТ наибольшие значения абсолютных количественных показателей функционирования ОЭЗ за 2012 год достигнуты в Томской области (4,0 балла), г. Санкт-Петербурге (3,7 балла). Одним из важных показателей деятельности резидентов ТВТ является получение результатов интеллектуальной деятельности. Всего за год оценки резидентами ОЭЗ ТВТ получено 199 результатов интеллектуальной деятельности, или 30 % всех результатов за период функционирования ОЭЗ данного типа, при этом получено 84 патента и внедрено 30 разработок. В отчете Минэкономразвития России отмечены достаточно низкие значения показателей функционирования ОЭЗ ТРТ и портовых ОЭЗ. Оценка выполнения плановых показателей за 2012 год (3 балла) соответствует уровню достаточно эффективного функционирования ОЭЗ с необходимостью совершенствования по отдельным направлениям из-за низкого уровня оценки ОЭЗ ТРТ и ПТ. Указанный вывод нельзя считать объективным, так как прогнозно-плановые показатели, используемые в расчетах, утверждены только в 2011 году, с учетом фактически достигнутых к данному моменту значений по функционирующим ОЭЗ, а ряд ОЭЗ, планы развития которых не утверждены (в Хабаровском крае, в Иркутской и Мурманской областях), не принимались в расчет. Таким образом, наиболее эффективными за весь период функционирования ОЭЗ признаны ОЭЗ ППТ в Республике Татарстан, Липецкой области, ОЭЗ ТВТ в г. Томске - 4,7 балла, что соответствует эффективному функционированию ОЭЗ. Достаточно эффективным функционированием ОЭЗ в соответствии 106


с Правилами оценки эффективности за период функционирования ОЭЗ являются ОЭЗ ППТ в Свердловской области, ОЭЗ ТВТ в г. Санкт-Петербурге, в г. Москве (г. Зеленоград), в Московской области (г. Дубна), ОЭЗ ТРТ в Алтайском крае. Можно говорить о динамике развития 8 из 16 ОЭЗ, подлежащих оценке. При расчете относительных количественных показателей, отражающих деятельность управляющих компаний в части использования земельных участков, Минэкономразвития России использован показатель «Общая площадь (в соответствии с соглашением о создании ОЭЗ)» в сумме 12529 га (графа 14, приложение 5 к отчету). Указанное значение определяет площадь земель ОЭЗ, переданных Минэкономразвития России на 1 января 2012 года, и не учитывает площадь участков, не переданных субъектами Российской Федерации по условиям соглашений о создании ОЭЗ. Согласно условиям соглашений на 1 января 2012 года общая площадь ОЭЗ составляла 18169 га, на 1 января 2013 года 17519 га. Таким образом, при дальнейших расчетах происходит снижение площади неиспользуемых земельных участков, не отражается факт неисполнения субъектами Российской Федерации условий соглашений о создании ОЭЗ в части передачи земельных участков Минэкономразвития России, искажается оценка эффективности управления ОЭЗ. Отдельные положения постановления Правительства Российской Федерации от 10 июня 2013 года № 491 могут быть доработаны, в частности: - при оценке влияния функционирования ОЭЗ на социально-экономическое развитие региона, на территории которого она создана, возможно учитывать динамику отношения начисленной среднемесячной заработной платы в компаниях-резидентах к заработной плате в среднем по региону; - в числе показателей эффективности деятельности управляющей компании целесообразно рассчитывать долю площади земельных участков, переданных резидентам ОЭЗ, от площади, переданной в аренду управляющей компании для предоставления резидентам и иным лицам по договорам аренды, а не от общей площади ОЭЗ, распоряжение которой не входит в компетенцию управляющей компании и не может быть критерием оценки ее деятельности; - учитывая значительный объем земельных участков, не пригодных к использованию резидентами, особенно в ОЭЗ туристско-рекреационного типа, целесообразно предусмотреть условия исключения данных площадей из расчетов; - учитывая то, что показатели, отражающие влияние функционирования ОЭЗ на социально-экономическое развитие региона, на территории которого она создана, являются заведомо низкими, так как приводятся в сравнении с аналогичными показателями в целом по субъекту Российской Федерации, целесообразно оценивать их в динамике роста к предшествующему периоду. Таким образом, система показателей оценки эффективности деятельности ОЭЗ Минэкономразвития России разработана, однако ее отдельные положения требуют доработки. Уровень соответствующего показателя - «достаточный».

107


Таким образом, по совокупности исполнения показателей можно сказать, что в настоящее время создана достаточная правовая база для обеспечения эффективного управления ОЭЗ, требующая доработки отдельных положений в части законодательного разграничения полномочий органов управления ОЭЗ и доработки системы оценки эффективности функционирования ОЭЗ. Критерий «Развитие ОЭЗ осуществляется на плановой основе» Основными плановыми документами, подлежащими подготовке в сроки, установленные в соглашениях о создании ОЭЗ, и предусматривающими содержание комплекса мероприятий по разработке Перспективного плана развития ОЭЗ и порядок их финансирования, являются концепция создания и развития ОЭЗ, план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения ОЭЗ и прилегающей территории, Перечень объектов инфраструктуры ОЭЗ, подлежащих строительству, реконструкции и капитальному ремонту. Проведенный анализ указанных документов показал отсутствие единых требований к структуре и содержанию комплекса мероприятий, вследствие чего степень его развернутости в соглашениях о созданиях ОЭЗ колеблется от подробных, включающих в себя множество ключевых и дополнительных мероприятий с указанием сроков и ответственных исполнителей (например, по ОЭЗ ППТ в Свердловской и Самарской областях, ОЭЗ ТРТ в Приморском крае), до лаконичных, не имеющих разделения на отдельные мероприятия, что повлечет затруднения в контроле за этапами их реализации (например, по ОЭЗ ППТ в Калужской области). Проведенный анализ соблюдения сроков подготовки и утверждения указанных документов показал, что практически по всем ОЭЗ сроки подготовки и принятия указанных документов, установленные соглашениями о создании ОЭЗ, не соблюдаются. Нарушение сроков разработки концепции создания и развития ОЭЗ влечет нарушение сроков утверждения проектов планировки и планов обустройства, определенных соглашениями о создании ОЭЗ. Это, в свою очередь, сдвигает сроки формирования перечней объектов инфраструктуры ОЭЗ, подлежащих строительству, реконструкции и капитальному ремонту, а значит, и сроки начала проектирования, строительства объектов при создании ОЭЗ, сроки ввода в эксплуатацию объектов недвижимости, сроки технологического подключения к сетям обеспечения и, как следствие, приводит к изменению показателей выполнения инвестиционного плана. В связи с проводимой в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2013 года № 491 «Об утверждении Правил оценки эффективности функционирования особых экономических зон» оценкой эффективности функционирования ОЭЗ Минэкономразвития России в настоящее время проводится работа по корректировке перспективных планов раз-

108


вития ОЭЗ в части показателей эффективности функционирования ОЭЗ и их прогнозно-плановых значений. В связи с чем департаментом особых экономических зон и проектов регионального развития Минэкономразвития России подготовлены и направлены в управляющие компании рекомендации к содержанию Перспективного плана развития ОЭЗ, согласно которым управляющим компаниям совместно с субъектом Российской Федерации до 20 ноября 2013 года необходимо разработать или произвести корректировку действующего Перспективного плана развития ОЭЗ и представить его на согласование в Минэкономразвития России. Вследствие несвоевременной подготовки и утверждения плановых документов развития ОЭЗ, отсутствия в проверяемом периоде требований к форме и содержанию указанных документов, постоянной их корректировки уровень исполнения по критерию «Развитие ОЭЗ осуществляется на плановой основе» «низкий». Критерий «Использование земельных участков в границах ОЭЗ является эффективным» Анализ управления и распоряжения земельными участками и другими объектами недвижимости в пределах территории ОЭЗ показал следующее. На 1 января 2013 года в связи с созданием на территории муниципального района «Город Людиново и Людиновский район» Калужской области ОЭЗ ППТ «Людиново» (соглашение о создании ОЭЗ от 25 января 2013 года) общая площадь ОЭЗ составила 17791 га. Следует отметить положительную динамику передачи земельных участков, составляющих площади ОЭЗ, в управление и распоряжение Минэкономразвития России. Так, на 1 января 2011 года в управление и распоряжение Минэкономразвития России было передано 8275 га, или 44,4 % общей площади ОЭЗ (18620 га), на 1 января 2012 года - 12484 га, или 68,9 % (от 18125 га), на 1 января 2013 года - 14392 га, или 80,9 % (от 17791 га) и на 1 октября 2013 года 14412 га, или 81 % (от 17800 гектаров). До настоящего времени правительством Мурманской области в нарушение условий соглашения о создании ОЭЗ не представлены документы, необходимые для проведения инвентаризационных мероприятий в целях последующей передачи полномочий по управлению земельными участками, не достигнута договоренность с Минобороны России о безвозмездной передаче земель в собственность Приморского края, в связи с чем администрацией Приморского края не представлены в Минэкономразвития России документы, необходимые для установления границ и проведения инвентаризационных мероприятий. Таким образом, можно отметить устойчивую динамику роста объемов передачи земель в управление и распоряжение Минэкономразвития России. Учитывая ежегодное увеличение как площадей, переданных Минэкономразвития России, так и общей площади ОЭЗ, следует отметить активность передачи органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации зе109


мель в управление Минэкономразвития России. Уровень исполнения данного показателя - «достаточный». Единый порядок в части установления сроков передачи земельных участков в соглашениях о создании ОЭЗ не установлен. Сроки передачи земельных участков органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в управление и распоряжение Минэкономразвития России установлены в прилагаемых к соглашениям о создании ОЭЗ комплексах мероприятий и в большинстве случаев не соблюдаются. Минэкономразвития России в соответствии с условиями соглашений о передаче отдельных полномочий на 1 января 2013 года в полном объеме переданы земельные участки управляющим компаниям ОЭЗ для строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ, а также для последующего предоставления резидентам ОЭЗ для строительства объектов недвижимости и ведения деятельности. По состоянию на 1 января 2011 года в аренду управляющим компаниям предоставлено 3360 га, или 40,6 % площади ОЭЗ, переданной в управление и распоряжение Минэкономразвития России (8275 га); на 1 января 2012 года 5116 га, или 41,0 % (от 12484 га), на 1 января 2013 года - 3918 га, или 27,2 % (от 14392 га) и на 1 октября 2013 года - 3974 га, или 27,3 % (от 14412 гектаров). На 1 января 2013 года ОАО «ОЭЗ» и его дочерним обществам переданы в аренду земельные участки площадью 3918 га, или 27,3 % общей площади земельных участков, переданных в управление и распоряжение Минэкономразвития России. (на начало года, га) ОЭЗ ППТ ОЭЗ ТРТ ОЭЗ ТВТ ОЭЗ ПТ Итого Площадь земельных участков, переданных в управление и распоряжение Минэкономразвития России 2011 г. 3021 4617 637 8275 2012 г. 3681 7797 637 369 12484 2013 г. 4508 8554 931 399 14392 01.10.2013 г. 4508 8563 931 410 14412 В аренде управляющих компаний 2011 г. 2516 353 415 3360 % от общей площади земельных участков 83,3 7,6 65,1 40,6 2012 г. 2446 633 347 5116 % от общей площади земельных участков 66,4 8,1 54,5 41,0 2013 г. 2942 655 321 3918 % от общей площади земельных участков 65,3 7,7 34,5 27,2 01.10.2013 г. 2374 550 327 3251 % от общей площади земельных участков 52,7 6,4 35,1 22,6

Незначительная площадь участков ОЭЗ ТРТ, переданных в аренду управляющим компаниям и резидентам, обусловлена тем, что более 50 % земель ОЭЗ данного типа представляют собой лесные массивы и гористые местности, которые не пригодны к использованию для строительства объектов недвижимости и ведения деятельности резидентами ОЭЗ. 110


Доля площадей, находящихся в пользовании резидентов, составляет около 10 % площади земель, переданных в управление и распоряжение Минэкономразвития России (в том числе площади ОЭЗ, на которых до разработки проекта планировки территории отсутствует возможность предоставлять земельные участки в пользование резидентам). На протяжении проверяемого периода отмечается рост вовлечения земель ОЭЗ ППТ для строительства инфраструктуры ОЭЗ и ведения деятельности резидентами, на что указывает постоянное уменьшение площадей ОЭЗ данного типа, находящихся в аренде управляющих компаний, и одновременное увеличение площадей, используемых резидентами. По состоянию на 1 января 2011 года в аренду и собственность резидентам ОЭЗ предоставлено 846 га, или 10,2 % земельных участков, находящихся в управлении и распоряжении Минэкономразвития России (8275 га); на 1 января 2012 года 1042 га, или 8,3 % (от 12484 га); на 1 января 2013 года - 1321 га, или 9,2 % (от 14392 га); на 1 октября 2013 года - 1516 га, или 10,5 % (от 14412 гектаров). Как видно из представленных данных, начиная с 2009 года, объем переданных Минэкономразвития России площадей резидентам ОЭЗ возрастает, что указывает как на активную передачу земельных участков в соответствии со своей компетенцией Минэкономразвития России и управляющими компаниями, так и на рост числа резидентов ОЭЗ, заключивших соглашения о ведении деятельности на территории ОЭЗ и осуществляющих строительство объектов недвижимости. Положительная динамика объемов переданных резидентам земель отмечается, начиная с 2010 года, когда полномочия упраздненного РосОЭЗ по управлению и распоряжению земельными участками перешли к Минэкономразвития России. В ходе проверки установлено, что по состоянию на 1 января 2010 года в пользование резидентам ОЭЗ предоставлено 655 га, или 4,4 % общей площади ОЭЗ (14985 га), из них 607 га - в аренду, 48 га - в собственность; на 1 января 2011 года - 846 га, или 4,5 % (от 18620 га), из них 798 - в аренду, 48 - в собственность; на 1 января 2012 года - 1042 га, или 5,7 % (от 18125 га), из них 992 - в аренду, 50 - в собственность; на 1 января 2013 года - 1321 га, или 7,4 % (от 17791 га), из них 1249 га в аренду, 72 га - в собственность; на 1 октября 2013 года - 1516 га, или 8,5 % (от 17800 га), из них 1383 га в аренду, 133 га - в собственность. Таким образом, площади, используемые резидентами на правах аренды, имеют тенденцию к увеличению. Объемы площадей, выкупленных резидентами ОЭЗ, незначительные, но также постоянно увеличиваются. Причинами выкупа земель резидентами ОЭЗ являются строительство на данных участках и оформление в собственность объектов недвижимости на территории ОЭЗ. 111


Площадь земельных участков, находящаяся в пользовании нерезидентов ОЭЗ, на 1 января 2013 года составляла 77 га на территориях ОЭЗ в Московской области, г. Томске, Республике Татарстан и Липецкой области, Республике Алтай, на 1 октября 2013 года - 79 гектаров. На 1 января 2013 года площадь неиспользуемых земельных участков составила 9076 га, большую часть которых (7314 га) составили земли ОЭЗ ТРТ. Указанные площади включают как земли, предполагаемые для передачи резидентам, так и для строительства инфраструктуры ОЭЗ управляющими компаниями, а также земельные участки, не подлежащие использованию по причине ландшафтных особенностей для ведения строительства объектов и осуществления деятельности резидентами ОЭЗ, поскольку в состав их территорий включаются овраги, лесные массивы, гористые местности и т.д. (на начало года, га) Земельные участки, ОЭЗ ППТ ОЭЗ ТРТ ОЭЗ ТВТ ОЭЗ ПТ Итого не пригодные для Остаток строительства Площадь земельных участков, переданных в управление и распоряжение Минэкономразвития России 2011 г. 3021 4617 637 8275 2012 г. 3681 7797 637 369 12484 2013 г. 4508 8554 931 399 14392 01.10.2013 г. 4508 8563 931 410 14412 Площадь неиспользуемых земельных участков 2007 г. 2980 3283 417 6680 1960 4720 2008 г. 93 4140 222 4455 2395 2060 2009 г. 24 7677 28 7729 5175 2554 2010 г. 41 7396 1852 9289 5197 4092 2011 г. 354 7084 136 369 7943 5197 2746 % от общей площади земельных участков 33,2 2012 г. 455 7451 144 369 8419 5733 2686 % от общей площади земельных участков 21,5 2013 г. 924 7314 446 392 9076 5733 3343 % от общей площади земельных участков 23,2 01.10.2013 г. 1417 7279 440 398 9534 5733 3801 % от общей площади земельных 26,4 участков

Как следует из представленных данных, доля неиспользуемых земельных участков в общей площади земель ОЭЗ, переданных в управление и распоряжение Минэкономразвития России, имеет тенденцию к снижению и за период с 2010 года по 2013 год снизилась с 33,2 до 23,2 %. Увеличение в 2013 году связано с увеличением общей площади ОЭЗ за счет вновь созданных зон, земли которых в настоящее время не используются из-за отсутствия перспективных планов развития и перечней предполагаемых к строительству объектов. Из 9076 га ориентировочно 5733 га, или 63,2 %, - площади земельных участков (в основном ОЭЗ ТРТ), не пригодные для строительства инфраструктуры. 112


Сведения о наличии земельных участков, расположенных в границах ОЭЗ и не сданных в аренду, публикуются управляющей компанией не реже чем один раз в квартал в печатных и электронных СМИ. Это позволяет оперативно следить за обустройством ОЭЗ, а также информировать заинтересованных лиц о свободных площадках. Нарушений положений правовых актов при управлении и распоряжении земельными участками на территориях ОЭЗ не установлено. Таким образом, по совокупности исполнения показателей можно сказать, что использование земельных участков в границах ОЭЗ является эффективным. О необходимости расширения территорий ОЭЗ заявляют органы исполнительной власти Московской области, г. Москвы, г. Санкт-Петербурга, г. Томска, что обусловлено большим количеством компаний-резидентов, осуществляющих деятельность в данных ОЭЗ и планирующих получить статус резидента. В Ульяновской области необходимость увеличения территорий ОЭЗ поясняется недостаточностью участков, соответствующих условиям размещения инфраструктуры. Критерий «Создана действенная система контроля Минэкономразвития России за функционированием ОЭЗ» Согласно части 7 статьи 8 Федерального закона № 116-ФЗ Минэкономразвития России осуществляет контроль за исполнением управляющей компанией переданных ей отдельных полномочий по управлению ОЭЗ в рамках соглашений об управлении ОЭЗ и соглашений о ведении деятельности. В соглашениях об осуществлении деятельности, типовая форма которых утверждена приказом Минэкономразвития России от 13 апреля 2012 года № 209, управляющая компания выступает в качестве одной из сторон наряду с Минэкономразвития России и резидентом ОЭЗ, выполняя обязательства по обеспечению строительства инфраструктуры ОЭЗ. В рамках реализации данных соглашений Минэкономразвития России вправе получать необходимую информацию и документы от управляющей компании (по вопросам строительства инфраструктуры, предоставления в аренду недвижимого имущества, исправности сетей электро-, газо-, водоснабжения, обеспечения подключения к сетям объектов капитального строительства и т.д.). По условиям соглашений об управлении Министерство осуществляет контроль за реализацией соглашения и осуществлением функций управляющей компании, в рамках которого: - запрашивает и получает от управляющей компании отчеты о реализации соглашения, об осуществлении функций, о результатах функционирования ОЭЗ и иную информацию; - в случае необходимости организовывает проверки соблюдения управляющей компанией условий реализации соглашения; - управляющая компания ежеквартально представляет в Министерство отчеты о реализации соглашения, об осуществлении функций управляющей компании и о результатах функционирования ОЭЗ. 113


В рамках осуществления данного контроля Минэкономразвития России в 2013 году проведено 11 проверок управляющих компаний (ОАО «ОЭЗ» и его дочерних обществ), 1 проверка запланирована к проведению. По итогам 4 проверок выявлены нарушения управляющей компанией условий реализации соглашения об управлении ОЭЗ и направлены уведомления об устранении нарушений. Основные выявленные нарушения: - непредставление в Минэкономразвития России предложений по значениям показателей эффективности функционирования ОЭЗ и срокам их достижения; - не заключены дополнительные соглашения, утверждающие значения показателей эффективности функционирования ОЭЗ; - не представлены предложения по формированию перечня мероприятий и планируемых к строительству объектов инфраструктуры ОЭЗ; - не заключены дополнительные соглашения, утверждающие перечень мероприятий и планируемых к строительству объектов инфраструктуры ОЭЗ; - затягивание сроков создания объектов инфраструктуры ОЭЗ, что может повлечь несвоевременное обеспечение резидентов ОЭЗ инженерной и таможенной инфраструктурой; - не заключены дополнительные соглашения, утверждающие перечень объектов инфраструктуры ОЭЗ, функционирование которых обеспечивает управляющая компания, а также порядок владения, пользования и распоряжения такими объектами; - непредставление в Минэкономразвития России отчетов о реализации соглашения об управлении, об осуществлении функций управляющей компании, о результатах функционирования ОЭЗ. Упорядоченная система контроля за деятельностью управляющих компаний полностью не сформирована. Нормативными актами не определены основания, порядок и сроки проведения проверок, процедура обжалования результатов проверок. Принятие нормативного акта Минэкономразвития России, устанавливающего процедуру такого контроля, законодательством не предусмотрено. Учитывая нарастающую тенденцию передачи полномочий по управлению ОЭЗ управляющим компаниям, а также объем средств из бюджетов всех уровней, перечисляемых управляющим компаниям для реализации их полномочий, целесообразно контрольную деятельность в отношении управляющих компаний закрепить нормативно. Финансово-хозяйственная деятельность ОАО «ОЭЗ» и его дочерних компаний, в уставные капиталы которых поступают средства из соответствующих бюджетов, подвергается ежегодным проверкам со стороны Ревизионной комиссии ОАО «ОЭЗ», в состав которой входят представители Минэкономразвития России (Положение о Ревизионной комиссии утверждено распоряжением Минэкономразвития России от 16 ноября 2009 года № 51Р-ЭН), а также ревизионных комиссий, созданных при дочерних обществах. Заключение ревизионной комиссии рассматривается общим собранием акционеров Общества. 114


Анализ результатов деятельности Ревизионной комиссии Общества показал, что в проверяемый период проверки деятельности ОАО «ОЭЗ» проводились ежегодно по итогам прошедшего года, результаты мероприятий оформлялись соответствующими заключениями, согласно которым: по итогам 2006-2009 годов сведения, содержащиеся в годовом отчете и документах бухгалтерского учета, достоверны во всех существенных отношениях; по итогам 2010 года зафиксированы следующие нарушения: - некорректное отражение оплаты дополнительной эмиссии акций Общества; - заключение дополнительных соглашений к основному договору при проектировании и строительстве объектов ОЭЗ, увеличивших сроки строительства и стоимость объекта без согласования с Минэкономразвития России; - низкое качество ведения реестра заключенных договоров; - не регламентирована работа с просроченной дебиторской задолженностью и размыта ответственность по ее анализу; - отсутствие своевременного контроля дебиторской задолженности по дочерним обществам и филиалам. В связи с данными нарушениями в заключении даны рекомендации (разработать новое положение об организации и проведении закупок ОАО «ОЭЗ» при проектировании и строительстве объектов ОЭЗ, сформировать план реструктуризации дебиторской задолженности, регламентировать процесс управления дебиторской задолженностью) и установлены сроки их выполнения; по итогам 2011 года отмечены следующие замечания: - ненадлежащее оформление договоров предоставления в аренду помещений; - непроведение требуемой корректировки показателей баланса и отчета о прибылях и убытках; - ненадлежащее проведение претензионно-исковой работы; - непринятие мер к урегулированию дебиторской задолженности с истекшим сроком исковой давности, числящейся с 2005-2006 годов; - несписание с баланса кредиторской задолженности с истекшим сроком исковой давности, числящейся с 2005-2007 годов; - невыполнение Инвестиционного плана ОАО «ОЭЗ» в 2011 году по причинам переноса и сдвига сроков проектирования и строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ всех типов. Для устранения указанных недостатков в заключении даны необходимые рекомендации; по итогам 2012 года в целом отмечено соблюдение требований законодательства и порядка ведения бухгалтерского учета, а также достоверность годовой бухгалтерской отчетности и годового отчета Общества. Кроме того, ежегодно ревизионными комиссиями, сформированными в дочерних акционерных обществах ОАО «ОЭЗ», проводятся проверки финансовохозяйственной деятельности дочерних акционерных обществ ОАО «ОЭЗ», годового отчета и годовой бухгалтерской отчетности, оформляемые заключениями по итогам проверки за отчетный год. 115


По результатам проверок ревизионными комиссиями отмечены следующие нарушения, общие для всех дочерних акционерных обществ: - отсутствие исчисления и создания резервов в связи с изменением оценочных значений, что не соответствует принципу осмотрительности ведения бухгалтерского учета; - факт превышения величины уставного капитала над стоимостью чистых активов, что в соответствии с пунктом 4 статьи 35 Федерального закона «Об акционерных обществах» требует принятия решений об уменьшении уставного капитала общества до величины, не превышающей стоимости его чистых активов, либо о ликвидации общества; - средний уровень организационной структуры общества и средний статус системы внутреннего контроля, нарушение инструкции об организации делопроизводства ОАО «ОЭЗ»; - не соблюден порядок одобрения сделок, в совершении которых у общества имеется заинтересованность; - нарушение порядка составления отчета о прибылях и убытках в части сопоставимости показателей за отчетный и предыдущий периоды, а именно: показатели баланса и отчета о прибылях и убытках за предыдущий отчетный период не скорректированы на величину резерва, созданного в отношении сомнительной дебиторской задолженности; - в бухгалтерской отчетности существенные денежные потоки общества с ОАО «ОЭЗ» не отражены отдельно от денежных потоков между обществом и другими лицами. В заключениях ревизионных комиссий не отмечаются меры, принятые акционерными обществами по результатам ранее отмеченных недостатков и нарушений. Следует отметить, что результаты проверок, проведенных ревизионными комиссиями, свидетельствуют об анализе показателей, характеризующих финансовое положение дочерних обществ: в заключениях отражены размеры долей и величины уставных капиталов дочерних обществ, суммы задолженности по оплате долей, размеры выручки от продажи товаров и работ, доходов и расходов, информация о состоянии резервного фонда и нераспределенной прибыли, об использовании временно свободных денежных средств, размеры налоговых платежей и суммы чистых активов, выплат на социальные нужды коллектива и др. Таким образом, ревизионными комиссиями ОАО «ОЭЗ» и его дочерних обществ контрольная деятельность осуществляется на постоянной основе, по результатам принимаются необходимые меры для выявления нарушений финансово-хозяйственной деятельности обществ и даются рекомендации, содействующие их устранению. Контроль за деятельностью резидентов ОЭЗ осуществляется Минэкономразвития России в рамках контроля за исполнением резидентами соглашений об осуществлении деятельности в ОЭЗ в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 8 Федерального закона № 116-ФЗ. 116


Изначально контроль осуществлялся по условиям соглашений о ведении деятельности, типовая форма которых утверждена приказом Минэкономразвития России от 10 марта 2006 года № 64, предусматривавшим право РосОЭЗ осуществлять контроль за исполнением резидентом соглашения и получать необходимую информацию и документы от резидента по письменным запросам, а также обязанность РосОЭЗ согласовывать проведение плановых комплексных проверок органами государственного контроля (надзора). В целях совершенствования системы контроля был принят приказ Минэкономразвития России от 16 марта 2009 года № 82 «Об утверждении Порядка осуществления контроля за исполнением резидентом особой экономической зоны соглашения об осуществлении промышленно-производственной, техниковнедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой особой экономической зоне» (далее - приказ от 16 марта 2009 года № 82), согласно которому контроль соблюдения резидентами ОЭЗ условий соглашений стал осуществляться Минэкономразвития России в форме плановых и внеплановых проверок. Данный приказ предусматривает основания для проведения проверок, порядок их подготовки и проведения, права и обязанности проверяющих и резидентов, требования к итоговому документу и порядок представления возражений резидентов. Кроме того, приказом предусмотрен перечень документов, которые проверяющие вправе требовать у резидента, а также возможность проведения внеплановой проверки в случае получения Министерством от юридических лиц, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти письменных сведений о нарушении резидентом условий соглашения, а также с целью проверки исполнения резидентом предписаний об устранении выявленных нарушений. Следует отметить отсутствие в данном Порядке установленного срока ознакомления резидента с актом проверки, а также периода, в течение которого должна быть проведена внеплановая проверка исполнения резидентом предписания об устранении нарушений. В ходе проверки установлено увеличение количества проверяемых ежегодно резидентов: до 2010 года проведены 64 плановые проверки резидентов, в 2011 году - 186 резидентов из запланированных 192, в 2012 году - 86 из 89 резидентов, на 6 сентября 2013 года - 136 резидентов из плановых 199. За последние отчетные периоды возросло количество выявленных нарушений, допущенных резидентами, на что указывает возросшее число направленных резидентам уведомлений об устранении допущенных нарушений: с 73 в ранние периоды до 159 в 2012 году и 100 уведомлений на 6 сентября 2013 года. Кроме того, Министерством в приказе от 16 марта 2009 года № 82 расширен перечень оснований для проведения проверок, которые могут проводиться как на основании утвержденного плана проведения мероприятий, так и поступивших 117


письменных сведений, что предусматривает контроль деятельности резидентов ОЭЗ как со стороны государства, так и со стороны граждан и организаций. Усовершенствованы также формы осуществления контроля, включающие, помимо плановых, также внеплановые проверки, проводимые, прежде всего, на предмет исполнения резидентами предписаний об устранении нарушений, выявленных по результатам ранее проведенных проверок. Данные обстоятельства указывают на осуществление Минэкономразвития России деятельности по совершенствованию контрольных процедур, направленной на расширение оснований и способов проведения проверок, четкую их регламентацию. Таким образом, создана результативная система контроля за резидентами, имеющая целью оперативное выявление и минимизацию количества нарушений условий ведения деятельности, направленной на развитие ОЭЗ. Полномочия по контролю за расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории ОЭЗ, в соответствии с изменениями в статью 7 Федерального закона № 116-ФЗ, действующими с 2012 года, исключены из числа полномочий наблюдательного совета. Соответствующий контроль осуществляется Минэкономразвития России в рамках полномочий главного распорядителя средств федерального бюджета (осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований; вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств и т.д.), а также в рамках реализации прав единственного акционера ОАО «ОЭЗ». Таким образом, по совокупности исполнения показателей можно сказать, что создана действенная система контроля Минэкономразвития России за функционированием ОЭЗ, при этом необходимо нормативно определить процедуры проведения контроля за деятельностью управляющих компаний, а также усилить требования к представлению отчетности о расходовании средств уставных капиталов управляющих компаний на инвестиционную деятельность. Критерий «Действующая система управления ОЭЗ обеспечивает возможность их дальнейшего развития» По указанному критерию вопросы исполнения Минэкономразвития России норм и требований, определенных Федеральным законом № 116-ФЗ, деятельности наблюдательных советов ОЭЗ рассмотрены ранее. В соответствии с изменениями, внесенными в Положение о Минэкономразвития России от 5 ноября 2009 года, когда к нему перешли функции РосОЭЗ по управлению ОЭЗ, на постоянной основе осуществляется деятельность по популяризации ОЭЗ и обеспечению их инвестиционной привлекательности. Минэкономразвития России осуществляется деятельность по информированию потенциальных резидентов об инвестиционных возможностях ОЭЗ на постоянной основе, главным образом, путем непосредственного контакта с потенциальными резидентами и проводится в форме презентационных мероприятий, участия в межправительственных комиссиях и рабочих группах, в профильных российских и международных мероприятиях, проведения двухсторонних встреч 118


с представителями компаний, представляющих интерес с точки зрения привлечения инвестиций и получения необходимого опыта. Финансирование указанной деятельности осуществляется в рамках текущей деятельности Минэкономразвития России. Следует отметить, что программные (или плановые) документы по организации данной работы как в самом ведомстве, так и в части координации данной деятельности управляющих компаний в ходе проверки не представлены. В соответствии со статьей 8¹ Федерального закона № 116-ФЗ с 1 января 2012 года деятельность по привлечению резидентов и иных инвесторов в ОЭЗ включена в функции управляющей компании. Указанная деятельность осуществляется управляющими компаниями в соответствии с условиями соглашений об управлении ОЭЗ. До 2012 года деятельность, направленная на повышение инвестиционной привлекательности ОЭЗ и привлечение резидентов в ОАО «ОЭЗ», не носила системного характера, единый программный документ отсутствовал. Начиная с 2012 года, ОАО «ОЭЗ» разработан ряд документов, содержащих стратегические положения и конкретные мероприятия по их реализации. Таким образом, системный подход к мероприятиям по повышению инвестиционной привлекательности ОЭЗ определяется внутренними документами ОАО «ОЭЗ» и направлен на широкий охват деловой аудитории, популяризацию предложения и условий получения статуса резидента ОЭЗ и повышение лояльности существующих резидентов ОЭЗ; получение точечных обращений от потенциальных резидентов; возможность демонстрации презентационных материалов на выставках и промо-мероприятиях; формирование информационного ландшафта в соответствии с целями и интересами Общества; а также на узнаваемость бренда самой управляющей компании и знание продукта ОЭЗ. Кроме того, в середине 2012 года была запущена новая версия сайта russez.ru, в рамках которого информация о всех ОЭЗ, находящихся в управлении ОАО «ОЭЗ», сведена на единый информационный портал. Статистика обращений к указанному сайту имеет положительную динамику. Как было изложено выше, Минэкономразвития России разработана система показателей оценки эффективности деятельности ОЭЗ. Согласно части 2 статьи 7 Федерального закона № 116-ФЗ по решению руководителя Минэкономразвития России отдельные полномочия по управлению ОЭЗ могут быть переданы на основании соглашения органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Полномочия по ежегодной оценке эффективности функционирования особых экономических зон органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации не передавались. Федеральным законом № 116-ФЗ не установлена обязанность региональных органов исполнительной власти, входящих в единую централизованную систему управления ОЭЗ, осуществлять оценку эффективности функционирования ОЭЗ и влияния на социально-экономическое развитие соответствующего региона. 119


