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FUNDAÇÃO EDSON QUEIROZ UNIVERSIDADE DE FORTALEZA – UNIFOR CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS Curso de Direito

IMÓVEIS URBANOS ABANDONADOS – UMA ABORDAGEM JURÍDICA

Cristiano Barreto Espíndola Siebra Matrícula 0520569

Fortaleza – CE Julho, 2009


CRISTIANO BARRETO ESPÍNDOLA SIEBRA

IMÓVEIS URBANOS ABANDONADOS – UMA ABORDAGEM JURÍDICA

Monografia apresentada como exigência parcial para a obtenção do grau de bacharel em Direito, sob a orientação de conteúdo da Professora Maria Darlene Braga Araujo e orientação metodológica do Professor Gerardo Clésio Maia Arruda.

Fortaleza – Ceará 2009


CRISTIANO BARRETO ESPÍNDOLA SIEBRA

IMÓVEIS URBANOS ABANDONADOS – UMA ABORDAGEM JURÍDICA

Monografia apresentada à banca examinadora e à Coordenação do Curso de Direito do Centro de Ciências Jurídicas da Universidade de Fortaleza, adequada e aprovada para suprir exigência parcial inerente à obtenção do grau de bacharel em Direito, em conformidade com os normativos do MEC, regulamentada pela Res. n° R028/99 da Universidade de Fortaleza Fortaleza (CE), 03 de junho de 2009 Maria Darlene Braga Araújo, Ms. Profa. Orientadora da Universidade de Fortaleza Antonio Carlos Fernandes, Ms. Prof. Examinador da Universidade de Fortaleza Jacqueline M S de Andrade, Esp. Profa. Examinadora da Universidade de Fortaleza Gerardo Clésio Maia Arruda, Dr. Prof. Orientador de Metodologia Prof. Núbia Maria Garcia Bastos, Ms. Supervisora de Monografia Coordenação do Curso de Direito


Dedico o presente trabalho a todos os que me amaram, acarinharam e encheram minha vida de luz. Aos meus pais, Gilberto e Bernadete, que me deram a vida como presente. Aos meus queridos avôs, Olavo Barreto (in memoriam) e Alberto Siebra (in memoriam), que me deixaram no meio dessa jornada, mas com quem aprendi os valores de uma vida digna e honesta. Aos meus amigos, que sempre compartilharam dos meus momentos de tristeza e alegria: Henrique Santana, Fabio Gomes, Victor Manuel, Marcio Lima, Hudy Carvalho, Renato Queiroz, Danilo Guerreiro. À minha amada namorada e companheira, Luita, que me apoiou neste trabalho. Aos Professores que, ao longo desses cinco anos, em muito contribuíram com o pouco que eu sei: Sidney Guerra, Laécio Xavier, Fco. Nogueira, Rômulo Weber, Antonio Carlos, Victor Esteves, Izabel Barreira, Uinie Caminha e Maria Darlene.


AGRADECIMENTOS

Ao único que é digno de toda honra e glória, meu Deus. Obrigado por tudo! À professora Maria Darlene Braga Araújo, pelas críticas construtivas, pelo incentivo e pelo exemplo de retidão, moral, ética e por ter me dado o privilégio de ser minha mentora. Aos professores Antonio Carlos Fernandes e Jacqueline M S de Andrade, por aceitarem participar da banca examinadora desta monografia.


Daqui a duzentos anos ou trezentos anos, ou mesmo mil anos – não se trata de exatidão – haverá uma vida nova. Nova e feliz. Não tomaremos parte nessa vida, é verdade... Mas é para ela que estamos vivendo hoje. É para ela que trabalhamos e, se bem que soframos, nós a criamos. E nisso está o objetivo de nossa existência aqui. Tchekov, Três irmãs


RESUMO

A importância do presente tema “Imóveis Urbanos Abandonados – uma abordagem jurídica” está em apresentar as possíveis soluções para os problemas gerados pelos imóveis urbanos abandonados e, igualmente, os imóveis negligenciados, em estado de aparente abandono. Tais imóveis são objeto de constrangimento para moradores vizinhos que são obrigados a conviver com essa situação, que está regulada na legislação no Art. 1.277 e seguintes do Código Civil brasileiro. É bom lembrar que o proprietário e também todos relacionados diretamente com a coisa imóvel, como possuidores, detentores e usuários em geral, possuem legitimidade para cessar as interferências prejudiciais à segurança, ao sossego e à saúde. Tendo em vista o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, a fim de garantir o bem-estar de seus habitantes, a Constituição Federal de 1988, nos Arts. 182 e 183, ocupou-se da política urbana. Essa lei maior, juntamente com o Estatuto da Cidade, nada mais é do que diretrizes básicas de desenvolvimento e zoneamento urbano, que servem como meios de solução legal no que se refere ao uso anormal da propriedade. O que se pretende com este trabalho é demonstrar que os imóveis abandonados podem ser recuperados, pois atendem a sua função social, e resolvem, ao mesmo tempo, o problema do déficit habitacional. Outro fator extremamente relevante que se aborda no presente estudo diz respeito às hipóteses em que o proprietário negligente responderá civilmente em face do uso anormal da propriedade.

Palavras-chave: Uso anormal da propriedade. Imóveis abandonados. Direito de vizinhança. Direito de propriedade. Estatuto da Cidade.


SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ....................................................................................................................... 08 1 PROPRIEDADE PRIVADA ............................................................................................... 11 1.1 Sentido da palavra propriedade .................................................................................... 11 1.2 A propriedade privada como direito fundamental ....................................................... 13 1.3 A função social da propriedade .................................................................................... 14 1.4 Das restrições ao direito de propriedade ...................................................................... 16

2 IMÓVEIS URBANOS ABANDONADOS ......................................................................... 18 2.1 Do uso anormal da propriedade ................................................................................... 19 2.2 Das causas .................................................................................................................... 22 3 MEIOS DE SOLUÇÃO ...................................................................................................... 24 3.1 Estatuto da Cidade ....................................................................................................... 24 3.2 Recuperação dos imóveis abandonados ....................................................................... 29 3.3 Soluções legais ............................................................................................................. 31 3.4 Responsabilidade civil do proprietário ........................................................................ 32 CONCLUSÃO......................................................................................................................... 35 REFERÊNCIAS.......................................................................................................................38 APÊNDICE...............................................................................................................................40


INTRODUÇÃO Uma das primeiras manifestações da Revolução Industrial, iniciada na Inglaterra na segunda metade do século XVIII, foi o desenvolvimento urbano. O fenômeno da industrialização induziu a uma concentração populacional nos núcleos urbanos sem precedentes. A industrialização transformou rapidamente as cidades mundiais, modificando a relação espaço-sociedade da população mundial, antes predominantemente rural, passando a ser eminentemente urbana. No Brasil o processo de industrialização ocorreu tardiamente, visto que apenas com a Revolução de 1930 foi iniciado o processo de industrialização, cujo impulso verdadeiro apenas veio se verificar com o fim da Segunda Guerra Mundial. Mesmo iniciada tardiamente, a sociedade brasileira apresenta atualmente mais de 80% da população em áreas urbanas, segundo o último senso do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), em 2000. A demanda populacional crescente somada ao desenvolvimento desordenado são problemas marcantes das grandes cidades brasileiras. Essa intensa urbanização, com seu crescimento desordenado, acabou por concentrar inúmeras propriedades imobiliárias em situação de completo abandono. Tais imóveis servem como redutos à prostituição, uso de drogas, ocultação de bandidos, criadouros de doenças, dentre tantos outros usos lesivos, provocando uma série de prejuízos para toda a sociedade. Não obstante, é inegável a importância desta discussão concernente aos imóveis urbanos abandonados, que implicam no uso anormal da propriedade, e em claro descumprimento de sua função social. Diante dessas notas introdutórias, busca-se responder nesta pesquisa monográfica aos seguintes questionamentos: Como se classificam os imóveis abandonados em relação à função social da propriedade conforme determina a Constituição Federal de 1988? O que a legislação pátria considera como imóvel abandonado? Quais as soluções previstas para a composição dos problemas gerados pelos referidos imóveis? O proprietário negligente responderá civilmente em face do uso anormal da propriedade?


