Issuu on Google+

UAV-GC, not in my backyard! Spanning tussen innovatief aanbesteden en planologische procedures Ir F.B. Creemer ARCADIS Nederland BV

Samenvatting Voor het tijdperk van de innovatieve contractvormen werkte de opdrachtgever eerst de planologische procedures af. Pas als MER, projectplan, Tracebesluit en/of WAB bijna onherroepelijk waren, werd begonnen met de aanbesteding. De procedures waren serieel aan elkaar geschakeld. Ons Meerjarenplan Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) is in wezen hier nog grotendeels op gebaseerd. Met de komst van de innovatieve contractvormen veranderde dit, omdat men aan de ene kant zoveel mogelijk oplossingsvrijheid wilde laten bij de potentiele opdrachtnemers en aan de andere kant toch ook graag al de planologische procedure wilde doorlopen. Door beide processen parallel te schakelen dacht men aan dit bezwaar tegemoet te komen, maar algauw kwam de notitie dat voor dat je het weet via de planologische procedures (bijvoorbeeld het ontwerp Tracébesluit) alsnog een groot aantal vrijheidsgraden qua oplossingsruimte voor de potentiele opdrachtnemers werd dichtgetimmerd. Dit werd onwenselijk geacht in het kader van de gewenste innovativiteit door de markt tegen een goede prijs/kwaliteit-verhouding. Om aan dit bezwaar tegemoet te komen werd het idee van vervlechten bedacht: output uit de aanbestedingsprocedure vormt input voor de planologische procedure en vervolgens weer vice versa. Voordeel is dat op deze manier een deel van de innovatie van de markt kan worden meegenomen in de planologische procedures. Nadeel is dat de omgeving pas later zicht krijgt op de uiteindelijke oplossing. De laatste tijd maakt nog weer een nieuwe ontwikkeling opgang, namelijk omgekeerd serieel. Hierbij wordt eerst zo snel mogelijk een opdrachtnemer gecontracteerd via een aanbesteding. Deze opdrachtnemer moet vervolgens met een oplossing komen en op basis daarvan tevens de planproducten (MER, TB, etc) opstellen. Vervolgens worden deze producten gezamenlijk met de opdrachtgever in procedure gebracht. Voordeel is dat de rechtszekerheid optimaal is, immers de daadwerkelijke oplossing die er komt wordt ingebracht. Nadeel is dat deze zekerheid er voor de burgers nog later komt dan bij vervlechten. Kortom wat is wijsheid in deze moderne tijden? Hoe kom je zo goed mogelijk tegemoet aan ‘value-for-taxpayersmoney’ aan de ene kant versus rechtszekerheid in een zo vroeg mogelijk stadium voor diezelfde burgers aan de andere kant.

1


1. Inleiding

Aanleiding Vroeger was alles eenvoudiger. Voor het tijdperk van de innovatieve contractvormen werkte de opdrachtgever eerst de planologische procedures zelf af. Pas als bestemmingsplan, projectplan, Tracébesluit en/of WAB bijna onherroepelijk waren, werd begonnen met de aanbesteding. De procedures waren volgtijdelijk serieel aan elkaar geschakeld. Ons Meerjarenplan Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) is in wezen hier nog steeds grotendeels op gebaseerd. Met de komst van de innovatieve contractvormen veranderde dit, omdat men aan de ene kant zoveel mogelijk oplossingsvrijheid wilde laten bij de potentiele opdrachtnemers en aan de andere kant toch ook graag al de planologische procedure wilde doorlopen. Door beide processen parallel te schakelen dacht men aan dit bezwaar tegemoet te komen, maar algauw kwam de notitie dat voor dat je het weet via de planologische procedures (bijvoorbeeld het ontwerp Tracébesluit) alsnog een groot aantal vrijheidsgraden via de achterdeur verdwijnt. Dit werd onwenselijk geacht in het kader van de gewenste innovativiteit door de markt tegen een goede prijs/kwaliteit-verhouding. Om aan dit bezwaar tegemoet te komen werd het idee van vervlechten bedacht: output uit de aanbestedingsprocedure vormt input voor de planologische procedure en vice versa. De laatste tijd maakt nog weer een nieuwe ontwikkeling opgang, namelijk omgekeerd serieel. Hierbij wordt eerst zo snel mogelijk een opdrachtnemer gecontracteerd via een aanbesteding. Deze opdrachtnemer moet vervolgens met een oplossing komen en op basis daarvan tevens de planproducten (MER, TB, etc) opstellen. Vervolgens worden deze producten gezamenlijk met de opdrachtgever in procedure gebracht.