В ходе проверок Счетной палатой было установлено отсутствие единого механизма оценки эффективности функционирования ОЭЗ в регионах, документы, устанавливающие порядок определения и утверждения показателей эффективности, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации не принимались. В большинстве субъектов Российской Федерации для оценки функционирования расположенных на их территории ОЭЗ используются статистические данные, как правило, это фактические и плановые показатели развития, определенные в Перспективном плане развития ОЭЗ. Вывод по цели 1 На основании оценки уровней достижения показателей (приложение 1) систему управления ОЭЗ в Российской Федерации можно признать условноэффективной с необходимостью совершенствования по отдельным направлениям в части: - доработки нормативно-правовой базы; - определения порядка подготовки и утверждения плановых документов развития ОЭЗ; - усиления контроля за деятельностью управляющих компаний; - пересмотра целей деятельности наблюдательных советов ОЭЗ с соответствующим определением их функций и компетенции; - определения стратегии деятельности по обеспечению инвестиционной привлекательности ОЭЗ. Цель 2. Определить эффективность использования государственных средств, выделенных на создание и функционирование (развитие) ОЭЗ Критерий «Расходование государственных средств на создание и функционирование ОЭЗ в Российской Федерации осуществляется на принципах достаточности, экономичности, результативности» На момент преобразования ФГП «ВО «Внешстройимпорт» в ОАО «ОЭЗ» уставный капитал ОАО «ОЭЗ» составлял 85,694 млн. рублей и состоял из 85694 именных обыкновенных бездокументарных акций номинальной стоимостью 1000 рублей каждая. Решение о выпуске ценных бумаг ОАО «ОЭЗ» зарегистрировано Федеральной службой по финансовым рынкам 30 мая 2006 года за регистрационным номером 1-01-11350-А. В дальнейшем уставный капитал ОАО «ОЭЗ» увеличивался за счет средств федерального бюджета, выделяемых в качестве взноса Российской Федерации в уставный капитал ОАО «ОЭЗ» в соответствии с Федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующие годы, путем проведения дополнительной эмиссии. В период с 2006 по 2012 год объем средств федерального бюджета, направленных в уставный капитал ОАО «ОЭЗ», составил 98010,9 млн. рублей (в том числе средства, направленные в качестве взноса в уставный капитал ОАО «Ку120


рорты Северного Кавказа», в сумме 14841,0 млн. рублей). Объемы средств представлены в таблице:

2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. Итого

Объем средств, внесенных Размер уставного капитала в уставный капитал ОАО «ОЭЗ» ОАО «ОЭЗ» (нарастающим итогом) 85694,0 85694,0 8000000,0 8085694,0 11100000,0 19185694,0 17211720,0 36397414,0 8000000,0 44397414,0 19169500,0 63566914,0 18654296,0 82211210,0 15875400,0 98096610,0 98096610,0 98096610,0 в том числе: ОАО «Курорты Северного Кавказа» ОАО «Внешстройимпорт», ОАО «Внешстройимпорт-проект», ОАО «ОЭЗ-эксперт»

(тыс. руб.) Объем средств, внесенных ОАО «ОЭЗ» в уставные капиталы дочерних ОАО 1382344,8 4105180,1 3173978,0 2337628,0 2799966,0 5089817,0 10381000,0 29269944,0 14841000,0 35950,0

Поскольку все предусмотренные средства федерального бюджета направлены в уставный капитал в срок и в полном объеме (86299,94 млн. рублей), уровень исполнения показателя «Обеспечение соблюдения условий финансирования строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ за счет средств федерального бюджета» можно признать «высоким». Вложения денежных средств из уставного капитала ОАО «ОЭЗ» в уставные капиталы дочерних акционерных обществ (кроме ОАО «КСК»), являющихся управляющими компаниями, на 1 января 2013 года составили 13303,2 млн. рублей. За счет средств уставного капитала ОАО «ОЭЗ» были произведены финансовые вложения в создание 3 дочерних компаний, не осуществляющих функции по управлению ОЭЗ, в сумме 35,95 млн. рублей, в том числе: в уставный капитал ОАО «Внешстройимпорт» - в сумме 5,2 млн. рублей (доля ОАО «ОЭЗ» в уставном капитале дочернего общества составляет 52 %); ОАО «Внешстройимпорт-проект» - в сумме 26,0 млн. рублей (96,3 %); ОАО «ОЭЗ-эксперт» - 4,75 млн. рублей (93,5 процента). Акционерами указанных дочерних обществ, которые в различные периоды времени осуществляли функции генерального подрядчика, выполнение проектных и экспертных работ для строительства объектов ОЭЗ, также являются: ОАО «АКБ «Объединенный коммерческий банк промышленных инвестиций», ЗАО «Проектно-строительное предприятие «ЭЛЛИ и Т» и ООО «Техник С». В 2013 году (на 1 октября 2013 года) ОАО «ОЭЗ» внесено в уставные капиталы дочерних акционерных обществ 7349,25 млн. рублей, в том числе: «ОЭЗ ППТ «Алабуга» - 5100,0 млн. рублей, «ОЭЗ ППТ «Моглино» - 800,0 млн. рублей, «ОЭЗ «Иннополис» - 1049,25 млн. рублей, «ОЭЗ ППТ «Людиново» 400,0 млн. рублей. Вложения из бюджетов субъектов Российской Федерации в уставные капиталы управляющих компаний в соответствии с условиями соглашений о созда-

121


нии ОЭЗ на 1 января 2013 года составили 11223,3 млн. рублей. Данные представлены в таблице: Условия договора о создании ОАО доля федерального доля бюджета субъекта бюджета, % Российской Федерации, % 51,5 48,5 51,0 49,0 74,0 26,0 70,0 30,0 75,0 - 1 акция 25,0 + 1 акция 75,0 - 1 акция 25,0 + 1 акция

Сумма фактических вложений, млн. руб. федерального бюджета субъекта бюджета Российской Федерации «ОЭЗ ППТ «Липецк» 3268,93* 1790,52 «ОЭЗ ППТ «Алабуга» 8978,04 8625,96 «ОЭЗ ТВТ «Томск» 481,00 169,00 «ОЭЗ ТВТ «Дубна» 345,03 147,87 «ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь» 1319,99 440,00** «ОЭЗ ППТ «Моглино» 0,00 50,00 Итого 14392,99 11223,35 * Включая имущественный взнос в сумме 1089,82 млн. рублей (основные средства, построенные ОАО «ОЭЗ» за счет средств уставного капитала). ** Включая имущественный взнос в сумме 211,61 млн. рублей.

Из бюджета г. Томска департаментом жилищно-коммунального хозяйства города Томска ОАО «ОЭЗ ТВТ «Томск» в 2008-2009 годах представлены субсидии на осуществление технологического присоединения энергетических установок ПС «Зональная» в сумме 51,57 млн. рублей. Установлено невыполнение администрацией Липецкой области обязательств по взносу в уставный капитал дочернего ОАО «ОЭЗ» акционерного общества ОАО «ОЭЗ промышленно-производственного типа «Липецк». Согласно договору о создании дочернего акционерного общества ОАО «ОЭЗ ППТ «Липецк» доля ОАО «ОЭЗ» составляет 51,5 %, доля субъекта - 48,5 %. С 2006 по 2012 год было зарегистрировано 5 выпусков ценных бумаг на общую сумму 7821,1 млн. рублей. Общая сумма взносов за счет средств федерального бюджета (включая имущественный взнос) составляет 3268,9 млн. рублей (65 % объема вложений). Из бюджета области произведена оплата в сумме 1790,5 млн. рублей (35 % объема вложений). Администрация Липецкой области обращалась в Правительство Российской Федерации (письма от 18 декабря 2008 года № 06/2332 и от 20 декабря 2010 года № 06/2606) с предложениями о снижении доли участия в софинансировании строительства инфраструктуры ОЭЗ. В феврале 2013 года администрацией Липецкой области вновь направлены обращения в Правительство Российской Федерации и Минэкономразвития России о снижении доли участия региона. На 1 октября 2013 года за счет средств бюджета Липецкой области в уставный капитал ОАО «ОЭЗ ППТ «Липецк» внесено 1840,52 млн. рублей. Доля субъекта составила 36 % объема вложений. Задолженность составляет 950,0 млн. рублей. В настоящее время условия софинансирования не изменены. Кроме того, объем финансирования строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ в Липецкой области за счет средств ОАО «ОЭЗ» на 1 октября 2013 года составил 2656,9 млн. рублей, общее отставание в финансировании строительства со стороны бюджета Липецкой области составляет 4320,0 млн. рублей, а фактическое соотношение затрат федерального бюджета и бюджета субъекта составляет 75 % и 24 %, соответственно. 122


Поскольку существует задолженность Липецкой области по внесению средств из регионального бюджета в уставный капитал ОАО «ОЭЗ ППТ «Липецк», а также с учетом отсутствия финансирования со стороны бюджетов субъектов Российской Федерации в Приморском и Хабаровском краях и Мурманской области, уровень исполнения показателя «Обеспечение соблюдения условий финансирования строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации» по результатам анализа - «средний». В целях определения объема финансовых средств федерального бюджета для обеспечения создания объектов инфраструктуры ОЭЗ на очередной финансовый год и плановый период управляющая компания в срок до 1 апреля года, предшествующего очередному финансовому году, формирует и представляет в Минэкономразвития России предложения с обоснованием по необходимому объему финансирования. Размер инвестиций на цели строительства объектов со стороны ОАО «ОЭЗ» определялся на основании утвержденных сводных инвестиционных планов, исходя из потребности на строительство объектов инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования экономических зон, согласно ежегодно утверждаемым участниками соглашения о создании ОЭЗ перечням объектов. Уточнения в сводные инвестиционные планы вносились в конце каждого отчетного периода по фактическим объемам выполненных и оплаченных работ. В ходе анализа выполнения инвестиционных планов ОЭЗ за проверяемый период установлено их ежегодное невыполнение. В период 2007-2010 годов неисполнение в большой степени связано с поздними сроками утверждения перечней объектов и, как следствие, в ряде случаев задержкой проведения запланированных конкурсных и аукционных процедур на проектные и строительно-монтажные работы по созданию инфраструктуры. Так, в соответствии с уточненным сводным инвестиционным планом на 2007 год, утвержденным приказом ОАО «ОЭЗ» от 24 декабря 2007 года № 219, финансирование планируемых к строительству на 2007 год объектов инфраструктуры было предусмотрено в размере 10589,97 млн. рублей. Фактически по состоянию на 1 января 2008 года на строительство инфраструктуры экономических зон за счет средств ОАО «ОЭЗ» было направлено 6343,29 млн. рублей, или 60 % запланированного объема. По состоянию на 1 января 2009 года остаток неиспользованных бюджетных инвестиций, выделенных из федерального бюджета в качестве взноса Российской Федерации в уставный капитал ОАО «ОЭЗ» на создание объектов инфраструктуры особых экономических зон, составил 17114,7 млн. рублей (47,1 % бюджетных инвестиций). Значительный объем неиспользуемых средств позволил ОАО «ОЭЗ» за счет средств полученного процентного дохода предоставлять займы дочерним акционерным обществам, приобретать банковские векселя. 123


В соответствии с уточненным сводным инвестиционным планом на 20082010 годы, утвержденным приказом ОАО «ОЭЗ» от 30 декабря 2008 года № 266, финансирование планируемых к строительству на 2008 год объектов инфраструктуры было предусмотрено в размере 20649,01 млн. рублей. Фактически по состоянию на 1 января 2009 года на строительство инфраструктуры экономических зон за счет средств ОАО «ОЭЗ» было направлено 15217,28 млн. рублей, или 73,7 процента. В соответствии со сводным инвестиционным планом на 2009 год, утвержденным приказом ОАО «ОЭЗ» от 17 ноября 2009 года № 234, финансирование планируемых к строительству на 2009 год объектов инфраструктуры было предусмотрено в размере 18490,31 млн. рублей. Фактически в 2009 году на строительство инфраструктуры экономических зон за счет средств ОАО «ОЭЗ» было направлено 9191,5 млн. рублей, или 49,7 процента. В соответствии со сводным инвестиционным планом на 2010-2011 годы, утвержденным приказом ОАО «ОЭЗ» от 23 декабря 2010 года № 182, финансирование планируемых к строительству объектов инфраструктуры на 2010 год было предусмотрено в размере 12698,83 млн. рублей, на 2011 год - 28710,86 млн. рублей. Фактически в 2010 году на строительство инфраструктуры экономических зон за счет средств ОАО «ОЭЗ» было направлено 9430,4 млн. рублей, или 74 % утвержденного плана, в 2011 году - 10538,5 млн. рублей, или 36,7 % планируемых показателей. По итогам 2012 года расходы ОАО «ОЭЗ» на строительство составили 9029,9 млн. рублей при планируемом объеме 19005,0 млн. рублей, или 47,5 % выполнения. На 1 октября 2013 года фактическое выполнение утвержденных показателей составляет 6193,0 млн. рублей при планируемом объеме 10798,0 млн. рублей, или 24,5 процента. Учитывая значительные ежегодные остатки неиспользованных бюджетных инвестиций, выделенных из федерального бюджета, а также значительное превышение объемов финансирования, предусмотренных ежегодными сводными инвестиционными планами, над фактическими расходами на строительство инфраструктуры ОЭЗ, уровень показателя «Обоснованность объемов инвестиций федерального бюджета, направляемых ежегодно на цели создания инфраструктуры ОЭЗ», признается «средним». Информация об исполнении показателей инвестиционных планов ОЭЗ приведена в приложении 2. Завышение объемов ежегодного взноса Российской Федерации в уставный капитал ОАО «ОЭЗ» при планировании в период 2007-2012 годов привело к тому, что по состоянию на 1 января 2013 года объем неиспользованных ОАО «ОЭЗ» и его дочерними акционерными обществами средств уставных капиталов составил 35179,65 млн. рублей (ОАО «ОЭЗ» - 34520,59 млн. рублей, дочерние ОАО - 659,1 млн. рублей), или 35,9 % общего объема указанных средств. 124


Объем незаконтрактованных средств составил 22715,7 млн. рублей. При этом по состоянию на 1 января 2012 года объем не использованных ОАО «ОЭЗ» и его дочерними акционерными обществами средств соответствующих бюджетов, направленных в уставные капиталы управляющих компаний, уставных капиталов составлял 35525,8 млн. рублей (43,3 % выделенных средств), объем незаконтрактованных средств - 22292,6 млн. рублей. Таким образом, за 2012 год общий объем неиспользованных средств соответствующих бюджетов, направленных в уставные капиталы управляющих компаний, уменьшился незначительно. Уровень исполнения показателя «Отношение объема средств, выделенных на создание инфраструктуры ОЭЗ и не обремененных контрактными обязательствами, к объему выделенных, но неиспользованных государственных средств» можно признать «средним», поскольку в течение последних лет данное соотношение поддерживается на одном уровне и составляет на 1 октября 2013 года 51 %, на 1 января 2013 года - 64 %, на 1 января 2012 года - 62,8 процента. Наряду с фактами завышения потребности в средствах при ежегодном обосновании размера очередного взноса, в качестве дополнительного источника финансирования строительства не учитывались нераспределенная прибыль, размер которой по состоянию на 1 января 2012 года составил 2555,9 млн. рублей, на 1 января 2013 года - 4290,0 млн. рублей, а также средства, полученные ОАО «ОЭЗ» и дочерними акционерными обществами в качестве возмещения из федерального бюджета НДС, ранее оплаченного подрядным организациям, объем которых по состоянию на 1 января 2012 года составил 5774,5 млн. рублей, на 1 января 2013 года - 7087,6 млн. рублей. В 2013 году средства федерального бюджета в качестве взноса в уставный капитал ОАО «ОЭЗ» не вносились. При обосновании объемов взноса в уставный капитал на 2014-2016 годы учтены все возможные источники финансирования, включая субсидии из федерального бюджета управляющим компаниям ОЭЗ, правила предоставления которых утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2013 года № 524. Правила определяют порядок и механизм взаимодействия управляющей компании с Минэкономразвития России по предоставлению субсидий из федерального бюджета управляющей компании на возмещение затрат, связанных с содержанием объектов инфраструктуры, созданных в соответствии с соглашением о создании особой экономической зоны, а также, затрат, связанных с выполнением работ (оказанием услуг), осуществляемых в целях реализации соглашений об управлении особой экономической зоной. Кроме бюджетных инвестиций в уставные капиталы управляющих компаний, субъектами Российской Федерации направлялись средства региональных бюджетов на оплату работ по строительству объектов по контрактам, заключенным напрямую с исполнителями работ.

125


Объем указанных средств на 1 января 2013 года составил 27542,38 млн. рублей. Наибольшая доля в расходах приходится на территории, где созданы технико-внедренческие ОЭЗ - 24843,95 млн. рублей (90,2 %), а именно на долю г. Москвы - 13853,12 млн. рублей, г. Санкт-Петербурга - 4468,29 млн. рублей (14 %), г. Томска - 4655,32 млн. рублей, Московской области - 1744,46 млн. рублей. Информация об объемах указанных средств субъектами Российской Федерации управляющим компаниям не представляется. Минэкономразвития России учитывает данные объемы при ежегодном утверждении перечней объектов строительства по получении информации из субъектов Российской Федерации. Согласно сведениям, представленным к проверке субъектами Российской Федерации, на финансирование строительства инфраструктуры ОЭЗ привлекаются средства иных источников. Объем средств, направленных в 2012 году на указанные цели, составил 4518,91 млн. рублей (средства федерального бюджета ФЦП - 3357,17 млн. рублей, средства субъектов - 161,74 млн. рублей, средства ОАО «ФСК ЕЭС» - 1000,0 млн. рублей): 1. В соответствии с утвержденной постановлением администрации г. Томска от 21 сентября 2010 года № 990 городской долгосрочной целевой программой «Увеличение пропускной способности транспортного узла ул. Пушкина пр. Комсомольский на территории муниципального образования «Город Томск» на период с 2011 года по 2014 год» предусмотрено выделение средств в сумме 3117,2 млн. рублей (в том числе средства федерального бюджета в сумме 2824,0 млн. рублей). В 2012 году объем привлеченных средств федерального бюджета для строительства внутригородских дорог составил 1674,0 млн. рублей. Оплата выполненных работ за счет средств федерального бюджета осуществляется за счет субсидий, выделенных бюджету Томской области на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования, предусмотренных подпрограммой «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)». 2. За счет субсидии из федерального бюджета на софинансирование строительства и реконструкции автодорог общего пользования в рамках ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» на строительство автодороги «Восточный обход промзоны г. Липецка» направлено 1453,0 млн. рублей, в том числе в 2012 году - 629,1 млн. рублей. Долевое участие Липецкой области в рамках областной целевой программы составило 332,2 млн. рублей, в том числе в 2012 году - 26,3 млн. рублей. 3. На создание объектов внешней инфраструктуры ОЭЗ в Республике Бурятия в рамках реализации ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» в 2012 году направлено 1189,51 млн. рублей, из них 135,44 млн. рублей - софинансирование из республиканского бюджета на реконструкцию автомобильной дороги Улан-Удэ - Турунтаево - Курумкан - Новый Уоян до участка ОЭЗ «Бухта Безымянная». Кроме того, из средств ОАО «ФСК ЕЭС» в 2012 году направлено 1000,0 млн. 126


рублей на проектирование двухцепной ВЛ 220 кВ «Татаурово - Горячинск Баргузин» (300 км) с ПС 220 «Горячинск», ПС 220 «Баргузин» и реконструкцию ОРУ 220 кВ на ПС 220 «Татаурово». Информацию по объемам средств из иных источников субъекты Российской Федерации в Минэкономразвития России и ОАО «ОЭЗ» не представляют. На основании вышеизложенного, учитывая, что привлеченные средства в основном также являются средствами федерального бюджета, уровень исполнения показателя «Использование дополнительных источников финансирования на строительство инфраструктуры ОЭЗ» - «средний». В период с 2006 по 2012 год общий объем государственных средств (федеральный и региональный бюджеты), направленных в уставные капиталы управляющих компаний, составил 94444,84 млн. рублей, в том числе: за счет средств федерального бюджета - 83169,92 млн. рублей, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 11274,92 млн. рублей. В 2013 году за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации в уставные капиталы дочерних ОАО «ОЭЗ» акционерных обществ направлено 449,75 млн. рублей. Согласно утвержденным по состоянию на момент проведения контрольного мероприятия перечням объектов ожидаемая стоимость строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ до 2017 года составляет 201808,59 млн. рублей, в том числе: за счет средств федерального бюджета - 121644,68 млн. рублей, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 78133,73 млн. рублей; иных источников - 2030,18 млн. рублей. Уровень исполнения показателя «Отношение объемов фактически выделяемых средств к объемам планируемой стоимости объектов, соответствующей плановым документам по строительству инфраструктуры ОЭЗ» можно признать «средним» поскольку отношение объема средств бюджетов, направленных в уставные капиталы управляющих компаний (94444,8 млн. рублей), к ожидаемой стоимости строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ (201808,59 млн. рублей) составляет 46,8 процента. Стоимость заключенных ОАО «ОЭЗ» и дочерними компаниями договоров на строительство объектов инфраструктуры ОЭЗ по состоянию на 1 января 2013 года составила 76539,3 млн. рублей, или 37,9 % ожидаемой стоимости строительства. За 2012 год стоимость заключенных договоров увеличилась с 65509,8 до 76539,3 млн. рублей, или на 16,8 %. Наибольшую долю из общей стоимости составляют ОЭЗ промышленно-производственного типа - 34436,24 млн. рублей, или 45,0 %, ОЭЗ технико-внедренческого типа - 31511,89 млн. рублей, или 41,2 %, ОЭЗ туристско-рекреационного типа - 10461,11 млн. рублей, или 13,7 %, ОЭЗ портового типа - 130,1 млн. рублей, или 0,2 процента. По состоянию на 1 октября 2013 года стоимость заключенных договоров на строительство объектов инфраструктуры ОЭЗ составила 80245,57 млн. рублей,

127


увеличилась с начала года на 4,8 %, включая контракты, заключенные созданным в 2012 году ОАО «ОЭЗ ППТ «Моглино» в сумме 6000,0 млн. рублей. Информация о стоимости заключенных договоров за период 2006-2012 годов представлена в приложении 3. Общий объем выполненных работ по состоянию на 1 января 2013 года по созданию инфраструктуры ОЭЗ составил 52316,28 млн. рублей, или 68,4 % общей стоимости заключенных договоров, или на 7966,71 млн. рублей больше объема выполненных работ за предыдущий период (44349,57 млн. рублей), в том числе: в ОЭЗ технико-внедренческого типа объем выполненных работ по созданию инфраструктуры ОЭЗ составил 22725,8 млн. рублей, или 72,1 % стоимости работ по заключенным договорам, в ОЭЗ промышленнопроизводственного типа - 20632,4 млн. рублей, или 59,9 % стоимости работ по заключенным договорам, в ОЭЗ туристско-рекреационного типа - 8877,69 млн. рублей, или 84,9 % стоимости работ по заключенным договорам и в ОЭЗ портового типа - 80,37 млн. рублей, или 61,8 %, соответственно. На момент проверки на 1 октября 2013 года общий объем выполненных работ по созданию инфраструктуры ОЭЗ составил 59338,7 млн. рублей, увеличившись на 13,4 процента. По данным отчетов о выполненных работах по сравнению со стоимостью заключенных договоров за 2012 год следует, что объем выполненных работ в среднем по всем типам ОЭЗ составляет 68,3 % стоимости заключенных договоров, в 2011 году - 67,7 %, то есть сохраняется достаточно низкий уровень выполнения работ по созданию инфраструктуры ОЭЗ, что является недостаточным для эффективности создания ОЭЗ всех типов в Российской Федерации. Наиболее высокий показатель соотношения выполненных работ к стоимости заключенных договоров за 2012 год в ОЭЗ ТРТ - 84,9 %, или на 15,7 процентного пункта больше уровня 2011 года, самый низкий показатель - 59,9 % в ОЭЗ ППТ (в 2011 году - 74,5 %), или на 14,6 процентного пункта ниже уровня 2011 года. На 1 октября 2013 года указанный показатель составляет 73 процента. Информация об объемах выполненных работ представлена в приложении 4. На финансирование работ по строительству объектов инфраструктуры ОЭЗ по состоянию на 1 января 2013 года было использовано (с учетом капитализируемых затрат на содержание службы заказчика-застройщика в сумме 1352,0 млн. рублей) 59750,9 млн. рублей, или 78,1 % контрактной стоимости, в том числе: за счет средств федерального бюджета - 47990,3 млн. рублей, средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 10891,2 млн. рублей, за счет прочих источников финансирования (собственные средства дочерних ОАО «ОЭЗ» акционерных обществ) - 869,4 млн. рублей. Уровень оплаты за выполненные работы за 2011 год составил 77,4 %, то есть за год практически остался на одном уровне.

128


За 9 месяцев 2013 года объем использованных на оплату работ средств увеличился на 6192,97 млн. рублей и составил 65943,9 млн. рублей, или 82 % контрактной стоимости работ. Информация об объемах фактически оплаченных работ представлена в приложении 5. Уровень исполнения показателя «Отношение объемов фактически использованных на создание и функционирование ОЭЗ государственных средств к выделенным» - «средний», учитывая, что на 1 января 2013 года отношение объемов фактически использованных на создание инфраструктуры ОЭЗ средств бюджетов в сумме (52316,28 млн. рублей) к выделенным (94444,8 млн. рублей) составило 55,4 %. На 1 октября 2013 года указанный показатель составляет 69,4 процента. Анализ структуры затрат на создание объектов инфраструктуры ОЭЗ показал, что в целом по состоянию на 1 января 2013 года из 59750,9 млн. рублей на финансирование проектно-изыскательских работ было направлено 4731,2 млн. рублей, строительно-монтажных работ - 44737,0 млн. рублей, приобретение оборудования - 631,8 млн. рублей, технологического присоединения - 7758,5 млн. рублей, прочих работ и услуг - 591,6 млн. рублей, затрат на содержание службы заказчика-застройщика по объектам инфраструктуры, введенным в эксплуатацию, 583,9 млн. рублей, по объектам, не введенным в эксплуатацию, - 768,1 млн. рублей. Уровень исполнения показателя «Отношение объема выполненных работ к ожидаемой стоимости строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ» составил 52316,28 млн. рублей к 201808,59 млн. рублей, или 25,9 %, и является «низким». В ходе проверки установлено, что согласно информации Минэкономразвития России объем средств, использованных на оплату работ за счет средств федерального бюджета, составил 47866,3 млн. рублей, что на 123,9 млн. рублей ниже объема финансирования создания объектов инфраструктуры ОЭЗ из федерального бюджета, по информации, представленной ОАО «ОЭЗ». Указанная разница сложилась по следующим позициям: по ОЭЗ ТВТ - на 593,68 млн. рублей, в том числе: - по ОЭЗ ТВТ в г. Москве - на 15,89 млн. рублей в связи с тем, что на момент проверки по состоянию на 1 октября 2013 года дополнительное соглашение по Перечню объектов инфраструктуры ОЭЗ еще не подписано. Кроме того, объект «Штаб строительства» относится к временным зданиям и сооружениям и не является объектом капитального строительства. Финансирование временных зданий и сооружений идет за счет главы 8 Сводного сметного расчета каждого из объектов Перечня. В перечень планируемых к строительству объектов затраты по данному объекту (начиная с 2009 года) не включаются (профинансировано в январе 2009 года), а в отчете о фактически выполненных работах и произведенных затратах на создание объектов ОЭЗ данные затраты отражаются. В дальнейшем при создании всех объектов инфраструктуры ОЭЗ эти затраты будут пропорционально перераспределены и включены в их стоимость;

129


- ОЭЗ ТВТ в г. Дубне Московской области - на 58,71 млн. рублей в связи с тем, что на момент проверки Перечень на 2013 год находится в стадии согласования в Минэкономразвития России; - ОЭЗ ТВТ в г. Томске - на 519,08 млн. рублей - при формировании Перечня не учитываются авансовые средства, перечисленные в ОАО «Литер» (20 августа 2012 года предприятие признано банкротом и открыто конкурсное производство, требования включены в реестр кредиторов). После исключения предприятия из реестра юридических лиц сумма будет списана; по ОЭЗ ППТ - на 417,11 млн. рублей: - ОАО «ОЭЗ ППТ «Алабуга» данные по финансированию на 1 января 2013 года по Перечню формировались исходя из процентного соотношения взноса ОАО «ОЭЗ» (51 %) в уставный капитал управляющей компании (18421,86 × 51 % = 9395,15 млн. рублей), и не учтены средства, перечисленные в сентябре 2013 года), а данные по объемам выполненных работ формировались из размера взноса ОАО «ОЭЗ» в уставный капитал управляющей компании (8978,04 млн. рублей). Указанное несоответствие возникло из-за отсутствия надлежащего контроля со стороны Минэкономразвития России за процессом использования федеральных средств, направляемых на строительство инфраструктуры ОЭЗ, в том числе отсутствие сверки на отчетные даты данных Минэкономразвития России и информации, содержащейся в отчетах ОАО «ОЭЗ», об объемах выполненных работ. Исходя из изложенного, в целях формирования единых подходов к составлению отчетности о расходовании средств на строительство объектов инфраструктуры ОЭЗ Минэкономразвития России и ОАО «ОЭЗ» целесообразно принятие соответствующего совместного методического документа. Из средств уставного капитала ОАО «ОЭЗ» 77,7 млн. рублей израсходованы на оплату работ в ОЭЗ Калининградской области, деятельность которой досрочно прекращена. Кроме того, были оплачены работы в сумме 0,56 млн. рублей по планируемой к созданию ОЭЗ в Красноярском крае, которая так и не была создана. Неэффективное расходование средств уставного капитала ОАО «ОЭЗ», без достижения требуемого результата, составило 93,48 млн. рублей. В ходе проверки установлено, что за счет средств уставного капитала ОАО «ОЭЗ» были оплачены работы по разработке концепции туристскорекреационной ОЭЗ на территории о. Русский Владивостокского городского округа Приморского края. Решение о создании данной ОЭЗ принято постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2010 года № 201 в целях создания условий для привлечения инвестиций в туристские объекты Приморского края, повышения бюджетных расходов на создание инфраструктурных объектов к саммиту АТЭС 2012 года. Предполагалось использовать инфраструктурные объекты, созданные в рамках подпрограммы «Развитие г. Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе» ФЦП «Эко130


номическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», средства бюджета субъекта Российской Федерации и внебюджетных источников. Финансирование работ по развитию ОЭЗ за счет средств федерального бюджета не предусмотрено. В рамках исполнения комплекса мероприятий по разработке Перспективного плана ОЭЗ ТРТ был проведен конкурс на разработку концепции данной ОЭЗ, техническое задание на разработку которой не предусматривало работ, относящихся к созданию инфраструктуры ОЭЗ. По результатам конкурса между ОАО «ОЭЗ» и АНО «Институт региональной политики» был заключен договор от 20 сентября 2011 года № ТР-40/11125. В соответствии с приложением № 1 к указанному договору этапы выполнения работ включают: I этап - подготовка и начало выполнения работ; II этап - формирование концепции Наследия проведения саммита АТЭС как значимого контекста развития территории о. Русский Владивостокского городского округа Приморского края; III этап - разработка стратегического мастер-плана развития ОЭЗ ТРТ «Остров Русский». При этом в рамках II этапа должны быть сформированы концепция эффективной работы с Наследием проведения саммита АТЭС-2012, видение оптимальных возможностей использования данного ресурса для создания и развития ОЭЗ «Остров Русский»; проведена комплексная оценка привлекательности проекта по созданию и развитию ОЭЗ на территории о. Русский. В рамках III этапа предусмотрены подготовка и апробирование концепции, проведение финансово-экономического анализа эффективности проекта, формирование маркетинговой стратегии проекта, проведение комплексного анализа существующего положения территории согласно требования градостроительного законодательства. Окончанием этапа является разработка технического задания на проект планировки территории. Таким образом, содержание предусмотренных договором работ не содержит мероприятий по созданию объектов инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования ОЭЗ, а носит характер аналитического исследования. Разработанная концепция была рассмотрена 23 марта 2012 года на совещании у Министра экономического развития Российской Федерации Э.С. Набиуллиной. По итогам совещания были высказаны замечания о необходимости более детальной проработки экономической модели ОЭЗ ТРТ. В связи с необходимостью данных расчетов был определен дополнительный состав работ, после чего подписано дополнительное соглашение № 1 от 12 марта 2012 года. После предоставления расширенной финансово-экономической модели АНО «Институт региональной политики» работы по договору были приняты. Стоимость работ составила 23,57 млн. рублей (акты выполненных работ от 29 сентября 2011 го131