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A justificativa para o presente trabalho está na gênese das legislações mais remotas, que já se vislumbravam a existência de um direito subjetivo à propriedade, como decorrência natural da existência do homem e da possibilidade de acúmulo de riqueza. Hoje, a propriedade é um direito fundamental, que encontra na mão do proprietário todas as faculdades inerentes ao domínio. Considera-se o direito absoluto ou pleno no sentido de poder usar, gozar e dispor da coisa, embora se deva ter presentes os limites dentro dos quais a ordem jurídica define a própria existência possível do direito de propriedade. Muitas são as reclamações sobre imóveis abandonados. Tais edificações, muitas em pendência judicial, outras simplesmente deixadas em condições precárias pelos proprietários, são objeto de constrangimento para moradores vizinhos, que se veem obrigados a conviver com estas situações. Assim sendo, são fundamentais o estudo e a pesquisa do uso anormal da propriedade urbana, a fim de esclarecer alguns pontos relevantes sobre o assunto da pesquisa. O objetivo geral pretende analisar os problemas ocasionados pelos imóveis urbanos abandonados e, da mesma forma, os imóveis negligenciados, em estado de aparente abandono, como fator social, econômico e jurídico em todos os seus aspectos. Quanto aos objetivos são os seguintes: abordar a questão da função social da propriedade, buscar soluções para os problemas gerados pelos imóveis abandonados e descuidados, analisar a responsabilidade civil do proprietário negligente e demonstrar a importância social do instituto como solução para o déficit habitacional. No que tange aos aspectos metodológicos, as hipóteses foram investigadas por meio de pesquisa bibliográfica e documental. Quanto à tipologia da pesquisa, esta é, segundo a utilização dos resultados, pura, visto realizar-se com o escopo de ampliar o conhecimento. A abordagem é qualitativa, com a apreciação da realidade no que concerne ao tema no ordenamento jurídico pátrio. Quanto aos objetivos, a pesquisa é descritiva, pois pretende descrever fenômenos, descobrir a frequência com que o fato acontece, sua natureza, suas características, e exploratória, porque procura aprimorar, além de buscar maiores informações sobre o tema em discussão. No primeiro capítulo, tecer-se-ão melhores explicações sobre o que seja o Direito de Propriedade, que expande o conhecimento acerca do sentido da palavra “propriedade”, e expõe o Direito de Propriedade como direito fundamental. Abordar-se-á, ainda, a sua limitação com a sua função social.


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Em seguida, no segundo capítulo, analisar-se-á o cerne da questão, ou seja, o tema da monografia em comento, qual seja: “Imóveis Urbanos Abandonados – uma abordagem jurídica”, no que se discorrerá sobre o conceito de imóvel abandonado diferenciado do imóvel em estado de aparente abandono. Mencionar-se-á o uso anormal da propriedade, visto que acarreta uma série de prejuízos à saúde, à segurança e ao sossego dos vizinhos. Posteriormente, versar-se-á sobre as causas que levam os imóveis a encontrarem-se abandonados. No terceiro e último capítulo, abordar-se-á sobre a Lei nº 10.257, de 10 de julho 2001, Estatuo da Cidade, como meio de solução no que se refere hoje aos problemas urbanísticos. A seguir, apresentar-se-ão os meios de solução e a responsabilidade civil do proprietário negligente. Assim, o trabalho apresenta os problemas ocasionados pelos imóveis urbanos abandonados e, de igual maneira, dos imóveis negligenciados, em estado de aparente abandono. Enfim, dissertar-se-á especificamente sobre os meios de solução para os problemas gerados pelos referidos imóveis.


1 PROPRIEDADE PRIVADA

A intensa urbanização experimentada por muitas cidades brasileiras, com seu crescimento desordenado, acabou por concentrar inúmeras propriedades imobiliárias em situação de completo abandono, que servem como redutos à prostituição, uso de drogas, ocultação de bandidos, criadouros de doenças, dentre tantos outros usos lesivos que podem ser dados aos imóveis abandonados e, simultaneamente, aos imóveis descuidados, em estado de aparente abandono, ora como foco central do estudo que se pretende desenvolver. Muitas são as reclamações sobre a propriedade imobiliária abandonada. Tais edificações prejudicam a segurança, a saúde e o sossego dos moradores vizinhos, que são obrigados a conviver com as situações acima mencionadas. A propriedade privada, principal bem de circulação do Mercado Imobiliário, prevista no ordenamento jurídico no Art. 5°, “caput”, XXII e XXIII, da Constituição Federal, bem como no Título da Ordem Econômica e Financeira, na qual está enquadrada na categoria de Princípio Geral da Atividade Econômica, nos termos do Art. 170, II, da referida norma, será abordada de forma periférica, como meio para melhor compreender o tema central.

1.1 Sentido da palavra propriedade. Para melhor entendimento do conteúdo de uma ciência, é preciso conhecer com precisão o sentido da palavra que se está a utilizar. O sentido da palavra “propriedade”, tão essencial em tudo aquilo que diz respeito aos Direito Reais, não tem merecido a devida atenção dos juristas; é talvez esta desatenção a fonte de confusões ideológicas no campo dos Direitos das Coisas. Nesse sentido, Luciano de Camargo Penteado (2008, p. 130) defende a seguinte ideia: É fundamental ter claro os sentidos da palavra propriedade, não só do ponto de vista técnico mais apurado, mas também do ponto de vista do seu emprego real, tanto na legislação vigente, quanto na linguagem comum.


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O dicionário prático da língua portuguesa Michaelis (2004, p. 707) registra cinco significados para o vocábulo propriedade: 1. Aquilo que é próprio de alguma coisa; o que se distingue particularmente de outra do mesmo gênero. 2. Qualidade especial. 3. Bom emprego das palavras: Ele falou com propriedade. 4. O direito pelo qual uma coisa pertence a alguém: A casa é de sua propriedade. 5. Prédio; bens de raiz.

Importante se faz diferenciar o conceito utilizado na linguagem coloquial, transcrito acima, do conceito jurídico contido no dicionário técnico jurídico de Deocleciano Guimarães (2007, p. 461), ao definir que propriedade “É o mais amplo dos direitos reais, de uso e disposição sobre um bem, oponível ‘erga omnes’. A coisa que é objeto desse direito. O mesmo que domínio”. No próprio Código Civil, Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002, vários são os sentidos nos quais a palavra propriedade é empregada. A polissemia, portanto, é uma característica marcante do vocábulo propriedade até mesmo em sua acepção jurídica. Teixeira de Freitas (1952, p.77), sobre esse assunto, assevera o seguinte: A propriedade pode-se tomar em varias acepções: 1.°, como qualidade ou atributo inerente a um objeto; 2.°, como sinônimo de bem necessário à vida pessoal e social; 3.°, como patrimônio de cada um, ou complexo de seus direitos reais e pessoais, que tem seu valor pecuniário; 4°, como sinônimo de domínio, ou propriedade corpórea. Só as duas últimas acepções são jurídicas

Assim, para melhor compreensão do tema deste trabalho, atenta-se como necessária a fixação de um conceito de propriedade no Direito, do ponto de vista técnico mais apurado, como direito real pleno. Nesse sentido, pode-se definir o direito de propriedade em face da legislação pátria vigente. É o que faz o caput do Art. 1.228 do Código Civil brasileiro, Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002, ao expor: “o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”. Destaca-se o posicionamento de Luiz Guilherme Loureiro (2004, p. 110): O direito de propriedade, tal como os outros direitos reais, correspondem a uma relação imediata entre a pessoa e a coisa, de tal forma que todos os demais membros da comunidade devem respeitar este direito. Os direitos reais são oponíveis contra todos, ao contrário dos direitos pessoais e obrigacionais que, em geral, são oponíveis apenas contra a parte adversa na relação jurídica.

Ao analisar os elementos essenciais expostos nesse artigo, Carlos Roberto Gonçalves (2008, p. 208) define:


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O direito de propriedade como o poder jurídico atribuído a uma pessoa de usar, gozar e dispor de um bem, corpóreo ou incorpóreo, em sua plenitude e dentro dos limites estabelecidos na lei, bem como de reivindicá-lo de quem injustamente o detenha.