De case: rechtszekerheid vs inkoopvoordeel In de kern lopen publieke opdrachtgevers tegen het volgende dilemma aan: aan de éne kant wil men de burger in een zo vroeg mogelijk stadium rechtszekerheid bieden over de consequenties van een infrastructureel project en aan de andere kant wil men zoveel mogelijk value-for-taxpayersmoney. Dit laatste is gebaat bij zoveel mogelijk vrijheidsgraden in het contract, zodat een opdrachtnemer zijn eigen creativiteit in kan brengen en op die manier een goedkopere meer op maat gesneden oplossing realiseren. Meer vrijheidsgraden in het contract betekent echter in eerste instantie later rechtszekerheid voor de burger. Andersom: na bijvoorbeeld een genomen tracébesluit resteert minder ruimte voor innovatieve inbreng door de markt, wat weer ten koste gaat van de value-for-taxpayersmoney. Hierna wordt ingegaan op een drietal oplossingsrichtingen hoe met dit dilemma kan worden omgegaan.

Kader Voordat wordt ingegaan op de drie oplossingsrichtingen wordt hieronder aangegeven wat wordt verstaan onder het planologische proceduresproces en het aanbestedingsproces: • Planologische procedures-proces: alle activiteiten die benodigd zijn om tot milieukundige effectbepalingen te komen, bepaling van ruimtebeslag en andere effecten die de bruger/omegving raken van een oplossing (resulterend in een MER, een passende beoordeling, Projectplan, (O)TB, bestemmingsplannen, etc), die

2


vervolgens in procedure gebracht kunnen worden bij het betreffende bevoegd gezag om de benodigde vergunningen te verkrijgen om het project te kunnen realiseren; • Aanbestedingsproces: alle activiteiten die benodigd zijn om tot een aanbestedingsdosssier (zowel het contract als aanbestedingsleidraden) te komen en het vervolgens via een aanbestedingsprocedure op de markt zetten.

2. Mogelijke oplossingsrichtingen

Klassiek/serieel In een klassiek project is de opdrachtgever zelf verantwoordelijk voor het genereren van een oplossing voor zijn probleem. Via een SO, VO en DO wordt uiteindelijk een Besteksontwerp gemaakt. Onderliggende berekeningen en tekeningen van het ontwerpproces worden door hem opgesteld. Het DO of BO wordt vervolgens door de opdrachtgever in procedure gebracht bij de betreffende bevoegde gezagen om de benodigde vergunningen te krijgen. Gelijktijdig met het ontwerpproces en gedurende het doorlopen van de planprocedures wordt gewerkt aan het opstellen van een bijbehorend bestek. Pas als MER, projectplan, Tracébesluit en/of WAB bijna onherroepelijk zijn, wordt begonnen met de aanbesteding van veelal het RAW-bestek conform de UAV ‘89. De procedures zijn in het voorkomende geval volgtijdelijk serieel aan elkaar geschakeld.

Bron: [2]

Voordelen Voordelen van het klassieke/seriële model zijn de volgende: • Bij gunning van het contract zijn de benodigde vergunningen rond (planprocedures doorlopen), waardoor de winnende opdrachtnemer meteen vol aan de slag kan; • Financiële zekerheid onder politieke besluitvorming. Het contract is op het moment van aanbesteding zowel aan opdrachtgevers- als aan opdrachtnemerszijde goed af te prijzen en de (overgebleven) risico’s goed in te schatten. Immers er ligt een oplossing / bestek op minimaal DO-niveau. Voor politieke besluitvormers is dat prettig, omdat ze dan redelijk stabiele budgetafspraken kunnen maken en de kans kleiner wordt dat ze te maken krijgen met grote tegenvallers; • Burger weet bij het sluiten van het contract waar zij rechtszekerheidstechnisch aan toe is, omdat precies dezelfde oplossing wordt gerealiseerd door de winnende opdrachtnemer als die ter inzage is gelegd in de planologische procedure. Nadelen Aan het klassieke/seriële model kleven echter ook de volgende bezwaren:

3


• Veel werk en verantwoordelijkheid bij opdrachtgever. De opdrachtgever dient derhalve over voldoende personeel te beschikken -zowel kwantitatief als kwalitatiefom dergelijke projecten zelfstandig op te kunnen pakken; • De kennis van de markt wordt niet of slechts beperkt benut en er zijn nog maar weinig mogelijkheden over voor innovaties, waardoor andere (goedkopere of kwalitatief betere) oplossingen niet mogelijk zijn; • De burger weet ruim van te voren waar zij rechtszekerheidstechnisch aan toe is, maar dit hoeft niet te betekenen dat deze oplossing ook de meeste value-fortaxpayersmoney oplevert. In veel gevallen zal de oplossing suboptimaal zijn, omdat de creativiteit van de markt niet ten volle benut wordt; • De opdrachtgever loopt het risico op meerwerkclaims, omdat bijvoorbeeld het bestek niet goed uitvoerbaar is of fouten bevat. Dit gaat ten koste van de value-fortaxpayersmoney; • Door het seriële, volgtijdelijke karakter van de processen kent dit model de langste doorlooptijd.

Innovatief/parallel/vervlechten In dit model wordt meer ruimte ingebouwd voor het benutten van kennis en innovatie door de markt door de planologische procedure en de aanbestedingsprocedure parallel te schakelen danwel te vervlechten. Het doel hiervan is marktbetrokkenheid in het voortraject te bewerkstelligen, teneinde beter, goedkoper, sneller en/of efficiënter uitgevoerde projecten te krijgen. Vervlechting is het (deels) parallel laten lopen van een planologische procedure met een aanbestedingsprocedure, waarbij deze procedures op bepaalde momenten met elkaar worden verknoopt. Vervlechting van procedures kan starten op drie momenten: 1. 2. 3.

vóór de voorkeursbeslissing; ná de voorkeursbeslissing; of ná het ontwerp-tracébesluit.

Elk model heeft voor- en nadelen die samenhangen met het type project. Via een marktconsultatie of ontwerpprijsvraag kunnen marktpartijen zelf risico’s inschatten en bepalen of ze al dan niet vroeg in een project willen stappen. In deze paper wordt hierop niet nader ingegaan [1].

Parallel / Vervlechting

Bron: [2]

4


Voordelen Voordelen van het innovatieve/parallel/vervlechten-model zijn de volgende: • De opdrachtgever kan via een optimale marktbetrokkenheid kennis en creativiteit van de markt optimaal benutten. Dit levert value-for-taxpayersmoney op; • De uitwerking van de planproducten (zoals bestemmingsplan, projectplan, ect) geschiedt in samenwerking met marktpartijen onder concurrentie waardoor er meer kans is op optimalisatie in kwaliteit, prijs en tijd. Dit levert value-for-taxpayersmoney op; • De praktijk leert dat dit model gecommitteerde aanbiedingen en financiële zekerheid onder politieke besluitvorming biedt. Deze financiële zekerheid wordt verkregen doordat de biedingen in een relatief vroeg stadium worden gedaan. Voor politieke besluitvormers is dat prettig, omdat ze dan redelijk stabiele budgetafspraken kunnen maken en de kans kleiner wordt dat ze te maken krijgen met grote tegenvallers; • Dit model kan tijdwinst opleveren (ten opzichte van het klassieke model). Immers zodra het bestemmingsplan definitief is, kunnen de bouwvergunningen worden afgegeven, kan er door de opdrachtgever gegund worden en kan de aannemer starten met zijn bouwvoorbereidingen Aangezien hij zijn ontwerp en engineering al in de fasen daarvoor heeft gemaakt kan de feitelijke bouw sneller starten. Daardoor kan het fysieke resultaat van het project eerder in gebruik worden genomen, wat ten gunste komt van de belastingbetaler. Nadelen Het innovatieve/parallel/vervlechten-model kent de volgende nadelen: • Het is een zeer complexe procedure, die zowel aan opdrachtgevers- als aan opdrachtnemerszijde meer vergt van de sleutelpersonen in de (voorbereiding van de) tender. Het betekent veel transactiekosten vóór dat er ook maar iets gebouwd gaat worden of dat er een structuurvisie en ontwerp-tracébesluit ligt. Daarnaast betekent het ook voor de marktpartijen een langdurig traject waar veel hoog gekwalificeerde mensen aan deel moeten nemen. Niet elke partij en consortium (waar hier toch sprake van zal zijn gezien de diversiteit aan producten en activiteiten) kan dat aan, waardoor het de vraag is of er voldoende marktspanning is. Deze kostenopdrijvende zaken leveren niet de beste value-for-taxpayersmoney; • Door de nieuwe werkwijze zullen de politiek verantwoordelijke bestuurders eerder keuzes moeten maken over oplossingen en ontwerpen. De beslisruimte lijkt naarmate het proces vordert kleiner te worden. Omdat eerder dan voorheen marktbiedingen komen, zal men zich moeten realiseren dat de politiek-bestuurlijke flexibiliteit beperkt wordt. Je kunt ook ontbindende voorwaarden in contracten laten opnemen maar ook die hebben een prijs. De vraag is dus waar wil en kan een bestuurder zich op vastleggen en hoe ga je als projectleider al vroeg in het proces hier mee om. Minder politiek-bestuurlijke flexibiliteit zal tot langere besluitvormingstermijnen waardoor de burger pas later zicht op de uiteindelijke (technische) oplossing. Daarnaast moeten de marktpartijen op basis van de uitvraag eerst aan de slag, voordat überhaupt iets kan worden getoond aan de burger. Hun rechtszekerheid is daar niet bij gebaat. • Tussen gunning van het contract aan de winnende opdrachtnemer en het onherroepelijk worden van het planproduct zal de nodige tijd zitten (minimaal 6 maanden). Hierdoor kan of mag de opdrachtnemer nog niet vol aan de slag. Deze beperking kost geld ten nadele van de value-for-taxpayersmoney.

5


• Hoge kosten van het aanbestedingstraject, omdat marktpartijen meerdere varianten moeten uitwerken in hun ontwerpen en niet alle risico’s kunnen overzien. Dit leidt tot hogere transactiekosten.

Innovatief/omgekeerd serieel Bij het model innovatief/omgekeerd serieel wordt eerst een opdrachtnemer gecontracteerd, die vervolgens de planproducten opstelt, zijn oplossing verder uitwerkt en zorgt voor realisatie van die oplossing. Via BestValueProcurement kan relatief snel een opdrachtnemer gecontracteerd worden op basis van gelijksoortige prestaties in het verleden en doorgronding van hetgeen de opdrachtgever voor ogen heeft met bijbehorende kansen- en risico-inschatting. Omgekeerd serieel

Voordelen Voordelen van het innovatieve/omgekeerd serieel-model zijn de volgende: • De daadwerkelijk oplossing waar de winnende opdrachtnemer mee komt wordt in procedure gebracht. De burger weet daardoor exact waar het planologisch aan toe is, maar weet ook dat bij de oplossing de creativiteit en innovativiteit van de opdrachtnemer optimaal benut is. Hierdoor krijgt zij value-for-taxpayersmoney; • Minder complex (tijdens de aanbesteding) dan het vorige model, omdat de opdrachtgever alleen met de winnende opdrachtnemer te maken heeft en niet met drie tegelijk zoals bij het innovatief/parallel/vervlechten-model. Dit scheelt transactiekosten en tijd. Nadelen Aan het innovatieve/omgekeerd serieel-model kleven de volgende nadelen: • De opdrachtgever dient een vraagspecificatie op te stellen voor een langere periode, namelijk planstudie, ontwerpen en uitvoeren (en in het geval van een DBFM-contract zelfs ook nog eens het onderhoud erbij). Mede gezien de wispelturigheid van planologische trajecten kan de opdrachtgever van te voren alles lastiger overzien. Het contract is derhalve op het moment van aanbesteding zowel aan opdrachtgevers- als aan opdrachtnemerszijde alleen af te prijzen op kengetallenniveau met een fikse bandbreedte rond de raming en met een flinke pot onvoorzien gezien de (overgebleven) risico’s niet goed in te schatten zijn. De burger zal per saldo teveel betalen, dus weinig value-for-taxpayers-money. • Unieke projecten die hun gelijke niet kennen, kunnen lastiger via BVP worden aanbesteed.Immers marktpartijen die een dergelijk project al tot een goed einde hebben gebracht zijn er dan (nog) niet;

6


• De opdrachtgever zit contractueel al vast aan een opdrachtnemer, terwijl de planologisch-juridische inpassing dan nog niet rond is. Sterker nog pas na gunning van het contract kan de opdrachtnemer hier mee aan de slag. De kans dat de oplossing (uiteindelijk) door de Raad van State wordt afgeschoten is aanwezig met alle gevolgen van dien. Kortom we hebben een opdrachtnemer gecontracteerd, maar weten nog niet of zijn plannen ongeschonden de planologische procedures gaan doorkomen. Dat zicht krijgen we pas op zijn vroegst nadat de eerste ronde van zienswijzes zijn ingediend (ca na een half jaar). Helemaal zekerheid hebben we op dit vlak pas na ca 1 jaar gerekend vanaf definitieve gunning, wanneer de planproducten (indien geen Raad van Stateprocedure) onherroepelijk zijn geworden. Al die tijd zitten we dus vast aan een opdrachtnemer, die feitelijk niet fullswing aan de slag kan hangende de planologische procedures en in het slechtste geval (bij langlopende bezwaren) moet het contract beëindigd worden. Aan de opdrachtnemer zal dan een flink som geld overgemaakt moeten worden voor gederfde inkomsten. Gedeeltelijk is hier een mouw aan te passen door eerst een zogenaamde fase-overeenkomst te laten ingaan op het moment van definitieve gunning. In die fase-overeenkomst wordt aangegeven waar de opdrachtnemer in welke periode of met welk deel van het project/contract hij al wel mee aan de slag kan gaan (bijv engineeringswerkzaamheden, maar die heeft de opdrachtnemer voor een groot deel ook al in de pre-awardfase gedaan). Nadeel hier is echter dat de fase-overeenkomst pas goed (verder) ingevuld kan worden op het moment (na definitieve gunning) dat de eerste zienswijzes bekend zijn en daarmee de risicovolle onderdelen van het project. Een jaar lang vast zitten aan een opdrachtnemer die in het meest optimale geval op halve kracht aan de slag kan, brengt extra kosten met zich mee. Helemaal als het contract beëindigd moet worden; • Weinig solide financiële zekerheid onder politieke besluitvorming. Het contract is op het moment van aanbesteding zowel aan opdrachtgevers- als aan opdrachtnemerszijde alleen af te prijzen op kengetallenniveau met een fikse bandbreedte rond de raming en met een flinke pot onvoorzien gezien de (overgebleven) risico’s niet goed in te schatten zijn. De burger zal hierdoor per saldo teveel betalen, dus weinig value-fortaxpayers-money. Met de contractant zou weliswaar een traject van kostenreductie gedurende de rit kunnen worden afgesproken (conform de kostencurve die bij de meeste projecten te zien valt), maar dit is aanbestedingsrechtelijk niet mogelijk. Immers de nummer 2 van de aanbesteding zal voor de rechter naar voren brengen in zo’n geval dat zij in een dergelijk traject wel eens uiteindelijk lager zou kunnen zijn uitgekomen dan de nummer 1. Bij het vervlechtingsmodel zou dit wel kunnen, omdat dat dan plaatsvindt gedurende de aanbestedingsfase waar nog verschillende partijen in concurrentie aan deel nemen; • Gezien de tweede bullet duurt het (ten opzichte van de klassieke variant) nog wel een tijd voor dat voor de omgeving zichtbaar wordt wat de plannen zijn en wat dat betekent voor hun rechtszekerheid. Het duurt in hun beleving dan nog langer voordat daadwerkelijk aan de versterking wordt gewerkt buiten. Diezelfde omgeving wil vaak liever vandaag als morgen het probleem opgelost zien (zolang die maar ver genoeg van hun eigen achtertuin gerealiseerd wordt).

7


3. Conclusie Geen van de bovengeschetste oplossingsrichtingen is dusdanig optimaal dat zowel de rechtszekerheid van de burger als value-for-taxpayersmoney optimaal worden bediend. Het vervlechtingsmodel lijkt binnen deze drie nog het meeste aan beide belangen te voldoen.

4. Referenties [1.] Handreiking MIRT en Markt, Hoe kan het Rijk sneller en beter de markt betrekken, Rijkswaterstaat, 22 april 2011, definitief. [2.] Monitor Nieuwe Marktbenadering / Vervlechting 2009, Rijkswaterstaat, Augustus 2009.

8


(051)%20UAV-GC%20Not%20In%20My%20BackYard%20v2