да, 10 января 2012 года, 31 июля 2012 года подписаны генеральным директором ОАО «ОЭЗ» О.А. Костиным). Данный документ до настоящего времени не утвержден, ОЭЗ не функционирует, Минэкономразвития России прорабатывает вопрос о досрочном прекращении существования указанной ОЭЗ в соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 6 Федерального закона № 116-ФЗ. Начиная с 2008 года федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год определено, что бюджетные ассигнования направляются в уставный капитал ОАО «ОЭЗ» в целях создания объектов инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования особых экономических зон. Кроме того, финансирование работ по развитию данной ОЭЗ из федерального бюджета не предусматривалось, но оплата разработки концепции производилась из уставного капитала ОАО «ОЭЗ», в который вносились средства исключительно из федерального бюджета. Поскольку разработанный и оплаченный документ не имеет отношения к созданию инфраструктуры ОЭЗ, а носит аналитический характер, средства уставного капитала ОАО «ОЭЗ» в сумме 23,57 млн. рублей использованы не по целевому назначению. Уровень исполнения показателя «Направления использования бюджетных средств соответствуют условиям их выделения» можно признать «средним», поскольку установлен факт использования бюджетных средств, выделенных на строительство инфраструктуры ОЭЗ, на иные цели. Основная (уставная) деятельность ОАО «ОЭЗ», направленная на обеспечение реализации соглашений о создании объектов инфраструктуры ОЭЗ, предназначенных для обеспечения функционирования ОЭЗ и управления объектами ОЭЗ, убыточна. Поддержание безубыточности возможно только при постоянном уровне прочих доходов за счет размещения временно свободных денежных средств, которое предполагает их отвлечение от основных уставных целей. В ходе проверок Счетной палатой Российской Федерации было установлено, что в отсутствие порядка проведения конкурса по отбору кредитных организаций ОАО «ОЭЗ» в 2006-2008 годах заключены договоры депозита с Государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и ОАО «АК БАРС» Банк». Положение о порядке размещения временно свободных денежных средств на депозиты российских кредитных организаций, для которых предусмотрен порядок проведения конкурса по их отбору (далее - Положение), было утверждено решением совета директоров ОАО «ОЭЗ» только 30 января 2009 года. Решением совета директоров Общества (протокол от 3 марта 2009 года № 18) был утвержден перечень кредитных организаций (12 банков), в депозиты которых могут размещаться временно свободные денежные средства Общества. 132


В соответствии с приказом генерального директора ОАО «ОЭЗ» от 13 марта 2009 года № 51 была создана конкурсная комиссия для проведения конкурсных процедур по размещению временно свободных денежных средств ОАО «ОЭЗ». Открытый конкурс по отбору российских кредитных организаций был проведен 27 марта 2009 года. В нарушение пункта 3.1 Положения (без соответствующего решения совета директоров о размещении временно свободных средств Общества и без проведения конкурсных процедур) 8 июня 2011 года ОАО «ОЭЗ» с Государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» был заключен договор банковского вклада (депозита) № 5304 на сумму 25000,0 млн. рублей сроком действия депозита 274 дня (по 7 марта 2012 года), из расчета уплаты 5,5 % годовых. В 2012 году оборот средств ОАО «ОЭЗ» на депозитных счетах составил 92249,4 млн. рублей. По состоянию на 1 января 2013 года остаток средств, размещенных ОАО «ОЭЗ» на депозитных счетах в коммерческих банках, составил 43399,4 млн. рублей (на 1 января 2012 года - 34200,0 млн.), в том числе: во Внешэкономбанке - 5000,0 млн. рублей, ВТБ - 4179,4 млн. рублей, ОАО «Россельхозбанк» 8870,0 млн. рублей, ОАО «Банк Москвы» - 3350,0 млн. рублей, ОАО «Газпромбанк» - 4650,0 млн. рублей, «Сбербанк России» - 17350,0 млн. рублей. На счетах филиалов ОАО «ОЭЗ» - 6,6 млн. рублей. Процентный доход ОАО «ОЭЗ» и филиалов от размещения денежных средств на депозитных счетах на 1 января 2013 года составил 10737,67 млн. рублей, в том числе в 2012 году - 3646,59 млн. рублей по средней ставке 6,5 % годовых. Общий процентный доход дочерних акционерных обществ на 1 января 2013 года составил 1412,3 млн. рублей. По состоянию на 1 сентября 2013 года остаток средств, размещенных ОАО «ОЭЗ» на депозитных счетах в коммерческих банках, составил 41361,04 млн. рублей (на 1 января 2013 года - 43399,42 млн. рублей), в том числе: во Внешэкономбанке - 5000,0 млн. рублей, ВТБ - 7111,04 млн. рублей (из них «Овернайт» 5211,04 млн. рублей), ОАО «Россельхозбанк» - 5550,0 млн. рублей, ОАО «Банк Москвы» - 3150,0 млн. рублей, ОАО «Газпромбанк» - 3550,0 млн. рублей, «Сбербанк России» - 17000,0 млн. рублей. В настоящее время советом директоров ОАО «ОЭЗ» (протокол от 18 октября 2013 года) принято решение о разработке программы размещения временно свободных денежных средств ОАО «ОЭЗ» в депозиты. Генеральному директору ОАО «ОЭЗ» запрещено осуществлять размещение временно свободных денежных средств ОАО «ОЭЗ» в депозиты на срок более одного месяца до утверждения указанной программы. Уровень исполнения показателя «Отношение процентного дохода, полученного ОАО «ОЭЗ» и его дочерними компаниями от размещения временно свободных денежных средств на депозитах, к общему объему выделенных на строительство инфраструктуры ОЭЗ государственных средств» является «вы133


соким», поскольку данное отношение, составляя 12,5 %, позволяет покрывать расходы на содержание Общества и его дочерних структур. Полученные доходы от размещения временно свободных средств были использованы на возмещение затрат по содержанию ОАО «ОЭЗ» и его дочерних акционерных обществ и построенных ими объектов инфраструктуры ОЭЗ. В ходе проверок Счетной палатой Российской Федерации установлено, что ОАО «ОЭЗ» было допущено отвлечение средств уставного капитала на приобретение банковских векселей и предоставление займов дочерним акционерным обществам, в том числе: - по данным бухгалтерского баланса за 2008 год в составе финансовых вложений числились простые беспроцентные векселя, приобретенные согласно заключенным договорам в 2008 году у ОАО «Объединенный банк промышленных инвестиций» (далее - АКБ «ОБПИ») на сумму 827,46 млн. рублей и Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» - на сумму 39,93 млн. рублей. В 2009 году Обществом были дополнительно приобретены простые векселя АКБ «ОБПИ» на сумму 1450,05 млн. рублей. В 2009 году погашение простых банковских векселей произведено на сумму 1678,73 млн. рублей. По состоянию на 1 января 2011 года на балансовом учете числились простые беспроцентные банковские векселя АКБ «ОБПИ» на сумму 638,71 млн. рублей, которые погашены в феврале 2011 года. На 1 июля 2011 года на балансовом учете в составе финансовых вложений простые беспроцентные векселя не числятся; - займы дочерним акционерным обществам на сумму 2611,4 млн. рублей, из них: от 29 сентября 2008 года № 033-278/08 с ОАО «ОЭЗ ППТ «Алабуга» на цели строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ промышленно-производственного типа на сумму 1200,0 млн. рублей на срок 6 месяцев (беспроцентный). Возврат средств займа произведен в полном объеме 26 января 2009 года; от 26 октября 2007 года № ОД-00/0742 с ОАО «ОЭЗ-эксперт» в размере 15,0 млн. рублей на цели пополнения оборотных средств с уплатой 10 % годовых, сроком на 3 года. Обязательства по возврату указанного займа в установленный срок ОАО «ОЭЗ-эксперт» не выполнены. До настоящего времени средства в уставный капитал ОАО «ОЭЗ» не возвращены, проценты по данному займу не получены. Использование средств уставного капитала является неэффективным, без достижения требуемого результата; от 20 мая 2008 года № ОД-00/08018 с ОАО «ОЭЗ ППТ «Липецк» на сумму 707,9 млн. рублей. Средства займа возвращены в полном объеме; от 30 июня 2008 года № 55-72/08-07 с ОАО «ОЭЗ ТВТ «Томск» на цели строительства здания «Центр инноваций и технологий» на территории ОЭЗ технико-внедренческого типа в г. Томске на общую сумму 600,0 млн. рублей, со сроком погашения - не позднее 20 декабря 2008 года (беспроцентный). Фактически ОАО «ОЭЗ ТВТ «Томск» были перечислены средства в размере 574,8 млн. 134


рублей, в том числе: в течение 2008 года - 500,2 млн. рублей и в 2009 году 74,6 млн. рублей. В установленный договором срок заем не был погашен. Дополнительными соглашениями к договору срок возврата займа Обществом неоднократно переносился: до 20 апреля 2009 года (от 19 декабря 2008 года № 1), до 30 декабря 2009 года (от 24 декабря 2008 года № 2) и до 31 декабря 2011 года (от 10 декабря 2010 года № 3). Следует отметить, что дополнительное соглашение № 3 к указанному договору было заключено после срока окончания договора. Задолженность ОАО «ОЭЗ ТВТ «Томск» на 1 января 2012 года погашена; от 19 мая 2011 года № ДО-ОО/11081 с ОАО «Внешстройимпорт» на пополнение оборотных средств (по причине недостатка собственных средств) в сумме 51,6 млн. рублей с уплатой 5,5 % годовых. Возврат указанной суммы займа предусмотрен частями до 22 августа 2011 года. В целях обеспечения исполнения своих обязательств ОАО «Внешстройимпорт» предоставило в залог имущество согласно договору залога от 19 мая 2011 года № ОД-ОО/11082 на сумму 12,2 млн. рублей. ОАО «Внешстройимпорт» в срок обязательства не выполнило. Дополнительным соглашением от 16 июня 2011 года № 1 к договору срок возврата был продлен до 20 декабря 2011 года. На 1 января 2012 года задолженность погашена. В апреле 2012 года ОАО «Внешстройимпорт» предоставлен заем на текущую деятельность в размере 62,1 млн. рублей (22 июня 2012 года заем полностью погашен). Как следует из представленных данных, при наличии фактов отвлечения средств уставного капитала на цели, не соответствующие условиям их предоставления, повлекших неэффективное использование указанных средств в сумме 15,0 млн. рублей, уровень исполнения показателя «Объем средств, отвлеченных ОАО «ОЭЗ» и его дочерними акционерными обществами из государственных средств, выделенных на создание инфраструктуры ОЭЗ» - «низкий». По совокупности показателей можно сделать вывод, что при расходовании средств на создание и функционирование ОЭЗ Минэкономразвития России и управляющие компании не в полной мере руководствуются принципами достаточности, экономичности и результативности, допуская необоснованное завышение объемов инвестиций из федерального бюджета, нецелевое использование средств уставного капитала ОАО «ОЭЗ», не обеспечивая высокий уровень освоения бюджетных инвестиций. Критерий «Строительство инфраструктуры ОЭЗ осуществляется в плановом порядке и соответствует потребностям резидентов» Анализ темпов строительства инфраструктуры ОЭЗ за период с 2006 года по 1 сентября 2013 года в разрезе по годам показал следующее. Наибольший рост выполнения работ по строительству инфраструктуры ОЭЗ приходится на 2008 год, объем выполнения составил 12775,3 млн. рублей, в том числе: в ОЭЗ ТВТ - 4751,1 млн. рублей, ОЭЗ ППТ - 7124,0 млн. рублей, ОЭЗ ТРТ - 898,3 млн. рублей, ОЭЗ ПТ - 1,9 млн. рублей. 135


С 2009 года наблюдается резкое снижение темпов строительства инфраструктуры ОЭЗ до объема 9579,96 млн. рублей, или на 3195,4 млн. рублей меньше уровня 2008 года. Снижение объемов выполнения работ по строительству инфраструктуры ОЭЗ наблюдается до 2011 года (7834,8 млн. рублей), затем в 2012 году незначительное увеличение к уровню 2011 года. ОЭЗ Всего ТВТ ППТ ТРТ ПТ

2006 г. 29220,7 6785,0 22435,7 0,0 0,0

2007 г. 5753510,9 918397,6 4745113,3 90000,0 0,0

2008 г. 12775331,0 4751122,2 7123969,2 898303,0 1936,7

2009 г. 9579964,3 5585231,7 3224930,1 769760,6 41,8

2010 г. 8376718,4 3216936,2 2506450,2 2649350,7 3981,3

2011 г. 7834825,1 3117239,9 1945547,1 2700730,7 71307,3

2012 г. 7966714,5 5130091,7 1063966,4 1769547,6 3108,9

(тыс. руб.) 2013 г. 5590677,7 1293357,7 3783837,9 509335,5 4146,5

Строительство инфраструктуры в ОЭЗ промышленно-производственного типа началось с 2006 года. Темпы строительства: 2006 год - 22,4 млн. рублей, 2007 год - 4745,1 млн. рублей, 2008 год - 7124,0 млн. рублей, 2009 год - 3224,9 млн. рублей, 2010 год - 2506,4 млн. рублей, 2011 год - 1945,5 млн. рублей, 2012 год 1064,0 млн. рублей. В 2012-2013 годах созданы ОЭЗ ППТ в Псковской, Калужской областях, где начались проектно-изыскательские работы. За 8 месяцев 2013 года выполнен объем работ на общую сумму 3783,8 млн. рублей. Начиная с 2006 года по состоянию на 1 сентября 2013 года выполнено строительство на 24,4 млрд. рублей, в среднем - 3,5 млрд. рублей в год. До 2008 года темпы строительства возрастали до 7,1 млрд. рублей. С 2009 года темпы строительства уменьшаются. Неритмичность темпов строительства обусловлена неравномерностью развития каждой из ОЭЗ по следующим причинам: - в первую очередь строятся наиболее объемные, дорогостоящие объекты; - невыполнение обязательств подрядными организациями, замена подрядчиков в процессе выполнения работ; - невыполнение обязательств резидентами по реализации своих проектов. В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации были образованы ОЭЗ технико-внедренческого типа с привлечением средств федерального бюджета на территориях г. Москвы, г. Санкт-Петербурга, Московской области, Томской области. В 2006-2007 годах проводились проектноизыскательские и строительно-монтажные работы объектов инфраструктуры. Начиная с 2006 года по состоянию на 1 сентября 2013 года выполнено работ на 24,02 млрд. рублей, в среднем - 3,4 млрд. рублей в год. До 2009 года темпы строительства возрастали до 5,585 млрд. рублей. С 2010 по 2012 год темпы строительства значительно снизились. За 8 месяцев 2013 года выполнено работ на сумму 1293,4 млн. рублей. В 2012 году создана особая экономическая зона «Иннополис» в Республике Татарстан, где в настоящее время ведутся проектно-изыскательские работы, начинаются строительно-монтажные работы. В 2008-2009 годах начались работы по разработке проектов планировки территории и планов обустройства ОЭЗ туристско-рекреационного типа, нача136


лось проектирование объектов инфраструктуры. С 2009 года в ОЭЗ ТРТ на территориях Алтайского края, Республик Алтай и Бурятия ведется строительство объектов инфраструктуры. В настоящее время завершается строительство объектов на участке «Турка» в ОЭЗ ТРТ «Байкальская гавань», в ОЭЗ ТРТ «Долина Алтая» и «Бирюзовая Катунь». В ОЭЗ ТРТ на территории Иркутской области объекты инфраструктуры на участке «Гора Соболиная» только проектируются. Темпы строительства ОЭЗ туристско-рекреационного типа: 2007 год - 90,0 млн. рублей, 2008 год - 898,3 млн. рублей, 2009 год - 769,7 млн. рублей, 2010 год 2649,3 млн. рублей, 2011 год - 2700,7 млн. рублей, 2012 год - 1769,5 млн. рублей. Всего по ОЭЗ за период с 2006 года по 1 января 2013 года выполнено работ на сумму 52,3 млрд. рублей, на 1 сентября 2013 года - на сумму 57,9 млрд. рублей со средним темпом 8,3 млрд. рублей в год. Анализ фактических показателей ввода в эксплуатацию объектов инфраструктуры ОЭЗ показал, что на 1 января 2013 введено в эксплуатацию 156 объектов, или 75,7 % запланированного показателя (206 объектов). При этом в 2012 году введено 13 объектов из 84 планируемых, или 15,5 %, в 2011 году введено 34 объекта (63 % от запланированных 54 объектов), что свидетельствует о замедлении темпов строительства производственной структуры во всех типах ОЭЗ. В 2013 году введено 16 объектов, что составляет 19 % от запланированного показателя (84 объекта), из них: за счет средств ОАО «ОЭЗ» - 12 объектов, или 21,1 % запланированного показателя (57 объектов) и за счет средств управляющих компаний ДАО - 4 объекта, или 14,8 % запланированного показателя (27 объектов). В ОЭЗ промышленно-производственного типа из 105 планируемых объектов введено в эксплуатацию 98, или 93,3 %. При этом из 14 объектов, планируемых к вводу в 2012 году, фактически введено 7, или 50 %. На 1 июня 2013 года из 27 планируемых введено 4 объекта. В туристско-рекреационных ОЭЗ из 60 планируемых введено в эксплуатацию - 30, или 50 %. В 2012 году из 33 планируемых к вводу объектов введено 3, или 9 % запланированного объема. В Алтайском крае из запланированных к вводу в 2012 году объектов фактически введен 1, что связано с отсутствием потенциальных объектов резидентов и задержкой в строительстве основных инженерных сооружений (водозабор, электроснабжение, внеплощадочное газоснабжение завершены строительством и оформляются разрешения на ввод в эксплуатацию), а также в связи с задержкой прохождения государственной экспертизы проектов. В Республике Бурятия из 7 планируемых на 2 объекта получены разрешения на ввод в эксплуатацию в январе 2013 года, завершены строительством 2 плановых объекта, ожидаемый срок получения разрешений февраль 2013 года. На 1 июня 2013 года из 43 планируемых введено 9 объектов. В ОЭЗ технико-внедренческого типа из 41 запланированного объекта введено 28, или 68,2 %. Из планируемых к вводу в 2012 году 37 объектов введено только 3, или 8 %. Переносы сроков ввода в Томской области и г. Санкт137


Петербурге связаны с неисполнением подрядчиками договорных обязательств. На 1 июня 2013 года из 13 планируемых введено 3 объекта. Строительство в ОЭЗ портового типа не велось. В соответствии с планами-графиками строительства основные работы по созданию инфраструктуры ОЭЗ планируется завершить до 2017 года. По состоянию на 1 июля 2013 года всего с начала строительства введено в эксплуатацию 172 объекта, или 71,7 % запланированного показателя (240 объектов), в том числе: за счет средств ОАО «ОЭЗ» - 72 объекта, или 61,5 % от запланированного показателя (117 объектов), и за счет средств управляющих компаний ДАО - 100 объектов, или 81,3 % запланированного показателя (123 объекта). Сведения о плановых и фактических показателях ввода в эксплуатацию объектов инфраструктуры представлены в приложении 6. Несмотря на то, что уровень исполнения показателя «Отношение количества введенных в эксплуатацию объектов инфраструктуры ОЭЗ к плановым назначениям» на 1 января 2013 года составил 75,7 %, в последние годы установлено замедление темпов ввода построенных объектов в эксплуатацию, и уровень исполнения может быть признан «средним». Невысокими остаются показатели ввода в эксплуатацию объектов, строящихся резидентами ОЭЗ. На 1 января 2013 года из 100 планируемых к строительству в соответствии с бизнес-планами резидентов построен 21 объект, на 1 октября 2013 года - 26. При этом наиболее низкие темпы строительства в технико-внедренческих ОЭЗ (из 52 планируемых объектов построено 4) и в туристско-рекреационных ОЭЗ (из 20 планируемых построено 2). В ходе проверки установлено, что нарушение планируемых сроков строительства и ввода объектов в эксплуатацию связано с несоблюдением сроков утверждения ежегодных перечней планируемых к строительству объектов инфраструктуры ОЭЗ, их несвоевременной корректировкой, что приводит к смещению сроков проведения конкурсных процедур, вследствие чего показатель «Соотношение сроков проведения конкурсных процедур с планируемыми сроками строительства и ввода в эксплуатацию объектов инфраструктуры ОЭЗ» не оценивается. По результатам анализа использования построенных и введенных в эксплуатацию объектов инфраструктуры ОЭЗ установлено, что указанные объекты имеют неполную загрузку мощностей. Так, на 1 января 2013 года мощность сетей теплоснабжения используется в среднем на 7,4 % (снижение за год составило 18,8 процентного пункта за счет увеличения мощности введенных в строй объектов), сетей водоснабжения - в среднем на 8,8 % (снижение в течение года на 8,5 процентного пункта за счет увеличения мощности введенных в строй объектов), загрузка электрических сетей увеличилась с 12,8 % до 20,5 %. Использование административных площадей составляет 75 %, таможенной инфраструктуры - 100 процентов. Информация об использовании мощностей объектов инфраструктуры представлена в приложении 7. 138


Уровень исполнения показателя «Отношение объемов фактической загрузки построенных мощностей к мощности объектов инфраструктуры, введенных в эксплуатацию» можно признать «средним». Исходя из совокупностей показателей, можно сделать вывод о том, что несмотря на достаточный уровень фактических показателей ввода в эксплуатацию объектов инфраструктуры в последние годы, темпы ввода в эксплуатацию построенных объектов замедляются, сохраняется значительный объем построенных и неиспользуемых мощностей. Критерий «Расходование средств на содержание созданной инфраструктуры ОЭЗ» В соответствии с условиями соглашений об управлении ОАО «ОЭЗ» осуществляет деятельность по эксплуатации объектов ОЭЗ и обеспечению их сохранности. Источником финансирования расходов на исполнение данных работ являются собственные средства Общества. Ежегодное увеличение количества вводимых в эксплуатацию объектов ОАО «ОЭЗ» приводит к увеличению затрат на их эксплуатацию. Темпы роста эксплуатационных расходов значительно выше темпов роста доходов от использования этих объектов. Объем расходов на содержание объектов представлен в таблице: ОАО «ОЭЗ» ДАО Итого

2006 г. 2516,0 2516,0

2007 г. 28698,0 28698,0

2008 г. 11,0 246029,0 246040,0

2009 г. 77289,0 488407,0 565696,0

2010 г. 140621,0 538285,0 678906,0

2011 г. 390767,0 648625,0 1039392,0

(тыс. руб., без НДС) 2012 г. Всего 566199,0 1174887,0 869606,0 2822166,0 1435805,0 3997053,0

По состоянию на 1 января 2013 года введены в эксплуатацию объекты таможенной инфраструктуры на территории ОЭЗ Республики Татарстан, Московской и Липецкой областей, г. Томска. Для осуществления таможенных процедур объекты таможенной инфраструктуры переданы органам ФТС России на основании договоров безвозмездного пользования: ОЭЗ Республики Татарстан

ОЭЗ Липецкой области ОЭЗ Московской области

ОЭЗ г. Томска

Реквизиты договора № ОЭЗ-95/08 (№ 114) от 18 апреля 2008 г. № ОЭЗ-94/08 (№ 113) от 24 августа 2010 г. № ОЭЗ-264/10 от 8 августа 2013 г. № 108 № 50 от 23 января 2012 г. № 51 от 8 августа 2013 г. № 107 от 2 апреля 2012 г. № 02-40/106 от 2 июля 2012 г. № 02-40/107 от 17 апреля 2009 г. № 55-118/09-07 от 15 ноября 2010 г. 55-114/10-03 от 28 декабря 2010 г. № 55-254/10-08 от 11 июля 2011 г. № 55-111/11-11 от 21 июля 2011 г. № 7БП от 18 сентября 2013 г. № 55-134/13-04

139


Право собственности на объекты инфраструктуры, расположенные на территории ОЭЗ ТВТ в г. Санкт-Петербурге, зарегистрировано 30 сентября 2013 года. ОАО «ОЭЗ» в соответствии с Соглашением о взаимодействии между Минэкономразвития России, ФТС России и ОАО «ОЭЗ» от 11 сентября 2013 года направило комплект документов, необходимых для создания таможенного поста на территории ОЭЗ ТВТ в г. Санкт-Петербург в адрес ФТС России (исх. от 29 октября 2013 года № МТ-06/6705). Помимо объектов таможенной инфраструктуры на территории ОЭЗ ППТ «Липецк» построен объект ГОУ МЧС России - пожарное депо, переданное по договору безвозмездного пользования от 1 января 2011 года № 11/1. Расходы на содержание непрофильной инфраструктуры, в том числе объектов таможенной инфраструктуры и объектов ГОУ МЧС, представлены в таблице: ОАО «ОЭЗ» ДАО Итого % в общем объеме расходов на содержание

2008 г. 4412,0 4412,0

2009 г. 8250,0 8250,0

2010 г. 10324,0 10324,0

2011 г. 6859,0 16891,0 23750,0

1,8

1,5

1,5

2,3

(тыс. руб., без НДС) 2012 г. Всего 11230,0 18089,0 51751,0 91629,0 62981,0 109719,0 4,4

2,8

Показатель «Динамика расходов управляющих компаний, связанных с содержанием непрофильной инфраструктуры» имеет стабильную тенденцию к росту, увеличившись за последний год почти в 3 раза, несмотря на то, что продолжается процесс передачи объектов ФТС России и МЧС России по договорам безвозмездного пользования. При этом данные объекты продолжают оставаться на балансовом учете управляющих компаний, а указанными ведомствами эксплуатационные расходы в полном объеме не возмещаются. В проверяемый период управляющими компаниями были получены доходы от использования объектов инфраструктуры, объемы которых представлены в таблице: ОАО «ОЭЗ» в том числе филиалы ДАО Итого

2007 г. 9419,0 9419,0

2008 г. 367,0 91,0 130807,0 131174,0

2009 г. 10220,0 363,0 202673,0 212893,0

2010 г. 23150,0 947,0 231686,0 254837,0

2011 г. 63207,0 18279,0 344238,0 407445,0

(тыс. руб., без НДС) 2012 г. Всего 128673,0 225618,0 42564,0 62245,0 511041,0 1429864,0 639714,0 1655482,0

Полученные доходы от использования объектов ОЭЗ позволяют возместить только 41,4 % расходов управляющих компаний. Основными причинами низких доходов от использования объектов инфраструктуры являются малая загрузка мощностей имеющихся объектов, низкий уровень арендной платы для резидентов по сравнению со среднерыночным уровнем региона, частичное или полное отсутствие потребителей услуг в пределах ОЭЗ. В целях поддержания развития особых экономических зон издано постановление Правительства Российской Федерации от 21 июня 2013 года № 524 «Правила предоставления в 2013 году субсидий из федерального бюджета управляющим компаниям ОЭЗ, а также резидентам туристско-рекреационных ОЭЗ, объединенных решением Правительства Российской Федерации в кластер» (далее - Правила). 140


В соответствии с данными Правилами в 2013 году ОАО «ОЭЗ» получило по договору от 18 сентября 2013 года № Д-50-ОС/Д14 субсидию в размере 111373,2 тыс. рублей, в том числе: за II полугодие 2012 года - 52029,3 тыс. рублей и за I полугодие 2013 года - 59343,97 тыс. рублей на возмещение затрат, связанных с содержанием объектов энергетической инфраструктуры, транспортной инфраструктуры, инновационной (деловой) инфраструктуры и на возмещение затрат, связанных с выполнением работ (оказанием услуг), осуществляемых в целях реализации соглашений об управлении ОЭЗ. Предоставленная сумма субсидии не возмещает всех понесенных затрат, не покрытых доходами, на содержание и эксплуатацию объектов инфраструктуры и выполнение работ, связанных с управлением ОЭЗ, а возмещает только их часть. Так, за II полугодие 2012 года сумма фактических расходов на содержание объектов, не покрытая доходами, составила 420069,0 тыс. рублей, предоставленная субсидия возместила 12,4 % затрат, не покрытых доходами, сумма расходов за I полугодие 2013 года, не покрытая доходами, составила 427382,0 тыс. рублей, предоставленная субсидия за этот же период возместила 13,9 % не покрытых доходами затрат. Аналогичная субсидия была предусмотрена Федеральным законом от 2 декабря 2009 года № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» по целевой статье расходов «Субсидии открытому акционерному обществу «Особые экономические зоны» на содержание объектов энергетического комплекса, транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства, таможенной инфраструктуры, объектов гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, расположенных на территориях особых экономических зон» в размере 670,0 млн. рублей. Согласно порядку, утвержденному приказом от 14 мая 2010 года № 179 «Об утверждении Правил предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидии открытому акционерному обществу «Особые экономические зоны», Минэкономразвития России 30 июля 2010 года заключило с ОАО «ОЭЗ» договор № 13577-ЭН/Д25 о предоставлении целевой субсидии в размере 670,0 млн. рублей на содержание объектов инфраструктуры. Проверка показала, что согласно данным бухгалтерского учета ОАО «ОЭЗ» возмещенные расходы на содержание объектов инфраструктуры, расположенных на территориях ОЭЗ, в 2010 году составили 5,94 млн. рублей. Однако целевое назначение субсидии не позволило обеспечить субсидирование затрат на содержание объектов инфраструктуры, принадлежащих дочерним акционерным обществам, а также направить выделенные средства на содержание объектов инновационной инфраструктуры ОЭЗ. В связи с низким уровнем освоения субсидии на содержание объектов инфраструктуры, предоставленной в 2010 году, уровень исполнения показателя «Отношение фактически использованных средств федерального бюджета на 141


содержание инфраструктуры ОЭЗ к плановым назначениям (при выделении целевых субсидий из федерального бюджета)» можно признать «низким». Вместе с тем, учитывая, что субсидия на возмещение затрат, связанных с содержанием объектов инфраструктуры, предоставлена только в соответствии с договором от 18 сентября 2013 года, оценка уровня эффективности использования указанных средств является преждевременной. Исходя из достаточно низкого уровня исполнения показателей по данному критерию, можно сделать вывод о том, что при возрастающих объемах расходов на содержание построенных объектов инфраструктуры доходы от их использования не являются достаточным источником возмещения. В ближайшие годы при возможном снижении объемов собственных средств управляющих компаний, полученных в качестве процентного дохода, являющихся в настоящее время основным источником покрытия данных расходов, потребность в субсидировании управляющих компаний за счет средств федерального бюджета будет возрастать. Критерий «Использование средств на содержание управляющих компаний является обоснованным и достаточным» По итогам 2012 года выручка ОАО «ОЭЗ» составила 124,6 млн. рублей, что на 704,1 млн. рублей меньше аналогичного показателя 2011 года (828,7 млн. рублей). Себестоимость продаж составила 521,1 млн. рублей. Превышение себестоимости над выручкой составило 396,5 млн. рублей (по итогам 2011 года 194,4 млн. рублей). Общий убыток ОАО «ОЭЗ» от основной деятельности за 2012 год с учетом управленческих расходов (667,3 млн. рублей) составил 1063,8 млн. рублей (по итогам 2011 года - 920,1 млн. рублей). Чистая прибыль 2012 года в соответствии с данными отчета о финансовых результатах ОАО «ОЭЗ» составила 1722,5 млн. рублей, что на 1295,3 млн. рублей больше, чем аналогичный показатель 2011 года (427,2 млн. рублей). В основном увеличение получено за счет доходов от размещения временно свободных средств. Распоряжением Министра экономического развития Российской Федерации от 28 июня 2013 года № 148Р-АУ «О решениях годового общего собрания акционеров открытого акционерного общества «Особые экономические зоны» принято решение утвердить распределение прибыли ОАО «Особые экономические зоны» по результатам финансового 2012 года следующим образом: - 5 % чистой прибыли в размере 86122,4 тыс. рублей направить на формирование резервного фонда ОАО «Особые экономические зоны»; - 25 % чистой прибыли в размере 430611,8 тыс. рублей направить на выплату дивидендов; - 70 % чистой прибыли в размере 1205712,9 тыс. рублей направить на пополнение оборотных средств и финансирование создания и эксплуатации объектов инфраструктуры особых экономических зон. 142


Остатки средств на счетах ОАО «ОЭЗ» и дочерних компаний представлены в таблице: Организация ОАО «ОЭЗ» Филиалы ОАО «ОЭЗ» ДАО Общий остаток

2011 г. 30382,94 14,35 2838,61 33235,9

2012 г. 41103,97 57,38 4024,47 45185,8

2013 г. 43471,69 23,1 3496,96 46991,75

(на начало года, млн. руб.) На 01.07.2013 г. 39165,7 109,7 39275,4

Анализ величины чистых активов ОАО «ОЭЗ» и его дочерних обществ представлен в таблице: (на начало года, тыс. руб.) 2010 г. 2011 г. 2012 г. на 01.10.2013 г. Чистые активы ОАО «ОЭЗ» 46146723,68 51070527,03 81488595,00 83211208,00 103620703,00 ОАО «ОЭЗ ТВТ «Томск» 611499,00 488148,00 411466,00 386039,00 354280,00 ОАО «ОЭЗ ППТ «Липецк» 3753417,00 3727331,00 5045109,00 5039164,00 4928927,00 ОАО «ОЭЗ ТВТ «Дубна» 438512,00 383928,00 265817,00 218295,00 256626,00 ОАО «ОЭЗ ППТ «Алабуга» 6646605,00 10722840,00 13580610,93 17605328,00 17720708,00 ОАО «ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь» 1366163,00 1350336,00 1727990,00 1675214,00 1627871,94 Итого 58962919,68 67743110,03 102519587,93 108135248,00 128509115,94 Уставный капитал ОАО «ОЭЗ» 44397414,00 48647414,00 78647414,00 78647414,00 98096610,00 ОАО «ОЭЗ ТВТ «Томск» 650000,00 650000,00 650000,00 650000,00 650000,00 ОАО «ОЭЗ ППТ «Липецк» 2445718,00 3731285,00 3731285,00 5059446,00 5059446,00 ОАО «ОЭЗ ТВТ «Дубна» 492900,00 492900,00 492900,00 492900,00 492900,00 ОАО «ОЭЗ ППТ «Алабуга» 6600000,00 10672040,00 13604000,00 17604000,00 17604000,00 ОАО «ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь» 1360000,00 1360000,00 1759996,00 1759996,00 1759996,00 Итого 55946032,00 65553639,00 98885595,00 104213756,00 123662952,00 Соотношение стоимости чистых активов к стоимости уставного капитала, % ОАО «ОЭЗ» 103,94 104,98 103,61 105,80 105,63 ОАО «ОЭЗ ТВТ «Томск» 94,08 75,10 63,30 59,39 54,50 ОАО «ОЭЗ ППТ «Липецк» 153,47 99,89 135,21 99,60 97,42 ОАО «ОЭЗ ТВТ «Дубна» 88,97 77,89 53,93 44,29 52,06 ОАО «ОЭЗ ППТ «Алабуга» 100,71 100,48 99,83 100,01 100,66 ОАО «ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь» 100,45 99,29 98,18 95,18 92,49 2009 г.