A faculdade de usar (ius utendi) designa a prerrogativa que autoriza o titular a servirse da coisa da maneira como entender mais conveniente no sentido de extrair dela benefícios ou proveitos diretos, os quais provenham da própria natureza da coisa. Gozar (ius fruendi), por sua vez, consiste na possibilidade de aproveitar economicamente os seus produtos, referese à percepção de frutos, tanto naturais (cria de animais) como industriais (fabricação de roupas) e civis (juros, aluguel). A faculdade de dispor (ius abutendi) envolve o poder de transferir ou aliená-la a outrem a qualquer título, que caracteriza efetivamente o direito de propriedade, visto que o poder de usar e gozar pode ser conferido a quem não é proprietário. Sob o ponto de vista de que a propriedade não configura uma instituição única, mas várias em conexão com os diversos tipos de bens e titularidades, nesta pesquisa, o elemento da propriedade focado é o da propriedade de imóvel urbano, que exige ainda como item de sua essência o ato do registro no Cartório de Registro de Imóveis. São bens imóveis, segundo o Código Civil, em seu Art. 79, o solo e tudo aquilo que lhe incorpora natural ou artificialmente. Tradicionalmente a doutrina conceitua os bens imóveis como sendo os bens que não podem ser transportados sem perda ou ruína do prédio, partindo tal conceito apenas de um ponto de vista diferenciado. São considerados imóveis urbanos aqueles situados dentro do perímetro urbano, segundo dados de leis administrativas locais, pouco importando a construção ou a destinação do prédio.

1.2 A Propriedade Privada como Direito Fundamental As primeiras Constituições tinham como objetivo resguardar o cidadão contra governantes arbitrários, penas cruéis e apropriação da propriedade sem justa causa ou indenização. No atual modelo da democracia brasileira, o poder delegado pelo povo aos seus representantes, que agindo como mandatários decidem o destino da nação, encontra um conjunto de limitações ao seu exercício, como os direitos e garantias fundamentais, tratados no Título II da Constituição Federal de 1988. São considerados fundamentais, desde quando procuram resguardar a dignidade da pessoa humana, reconhecida no Art. 1°, III, da Carta Magna nacional vigente, além de transcendê-la encontrando fundamento na Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão.


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Os direitos fundamentais subdividem-se pela Constituição em cinco capítulos: dos direitos e deveres individuais e coletivos; dos direitos sociais; da nacionalidade; dos direitos políticos; e dos partidos políticos. No rol dos direitos e deveres individuais e coletivos, o caput do Art. 5° apresenta cinco direitos: a vida; a liberdade; a segurança; a igualdade; e a propriedade. Alvo de inúmeros litígios entre os seres humanos ao longo de séculos, o direito à propriedade, atualmente, é considerado um direito inviolável, sendo tratado no ordenamento jurídico brasileiro como direito fundamental. Direito esse que pressupõe a existência do homem em sociedade, que se comunica diretamente com a vida do homem. Tamanha a importância da proteção dos direitos fundamentais, dentre eles a propriedade privada, que o constituinte reconheceu que eles “são elementos integrantes da identidade e da continuidade da Constituição, considerando, por isso, ilegítima qualquer reforma constitucional tendente a suprimi-los (art.60, § 4°)”, como preceitua Gilmar Mendes (2006, p.01). Vale ressaltar que além do direito, evidenciado no caput do Art. 5° e em seu inciso XXII, existe o dever da propriedade afirmado pelo inciso seguinte, XXIII, ao dispor que “a propriedade atenderá a sua função social”, e imporá, assim, limites ao seu exercício. A atual Constituição Federal determina ainda que a ordem econômica deverá observar a função social da propriedade, atribuindo limites também à atividade empresarial, em seu Art. 170, III. Fato é que a propriedade não pode mais ser vista com o seu caráter absoluto de outrora. Como-se pôde perceber, nenhum direito fundamental tem aplicabilidade absoluta. Segundo Sylvio Motta (2006, p. 71), “nem o direito à vida, o mais sagrado, se coloca absoluto no art. 5°: ele é relativizado quando o dispositivo em tela admite a pena de morte, nos casos de guerra declarada”.

1.3 A Função Social da Propriedade Neste início de século XXI, a moradia e o uso adequado da propriedade imobiliária apresentam importante relevância diante dos problemas mundiais, como o crescimento populacional, a crise econômica e problemas ambientais agravados com o consequente empobrecimento geral das nações. Utilizar a propriedade da melhor forma possível, mais do que nunca, é obrigação de cada um. Em complementação a essa ideia, o § 1° do Art. 1.228 do Código Civil dispõe:


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O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

A propriedade privada, hoje, considerada um direito fundamental, reconhecido e garantido pela atual Constituição, considera o direito absoluto ou pleno no sentido de poder usar, gozar e dispor da coisa, mas ao mesmo tempo determina a necessidade de atender à função social deste direito. A simbiose entre o direito de propriedade e sua função social vem de longe, mas obteve nos últimos tempos uma maior atenção. Basta lembrar que Aristóteles (1993, p.32) já ensinava que "é preferível, pois, que os bens pertençam a particulares, mas que se tornem propriedade comum pelo uso que dela se faz”. Em consonância, “a propriedade, na atualidade, não é vista somente como um direito, mas também como uma função e como um bem coletivo de adequação social e jurídica”, como assevera Sílvio de Salvo Venosa (2006, p.160). Ainda, e sob o mesmo diapasão, Maria Helena Diniz (2007, p. 108) discorre que: [...] a propriedade, como diz Ebert V. Chamoun, sem deixar de ser um jus (direito subjetivo), passa a ser um múnus (direito-dever), desempenhando uma função social. A propriedade está, portanto, impregnada de socialidade e limitada pelo interesse público. Por tal razão, prescreve, por exemplo, o art. 1.228, §1°, do Código Civil que “o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas”, acrescentando no §2° que “são defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem”, vedando, assim, atos emolutivos e o abuso do direito de propriedade.

Sobre a locução “função social”, Gilberto Bercovici (2005, p. 147) menciona que “A função é o poder de dar à propriedade determinado destino, de vinculá-la a um objetivo. O qualificativo ‘social’ indica que esse objetivo corresponde ao interesse coletivo, não ao interesse do proprietário”. Portanto, os bens imóveis, que constituem objeto do direito de propriedade, devem ser utilizados como instrumento de produção e circulação de riquezas, para fins produtivos ou habitacionais, não podendo servir ao interesse de um indivíduo em prejuízo do interesse de toda a sociedade. Tendo em vista o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, a fim de garantir o bem-estar de seus habitantes, a Constituição Federal de 1988, nos Arts. 182 e 183,


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ocupou-se da política urbana, em que relata o plano diretor, obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes. No Art. 182, § 2º, esse dispositivo constitucional anota: “A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”. O Plano Diretor, como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, traçará, em função das características das cidades, a função social da propriedade que lhe interessa e lhe seja própria. Contudo, como afirma Maílson da Nóbrega (2009, p. 99), em seu artigo publicado na revista Veja, na edição de 8 de abril, “o conceito de ‘função social da propriedade’ pode prestar-se a interpretações absurdas e criar riscos para quem empreende e investe”. Cabe ao Poder Público concretizar a aplicação dos dispositivos legais e exercer o seu poder de polícia para fiscalizar as atividades dos particulares, com a finalidade de atender aos objetivos econômicos e sociais para alcançar, assim, o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Em Fortaleza, capital do estado do Ceará, o déficit habitacional é de 77 mil unidades habitacionais; ao mesmo tempo existem cerca de 70 mil imóveis vazios, dentre eles, alguns abandonados, segundo a Fundação João Pinheiro, através de dados do IBGE de 2000. Ou seja, o mesmo número de imóveis vazios é quase o mesmo número do déficit habitacional, para se ter uma percepção da desigualdade. Pode-se concluir que os imóveis abandonados, além de prejudicarem toda uma sociedade do ponto de vista econômico e social, contribuem, ainda, para a carência habitacional, o que se configura em claro descumprimento da função social da propriedade.

1.4 Das Restrições ao Direito de Propriedade Nas mais remotas legislações, já se vislumbrava a existência de um direito subjetivo à propriedade, como decorrência natural da existência do homem e da possibilidade de acúmulo de riqueza. Atualmente, a propriedade é um direito fundamental, de modo que se encontram na mão do proprietário todas as faculdades inerentes ao domínio, considerando o direito absoluto ou pleno no sentido de poder usar, gozar e dispor da coisa, todavia, estão presentes os limites dentro dos quais a ordem jurídica define a própria existência possível do direito de propriedade, proibindo o abuso deste direito. A esse respeito, manifesta-se Luciano de Camargo Penteado (2008, p.168):


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São limitações legais ao direito de propriedade a função social, a vedação aos atos emulativos, a sujeição à desapropriação, tanto pública quanto privada, o dever de respeito a saúde, sossego e segurança dos vizinhos, a responsabilidade ambiental, as limitações administrativas e urbanísticas. Trata-se de um complexo de deveres, ônus, sujeições, responsabilidades, ou mesmo mera compressões da esfera de atuação do domínio [...]

Cada vez mais se pode perceber que as restrições ao direito de propriedade saem do âmbito individual do proprietário para se transformar em um direito de finalidade social. Em consenso, Maria Helena Diniz (2007, p.251) dispõe: “As medidas restritivas ao direito de propriedade, impostas pelo Estado em prol da supremacia do interesse público, vêm diminuindo o exercício desse direito”. São muitas, e cada vez mais numerosas, as disposições constitucionais, administrativas, militares, penais e civis que limitam o seu exercício, fora as limitações voluntárias, tais como as servidões, o usufruto ou as cláusulas impostas nas liberalidades, como a inalienabilidade, a impenhorabilidade e incomunicabilidade. A Constituição Federal de 1988, em seu Art. 182, § 4°, inciso III, prevê a desapropriação do imóvel urbano não edificado, inadequadamente aproveitado ou subutilizado. Foi, também, no intuito de combater os problemas trazidos pelos imóveis abandonados que o legislador originário brasileiro editou esta norma na Carta Política, que restringe, consequentemente, a liberdade do proprietário de manter seu imóvel sem utilização.


2 IMÓVEIS URBANOS ABANDONADOS

Depois de se tecer melhores explicações sobre o que é o Direito de Propriedade, expandindo-se o conhecimento acerca do sentido da palavra “propriedade”, expondo o Direito de Propriedade como direito fundamental e, ainda, a sua limitação com a sua função social. Pode-se, neste momento, começar a analisar o cerne da questão, ou seja, o tema da monografia em comento, qual seja: “Imóveis Urbanos Abandonados – uma abordagem jurídica”. O Código Civil de 2002, em seu Art. 1.275, apresenta três hipóteses para a perda voluntária da propriedade: a alienação, a renúncia e o abandono. Alienação é a maneira mais conhecida pela qual o proprietário espontaneamente transfere a propriedade do bem imóvel por compra e venda, permuta, doação etc. Importante se faz distinguir neste trabalho a diferença entre renúncia e abandono. A renúncia consiste no ato de abdicar o direito de propriedade. Não obstante o fato de o proprietário abandonar o seu bem imóvel, o mesmo ainda deverá manifestar expressamente a sua vontade, formalizando a sua renúncia através do registro do ato renunciativo no Registro de Imóveis, como dispõe o parágrafo único do referido artigo. Diferentemente, no abandono, o proprietário simplesmente se desfaz do seu bem imobiliário, sem formalizar o seu abandono, ou melhor, ele meramente deixa de usá-lo, não tendo mais a intenção de conservar o bem em seu patrimônio. Nesse caso, o Código Civil, Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002, em seu Art. 1.276 determina que se não houver outra pessoa na posse do imóvel abandonado, o mesmo poderá ser arrecadado como bem vago e, depois de três anos, passará a ser propriedade do Município ou do Distrito Federal, se urbano, e da União, caso esteja situado em zona rural. Ao ser arrecadado como bem vago, cabe ao município, neste espaço de tempo de três anos, exercer a posse do imóvel, tomando todas as medidas necessárias para não persistir o


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perigo ou dano à sociedade. Se no decorrer deste espaço de tempo o proprietário comparecer, terá direito a retomar a posse do bem. No entanto, deverá ressarcir ao município todas as despesas que deu causa. “Como geralmente, o Estado não se adianta em realizar a arrecadação por deficiência instrumental, com raras exceções, os imóveis, nessas condições, ficam aptos a serem adquiridos por usucapião, mormente porque a posse do antigo proprietário já não existe”, como anota Sílvio de Salvo Venosa (2006, p. 250). Por conseguinte, a usucapião destaca-se como importante ferramenta de combate aos problemas ocasionados por tais imóveis, sendo melhor aprofundada posteriormente. Todavia, vale ressaltar que pelo simples desuso da propriedade não se pode presumir que o bem imóvel esteja abandonado. Neste sentido dispõe Sílvio de Salvo Venosa (2006, p. 251): O fato de o proprietário não cuidar do que é seu por período mais ou menos longo não traduz de per si abandono. Por mais uma vez, enfatizamos que o singelo não uso não implica perda da propriedade. Importante investigar a intenção de despojar-se da propriedade. Como também se trata de ato de disposição de direitos, na dúvida o abandono não se presume.

Daí ser correto chamar os imóveis não usados por seus titulares de imóveis em estado de aparente abandono, visto que o abandono não se presume. Para que o proprietário perca sua propriedade pelo não uso, faz-se necessário que outrem o adquira através da usucapião. No entanto, como dispõe o §2° do Art. 1.276, presumir-se-á de forma absoluta a intenção do proprietário de abandonar o seu bem imóvel quando, interrompidos os atos de posse, o mesmo deixar de satisfazer os ônus fiscais.

Neste caso, o fisco poderá ser

beneficiado com esta inércia do proprietário mediante procedimento próprio, como se verá mais adiante.

2.1 Do Uso Anormal da Propriedade Fortaleza, capital do estado do Ceará, já é a quarta capital mais populosa do Brasil, com 2,43 milhões de habitantes, de acordo com a última contagem do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Esta intensa urbanização, como na maioria dos grandes centros urbanos, acabou por concentrar inúmeros imóveis em estado de completo abandono. A reportagem do “O Povo online” do Grupo de Comunicação O Povo, no dia 26/03/2008, sobre os imóveis abandonados, expõe o seguinte:


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O medo dos moradores é um só: a dengue. Embora afirmem que adotam todos os cuidados preventivos dentro de suas casas, o problema está no "vizinho" quando este é um imóvel fechado ou abandonado. Exemplos dessa situação podem ser encontrados na rua Tenente Benévolo com Carlos Gomes, Dom Sebastião Leme, avenida Dom Manoel, avenida José Nepomuceno. Além da ameaça à saúde, as famílias reclamam que os locais também são usados por marginais. O comerciante Carlos Alberto Monteiro mora perto de uma casa abandonada. "É um perigo, pois tem caixa d´água aberta, goteira no telhado, lixo no quintal. Tudo apropriado para criar mosquito da dengue." Ele acrescenta que segue todas as recomendações para evitar os criadouros em casa como não acumular água, tem caixa d´água vedada. Carlos lamenta que o descaso desses proprietários comprometa o bem-estar da comunidade. Gláucia Maria, que trabalha na rua Tenente Benévolo, diz que fica preocupada com a quantidade de lixo acumulado na varanda e na calçada da casa, fechada há muitos anos. "Fazemos a nossa parte, é preciso que o dono do imóvel se responsabilize e cuide da limpeza," observa a dona-de-casa Ivonilde Reinaldo. Na avenida Eduardo Girão, no bairro Jardim América, tem um quarteirão com casas que há muitos anos estão sem moradores. As portas e janelas foram fechadas com tijolos, mas quem trabalha na área se preocupa com o lixo que pode estar acumulado nos quintais, dentro das casas e nas varandas. O comerciante José Osmar Celestino observa que é preciso tomar cuidado para que Fortaleza não enfrente uma epidemia de dengue este ano como a registrada no Rio de Janeiro. "A prevenção é de responsabilidade de todos." José mora próximo ao prédio onde funcionou uma fábrica de cera, que está há muitos anos desativado. A cada 15 dias os agentes sanitaristas do Programa de Combate a Dengue visitam a rua Dom Sebastião Leme, onde fica o imóvel. O agente sanitarista Carlos Mouta diz que toda visita encontra focos de dengue. Como o portão foi retirado, a equipe consegue entrar no prédio, aplica o inseticida, mas a sujeira do local continua. Ele observa que os imóveis fechados ou abandonados preocupam, pois após a visita, não há ninguém para manter o trabalho preventivo. O problema se repete em um edifício localizado na avenida Alberto Nepomuceno, no centro e em outros imóveis da avenida Dom Manoel. http://www.opovo.com.br/opovo/fortaleza/775717.html

A reportagem acima transcrita ilustra um dos diversos problemas ocasionados pelos imóveis abandonados, a dengue. Tais imóveis implicam no uso anormal da propriedade, visto que eles acarretam uma série de prejuízos à saúde, à segurança e ao sossego das pessoas que são obrigadas a conviver com esta situação. A Lei n° 10.406, de 10 de Janeiro de 2002, Código Civil brasileiro, no Capítulo Dos direitos de vizinhança, trata do uso anormal da propriedade no seu Art. 1.277: Art. 1.277. O proprietário ou o possuidor de um prédio tem o direito de fazer cessar as interferências prejudiciais à segurança, ao sossego e à saúde dos que o habitam, provocadas pela utilização de propriedade vizinha. Parágrafo único. Proíbem-se as interferências considerando-se a natureza da utilização, a localização do prédio, atendidas as normas que distribuem as edificações em zonas, e os limites ordinários de tolerância dos moradores da vizinhança.