Как видно из представленных данных, в период с 1 января 2010 года по 1 января 2013 года величина чистых активов всех акционерных обществ увеличилась более чем в 2 раза. При этом чистые активы ОАО «ОЭЗ», составляющие 80,0 % от общего объема чистых активов обществ, увеличились за рассматриваемый период в 2,25 раза. За тот же период в 2,67 раза увеличились чистые активы ОАО «ОЭЗ ППТ «Алабуга», составляющие 13,79 % общего объема чистых активов обществ. Также произошло увеличение чистых активов ОАО «ОЭЗ ППТ «Липецк» на 31,32 % и ОАО «ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь» - на 19,16 %. При этом величина чистых активов ОАО «ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь» с 2012 года имеет тенденцию к понижению. В то же время в ОАО «ОЭЗ ТВТ «Томск» и ОАО «ОЭЗ ТВТ «Дубна», доля чистых активов которых в общем объеме активов обществ составляет менее 1 %, произошло значительное уменьшение чистых активов - более чем на 40 процентов. За период с 1 января 2010 года по 1 января 2013 года общий объем уставного капитала всех обществ увеличился в 2,21 раза, что соответствует увеличе143


нию чистых активов обществ. При этом уставный капитал в ОАО «ОЭЗ ТВТ «Томск» и ОАО «ОЭЗ ТВТ «Дубна» остался неизменным и составляет менее 1 % в общем объеме уставного капитала всех обществ. Пропорционально увеличению чистых активов увеличился уставный капитал ОАО «ОЭЗ» и ОАО «ОЭЗ ППТ «Алабуга», составляющий, соответственно, 79,33 % и 14,24 % общего объема уставного капитала всех обществ. Следует обратить внимание на то, что при увеличении уставного капитала в ОАО «ОЭЗ ППТ «Липецк» более чем в 2 раза, увеличение чистых активов произошло всего в 1,3 раза. Положительная динамика отношения стоимости чистых активов к стоимости уставного капитала имеется только у ОАО «ОЭЗ» и «ОЭЗ ППТ «Алабуга». В остальных ОАО стоимость чистых активов меньше стоимости уставных капиталов. В проверяемом периоде наблюдается устойчивое снижение отношения стоимости чистых активов к стоимости уставного капитала в ОАО «ОЭЗ ТВТ «Томск» с 94,08 % (на 1 января 2009 года) до 54,5 % (на 1 января 2013 года). Также в ОАО «ОЭЗ ТВТ «Дубна» на протяжении 5 лет отношение стоимости чистых активов к стоимости уставного капитала постоянно ниже 100 %: в 2008 году - 88,97 %, в 2009 году - 77,89 %, в 2010 году - 53,93 %, в 2011 году 44,29 %, в 2012 году - 52,06 процента. В ОАО «ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь» также за проверяемый период наблюдается уровень данного соотношения ниже 100 % (на 1 января 2013 года 92,49 процента). Согласно части 6 статьи 35 Федерального закона № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» если стоимость чистых активов общества остается меньше его уставного капитала по окончании финансового года, следующего за вторым финансовым годом или каждым последующим финансовым годом, по окончании которых стоимость чистых активов общества оказалась меньше его уставного капитала, общество не позднее чем через 6 месяцев после окончания соответствующего финансового года обязано принять одно из следующих решений: - об уменьшении уставного капитала общества до величины, не превышающей стоимости его чистых активов; - о ликвидации общества. На указанный факт неоднократно обращалось внимание в отчетах ревизионных комиссий обществ, несмотря на это, управленческие решения не принимались. Причинами убытков и уменьшения чистых активов дочерних акционерных обществ являются: - отсутствие законодательно установленных источников возмещения затрат на выполнение управляющими компаниями некоммерческих функций (привлечение резидентов и иных инвесторов в особую экономическую зону, в том числе для осуществления деятельности по созданию объектов инфраструктуры особой экономической зоны); - льготные арендные ставки для резидентов не позволяют увеличить доходы от эксплуатации объектов инфраструктуры. 144


В условиях убыточности большинства существующих управляющих компаний и отсутствия управленческих решений по преодолению данной ситуации советом директоров ОАО «ОЭЗ» (протокол от 18 октября 2013 года № 51) принято решение до 24 января 2014 года провести соответствующие корпоративные процедуры, связанные с преобразованием филиалов ОАО «ОЭЗ» (в Хабаровском крае, Самарской и Ульяновской областях) в дочерние акционерные общества ОАО «ОЭЗ». Следует отметить, что в бюджетах указанных субъектов Российской Федерации превышение суммы расходов над собственными доходами (без учета помощи федерального бюджета) составляет (по данным ф. № 0503317): - в 2010 году: в Самарской области - 22372,0 млн. рублей, в Хабаровском крае - 14304,0 млн. рублей, в Ульяновской области - 12496,0 млн. рублей; - в 2011 году: в Самарской области - 30376,0 млн. рублей, в Хабаровском крае - 17317,0 млн. рублей, в Ульяновской области - 14534,0 млн. рублей; - в 2012 году: в Самарской области - 17565,0 млн. рублей, в Хабаровском крае - 25935,0 млн. рублей, в Ульяновской области - 15707,0 млн. рублей. Учитывая вышеизложенное, можно предположить, что в перспективе существует риск неисполнения данными субъектами Российской Федерации своих обязательств по исполнению договоров о создании дочерних акционерных обществ. Увеличение количества введенных в строй объектов инфраструктуры ведет к увеличению расходов на содержание управляющих компаний. Объем расходов на содержание управляющих компаний представлен в таблице: 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. Итого

ОАО «ОЭЗ» 327936,0 595848,0 735700,0 795751,0 895325,0 1021633,0 4372193,0

Филиалы 43085,0 278653,0 283461,0 320087,0 451778,0 666609,0 2043673,0

ДАО 121196,0 554287,0 563444,0 639162,0 751552,0 767811,0 3397452,0

(тыс. руб.) Всего 492217,0 1428788,0 1582605,0 1755000,0 2098655,0 2456053,0 9813318,0

Кроме процентного дохода управляющие компании получают средства из федерального бюджета в качестве возмещения сумм налога на добавленную стоимость (НДС), оплаченного подрядным организациям по договорам строительства, после принятия на учет объектов незавершенного строительства в соответствии с частью 6 статьи 171 и частью 5 статьи 172 Налогового кодекса Российской Федерации. Сведения об объемах возмещенного НДС ОАО «ОЭЗ», его филиалам и дочерним акционерным обществам по состоянию на 1 января 2013 года представлены в таблице: ОАО «ОЭЗ» ДАО Общее возмещение

2007 г. 138,1 138,1

2008 г. 1423,6 1423,6

2009 г. 584,9 584,9

2010 г. 1934,5 224,3 2158,89

145

2011 г. 790,5 678,4 1468,9

2012 г. 1205,0 108,2 1313,2

(млн. руб.) На 1.01.2013 г. На 1.07.2013 г. 3930,1 3930,1 3157,6 3157,6 7087,6 7087,6


Средства, полученные в качестве возврата НДС, ОАО «ОЭЗ», его филиалами и дочерними акционерными обществами на финансирование строительства инфраструктуры ОЭЗ не используются. Таким образом, уровень исполнения показателя «Отношение объема затрат управляющих компаний на свое содержание к объему доходов, полученных управляющими компаниями от разрешенных видов деятельности» составляет 54,7 % объема доходов от осуществления разрешенных видов деятельности, что является «достаточным». В составе затрат на содержание управляющих компаний наибольший объем составляют затраты на оплату труда. Среднемесячная численность сотрудников в ОАО «ОЭЗ», его филиалах и дочерних обществах за проверяемый период с 2006 по 2013 год составила: в 2006 году - 203 человека, из них: 166 человек в ОАО «ОЭЗ» и его филиалах и 37 - в дочерних обществах; в 2007 году - 882 человека, из них 246 и 636 человек; в 2008 году - 901 человек, из них 460 и 441 человек; в 2009 году - 1100 человек, из них, соответственно, 468 и 632 человека; в 2010 году - 1052 человека, из них: в головном офисе - 430 человек и в ДАО 622 человека; в 2011 году - 1059 человек, из них 467 и 592 человека; в 2012 году - 1143 человека, из них 562 и 581 человек; в 2013 году - 1233 человека, из них, соответственно, 628 и 605 человек. Увеличение численности ОАО «ОЭЗ» в основном связано с созданием обособленных служб по эксплуатации объектов инфраструктуры, в 2013 году увеличение численности на 90 человек по сравнению с уровнем 2012 года обусловлено открытием вновь созданного подразделения и закрытием в 2013 году вакантных должностей по штатному расписанию. Расходы на оплату труда ОАО «ОЭЗ» (с учетом отчислений) составили в 2012 году 448,6 млн. рублей, расходы филиалов ОАО «ОЭЗ» - 302,6 млн. рублей, расходы дочерних ОАО «ОЭЗ» акционерных обществ - 469,1 млн. рублей. Общий объем расходов за 2012 год составил 1220,37 млн. рублей и превысил объем расходов 2011 года на 15,3 процента. Размер среднемесячной заработной платы в управляющих компаниях, осуществляющих деятельность на территориях ОЭЗ, составляет: в 2006 году в ОАО «ОЭЗ» - 39534 рубля, в филиалах - 37191 рубль, дочерних обществах - 41876 рублей; в 2007 году - 39961 рубль, 41600 рублей и 38322 рубля; в 2008 году - 45202 рубля, 49857 рублей и 40547 рублей; в 2009 году - 52180 рублей, 63567 рублей и 40794 рубля; в 2010 году - 56886 рублей, 72414 рублей и 41357 рублей; в 2011 году - 60661 рубль, 75292 рубля и 46030 рублей; в 2012 году - 63964 рублей, 78203 рубля и 49725 рублей;

146


(ожидаемое) за 2013 год - 59616 рублей, 72972 рубля и 46259 рублей, соответственно. В ходе проверки установлено, что среднемесячная зарплата в ОАО «ОЭЗ», его филиалах и дочерних обществах, как правило, превышает среднемесячную по соответствующим регионам. Так, среднемесячная зарплата в ОАО «ОЭЗ ППТ «Липецк» за проверяемый период составила: в 2006 году - 65563 рубля, в 2007 году - 44316 рублей, в 2008 году - 34503 рубля, в 2009 году - 34503 рубля, в 2010 году - 32650 рублей, в 2011 году - 42280 рублей, в 2012 году - 49371 рубль, в то же время среднемесячная зарплата в Липецкой области: в 2006 году - 8634 рубля, в 2007 году 10907 рублей, в 2008 году - 13372 рубля, в 2009 году - 13871 рубль, в 2010 году 15430 рублей, в 2011 году - 17201 рубль, в 2012 году - 19524 рубля. Проанализировав уровень среднемесячной зарплаты на примере Липецкой области, можно сделать вывод, что в проверяемом периоде среднемесячная заработная плата в регионе, которая с 2006 года по 2012 год увеличилась с 8634 рублей до 19524 рублей, или в 2,2 раза, меньше среднемесячной зарплаты в ОАО «ОЭЗ ППТ «Липецк» в 2,5 раза. В ОАО «ОЭЗ ТВТ «Дубна» среднемесячная зарплата в 2006 году составляла 34742 рубля, что в 2,2 раза превышает уровень среднемесячной региональной зарплаты, в 2007 году - 38918 рублей, или в 2,4 раза, в 2008 году - 45796 рублей, или в 2,2 раза, в 2009 году - 46664 рубля, или в 1,9 раза, в 2010 году - 45358 рублей, или в 1,8 раза, в 2011 году - 47332 рубля, в 2012 году - 49440 рублей, или в 1,5 раза превышает среднемесячную зарплату в Московской области. В ОАО «ОЭЗ ТВТ «Томск» размер среднемесячной заработной платы за проверяемый период увеличился в 1,7 раза с 38258 рублей в 2006 году до 66950 рублей в 2012 году, что в 2,6 раза больше средней заработной платы по региону. В ходе проверки установлено, что среднемесячная зарплата в ОАО «ОЭЗ ППТ «Алабуга» превышает региональную в среднем в 1,9 раза и составляла в 2012 году 42268 рублей. На основании изложенного уровень исполнения показателя «Отношение среднемесячного денежного содержания сотрудников управляющих компаний ОЭЗ к уровню среднемесячной заработной платы в субъекте Российской Федерации, на территории которого размещена ОЭЗ» можно признать «низким». В структуре расходов управляющих компаний другой основной статьей расходов являлся налог на прибыль. В 2012 году выплаты составили 348,7 млн. рублей. При этом налог, уплаченный ОАО «ОЭЗ», составил 362,2 млн. рублей, или на 24,5 % больше, чем в 2011 году, налог, уплаченный филиалами ОАО «ОЭЗ», составил 40,8 млн. рублей (в 2011 году - 77,3 млн. рублей), дочерними компаниями - 6,3 млн. рублей (в 2011 году - 0 млн. рублей). Анализ данных о состоянии расчетов ОАО «ОЭЗ» и его филиалов показал, что суммарная дебиторская задолженность на 1 января 2012 года составила 3893,97 млн. рублей. 147


По состоянию на 1 января 2013 года ее размер уменьшился на 1244,10 млн. рублей и составил 2649,88 млн. рублей. Просроченная дебиторская задолженность составила 698,7 млн. рублей, из которых: 509,8 млн. рублей - по расчету с ОАО «Литер» за невыполненные строительно-монтажные работы в ОЭЗ на территории г. Томска (ведется судебное разбирательство); 92,5 млн. рублей по расчетам с ОАО «Трест «Мосэлектротягстрой» за невыполненные строительно-монтажные работы по созданию ОЭЗ в Московской области (ведется судебное разбирательство); 48,7 млн. рублей - по расчетам с ООО «РосСтрой» за работы по строительству объектов на территории ОЭЗ в Республике Алтай (в целях подготовки искового заявления проводится строительная экспертиза по определению фактически выполненных подрядчиком работ); 33,5 млн. рублей - по расчетам с ОАО «ОЭЗ-эксперт» (по решению арбитражного суда от 17 февраля 2012 года компания признана банкротом, 21 мая 2012 года ОАО «ОЭЗ» включено в реестр кредиторов) и т.д. По состоянию на 1 июля 2013 года дебиторская задолженность уменьшилась на 2,63 млн. рублей и составила 2647,25 млн. рублей. Просроченная дебиторская задолженность составила 187,8 млн. рублей, из них: - 108,8 млн. рублей ОАО «ОЭЗ» в г. Санкт-Петербурге (13,97 млн. рублей Нойдорф, 13,8 млн. рублей - ЗАО «Энвижн Груп» по договору № ТВ-06/12095 от 6 июня 2012 года (аванс фактически отработан, не представлены акты из-за разногласий с контрагентом), 0,2 млн. рублей - ЗАО «Еврострой» по договору № ТВ-06/12034 от 1 марта 2012 года (погашена на момент проверки); - 30,3 млн. рублей в филиале ОЭЗ ТВТ в г. Москве (29,9 млн. рублей - ОАО «ОЭЗ-эксперт», договор № ТВ-01/30/07002 от 3 декабря 2007 года, должник признан банкротом, арбитражным судом введена процедура конкурсного производства. Решение арбитражного суда от 26 июля 2011 года (дело № А40-30574/11) о взыскании долга в сумме 29,9 млн. рублей), 0,33 млн. рублей - ООО Производственное объединение «Теплотехник» по договору № ТВ-01/30/08006 от 24 декабря 2008 года, решение арбитражного суда от 10 сентября 2012 года (дело № А40-65625/11) о взыскании долга в сумме 0,33 млн. рублей). По состоянию на 1 января 2012 года суммарная кредиторская задолженность числилась в размере 512,1 млн. рублей. По состоянию на 1 января 2013 года ее размер увеличился на 102,27 млн. рублей, составив 614,37 млн. рублей. Задолженность носит текущий характер. По состоянию на 1 июля 2013 года кредиторская задолженность составила 644,03 млн. рублей, из них: 222,19 млн. рублей - ОАО «ОЭЗ», 55,2 млн. рублей филиал ОАО «ОЭЗ» в г. Санкт-Петербурге (ОАО «ОЭЗ-эксперт» по договору № 73 от 9 января 2008 года - 48,8 млн. рублей, в том числе просроченная 0,04 млн. рублей, оплата не производится в связи с тем, что встречные обязательства значительно превышают кредиторскую задолженность). Советом директоров ОАО «ОЭЗ» от 10 июля 2013 года (протокол № 47) принято решение одобрить сделку ОАО «ОЭЗ» по предоставлению ОАО «ОЭЗ 148


ППТ «Моглино» займа на срок 18 месяцев в размере 115864,5 тыс. рублей. Процент составляет 8,25 % в год в срок, предусмотренный для возврата суммы займа. При этом 112864,5 млн. рублей предоставляется для выполнения консультационного и агентского соглашения с компанией JURONG CONSULTANTS PTE LTD, 3000,0 тыс. рублей - выплаты независимому члену совета директоров ОАО «ОЭЗ ППТ «Моглино». Источник предоставления займа - собственные средства ОАО «ОЭЗ». Председательствующим на указанном заседании совета директоров был избран заместитель Министра экономического развития Российской Федерации О.Г. Савельев, заседание проводилось в форме заочного голосования, что исключало возможность обсуждения. Генеральному директору ОАО «ОЭЗ» М.С. Трушко поручено заключить с ОАО «ОЭЗ ППТ «Моглино» договор о предоставлении займа. Указанное решение принято без должного финансово-экономического обоснования, так как в настоящее время у ОАО «ОЭЗ ППТ «Моглино» отсутствуют источники погашения данного займа, что увеличивает риск его невозврата на установленных условиях и в установленные сроки. Пунктом 5.4 договора займа № ПП-58/13122 от 8 августа 2013 года ОАО «ОЭЗ» предусмотрено, что в случае отсутствия у заемщика иных денежных средств, кроме тех, которые внесены заимодателем и Псковской областью в уставный капитал ОАО «ОЭЗ ППТ «Моглино» для финансирования строительства объектов инфраструктуры на территории ОЭЗ ППТ «Моглино», возврат займа производится заемщиком за счет этих средств. Указанное повлечет нецелевое использование средств уставного капитала ОАО «ОЭЗ ППТ «Моглино». При отсутствии утвержденных перечней планируемых к строительству объектов инфраструктуры средства уставного капитала используются не на строительство, а на получение процентного дохода. На 1 сентября 2013 года объем средств, размещенных на депозитных счетах ОАО «ОЭЗ «Моглино», составлял 389,0 млн. рублей (17 января и 25 марта 2013 года в уставный капитал перечислены средства в общей сумме 299,99 млн. рублей). В настоящее время в уставный капитал ОАО «ОЭЗ ППТ «Моглино» уже внесено 799,99 млн. рублей. Критерий «Создана действенная система размещения управляющими компаниями заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг» В целях реализации полномочий по созданию инфраструктуры ОЭЗ, определенных Генеральными соглашениями от 6 марта 2008 года (пункт 9.13) и от 29 февраля 2009 года, ОАО «ОЭЗ» на основании Сводного инвестиционного плана формировало годовой и поквартальный планы закупок по объектам инфраструктуры. Для подведения итогов и определения победителей конкурсов на право заключения договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг 149


для нужд ОАО «ОЭЗ» была создана Единая комиссия по размещению заказов. Приказом по ОАО «ОЭЗ» от 28 марта 2007 года № 39 был утвержден состав этой комиссии. Составы конкурсных комиссий дочерних ОАО «ОЭЗ» акционерных обществ утверждались соответствующими приказами. Закупки осуществлялись по процедурам, установленным Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 94-ФЗ). В целях упорядочения работы по организации и проведению закупочных процедур приказом генерального директора ОАО «ОЭЗ» от 20 октября 2008 года № 180 было утверждено Положение об организации и проведении закупок открытым акционерным обществом «Особые экономические зоны» при проектировании и строительстве объектов особых экономических зон. Приказом по ОАО «ОЭЗ» от 9 августа 2010 года № 94 утверждено положение по размещению заказов для собственных нужд ОАО «ОЭЗ». В свою очередь, руководство дочерних акционерных обществ приказами утверждало и вводило в действие положения, регламентирующие процесс размещения заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг), в том числе для собственных нужд. С вступлением в силу Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» ОАО «ОЭЗ» разработано Положение об организации и проведении закупок открытым акционерным обществом «Особые экономические зоны», утвержденное советом директоров 24 апреля 2012 года (на момент проведения проверки действует с изменениями от 31 августа 2012 года, от 14 июня 2013 года) (далее Положение об организации и проведении закупок). Положение о закупках регламентирует закупочную деятельность ОАО «ОЭЗ», устанавливает требования к закупке товаров, работ, услуг, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, иные связанные с обеспечением закупки положения, а также определяет принципы проведения закупок: - информационная открытость закупки; - равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки; - целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика. 150


В целях регламентации работы по организации проведения закупки товаров, работ, услуг в соответствии с Положением об организации и проведении закупок были разработаны и утверждены локальные правовые акты ОАО «ОЭЗ», в том числе: - о создании комиссии по закупкам ОАО «ОЭЗ»; - об утверждении положения о комиссии по закупкам; - о планировании закупочной деятельности; - о порядке оценки заявок на участие в конкурсе. В соответствии с требованиями Федерального закона № 223-ФЗ Положение об организации и проведении закупок «ОЭЗ» размещено в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте Российской Федерации: www.zakupki.gov.ru (далее - официальный сайт), на официальном сайте ОАО «ОЭЗ»: www.russez.ru (далее - сайт Общества). В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2012 года № 932 «Об утверждении правил формирования плана закупки товаров (работ, услуг) и требований к форме такого плана» ОАО «ОЭЗ» размещает планы закупки товаров, работ, услуг и все изменения, вносимые в данные планы на официальном сайте и на сайте Общества. Информация о закупках (извещения о проведении закупки, документация о закупке, включая проекты договоров и технические задания, а также протоколы, составляемые в ходе проведения закупок, (далее - протоколы), разъяснения и изменения положений документации о закупке) также размещается Обществом в открытом доступе. Кроме того, размещаются ежемесячные отчеты о закупочной деятельности в соответствии с требованиями Федерального закона № 223-ФЗ. В случае изменения цены, сроков исполнения договоров и объемов выполняемых работ по сравнению с указанными в протоколах по закупкам, ОАО «ОЭЗ» также опубликовывает соответствующие сведения на сайтах. В установленном порядке направляет подробные отчеты о закупочной деятельности по всем процедурам в Росстат (за каждые полгода, по форме № 1-закупки «Сведения о закупочной деятельности», утвержденной приказом Росстата от 30 декабря 2011 года № 525). В целях расширения круга поставщиков, минимизации издержек и повышения эффективности работы комиссий по закупкам, а также во исполнение требований постановления Правительства Российской Федерации от 21 июня 2012 года № 616 «Об утверждении Перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме» закупки товаров, работ, услуг, входящих в данный Перечень, осуществляются ОАО «ОЭЗ» в электронной форме в системе электронной торговли B2B-Center (электронная торговая площадка http://www.b2b-russez.ru/, ЭТП В2В-Russez). Всего в 2006-2012 годах ОАО «ОЭЗ» проведено 353 процедуры торгов, из них 9 процедур - в электронной форме. За I полугодие 2013 года 151


23 процедуры, из них 13 - в электронной форме. Сведения о проведенных конкурсных процедурах представлены в таблице:

Всего 01.07.2013 г. 2012 г. 2011 г. 2010 г. 2009 г. 2008 г. 2007 г. 2006 г. Всего 01.07.2013 г. 2012 г. 2011 г. 2010 г. 2009 г. 2008 г. 2007 г. 2006 г.

(тыс. руб.) Сумма начальных Количество торгов Сумма цен победителей Экономия на торгах Экономия, % (максимальных) цен договоров Конкурсные процедуры для собственных нужд ОАО «ОЭЗ» 104 425558,46 367956,80 57601,65 13,54 13 34269,65 29681,76 4587,88 13,39 27 115028,42 83662,68 31365,74 27,27 24 24480,94 20680,95 3799,99 15,52 7 14130,94 11937,43 2193,52 15,52 7 24450,87 22948,59 1502,28 6,14 12 53018,80 51407,90 1610,90 3,04 14 160178,84 147637,49 12541,35 7,83 Конкурсные процедуры для нужд особых экономических зон 272 10 59 45 44 16 36 33 29

48126865,28 188788,19 7229753,23 6734317,19 12930723,41 4958973,29 8513915,86 7200531,57 369863,55

42784614,51 175791,93 6637575,50 6119981,78 12291567,27 3902380,52 6426371,38 6861083,59 369863,55

5342250,77 12996,26 592177,73 614335,40 639156,14 1056592,78 2087544,49 339447,98 0,00

11,10 6,88 8,19 9,12 4,94 21,31 24,52 4,71 0,00

Несостоявшимися или отмененными являются 92 процедуры, 27 из которых, или 30 %, объявлены в 2011 году. За 2006-2012 годы сумма заключенных ОАО «ОЭЗ» и филиалами договоров для целей строительства инфраструктуры составила 46512,2 млн. рублей, из них договоры на сумму 42608,8 млн. рублей заключены по результатам проведения конкурсных процедур. Таким образом, учитывая осуществление ОАО «ОЭЗ» закупочной деятельности в соответствии с принятыми положениями о закупках и иными внутренними правовыми актами, отсутствие выявленных нарушений порядка размещения заказов, уровень исполнения показателя «Наличие и соблюдение порядка размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг» следует признать «высоким». В целях установления единого порядка определения начальной цены для выполнения проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ приказом по ОАО «ОЭЗ» от 3 июля 2008 года № 081 был утвержден порядок подготовки, согласования и утверждения начальной цены для размещения заказов на выполнение проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ для нужд ОАО «ОЭЗ». Приказом по ОАО «ОЭЗ» от 5 февраля 2009 года № 028 на 2009 год утвержден новый порядок подготовки, согласования и утверждения начальной цены для размещения заказов на выполнение проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ. Однако в ходе проверки было установлено, что структурные подразделения ОАО «ОЭЗ» при расчетах начальной цены не использовали единую методику, 152


установленную вышеназванными приказами и предусматривающую пересчет базовых цен в текущие на дату проведения торгов, а, руководствуясь письмом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 4 мая 2008 года № 02/1897 и вестниками ценообразования и сметного нормирования Федерального центра ценообразования в строительстве Минрегиона России, самостоятельно рассчитывали индексы-дефляторы к ценам, определенным на дату проведения государственной экспертизы. Экономия средств по итогам торгов составила 5399,8 млн. рублей, что, однако, не всегда приводит к экономии средств при исполнении договоров, заключенных по итогам конкурсных процедур. Так, по договору от 6 мая 2009 года № 70/2009 цена работ составила 238,88 тыс. рублей при снижении начальной цены с 476,1 тыс. рублей, или почти на 50 %. В процессе исполнения договора увеличение стоимости топографо-геодезических работ по разделению земельного участка в целях формирования новых земельных участков ОЭЗ в г. Санкт-Петербурге составило 98,73 тыс. рублей, или 41,33 %. Реальное снижение начальной цены указанных работ составило 30 процентов. По договору от 11 мая 2010 года № ПП-04/10040 в ходе проведения конкурсных процедур снижение начальной цены составило 5 % (с 18662,6 тыс. рублей до 17636,1 тыс. рублей), увеличение стоимости проектирования и строительства сетей газопровода и газораспределительных пунктов на территории 1-ого пускового комплекса 1-ого этапа 2-ой очереди ОЭЗ в Липецкой области составило 5431,93 тыс. рублей, или 30,8 процента. Приказом от 22 октября 2010 года № 146 ОАО «ОЭЗ» был утвержден новый порядок формирования, согласования и утверждения расчета начальной (максимальной) цены для проведения закупок на выполнение проектноизыскательских и строительно-монтажных работ, в соответствии с которым расчеты выполняются с учетом сроков строительства объекта, согласно проекту организации строительства, с применением индексов Минрегиона России (или индексов региональных центров по ценообразованию) к базовым ценам 2001 года и индексов-дефляторов, официально направленных в адрес ОАО «ОЭЗ» Минэкономразвития России или опубликованных в «Вестнике ценообразования и сметного нормирования». Основанием для формирования, согласования и утверждения расчета начальной (максимальной) цены для проведения торгов на проектно-изыскательские работы являются перечень объектов, утвержденное техническое задание, проект планировки и другие предпроектные разработки. Основанием для формирования, согласования и утверждения расчета начальной (максимальной) цены для проведения торгов на строительно-монтажные работы являются перечень объектов, положительное заключение экспертизы, приказ на утверждение проектно-сметной документации (при необходимости с выделени153


ем очереди или этапа строительства) и сводный сметный расчет на объект инфраструктуры, прошедший государственную экспертизу. Используемый в настоящее время порядок формирования начальных (максимальных) цен договоров для проведения ОАО «ОЭЗ» закупок на выполнение проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ регламентируется приказом ОАО «ОЭЗ» от 22 октября 2012 года № 146 «Об утверждении Порядка формирования, согласования и утверждения расчета начальной (максимальной) цены». В качестве порядка формирования начальных (максимальных) цен договоров для проведения ОАО «ОЭЗ» закупок, не связанных с проектированием и строительством объектов инфраструктуры особых экономических зон, используется порядок, предусмотренный Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в частности, используются положения, согласно которым для установления начальной (максимальной) цены договора (цены лота) источниками информации о ценах товаров, работ, услуг, являющихся предметом закупки, могут быть данные государственной статистической отчетности, официальный сайт, реестр договоров, информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, исследования рынка и иные источники информации. Кроме того, используются методы определения и обоснования начальной (максимальной) цены договоров, а именно: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), нормативный метод, тарифный метод, затратный метод. Сведения о проведенных ОАО «ОЭЗ» конкурсных процедурах закупки представлены в приложении 8. Несмотря на снижение цен контрактов в ходе конкурсных торгов по отношению к первоначально установленной, в ходе исполнения контрактов данная цена может увеличиваться, вследствие чего указанная экономия средств носит условный характер. На данном основании уровень исполнения показателя «Обоснованность расчета начальной цены при формировании стоимости контрактов» можно признать «достаточным». Всего на 1 января 2013 года ОАО «ОЭЗ» и дочерними обществами были заключены договоры на выполнение работ (поставку товаров) на общую сумму 76539,3 млн. рублей, в том числе ОАО «ОЭЗ» - 46512,2 млн. рублей. Вследствие невыполнения условий договоров Обществом поданы исковые заявления в арбитражные суды по 14 договорам на общую сумму 754,4 млн. рублей, что составляет 1,6 процента. По состоянию на 1 октября 2013 года стоимость заключенных ОАО «ОЭЗ» договоров составила 49901,7 млн. рублей, или увеличилась с начала года на 7,3 %, из них в отношении 15 осуществляется арбитражное судопроизводство вследствие невыполнения условий на общую сумму 1985,4 млн. рублей, что составляет 4 %. В ОАО «ОЭЗ» проводится претензионная работа, направленная на возбуждение административных и уголовных дел, а также направляются уве-

154


домления о расторжении договоров и требования о возврате средств подрядчикам в связи с нарушениями условий договоров. Всего с 2009 по 2013 год по инициативе ОАО «ОЭЗ» решениями арбитражных судов расторгнуты 29 договоров на общую сумму 2742,8 млн. рублей, предметом которых являлись: расторжение договора, взыскание денежных средств, взыскание неиспользованного аванса и неустойки за нарушение срока исполнения работ, взыскание суммы задолженности оказанных услуг, а также процентов за пользование денежными средствами, взыскание излишне уплаченных денежных средств, сумм штрафов. На текущий момент в связи с неисполнением контрагентами условий договоров Обществом проводится следующая претензионная работа: - направлено 23 требования и претензии подрядчикам о взыскании денежных средств в связи с неисполнением или нарушением сроков выполнения работ, сроков сдачи объектов в эксплуатацию, необходимостью уплаты сумм штрафов и возвратов неотработанного аванса на общую сумму 312,7 млн. рублей; - направлено 7 уведомлений об отказе от исполнения договора в связи с отсутствием к установленным срокам результатов выполнения подрядчиками работ на общую сумму 563,6 млн. рублей; - в производстве следственных органов находятся 2 уголовных дела, возбужденных по заявлению ОАО «ОЭЗ» по факту совершения ОАО «Литер» мошенничества на сумму 509,8 млн. рублей; - направлено заявление в ГУ МВД России по Пермскому краю о причинении существенного материального ущерба на сумму 67,7 млн. рублей; - направлено заявление в арбитражный суд о включении в реестр требований кредиторов неисполненных обязательств ООО «РосСтрой» на сумму 92,0 млн. рублей. Учитывая, что доля расторгнутых договоров составляет 2,5 %, уровень исполнения показателя «Соответствие фактических объемов поставленных товаров (выполненных работ) условиям договоров» - «достаточный». Вывод по цели 2 На основании оценки уровней достижения показателей (приложение 1) эффективность использования государственных средств, выделенных на создание ОЭЗ в Российской Федерации, можно признать условно-эффективной с необходимостью совершенствования по отдельным направлениям: - обоснованность планирования объемов бюджетных инвестиций в уставный капитал ОАО «ОЭЗ» с учетом всех возможных источников финансирования строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ; - усиление контроля со стороны Минэкономразвития России за использованием средств уставного капитала ОАО «ОЭЗ»; - обоснованность ежегодных инвестиционных планов и контроль за их исполнением;