O uso anormal da propriedade consiste no mau uso da propriedade de modo a prejudicar a segurança, a saúde e o sossego dos vizinhos. Ao analisar este artigo, pode-se perceber que o legislador indicou esses três bens como valores da vida que merecem proteção


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na relação entre vizinhos, estando o exercício do direito de propriedade limitado a esses valores. O uso da propriedade de forma a prejudicar a segurança consiste nos atos que atentam contra a estabilidade e a solidez de um prédio, bem como trazem riscos aos moradores. São ofensas ao sossego, os barulhos excessivos que tiram a tranquilidade das pessoas. E, além disso, tornam-se ofensa à saúde; os atos que prejudiquem a integridade física e psíquica dos vizinhos. É importante distinguir o significado da palavra “vizinhança” utilizada na linguagem coloquial, da noção de vizinhança em sentido jurídico. Habitualmente, refere-se ao vizinho como o morador da casa ao lado ou da mesma região dentro de um bairro, e se leva em conta a proximidade física. A vizinhança em termo jurídico destaca a extensão do prejuízo do uso de uma propriedade a outra. Deste modo, não é possível delimitar fisicamente a extensão da noção de vizinhança. Quanto à legitimidade para cessar estas interferências, tanto terá o proprietário como também todos que têm relação direta com a coisa imóvel, como possuidores, detentores e usuários em geral. O parágrafo único estabelece ainda que uso anormal da propriedade deverá observar a natureza da utilização, a localização do prédio, quando atendem às normas que distribuem as edificações em zonas, e os limites ordinários de tolerância dos moradores da vizinhança. Essa disposição legal abrange uma série de situações. A esse respeito afirma Washington de Barros Monteiro (2009, p. 146) ao dizer: Preferiu nosso legislador a comodidade de um texto genérico e amplo, dotado de suficiente força compreensiva, podendo abranger assim situações especiais ou casuísticas cuja previsibilidade, de outro modo, seria impossível.

No caso dos imóveis abandonados, tema deste trabalho, o mau uso da propriedade corresponde ao não uso da mesma pelo seu titular. A situação mais comum está no não uso do terreno baldio pelo proprietário. Nesse caso o terreno acaba sendo utilizado por terceiros, que passam a depositar lixo naquele local, de modo a transformá-lo em criadouro de doenças, oferecendo risco à saúde dos vizinhos, de forma que afronta tanto o direito de vizinhança quanto as normas pertinentes à Vigilância Sanitária, além de ir de encontro ao Decreto-lei n° 8.938, de 26 de janeiro de 1946, que estabelece, em seu Art. 36, que os terrenos baldios devem ser convenientemente fechados e mantidos limpos e capinados, sendo neles obrigatória a remoção ou o soterramento de resíduos putrescíveis.


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Também anormal está o uso de um prédio em estado de aparente abandono que, mesmo que cercado, serve para delinquentes consumirem drogas e até mesmo para bandidos se esconderem após cometerem seus delitos. Em ambos os casos, o proprietário negligente, que agir com omissão no seu dever como titular do bem imóvel, estará cometendo um ato ilegal e responderá por todos os danos que causar a outrem, como dispõe o Art. 186 do Código Civil.

2.2 Das Causas Vários são os motivos que levam os imóveis a encontrar-se em estado de completo abandono. Dentre eles, é importante mencionar a indefinição do legítimo proprietário por pendências judiciais, falta de recursos pelo proprietário e a especulação imobiliária. Há situações em que os imóveis vazios, em estado de aparente abandono, encontramse no descumprimento de sua função social devido à indefinição do seu legítimo proprietário, através da demora no julgamento de ações que os envolvem, como, por exemplo, pode-se citar a ação de falência, partilhas não homologadas, ações possessórias, dentre outras. Outro motivo de se encontrar imóveis em estado de completo abandono dar-se-á pela especulação imobiliária. Campos Filho (2001, p. 48) define especulação imobiliária, em termos gerais, como: [...] uma forma pela qual os proprietários de terra recebem uma renda transferida dos outros setores produtivos da economia, especialmente através de investimentos públicos de infra-estrutura e serviços urbanos.

A especulação imobiliária, portanto, consiste na compra e aquisição de bens imóveis por um particular com a finalidade de vendê-los posteriormente, na expectativa de que o seu valor de mercado aumente consideravelmente. Contudo, tais imóveis não podem ser considerados abandonados, desde que o proprietário tenha a intenção, o animus, de conservar o bem em seu patrimônio. Entretanto, decidiu-se abordar tal modalidade como fato gerador de imóveis abandonados, devido a razão de, na maioria das vezes, os “investidores” deixarem os imóveis em total desuso, sem qualquer manutenção, em completo estado de abandono, trazendo consigo uma infinidade de problemas relacionados com a saúde pública, segurança, sossego e, sobretudo, a moradia, não se diferenciando dos imóveis abandonados neste aspecto.


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Citam-se, ainda, os casos de pessoas que não possuem recursos financeiros para mantê-los convenientemente fechados e limpos. Uma situação comum são as obras que acabam sendo embargadas, por não possuírem ou não obedecerem a um projeto aprovado pela Prefeitura Municipal, e, muitas vezes, para retomar a obra, ou mesmo para desfazê-la, esta acaba se tornando muito onerosa, optando o proprietário por abandonar o imóvel para não ter mais prejuízos.


3 MEIOS DE SOLUÇÃO

O Direito Urbanístico traz inúmeras soluções aos hoje denominados problemas urbanos, dentre eles, tema central deste trabalho, os imóveis abandonados. Ricardo Pereira Lira (2007, p. 517) define o Direito Urbanístico como: [...] o conjunto de normas destinadas a dispor sobre a ordenação da Cidade, sobre a ocupação do espaço urbano de maneira justa e regular, procurando as condições melhores de edificações, habitação, trabalho, circulação e lazer.

O Estatuto da Cidade, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, é considerado um importante instrumento do direito urbanístico, além do plano diretor. Assim, neste último capítulo, serão abordados os meios de solução e a responsabilidade civil do proprietário, no que se refere aos imóveis abandonados ou em estado de aparente abandono.

3.1 Estatuto da Cidade Uma das primeiras manifestações da Revolução Industrial, iniciada na Inglaterra na segunda metade do século XVIII, foi o desenvolvimento urbano. O fenômeno da industrialização induziu a uma concentração populacional nos núcleos urbanos sem precedentes. Londres chegou a um milhão de habitantes em 1800. As cidades chegaram a abrigar massas de trabalhadores, em condições miseráveis. A industrialização transformou rapidamente as cidades mundiais, modificando a relação espaço-sociedade da população mundial, antes predominantemente rural, passando, gradativamente, a ser predominantemente urbana. No Brasil o processo de industrialização ocorreu tardiamente. Apenas com a Revolução de 1930 foi iniciado o processo de industrialização, cujo impulso verdadeiro apenas veio se verificar com o fim da Segunda Guerra Mundial. Mesmo iniciada tardiamente, a sociedade brasileira apresenta atualmente mais de 80% da população em áreas urbanas, segundo o último senso do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), em 2000.