155


- координация строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ с резидентами, осуществляющими строительство; - оптимизация расходов на содержание управляющих компаний. Цель 3. Определить эффективность функционирования ОЭЗ и их влияние на социально-экономическое развитие территорий, на которых они созданы Критерий «Увеличение численности резидентов ОЭЗ» С момента образования в Российской Федерации первых ОЭЗ промышленно-производственного и технико-внедренческого типа прошло 7 лет, туристскорекреационных - 5 лет. Анализ развития ОЭЗ, созданных на территории Российской Федерации, показал следующее. По состоянию на 1 января 2013 года зарегистрировано 323 резидента (87 % показателя, установленного планами развития ОЭЗ), в том числе: в ОЭЗ промышленно-производственного типа - 65, или 20 % общего количества, в ОЭЗ техниковнедренческого типа - 214, или 66 %, в ОЭЗ туристско-рекреационного - 39, или 12 %, в портовых ОЭЗ - 5 резидентов. Из общего количества 54 резидента (17 %) компании с участием иностранного капитала. За весь период функционирования ОЭЗ на 1 июля 2013 года в качестве резидентов зарегистрирована 401 компания, из них утратили данный статус 67 компаний, или 17 % общего количества. На 1 января 2012 года зарегистрированы 43 компании с участием иностранного капитала, привлечение которого началось с момента создания ОЭЗ. В 2006 году в реестре резидентов зарегистрировано ООО «СЭСТ-ЛЮВЭ» в качестве резидента ОЭЗ в Липецкой области. В 2008 году из 16 компаний с иностранным участием 9 зарегистрированы в качестве резидентов ОЭЗ ТВТ в Московской области и г. Томске, 7 компаний - в качестве резидентов ОЭЗ ППТ в Республике Татарстан и Липецкой области. За 2009-2010 годы число указанных резидентов увеличилось на 8 компаний, в 2011 году - на 16 компаний, в 2012 году - на 12 компаний. При этом расторгнуто 2 соглашения. Наибольшее количество резидентов было зарегистрировано в 2008 году 91 резидент. Начиная с 2011 года, Минэкономразвития России начало активную работу по контролю за выполнением резидентами условий соглашений об осуществлении деятельности. За 2011-2012 годы расторгнуты по различным причинам 37 соглашений, за I полугодие 2013 года - 20 соглашений. За 2012 год наибольшее количество расторгнутых соглашений о ведении деятельности по сравнению с ОЭЗ других типов наблюдалось в технико-внедренческих зонах. На момент проверки 45 компаний утратили статус резидента. Следует отметить, что при отсутствии активного притока компаний резидентов в ОЭЗ туристско-рекреационного типа, из 11 резидентов, зарегистрированных в ОЭЗ Республики Алтай, с тремя соглашения расторгнуты. 156


С 2008 года имеет место общая тенденция снижения ежегодного количества компаний, привлеченных в ОЭЗ. Из 42 резидентов туристско-рекреационных зон (на момент проведения проверки) 39 были привлечены в 2009-2011 годах, в 2012 году - не было привлечено ни одного резидента. Указанное может быть связано со снижением привлекательности деятельности в ОЭЗ и с отсутствием в Минэкономразвития России систематической работы по осуществлению политики привлечения потенциальных резидентов. Данная деятельность фактически передана управляющим компаниям и не носит скоординированный характер. Рассматривая показатель «Динамика количества резидентов» как уровень достижения запланированных значений: ППТ - «высокий», ТВТ - «достаточный», ТРТ - «средний» (85 % запланированного значения при отсутствии новых резидентов в 2012 году и отсутствии деятельности в ОЭЗ Приморского края), ПТ - «средний» (100 % достижение результатов по ОЭЗ в Ульяновской области при отсутствии плановых значений и осуществлении деятельности в ОЭЗ Хабаровского края и Мурманской области). Уровень исполнения показателя (значение) «Динамика количества коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, утративших статус резидентов ОЭЗ» (по данным реестра резидентов на 1 июля 2013 года): ППТ «средний» (из 82 компаний, зарегистрированных в качестве резидентов, утратили статус 4 компании, или 5 %); ТВТ - «низкий» (из 271 компании, зарегистрированной в качестве резидентов, утратили статус 60 компаний, или 22 %), ТРТ - «средний» (из 42 компаний, зарегистрированных в качестве резидентов, утратили статус 3 компании, или 7 %), ПТ - «высокий» (ни одна компания не утратила статус резидента). Уровень исполнения показателя «Доля резидентов с участием иностранных инвесторов» (показатель с 2006 года имеет устойчивую тенденцию к росту): ППТ - «средний» (из 65 резидентов 29 компаний, или 44 %, с участием иностранных инвесторов), ТВТ - «незначительный» (из 214 резидентов 24 компании, или 11 %, с участием иностранных инвесторов), ТРТ «незначительный» (компании с участием иностранных инвесторов капитала в качестве резидентов не зарегистрированы), ПТ - «низкий» (из 5 резидентов 1 компания с участием иностранных инвесторов). Уровень исполнения показателя «Отношение числа резидентов ОЭЗ, не выполняющих условия соглашений (количество расторгнутых соглашений при неосуществлении деятельности), к общему количеству резидентов, зарегистрированных в ОЭЗ»: ППТ - «высокий» (3 из 78 резидентов), ТВТ - «достаточный» (57 из 211 резидентов), ТРТ - «достаточный» (3 из 39 резидентов), ПТ - «высокий» (нет расторгнутых соглашений). Критерий «Объем частных инвестиций, привлеченных в ОЭЗ, соответствует заявленным значениям» Общий объем заявленных инвестиций в соответствии с соглашениями, заключенными с резидентами ОЭЗ, по состоянию на 1 января 2013 года составил 157


393125,6 млн. рублей (в том числе компаниями-резидентами ОЭЗ с участием иностранного капитала - 118249,1 млн. рублей), увеличившись по сравнению с уровнем 2011 года на 8,2 % (363451,0 млн. рублей), из них: резидентами промышленно-производственных ОЭЗ - 170936,5 млн. рублей (92586,1 млн. рублей, или 54 %, - компаниями-резидентами ОЭЗ с участием иностранного капитала, доля выросла по сравнению с 2011 годом на 5 процентных пунктов). Объем заявленных инвестиций увеличился на 24,2 % по сравнению с уровнем 2011 года (137677,0 млн. рублей); резидентами технико-внедренческих ОЭЗ - 159986,2 млн. рублей (24647,96 млн. рублей, или 15 %, - компаниями-резидентами ОЭЗ с участием иностранного капитала). Объем заявленных инвестиций уменьшился на 2,4 % по сравнению с уровнем 2011 года (165244,0 млн. рублей); резидентами туристско-рекреационных ОЭЗ - 58104,1 млн. рублей. Объем заявленных инвестиций практически не изменился (58104,1 млн. рублей); резидентами портовых ОЭЗ - 4099,89 млн. рублей (1015,0 млн. рублей, или 24,7 %, - компаниями-резидентами ОЭЗ с участием иностранного капитала). Увеличение составило 11 % (с 3665,0 млн. рублей). Объем вложенных инвестиций резидентов ОЭЗ на 1 января 2013 года составил 69301,0 млн. рублей, или 18 % заявленного объема (по итогам 2011 года 49546,0 млн. рублей (14 % заявленного объема), в том числе компании-резиденты ОЭЗ с участием иностранного капитала - 37338,84 млн. рублей, из них: резиденты промышленно-производственных ОЭЗ - 58364,18 млн. рублей, или 34 % заявленного объема (по итогам 2011 года 42400,0 млн. рублей, или 31 % заявленного объема) (35038,44 млн. рублей); резиденты технико-внедренческих ОЭЗ - 10275,05 млн. рублей, или 6 % заявленного объема (по итогам 2011 года 6858,0 млн. рублей, или 4 % заявленного объема) (2300,38 млн. рублей - компании-резиденты ОЭЗ с участием иностранного капитала, или 22 %, увеличение по сравнению с 2011 годом составило 7 процентных пунктов); резиденты туристско-рекреационных ОЭЗ - 662,0 млн. рублей, или 1,1 % заявленного объема (по итогам 2011 года 288,0 млн. рублей, или 0,5 % заявленного объема); резиденты портовых ОЭЗ - 0,24 млн. рублей (по итогам 2011 года инвестиций резидентов не было). Наибольший объем инвестиций приходится на долю промышленнопроизводственных ОЭЗ в Республике Татарстан - 37816,08 млн. рублей (в том числе инвестиции компаний-резидентов ОЭЗ с участием иностранного капитала 26730,81 млн. рублей) и Липецкой области - 20481,51 млн. рублей (в том числе инвестиции компаний-резидентов ОЭЗ с участием иностранного капитала 8274,0 млн. рублей). 158


Капитальные вложения в общем объеме осуществленных в развитие ОЭЗ инвестиций составили 56731,24 млн. рублей, или 82 % (на 1 января 2012 года 87 процентов). В 2011 году фактические вложения резидентов ОЭЗ составили 17293,0 млн. рублей, в том числе вложения компаний-резидентов ОЭЗ с участием иностранного капитала - 13039,0 млн. рублей. Капитальные вложения в общем объеме инвестиций составили в 2011 году 15230,0 млн. рублей (88 % вложений резидентов), в том числе компанийрезидентов ОЭЗ с участием иностранного капитала - 12230,0 млн. рублей. В 2012 году фактические вложения резидентов ОЭЗ составили 17530,72 млн. рублей, в том числе вложения компаний-резидентов ОЭЗ с участием иностранного капитала - 10922,17 млн. рублей. Капитальные вложения в общем объеме инвестиций в 2012 году составили 13016 млн. рублей (74 процента). За последние 2 года ежегодный объем инвестиций резидентов практически сохраняется на одном уровне при снижении доли капитальных вложений в 2012 году в общем объеме инвестиций резидентов. Объем инвестиций, осуществленных коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями, утратившими статус резидента ОЭЗ, составил 256 млн. рублей, в том числе: в ОЭЗ в Республике Татарстан - 217 млн. рублей, в г. Санкт-Петербурге - 36 млн. рублей, в г. Москве - 1,5 млн. рублей, в г. Томске - 1,5 млн. рублей. Объем указанных инвестиций в общем объеме осуществленных инвестиций незначительный - 0,4 процента. Объем вложенных средств, направленных на создание инфраструктуры ОЭЗ, представлен в таблице: Объем государственных средств всего ОЭЗ ППТ ОЭЗ «Алабуга» ОЭЗ «Липецк» ОЭЗ в Самарской области ОЭЗ в Свердловской области Итого ОЭЗ ТВТ ОЭЗ «Дубна» ОЭЗ «Томск» ОЭЗ в г. Москве ОЭЗ в г. Санкт-Петербурге Итого ОЭЗ ТРТ ОЭЗ в Республике Алтай ОЭЗ в Алтайском крае ОЭЗ в Республике Бурятия ОЭЗ в Калининградской области ОЭЗ в Приморском крае ОЭЗ в Иркутской области Итого

средства федерального средства бюджетов бюджета субъекта

(млн. руб.) Объем инвестиций Объем инвестиций резидентов/объем резидентов государственных средств

18256,70 7616,55 306,10 170,40 26349,75

8978,00 5877,98 306,10 0,00 15162,08

9278,70 1738,57 0,00 170,40 11187,67

37816,00 20500,00 45,00 2,60 58363,60

2,07 2,69 0,15 0,02 2,21

10217,37 11916,03 20053,10 7131,11 49317,61

8406,45 7204,41 6199,99 2662,83 24473,68

1810,92 4711,62 13853,11 4468,28 24843,93

2068,00 3708,00 2162,00 2337,00 10275,00

0,20 0,31 0,11 0,33 0,21

2536,86 3917,92 3864,71 77,68 24,15 108,33 10529,65

1675,45 3566,62 2721,03 77,68 24,15 108,33 8173,26

861,41 351,30 1143,68 0,00 0,00 0,00 2356,39

66,00 465,00 84,00 0,00 0,00 46,00 661,00

0,03 0,12 0,02 0,00 0,00 0,42 0,06

159


Объем государственных средств всего ОЭЗ ПТ ОЭЗ в Ульяновской области ОЭЗ в Хабаровском крае ОЭЗ в Мурманской области Итого ОЭЗ в Красноярском крае Всего

55,29 36,34 0,00 91,63 0,56 86390,30

средства федерального средства бюджетов бюджета субъекта 43,18 36,34 0,00 79,52 0,56 47990,20

12,11 0,00 0,00 12,11 0,00 38400,10

Объем инвестиций резидентов

0,24 0,00 0,00 0,24 0,00 69299,84

Объем инвестиций резидентов/объем государственных средств 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,80

При этом объем инвестиций, направленных резидентами ОЭЗ на развитие ОЭЗ ППТ, в 2,2 раза превысил объем средств, вложенных управляющими компаниями, в то время как на развитие ОЭЗ ТВТ инвестировано 10275,0 млн. рублей, или 21 % от объема вложений управляющих компаний. Инвестиции резидентов ОЭЗ ТРТ составили 661 млн. рублей при вложениях средств в инфраструктуру в размере 10530 млн. рублей, или 6 %. На создание портовых ОЭЗ направлено 91,6 млн. рублей. Частные инвестиции составили 0,24 млн. рублей, или 0,3 процента. Несмотря на то, что в расчете по всем ОЭЗ объем частных инвестиций составил 0,8 рубля на 1 рубль вложенных государственных средств, указанный факт объективно не отражает эффективность государственных вложений при практически нулевом результате в ОЭЗ туристско-рекреационного (кроме ОЭЗ в Алтайском крае и Иркутской области) и портового типа. По итогам 2011 года указанный показатель составлял 0,68 рубля на 1 рубль вложенных государственных средств также за счет ОЭЗ промышленнопроизводственного типа, в которых объем инвестиций резидентов в 1,94 раза превысил государственные вложения. Инвестиции на развитие технико-внедренческих ОЭЗ составили 17 % объема государственных вложений. Инвестиции резидентов туристско-рекреационных ОЭЗ составили 3 % государственных средств. Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что за истекший год продолжают развиваться ОЭЗ промышленно-производственного типа, вложения резидентов технико-внедренческих ОЭЗ также увеличиваются, резко снизился интерес резидентов ОЭЗ туристско-рекреационного типа к осуществлению деятельности на территории ОЭЗ. Из ОЭЗ портового типа развивается только ОЭЗ в Ульяновской области. Критерий «Создание в ОЭЗ новых рабочих мест» По состоянию на 1 января 2013 года на территориях ОЭЗ создано 8069 рабочих мест (72 % плановых показателей), рост показателя за 2012 год составил 19 % (в 2012 году - 1314), из них на территориях: промышленно-производственных ОЭЗ - 4603 рабочих места (рост составил 38 %), технико-внедренческих ОЭЗ 3350 рабочих мест (рост составил 19 %), туристско-рекреационных ОЭЗ 104 рабочих места (рост составил 7,2 %), портовых - 12 рабочих мест (увеличился на 10 единиц). 160


Данные о количестве созданных в ОЭЗ рабочих мест в отношении к численности экономически активного населения субъектов, на территории которых расположены ОЭЗ (по данным сборника Росстата «Экономическая активность населения России - 2013 год»), представлены в таблице: 2010 г. численность количество экономически рабочих активного мест населения, чел. Республика Татарстан 3129 2025500 Липецкая область 1478 618000 Самарская область 0 Свердловская область 0 Итого по ОЭЗ ППТ 4607 2643500 Московская область 680 3943500 г. Москва 802 6436200 г. Санкт-Петербург 44 2807300 г. Томск 654 540200 Итого по ОЭЗ ТВТ 2180 13727200 Республика Алтай 8 100300 Алтайский край 491 1256200 Республика Бурятия 474 476100 Иркутская область 0 Итого по ОЭЗ ТРТ 973 1832600 Ульяновская область 0 Всего 7760 18203300

2011 г. численность количество экономически % рабочих активного мест населения, чел. 0,15 2808 2034700 0,24 1686 609100 114 1751000 0 0,17 4608 4394800 0,017 786 4021600 0,012 757 6643600 0,002 310 2857900 0,12 901 512600 0,016 2754 14035700 0,008 46 100100 0,04 85 1219200 0,002 18 464400 0 0,053 149 1363700 0 0,043 7511 19794200

2012 г. численность количество экономически % рабочих активного мест населения, чел. 0,14 2527 2050900 0,27 2041 634300 0,006 30 1747700 3 2292800 0,15 4603 6725700 0,019 1036 3968300 0,011 794 6800000 0,011 435 2895900 0,17 1085 494500 0,019 3350 14158700 0,001 57 99300 0,007 36 1194900 0,004 8 461700 3 1246100 0,011 104 3002000 12 679800 0,038 8069 24566200

%

0,1 0,3 0,002 0,0001 0,068 0,026 0,012 0,015 0,22 0,024 0,057 0,003 0,002 0,0002 0,0035 0,002 0,033

Как следует из приведенных данных, по стабильно функционирующим ОЭЗ в Республике Татарстан, Липецкой области, Московской области, г. Москве, г. Санкт-Петербурге, г. Томске наблюдается положительная динамика доли рабочих мест по отношению к численности экономически активного населения. Критерий «Увеличение объема выручки резидентов ОЭЗ» Объем выручки от продажи продукции (товаров, работ) по состоянию на 1 января 2013 года составил 56814,16 млн. рублей, в том числе: резидентами промышленно-производственных ОЭЗ - 45613,08 млн. рублей, или 80 % общего объема выручки, за 2012 год - 25910 млн. рублей, или 56 % общего объема получено за последний год; резидентами технико-внедренческих ОЭЗ - 11151,08 млн. рублей, или 19,6 % общего объема выручки, за 2012 год - 3800,0 млн. рублей, или 56 % общего объема получено за последний год; резидентами туристско-рекреационных ОЭЗ - 50,0 млн. рублей, или 0,4 %, за 2012 год - 15 млн. рублей, или 30 % получено за последний год, - только в ОЭЗ в Алтайском крае; резидентами портовых ОЭЗ выручки не получено. ОЭЗ в Республике Татарстан ОЭЗ в Липецкой области ОЭЗ в Самарской области Итого по ОЭЗ ППТ

Объем выручки от продажи товаров, продукции, работ, услуг за 2012 год 19746 4794 1370 25910

161

(млн. руб.) Объем ВРП субъекта Российской % Федерации за 2012 год 1415000 1,395 302633 1,584 914615 0,150 2632247 0,984


ОЭЗ в г. Санкт-Петербурге ОЭЗ в г. Москве ОЭЗ в Московской области ОЭЗ в г. Томске Итого по ОЭЗ ТВТ ОЭЗ в Алтайском крае Итого по ОЭЗ ТРТ Всего

Объем выручки от продажи товаров, продукции, работ, услуг за 2012 год 932 1176 291 1401 3800 15 15 29725

Объем ВРП субъекта Российской Федерации за 2012 год 2137951 11078000 2438508 356523 16010982 362273 362273 19005503

% 0,044 0,011 0,012 0,393 0,024 0,004 0,004 0,156

Динамику изменения данного показателя на момент проверки отразить не представляется возможным, так как данный показатель в отчетности резидентов установлен с 2012 года. Критерий «Увеличение объема налогов, уплаченных резидентами ОЭЗ» Объем налогов, уплаченных резидентами ОЭЗ в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2013 года составил 8309,8 млн. рублей (в 2011 году - 2277,8 млн. рублей, в 2012 году 2460,0 млн. рублей), в том числе: резидентами промышленно-производственных ОЭЗ - 5966,2 млн. рублей (в 2011 году - 1621,3 млн. рублей, в 2012 году - 1636,6 млн. рублей); резидентами технико-внедренческих ОЭЗ - 2293,35 млн. рублей (в 2011 году 646,13 млн. рублей, в 2012 году - 794,1 млн. рублей); резидентами туристско-рекреационных ОЭЗ - 47,38 млн. рублей (в 2011 году 10,0 млн. рублей, в 2012 году - 27,2 млн. рублей); резидентами портовых ОЭЗ - 2,8 млн. рублей (в 2012 году - 2,1 млн. рублей). Объем налогов, Общий объем уплаченных налоговых резидентами с начала льгот деятельности ОЭЗ ППТ ОЭЗ «Алабуга» ОЭЗ «Липецк» ОЭЗ в Самарской области Итого ОЭЗ ТВТ ОЭЗ «Дубна» ОЭЗ «Томск» ОЭЗ в г. Москве ОЭЗ в г. Санкт-Петербурге Итого ОЭЗ ТРТ ОЭЗ в Республике Алтай ОЭЗ в Алтайском крае ОЭЗ в Республике Бурятия ОЭЗ в Иркутской области Итого ОЭЗ ПТ ОЭЗ в Ульяновской области Всего

поступление налоговых доходов в регионе

2012 г. налоги, уплаченные резидентами

(млн. руб.)

%

объем налоговых льгот

5019,10 902,30 44,80 5966,20

805,40 514,00 3,60 1323,00

333906,50 24315,20 282805,40 641027,10

1226,80 369,30 40,49 1636,59

0,37 1,52 0,01 0,26

393,80 222,99 3,60 620,39

347,80 644,30 688,20 613,10 2293,40

92,30 171,40 139,80 51,90 455,40

510452,40 129954,30 2166699,40 45353162,00 48160208,10

112,30 218,50 154,40 308,90 794,10

0,02 0,17 0,01 0,00 0,00

42,70 84,90 49,50 50,70 227,80

1,30 8,50 3,50 14,00 47,30

0,00 11,10 0,00 45,00 56,10

4359,40 51131,00 21371,10 146384,50 223246,00

0,60 2,90 1,90 21,80 27,20

0,01 0,01 0,01 0,01 0,01

0,00 0,00 0,00 45,00 45,00

2,80 8309,70

0,00 1834,50

35863,50 49060344,70

2,10 2459,99

0,01 0,01

0,00 893,19

162


Объем предоставленных резидентам ОЭЗ налоговых льгот на 1 января 2013 года составил 1834,51 млн. рублей (в 2011 году - 291,1 млн. рублей, в 2012 году 893,18 млн. рублей), в том числе: резидентам промышленно-производственных ОЭЗ - 1322,99 млн. рублей (в 2011 году - 167,1 млн. рублей, в 2012 году - 620,35 млн. рублей); резидентам технико-внедренческих ОЭЗ - 455,45 млн. рублей (в 2011 году 124,0 млн. рублей, в 2012 году - 227,83 млн. рублей); резидентам туристско-рекреационных ОЭЗ - 56,07 млн. рублей (в 2011 году 11,07 млн. рублей, в 2012 году - 45,0 млн. рублей). Объем таможенных платежей, уплаченных резидентами ОЭЗ, на 1 января 2013 года составил 4372 млн. рублей, в том числе в 2012 году - 3619 млн. рублей. Объем предоставленных таможенных преференций резидентам ОЭЗ (на ввозимые строительные материалы, сырье и комплектующие для переработки) составил 4685,71 млн. рублей (в 2011 году - 1088,3 млн. рублей, в 2012 году 709,71), в том числе: резидентам промышленно-производственных ОЭЗ - 4304,99 млн. рублей (в 2011 году - 1081,96 млн. рублей, в 2012 году - 701,03 млн. рублей); резидентам технико-внедренческих ОЭЗ - 380,72 млн. рублей (в 2011 году 6,3 млн. рублей, в 2012 году - 8,68 млн. рублей). Общий объем налоговых льгот и таможенных преференций, предоставленных резидентам ОЭЗ в соответствии с законодательством за весь период функционирования ОЭЗ, составил 6520,22 млн. рублей при фактически осуществленных ими налоговых отчислениях в размере 8309,8 млн. рублей. Критерий «Инновационная деятельность резидентов технико-внедренческих ОЭЗ является результативной» Резидентами технико-внедренческих ОЭЗ в г. Москве, Московской области, г. Санкт-Петербурге, г. Томске с начала деятельности были зарегистрированы права на 336 объектов интеллектуальной собственности, в том числе в 2012 году 84 объекта. По данным резидентов ОЭЗ, на 1 января 2013 года внедрены 53 разработки (15,8 %), в том числе в 2012 году - 30 (56 % внедренных разработок). Проведенный анализ результатов функционирования ОЭЗ в части отдельных показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, на территориях которых созданы ОЭЗ, показал, что наибольшее влияние на развитие регионов оказало создание ОЭЗ промышленно-производственного типа. В Республике Татарстан доля объема реализации продукции резидентов ОЭЗ в республиканском валовом региональном продукте с каждым годом возрастает и составила в 2008 году 0,79 %, в 2009 году - 0,88 %, в 2010 году 0,83 %, в 2011 году - 0,93 %, в 2012 году - 1,35 % (по прогнозу - 1,23 %), что является самым высоким показателем ОЭЗ всех типов. На 31 декабря 2012 года резидентами ОЭЗ ППТ «Алабуга» создано 2527 рабочих мест, из них в 2012 году - 1221. Размер среднемесячной заработной 163


платы в субъекте увеличился с 8,8 тыс. рублей в 2006 году до 23,3 тыс. рублей в 2012 году. В компаниях-резидентах заработная плата персонала в 2012 году составила 22,8 тыс. рублей (без учета руководящего состава), или 98,2 % средней по региону. В Липецкой области доля объема реализации товаров и услуг резидентов ОЭЗ ППТ «Липецк» в валовом региональном продукте также ежегодно возрастала и составила в 2007 году 0,12 %, в 2008 году - 0,27 %, в 2009 году - 0,18 %, в 2010 году - 0,26 %, в 2011 году - 0,48 % и в 2012 году составила 0,54 %, что указывает на рост активности деятельности резидентов ОЭЗ. На предприятиях резидентов ОЭЗ ППТ «Липецк» к 2012 году и на 31 декабря 2012 года создано 1686 и 2041 рабочее место, соответственно. Среднемесячная заработная плата персонала компаний-резидентов ОЭЗ на декабрь 2012 года составляет 31,8 тыс. рублей, что превышает на 62,7 % среднемесячную заработную плату в регионе, которая с 2006 года по 2012 год увеличилась с 8,6 тыс. рублей до 19,5 тыс. рублей. Несмотря на то, что не все резиденты представляют данные об уровне заработной платы в компаниях, можно говорить о том, что в ОЭЗ промышленнопроизводственного типа средний уровень заработной платы соответствует либо превышает средний уровень по региону. По итогам 2012 года в ОЭЗ технико-внедренческого типа показатель доли объема реализации продукции резидентов ОЭЗ в валовом региональном продукте остается на достаточно низком уровне: в ОЭЗ «Дубна» он составил всего 0,04 %, в ОЭЗ «Томск» - 0,16 %, в ОЭЗ в г. Санкт-Петербурге - 0,01 процента. Уровень среднемесячной заработной платы сотрудников компанийрезидентов ОЭЗ технико-внедренческого типа в основном соответствует среднему по соответствующим регионам, кроме ОЭЗ в г. Москве (г. Зеленоград), где среднемесячная заработная плата персонала компаний-резидентов ОЭЗ на декабрь 2012 года составила 32,8 тыс. рублей, что составляет 68 % уровня среднемесячной заработной платы в регионе. Самыми низкими показателями доли реализации объема продукции и услуг резидентами ОЭЗ в валовом региональном продукте являются показатели в ОЭЗ туристско-рекреационного типа: ОЭЗ в Алтайском крае он составил 0,004 % и в ОЭЗ Республики Бурятия - 0,0003 %, что указывает на отсутствие роста активности деятельности резидентов ОЭЗ. В исследуемом периоде в ряде ОЭЗ уже пущены заводы, работающие по новым технологиям в сфере химического производства и машиностроения, строительных материалов, приступили к работе научно-производственные центры. На территории ОЭЗ в Республике Татарстан в апреле 2012 года компаниярезидент «ROCKWOOL» открыла новый завод по производству каменной ваты. Завод оснащен оборудованием для выпуска продуктов нового поколения с целью повышения энергоэффективности зданий и строительных сооружений. Кроме того, 30 мая 2012 года компания-резидент ООО «Йокохама Р.П.З.» открыла крупнейший в России завод по производству летних и зимних шин для

164


легковых и грузовых автомобилей - первое предприятие японских шинных производителей в России. Там же 16 мая 2012 года открыт завод по производству кислорода и азота компании-резидента ОЭЗ «Эр Ликид», продукция которого должна обеспечить существующие и прогнозируемые потребности предприятий-резидентов ОЭЗ «Алабуга», а также промышленных потребителей региона. Компания-резидент ОЭЗ в Республике Татарстан ООО «Алабуга-Волокно» продолжает строительство завода по производству углеродного волокна - первого в России крупного производства такого характера. Данная продукция востребована в атомной энергетике, аэрокосмической отрасли, автомобилестроении, строительстве. Завод ориентирован на внутренний рынок и будет работать на импортозамещение. Компанией «Новартис» (резидент ОЭЗ в г. Санкт-Петербурге) 20 июня 2012 года начато строительство фармацевтического завода. Инновационные препараты, планируемые к выпуску, будут использоваться в неврологии, трансплантологии, эндокринологии, кардиологии и онкологии. К строительным работам в ОЭЗ г. Санкт-Петербурга приступил резидент ООО «НПП Лазерные системы» - компания, специализирующаяся на производстве оборудования для экологического мониторинга атмосферы, инновационных оптоэлектронных систем и средств обеспечения безопасности. Вывод по цели 3 Из всех ОЭЗ, созданных в Российской Федерации, условно-эффективной можно признать деятельность ОЭЗ промышленно-производственного и техниковнедренческого типа. При этом необходима активизация работы по привлечению резидентов. При некотором снижении активности в Республике Татарстан и Липецкой области увеличили соответствующий показатель ОЭЗ в Самарской и Свердловской областях. Вновь созданные ОЭЗ в Калужской и Псковской областях на момент проведения проверки находятся в стадии подготовки планов развития. Целесообразно проведение оценки причин снижения объемов инвестиций резидентов в Липецкой области, факторов, замедляющих привлечение инвестиций резидентов в Самарской области. В ОЭЗ технико-внедренческого типа необходимо продолжить работу по ревизии деятельности резидентов в части выполнения условий заключенных соглашений о ведении деятельности, корректировки оценки бизнес-планов потенциальных резидентов в части оценки финансовой устойчивости, способности исполнить обязательства по соглашению о ведении деятельности, произвести оценку причин замедления темпов строительства инфраструктуры в ОЭЗ данного типа. Деятельность ОЭЗ туристско-рекреационного и портового типа в настоящее время неэффективна. Объем расходов на создание и развитие ОЭЗ указанного типа составляет 9598,2 млн. рублей, в том числе: 9162,94 млн. рублей - средства федерального бюджета, внесенные в уставный капитал ОАО «ОЭЗ»; 423,3 млн. 165


рублей - средства бюджета Алтайского края, внесенные в уставный капитал ОАО «ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь». Выводы 1. По состоянию на 1 января 2013 года на территории Российской Федерации созданы 27 ОЭЗ четырех типов: промышленно-производственные (6), технико-внедренческие (5), туристско-рекреационные (13) и портовые (3). 2. До настоящего времени отсутствует документ, определяющий стратегию развития ОЭЗ в Российской Федерации, конкретные цели и задачи государства в данной области, пути решения поставленных задач. 3. С 2005 года законодательство об ОЭЗ постоянно совершенствуется. В настоящее время создана достаточная нормативно-правовая база, регламентирующая процесс создания и функционирования ОЭЗ, однако ряд положений принятых документов требует доработки с учетом практики применения за прошедший с момента их принятия период. 4. В настоящее время не определен порядок оценки критериев создания ОЭЗ, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2012 года № 398 «Об утверждении критериев создания особой экономической зоны», степень их значимости, количественные и качественные пределы, что может привести к субъективности процесса оценки поданных заявок на создание ОЭЗ. При значительных планируемых объемах бюджетных инвестиций при создании новых ОЭЗ такие значимые показатели оценки инвестиционных проектов, как доходность, рентабельность, срок окупаемости должным образом не рассматриваются. 5. Перечень документов, подаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в составе заявки на создание ОЭЗ, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 19 июля 2012 года № 439, не предусматривает документов, определяющих концепцию (или стратегию) развития ОЭЗ. В действующих ОЭЗ такие документы разрабатывались в течение длительного времени, как правило, за счет средств уставного капитала ОАО «ОЭЗ», неоднократно подвергаясь корректировкам, что, в свою очередь, влекло за собой внесение изменений в плановые документы по строительству инфраструктуры, объемы финансирования и т.д. При этом требования к форме и содержанию данного документа на момент проверки установлены не были. 6. В настоящее время в полном объеме законодательно не разграничены функции, задачи, сфера компетенции и ответственность органов управления ОЭЗ. Указанные вопросы регламентируются нормами Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ, соглашениями о передаче полномочий управляющим компаниями, соглашениями с субъектами о делегировании отдельных полномочий по управлению ОЭЗ, соглашениями об управлении ОЭЗ.

166


7. Результаты оценки эффективности функционирования ОЭЗ за 2012 год, проведенной Минэкономразвития России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2013 года № 491 «Об утверждении Правил оценки эффективности функционирования особых экономических зон», показали необходимость дальнейшего совершенствования системы показателей и подходов к проведению данной оценки. 8. На 1 января 2013 года общая площадь ОЭЗ составила 17791 га. Субъектами Российской Федерации не переданы в управление и распоряжение Минэкономразвития России 3399 га, или 19,1 % общей площади ОЭЗ, на момент проведения контрольного мероприятия - 3388 га, или 19 % общей площади ОЭЗ. В настоящее время в соответствии с условиями соглашений о передаче отдельных полномочий Минэкономразвития России земельные участки в полном объеме переданы управляющим компаниям ОЭЗ. На 1 января 2013 года площадь неиспользуемых земельных участков составила 9076 га (63 % площади, переданной управляющим компаниям), из которых ориентировочно 5733 га, или 63,2 %, земель ОЭЗ ТРТ по причине ландшафтных особенностей не пригодны для строительства инфраструктуры. Доля неиспользуемых земельных участков, пригодных для строительства и ведения деятельности резидентов, в общей площади земель ОЭЗ, переданных в управление и распоряжение Минэкономразвития России, за период с 2010 года по 2013 год снизилась с 33,2 до 23,2 процента. Органами исполнительной власти Московской области, г. Москвы, г. СанктПетербурга, г. Томска заявляется необходимость расширения территорий ОЭЗ, что обусловлено большим количеством компаний-резидентов, осуществляющих деятельность этих ОЭЗ и планирующих получить статус резидентов. 9. Перечни планируемых к строительству объектов инфраструктуры ОЭЗ, включающие объем, сроки и источники финансирования создания указанных объектов на соответствующие годы, утверждаются с нарушением сроков, установленных условиями соглашений о создании ОЭЗ. 10. Фактически не функционируют ОЭЗ в Хабаровском и Приморском краях, Мурманской области, перспективные планы развития указанных ОЭЗ, предусмотренные соглашениями об их создании, не разработаны и не утверждены. Расходы из средств уставного капитала ОАО «ОЭЗ» по данным ОЭЗ составили 59,9 млн. рублей. 11. С момента передачи Минэкономразвития России функций по созданию и управлению ОЭЗ контроль за расходованием средств федерального бюджета, выделенных на внесение имущественного взноса Российской Федерации в уставный капитал ОАО «ОЭЗ», проводился только в рамках проверок финансовохозяйственной деятельности ОАО «ОЭЗ» путем включения в состав ревизионных комиссий Общества своих представителей.

167


Проверки в отношении управляющих компаний начаты Минэкономразвития России в 2013 году. 12. В последние годы Минэкономразвития России усилен контроль за исполнением резидентами условий соглашений о ведении деятельности в ОЭЗ, на что указывает возросшее число направленных резидентам уведомлений об устранении допущенных нарушений: в 2010 году - 73, в 2012 году - 159, за 9 месяцев 2013 года - 100 уведомлений. Из 67 компаний, утративших статус резидента ОЭЗ, в 2011-2012 годах расторгнуто 37 соглашений, за I полугодие 2013 года - 20 соглашений. За 2012 год наибольшее количество расторгнутых соглашений о ведении деятельности по сравнению с ОЭЗ других типов наблюдалось в технико-внедренческих зонах. 13. На основании оценки уровней достижения показателей систему управления ОЭЗ в Российской Федерации можно признать условно-эффективной с необходимостью совершенствования по отдельным направлениям в части доработки нормативно-правовой базы, определения порядка подготовки и утверждения плановых документов развития ОЭЗ, усиления контроля за деятельностью управляющих компаний и расходованием средств, направленных в качестве взносов в их уставные капиталы, пересмотра целей деятельности наблюдательных советов ОЭЗ с соответствующим определением их функций и компетенции, определения стратегии деятельности по обеспечению инвестиционной привлекательности ОЭЗ. 14. В период с 2006 года по 2012 год объем средств федерального бюджета, направленных в уставный капитал ОАО «ОЭЗ», составил 98010,9 млн. рублей (в том числе средства, направленные в качестве взноса в уставный капитал ОАО «Курорты Северного Кавказа» в сумме 14841,0 млн. рублей). В 2013 году средства федерального бюджета в уставный капитал ОАО «ОЭЗ» не направлялись. 15. Вложения из бюджетов субъектов Российской Федерации в уставные капиталы управляющих компаний в соответствии с условиями соглашений о создании ОЭЗ на 1 января 2013 года составили 11223,3 млн. рублей. За 9 месяцев 2013 года за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации в уставные капиталы дочерних ОАО «ОЭЗ» акционерных обществ направлено 449,75 млн. рублей. 16. Установлено невыполнение администрацией Липецкой области обязательств по взносу в уставный капитал дочернего ОАО «ОЭЗ» акционерного общества ОАО «ОЭЗ ППТ «Липецк». На 1 октября 2013 года задолженность составляет 950,0 млн. рублей. Кроме того, отставание в финансировании строительства объектов инфраструктуры со стороны бюджета Липецкой области составляет 4320,0 млн. рублей. Фактическое соотношение затрат федерального бюджета и бюджета субъекта составляет 75 % и 24 %, соответственно (при установленном соглашением о создании ОЭЗ соотношении 51,5 и 48,5 процента). 168


17. Вложения из уставного капитала ОАО «ОЭЗ» в уставные капиталы дочерних акционерных обществ, являющихся управляющими компаниями ОЭЗ (кроме ОАО «КСК»), на 1 января 2013 года составили 14392,99 млн. рублей. В 2013 году внесено 7349,25 млн. рублей. 18. Кроме средств, направленных в уставные капиталы управляющих компаний, субъектами Российской Федерации осуществляется строительство инфраструктуры по договорам, заключенным непосредственно с исполнителями работ. Объем указанных средств на 1 января 2013 года составил 27542,38 млн. рублей. Информация об объемах указанных средств субъектами Российской Федерации управляющим компаниям не предоставляется. Минэкономразвития России учитывает данные средства при ежегодном утверждении перечней объектов строительства по представлению информации исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации. 19. Завышение объемов ежегодного взноса Российской Федерации в уставный капитал ОАО «ОЭЗ» при планировании в период 2007-2012 годов привело к тому, что по состоянию на 1 января 2013 года объем не использованных ОАО «ОЭЗ» и его дочерними акционерными обществами средств уставных капиталов управляющих компаний составил 35179,65 млн. рублей (ОАО «ОЭЗ» 34520,59 млн. рублей, дочерние ОАО - 659,1 млн. рублей), или 35,9 % общего объема указанных средств. Из них объем незаконтрактованных средств составил 22715,7 млн. рублей. При этом по состоянию на 1 января 2012 года объем не использованных ОАО «ОЭЗ» и его дочерними акционерными обществами средств уставных капиталов управляющих компаний составлял 35525,8 млн. рублей (43,3 % выделенных средств), объем незаконтрактованных средств 22292,6 млн. рублей. Таким образом, за 2012 год общий объем неиспользованных средств уменьшился незначительно. 20. Ожидаемая стоимость строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ до 2017 года составляет 201808,59 млн. рублей, в том числе: за счет средств федерального бюджета - 121644,68 млн. рублей, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 78133,73 млн. рублей, иных источников 2030,18 млн. рублей. 21. Стоимость заключенных ОАО «ОЭЗ» и дочерними компаниями договоров на строительство объектов инфраструктуры ОЭЗ по состоянию на 1 января 2013 года составила 76539,3 млн. рублей, или 37,9 % ожидаемой стоимости строительства, увеличившись за 2012 год на 16,8 % с 65509,8 млн. рублей. По состоянию на 1 октября 2013 года стоимость заключенных договоров на строительство объектов инфраструктуры ОЭЗ составила 80245,57 млн. рублей, увеличилась с начала года на 4,8 процента. 22. Общий объем выполненных работ по состоянию на 1 января 2013 года по созданию инфраструктуры ОЭЗ составил 52316,28 млн. рублей, или 68,4 % общей стоимости заключенных договоров. На 1 октября 2013 года общий объем 169


выполненных работ по созданию инфраструктуры ОЭЗ составил 59338,7 млн. рублей, увеличившись на 13,4 процента. 23. На финансирование работ по строительству объектов инфраструктуры ОЭЗ по состоянию на 1 января 2013 года использовано 59750,9 млн. рублей, или 78,1 % контрактной стоимости. Уровень оплаты выполненных работ за 2011 год составил 77,4 %, то есть за год практически остался на одном уровне. За 9 месяцев 2013 года объем использованных на оплату работ средств увеличился на 6192,97 млн. рублей и составил 65943,9 млн. рублей, или 82 % контрактной стоимости работ. 24. Неэффективно израсходованы средства уставного капитала ОАО «ОЭЗ» в сумме 92,8 млн. рублей, в том числе на оплату работ в ОЭЗ Калининградской области (77,8 млн. рублей), деятельность которой досрочно прекращена, расходы на оплату подготовительных работ по созданию ОЭЗ в Красноярском крае составили 0,56 млн. рублей. Данная ОЭЗ так и не была создана. 25. Средства уставного капитала ОАО «ОЭЗ» в сумме 23,57 млн. рублей использованы на оплату работ по разработке концепции туристско-рекреационной ОЭЗ на территории о. Русский Владивостокского городского округа Приморского края. Поскольку разработанный и оплаченный документ носит характер аналитического исследования, не имеет отношения к созданию инфраструктуры ОЭЗ, средства уставного капитала ОАО «ОЭЗ» использованы не по целевому назначению. 26. Временно неиспользуемые средства уставных капиталов управляющими компаниями размещаются в коммерческих банках на депозитных счетах. Процентный доход ОАО «ОЭЗ» и филиалов от размещения денежных средств на депозитных счетах на 1 января 2013 года составил 10737,67 млн. рублей, в том числе в 2012 году - 3646,59 млн. рублей по средней ставке 6,5 % годовых. Общий процентный доход дочерних акционерных обществ на 1 января 2013 года 1412,3 млн. рублей. По состоянию на 1 января 2013 года остаток средств, размещенных ОАО «ОЭЗ» на депозитных счетах в коммерческих банках, составил 43399,4 млн. рублей (на 1 января 2012 года - 34200,0 млн. рублей). 27. Объем средств уставного капитала, отвлеченных ОАО «ОЭЗ» на приобретение векселей коммерческих банков и выдачу займов дочерним акционерным обществам, составил 4928,8 млн. рублей. 28. Средства уставного капитала ОАО «ОЭЗ» в сумме 15,0 млн. рублей по договору займа от 26 октября 2007 года № ОД-00/0742 были предоставлены ОАО «ОЭЗ-эксперт» на цели пополнения оборотных средств с уплатой 10 % годовых, сроком на 3 года. Обязательства по возврату указанного займа в установленный срок ОАО «ОЭЗ-эксперт» не выполнены. До настоящего времени средства в уставный капитал ОАО «ОЭЗ» не возвращены, проценты по данному 170


займу не получены. Использование средств уставного капитала ОАО «ОЭЗ» в сумме 15,0 млн. рублей является неэффективным, без достижения требуемого результата. 29. На 1 января 2013 введено в эксплуатацию 156 объектов, или 75,7 % запланированного показателя (206 объектов). При этом в 2012 году введено 13 объектов из 84 планируемых, или 15,5 %, в 2011 году введено 34 объекта из 54 объектов, или 63 %, что свидетельствует о замедлении темпов строительства производственной структуры ОЭЗ всех типов. 30. Невысокими остаются показатели ввода в эксплуатацию объектов, строящихся резидентами ОЭЗ. На 1 января 2013 года из 100 планируемых к строительству объектов в соответствии с бизнес-планами резидентов построен 21, на 1 октября 2013 года - 26. При этом наиболее низкие темпы строительства в технико-внедренческих ОЭЗ (из 52 планируемых объектов построено 4), и туристско-рекреационных (из 20 планируемых построено 2). 31. Сохраняется значительный объем неиспользуемых мощностей, введенных в эксплуатацию. На 1 января 2013 года мощность сетей теплоснабжения используется в среднем на 7,4 % (снижение за год составило 18,8 процентного пункта за счет увеличения мощности введенных в строй объектов), сетей водоснабжения - в среднем на 8,8 % (снижение в течение года на 8,5 процентного пункта за счет увеличения мощности введенных в строй объектов), загрузка электрических сетей увеличилась с 12,8 % до 20,5 %. Использование административных площадей составляет 75 процентов. 32. Объем затрат на содержание ОАО «ОЭЗ» и его дочерних акционерных обществ, включая затраты на эксплуатацию построенных объектов, за период функционирования составил 9813,3 млн. рублей. В составе затрат наибольший объем составляют затраты на оплату труда. В 2012 году объем указанных расходов составил 1220,4 млн. рублей, или 50 % расходов на содержание. При этом в ряде регионов средняя заработная плата сотрудников управляющих компаний превышает уровень оплаты труда в компаниях-резидентах и средний по регионам. 33. По состоянию на 1 января 2013 года зарегистрировано 323 резидента (87 % показателя, установленного планами развития ОЭЗ), в том числе: в ОЭЗ промышленно-производственного типа - 65, или 20 % общего количества, в ОЭЗ технико-внедренческого типа - 214, или 66 %, в ОЭЗ туристскорекреационного - 39, или 12 %, в портовых - 5 резидентов. Из общего количества 54 резидента (17 %) - компании с участием иностранного капитала. С 2008 года имеет место общая тенденция снижения ежегодного количества компаний, привлеченных в ОЭЗ. 34. Оценка эффективности ОЭЗ конкретного типа показала следующее:

171


34.1. Деятельность ОЭЗ промышленно-производственного типа условноэффективна с необходимостью активизации работы в ОЭЗ в Самарской и Свердловской областях. В 2012 году установлено некоторое снижении активности резидентов в Республике Татарстан и Липецкой области, однако в общем объеме вложенных инвестиций резидентов ОЭЗ на 1 января 2013 года (69301,0 млн. рублей) объем вложений резидентов ОЭЗ в Республике Татарстан - 37816,08 млн. рублей, или 54,5 %, резидентов ОЭЗ в Липецкой области - 20481,51 млн. рублей, или 30 %. Объем инвестиций, направленных резидентами ОЭЗ на развитие ОЭЗ ППТ, в 2,2 раза превысил объем средств соответствующих бюджетов, направленных на строительство инфраструктуры ОЭЗ. 34.2. Деятельность ОЭЗ технико-внедренческого типа условно-эффективна с необходимостью совершенствования работы по отдельным направлениям, в частности, требуются: - ревизия деятельности резидентов в части выполнения условий заключенных соглашений о ведении деятельности; - корректировка оценки бизнес-планов потенциальных резидентов в части оценки финансовой устойчивости, способности исполнить обязательства по соглашению о ведении деятельности; - оценка причин замедления темпов строительства инфраструктуры в ОЭЗ данного типа. Объем инвестиций, направленных резидентами ОЭЗ на развитие ОЭЗ ТВТ, составил 10275,0 млн. рублей, или 21 % объема средств уставных капиталов управляющих компаний, направленных на создание объектов инфраструктуры ОЭЗ. 34.3. Деятельность ОЭЗ туристско-рекреационного типа в настоящее время неэффективна. Из 5 существующих на момент проверки ОЭЗ данного типа функционируют 4. Уровень достижения показателей деятельности в ОЭЗ в Алтайском крае имеет средние значения, в прочих - низкие. 34.4. Деятельность ОЭЗ портового типа в настоящее время неэффективна. Из 3 созданных ОЭЗ данного типа функционирует 1 - в Ульяновской области и за проверяемый период имеет достаточно низкие показатели деятельности. Рекомендации В целях повышения эффективности использования государственных средств, направленных на создание и развитие ОЭЗ, необходимо: Минэкономразвития России: - на основе документов, определяющих развитие экономики страны в долгосрочной перспективе, разработать основные направления государственной политики, направленной на создание и развитие ОЭЗ в Российской Федерации, определяющие цели и задачи всех участников процесса создания и функционирования ОЭЗ на среднесрочную и долгосрочную перспективы; - проработать возможность совершенствования методики оценки заявок на создание ОЭЗ, обратив особое внимание на финансово-экономическое обосно172


вание необходимости их создания с расчетом доходности, рентабельности, срока окупаемости и других показателей оценки инвестиционных проектов; - рассмотреть вопрос об участии ОАО «ОЭЗ» в процессе подготовки заявок на создание новых ОЭЗ; - продолжить работу по совершенствованию нормативной базы, регламентирующей процесс создания и управления ОЭЗ с учетом практики применения действующих документов; - продолжить работу по совершенствованию системы оценки функционирования ОЭЗ в Российской Федерации с привлечением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, где расположены ОЭЗ; - упорядочить систему подготовки и согласования плановых документов развития ОЭЗ в части определения требований к составу и форме необходимых документов, сроков их согласования; - сформировать систему контроля за деятельностью управляющих компаний в части исполнения ими функций, определенных соглашениями об управлении ОЭЗ; - осуществлять координацию деятельности управляющих компаний по привлечению резидентов и обеспечению инвестиционной привлекательности ОЭЗ; - с целью минимизации риска неэффективного использования государственных средств рассмотреть вопрос о дальнейшем функционировании и развитии ОЭЗ в Приморском крае и Мурманской области; - не допускать завышения объемов взносов Российской Федерации в уставный капитал ОАО «ОЭЗ», планирование осуществлять с учетом всех возможных источников финансирования строительства инфраструктуры ОЭЗ, руководствуясь принципами достаточности, экономичности и результативности; - определить совместно с управляющими компаниями единые подходы к составлению отчетности о расходовании средств на строительство инфраструктуры ОЭЗ; - определить стратегию дальнейшего развития ОЭЗ туристско-рекреационного типа в Российской Федерации, рассмотреть возможности дополнительного стимулирования потенциальных инвесторов; - определить стратегию развития портовых ОЭЗ с учетом проблем, возникающих в ходе осуществления деятельности в ОЭЗ данного типа. ОАО «ОЭЗ»: - согласовать с Минэкономразвития России возможность проведения предварительной оценки заявок на создание ОЭЗ в части обоснованности заявленных объемов финансирования, объемов и сроков строительства; - при расчете потребности в бюджетных средствах учитывать все возможные дополнительные источники финансирования; - провести анализ причин ежегодного неисполнения инвестиционных планов; - не допускать отвлечения средств уставного капитала без достаточного финансово-экономического обоснования возврата указанных средств; 173


- не допускать нецелевого и неэффективного использования средств уставного капитала; - принять меры к возмещению средств уставного капитала в сумме 23,57 млн. рублей, израсходованных в 2001-2012 годах не по целевому назначению; - принять меры по увеличению стоимости чистых активов дочерних акционерных обществ ОАО «ОЭЗ ТВТ «Томск», ОАО «ОЭЗ ТВТ «Дубна», ОАО «ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь»; - принять меры по оптимизации расходов управляющих компаний. Предложения 1. Направить представление в открытое акционерное общество «Особые экономические зоны». 2. Направить информационное письмо в Министерство экономического развития Российской Федерации. 3. Направить отчет в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации

А.И. ЖДАНЬКОВ

174


Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 17 января 2014 года № 2К (948) «О результатах контрольного мероприятия «Проверка использования средств Пенсионного фонда Российской Федерации, направленных на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства в 2012 году и за 9 месяцев 2013 года»: Утвердить отчет о результатах контрольного мероприятия. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации Пенсионному фонду Российской Федерации с приложением отчета о результатах контрольного мероприятия. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия и информацию об основных итогах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

ОТЧЕТ о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования средств Пенсионного фонда Российской Федерации, направленных на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства в 2012 году и за 9 месяцев 2013 года» Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 3.12.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год. Предмет контрольного мероприятия Нормативные правовые акты Российской Федерации, ведомственные нормативные акты, государственные контракты, финансовая, бухгалтерская и статистическая отчетность и иные документы, подтверждающие расходование средств, направленных на капитальное строительство. Объекты контрольного мероприятия Пенсионный фонд Российской Федерации (далее - ПФР, Фонд); государственное учреждение - Отделение ПФР по Томской области (далее - ОПФР по Томской области); государственное учреждение - Отделение ПФР по Иркутской области (далее - ОПФР по Иркутской области). Срок проведения контрольного мероприятия: с 1 октября по 13 декабря 2013 года. Цель контрольного мероприятия Проверить целевое и эффективное использование средств, направленных на бюджетные инвестиции с момента начала строительства объекта и за 9 ме-

175


сяцев 2013 года в Пенсионном фонде Российской Федерации, отделениях ПФР по Томской и Иркутской областям. Проверяемый период деятельности: с 1 января 2012 года по 30 сентября 2013 года. Краткая характеристика проверяемой сферы формирования и использования государственных средств и деятельности объектов проверки Фонд создан на основании постановления Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 года № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР» для осуществления государственного управления финансами пенсионного обеспечения и организации пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации утверждено постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)». ОПФР по Томской области создано для осуществления государственного управления финансами пенсионного обеспечения и организации пенсионного обеспечения в Томской области в соответствии с постановлением Правления ПФР от 16 апреля 1991 года № 76. Действующее положение об Отделении утверждено постановлением Правления ПФР от 16 августа 2001 года № 133п. ОПФР по Иркутской области образовано в соответствии с постановлением Правления ПФР от 27 февраля 1991 года № 23 для осуществления государственного управления финансами пенсионного обеспечения и организации пенсионного обеспечения в Иркутской области. Действующее положение об Отделении утверждено постановлением Правления ПФР от 19 марта 2003 года № 35п. Фонд и отделения ПФР являются юридическими лицами, имеют в оперативном управлении федеральное имущество, самостоятельный баланс, текущие счета в банках, могут приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Результаты контрольного мероприятия Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 373-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» расходы по коду бюджетной классификации (далее - КБК) 39201131020200 «Строительство объектов общегражданского назначения» были утверждены в объеме 2980000,0 тыс. рублей. Фактические расходы составили 3257032,0 тыс. рублей (99,4 % от утвержденных сводной бюджетной росписью бюджета ПФР) и утверждены Федеральным законом от 30 сентября 2013 года № 255-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2012 год». Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 218-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 176


2014 и 2015 годов» по КБК 39201131020200 «Строительство объектов общегражданского назначения» утверждены расходы в сумме 3200000,0 тыс. рублей. По состоянию на 1 октября 2013 года данные расходы составили 1637999,0 тыс. рублей (51,2 процента). В проверяемом периоде при планировании расходов на бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства ПФР руководствовался нормативами обеспеченности работников органов Фонда, утвержденными распоряжениями Правления ПФР от 19 августа 2011 года № 294ра, от 21 августа 2012 года № 230р, разработанными с учетом требований СНиП 31-05-2003, СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03, постановления Правления ПФР от 31 мая 2004 года № 62п и Методических указаний ПФР от 20 сентября 2001 года № 08-27/7558. Общая нормативная площадь помещений, необходимых для размещения органов Фонда, на 1 января 2012 года составляла 2179,2 тыс. кв. м, на 1 января 2013 года - 2246,9 тыс. кв. м, на 1 сентября 2013 года - 2248,5 тыс. кв. метров. Учет недвижимого имущества в ПФР осуществляется в ходе паспортизации территориальных органов ПФР, проводимой в соответствии с распоряжениями Правления ПФР от 4 февраля 2002 года № 13р и от 27 декабря 2002 года № 177ра. Паспорта отделений ПФР по недвижимому имуществу представляются из территориальных органов ПФР по состоянию на 1 января и 1 сентября текущего года. Сводная информация по недвижимому имуществу Фонда представлена в таблице: Сведения о наличии помещений Общая нормативная площадь помещений Фактическая площадь помещений в том числе: в оперативном управлении % в безвозмездном пользовании % аренда %

На 1.01.2012 г. 2179167,2 2023485,3

На 1.01.2013 г. 2246864,7 2065420,6

1386842,0 68,5 197316,1 9,8 439327,2 21,7

1434026,9 69,4 186951,6 9,1 444442,1 21,5

(кв. м) На 1.09.2013 г. 2248465,8 2089325,0 1445096,0 69,2 191107,5 9,1 453121,5 21,7

Штатная численность сотрудников ПФР (без МОП) по состоянию на 1 сентября 2013 года составляла 124113,5 единицы. Общий недостаток помещений по общей площади составлял 159,1 тыс. кв. м. В 2012 году аналогичный показатель равнялся 155,7 тыс. кв. метров. По состоянию на 1 сентября 2012 года средняя обеспеченность служебными помещениями одного специалиста ПФР составляла: по общей площади 16,9 кв. м, по кабинетной площади - 8,3 кв. метра. Обеспеченность площадью 1 сотрудника по состоянию на 1 сентября 2013 года составила: по общей площади - 16,8 кв. м, по кабинетной площади - 8,3 кв. метра. По состоянию на 1 сентября 2013 года отделения ПФР обеспечены общей площадью на 94,5 % от норматива, управления (отделы) ПФР - на 89,4 %, что свидетельствует о неравномерности обеспечения служебными помещениями в пользу отделений ПФР (далее - отделения, ОПФР) по сравнению с управле177


ниями (отделами) ПФР (далее - управления, УПФР). В Приволжском федеральном округе указанный дисбаланс проявился в превышении норматива обеспеченности помещениями на 14,8 % по отделениям и недостижении данного норматива на 9,4 % по управлениям ПФР. Ниже установленного норматива обеспечены общей площадью отделения и управления ПФР в Северо-Западном федеральном округе (96,4 % и 81,8 %), Центральном федеральном округе (99,3 % и 90,1 %), Южном федеральном округе (79,0 % и 91,8 %), Уральском федеральном округе (87,0 % и 93,5 %), Сибирском федеральном округе (97,2 % и 93,6 %), Дальневосточном федеральном округе (88,9 % и 88,4 процента). По состоянию на 1 сентября 2013 года сверх установленного норматива обеспечены общей площадью аппараты 27 отделений ПФР, в том числе: по Республике Башкортостан - 158,9 %, Республике Бурятия - 136,0 %, Республике Карелия 102,0 %, Республике Марий Эл - 151,5 %, Республике Мордовия - 117,6 %, Республике Северная Осетия - Алания - 169,6 %, Республике Татарстан - 106,9 %, Республике Хакасия - 139,3 %, Чувашской Республике - 104,9 %, по Чеченской Республике - 158,8 %; по Архангельской области - 104,3 %, Белгородской области - 102,2 %, Воронежской области - 106,4 %, Иркутской области - 107,1 %, Орловской области - 123,7 %, Кировской области - 134,0 %, Кемеровской области 109,4 %, Новгородской области - 108,7 %, Нижегородской области - 126,5 %, Псковской области - 132,1 %, Рязанской области - 120,2 %, Самарской области 123,0 %, Тамбовской области - 158,6 %, Тверской области - 116,0 %, по Тульской области - 144,1 %, по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области - 109,4 %, по Еврейской автономной области - 134,4 процента. В проверяемом периоде общая площадь помещений, находящихся в оперативном управлении ПФР, увеличилась на 58,3 тыс. кв. м, в том числе за счет приобретения помещений (32,4 тыс. кв. м) и строительства (18,8 тыс. кв. метров). Безвозмездно переданы на баланс территориальных органов ПФР от других государственных и муниципальных учреждений и организаций, а также введены в эксплуатацию после проведения капитального ремонта и реконструкции 7,1 тыс. кв. м площадей. Общая площадь арендованных помещений увеличилась на 13,8 тыс. кв. метров. 1. Соблюдение законодательства Российской Федерации при заключении договоров инвестирования, выполнение обязательств по заключенным договорам Порядок подачи, рассмотрения и утверждения в ПФР заявок, представленных отделениями, по вопросам планирования проектно-изыскательских работ, капитального строительства, реконструкции, приобретения нежилых помещений, капитального ремонта и проведения экспертизы урегулирован соответствующим Положением о порядке представления и рассмотрения заявок на планирование проектно-изыскательских работ, капитального строительства, реконструкции, 178


приобретения нежилых помещений, капитального ремонта, проведения экспертизы и утверждения проектов, утвержденным постановлением Правления ПФР от 3 апреля 2006 года № 80п (далее - Положение № 80п), действовавшим в проверяемом периоде. Положением № 80п установлено, что проведение государственной экспертизы проектов строительства осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 года № 1008 «О Порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации». Указанное постановление Правительства Российской Федерации утратило силу в связи с вступлением в силу постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», однако соответствующая корректировка Положения № 80п не была проведена. В соответствии с Положением № 80п отделениями должен представляться Исполнительной дирекции ПФР отчет об оценке рыночной стоимости приобретаемого здания, выполненный оценщиком, имеющим лицензию Росимущества. Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 200-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирование оценочной деятельности в Российской Федерации прекращено с 1 июля 2006 года. Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» также не предусмотрено лицензирование оценочной деятельности. Однако корректировка Положения № 80п в этой части не была проведена. Согласно Положению № 80п отделения ПФР не позже 15 апреля года, предшествующего планируемому, представляют в ПФР заявку на приобретение зданий и помещений. Вместе с тем указанный срок подачи заявки не был соблюден отделениями по Карачаево-Черкесской Республике, Омской, Оренбургской, Ростовской, Новосибирской, Нижегородской и Тюменской областям, Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре. Состав документов, представленных рядом отделений в ПФР вместе с заявками, не соответствовал требованиям пункта 3 Положения № 80п. Так, отделениями ПФР по Оренбургской, Тюменской и Омской областям не представлена в ПФР справка о расчетной стоимости строительства 1 кв. м общей площади на данный период, полученная в администрации субъекта Российской Федерации. Кроме того, отделением ПФР по Омской области не представлен в ПФР акт технического обследования приобретаемого здания. Размещение заказов путем проведения открытого аукциона в электронной форме (далее - аукцион) на осуществление работ по разработке проектносметной документации, работ по строительству (реконструкции) зданий, 179


на приобретение нежилых помещений и заключение соответствующих контрактов осуществлялось ПФР в 2012-2013 годах в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ). В ходе контрольного мероприятия проведена выборочная проверка представленной документации на строительство, реконструкцию и приобретение зданий для размещения сотрудников отделений и управлений ПФР в ряде субъектов Российской Федерации. В нарушение части 2 статьи 19.1 и части 3 статьи 41.6 Закона № 94-ФЗ в ходе проведения ОПФР по Карачаево-Черкесской Республике аукциона по приобретению зданий для управлений ПФР в Малокарачаевском и Прикубанском районах в качестве обоснования начальной (максимальной) цены контракта указана оценка независимого эксперта без приведения соответствующей информации в документации. В ходе аукциона по приобретению здания в Малокарачаевском районе ОПФР по Карачаево-Черкесской Республике была рассмотрена единственная поданная заявка, содержащая недостоверные сведения о приобретаемом здании. По результатам аукциона отделением приобретено здание стоимостью 29200,0 тыс. рублей. Согласно аукционной документации приобретаемое здание должно быть построено не ранее 1980 года. Вместе с тем в кадастровом паспорте приобретенного здания указано, что оно введено в эксплуатацию в 1962 году, а в акте технического обследования здания и акте сдачи-приемки здания указывается, что оно построено и введено в эксплуатацию в 1969 году. В акте технического обследования здания, приобретенного отделением для УПФР по Прикубанскому району, и в акте приема-передачи этого здания отмечено «удовлетворительное» техническое состояние здания и отсутствуют указания на необходимость проведения ремонтных работ. При этом после приобретения здания ОПФР по Карачаево-Черкесской Республике подана заявка на финансирование его капитального ремонта на общую сумму 18909,0 тыс. рублей (88,6 % от цены приобретения здания), а постановлениями Правления ПФР от 19 апреля 2013 года № 88п, от 11 июля 2013 года № 154п и от 15 октября 2013 года № 286п на указанные цели были выделены средства в сумме 19390,0 тыс. рублей (90,8 % от цены покупки здания). Таким образом, общие расходы на приобретение (21350,0 тыс. рублей) и ремонт (19390,0 тыс. рублей) здания площадью 696,4 кв. м составили 40740,0 тыс. рублей (58,5 тыс. рублей/кв. метр). В ходе приобретения здания для УПФР в Асекеевском районе Оренбургской области по результатам аукциона между ОПФР по Оренбургской области и ООО «Нур» 5 сентября 2013 года заключен государственный контракт на приобретение недвижимого имущества по цене 8500,0 тыс. рублей. 180


Комиссия в составе начальника Управления, главного бухгалтера и специалиста-эксперта Управления заключила, что здание введено в эксплуатацию в 1982 году, несущие конструкции находятся в исправном состоянии, а планировка удобна для размещения в нем специалистов Управления. Вместе с тем 15 октября 2013 года ОПФР по Оренбургской области уведомило Фонд о принятом решении по одностороннему расторжению контракта в связи с выяснением фактов, указывающих на предоставление продавцом (ООО «Нур») недостоверных сведений о времени постройки здания (указан 2004 год вместо 1980 года) и о его техническом состоянии. Выделенные ПФР средства освоены не были. В нарушение пункта 2 статьи 51 и пункта 4 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) ОПФР по Республике Мордовия заключен государственный контракт на строительство административного здания управления без наличия разрешения на строительство здания, которое выдано в апреле 2013 года, а ОПФР по Республике Бурятия - без наличия положительных заключений на проектную, сметную документацию и результаты инженерных изысканий (положительные заключения были выданы АУ РБ «Госэкспертиза» в июле и августе 2012 года). ОПФР по Ростовской области в нарушение условий заключенного 27 июня 2012 года договора на разработку проектной документации по строительству ограждения административного здания УПФР в г. Красный Сулин и Красносулинском районе на сумму 33,1 тыс. рублей несвоевременно проведена оплата по факту выполненных работ. Согласно пункту 3.1 данного договора оплата производится заказчиком в течение 5 банковских дней с момента передачи счета подрядчиком. Фактически средства были перечислены отделением через 7 банковских дней после получения счета. ОПФР по Калининградской области произведена оплата до окончания выполнения работ, предусмотренных контрактом. Отделением 27 июля 2012 года был заключен государственный контракт на сумму 2057,2 тыс. рублей с ООО «Северо-западный проектный центр» на разработку проектно-сметной документации на строительство административного здания УПФР в г. Советске Калининградской области, включая получение положительного заключения государственной экспертизы инженерно-геологических изысканий. Срок окончания работ установлен 30 ноября 2012 года. Отделением произведена 24 декабря 2012 года оплата по контракту в полном объеме, однако положительное заключение государственной экспертизы на проектную документацию получено 28 декабря 2012 года. Кроме того, отделением не начислялась неустойка при просрочке исполнения обязательств на 3 недели. ОПФР по Ульяновской области 15 мая 2012 года был заключен государственный контракт с ООО «Монолит-Ко» на выполнение работ по строительству административного здания Управления ПФР в г. Димитровграде и Мелекес181