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A demanda populacional crescente somada ao desenvolvimento desordenado são problemas marcantes das grandes cidades brasileiras. As migrações das áreas rurais para as urbanas ultrapassam a capacidade das cidades de gerar empregos, ofertar moradias e garantir os demais serviços e políticas públicas, acarretando uma série de problemas urbanos. Essa intensa urbanização, com seu crescimento desordenado, acabou por concentrar inúmeras propriedades imobiliárias em situação de completo abandono. Tais imóveis implicam no uso anormal da propriedade e em claro descumprimento da sua função social. Sobre o assunto, Sílvio de Salvo Venosa (2006, p. 160) acrescenta: Frente à crescente urbanização, generalizada em todos os países, os governos passaram a editar normas na tentativa de ordenar o uso e a ocupação do solo, com marcante preocupação pela moradia digna.

Com a finalidade de atender ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, a fim de garantir o bem-estar de seus habitantes, a Constituição Federal de 1988, nos Arts. 182 e 183, ocupou-se da política urbana. Essa Lei maior, juntamente com a Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, que se autorrotula Estatuto da Cidade, compõe-se de diretrizes básicas de desenvolvimento e zoneamento urbano, que servem como meios de soluções legais no que se refere aos problemas urbanísticos, dentre eles o uso anormal da propriedade urbana. A Constituição Federal brasileira de 1988 estabelecia o papel do Município como principal ente federativo na execução das políticas de desenvolvimento urbano, até porque está mais próximo do problema real. Mas faltava uma lei nacional e uniforme que estabelecesse as diretrizes, instrumentos e regras básicas para o desenvolvimento da política urbana. Desta forma, depois de demorada tramitação no Congresso Nacional veio a ser editada a Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade, dispondo sobre os Arts. 182 e 183 da Constituição Federal 1988, que visa a suprir esta deficiência. O Estatuto da Cidade, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, segundo o caput do Art. 2° da própria lei, somando-se ao objetivo de garantir o bem-estar dos seus habitantes, nos termos do caput do Art. 182 da Constituição Federal, mediante diretrizes gerais, como a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendida como o direito à terra urbana, a moradia; gestão democrática na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; cooperação entre os governos e a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização; e


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planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do município. Estabelece, ainda, a ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a utilização inadequada dos imóveis urbanos; a retenção especulativa imobiliária, que resulte na sua subutilização ou não utilização, dentre outros.

3.1.1 Instrumentos da Política Urbana como Meio de Solução para os Imóveis Abandonados ou em Estado de Aparente Abandono O Estatuto da Cidade, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, também insere em seu Capítulo II os instrumentos da política urbana, que nada mais são que artifícios que o Poder Público dispõe para executar as atividades relacionadas com o desenvolvimento das cidades. Dentre eles, as ferramentas utilizadas para o combate da não utilização dos imóveis urbanos encontram-se muitas vezes em estado de completo abandono, tema deste trabalho, configurando em claro descumprimento da função social da propriedade. Desta forma, o Estatuto da Cidade, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, estabeleceu diversos planos que podem ser considerados como meios de solução para os problemas trazidos pelos imóveis em estado de aparente abandono, além de utilizar outros instrumentos, como o Plano Diretor (Art. 4°, III, “a” e Art. 39 a 42, Lei n° 10.257/2001) e a disciplina do parcelamento do uso e da ocupação do solo (Art. 4°, III, “b” e Arts. 5° e 6°, Lei n° 10.257/2001). O Plano Diretor, como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, obrigatório para as cidades com mais de 20 mil habitantes, deverá traçar, em função das características das cidades, a função social da propriedade que lhes interessa e lhes seja própria.

3.1.1.1 Usucapião Especial de Imóvel Urbano A usucapião especial de imóvel urbano, concebida nas espécies individual e coletiva, destaca-se como importante ferramenta de combate à não utilização da propriedade imobiliária, visto que busca resolver o problema da moradia e efetivar a função social da propriedade, presente no Estatuto da Cidade, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, do Art. 9° ao 14.


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Tal instituto configura-se pela ocupação dos imóveis urbanos abandonados pela iniciativa privada, já que imóveis públicos não podem ser usucapidos. Assim, o morador pode adquirir a propriedade de imóvel ou edificação urbana com uma área de até duzentos e cinquenta metros quadrados, pela posse ininterrupta e sem oposição pelo prazo de cinco anos, utilizando-a para a sua moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário de outro imóvel, como prescreve o Art. 9°, da Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001. Este dispositivo legal reporta-se à espécie de usucapião já tratada na Constituição Federal. A propriedade imóvel ou edificação urbana com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, na qual não seja possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, poderá ser usucapida na modalidade da usucapião coletiva, por uma população de baixa renda, nas mesmas condições da usucapião especial urbana individual tratada no parágrafo anterior, como dispõe o Art. 10, da Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001. Nesse dispositivo, pode-se perceber que o principal objetivo do legislador é resolver o problema social da habitação e, por consequência, combater a não utilização da propriedade, dando um fim social para a mesma.

3.1.1.2 Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios O Estatuto da Cidade, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, trata, nos Arts. 5° e 6°, do parcelamento, edificação ou utilização compulsória, servindo como instrumento utilizado pelos Municípios para exigir o cumprimento da função social da propriedade urbana. No que se refere aos imóveis abandonados, será aplicado tal instituto.

3.1.1.2 Do IPTU progressivo O IPTU, Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana, é tributo de competência privativa dos Municípios e do Distrito Federal, como dispõe a Constituição Federal de 1988, no Art. 156, I, combinado com o Art. 147, in fine. A progressividade do IPTU no tempo previsto no Art. 182, § 4°, II, da Constituição Federal, e no Art. 7° do Estatuto da Cidade, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, consiste na possibilidade da aplicação do Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. Serão objetos do IPTU progressivo os imóveis que descumprirem as condições e os prazos previstos na lei municipal específica que determinam o parcelamento, a edificação ou a


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utilização compulsória do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, ou se não cumprirem as etapas previstas nos empreendimentos de grande porte, na forma do caput do Art. 7° da Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001. Este instrumento representa uma importante ferramenta no combate à especulação imobiliária, e faz com que os proprietários cumpram o estabelecido no Plano Diretor do Município. O Estatuto da Cidade, em seu § 2°, do Art.7°, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, estabelece ainda: § 2° Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8°.

Desta forma, se o proprietário do imóvel continuar sem cumprir a sua obrigação, mesmo pagando o imposto devido, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública, como dispõe o Art. 8° da mesma lei. Na hipótese do proprietário não chegar sequer a pagar o imposto devido, estando o imóvel em estado de aparente abandono, presumir-se-á de forma absoluta a intenção do proprietário de abandonar o seu bem imóvel, podendo ser arrecadado como bem vago e passar, três anos depois, à propriedade do Estado, como dispõe o Art. 1.276 e seu §2°, do Código Civil, Lei n° 10.406, de 10 de Janeiro de 2002. O IPTU progressivo no tempo possui finalidade extrafiscal, de conteúdo sancionatório, com o intuito de assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.

3.1.1.3 Do Direito de Superfície Existem situações em que o proprietário de um imóvel urbano não possui condição financeira de mantê-lo convenientemente fechado, limpo e capinado, e muito menos de utilizá-lo para fins produtivos ou habitacionais, atendendo a sua função social. Nesse caso, ele poderá conceder a alguém o direito de superfície do seu terreno de forma gratuita ou onerosa, conforme permite a lei, no Art. 21 do Estatuto da Cidade, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001. O direito de superfície consiste na possibilidade de o proprietário atribuir a alguém a conservação de seu imóvel, sem que ele tenha o encargo de explorá-lo pessoalmente ou mantê-lo em constante vigilância. O superficiário tem o direito de construir ou plantar,


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assumir a posse direta da coisa, embora caiba ao proprietário a posse indireta. Pode-se concluir que o direito de superfície tem como objetivo a melhor utilização do imóvel urbano. Os Arts. 1.369 a 1.377 do Código Civil, Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002, disciplinam paralelamente o direito de superfície, do qual emergem algumas diferenças entre as respectivas disciplinas, de modo que se pode falar em dois direitos reais de superfície distintos. Todavia, o Estatuto da Cidade, por ser uma lei específica no que se refere à política urbana, deverá sobressair-se sobre as demais leis, mesmo que posteriores. A matéria, no entanto, é divergente. A respeito, têm-se duas posições, a de Silvio de Salvo Venosa (2006, p. 160) compartilha do mesmo entendimento deste pesquisador, como se pode ver a seguir: Se levarmos em conta a opinião aqui tantas vezes defendida de que o Estatuto da Cidade institui um microssistema, tal como o Código de Defesa do Consumidor e a Lei do Inquilinato, portanto, sob essa óptica, o Estatuto vigorará sobranceira no seu alcance de atuação, em princípio, sobre as demais leis, ainda que posteriores.

E outra, sustentada por Washington de Barros Monteiro (2009, p. 305), defende que o direito de superfície deve ser regulado inteiramente pelo Código Civil: O Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257, de 10-7-2001), antecipando-se ao Código Civil de 2002, inovando em seus arts. 21 a 24, criou o ‘direito de superfície’, inclusive como direito real, à medida que lhe confere as garantias ínsitas referentes à escritura pública e ao respectivo registro no Registro Imobiliário. Todavia, com a entrada em vigor do novo Código, o Estatuto está derrogado, passando o instituto em questão a ser regulado inteiramente pelos arts. 1.369 a 1.377 do Código Civil de 2002.

3.2 Recuperações dos Imóveis Abandonados Em consonância com o Estatuto da Cidade, tratado anteriormente, o Município figura como o principal ente federativo responsável direto pela política urbana, conforme demonstra Laécio Noronha Xavier (2006, p. 240): As competências em matéria urbanística dos entes federados (União, Estados, Municípios) encontram-se entre os artigos 21/30 da Constituição de 1988. Nos artigos da Política Urbana (182 e 183), em consonância com o Estatuto da Cidade, figura o Município como principal ente federativo, responsável direto pela política urbana (conforme diretrizes), ordenador do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade (moradia, trabalho, circulação, lazer,consumo), garantidor do bem estar dos seus habitantes e cumpridor da função social da propriedade (justiça social e combate especulativo), de acordo com os critérios e instrumentos previstos no Plano Diretor, definido constitucionalmente como instrumento básico da Política Urbana.

Para a recuperação dos imóveis abandonados, deverão ser propostas ações para os Municípios requalificarem urbanisticamente os imóveis em estado de aparente abandono, bem


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como as regiões em que eles estão situados. Deste modo, poderão ser adotadas ações públicas e privadas, dirigidas a empresários interessados em encontrar novos polos de desenvolvimento para a construção civil e o comércio. Essas propostas visam a requalificar os imóveis abandonados abrigando atividades de cunho comercial e visando à geração de empregos. Primeiramente, há de ser feito um trabalho intensivo de fiscalização e, na verificação do abandono, os responsáveis deverão cumprir com suas obrigações; caso contrário, o município deverá adotar as medidas cabíveis. O que não é aceitável é deixar tais imóveis permanecerem no seu uso anormal, continuando a oferecer uma série de prejuízos a toda a sociedade com o não cumprimento da função social da propriedade. Em seguida, nos imóveis adquiridos pelo município, seja pela arrecadação ou pela desapropriação já expostos anteriormente, poderiam ser adotadas inúmeras medidas no sentido de recuperar tais imóveis. Dentre elas, pode-se citar a criação e ampliação de ruas e avenidas em terrenos abandonados de grande dimensão, que melhorariam o acesso e a malha viária do local; remanejamento de feiras em espaços públicos inadequados para os galpões abandonados, de tal maneira que a circulação de pessoas nestes lugares, e de pessoas e veículos no entorno, ampliaria a oferta de trabalho e valorizaria a região; e a criação de áreas verdes faria a recuperação do terreno com a remoção de todo o entulho e depois uma rearborização adensada, sendo as duas últimas soluções de baixo custo. Acontece, no entanto, a concentração de inúmeros imóveis em áreas centrais das capitais brasileiras, em situação de completo abandono, a desperdiçar a estrutura já construída, enquanto a cidade se expande para as áreas periféricas, quase sempre desprovidas de infraestrutura básica, como a rede de esgoto, rede elétrica, postos de saúde, escolas, dentre outras. Neste diapasão, faz-se imprescindível que haja políticas urbanas no sentido de ocupar tais imóveis vazios e abandonados, em estado de completa deterioração. Deterioração esta que acaba ocasionando uma série de danos aos prédios vizinhos, como já foi tratado anteriormente. Para tanto, há de ser feito um trabalho intensivo por parte das prefeituras para garantir o direito à moradia, expresso na Constituição Federal de 1988. É possível, sim, a prefeitura fazer com que tais imóveis em estado de aparente abandono atendam a sua função social, ao mesmo tempo em que resolvem o problema do déficit habitacional. Ao utilizar os


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instrumentos presentes no Estatuto da Cidade, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, como a desapropriação, já tratada antes, tornaria-se possível tal façanha. Além do mais, os municípios poderiam, em parceria com a iniciativa privada, construir moradias populares nos imóveis abandonados arrecadados pela prefeitura. Isso poderia dá-se através de incentivos fiscais para as construtoras, como também através de abertura de linhas de financiamento especiais para a população de baixa renda que adquirisse estes imóveis. A maior “ferramenta” de uma boa administração pública é a criatividade para superar os problemas existentes. Porém, há situações em que os imóveis vazios, em estado de aparente abandono, encontram-se no descumprimento de sua função social devido à indefinição do seu legítimo proprietário e devido à demora no julgamento de ações que os envolvem. Mesmo nesta situação, os envolvidos na referida demanda devem ser solidariamente responsáveis nas obrigações de manutenção e pagamento de impostos e, com o fim da demanda, o que tiver adquirido a propriedade do imóvel deverá ressarcir aos demais. O que não pode ser admitido é o imóvel ficar abandonado, causando prejuízos à sociedade.

3.3 Soluções Legais Havendo prejuízo pelo uso anormal do direito de propriedade, ultrapassando os limites impostos no ordenamento jurídico pátrio, caberá ao prejudicado um direito de reação. Possuem legitimidade para cessar as interferências prejudiciais ocasionadas pelos imóveis em estado de aparente abandono, o proprietário do imóvel vizinho, como também todos que têm relação direta com a coisa imóvel, como possuidores, detentores e usuários em geral, conforme dispõe o Art. 1.277 do Código Civil. Sobre o assunto Silvio de Salvo Venosa (2006, p. 272) acrescenta: As ações derivadas do direito de vizinhança competem, portanto, ao proprietário, locatário, usufrutuário e de maneira geral a todo aquele que possui, detém ou utiliza a coisa. Seu direito surge da qualidade de vizinho, não da de proprietário. No mesmo sentido se coloca o molestador como réu, que pode não ser o proprietário do prédio próximo, mas mero possuidor, detentor ou usuário eventual.

Os prejuízos gerados pelos imóveis abandonados originarão as duas modalidades de ações judiciais, conforme suas respectivas consequências. Na hipótese de o dano já ter cessado, caberá ao legítimo prejudicado entrar com ação de indenização, pleiteando as perdas e danos. No entanto, não cessados os atos nocivos, o remédio processual será ação de obrigação de fazer ou não fazer com imposição de multa diária para o caso de mora, podendo


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ser proposta enquanto durar o ato turbativo. Neste caso, cumulam-se simultaneamente no pedido: a cessação dos atos nocivos e a indenização pelos prejuízos causados.

3.4 Responsabilidade Civil do Proprietário Os imóveis abandonados e os imóveis negligenciados, em estado de aparente abandono, vão de encontro à função social que a ordem constitucional vigente a eles determina. Tais imóveis implicam no uso anormal da propriedade, visto que eles acarretam uma série de prejuízos à saúde, à segurança e ao sossego das pessoas que são obrigadas a conviver com esta situação, dando origem à responsabilidade civil. Os danos e desassossegos por um imóvel a outrem decorrem de atos jurídicos. Os atos jurídicos dividem-se em lícitos e ilícitos. A conduta omissiva do proprietário negligente, que de alguma forma vier a ocasionar dano a outrem, é considerada ato ilícito, como dispõe o Art. 186 do Código Civil, Lei n° 10.406, de 10 de Janeiro de 2002: Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.

Ao mesmo tempo, é considerado ato ilícito o abuso do direito que consiste no exercício irregular, portanto, no uso anormal do direito de propriedade, causando dano a outrem, como dispõe o Art. 187 do mesmo dispositivo legal: Art. 187. Também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes.

O abuso de direito, segundo Silvio Rodrigues (Direito Civil, v.4, p.49): [...] ocorre quando o agente, atuando dentro das prerrogativas que o ordenamento jurídico lhe concede, deixa de considerar a finalidade social do direito subjetivo e, ao utilizá-lo desconsideradamente, causa dano a outrem. Aquele que exorbita no exercício do seu direito, causando prejuízo a outrem, pratica ato ilícito, ficando obrigado a reparar. Ele não viola os limites objetivos da lei, mas, embora os obedeça, desvia-se dos fins sociais a que esta se destina, do espírito que a norteia.

Sobre o assunto, Carlos Roberto Gonçalves (2008, p.55) acrescenta: Dentre as várias fórmulas mencionadas pelos autores, observa-se que a jurisprudência, em regra, considera como abuso de direito o ato que constitui o exercício egoístico, anormal do direito, sem motivos legítimos, com excessos intencionais ou involuntárias, dolosos ou culposos, nocivos a outrem, contrários ao


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destino econômico e social do direito em geral, e, por isso, reprovado pela consciência pública.

Aquele que por ato ilícito causar dano a alguém será obrigado a repará-lo, como dispõe o caput do Art. 927 do Código Civil, Lei n° 10.406, de 10 de Janeiro de 2002. O proprietário negligente não atua diretamente na produção do evento danoso, mas tem o dever de evitá-lo. Deste modo, a sua responsabilidade civil consiste em ele assumir as consequências da sua própria omissão em não dar a devida atenção ao seu imóvel e garantir que não haja danos às pessoas. Assim, responsabilidade civil consiste no dever que surge para reparar o dano decorrente da violação de um dever, tendo como fundamento a culpa e o dolo. Entretanto, o ordenamento jurídico brasileiro abriu uma exceção admitindo casos de responsabilidade civil sem culpa, nos casos especificados em lei, exigindo-se apenas o nexo entre o ato ou omissão e o dano, é a denominada responsabilidade objetiva, conforme dispõe o parágrafo único do Art. 927 do Código Civil: Art. 927 Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.

Portanto, os prejuízos gerados aos vizinhos como também a terceiros pelos imóveis urbanos abandonados, com o seu uso anormal, deverão ser reparados de forma pecuniária pelo respectivo titular do bem imóvel, independente de culpa ou dolo, se houver nexo de causalidade entre o dano e a atividade omissa. Em suma, tudo que possa afetar a segurança, o sossego e a saúde dos vizinhos representa uso anormal da propriedade. A situação de um edifício ou construção abandonada que causa dano a um vizinho, portanto, concretiza hipótese em que o proprietário responderá civilmente pelos danos que resultarem de sua ruína, como expõe o Art. 937 do Código Civil, Lei n° 10.406, de 10 de Janeiro de 2002: Art. 937. O dono de edifício ou construção responde pelos danos que resultarem de sua ruína, se esta provier de falta de reparos, cuja necessidade fosse manifesta.

Vale destacar que o ato ilícito pode ser punível no campo penal que tem a finalidade de punir o indivíduo, diferentemente do que ocorre no campo civil, que apenas tem a finalidade de reparar o dano.


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Contudo, nem sempre o dano será reparado por meio de indenização. Muitas vezes, o proprietário poderá ser obrigado a cessar o ato que esteja causando dano, sem prejuízos de eventuais perdas e danos. Por fim, cabe destacar que tanto a doutrina como a jurisprudência são omissas quanto a quem cabe a responsabilidade de reparar o dano causado pelo imóvel urbano abandonado, cujo titular voluntariamente abandonou a sua propriedade, não tem mais a intenção de conservar o bem imóvel em seu patrimônio, utilizando o que prescreve o Art. 1.275, III, do Código Civil, Lei n° 10.406, de 10 de Janeiro de 2002.


CONCLUSÃO Em

face

das

transformações

ocorridas

nas

cidades,

impulsionadas

pela

industrialização, verificou-se a modificação da relação espaço-sociedade da população mundial, antes predominantemente rural, passando, gradativamente, a ser predominantemente urbana. Assim, caracterizou-se como advinda da necessidade de uma política urbana. Essa intensa urbanização ultrapassou a capacidade das cidades de gerar empregos, ofertar moradias e garantir os demais serviços e políticas públicas, acarretando uma série de problemas urbanos, dentre eles a concentração de inúmeros imóveis em estado de completo abandono. Vale ressaltar que a propriedade privada é hoje considerada um direito fundamental, reconhecido e garantido pela Constituição Federal de 1988, considerado como direito absoluto ou pleno no sentido de poder usar, gozar e dispor da coisa, ao mesmo tempo determina a necessidade de atender à função social deste direito. Estas observações justificam-se no discurso de Silvio Venosa (2006, p.154): “Bem imóvel não utilizado ou mal utilizado é constante motivo de inquietação social. A má utilização da terra e do espaço urbano gera violência”. No que diz respeito à evolução do conceito de propriedade privada, é bom destacar a função social da propriedade, responsável pela alteração de sua estrutura, passando a existir a necessidade jurídica de ela possuir determinado destino, vinculando-a a um objetivo de interesse social. Tendo em vista o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, a fim de garantir o bem-estar de seus habitantes, a Constituição Federal de 1988, nos Arts. 182 e 183, ocupou-se da política urbana. Todavia, faltava uma lei nacional e uniforme que estabelecesse as diretrizes, instrumentos e regras básicas para o desenvolvimento da política urbana. Depois de muita demora na tramitação no Congresso Nacional, foi editada a Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade, visando a suprir esta deficiência. O Estatuto da Cidade, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, segundo o


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caput do Art. 2° da própria lei, e soma-se ao objetivo de garantir o bem-estar dos seus habitantes, nos termos do caput do Art. 182 da Constituição Federal, mediante diretrizes. Estabelece, ainda, a ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a utilização inadequada dos imóveis urbanos; a retenção especulativa imobiliária, que resulte na sua subutilização ou não utilização, dentre outros. Em consonância com o Estatuto da Cidade, o Município figura como o principal ente federativo responsável direto pela política urbana. Para a recuperação dos imóveis abandonados,

deverão

ser

propostas

ações

para

os

Municípios

requalificarem

urbanisticamente os imóveis em estado de aparente abandono, bem como as regiões em que eles estão situados. No que diz respeito às relações de vizinhança, tanto o proprietário como também todos que têm relação direta com a coisa imóvel terão legitimidade para cessar as interferências prejudiciais à segurança, à saúde e ao sossego do imóvel vizinho abandonado. A noção de vizinhança em termo jurídico destaca a extensão do prejuízo do uso de uma propriedade a outra. Deste modo, não é possível delimitar fisicamente a extensão da noção de vizinhança. Importante ressaltar a definição jurídica de imóvel abandonado exposta neste trabalho. Pelo simples desuso da propriedade não se pode presumir que o bem imóvel esteja abandonado. No abandono, hipótese da perda voluntária da propriedade, o proprietário simplesmente livra-se do seu bem imobiliário, sem formalizar o seu abandono, ou melhor, ele meramente deixa de usá-lo, não tendo mais a intenção de conservá-lo em seu patrimônio. Daí ser correto chamar os imóveis não usados por seus titulares de imóveis em estado de aparente abandono, visto que o abandono não se presume. Há de se reconhecer que apesar dos esforços da Constituição Federal e da Legislação Infraconstitucional, a responsabilidade da materialização do pleno uso da propriedade privada não pode ser atribuída apenas às disposições normativas, pois a lei não é capaz de alterar a realidade social. É necessária uma atuação conjunta do Estado, da sociedade e da iniciativa privada, repartindo entre estes a obrigação de efetivar o princípio constitucional da função social da propriedade. O presente trabalho monográfico teve como intuito demonstrar que o crescimento das cidades é bastante dinâmico. Desta forma, o estudo e aplicabilidade do Direito Urbanístico são imprescindíveis para a resolução dos problemas urbanos, dentre eles, os imóveis


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abandonados, utilizando-se de importantes instrumentos previstos no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor. Assim sendo, diante das considerações feitas ao longo do trabalho, verificou-se que a propriedade privada, objeto principal do Mercado Imobiliário, mais do que nunca, deverá atender a sua função social, não podendo ser suportada a sua subutilização ou não utilização pela sociedade, tendo em vista todos os prejuízos sociais e econômicos que ela acarreta. Utilizar a propriedade da melhor forma possível é obrigação de todos.


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Imóveis urbanos abandonados - uma abordagem jurídica