ском районе. Общая цена контракта составила 48008,1 тыс. рублей. Срок окончания строительных работ установлен 15 августа 2013 года. В соответствии с контрактом подрядчик представил отделению договор поручительства на сумму 21171,9 тыс. рублей. Финансовые средства обеспечения исполнения контракта подлежат выплате отделению при начислении подрядчику неустойки, штрафа, предъявлении требования о расторжении контракта, а также в качестве компенсации за любые случаи неисполнения или ненадлежащего исполнения им своих обязательств по контракту. За нарушение сроков выполнения работ предусмотрена неустойка в размере 0,1 % от стоимости контракта за каждый день просрочки. В результате ненадлежащего исполнения ООО «Монолит-Ко» календарного графика выполнения работ по строительству и вводу в эксплуатацию объекта сторонами 29 марта 2013 года заключено соглашение о расторжении контракта. В нарушение условий пункта 1.2 контракта отделением в период исполнения контракта не начислялась и не предъявлялась подрядчику к оплате неустойка за систематические нарушения сроков выполнения работ по строительству объекта. ОПФР по Рязанской области заключен 31 мая 2012 года с ЗАО «ЖИЛПРОМСТРОЙ» государственный контракт на строительство административного здания УПФР в Касимовском районе. Общая цена контракта - 49898,0 тыс. рублей. Срок завершения всех работ, включая ввод объекта в эксплуатацию, установлен 20 сентября 2013 года. Работы на объекте в основном завершены, кроме получения допуска в эксплуатацию в Ростехнадзоре и подключения объекта к сетям электроснабжения по постоянной схеме. В соответствии с условиями пункта 7.3 контракта за нарушение сроков исполнения обязательств подрядчик уплачивает отделению пеню в размере 0,5 % от стоимости контракта за каждый день просрочки. Подрядчик своевременно не выполнил свои обязательства, и на момент окончания проверки отделением ведется работа по взысканию пени с ЗАО «ЖИЛПРОМСТРОЙ» в сумме 9979,6 тыс. рублей. По состоянию на 30 сентября 2013 года подрядчиком представлены акты о приемке выполненных работ на общую сумму 43197,7 тыс. рублей. Отделением произведена оплата в объеме 27759,2 тыс. рублей. ОПФР по Пензенской области заключены с ООО «Лидер» государственные контракты от 8 марта 2012 года и от 10 августа 2012 года на выполнение работ по реконструкции здания УПФР в г. Пензе. Общая стоимость контрактов составляет 8277,9 тыс. рублей. В соответствии с актами оплачены работы на общую сумму 4718,2 тыс. рублей. В результате несоблюдения подрядчиком сроков выполнения работ государственные контракты были расторгнуты. Неустойка в размере 1/300 действующей на момент уплаты неустойки ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки исполнения обязательств подрядчиком не уплачена. 182


Арбитражным судом Пензенской области принято решение и в июле 2013 года выдан исполнительный лист о взыскании с ООО «Лидер» в пользу отделения неустойки в сумме 211,9 тыс. рублей, а также расходов по государственной пошлине - 7,2 тыс. рублей. Осуществление ОПФР по Томской области финансирования строительства административных зданий для управлений ПФР в Каргасокском и Парабельском районах произведено с нарушением части 5 статьи 9 Закона № 94-ФЗ и Положения № 80п. Так, на основании письма Отделения от 30 сентября 2011 года из технического задания на разработку проектно-сметной документации на строительство здания УПФР в Каргасокском районе были исключены работы по благоустройству и установке видеонаблюдения без изменения суммы контракта. Данное решение привело к удорожанию работ по разработке проектно-сметной документации на строительство здания на 95,0 тыс. рублей, так как в сентябре 2013 года заключен договор по корректировке проектной документации на проведение работ по благоустройству. На момент утверждения задания на разработку проектной документации на строительство зданий (30 июня 2011 года) Отделение не имело решений администраций Каргасокского сельского поселения и Парабельского района о выделении земельных участков, которые были утверждены 20 февраля и 27 сентября 2012 года, соответственно. Общие площади построенных зданий (432,0 и 550,6 кв. м) меньше установленных заданиями на разработку проектной документации на строительство здания (450,0 и 565,0 кв. метра). В нарушение пункта 2 статьи 51 и пункта 4 статьи 52 Градостроительного кодекса Отделение по итогам аукциона заключило государственные контракты на строительство зданий для управлений без разрешений на их строительство. Администрацией муниципального образования «Каргасокское сельское поселение» предоставлено разрешение на строительство здания 30 июля 2012 года, администрацией Парабельского района - 23 октября 2012 года. В результате без разрешения на строительство велись работы в период с 10 мая по 29 июля 2012 года (в Каргасокском районе) и с 10 мая по 23 октября 2012 года (в Парабельском районе). В ходе проведения контрольного мероприятия установлены факты изменения ОПФР по Республике Саха (Якутия) условий государственных контрактов, возможность изменения которых не предусмотрена частью 5 статьи 9 Закона № 94-ФЗ. Так, отделением заключен государственный контракт от 4 августа 2011 года № 156/11 на выполнение работ по реконструкции здания УПФР в г. Якутске на сумму 57375,6 тыс. рублей со сроком окончания работ - 31 июня 2012 года. Сторонами заключено дополнительное соглашение от 30 декабря 2011 года № 320/11 о продлении срока окончания работ по указанному контракту до 31 июля 2012 года. 183


К государственному контракту от 31 октября 2011 года № 224/11 на оказание услуг по строительному контролю реконструкции здания УПФР в г. Якутске на сумму 684,4 тыс. рублей, со сроком окончания работ - 30 июня 2012 года, сторонами заключено дополнительное соглашение от 29 июня 2012 года № 184/12 о продлении срока оказания услуг по указанному контракту до 1 октября 2012 года. В ходе контрольного мероприятия установлен случай несоблюдения ОПФР по Республике Саха (Якутия) условий государственного контракта. Отделением заключен государственный контракт от 30 апреля 2013 года № 90/13 на разработку проектно-сметной документации и получение положительного заключения государственной экспертизы сметной стоимости здания УПФР в МегиноКангаласском районе Республики Саха (Якутия) на сумму 1050,0 тыс. рублей. Этим контрактом предусмотрена предварительная оплата стоимости работ в размере 30 % (315,0 тыс. рублей) в течение 10 рабочих дней с момента подписания контракта (не позднее 14 мая 2013 года). Отделением не соблюден срок перечисления указанной предварительной оплаты. Средства перечислены 22 мая 2013 года. В 2013 году ОПФР по Томской области осуществлялась подготовительная работа по обоснованию объема бюджетных ассигнований, направляемых на приобретение административного здания для размещения аппарата Отделения. В соответствии с Положением № 80п Отделением проведен сравнительный анализ расходов на строительство здания и на его приобретение, в результате которого было определено, что стоимость затрат на строительство в 1,5 раза ниже стоимости сделки по покупке здания. Вместе с тем непременным условием освоения бюджетных инвестиций Отделение самостоятельно установило местонахождение приобретаемого или строящегося здания только в центре г. Томска. Поскольку свободные под строительство участки в центре города отсутствуют, а предложенный городом участок находится в 10 км от центра города, руководство Отделения согласовало с ПФР (заместитель Председателя Правления ПФР Б.В. Гукайло) решение о приобретении здания. Постановлением Правления ПФР от 15 октября 2013 года № 286п утверждены расходы в IV квартале 2013 года в сумме 30000,0 тыс. рублей на приобретение здания для Отделения площадью 4200,0 кв. м и сметной стоимостью 302000,0 тыс. рублей. Дополнительно к стоимости здания будут осуществляться расходы на проведение отделочных работ. За 10 последних лет нормативно обоснованная потребность Фонда в помещениях для размещения работников системы ПФР возросла в 1,7 раза. Путем осуществления бюджетных инвестиций увеличена в 1,6 раза общая площадь помещений, находящихся в оперативном управлении Фонда, при фактически неизменном количестве помещений, находящихся у Фонда в аренде. Затраты Фонда на прирост каждого квадратного метра площади помещений, находящихся в оперативном управлении органов ПФР, составили в 2011 году 44,4 тыс. руб184


лей, в 2012 году - 69,0 тыс. рублей. Для сравнения: годовая ставка арендной платы в расчете на 1 кв. м в 2011 году составила 5,2 тыс. рублей, в 2012 году 6,0 тыс. рублей. На 1 января 2013 года доля помещений, находящихся в аренде у Фонда, составила 21,5 %, на 1 января 2003 года - 33,6 %. За последние три года только в 2 из 8 федеральных округов (Приволжском и Северо-Западном) сокращена аренда помещений (в 1,1 раза). Во всех остальных федеральных округах произошло расширение арендных площадей, что связано с увеличением штатной численности персонала ПФР. 2. Полнота и своевременность финансирования бюджетных инвестиций, их целевое и эффективное использование В соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 373-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» по КБК 39201131020201 «Строительство объектов социального и производственного комплексов, в том числе объектов общегражданского назначения, жилья, инфраструктуры» выделены средства в сумме 2980000,0 тыс. рублей, из них по КБК 39201131020201430 «Бюджетные инвестиции в объекты государственных внебюджетных фондов» - 2362000 тыс. рублей, по КБК 39201131020201446 «Бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества государственным внебюджетным фондам» 613000,0 тыс. рублей. Постановлением Правления ПФР от 21 декабря 2011 года № 392п утвержден перечень строек и объектов Фонда на 2012 год на общую сумму 2455361,0 тыс. рублей. За счет выделенных в 2012 году средств начато строительство 5 зданий общей площадью 6181,1 кв. м. Продолжено строительство зданий общей площадью 55878,5 кв. м в пяти регионах. Введены в действие 12 объектов общей площадью 6823,1 кв. м. Начата реконструкция трех зданий общей площадью 1811,3 кв. м. Выполнены работы по 130 объектам инженерного обеспечения на сумму 124403,6 тыс. рублей. В 2012 году расходы по ВР 430, КОСГУ 226 «Прочие работы и услуги» (проектно-изыскательские работы, экспертиза проектов) составили 210892,1 тыс. рублей, или 9,1 % от утвержденных бюджетных назначений, работы выполнены по 26 объектам. В 2012 году за счет выделенных по ВР 446 «Бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества государственным внебюджетным фондам» ПФР приобретены 24 объекта недвижимости общей площадью 19425,7 кв. м на сумму 1179801,8 тыс. рублей. В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 218-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» по КБК 39201131020201 «Строительство объектов 185


социального и производственного комплексов, в том числе объектов общегражданского назначения, жилья, инфраструктуры» предусмотрены бюджетные средства в сумме 3200000,0 тыс. рублей, из них по КБК 39201131020201430 «Бюджетные инвестиции в объекты государственных внебюджетных фондов» утверждены бюджетные назначения и лимиты бюджетных обязательств по КОСГУ 226 в сумме 274708,7 тыс. рублей, по КОСГУ 310 - 2325133,1 тыс. рублей; по КБК 39201131020201446 «Бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества государственным внебюджетным фондам», КОСГУ 310 - 600000,0 тыс. рублей. По состоянию на 1 октября 2013 года расходы на приобретение служебных помещений составили 29413,9 тыс. рублей, на строительство и реконструкцию 1320855,9 тыс. рублей. В рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств предусмотрено строительство 9 объектов общей площадью 62988,2 кв. м, из которых планируется введение в действие 6 строительных объектов площадью 40479,3 кв. метра. Кроме того, начато и планируется к завершению в 2013 году строительство 9 объектов, общая площадь которых составит 4141,3 кв. метра. Реконструкция завершена на 5 объектах площадью 2458,9 тыс. рублей, из них к вводу в действие планируются 3 объекта площадью 1811,5 кв. метра. Сданы в эксплуатацию 106 объектов инженерного обеспечения. Предусмотрено выполнение проектно-изыскательских работ на 28 объектах на сумму 69698,8 тыс. рублей. В 2013 году ПФР предусмотрено приобретение 29 объектов недвижимости (по 7 объектам произведена оплата в октябре-ноябре 2013 года на общую сумму 345546,0 тыс. рублей). По итогам торгов между ПФР и ООО «Арсенал-Климат» заключен государственный контракт на устройство систем кондиционирования по адресу: г. Москва, ул. Академика Анохина, д. 20, корп. А, от 9 апреля 2013 года на сумму 33431,9 тыс. рублей и сроком выполнения до 8 июля 2013 года. В связи с несвоевременным исполнением работ государственный контракт расторгнут по соглашению сторон в сентябре 2013 года с объемом фактически выполненных работ на сумму 33309,1 тыс. рублей (99,6 % от суммы контракта). Работы на сумму 122,8 тыс. рублей не выполнены в связи с их ненадобностью. На направленную в сентябре Фондом претензию о нарушении срока исполнения обязательств по государственному контракту получены возражения от подрядчика. По итогам рассмотрения возражений на претензию ПФР счел возможным отозвать свою претензию к ООО «Арсенал-Климат». По итогам торгов между ПФР и ООО «КлиматСтайл» заключен государственный контракт на устройство систем кондиционирования по адресу: ул. Академика Анохина, д. 20, корп. Б, от 8 апреля 2013 года на сумму 10169,8 тыс. рублей и сроком выполнения до 7 июля 2013 года. 186


В мае и июне 2013 года подрядчик сообщил ПФР о выявленных несоответствиях проектной документации и фактической потребности в материалах и монтажных изделиях для осуществления работ. В июле 2013 года ПФР в адрес разработчика проектно-сметной документации направлено письмо о рассмотрении несоответствия в объемах материалов между проектной документацией и фактической потребностью. Кроме того, подрядчиком - ООО «КлиматСтайл» - в августе направлены аналогичные запросы в адрес ООО «Европроект Групп». В октябре ПФР получена от ООО «Европроект Групп» корректировка проекта. По результатам открытого конкурса между ОПФР по г. Москве и Московской области и ООО «КапиталСтройПроект» заключен государственный контракт от 5 марта 2010 года № 142-1202юр/2010 на выполнение проектных работ для строительства административного здания УПФР № 14 по г. Москве и Московской области на сумму 4890,0 тыс. рублей со сроком действия до 5 апреля 2010 года. Контракт исполнен с нарушением сроков выполнения работ. Проектная документация получена отделением по актам приема-передачи. В связи с нарушением сроков выполнения проектных работ отделение в 2010 году взыскало неустойку с ООО «КапиталСтройПроект» в размере 109,9 тыс. рублей. Отделением получено положительное заключение ГАУ МО «Московская областная государственная экспертиза» от 31 марта 2011 года № 50-1-5-0311-11 по проектной документации. На момент окончания проверки отделением объявлен аукцион на строительство административного здания (с момента получения положительного заключения государственной экспертизы прошло 2 года и 7,5 месяца). По результатам открытого конкурса между ОПФР по г. Москве и Московской области и ООО «КапиталСтройПроект» заключен государственный контракт от 5 марта 2010 года № 141-1202юр/2010 на выполнение проектных работ для строительства административного здания УПФР № 33 по г. Москве и Московской области на сумму 2050,0 тыс. рублей со сроком действия до 5 апреля 2010 года. Контракт исполнен с нарушением сроков выполнения проектных работ, в связи с этим отделение в 2010 году взыскало неустойку с ООО «КапиталСтройПроект» в размере 52,9 тыс. рублей. Отделением получены положительные заключения ГАУ МО «Московская областная государственная экспертиза» от 5 декабря 2011 года и Независимой экспертной компании «Мосэкспертиза» от 1 июня 2012 года на проектную документацию. На период проведения проверки строительство административного здания не началось (с момента получения положительного заключения государственной экспертизы прошло почти 2 года). Проектирование строительства административного здания для УПФР № 4 по г. Москве и Московской области ведется ОПФР по г. Москве и Московской области с 2010 года. 187


Отделением получено положительное заключение ГАУ МО «Московская областная государственная экспертиза» от 15 июня 2011 года на проектную документацию. На период проведения проверки строительство административного здания не началось (с момента получения отделением положительного заключения государственной экспертизы прошло 2,5 года). 3. Состояние бухгалтерского учета и отчетности об использовании средств, направленных на бюджетные инвестиции. Состояние дебиторской и кредиторской задолженности, объемы незавершенного строительства Действующая учетная политика по исполнению бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации утверждена постановлением Правления ПФР от 14 декабря 2011 года № 376п. Учетная политика ПФР была разработана в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете», Федеральным законом от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», приказами Министерства финансов Российской Федерации, в том числе от 15 декабря 2010 года № 173н «Об утверждении форм первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета, применяемых органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными академиями наук, государственными (муниципальными) учреждениями, и Методических указаний по их применению», от 1 декабря 2010 года № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению», от 16 декабря 2010 года № 174н «Об утверждении плана счетов бухгалтерского учета и Инструкции по его применению», от 28 декабря 2010 года № 191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», приказом Федерального казначейства от 29 декабря 2012 года № 24н «О Порядке открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства». Исполнительной дирекцией Фонда учет расходов по капитальным вложениям ведется в журнале операций № 8 «Журнал операций по прочим операциям», который ежемесячно формируется в автоматизированном режиме с использованием программного продукта 1С: Предприятие. Отчетность о поступлении и расходовании средств составляется по установленным департаментом Казначейства ПФР формам бюджетной отчетности ежемесячно, ежеквартально и по итогам финансового года.

188


Отделения ПФР в 2012 году осуществили возврат в Исполнительную дирекцию ПФР средств, направленных им на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, в общей сумме 44840,2 тыс. рублей. Возврат средств осуществлялся после утверждения изменений в бюджетной росписи ПФР объемов финансирования расходов. По состоянию на 1 января 2012 года основные средства на балансе Фонда по счету 010110000 «Недвижимое имущество учреждения» отражены по балансовой стоимости в сумме 24679424,6 тыс. рублей, на 1 января 2013 года сумма увеличилась на 10,2 % (2510802,0 тыс. рублей) и составила 27190226,6 тыс. рублей. На 1 января 2013 года отражена в балансе сумма 3534,6 тыс. рублей по счету 010710000 «Недвижимое имущество учреждения в пути» (документы находятся на государственной регистрации). Дебиторская задолженность по КБК 39201131020201430 на 1 января 2012 года составила 107554,5 тыс. рублей, в том числе просроченная - в сумме 26700,7 тыс. рублей. Кредиторская задолженность по указанному КБК составила 116414,8 тыс. рублей. На 1 января 2013 года по КБК 39201131020201430 дебиторская задолженность составила 220376,0 тыс. рублей, в том числе просроченная - 24406,8 тыс. рублей. Кредиторская задолженность по указанному КБК составила 284,7 тыс. рублей. По состоянию на 1 октября 2013 года по КБК 39201131020201430 дебиторская задолженность составила 225078,7 тыс. рублей, в том числе просроченная 24406,8 тыс. рублей, кредиторская задолженность - 23554,1 тыс. рублей. По данным бюджетного учета на 1 января 2013 года объемы незавершенного строительства, в том числе приобретения объектов недвижимого имущества, и проектно-изыскательских работ составили 4458601,0 тыс. рублей. Наиболее затратные объекты по незавершенному строительству отмечены в следующих территориальных органах ПФР: - ОПФР по Краснодарскому краю (строительство здания ОПФР и УПФР в г. Краснодаре, стоимость строительства - 897221,0 тыс. рублей, окончание строительства - 2013 год); - ОПФР по г. Москве и Московской области (строительство здания ОПФР по г. Москве и Московской области, стоимость строительства - 1367501,9 тыс. рублей, окончание строительства - 2013 год). На разработку проектной документации, которая на сегодняшний день устарела или не будет использоваться, израсходовано 75620,9 тыс. рублей, в том числе: - по ОПФР по Ростовской области (строительство здания отделения) сумма работ по разработке проектной документации составила 3825,9 тыс. рублей, проектная документация разработана в 2006 году, документы готовятся к списанию; - по ОПФР по Камчатскому краю (строительство здания отделения) сумма работ составила 3467,1 тыс. рублей, ОПФР приобрело здание в 2007 году; - по ОПФР по Удмуртской Республике (строительство здания УПФР в г. Ижевске) сумма работ составила 7200,0 тыс. рублей. Проектная документа-

189


ция разработана в 2006 году. Впоследствии отделению было отказано в выделении земельного участка; - по Информационному центру персонифицированного учета (работы по реконструкции водопровода и канализации) сумма работ составила 1143,8 тыс. рублей. Впоследствии предоставлена другая точка врезки, отпала надобность в реконструкции. По оперативным отчетам на 1 октября 2013 года объемы незавершенного строительства, в том числе приобретения объектов недвижимого имущества, и проектно-изыскательских работ составили 5360777,3 тыс. рублей. 4. Осуществление контроля за использованием средств, выделенных на капитальное строительство По результатам контрольного мероприятия «Проверка использования средств Пенсионного фонда Российской Федерации, направленных на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства с начала строительства и за 9 месяцев 2012 года» ПФР было направлено представление Счетной палаты Российской Федерации от 24 декабря 2012 года № ПР14-293/14-03. В целях устранения замечаний, изложенных в представлении Счетной палаты Российской Федерации, распоряжением Правления ПФР от 25 января 2013 года № 19р утвержден План мероприятий по устранению замечаний, изложенных в представлении Счетной палаты Российской Федерации (далее - План). В Плане отражены меры по всем предложениям Счетной палаты Российской Федерации. Реализованы следующие мероприятия Плана. Передача сторонним организациям помещений, закрепленных за территориальными органами ПФР на праве оперативного управления, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. Разработан и утвержден постановлением Правления ПФР от 2 октября 2013 года № 255п Порядок представления и рассмотрения заявок для планирования капитальных вложений на строительство, приобретение и ремонт основных фондов ПФР (взамен ранее действовавшего Положения № 80). Проведены учебно-методические занятия с заместителями управляющих и специалистами отделений ПФР по темам: «Вопросы капитального строительства, капитального ремонта и эксплуатации зданий и сооружений. Капитальный ремонт. Нормативная база, проблемы и пути их решения», «Земельно-имущественные отношения на современном этапе. Основные тенденции их развития». Специалистами Исполнительной дирекции Фонда обеспечен контроль с выездом на место за выполнением плановых заданий и строительством зданий в городах: Иваново, Краснодар, Пермь. Обеспечено оформление документов для ввода в эксплуатацию зданий по 5 объектам г. Санкт-Петербурга и здания ОПФР по Челябинской области. ОПФР по Алтайскому и Красноярскому краям введены в эксплуатацию завершенные строительством объекты. 190


Территориальными органами ПФР приняты меры к списанию устаревшей проектно-сметной документации. Территориальными органами ПФР проводится работа с муниципальными и федеральными органами исполнительной власти по безвозмездной передаче помещений в оперативное управление территориальным органам ПФР, а также обеспечено представление в полном объеме сведений о нереальной к взысканию дебиторской задолженности по средствам капитальных вложений. Ревизии и проверки осуществляются Ревизионной комиссией ПФР по планам работы, утверждаемым Правлением Фонда. Указанными планами соблюдается периодичность проведения ревизий не реже одного раза в два года. В 2012 году Ревизионной комиссией ПФР по этому направлению контроля было установлено в 38 отделениях ПФР 707 случаев различных нарушений и недостатков на общую сумму 227808,9 тыс. рублей, из которых 56 случаев было допущено повторно. Структура сумм выявленных нарушений по их основным видам сложилась следующим образом: непоступившие доходы - 145893,0 тыс. рублей, нецелевые расходы - 13127,3 тыс. рублей, необоснованные расходы - 12466,0 тыс. рублей, неэффективные расходы - 5788,6 тыс. рублей и прочие нарушения - 50534,0 тыс. рублей. В ходе ревизий восстановлены средства на сумму 12979,0 тыс. рублей. За 10 месяцев 2013 года при проверке расходов на капитальное строительство, капитальный и текущий ремонт Ревизионной комиссией ПФР в 37 отделениях ПФР выявлено 427 случаев различных нарушений на общую сумму 130560,3 тыс. рублей, из которых 50 случаев было допущено повторно. Из общей суммы нарушений непоступившие доходы составили 2872,5 тыс. рублей, нецелевые расходы 11356,5 тыс. рублей, необоснованные расходы - 7290,3 тыс. рублей, неэффективные расходы - 7243,9 тыс. рублей, прочие нарушения - 101797,1 тыс. рублей. В ходе ревизий восстановлены средства на сумму 6885,1 тыс. рублей. По итогам ревизий и проверок, проведенных Ревизионной комиссией ПФР в 2012-2013 годах, в отношении ряда руководителей отделений ПФР были применены меры дисциплинарных взысканий, в том числе: объявлены выговоры управляющему ОПФР по Пермскому краю С.Ю. Аврончуку и управляющему ОПФР по Республике Ингушетия М.И. Вишегурову; объявлены замечания управляющему Отделением ПФР по Республике Северная Осетия - Алания О.Р. Исакову, управляющему ОПФР по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре Т.С. Зайцевой и управляющему ОПФР по г. Москве и Московской области А.Е. Андрееву. Вопросы организации и методического осуществления контроля использования средств, выделенных на капитальное строительство, капитальный и текущий ремонт, систематически рассматривались на проводимых семинарахсовещаниях для начальников и специалистов контрольно-ревизионных отделов.

191


Выводы 1. Расходы на капитальные вложения, проектные работы по строительству объектов для размещения органов ПФР осуществлялись на основании показателей, утвержденных Федеральными законами от 30 ноября 2011 года № 373-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и от 3 декабря 2012 года № 218-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», и соответствовали утвержденным лимитам бюджетных обязательств на 2012 и 2013 годы. В 2012 году бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства составили 3257032,0 тыс. рублей, или 0,06 % от общей суммы расходов Фонда. За 9 месяцев 2013 года кассовые расходы ПФР составили 1637999,0 тыс. рублей, или 0,03 % от общей суммы расходов, предусмотренных Федеральным законом «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». 2. По состоянию на 1 января 2012 года общая площадь помещений, находящихся в пользовании Фонда, составила 2023,5 тыс. кв. м. На 1 сентября 2013 года общая площадь помещений, находящихся в пользовании ПФР, составила 2089,3 тыс. кв. метров. Общая площадь, фактически занятая органами ПФР, в 2012-2013 годах увеличилась на 65,80 тыс. кв. метров. Вместе с тем средняя обеспеченность площадью 1 сотрудника по состоянию на 1 сентября 2013 года снизилась и составила 16,8 кв. м (99,4 % по сравнению с 1 января 2012 года). Общий недостаток помещений (общей площади) по данным на 1 сентября 2013 года составил 159,1 тыс. кв. метров. 3. В проверяемом периоде строительные, проектные и изыскательские работы осуществлялись ПФР и его отделениями в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Вместе с тем в ходе контрольного мероприятия выявлены факты нарушений условий государственных контрактов в части превышения сроков выполнения работ и сроков оплаты выполненных работ, а также применения отделениями финансовых санкций (ОПФР по Республике Саха (Якутия), Ростовской области, Калининградской области, Ульяновской области). 4. Установлены факты нарушений части 5 статьи 9, части 2 статьи 19.1, части 3 статьи 41.6 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также пункта 2 статьи 51 и пункта 4 статьи 52 Градостроительного кодекса (отделениями ПФР по КарачаевоЧеркесской Республике, Республике Мордовия, Республике Саха (Якутия), Томской области).

192


5. Исполнительной дирекцией ПФР не обеспечивалось соблюдение Положения о порядке представления и рассмотрения заявок на планирование проектно-изыскательских работ, капитального строительства, реконструкции, приобретения нежилых помещений, капитального ремонта, проведения экспертизы и утверждения проектов, утвержденного постановлением Правления ПФР от 3 апреля 2006 года № 80п, в части полноты представляемых отделениями ПФР документов на строительство (реконструкцию) и приобретение зданий, а также соблюдения установленных сроков их представления. Так, Правлением ПФР принято решение о выделении бюджетных ассигнований ОПФР по Республике Бурятия до принятия положительного заключения на проектные изыскательские работы. Решение Правления ПФР о выделении средств на приобретение здания для ОПФР по Томской области сметной стоимостью 302,0 млн. рублей принято без учета достаточности оснований для решения вопроса о наиболее эффективном и экономичном варианте освоения бюджетных ассигнований. ОПФР по Оренбургской, Тюменской и Омской областям не представлены справки администраций субъектов Российской Федерации о расчетной стоимости строительства 1 кв. м общей площади на период начала строительства (приобретения) здания. ОПФР по Омской области также не представлен в Исполнительную дирекцию ПФР акт технического обследования приобретаемого здания. ОПФР по Карачаево-Черкесской Республике, Оренбургской, Ростовской, Новосибирской, Нижегородской, Тюменской и Омской областям, ХантыМансийскому автономному округу - Югре не был соблюден срок подачи в Исполнительную дирекцию ПФР заявок на приобретение зданий. 6. На основании заявки ОПФР по Карачаево-Черкесской Республике на капитальный ремонт здания для УПФР по Прикубанскому району, приобретенного в состоянии, не требующем ремонта, были израсходованы средства бюджета ПФР в сумме 19390,0 тыс. рублей (90,8 % от цены покупки здания). 7. По состоянию на 1 января 2012 года на балансе Фонда числилось недвижимое имущество на сумму 24679,4 млн. рублей, на 1 января 2013 года сумма увеличилась на 10,2 % и составила 27190,2 млн. рублей. Также на 1 января 2013 года отражена в балансе сумма 3534,6 тыс. рублей по принятым в эксплуатацию, но не прошедшим государственную регистрацию зданиям. 8. ОПФР по г. Москве и Московской области в течение более двух лет не реализуется проектно-сметная документация по строительству и реконструкции зданий управлений ПФР. 9. На 1 января 2013 года дебиторская задолженность по капитальным вложениям составила 220,4 млн. рублей (увеличилась по сравнению с началом проверяемого периода на 112,8 млн. рублей), в том числе просроченная - 24,4 млн. рублей (уменьшилась на 2,3 млн. рублей).

193


10. По оперативным отчетам за 9 месяцев 2013 года объемы незавершенного строительства, в том числе приобретения объектов недвижимого имущества, и проектно-изыскательских работ выросли в 1,2 раза и составили 5360,8 млн. рублей. 11. На разработку проектной документации, которая на сегодняшний день устарела или не будет использоваться, израсходовано 75,6 млн. рублей. Предложения 1. Направить представление Председателю Правления ПФР А.В. Дроздову, в котором предлагается: - обеспечить неукоснительное соблюдение законодательства Российской Федерации и нормативных актов Фонда при заключении и исполнении контрактов на капитальное строительство, реконструкцию зданий и их приобретение; - усилить контроль исполнения отделениями ПФР требований в части соблюдения сроков подачи заявок в ПФР и полноты представляемой вместе с ними на рассмотрение в ПФР документации; - при обосновании цены планируемых к приобретению служебных помещений учитывать стоимость недвижимости в данном регионе и фактическое состояние приобретаемого помещения; - принять меры к списанию просроченной (нереальной к взысканию) дебиторской задолженности по средствам капитальных вложений; - обеспечить своевременную реализацию разработанных проектов строительства и реконструкции служебных зданий Фонда. Принять меры к списанию устаревшей проектно-сметной документации; - обеспечить действенный контроль и принятие своевременных мер административного воздействия со стороны руководства ПФР при выполнении строительных и проектно-изыскательских работ; - рассмотреть вопрос об обобщении опыта по эффективному освоению бюджетных инвестиций в капитальное строительство, удешевлению строительства и регулярному информированию отделений по данному вопросу. 2. Отчет о результатах контрольного мероприятия направить в Совет Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации и Пенсионный фонд Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации

В.С. КАТРЕНКО

194


Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 24 января 2014 года № 4К (950) «О результатах контрольного мероприятия «Комплексная проверка эффективности управления государственным имуществом, реализации полномочий по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственному кадастровому учету недвижимого имущества, а также осуществления надзорных функций за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков и арбитражных управляющих в 2012 году и истекшем периоде 2013 года в Московской области»: Утвердить отчет о результатах контрольного мероприятия. Направить представления Счетной палаты Российской Федерации Федеральному агентству по управлению государственным имуществом, Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Московской области, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области, филиалу государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Росреестра» по Московской области. Направить информационные письма с приложением отчета о результатах контрольного мероприятия Первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалову, губернатору Московской области, в Министерство экономического развития Российской Федерации. Направить обращение Счетной палаты Российской Федерации в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

ОТЧЕТ о результатах контрольного мероприятия «Комплексная проверка эффективности управления государственным имуществом, реализации полномочий по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственному кадастровому учету недвижимого имущества, а также осуществления надзорных функций за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков и арбитражных управляющих в 2012 году и истекшем периоде 2013 года в Московской области» Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 3.1.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год. Предмет контрольного мероприятия Формирование, использование и управление государственным имуществом, реализация полномочий по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственному кадастровому учету недвижимого имущества, а также осуществления надзорных функций за деятельностью саморегулируемых 195


организаций оценщиков и арбитражных управляющих в 2012 году и истекшем периоде 2013 года в Московской области. Объекты контрольного мероприятия Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Московской области (г. Москва) (далее - ТУ Росимущества в Московской области, Территориальное управление); Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (г. Москва) (далее - Управление Росреестра по Московской области, Управление); филиал федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Росреестра» по Московской области (Одинцовский район Московской области) (далее - филиал ФГБУ ФКП Росреестра по Московской области, Филиал, Учреждение). Срок проведения контрольного мероприятия: с 14 октября по 29 ноября 2013 года. Цели контрольного мероприятия 1. Реализация ТУ Росимущества в Московской области полномочий в части управления, распоряжения и использования федерального имущества, а также по обеспечению поступления неналоговых доходов в федеральный бюджет. 2. Реализация Управлением Росреестра по Московской области полномочий по учету и ведению баз данных (реестров), а также по надзору за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков и арбитражных управляющих. Проверяемый период деятельности: 2012 год, истекший период 2013 года. Краткая характеристика проверяемой сферы формирования и использования государственных средств и деятельности объектов проверки 1. Анализ полномочий ТУ Росимущества в Московской области ТУ Росимущества в Московской области осуществляет свою деятельность на основании Положения о Территориальном управлении Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Московской области (далее - Положение о Территориальном управлении), утвержденного приказом Росимущества от 5 марта 2009 года № 66 с изменениями, внесенными приказами Росимущества от 29 сентября 2010 года № 263, от 18 ноября 2010 года № 332, от 31 января 2012 года № 16 и от 23 июля 2012 года № 163. В соответствии с пунктом 1 Положения о Территориальном управлении к компетенции ТУ Росимущества в Московской области отнесено осуществление функций: - по управлению федеральным имуществом; - по организации продажи приватизируемого федерального имущества; - по реализации арестованного имущества, конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства; 196


- по оказанию государственных услуг и правоприменительных функций в сфере имущественных и земельных отношений. В соответствии с планами работы, ежегодно утверждаемыми Росимуществом, Территориальным управлением на постоянной основе должны осуществляться такие полномочия, как: полномочия собственника в отношении имущества ФГУП и ФГУ, зарегистрированных на территории Московской области; юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации; контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью федерального имущества; учет федерального имущества; анализ эффективности деятельности ФГУП. План работы по осуществлению Территориальным управлением полномочий собственника федерального имущества на 2012 год утвержден приказом Росимущества от 25 июля 2012 года № 169. Следует отметить, что до даты его утверждения осуществление соответствующих полномочий Территориальным управлением не было структурировано надлежащим образом. План работы на 2013 год на момент проведения проверки центральным аппаратом Росимущества до Территориального управления доведен не был. В соответствии с планом работы на 2012 год Территориальному управлению поручалось осуществлять в рамках приватизации федерального имущества мероприятия по приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, продаже пакетов акций акционерных обществ и иного имущества, планируемого к приватизации, а также полномочия собственника федерального имущества. Следует отметить, что фактическое количество объектов казны Российской Федерации, земельных участков, а также объектов движимого имущества, в отношении которых Территориальное управление осуществляло полномочия собственника в 2012 году, превышает количество указанных объектов в реестре федерального имущества, что свидетельствует о недостоверности сведений, содержащихся в реестре федерального имущества. В силу отсутствия должного планирования работы по осуществлению Территориальным управлением полномочий собственника федерального имущества оценить ее эффективность не представляется возможным. 2. Общая информация о количестве объектов недвижимого имущества, полномочия собственника в отношении которого осуществляются ТУ Росимущества в Московской области На территории Московской области по состоянию на 1 сентября 2013 года в реестре федерального имущества учтено 55798 объектов недвижимого иму-

197


щества, из них: 52146 объектов закреплены за правообладателями, 3652 объекта относятся к казне Российской Федерации. Приказом Росимущества и Росреестра от 2 декабря 2011 года № П/484/376 утвержден Порядок представления сведений, необходимых для учета федерального имущества в реестре федерального имущества, о зарегистрированных правах на недвижимое имущество (в том числе земельные участки) и сделках с ним, правообладателях недвижимого имущества и об объектах недвижимого имущества, в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и его территориальные органы. Несмотря на то, что утвержденный порядок вступил в силу в 2012 году, на момент проведения контрольного мероприятия ТУ Росимущества в Московской области не обладает полной количественной информацией об объектах федерального имущества, право собственности на которые зарегистрировано в установленном порядке в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП). Сведения о зарегистрированных правах на недвижимое имущество, представленные Росреестром в Территориальное управление в электронном виде, не представляется возможным в полном объеме учесть в реестре федерального имущества в связи с отсутствием сопоставимости программного обеспечения. Вместе с тем, по информации Территориального управления, из 7987 земельных участков, расположенных на территории Московской области, на 7731 земельный участок зарегистрировано право Российской Федерации, в том числе: земли лесного фонда - 2858 земельных участков; земли сельскохозяйственного назначения - 383; земли населенных пунктов - 1618; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения - 905; земли особо охраняемых территорий - 182; земли водного транспорта - 26; земли неустановленной категории - 2015 земельных участков. Выборочная проверка показала, что правообладатели в ряде случаев не представляют или представляют недостоверные и (или) неполные сведения о федеральном имуществе, принадлежащем им на соответствующем вещном праве, что приводит к искажению информации в реестре федерального имущества и недостоверности отчетных данных. Таким образом, существующий заявительный порядок представления в реестр федерального имущества правообладателями сведений о федеральном имуществе, принадлежащем им на соответствующем вещном праве, не обеспечивает их достоверности и полноты.

198


Результаты контрольного мероприятия 1. Реализация ТУ Росимущества в Московской области полномочий в части управления, распоряжения и использования федерального имущества, а также по обеспечению поступления неналоговых доходов в федеральный бюджет 1.1. Анализ деятельности ТУ Росимущества в Московской области в части реализации полномочий по управлению, распоряжению и использованию федерального имущества, по организации и контролю полноты и своевременности поступления доходов в федеральный бюджет 1.1.1. Закрепление федерального имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за ФГУП и ФГУ, изъятие имущества В соответствии с приказом Росимущества от 15 мая 2013 года № 129 «О порядке принятия решений территориальными органами Росимущества в отношении объектов федерального имущества» в период с 23 июля 2012 года по 15 мая 2013 года полномочия по закреплению и изъятию имущества осуществлялись Территориальным управлением по поручениям Росимущества. В остальное время проверяемого периода в соответствии с пунктом 4.1 Положения о Территориальном управлении данные полномочия Территориальное управление осуществляло самостоятельно на основании обращений предприятий и учреждений. Выборочной проверкой установлено, что на территории Московской области расположено федеральное имущество, не закрепленное на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за предприятиями и учреждениями и не включенное в прогнозные планы (программы) приватизации, то есть объекты казны Российской Федерации, в течение длительного времени не вовлеченные в хозяйственный оборот. В соответствии с обращением ФБУ здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Московской области» от 14 марта 2013 года № 365-23 распоряжением ТУ Росимущества в Московской области от 27 мая 2013 года № 183 в казну Российской Федерации передано недвижимое имущество: жилой дом, общей площадью 72 кв. м, расположенный по адресу: Московская область, г. Ногинск, ул. Комсомольская, д. 59Б. В соответствии с обращением Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Московской области от 19 марта 2013 года № 1358-018 распоряжением Территориального управления от 22 мая 2013 года № 181 в казну Российской Федерации приняты объекты недвижимого имущества: нежилое здание ОПД общей площадью 468,4 кв. м, расположенное по адресу: Московская область, г. Сергиев Посад, ул. Клементьевская, д. 9, а также земельный участок общей площадью 5000 кв. м, расположенный по адресу: Московская область, г. Сергиев Посад, ул. Клементьевская, д. 9. Акты приема-передачи указанного выше недвижимого имущества не утверждены. Порядок дальнейшего использования федерального имущества не определен. 199


Согласно поручению Росимущества от 9 июля 2012 года № СМ-18/25453 распоряжением Территориального управления от 15 февраля 2013 года № 60 (то есть через 7 месяцев после получения поручения) в собственность Православной религиозной организации Подворье Патриарха Московского и всея Руси храма благоверного князя Александра Невского Русской православной церкви переданы находящиеся в хозяйственном ведении ФГУП «ФТ-Центр» 38 объектов федерального недвижимого имущества, включая здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, расположенных по адресу: Московская область, Клинский район, Нудольский с/о, дер. Акатово, вл. 32. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 30 ноября 2010 года № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» (далее - Федеральный закон от 30 ноября 2010 года № 327-ФЗ) религиозным организациям передается имущество религиозного назначения 1, находящееся в государственной или муниципальной собственности. Переданное имущество представляет собой комплекс зданий и строений социально-культурного назначения, входивших в состав имущественного комплекса детского оздоровительного лагеря «Факел» и детского сада «Искорка». В связи с тем, что имущество не имело религиозного назначения, оно не подлежало безвозмездной передаче в порядке, установленном Федеральным законом от 30 ноября 2010 года № 327-ФЗ. Акт приема-передачи данного имущества в Территориальном управлении отсутствует. Кроме того, в соответствии с данными реестра федерального имущества указанные объекты недвижимого имущества числятся на балансе ФГУП «ФТ-Центр». В нарушение пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2011 года № 324 «О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных на осуществление отдельных полномочий в целях реализации Федерального закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» не была проведена проверка фактического использования объекта федерального имущества - «Здание 118» общей площадью 2935,6 кв. м, расположенного по адресу: Московская область, г. Дзержинск, ул. Академика Жукова, д. 42, передаваемого в собственность Православной религиозной организации Николо-Угрешского ставропигиального мужского монастыря Московской области Русской православной церкви распоряжением ТУ Росимущества Имущество религиозного назначения - недвижимое имущество (помещения, здания, строения, сооружения, включая объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, монастырские, храмовые и (или) иные культовые комплексы), построенное для осуществления и (или) обеспечения таких видов деятельности религиозных организаций, как совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, проведение молитвенных и религиозных собраний, обучение религии, профессиональное религиозное образование, монашеская жизнедеятельность, религиозное почитание (паломничество), в том числе здания для временного проживания паломников, а также движимое имущество религиозного назначения (предметы внутреннего убранства культовых зданий и сооружений, предметы, предназначенные для богослужений и иных религиозных целей). 1

200


в Московской области от 27 июля 2012 года № 600 от ФГУП «Федеральный центр двойных технологий «Союз» в соответствии с поручением Росимущества от 22 декабря 2011 года № СМ-18/39928. Соответствие имущества критериям, установленным частью 3 статьи 5 и (или) частью 1 статьи 12 Федерального закона от 30 ноября 2010 года № 327-ФЗ, не установлено. Территориальным управлением были необоснованно применены нормы Федерального закона от 30 ноября 2010 года № 327-ФЗ в части безвозмездной передачи имущества, религиозное назначение которого (или его предназначение для обслуживания имущества религиозного назначения) не подтверждено. Таким образом, указанное имущество было неправомерно безвозмездно отчуждено из федеральной собственности. 1.1.2. Передача федерального имущества в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность Отчетность ТУ Росимущества в Московской области (предусмотрена приказом Росимущества от 5 апреля 2011 года № 109 (в редакции приказа от 6 августа 2013 года № 239) за 2012 год и I, II, III кварталы 2013 года (форма 15-1 «О передаче федерального имущества в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» и форма 15-2 «О передаче имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества в собственность Российской Федерации») в информационно-аналитической системе «Единая система управления государственным имуществом» (далее ИАС ЕСУГИ) не представлена. В анализируемом периоде Территориальным управлением на основании поручений центрального аппарата Росимущества осуществлялись полномочия по передаче федерального имущества в муниципальную собственность, а также по приему муниципального имущества в федеральную собственность. Так, передача земельных участков, зданий, сооружений, оборудования и другого имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований Московской области, в федеральную собственность осуществлялась в рамках реализации требований пункта 2 статьи 48 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции». Обоснованием необходимости и достаточности площадей объектов недвижимого имущества послужили занимаемые площади указанных объектов по ранее заключенным договорам безвозмездного пользования. Выборочный анализ распоряжений о передаче имущества показал, что передача недвижимого имущества с последующим закреплением на праве оперативного управления за государственными учреждениями превышала срок, установленный частью 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации зако201


нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, предусмотренные распоряжениями Территориального управления Росимущества в Московской области требования по внесению в реестр федерального имущества объектов недвижимого имущества, переданных из муниципальной собственности в федеральную, не выполнялись. Во исполнение поручений Росимущества № СМ-16/36162 от 24 ноября 2011 года и № СМ-16/14938 от 15 мая 2012 года распоряжениями Территориального управления от 21 августа 2012 года № 612 и от 1 февраля 2013 года № 36 было передано из собственности муниципального образования «Город Королев Московской области» в собственность Российской Федерации 6 объектов недвижимого имущества, расположенных в г. Королеве Московской области, общей площадью 3458,7 кв. м с последующим закреплением на праве оперативного управления за Межмуниципальным управлением МВД России «Королевское». Акты приема-передачи данного имущества утверждены 26 октября 2012 года (№№ 485-490). Данные об указанных передаваемых 6 объектах недвижимого имущества Межмуниципальному управлению МВД России «Королевское» своевременно не внесены в реестр федерального имущества. Аналогичная ситуация сложилась в отношении нежилого помещения, общей площадью 285,8 кв. м (этажи 1, 2, 3), расположенного по адресу: Московская область, Орехово-Зуевский район, г. Куровское, ул. Советская, д. 135, нежилого помещения, общей площадью 328 кв. м (1 этаж), расположенного по адресу: Московская область, Орехово-Зуевский район, г. Ликино-Дулево, ул. Советская, д. 37, передаваемых в соответствии с распоряжением ТУ Росимущества в Московской области от 20 июня 2012 года № 488 от муниципального образования «Орехово-Зуевский муниципальный район» Московской области в федеральную собственность с последующим закреплением на праве оперативного управления за ФГКУ «Управление вневедомственной охраны Главного управления МВД России по Московской области». Также данные о 15 объектах недвижимого имущества общей площадью 3428,6 кв. м, расположенных в г. Щелково Московской области, передаваемых Межмуниципальному управлению МВД России «Щелковское» в соответствии с распоряжением ТУ Росимущества в Московской области от 8 июня 2012 года № 400, правообладателем не внесены в реестр федерального имущества. Отсутствие со стороны Росимущества контроля за своевременностью и достоверностью данных отчетности по осуществлению Территориальным управлением полномочий собственника имущества, а также за актуализацией сведений, содержащихся в реестре федерального имущества, создает значительные риски при принятии управленческих решений.

202


1.1.3. Согласование ТУ Росимущества в Московской области сделок с недвижимым имуществом, а также администрирование поступающих платежей от аренды федерального имущества Согласование сделок В рамках проверки было выявлено, что Территориальное управление не обладает полной и достоверной информацией о действующих в проверяемом периоде договорах аренды объектов федерального недвижимого имущества. По информации, представленной Территориальным управлением в рамках проверки, в 2012 году действовало 300 договоров аренды объектов недвижимого имущества (с учетом объектов недвижимого имущества, сдаваемых в аренду ФГУП и ФГУ). Площадь переданных в аренду объектов недвижимого имущества составляет 145414,72 кв. м. Средняя годовая арендная ставка по договорам составляет 3419,95 рубля за 1 кв. метр. Вместе с тем отчетность Территориального управления, предусмотренная приказом Росимущества от 5 апреля 2011 года № 109 (в редакции приказа от 6 августа 2013 года № 239), по состоянию на 31 декабря 2012 года содержит информацию о 519 договорах аренды объектов недвижимого имущества (с учетом объектов недвижимого имущества, сдаваемых в аренду ФГУП и ФГУ) общей площадью 453984,1 кв. м. Средняя ставка годовой арендной платы по действующим договорам аренды составляла 4045,0 рубля за 1 кв. метр. В соответствии с отчетностью по состоянию на 22 июля 2013 года действовало 338 договоров аренды объектов недвижимого имущества. Площадь объектов недвижимого имущества, переданных в аренду, составляла 281144,8 кв. м. Средняя ставка годовой арендной платы по действующим 338 договорам аренды составляла 5179,9 рубля за 1 кв. метр. Сведения о договорах аренды федерального недвижимого имущества за III квартал 2013 года Территориальным управлением в ИАС ЕСУГИ не представлены. Выборочная проверка порядка заключения договоров аренды объектов недвижимого имущества показала, что в проверяемом периоде ФГУП и ФГУ в основном заключали краткосрочные договоры аренды объектов недвижимого имущества, которые пролонгировались на неопределенный срок в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации. Отсутствие государственной регистрации договоров аренды приводит к отсутствию информации об обременении федерального недвижимого имущества как в ЕГРП, так и в реестре федерального имущества, что создает значительные риски при принятии управленческих решений. Так, из заключенных ФГУП и ФГУ в 2012 году 122 договоров аренды только 8 договоров аренды объектов были заключены на долгосрочный период и зарегистрированы в установленном порядке. В 2013 году из 66 договоров аренды 3 были заключены на долгосрочный период и зарегистрированы. 203


Согласование сделок по передаче в аренду недвижимого имущества, находящегося в хозяйственном ведении 22 ФГУП и закрепленного в оперативном управлении 21 учреждения, осуществлялось в соответствии с действующим законодательством. В анализируемом периоде также действовало 389 договоров безвозмездного пользования объектами недвижимого имущества. Более 80 % пользователей недвижимого имущества по договорам безвозмездного пользования объектами недвижимого имущества, составляющими казну Российской Федерации, являются религиозными организациями. Территориальным управлением на низком уровне осуществляется учет заключенных договоров аренды федерального имущества, а также администрирование поступающих платежей по указанным договорам. Отсутствие со стороны Росимущества контроля за своевременностью формирования и достоверностью данных периодической отчетности по осуществлению Территориальным управлением полномочий собственника имущества создает значительные риски недополучения доходов федерального бюджета. Порядок перечисления арендной платы Арендная плата по заключенным договорам поступает: - на счета федеральных государственных унитарных предприятий, выступающих арендодателями федерального имущества; - учреждениям льготных категорий, имеющим право на дополнительное финансирование (научные организации, образовательные учреждения, учреждения здравоохранения); - в федеральный бюджет, если арендодателем является учреждение, не имеющее права на дополнительное финансирование, и по переданным в аренду объектам, составляющим имущество казны Российской Федерации (КБК 111 0503101 0900 120 «Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений)»). В анализируемом периоде доходы от сдачи в аренду имущества, характеризуются следующими показателями: 2012 г.

Льготные категории учреждений (средства направляются на дополнительное финансирование учреждений) Прочие учреждения (средства поступают в федеральный бюджет)

1824,1 33021,2

(тыс. руб.) 9 мес. 2013 г. 486,7 (на дополнительное финансирование не направлены) 46389,5

На дополнительное финансирование учреждений в 2012 году было направлено 1824,1 тыс. рублей, полученных от сдачи в аренду федерального имущества, в составе которых доля средств, полученных научными учреждениями, составила 59 процентов. В 2013 году перечисленные арендные платежи учреждений льготных категорий были учтены в счет погашения задолженности или возвращены на счета 204


администраторов в связи с изменением правового статуса организаций (в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»), повлекшего за собой смену администратора данного вида доходов. Необходимо отметить, что в 2012 году доходы от аренды имущества казны Российской Федерации учитывались на КБК 111 0503101 0900 120 «Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений)». Идентифицировать доходы от аренды имущества казны в общем объеме поступлений по данному КБК не представляется возможным. В соответствии с приложением 5 к Федеральному закону от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» и приказом Росимущества от 19 декабря 2012 года № 297 «Об осуществлении бюджетных полномочий администраторов доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета территориальными управлениями Росимущества» в 2013 году доходы от аренды недвижимого имущества казны Российской Федерации должны были быть учтены по КБК 111 0507101 0600 120 «Доходы от сдачи в аренду имущества, составляющего казну Российской Федерации (за исключением земельных участков)». В нарушение требований указанного Федерального закона и приказа Росимущества, доходы от аренды имущества казны в 2013 году были также учтены в составе средств, поступающих на КБК 111 0503101 0900 120 «Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений)». Средства, поступившие по результатам проведенной Территориальным управлением претензионной работы по взысканию задолженности по арендной плате, в 2012 году составили 3463,5 тыс. рублей, или 6,7 % от общего объема задолженности на начало 2012 года, за истекший период 2013 года - 19651,4 тыс. рублей, или 38,8 % задолженности на конец 2012 года. Администрирование арендных платежей в анализируемом периоде характеризуется следующими показателями: КБК 16711105031010900 16711105031010100 16711105031010300 16711105031010400 16711105071010600 Итого

задолженность на начало года 25118,9 10181,5 5282,5 10007,6 960,2 51550,7

2012 г. начисления поступления 33931,7

33931,7

33021,2 1078,1 598,0 148,1 34854,4

205

задолженность на конец года 26029,5 9103,4 4684,5 9859,5 960,2 50637,1

начисления 48957,8

48389,5

2013 г. поступления 46389,5 -360,4 -127,0 0,7 45902,8

(тыс. руб.)

задолженность на 01.10.2013 г. 28597,8 9 463,8 4811,5 9858,9 960,2 53692,3


Увеличение в 2013 году объема просроченной задолженности по сравнению с показателями 2012 года свидетельствует об отсутствии со стороны Территориального управления эффективной претензионной работы по взысканию арендных платежей и прекращению арендных отношений с недобросовестными арендаторами. Крупными должниками перед федеральным бюджетом по уплате арендных платежей являются ОАО «МКБ «Факел» им. Академика П.Д. Грушина» (задолженность 980,1 тыс. рублей), ИП Куликова Н.Ю. (задолженность 670,3 тыс. рублей), ООО «Людмила» (задолженность 369,4 тыс. рублей). Меры по расторжению договоров аренды с должниками Территориальным управлением не принимались. Следствием низкой эффективности претензионной работы Территориального управления по взысканию задолженности и расторжению договоров аренды с недобросовестными арендаторами может являться недополучение доходов федерального бюджета. Аренда объектов культурного наследия В проверяемом периоде в отношении имущества казны Российской Федерации действовало 4 договора аренды объектов культурного наследия. Площадь объектов недвижимого имущества, переданных в аренду, составляет 3183 кв. м. Размер годовой арендной платы, установленной в соответствии с отчетами об оценке, варьировался от 260 до 584 рублей за 1 кв. метр. Так, в соответствии с договором аренды от 28 мая 2012 года № 20058-12-К передан в пользование ООО «Дизайнстрой» на 49 лет объект культурного наследия федерального значения памятник архитектуры «Усадьба Волхонка», расположенный по адресу: Московская область, Ногинский район, г. Ногинск, ул. 28 Июня, общей площадью 358 кв. метров. В соответствии с актом технического состояния памятника истории и культуры и определения плана работ по памятнику и благоустройству его территории от 17 апреля 2013 года (приложение № 1 к охранному обязательству № 340-13 от 30 апреля на объект культурного наследия федерального значения памятник архитектуры «Усадьба Волхонка»), состояние указанного объекта культурного наследия руинированное, он фактически разрушен. Кроме того, в аренду ООО «Дизайнстрой» предоставлены отдельно стоящие здания (склад общей площадью 48 кв. м, спальный корпус общей площадью 169 кв. м), находящиеся на территории объекта культурного наследия «Усадьба Волхонка»2. Состояние указанных объектов недвижимого имущества также руинированное. Объекты недвижимого имущества переданы арендатору в соответствии с актами приема-передачи от 7 июня 2013 года. Сведения о зарегистрированных правах Российской Федерации на земельный участок отсутствуют. В соответствии с постановлением правительства Московской области от 15 марта 2002 года № 84/9 «Об утверждении списка памятников истории и культуры» входит в список памятников истории и культуры местного значения, находящихся на территории Московской области.

2

206


В соответствии с договором аренды от 29 июня 2012 года № 18-072-12-К ООО «Медицинский центр здоровья АТН С.В.» предоставлен в пользование на 49 лет выявленный объект культурного наследия федерального значения - здания (сооружения) имущественного комплекса дворцовая усадьба «Тайнинское», расположенные по адресу: Московская область, г. Мытищи, дворцовая усадьба «Тайнинское», в составе: памятник архитектуры дворцовая усадьба «Тайнинское», Дворец императрицы Елизаветы Петровны (фундамент), общей площадью 142 кв. м, Кавалерийский корпус Елизаветы Петровны (фундамент) общей площадью 105 кв. м, дорога, площадью 363,7 кв. метра. Акты приема-передачи указанного имущества не подписаны. В соответствии с актом технического состояния указанного памятника истории и культуры и определения планом работ по памятнику и благоустройству территории от 19 июля 2012 года, являющимся приложением № 1 к охранному обязательству от 17 августа 2012 года № 92-12, фактически переданные в аренду здания полностью утрачены. В настоящее время на территории центрального ядра усадьбы разбит сквер, установлен памятник императору Николаю II. План ремонтно-реставрационных работ и благоустройства территории памятника истории и культуры предусматривает следующие работы: разработка научно-проектной документации по воссозданию архитектурных сооружений дворцовой усадьбы с определением предмета охраны (2012-2014 годы); воссоздание архитектурных сооружений дворцовой усадьбы с согласованной проектной документацией (2014-2016 годы). В нарушение пункта 5.2 Порядка рассмотрения отчетов об оценке при реализации Росимуществом полномочий собственника федерального имущества, утвержденного приказом Росимущества от 23 сентября 2009 года № 272, мотивированное мнение по результатам рассмотрения отчета № 3/12-07/3 по определению рыночной стоимости права пользования объектом недвижимости Территориальным управлением не составлялось. Сведения о зарегистрированных правах Российской Федерации на земельный участок отсутствуют. Непринятие Территориальным управлением мер по регистрации прав на земельный участок создает риски неправомерного выбытия земельных участков из федеральной собственности. Нахождение на земельных участках объектов недвижимого имущества, принадлежащих Российской Федерации (в том числе объектов культурного наследия федерального значения), является основанием для регистрации права собственности Российской Федерации на такие земельные участки. В случае прекращения существования объектов культурного наследия, переданных Территориальным управлением в аренду ООО «Дизайнстрой» и ООО «Медицинский центр здоровья АТН С.В.», основания для регистрации права собственности Российской Федерации на соответствующие земельные участки могут быть утрачены. 207


1.1.4. Эффективность использования и распоряжения недвижимым имуществом Российской Федерации, в том числе земельными участками Осуществление полномочий по предоставлению земельных участков в аренду В целях реализации полномочий по предоставлению в аренду земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в анализируемом периоде Территориальное управление заключало договоры аренды земельных участков как самостоятельно, так и по поручениям Росимущества. В соответствии с пунктом 4.6.1 Положения о Территориальном управлении к компетенции ТУ Росимущества в Московской области отнесено предоставление в установленном порядке земельных участков, находящихся в федеральной собственности, площадью равной либо меньше одного гектара, в аренду, безвозмездное срочное пользование, постоянное бессрочное пользование. В нарушение подпункта «е» пункта 4.8 Положения о Территориальном управлении 3 в отсутствие поручения центрального аппарата Росимущества Территориальное управление издало распоряжение от 29 марта 2012 года № 188 о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования на право аренды на земельные участки, площадь которых превышала один гектар. Согласно договору аренды земельного участка, находящегося в федеральной собственности, от 29 марта 2012 года № 27/12 ФГУП «Центральный институт авиационного моторостроения им. П.И. Баранова» предоставлен земельный участок с кадастровым номером 50:53:0000000:21 общей площадью 11550 кв. м, из земель населенных пунктов, расположенный по адресу: Московская область, г. Лыткарино, промзона Тураево, с разрешенным использованием - для размещения водозаборных скважин, с годовой арендной платой 360,6 тыс. рублей. В соответствии с договором аренды земельного участка, находящегося в федеральной собственности, от 29 марта 2012 года № 28/12 ФГУП «Центральный институт авиационного моторостроения им. П.И. Баранова» предоставлен земельный участок с кадастровым номером 50:53:0020106:71 общей площадью 100000 кв. м из земель населенных пунктов, расположенный по адресу: Московская область, г. Лыткарино, промзона Тураево, строение 35, с разрешенным использованием - для площадки «Б» с подъездом, с годовой арендной платой 3077,5 тыс. рублей. Информация о количестве обращений физических и юридических лиц о предоставлении земельных участков в аренду в ТУ Росимущества в Московской области отсутствует. В соответствии с подпунктом «е» пункта 4.8 Положения о Территориальном управлении указанные полномочия осуществляются по поручению центрального аппарата Росимущества в случае, если предоставляются земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, площадью больше одного гектара, в аренду, безвозмездное срочное пользование, постоянное бессрочное пользование (в редакции приказа Росимущества от 31 января 2012 года № 16). 3

208


В рамках контрольного мероприятия установлено, что в 2012 году было заключено 65 договоров аренды земельных участков как с юридическими, так и физическими лицами, в 2013 году - 12 договоров. В то же время в соответствии с отчетными данными (форма 03.03 «Сведения о договорах аренды федеральных земельных участков, действующих в отчетном году», предусмотренная приказом Росимущества от 5 апреля 2011 года № 109) за 2012 год Территориальным управлением был заключен 371 договор аренды земельных участков. Отчетные данные за I, II, III кварталы 2013 года о договорах аренды федеральных земельных участков в ИАС ЕСУГИ ТУ Росимущества в Московской области не представлены. По данным бюджетной отчетности доходы, получаемые в виде арендной платы, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды на земли, находящиеся в федеральной собственности (КБК 167 111 0502101 6000 120), за 2012 год составили 265692,0 тыс. рублей, за 9 месяцев 2013 года - 166283,4 тыс. рублей. Выборочной проверкой установлено, что указанные отчетные данные содержат недостоверные сведения о начислении и перечислении арендных платежей по 55 договорам аренды земельных участков в 2012 году. Отчетность по форме 03.03 «Сведения о договорах аренды федеральных земельных участков, действующих в отчетном году» за 2012 год содержит сведения о том, что по 55 договорам арендная плата в федеральный бюджет не перечислялась. Однако анализ платежных поручений по данным договорам аренды показал, что в 2012 году в федеральный бюджет по указанным 55 договорам было перечислено 23204,2 тыс. рублей, или 42 % от начисленных по договорам арендных платежей. Полная и достоверная информация о действующих в проверяемом периоде договорах аренды земельных участков в Территориальном управлении отсутствует. Таким образом, в нарушение пункта 4.19 Положения о Территориальном управлении в проверяемом периоде ТУ Росимущества в Московской области не осуществляло учет договоров аренды земельных участков, а также не контролировало их исполнение. Анализ указанных договоров аренды земельных участков, а также соответствующих платежных поручений по перечислению арендной платы в федеральный бюджет показал, что задолженность арендаторов перед федеральным бюджетом за 2012 год расчетно составила 32,04 млн. рублей. При этом, по данным бюджетной отчетности ТУ Росимущества в Московской области за 2012 год, дебиторская задолженность по арендным платежам по состоянию на 1 января 2013 года составила 8,1 млн. рублей 4. По данным пояснительной записки к балансу главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета за 2012 год и приложения (форма 0503169) к пояснительной записке.

4

209


Задолженность арендаторов перед федеральным бюджетом за 2013 год расчетно составила 46,1 млн. рублей. Ежегодное увеличение арендной платы в одностороннем порядке, предусмотренное договорами аренды земельных участков, ТУ Росимущества в Московской области не осуществлялось. В связи с отсутствием учета договоров аренды земельных участков администрирование арендных платежей Территориальным управлением в 2013 году не осуществлялось. Следует отметить, что Территориальным управлением вопреки поручению Росимущества от 6 сентября 2012 года № ПП-10/36884 не осуществлялась инвентаризация действующих договоров аренды земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности и предоставленных на праве аренды, срок аренды которых достигает трех лет и в отношении которых у арендаторов наступает право выкупа земельных участков в собственность за плату. Вместе с тем отчетные данные содержат информацию о 36 договорах аренды таких земельных участков, заключенных в 2007 году, и о 51 договоре аренды, заключенном в 2011 году. Отсутствие инвентаризации не позволяет определить площадь земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области, которые могут быть отчуждены из федеральной собственности в порядке, предусмотренном статьей 10 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Взыскание неустойки при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по внесению арендной платы, предусмотренное условиями договоров аренды земельных участков в размере 0,1 % от месячного размера арендной платы за каждый день просрочки, в анализируемом периоде ТУ Росимущества в Московской области не осуществлялось. Претензионная работа по взысканию задолженности по арендным платежам за пользование земельными участками Территориальным управлением в проверяемом периоде также не велась. 1.1.5. Осуществление ТУ Росимущества в Московской области продажи земельных участков Доходы Территориального управления Росимущества в Московской области от продажи земельных участков в 2012 году составили 635950,6 тыс. рублей, а за 9 месяцев 2013 года - 22905,9 тыс. рублей. В течение 2012 года и 9 месяцев 2013 года продажа земельных участков на торгах (конкурсах, аукционах) Территориальным управлением не осуществлялась. В анализируемом периоде граждане и юридические лица обращались в ТУ Росимущества в Московской области с заявлениями о приобретении прав на земельные участки на основании статьи 2 Федерального закона от 25 октября 210


2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в порядке «льготной» приватизации. В ходе проведения контрольного мероприятия было установлено, что в 2012 году Территориальным управлением учет заявок, поступающих от граждан и организаций, не велся, в связи с чем информация о точном количестве заявлений на приватизацию земельных участков, поступивших в 2012 году, отсутствует. Вместе с тем по информации, представленной Территориальным управлением в ходе контрольного мероприятия, только за период с 29 мая по 29 июня 2012 года поступило 19 заявлений на приватизацию. В истекшем периоде 2013 года поступило 63 заявления от граждан и организаций на приватизацию земельных участков. В 2012 году Территориальным управлением был заключен 61 договор купли-продажи земельных участков, в 2013 году - 34 договора. При этом первичные документы по 36 договорам, заключенным в 2012 году, и по 14 договорам, заключенным в 2013 году, в Территориальном управлении отсутствуют. Следует отметить, что все 19 заявлений о приватизации земельных участков, поступившие в период с 29 мая по 29 июня 2012 года, были поданы организациями, арендующими земельные участки общей площадью более 2,69 млн. кв. м (269 га), расположенные в Одинцовском районе Московской области. Сведения о данных земельных участках по состоянию на 15 ноября 2013 года в реестре федерального имущества отсутствовали. 1 июля 2012 года завершился период применения «льготного» порядка приватизации, установленного статьей 2 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». До 1 июля 2012 года лица, не указанные в пункте 1 рассматриваемой статьи и являющиеся собственниками зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают такие земельные участки по цене, устанавливаемой в размере от трехкратного до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка. Ставка земельного налога, в свою очередь, устанавливается в процентах от кадастровой стоимости единицы площади земельного участка. В обоснование исключительного права на приватизацию земельных участков юридические лица указали, что на земельном участке расположены принадлежащие им объекты недвижимости. Как правило, такими объектами являются гостевые домики (каркасно-обшивные с утеплителем). Следует обратить внимание на то, что у Территориального управления отсутствует единообразный подход при предоставлении в собственность земельных участков, на которых арендаторами возведены постройки (в частности, гостевые дома). В отношении ряда юридических лиц Территориальным управлением были приняты решения о приватизации земельных участков. 211


При аналогичных обстоятельствах в отношении иных юридических лиц решение о предоставлении участков в частную собственность принято не было. Так, ООО «Каскад» обратилось в ТУ Росимущества в Московской области с заявлением от 29 июня 2012 года на приватизацию земельного участка площадью 18 га, кадастровый номер 50:20:0050330:1176, расположенного по адресу: Московская область, Одинцовский район, дер. Маслово, вл. № 8. Земельный участок был арендован ООО «Каскад» на основании договора от 23 ноября 2010 года переуступки прав и обязанностей по договору аренды лесного участка от 25 мая 2010 года, заключенного с ООО «Кремлевские Горки», и дополнительного соглашения от 14 мая 2012 года, заключенного с ТУ Росимущества в Московской области. В 2012 году постановлением правительства Московской области земельный участок был включен в границы населенного пункта Одинцовского района с изменением категории с «земель лесного фонда» на «земли населенных пунктов». Основанием для подачи заявления на приватизацию земельного участка являлось наличие в собственности ООО «Каскад» 22 объектов недвижимого имущества, возведенных на указанном земельном участке. Рассмотрение заявления осуществлялось Территориальным управлением с нарушением месячного срока, установленного пунктом 6 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерац