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Le manuel de la

comitologie

s ution institpéennes euro

réunion de comité

position de la Fran ce


4 7 9

Qu'est-ce que la comitologie ? Les grandes dates de la comitologie La comitologie au quotidien

.LES PROC DURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR 16 17 27

Les nouvelles règles de la comitologie depuis le traité de Lisbonne Les actes délégués (article 290 TFUE) Les actes d’exécution (article 291 TFUE)

2.La promotion des int r ts de la France et le r le des experts du minist re 45 45 49 52 54

L ors de la négociation du texte en groupe de travail du Conseil et au Parlement européen Actes délégués, actes d'exécution, colégislation : ce qu'il faut savoir pour bien choisir Qu'écrire dans l'acte législatif de base ? Lors des réunions de comité ou lors des consultations d’experts, après l'adoption du texte législatif par les colégislateurs Comment se déroule un comité ?

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POUR EN SAVOIR + 66 68 69 71

Les sites internet utiles Les textes Les sigles Dans la même collection

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our nombre d'acteurs intervenant dans le domaine communautaire, le système de comitologie constitue un ensemble complexe et opaque dont Bruxelles serait seule à maîtriser les règles. La comitologie ne doit cependant pas être perçue comme étant un instrument dont la Commission userait dans le cadre de l'élaboration des politiques européennes au détriment des États membres. Il s'agit, au contraire, d'un processus qui participe de l'équilibre institutionnel qu'il importe de connaître et auquel nous nous devons de recourir, au même titre que la codécision, lors de nos échanges avec les instances européennes. Parce que la comitologie constitue aujourd'hui une étape quasi incontournable des négociations d'un texte législatif au niveau communautaire, une solide connaissance de ses mécanismes s'impose de plus en plus aux experts des États membres. Profondément modifiées par l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les nouvelles procédures de comitologie visent à une simplification des règles jusqu'à présent en vigueur. Leur mise en application soulève cependant un certain nombre de questions, notamment pratiques, auxquelles ce guide veut apporter des réponses concrètes. Outil de référence à l'usage de tous ceux concernés par les négociations européennes et donc par les questions de comitologie, ce guide, nous l'espérons, accompagnera au quotidien les experts dans les différentes étapes d'élaboration de la législation européenne.

Vincent Mazauric, secrétaire général du ministère de l’égalité des territoires et du logement et du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie

Serge Guillon, secrétaire général des affaires européennes


4 | Le manuel

introduction

LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

Qu'est-ce que la comitologie ? Ce terme désigne le processus d’élaboration et d’encadrement des compétences d’exécution ou des compétences déléguées que la CE peut se voir confier par une directive ou un règlement. Le Parlement européen (PE) et le Conseil exercent leur droit de contrôle sur les tâches déléguées à la CE.

La CE prépare un projet de mesure d’application. Pour ce travail, elle est assistée ou non par

un comité d’experts des États membres.

Les questions de comitologie sont abordées : • au moment des négociations portant sur une proposition législative de la CE, qu'il s'agisse d'un nouveau texte ou de la refonte d'un texte existant. Les questions de comitologie sont traitées en groupes de travail du Conseil ainsi qu'au PE (dans le cas d'une procédure de codécision). Il s'agit d'établir dans la proposition de texte quelles procédures de comitologie seront suivies, sur quels points du texte, selon quelles modalités... ; • une fois le texte adopté, lorsqu'il faut mettre en œuvre la législation et appliquer les procédures de comitologie définies dans l'acte législatif négocié. À savoir : si la comitologie s'applique le plus souvent en procédure de codécision, elle concerne également les autres procédures législatives européennes.

LA

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Le PE et le Conseil

(colégislateurs de l’Union européenne - UE) adoptent des directives et des règlements (actes législatifs).

Ils peuvent déléguer à la Commission européenne

(l’exécutif - CE), le pouvoir d’adopter les règles de mise en œuvre de cette législation. Ils définissent en codécision les activités qu’ils souhaitent déléguer ainsi que les modalités de contrôle à mettre en place.

Il s’agit des directives et règlements (actes législatifs) publiés au JOUE. Leurs dispositions nécessitent d’être précisées par des mesures d’application. La compétence pour adopter de telles mesures appartient en principe aux États membres mais, afin de garantir une application rapide ou uniforme sur l'ensemble du territoire de l'UE, c'est à la Commission qu’elle est confiée.

POUR EN SAVOIR +

Les administrations des États membres sont responsables de leur mise en œuvre au niveau national.


6 | Le manuel

introduction

LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

Les comités rôle et composition Les comités sont un lieu de discussion composé de représentants des États membres et présidé par un représentant de la CE. Ils permettent d’instaurer un dialogue entre la CE et les administrations nationales avant l’adoption de mesures d’exécution. Ils ne sont donc pas une émanation du Conseil, contrairement aux groupes de travail du Conseil. Les États membres sont représentés par les experts des ministères concernés par le sujet traité. Pour un même sujet, plusieurs ministères peuvent être concernés et, au sein d'un même ministère, plusieurs directions. Comme pour les actes législatifs, une administration chef de file peut être désignée afin de s'exprimer au nom des autorités françaises lors des réunions du comité. La CE publie au JOUE une liste des comités et un rapport annuel sur leurs travaux. Enfin, les documents des comités transmis au PE sont enregistrés dans un registre public. en chiffres On dénombre 29 comités dans le domaine des transports, 32 pour l'environnement, 14 pour l'énergie et 4 pour les affaires maritimes et la pêche. Les ministères sont également intéressés (sans être chefs de file) aux travaux d'une trentaine d'autres comités. Au total, environ un tiers des comités nécessite leur attention.

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POUR EN SAVOIR +

Les grandes dates de la comitologie

1962 : le premier comité « comitologique » est créé lors de la mise en œuvre de la politique agricole commune (PAC). Il s'agissait de répondre à un besoin – adopter au plus vite de nouvelles normes techniques agricoles – et assurer une meilleure coordination entre les échelons national et européen dans la mise en œuvre des textes. Par la suite, les comités ont été étendus à l'ensemble des politiques publiques européennes pour atteindre au 31 décembre 2009 le nombre de 266.

1986 :

la comitologie devient une pratique consacrée au sommet de l'ordre juridique communautaire avec l'Acte unique européen qui donne une véritable base juridique à la création et au fonctionnement des comités.

13 juillet 1987  : la composition des comités et leur mode de 1

fonctionnement sont précisés par la décision du Conseil, connue sous le nom de décision comitologie.

28 juin 1999 : le Conseil adopte une seconde décision comitologie (décision CE 1999/468) qui vise à simplifier celle de 1987 et fixe les modalités de l'exercice des compétences d'exécution confiées à la Commission par le Conseil pour mettre en œuvre les actes législatifs. Elle a été modifiée en 20062 (décision 2006/512 du 17 juillet 2006) afin d'assurer une plus grande participation au processus comitologique du PE, colégislateur pour plus de 70 % de l’activité législative depuis le traité d'Amsterdam, et institue quatre procédures pour encadrer la comitologie : 1 Décision du Conseil du 13 juillet 1987 fixant les modalités de l'exercice

des compétences d'exécution conférées à la Commission (87/373/CEE). 2D  écision du Conseil du 17 juillet 2006 modifiant la décision

1999/468/CE fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (2006/512/CE).


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introduction

LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

trois délégations de compétence en vue d’adopter des mesures d’exécution : • la procédure consultative (article 3) ; • la procédure de gestion (article 4) ; • la procédure de réglementation (article 5) ; une délégation de pouvoir des colégislateurs en faveur de la CE pour adopter des actes qui modifient les éléments non essentiels d’un acte de base adopté en codécision : la procédure de réglementation avec contrôle (PRAC, article 5 bis).

1er deécembre 2009 : avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, de nouvelles règles de comitologie apparaissent. La PRAC est la seule procédure de l’ancienne comitologie à perdurer, et ce tant que les actes législatifs concernés ne font pas l’objet d’une révision3.

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POUR EN SAVOIR +

La comitologie au quotidien  En comitologie, sont traités des enjeux parfois aussi importants  qu’en   procédure  de  codécision,  mais  le cadre de négociation y est beaucoup moins formalisé, et la Commission en profite souvent pour faire passer ses idées. Il est donc indispensable d’aborder une négociation en comité avec autant de rigueur qu’au Conseil. Les bons réflexes du négociateur doivent y être les mêmes : anticiper, consulter largement y compris chez les partenaires privés, demander officiellement un mandat en cas de vote et faire un compte rendu largement diffusé qui permet de maintenir une bonne qualité d’information des services concernés. Il faut bien avoir conscience que, même dans un comité d’experts, la parole portée par le représentant français engage l’ensemble du Gouvernement. » Thibaud Delvincourt, chef de la mission de coordination des affaires européennes et internationales à la DGITM

 De ma première réunion de comitologie comprenant un vote, je retiens d’abord le caractère indispensable des instructions qui sécurisent la position de l’expert.

3C  oncernant l'adaptation des actes de base existants aux nouvelles procédures

de comitologie, voir p. 35 du guide.

J'ai ensuite été surprise par l'attitude de la Commission, qui n'a pas hésité à prendre certains États membres à part pour négocier des concessions ou proposer des compromis. Mieux vaut alors avoir bien défini ses marges de manœuvre au sein des instructions et donc identifié en amont les orientations possibles des discussions. Dans ce cadre, l’intérêt de contacts informels avec les autres États membres et la Commission avant la réunion est évident. » Noémie Fradet, chargée de mission à la DGPR


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 La mise en place des nouvelles règles de comito-

logie a profondément influencé les négociations sur les textes législatifs européens. S’agissant des actes délégués, le Conseil est très vigilant sur la portée et le contenu de la délégation et exige un encadrement strict du mandat confié à la Commission. Lorsqu’il est possible, les États privilégient le recours aux actes d’exécution. Cela implique le plus souvent la suppression des annexes (dont les éléments principaux sont retranscrits dans le corps du texte législatif) et l’introduction de dispositions demandant l’établissement de pratiques harmonisées via la comitologie. Le Parlement européen demeure quant à lui favorable aux actes délégués et est réticent à accepter les actes d’exécution sur lesquels il a moins d’incidence. » Francesco Gaeta, conseiller transports, Représentation permanente de la France à Bruxelles

  Avec la comitologie on se trouve au cœur de la fabrique du droit de l’Union, puisque ce sont plus de 2 000 actes juridiquement contraignants qui sont adoptés chaque année dans les différents comités où siègent les experts nationaux. Le SGAE s’attache à assurer la conformité et la cohérence des positions défendues par les autorités françaises dans les enceintes où sont débattus et adoptés les actes d’exécution et les actes délégués. Le SGAE peut également intervenir, à la demande des ministères, pour se prononcer sur la pertinence juridique du choix opéré par la Commission européenne entre acte délégués et actes d’exécution dans ses propositions de directives ou de règlements.  » Michael Chaussard, adjoint auprès du conseiller juridique au SGAE

Les proc dé ures de comitologie en vig   ueur

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sommaire

LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

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La NOUVELLE comitologie Rôle des différentes institutions sur la proposition d'acte de la commission

Actes délégués*

PROCÉDURES Champ d'application : deux critères obligatoires, quel que soit le type d'acte législatif : • acte de portée générale • modification des éléments non essentiels de l'acte de base La Commission n'est pas assistée par un comité Consultation des États membres sous forme de forum, réunions bilatérales... Force juridique : l'avis des États membres reste consultatif

Rôle consultatif des États membres Droit de révocation de la délégation par le Parlement européen (majorité) ou le Conseil (majorité qualifiée) Droit d'objection sur l'acte délégué du Parlement européen (majorité) ou du Conseil (majorité qualifiée) dans le délai fixé par l'acte de base. Tout motif peut être invoqué.

Procédure consultative

Actes d'exécution*

Champ d'application : actes d'exécution les moins sensibles Vote en comité : majorité simple Force juridique : l'avis du comité est non contraignant pour la Commission

Rôle consultatif des États membres Droit de regard du Parlement européen et du Conseil

Procédure d'examen Champ d'application :

 • actes d'exécution de portée générale  • actes d'exécution les plus sensibles (incidences budgétaires,

fiscalité, santé, environnement, PAC, PCP, sécurité, sûreté) Vote en comité (et au comité d'appel le cas échéant) : majorité qualifiée Force juridique : l'avis du comité est contraignant pour la Commission  • avis favorable : l'acte est adopté  • avis défavorable du comité, soit retrait ou modification du projet d'acte par la Commission, soit transmission au comité d'appel qui peut s'y opposer sous 2 mois • absence d'avis du comité : la proposition initiale est adoptée, sauf cas particuliers

** Les concepts d’actes délégués et d’actes d’exécution font l’objet d’un développement p. 17 et suivantes.

Avis contraignant des États membres Recours au comité d'appel, instance en dernier ressort, en cas d'avis défavorable ou d'absence d'avis du comité Droit de regard du Parlement européen et du Conseil

POUR EN SAVOIR +


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LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

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POUR EN SAVOIR +

L'’ANCIENNE COMITOLOGIE

(en vigueur jusqu'en 2014 pour les textes adoptés avant le traité de Lisbonne)

Rôle des différentes institutions sur la proposition d'acte de la commission

PROCÉDURE Procédure de réglementation avec contrôle (PRAC) C hamp d'application : trois critères cumulatifs, exhaustifs et obligatoires • acte de base relevant de la codécision • acte de portée générale • modification des éléments non essentiels de l'acte de base Vote en comité : majorité qualifiée Force juridique : l'avis du comité est contraignant pour la Commission • avis favorable : le projet de mesure est soumis au PE et au Conseil pour contrôle • avis défavorable ou absence d'avis : la Commission soumet le projet de mesure au Conseil et au PE. Le Conseil statue en premier dans un délai de 2 mois (majorité qualifiée) ; le PE dispose de 4 mois pour s'opposer à l'adoption de la mesure (majorité).

Avis contraignant des États membres Droit de contrôle du PE (majorité) et du Conseil (majorité qualifiée) qui peuvent s'opposer à la mesure sur le fondement de trois motifs : • la mesure proposée excède les compétences prévues dans l'acte de base  • la mesure proposée n'est pas compatible avec le but ou le contenu de l'acte de base  • la mesure proposée ne respecte pas les principes de subsidiarité et de proportionnalité


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sommaire

LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

LES nouvelles règles de la comitologie depuis LE TRAITé DE Lisbonne Le traité de Lisbonne de 2009 clarifie le mécanisme de comitologie en distinguant désormais : d’une part, la délégation de pouvoir qui peut être donnée par les colégislateurs de l’UE à la CE pour adopter des actes délégués modifiant les éléments non essentiels d’un acte législatif (article 290 TFUE) ; d’autre part, la compétence concédée à la CE pour appliquer ou faire exécuter un acte de manière uniforme au niveau de l’UE en adoptant des actes d’exécution (article 291 TFUE). Aux termes des articles 290 et 291 TFUE, le contrôle de l’exercice des compétences confiées à la CE relève des deux colégislateurs de l’UE (Conseil et PE) pour les actes délégués (art. 290) et des seuls États membres pour les actes d’exécution (art. 291). Ces deux articles peuvent être utilisés par les colégislateurs pour mettre en œuvre ou modifier les actes législatifs de l’UE, sans qu’il y ait lieu de distinguer entre les actes adoptés selon la procédure législative ordinaire et les actes adoptés selon la procédure législative spéciale. Par ailleurs, le traité de Lisbonne ayant fusionné les trois piliers4 au sein d’une même personnalité juridique intégrée, l’Union, les actes délégués

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POUR EN SAVOIR +

et les actes d’exécution ont vocation à pouvoir être utilisés non seulement dans les domaines de l’ancien pilier communautaire mais également dans les matières relevant des anciens piliers interétatiques et notamment dans le domaine de l’espace de sécurité et de justice.

Les actes d él gu s (article 290 TFUE) lls s’analysent comme une délégation de pouvoir quasi législative conférée par les colégislateurs de l’UE à la CE : cela permet à la CE d’adopter des actes de portée générale qui modifient des éléments non essentiels d’un acte législatif de base. La rédaction retenue par l’article 290 TFUE ressemble à celle de l’article 5 bis relatif à la procédure PRAC de la décision comitologie. Deux des trois conditions cumulatives prévues par l’article 5 bis sont reprises. L’acte délégué doit : avoir une portée générale ; modifier (suppression, modification, ajout) des éléments non essentiels de l’acte législatif de base. Mais les actes délégués se distinguent de la PRAC sur trois points essentiels : leur champ d'application n’est pas limité aux actes législatifs adoptés selon la procédure législative ordinaire5 (la codécision), c’est-àdire qu’un acte législatif adopté conformément à une procédure législative spéciale6 peut prévoir le recours aux actes délégués ; 4 1er pilier : le pilier communautaire ; 2e pilier : la politique étrangère et de sécurité

à savoir Pour un même texte législatif, plusieurs procédures de comitologie peuvent s'appliquer en fonction des points abordés. Exemple : directive 2011/76/UE

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commune ; 3e pilier : la coopération policière et judiciaire en matière pénale. modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures (actes délégués pour l'adaptation aux progrès

scientifiques et techniques des annexes ; acte d'exécution, procédure consultative concernant la validation des plans de tarification présentés par les États membres).

5 Procédure législative ordinaire : se référer au Manuel des institutions européennes

de la DAEI. 6 Dans certains cas explicitement prévus par la Constitution, des lois

ou des lois-cadres européennes peuvent être adoptées par le Conseil seul ou plus rarement par le Parlement européen seul et non plus par les deux institutions conjointement. Ces procédures spéciales s'appliquent en particulier dans les domaines suivants : justice et affaires intérieures, budget.


La CE a adopté le 9 décembre 20097 une communication sur les conditions de mise en œuvre de l'article 290 qui précise notamment : le champ d 'application des actes délégués ; les critères de mise en œuvre ; l'encadrement des délégations de pouvoir ; le processus d'adoption ; les modalités de contrôle des actes. n Le processus d’élaboration des actes délégués Les dispositions de l'article 290 TFUE relatives aux actes délégués sont directement applicables. Leur mise en œuvre ne nécessite pas l'adoption d'un acte législatif définissant les modalités d'élaboration et d'adoption de la délégation. Aussi, dès lors que les colégislateurs de l'UE prévoient, dans un acte législatif, le recours à cette délégation de pouvoir au profit de la Commission, cette dernière est libre de déterminer les modalités d'élaboration des actes délégués car elle en est l'auteur.

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Le processus d’élaboration des actes délégués L'acte législatif doit préciser : les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation les conditions d'exercice de la délégation

• • Un groupe d'experts assistera la Commission

Le cas échéant : droit d'objection

Projet de texte de la Commission (l'avis d'un comité n'est pas requis)

PE (majorité absolue)

ou

Conseil (majorité qualifiée)

L'acte délégué entre en vigueur uniquement si aucune objection n'a été exprimée par le PE ou le Conseil pendant une période fixée dans l'acte législatif PE ou Conseil peuvent également révoquer la délégation (dans les mêmes conditions que le droit d'objection)

7C  OM (2009) 673 final Communication de la Commission au Parlement

et au Conseil « Mise en œuvre de l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ».

POUR EN SAVOIR +

Le processus d'élaboration des actes délégués est cependant encadré par la communication du 9 décembre 2009 sur les conditions de mise en œuvre de l'article 290 TFUE et par un certain nombre d’engagements souscrits par la Commission qui figurent dans une convention d'entente8 adoptée par le « triangle institutionnel » le 3 mars 2011 (convention d'entente sur la délégation à la CE du pouvoir d'adopter des actes non législatifs au titre de l'article 290 TFUE).

Étape 1

la CE n’est assistée par aucun comité permanent dont elle serait tenue de requérir l’opinion. Elle s'est cependant politiquement engagée à consulter systématiquement un groupe d'experts des États membres lors de la rédaction de sa proposition d'acte délégué. L'avis de ce groupe d'experts reste consultatif ; il n'est pas en mesure de s'opposer au projet d'acte de la Commission ; le Conseil et le PE disposent d'un droit d'objection de portée générale une fois l'acte proposé par la Commission. Ils peuvent s'opposer à un acte délégué quel que soit le motif et ne sont plus tenus de se fonder sur l'un des trois motifs juridiques prévus par la PRAC.

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Étape 2

LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

Étape 3

sommaire

Étape 4

18 | Le manuel

8 Document en annexe.


20 | Le manuel

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LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

Étape 1 : l'encadrement de la délégation de pouvoir En amont de la proposition par la CE du projet d'acte délégué, l'acte législatif de base doit prévoir les modalités d'encadrement (objectifs, contenu, portée et durée) et les conditions d'exercice de la délégation. Il ressort du second alinéa du §1 de l’article 290 TFUE que la délimitation des objectifs, du contenu, de la portée et de la durée de la délégation consentie à la CE est déterminée par les colégislateurs de l’UE lorsqu’ils adoptent un acte législatif. En pratique, cela signifie que ces conditions d’encadrement peuvent être différentes dans chaque acte législatif prévoyant le recours aux actes délégués. Des clauses standards sur les conditions de mise en œuvre des actes délégués, lesquelles ont vocation à être reprises par les colégislateurs de l’UE dans tous les actes législatifs faisant usage des actes délégués, figurent en annexe de la convention d'entente de mars 2011 qui prévoit notamment : la durée de délégation qui peut être donnée à la CE, avec trois options : • une délégation à durée indéterminée à compter de l’entrée en vigueur de l’acte législatif prévoyant le recours aux actes délégués ou de toute autre date fixée par le législateur ; • une délégation à durée déterminée à compter de l’entrée en vigueur de l’acte législatif prévoyant le recours aux actes délégués ou de toute autre date fixée par les colégislateurs avec reconduction tacite de cette délégation pour des périodes de durée identiques. Le PE ou le Conseil peuvent s'opposer à cette reconduction tacite, au plus tard trois mois avant l'échéance de la délégation. Enfin, au plus tard neuf mois avant la fin de chaque période de délégation, la Commission doit rendre un rapport relatif à l'exercice des pouvoirs délégués. Ce rapport sera débattu par le groupe de travail compétent du Conseil ; • une délégation à durée déterminée à compter de l’entrée en vigueur de l’acte législatif prévoyant le recours aux actes délégués ou de toute autre date fixée par les colégislateurs, mais sans reconduction tacite de cette délégation ; les conditions d’objection à un acte délégué par les colégislateurs de l’UE ;

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POUR EN SAVOIR +

les modalités de révocation de la délégation de pouvoir donnée à la CE par le législateur de l'UE ;    l’engagement de la CE, lors de la phase d’élaboration des actes délégués, de procéder aux consultations d’experts à un niveau approprié, ce qui inclut nécessairement les experts nationaux. Étape 2 : la consultation des experts L’obligation politique pour la CE de consulter systématiquement les experts nationaux lors de la phase d’élaboration des actes délégués apparaît sous la forme d’un considérant figurant dans les clauses standards annexées à la convention d'entente. Ces clauses ayant vocation à être reprises à chaque fois que les colégislateurs de l’UE prévoient le recours aux actes délégués dans un acte législatif, cela signifie que ce considérant sera systématiquement inclus par la CE dans les propositions d’acte législatif comportant des mesures de mise en œuvre par la voie des actes délégués. Par ailleurs, la CE s'est également engagée à ne consulter les experts nationaux qu'après avoir procédé à la consultation des experts de la société civile, comme les représentants des industriels. Ce découplage des consultations a pour objet de permettre aux experts nationaux de se prononcer au regard des premiers résultats obtenus par la CE suite à la consultation des experts de la société civile. La CE peut procéder aux consultations des experts nationaux selon le format qu’elle a elle-même choisi. Dans tous les cas, cette consultation ne donne lieu à aucun vote des États membres. La CE peut : consulter les experts nationaux en marge des comités créés au titre de l'ancienne décision comitologie et qui existent ou bien de ceux relevant des actes d'exécution ; réunir les experts nationaux au sein d’une enceinte ad hoc constituée spécialement pour l’occasion ;  procéder à la consultation des experts nationaux dans le cadre de consultations bilatérales ou multilatérales.


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LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

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POUR EN SAVOIR +

Par ailleurs, la CE a fait connaître son intention de notifier directement aux États membres les documents pertinents concernant les projets d’actes délégués. En tout état de cause, ces documents sont notifiés sur la boîte aux lettres fonctionnelle de la Représentation permanente (RP) de la France à Bruxelles.

Les colégislateurs peuvent s'opposer à un acte délégué quel que soit le motif. S'ils ne sont pas tenus juridiquement d'expliquer les raisons de leur objection, la Commission souhaite néanmoins que les motifs de leur décision soient exposés dans une décision du Conseil ou dans une résolution du PE qui formalise l'objection.

À l'issue des consultations, la Commission informera les experts des conclusions qu'elle estime devoir tirer des débats, mais sans préciser les contributions qu'elle aura utilisées pour élaborer le projet d'acte délégué.

Concrètement, au Conseil, la procédure9 pour exprimer des objections est la suivante : si, suite à l'envoi de l'acte délégué par la Commission au Conseil, une délégation exprime des objections ou si elle le demande, la présidence convoquera dans les meilleurs délais une réunion du groupe de travail concerné afin d'examiner l'acte délégué transmis par la Commission. Dans ce cadre, sur proposition de la présidence ou à la demande d'une délégation, les membres du Conseil peuvent également s'exprimer sur la nécessité pour le Conseil de demander une prolongation (en principe de deux mois) du délai pour exprimer des objections ; à la suite de ces débats, le groupe de travail pourra : • demander une prolongation du délai imparti par l'acte de base pour exprimer des objections (majorité simple) ; • exprimer des objections à l'acte délégué (et préparer en conséquence une note qui sera ensuite suggérée pour adoption sans débat (point I/A) au Coreper / Conseil (majorité qualifiée) ; • ne pas exprimer d'objections. Dans le cas où le Conseil décide d'exprimer des objections à l'égard de l'acte délégué, la décision doit aussitôt être communiquer au PE et à la Commission.

Étape 3 : le contrôle de l'acte délégué par les colégislateurs européens (droit d'objection) Après avoir adopté l'acte délégué, la Commission le notifie simultanément au PE et au Conseil pour contrôle (dans le cas où l'acte de base relève de la codécision). Le droit d'objection dont disposent les colégislateurs fonctionne comme une condition suspensive  : l'entrée en vigueur de l'acte délégué adopté par la Commission est suspendue pendant un délai fixé dans l'acte législatif de base et au cours duquel les législateurs auront le droit de s'opposer. Le délai d'objection commence à courir à compter de la transmission par la Commission de l'acte délégué adopté dans toutes les langues officielles de l'UE. Les colégislateurs fixent au cas par cas, dans l'acte de base, la durée de ce délai.

à savoir Dans la convention d'entente signée en mars 2011, le Conseil, la CE et le PE sont convenus que le délai d'objection « devait être en principe d'au moins deux mois,

prorogeable de deux mois à l'initiative du PE ou du Conseil ». Si le PE et le Conseil ont tous deux informé la CE de leur intention de ne pas exprimer d'objections,

l'acte délégué peut alors être publié au JOUE et entrer en vigueur avant la date d'expiration du délai prévu.

En cas de recours au droit d'objection, le PE statue à la majorité absolue et le Conseil à la majorité qualifiée. L'exercice du pouvoir d'objection par le PE semble ainsi plus facile que par le Conseil. 9 Note du service juridique du Conseil de l'Union européenne

en date du 25 février 2011.


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LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

Un acte délégué auquel l'un ou l'autre des colégislateurs s'est opposé ne peut entrer en vigueur. Dans cette situation, la Commission peut soit :  adopter un nouvel acte délégué intégrant des modifications afin de prendre en compte les objections émises ;  présenter une proposition législative ;  renoncer à agir.

zoom sur … La procédure particulière du droit d'urgence Dans certains cas, l'adoption et l'entrée en vigueur d'un acte délégué peuvent s'avérer urgentes. Les délais d'objection doivent alors être réduits afin d'accélérer les procédures, ce qui nécessite le recours à une mesure d'urgence. Celle-ci

s'applique dans des cas exceptionnels, pour des questions relatives, par exemple à la sécurité, à la protection de la santé ou aux relations extérieures. Les colégislateurs doivent identifier dans l'acte de base les cas qui pourront être soumis à la procédure d'urgence. Un acte délégué approuvé selon la

procédure d'urgence entre immédiatement en vigueur et demeure applicable si aucune objection n'est formulée par les colégislateurs dans le délai d'objection prévu par l'acte de base. Dans l'hypothèse où des objections seraient émises, l'acte délégué cesse de s'appliquer.

zoom sur … Le rôle du Parlement européen sur le plan institutionnel, le rôle du PE a beaucoup évolué depuis la mise en œuvre des premières règles de comitologie. Au-delà de son pouvoir de contrôle, plusieurs accords interinstitutionnels ont permis de clarifier ses prérogatives en lui garantissant un certain niveau d'information sur l'état d'avancement des travaux des comités (ordres du jour, projets de mesures, résultats des votes, comptes rendus des réunions...).

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Étape 4 : le droit de révocation Lorsqu'elle est prévue dans l'acte législatif de base, la révocation de la délégation peut intervenir à tout moment au cours de la période pour laquelle la Commission se voit conférer le pouvoir d'adopter des actes délégués. Les colégislateurs peuvent révoquer la délégation s'ils jugent que la Commission n'exerce pas correctement les pouvoirs qui lui ont été conférés ou s'ils souhaitent prendre en compte des circonstances nouvelles qui justifieraient une intervention législative.

POUR EN SAVOIR +

Pour en

+

savoir 

Accord entre le PE et la Commission relatif aux modalités d’application de la décision 1999/468/CE du Conseil fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission, telle que modifiée par la décision 2006/512/CE (Journal officiel C 143 du 10/6/2008).

Les modalités du droit de révocation doivent être prévues dans l'acte législatif de base. En particulier, si une obligation de motivation est jugée nécessaire, il conviendra de le préciser dans l'acte de base. Concrètement, la procédure10 pour révoquer une délégation se déroule, au sein du Conseil, comme suit :  tout membre du Conseil peut demander à la présidence du groupe de travail compétent l'inscription d'un point relatif à la révocation de la délégation. Cette demande doit également être envoyée au secrétariat général du Conseil (par courrier électronique) ;  le point est ensuite discuté au sein du groupe de travail concerné ;  le cas échéant, la décision de révocation est suggérée pour adoption sans débat (point I/A) au Coreper/Conseil ; la règle de vote pour révoquer une délégation est la majorité qualifiée. 10 N  ote du service juridique du Conseil de l'Union européenne en date

du 25 février 2011.


26 | Le manuel

sommaire

LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

Lorsque le PE ou le Conseil envisage de révoquer une délégation, ils s'en informent mutuellement ainsi que la Commission, au plus tard un mois avant de prendre la décision de révocation. La décision de révocation est publiée au JOUE et entre en vigueur le jour suivant sa publication. En cas de recours au droit de révocation, le PE statue à la majorité absolue et le Conseil à la majorité qualifiée.

zoom sur … Les droits d'objection et de révocation : un équilibre des pouvoirs nécessaire Dans la procédure d'acte délégué, la Commission possède un pouvoir d'initiative important : elle propose le projet

d'acte et n'est pas tenue de prendre en compte l'avis des États membres avant de l'adopter. Les droits d'objection et de révocation dont disposent les colégislateurs permettent de contrebalancer la

prééminence de la Commission et participent de l'équilibre des pouvoirs dans le triangle institutionnel. Il ne faut donc pas hésiter, lorsque cela s'avère nécessaire, à recourir à ces possibilités.

zoom sur … Les modèles de rédaction d'actes délégués proposés par la Commission En annexe de sa communication sur la mise en œuvre de l'article 290, la Commission propose des modèles de rédaction pour les articles d'un acte de base fixant les modalités d'exercice de la délégation (encadrement de la délégation, droit de révocation, droit d'objection, procédure d'urgence). Il s'agit de modèles sur lesquels les colégislateurs peuvent s'appuyer, mais qu'ils sont libres de modifier. En particulier, il conviendra d'être vigilant concernant la durée de la délégation : en effet, la Commission propose systématiquement dans ses projets de texte de lui accorder des délégations pour une durée indéterminée, ce qui convient rarement aux autorités françaises.

LA

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POUR EN SAVOIR +

Les actes d'ex cution (article 291 TFUE) Ils constituent la seconde catégorie de mesures qui peuvent être confiées à la Commission. Lorsque la mise en œuvre des actes législatifs requiert des conditions d'exécution uniformes dans tous les États membres, le PE et le Conseil peuvent accorder un pouvoir d'exécution à la Commission : celleci peut alors adopter des mesures d'exécution au niveau de l'Union qui viendront compléter techniquement les actes législatifs de base adoptés. Exemples de mesures d'exécution qui peuvent être conférées à la Commission en vertu de l'article 291 TFUE : octroyer des autorisations (à portée générale) pour fabriquer, utiliser, mettre sur le marché un produit ou une substance donnée ; établir une liste de projets susceptibles de faire l'objet d'un financement de l'UE, après avoir vérifié qu'ils remplissent l'ensemble des conditions et des critères énoncés par l'acte de base ; adopter des décisions à portée individuelle, par exemple octroyer des autorisations individuelles à un ou plusieurs États membres en vertu de l'acte de base ; adopter des lignes directrices qui viseraient essentiellement à fournir un guide pratique de présentation des projets éligibles pour le financement par l'UE ; élaborer des lignes directrices relatives à l'application de l'acte de base, y compris des lignes directrices stratégiques ou des papiers stratégiques (qui entrent notamment dans la catégorie plus large des instruments financiers externes). Le recours aux actes d’exécution a été subordonné à l’adoption, en codécision, d’un règlement établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission.


n Le choix de la procédure Il appartient aux colégislateurs de l'UE de sélectionner, dans chaque acte de base, le type de procédure (consultative ou d'examen) utilisé par la Commission pour l'adoption des actes d'exécution. À défaut, l’article 2 du règlement 182/2011 établit des critères généraux pour le choix de la procédure et précise le « champ naturel » d'application de chacune des procédures.

La procédure d’examen s'applique aux « champs naturels » suivants : actes d’exécution de portée générale ; actes d'exécution concernant : • des programmes ayant des incidences budgétaires majeures ; • la politique agricole commune et la politique commune de la pêche ; • l'environnement, la sécurité et la sûreté ou la protection de la santé ou de la sécurité des personnes, des animaux ou des plantes ; • la politique commerciale commune ; • la fiscalité ; ou tout autre champ si justifié par les colégislateurs.

LA

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n

Suivant la procédure consultative L'acte législatif de base prévoit le recours aux actes d'exécution suivant la procédure consultative

tive s'applique quant à elle à l'adoption des actes d'exécution qui ne relèvent pas de la procédure d'examen.

Étape 4

application et formule les conséquences juridiques qui en découlent » (jurisprudence CJCE21/06/1958). La procédure consulta-

Le recours aux actes d'exécution et le choix de la procédure consultative résultent de discussions menées en groupes de travail du Conseil puis au Parlement européen

Inscription à l’ordre du jour d’un comité d’une proposition d’acte d’exécution rédigée par la Commission européenne

Examen de la proposition d’acte d’exécution par le comité qui se prononce à la majorité simple L’avis est dépourvu d’effet juridiquement contraignant à l’égard de la Commission

à savoir Un acte est à portée générale lorsqu'il « établit des principes normatifs, pose de façon abstraite les conditions de son

POUR EN SAVOIR +

Le processus d'élaboration des actes d'exécution

Étape 1

LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

Étape 2

sommaire

Étape 3

28 | Le manuel

La Commission décide du projet d’acte d’exécution à adopter en tenant le plus grand compte des conclusions se dégageant des débats au sein du comité et de l’avis émis

Le comité émet son avis, le cas échéant, en procédant à un vote à la majorité simple. Concrètement, le comité vote formellement lorsqu'il souhaite exprimer son désaccord

L'avis du comité est pris en compte par la Commission, mais il reste consultatif


30 | Le manuel

LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

sommaire

LA

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POUR EN SAVOIR +

Étape 1

L'acte législatif de base prévoit le recours aux actes d'exécution suivant la procédure d'examen

Étape 2

Suivant la procédure d'examen

Inscription à l’ordre du jour d’un comité d’une proposition d’acte d’exécution rédigée par la Commission européenne

Le recours aux actes d'exécution et le choix de la procédure d'examen résultent de discussions menées en groupes de travail du Conseil puis au Parlement européen

à savoir Le PE ou le Conseil peut, à tout moment, indiquer à la CE que, selon lui, un projet d'acte d'exécution excède les compétences

d'exécution prévues dans l'acte de base. Dans ce cas, la CE réexamine le projet d'acte d'exécution, en tenant compte des positions exprimées,

et informe le PE et le Conseil de son intention de maintenir, modifier ou retirer le projet d'acte d'exécution.

article 5, paragraphe 4,   Étape 3

alinéa 2 du règlement 182/2011 Examen de la proposition d’acte d’exécution par le comité qui se prononce à la majorité qualifiée

Étape 4

Avis négatif

Le projet d'acte L'acte est ne peut pas être adopté adopté :  présentation une nouvelle version du texte au comité dans un délai de 2 mois ;  soumission du projet d'acte initial au comité d'appel dans un délai d'1 mois ;  retrait du projet d'acte.

• • • Étape 5

Avis positif

Absence d’avis. On se trouve dans ce cas de figure quand la majorité qualifiée n’est pas atteinte. Voir tous les détails sur le vote à la majorité qualifiée, p. 62 La Commission peut adopter le projet d'acte sauf dans les cas énoncés à l'article 5, paragraphe 4, alinéa 2 du règlement 182-2011 (voir détail dans l'encadré ci-dessous). Dans ces cas là, la Commission peut :  présenter une nouvelle version du texte au comité dans un délai de 2 mois ;  soumettre le projet d'acte initial au comité d'appel dans un délai d'1 mois ;  retirer son projet d'acte.

• • •

Le comité d'appel émet son avis au plus tard 2 mois à compter de la date de saisine

En cas d'absence d'avis du comité, la Commission peut adopter le projet d’acte d’exécution sauf dans les cas de figure suivants : l'acte d'exécution porte sur la fiscalité, les services financiers,   la protection de la santé ou de la sécurité des personnes, des animaux ou des plantes, ou des mesures de sauvegarde multilatérales définitives ; l’acte de base dispose que le projet d’acte d’exécution ne peut pas être adopté lorsque aucun avis n’est émis ; une majorité simple des membres qui composent le comité s’y oppose. Dans tous les autres cas, la Commission adopte le projet d'acte d'exécution.

• •

Il appartient aux colégislateurs   de déterminer, le cas échéant, s'il y a lieu de recourir dans l'acte de base   à l'option qui lui est ouverte par l'article 5, paragraphe 4, alinéa 2,  

point b du règlement, empêchant   ainsi la Commission d'adopter un projet d'acte d'exécution en cas d'absence d'avis du comité sur ce projet.   Le législateur n'a pas l'obligation   de justifier son choix. Cependant,   il est appelé à évaluer, au cas par cas,   la nécessité d’introduire dans l’acte   de base cette clause de sauvegarde.   En effet, les services juridiques   du Conseil et de la Commission s’accordent sur le principe que le recours systématique à l'article 5, paragraphe 4, alinéa 2, point b n’est pas conforme à l’esprit du règlement qui veut faciliter l’adoption des actes d’exécution (il est à remarquer qu’en cas de saisine du comité d’appel, l’absence d’avis de ce comité permet l’adoption de l’acte par la Commission).


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sommaire

LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

Deux dérogations possibles à la procédure d'adoption des actes d'exécution L’adoption d'actes d'exécution dans des cas exceptionnels (article 7 du règlement 182/2011) En cas d'avis défavorable ou d'absence d'avis d'un comité (par dérogation à l'article 5, paragraphe 4, alinéa 2),   la Commission peut adopter un projet d'acte d'exécution lorsqu'elle juge que son adoption sans délai est nécessaire pour éviter de créer une perturbation importante des marchés dans le domaine de l'agriculture ou un risque pour les intérêts financiers de l'Union (au sens de l'article 325 TFUE). Il n'est pas nécessaire que les colégislateurs prévoient cette possibilité dans l'acte de base : son utilisation est rendue directement possible par le règlement 182/2011.

Les actes d'exécution immédiatement applicables (article 8 du règlement 182/2011). Un acte de base peut prévoir que,   pour des raisons d'urgence dûment justifiées, la Commission adopte   un acte d'exécution d'application immédiate, sans qu'il soit préalablement soumis à un comité et qui   ne peut rester en vigueur que pour   une période de 6 mois maximum   (sauf disposition contraire dans l'acte de base). Il appartient aux colégislateurs de définir dans l'acte de base les circonstances dans lesquelles   la procédure d'urgence s'appliquera.

En pareil cas, la Commission :

au plus tard 14 jours après son

En pareil cas, la Commission :

• adopte l'acte d'exécution ; • soumet l'acte au comité concerné,

adoption ; • adopte l'acte d'exécution ; • lorsque la procédure d'examen • soumet sans délai l'acte adopté s'applique et en cas d'avis défavorable au comité d'appel ; • en cas d'avis défavorable du comité du comité, l'acte est abrogé immédiatement ; d'appel, l'acte est immédiatement abrogé ; si le comité d'appel émet   • il n'y a pas de saisine possible un avis favorable ou en l'absence d'avis, l'acte reste en vigueur.

du comité d'appel.

Le comité d'appel Institué par le règlement 182/2011, il joue le rôle d'instance en dernier ressort. Dans le règlement intérieur du comité d'appel adopté le 29 mars 2011, l'article 1 précise que « le niveau de la représentation ne doit pas n

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POUR EN SAVOIR +

être inférieur à celui des membres du comité des représentants permanents (Coreper) des gouvernements des États membres ». Les ministres, directeurs généraux, directeurs, représentants permanents ainsi que les représentants permanents adjoints peuvent donc être amenés à siéger en comité d'appel. Le choix entre ces différents formats de représentation dépendra vraisemblablement des implications politiques du texte. La CE peut saisir le comité d'appel :  en cas de vote négatif d'un comité dans le cadre d'une procédure d'examen ;  en cas d'absence d'avis d'un comité. Dans les deux cas, le président du comité dispose d'un délai d'un mois pour saisir le comité d'appel. La saisine s'accompagne du projet final d'acte d'exécution soumis au vote du comité. En cas d’absence d’avis d’un comité saisi dans le cadre de la procédure d’examen, la Commission doit saisir le comité d’appel dans trois hypothèses : la proposition d’acte d’exécution porte sur une des matières suivantes : la fiscalité, les services financiers, la protection de la santé ou de la sécurité des personnes, des animaux ou des plantes, ou des mesures de sauvegarde multilatérales définitives (article 5 paragraphe 4 alinéa 2, a) ;  si l'acte de législatif sur le fondement duquel l’acte d’exécution a été proposé le prévoit (article 5, paragraphe 4, alinéa 2, point b) ;  si une majorité simple d'États membres se prononcent en ce sens au sein du comité compétent au fond (article 5, paragraphe 4, alinéa 2, point c). Le comité d’appel se prononce à la majorité qualifiée, au plus tard 2 mois à compter de la date de saisine. L’acte d’exécution qui lui est déféré est considéré comme adopté en cas d’avis favorable ou d’absence d’avis. Dans ce dernier cas, la Commission n’est pas tenue d’adopter l’acte


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LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

sommaire

d’exécution car elle peut, au regard de la teneur des débats au sein du comité d’appel, renoncer finalement à l’adopter. Elle peut d’ailleurs informer les États membres de son choix avant le vote. En cas d’avis défavorable du comité d’appel, la Commission ne peut pas adopter l’acte d’exécution.

Les mesures antidumping   ou compensatoires définitives Les actes d’exécution proposés par la CE en matière d'antidumping et de défense commerciale relèvent de la procédure d’examen. Mais ces matières font l’objet d’une procédure d’examen spécifique, tant devant le comité compétent au fond que devant le comité d’appel. Dans le cas d’un acte d’exécution en matière d’antidumping et de défense commerciale, les règles suivantes devant le comité compétent au fond s’appliquent : en cas d’absence d’avis du comité, la CE peut adopter le projet d’acte   d’exécution ; en cas d’absence d’avis et opposition des États membres à la majorité simple, la Commission procède à une nouvelle consultation des États membres. Dans un délai de 14 jours civils au plus tôt et 1 mois   au plus tard à compter de la réunion   du comité, la CE informe le comité de la teneur de ces consultations et soumet au comité d’appel un projet d’acte d’exécution.

•  • 

Il convient de souligner que la saisine du comité d’appel intervient après   la phase de consultation, c'est-à-dire   14 jours civils au plus tôt et 1 mois   au plus tard après la date de réunion du comité. La réunion du comité d’appel intervient, quant à elle,   14 jours civils au plus tôt et 1 mois   au plus tard après sa saisine. En conclusion, le comité d’appel   se réunit 28 jours civils au plus tôt   et 2 mois au plus tard à compter   du vote du comité à l’occasion duquel une majorité simple d'États membres s’est opposée au projet d’acte d’exécution de la Commission Le comité d’appel se prononce de la manière suivante : avis positif (vote à la majorité qualifiée) : acte d’exécution adopté ; absence d’avis : la Commission européenne peut adopter l’acte d’exécution (elle n’est pas tenue   de le faire) ; avis défavorable : acte d'exécution rejeté.

•  •  • 

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POUR EN SAVOIR +

L'’adaptation des actes de base existants aux nouvelles proc dures de comitologie Afin de permettre une transition immédiate entre la décision comitologie de 1999 modifiée et les nouvelles règles de comitologie, le législateur de l’Union a donc inséré dans le règlement 182/2011 un article 13 (également appelé clause passerelle) qui assure la transition entre les anciennes et les nouvelles procédures d’adoption des actes d’exécution, à l’exception de la PRAC. La correspondance entre les anciennes procédures de la décision comitologie de 1999 modifiée et les deux procédures (procédures consultative et procédure d’examen) instituées par le règlement 182/2011 figure dans le schéma page suivante.

LA TRANSPOSITION Lors de modifications de directives par la voie d'acte délégué ou d'acte d'exécution (on parle alors de   « directive déléguée » ou de « directive d'exécution »), la vigilance des experts est appelée sur les points suivants : bien identifier les mesures nationales d'exécution éventuelles qu'implique une directive ; prévoir un délai de transposition de six mois et non de deux mois   (par sécurité et alors même qu'aucune mesure nationale de transposition n'aurait été identifiée). Ces deux réflexes doivent être mis   en œuvre dès le début du processus   de comitologie (en comité pour les actes d'exécution, lors des échanges bilatéraux pour les actes délégués).

•  • 

S'agissant des règlements pris   par la voie d'acte délégué ou d'acte d'exécution (on parle alors   de « règlement délégué » ou   de « règlement d'exécution »),   il convient de veiller à ce que notre ordre juridique ne fasse pas obstacle   à la pleine mise en œuvre de ces règlements. Ainsi, lors de la discussion du projet de règlement, les experts devront s'assurer de la compatibilité des textes législatifs existants, et, le cas échéant, veiller à leur modification.


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LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

LA

ancienne comitologie - dÉcision 2006/512 Procédure de réglementation avec contrôle (PRAC) voir détail p. 41

POUR EN SAVOIR +

nouvelle comitologie Pas automatique

clause passerelle Procédure consultative (vote à la majorité simple). L'avis du comité n'est pas contraignant.

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actes dÉlÉguÉs

Pas d’alignement automatique vers les actes délégués : un exercice de révision et d’alignement est programmé pour la législature 2009-2014.

(art. 13 du règ. 182/2011)

actes d'EXÉCUTION

Automatique

Basculement automatique vers la procédure consultative.

Automatique Procédure de gestion (vote à la majorité qualifiée) : avis favorable ou absence d'avis : la CE adopte la mesure ; avis défavorable : la CE communique sa proposition au Conseil qui dispose d'une période maximale de trois mois pour avaliser le projet de la CE ou prendre, à la majorité qualifiée, une décision différente. Si, à l’issue de cette période, le Conseil n’a pas pu statuer à la majorité qualifiée, ou en l’absence d’avis, la proposition de la Commission est adoptée.

Basculement automatique vers la procédure d’examen : l'article 5 du règlement 182/2011 s'applique, à l'exception de l'article 5, paragraphe 4, deuxième et troisième alinéas.

Automatique Procédure de réglementation (vote à la majorité qualifiée) : avis favorable : la CE adopte la mesure ; avis défavorable ou absence d'avis, la CE soumet le projet de mesure au Conseil. Dès lors, deux hypothèses : • le Conseil, à la majorité qualifiée, s’oppose à la proposition. La CE doit alors la réexaminer. Elle peut soumettre une proposition modifiée, la proposition initiale ou présenter une proposition législative sur la base du traité ; • le Conseil ne se prononce pas à l’issue d'un délai de 3 mois ou ne s'oppose pas. La CE arrête les mesures initialement proposées. Si l’acte de base sur le fondement duquel est proposée la mesure de mise en œuvre a été adopté en codécision, la CE, en cas de vote négatif du comité, est tenue d’en informer le PE. Si ce dernier estime que cette proposition excède les compétences d’exécution confiées à la CE, il peut émettre un avis qui est transmis au Conseil.

Basculement automatique vers la procédure d’examen : à l'exception des dispositions relatives à l'absence d'avis du comité. En l'absence d'avis, la Commission ne peut pas adopter le projet d'acte d'exécution (l'article 5, paragraphe 4, deuxième alinéa, point b s'applique).

Si le texte de base fait référence à l’ancienne comitologie, la clause passerelle prévoit concrètement que les modalités de vote ne changent pas. Dans la pratique, les règles des anciennes procédures de gestion et de réglementation s’appliqueront donc toujours.


38 | Le manuel

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LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

Attention ! L’alignement automatique des anciennes procédures de gestion et de réglementation vers la nouvelle procédure d’examen est assorti d’un aménagement en cas d'absence d’avis d’un comité sur une proposition d’acte d’exécution présentée par la CE. La procédure de gestion Dans le cadre de l'ancienne procédure de gestion, l’absence d’avis d'un comité était juridiquement sans incidence sur la proposition d’acte d’exécution de la Commission. L’absence d’avis ne faisait pas obstacle à ce que la Commission adopte immédiatement sa proposition. De manière similaire, le règlement 182/2011 prévoit que les actes législatifs qui faisaient usage de l’ancienne procédure de gestion soient automatiquement adaptés de telle sorte qu’ils relèvent de la procédure d’examen et que l’absence d’avis du comité sur une proposition d’acte d’exécution de la Commission soit dépourvue d’effet juridiquement contraignant à son égard. La procédure de réglementation  L’ancienne procédure de réglementation prévoyait qu’en cas d’absence d’avis d’un comité, le projet d'acte d’exécution devait être transmis au Conseil si la Commission voulait le voir aboutir. Dans la même logique, le règlement 182/2011 prévoit que les actes législatifs qui faisaient application de l’ancienne procédure de réglementation soient automatiquement adaptés de telle sorte qu’ils relèvent désormais de la procédure d’examen et des dispositions spécifiques relatives à l’absence d’avis d’un comité (saisine obligatoire du comité d’appel par la Commission, si elle veut voir aboutir sa proposition). n La question de l’alignement de la PRAC vers les actes délégués

Bien que la définition des actes délégués soit semblable à celle retenue pour les mesures de mise en œuvre adoptées conformément à la procédure de réglementation avec contrôle (PRAC), il n’y aura pas d’alignement

LA

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POUR EN SAVOIR +

automatique de la PRAC vers les actes délégués. En effet, lorsque la PRAC a été instituée en 2006, l’ensemble des actes de bases comportant des mesures de mise en œuvre a été révisé afin de basculer les procédures de réglementation et, le cas échéant, de gestion dans le champ de la PRAC. Cet exercice, dit Omnibus, a normalement été effectué au regard de trois critères cumulatifs qui conditionnent le recours à la PRAC pour l’adoption d’une mesure de mise en œuvre d’un acte de base :  mesure de portée générale ;  modifiant les éléments non essentiels ;  d’un acte de base adopté en codécision. Mais, certains actes de bases ont pu être basculés dans le champ de la PRAC alors qu’ils ne remplissaient pas l’ensemble de ces critères cumulatifs. À la demande du Conseil, la CE a donc déclaré qu’elle ne proposerait pas un alignement automatique de la PRAC vers les actes délégués. En revanche, elle s’est engagée devant le PE à passer en revue les 300 actes de base faisant usage de la PRAC afin de déterminer, acte par acte, s’il y a lieu de les faire basculer dans le champ des actes délégués ou dans l’une des deux procédures définies par le règlement sur les actes d’exécution. Le calendrier retenu par la Commission européenne est le suivant : passage en revue des 300 actes de base ayant recours à la PRAC d’ici la fin de l’année 2012 pour déterminer s’il y a lieu de procéder à un basculement dans le champ des actes délégués ou dans celui des actes d’exécution ; au vu des résultats de cette revue des 300 actes de base faisant usage de la PRAC, la Commission entamera un exercice d’alignement qui devrait se clôturer d’ici la fin de la présente législature, c’est-à-dire en 2014. Dans l’attente de la finalisation de ces deux exercices par la Commission, les comités faisant application de la PRAC continuent de fonctionner conformément à cette procédure. En revanche, depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009, la procédure PRAC ne peut plus être insérée dans les propositions d’actes législatifs. Dans le cas des


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sommaire

LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

textes législatifs qui font l'objet d'une refonte, les nouvelles procédures de comitologie se substituent à la PRAC. Si la Commission tend à remplacer systématiquement dans ses propositions de textes la PRAC par des actes délégués, il conviendra d'être particulièrement vigilant sur ce point afin de définir si ce qui relevait précédemment de la PRAC doit, dans le cadre d'une refonte, relever des actes délégués, des actes d'exécution ou de la codécision et auquel cas être replacé dans l'acte de base.

LA

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POUR EN SAVOIR +

La procédure de la PRAC Le représentant de la Commission soumet au comité un projet des mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet à la majorité qualifiée. Si le comité émet un avis favorable : la Commission soumet sans tarder le projet de mesures au PE et au Conseil pour contrôle ; le PE (statuant à la majorité des membres qui le composent) ou le Conseil (statuant à la majorité qualifiée) peuvent s'opposer à l'adoption du projet par la Commission en indiquant que le projet : • excède les compétences d'exécution prévues dans l'acte de base ; • n'est pas compatible avec le but ou le contenu de l'acte de base ; • ne respecte pas les principes de subsidiarité ou de proportionnalité. Si, dans un délai de trois mois à compter de leur saisine, le PE ou le Conseil s'opposent au projet de mesures, celles-ci ne sont pas arrêtées par la Commission. Dans ce cas, elle peut soumettre au comité un projet modifié ou présenter une proposition législative sur la base du traité. Si, à l'expiration de ce délai, ni le PE, ni le Conseil, ne se sont opposés au projet de mesures, celles-ci sont arrêtées par la Commission.

• • •


42 | Le manuel

Si le comité émet un avis défavorable ou s’il ne rend pas d'avis : la Commission soumet le projet de mesures au Conseil et le transmet en même temps au PE ; le Conseil statue à la majorité qualifiée, sur cette proposition, dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. Si, dans ce délai, le Conseil s'oppose à la majorité qualifiée aux mesures proposées, celles-ci ne sont pas arrêtées. Dans ce cas, la Commission peut soumettre au Conseil une proposition modifiée ou présenter une proposition législative sur la base du traité. Si le Conseil envisage d'adopter les mesures proposées, il les soumet au PE. Si le Conseil ne statue pas dans le délai de deux mois précité, la Commission soumet sans tarder les mesures au PE ; le PE, statuant à la majorité dans un délai de quatre mois à compter de la transmission de la proposition, peut s'opposer à l'adoption des mesures en cause en indiquant qu’elles : • excèdent les compétences d'exécution prévues dans l'acte de base ; • ne sont pas compatibles avec le but ou le contenu de l'acte de base ; • ne respectent pas les principes de subsidiarité ou de proportionnalité. Si, dans ce délai, le PE s'oppose aux mesures proposées, celles-ci ne sont pas arrêtées. Dans ce cas, la Commission peut soumettre au comité un projet modifié ou présenter une proposition législative sur la base du traité Si, à l'expiration du délai précité, le PE ne s'est pas opposé aux mesures proposées, celles-ci sont arrêtées par le Conseil ou par la Commission, selon le cas.

La promotion des int r ts de la France et le r le des experts du minist re


44 | Le manuel

sommaire

LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

Quand et comment intervenir ? Lors de la négociation du texte en groupe de travail du Conseil et au Parlement européen  La promotion des intérêts français commence en groupe de travail du Conseil, lors de la phase de négociation du projet d'acte législatif présenté par la Commission. Elle se poursuit au moment de l'étude du texte par le PE. À ce stade, il convient de réfléchir aux éléments du projet de texte que la France souhaite voir relever de la codécision, des actes délégués ou des actes d'exécution. Il existe des règles pour choisir entre les différentes procédures de comitologie : ce choix ne doit pas être considéré comme un élément d'ajustement de la négociation mais doit pouvoir être plaidé, tant devant le Conseil que devant le PE :  au Conseil, lors de la négociation du projet de texte en groupe de travail du Conseil, via la préparation des instructions. À ce stade, il est à la fois possible de marquer son accord ou son désaccord avec la proposition de la Commission, mais également de proposer une rédaction alternative du texte ;  au PE, lors de l'étude du projet de texte par le PE, des notes à l'attention des eurodéputés français sont préparées par la sous-direction de la régulation européenne avec l'appui des experts concernés des directions techniques du ministère. Ces notes exposent la position des autorités françaises sur le projet de texte et permettent aux parlementaires de déposer des amendements afin d'influer sur la rédaction finale de l'acte législatif.

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Lors des réunions de comité ou lors des consultations des experts, après l’adoption du texte législatif par les colégislateurs : dans le cadre de l'élaboration d'un acte délégué par la Commission, les États membres sont consultés sur le projet d'acte délégué ;

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POUR EN SAVOIR +

 dans le cadre de l'élaboration d'un acte d'exécution (procédure consultative ou d'examen), les États membres font part de leurs observations à la Commission et contribuent ainsi à la rédaction du projet d'acte.

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Après l'adoption d'un acte délégué ou après qu'une mesure a fait l'objet d'un avis en comité (PRAC ou acte d'exécution) Au Conseil ou au PE. Il est toujours possible de mener une action d'influence auprès des colégislateurs pour défendre ou contester un acte délégué (droit d'objection, révocation du Conseil et du Parlement) ou une mesure ayant fait l'objet d'un avis en comité (PRAC - droit de veto du Parlement et du Conseil ; acte d'exécution - droit de regard du Parlement et du Conseil). Cette action d'influence est réalisée via la production de notes de position des autorités françaises à destination de l'un ou l'autre des colégislateurs.

Lors de la négociation du texte en groupe de travail du Conseil et au Parlement européen Actes d l é é gu s, actes d'ex cution, colé gislation : Ce qu'il faut savoir pour bien choisir n Un élément essentiel d’un acte législatif ne peut être modifié

que par les colégislateurs La première question à se poser consiste donc à savoir ce que recouvre la notion d’éléments essentiels d’un acte législatif. Dans son arrêt du 27 octobre 1992, Allemagne/Commission (C-240/90), la Cour de justice de l'UE a jugé qu’ont un caractère essentiel « les dispositions d’un acte qui ont pour objet de traduire les orientations fondamentales d’une politique communautaire ».


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Il s’agit donc d’une appréciation politique qui relève de la compétence des colégislateurs, et donc également des États membres, durant la négociation de l’acte législatif présenté par la Commission. À ce titre, les considérants d’un acte législatif fournissent une précieuse indication pour identifier les dispositions qui traduisent les orientations fondamentales d’une politique de l’Union et qui constituent, par conséquent, les éléments essentiels de cet acte. On peut également souligner qu'une annexe d'acte législatif peut également être un élément essentiel de l'acte. n Les critères juridiques permettant de choisir

entre acte délégué et acte d'exécution À côté des éléments d’appréciation politique qu’il appartient aux ministères d'exprimer, au SGAE d’apprécier et à la Représentation permanente de porter, les éléments juridiques qui facilitent le choix entre acte délégué et acte d'exécution ne peuvent pas être ignorés. Dotés d’un caractère contraignant, ces critères doivent être opposés durant la négociation à la Commission si celle-ci fait une proposition jugée inacceptable par la France. Les critères juridiques permettant d'apprécier les cas dans lesquels il convient de recourir aux actes délégués et ceux dans lesquels le recours aux actes d’exécution s’impose, s’articulent autour de deux questions : les mesures de mise en œuvre de l’acte législatif vont-elles le modifier matériellement ? les mesures de mise en œuvre présentent-elles un caractère individuel ou général ? Le critère relatif à la modification matérielle de l’acte législatif Toute modification matérielle d’un acte législatif ne peut intervenir que par l’entremise d’un acte délégué et sous la réserve expresse que cette modification ne concerne pas un élément essentiel de l’acte législatif. Il convient de rappeler que les colégislateurs de l’Union peuvent toujours se réserver l’exclusivité de la modification matérielle d’un acte législatif.

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Ils ne sont en aucun cas tenus de déléguer ce pouvoir à la Commission, quand bien même cette modification ne concernerait qu’un élément non essentiel de l’acte législatif. Mais, dès lors que les colégislateurs de l’Union délèguent ce pouvoir à la Commission, celle-ci ne peut procéder à la modification matérielle des éléments non essentiels d’un acte législatif que par la voie des actes délégués. La modification matérielle peut prendre trois formes : l’acte supprime un élément de l’acte législatif ; l’acte remplace un élément de l’acte législatif ; l’acte insère un nouvel élément dans l’acte législatif. Cette modification matérielle de l’acte de base concerne la totalité du texte, annexes comprises. Lorsqu’on envisage la modification matérielle d’un acte législatif, on vise donc non seulement les motifs et le dispositif de cet acte mais également les annexes qui l’accompagnent.

à savoir Le cas spécifique des mesures de mise en œuvre qui complètent un acte législatif À côté de la modification matérielle de l’acte de base par insertion, suppression et substitution d’un de ses éléments, il convient d'accorder une attention particulière aux mesures de mise en œuvre qui le

complètent. En effet, l’alinéa 1er de l’article 290 du TFUE prévoit qu’un acte délégué peut compléter un acte de base. En ce sens, compléter l’acte de base s’entend par l’adoption de mesures qui développent certains de ses éléments. Il n’y a pas, à proprement parler, d’ajout par création d’un élément

supplémentaire à un acte législatif mais par développement des dispositions qui s’y trouvent déjà présentes. L’acte délégué complète l’acte législatif car il se rattache à un élément qui se trouve au préalable dans cet acte.


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Le critère relatif au caractère individuel ou général de la mesure Les actes délégués sont des mesures de mise en œuvre d’un acte législatif qui présentent uniquement un caractère général, alors que les actes d’exécution peuvent présenter un caractère individuel ou général. Un acte délégué ne peut jamais être une mesure individuelle (exemple : une décision portant sur un organisme génétiquement modifié, un produit chimique). Cette distinction entre mesure individuelle et mesure générale recoupe celle connue en droit administratif national entre mesure règlementaire et mesure individuelle. Il convient néanmoins d’être très prudent s’agissant de ce critère  : une mesure qui présente, a priori, un caractère individuel peut en fait présenter un caractère général (exemple : cas des sanctions financières prononcées dans le cadre de la lutte contre les organisations terroristes). n Les attributions des différentes parties prenantes dans la pré-

paration des actes délégués ou des actes d'exécution différent Dès lors que le traité de Lisbonne opère une distinction entre les deux instruments de mise en œuvre des actes législatifs de l’Union que sont les actes délégués et les actes d’exécution, la question du choix entre ces deux instruments se pose inévitablement lors de la négociation d’une proposition d’acte législatif en groupe de travail du Conseil. Les conséquences qui découlent de ce choix ne sont pas neutres. En effet, à l'issue des négociations, les attributions des différentes parties prenantes (Commission, Conseil, PE, experts des États membres) dans la préparation des actes délégués ou des actes d'exécution différent : si l'acte législatif adopté prévoit un recours aux actes délégués, la Commission dispose alors d'un pouvoir élargi : elle propose un projet d'acte délégué qu'elle peut adopter sans que les experts des États membres consultés puissent s'opposer à cette adoption, leur avis n'étant que consultatif. La marge de manœuvre des États membres est quant à elle plus

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réduite  : si cela s'avère nécessaire, droits d'opposition et, plus exceptionnellement, à noter de révocation devront être activés. Il faut Les colégislateurs de garder à l'esprit qu'une fois que le pouvoir l’UE disposent d’un droit de regard sur les actes d'adopter des actes délégués figure dans un d'exécution (article 11 du acte législatif, le pouvoir d'opposition ou de règlement 182/2011) en révocation implique un important travail de vertu duquel ils peuvent mobilisation, d'une part, de nos partenaires indiquer à la CE que son projet d’acte d’exécution du Conseil pour réunir une majorité quali- excède, en tout état de fiée et, d'autre part, des groupes politiques cause, les compétences du PE qui ne peut s'opposer à un acte délé- d’exécution qui lui sont gué ou révoquer une délégation de pouvoir confiées par l’acte législatif en application duquel ce qu'à la majorité absolue de ses membres ; projet est présenté. Dans si l'acte législatif adopté prévoit un   ce cas, la Commission recours aux actes d'exécution, les experts réexamine le projet d’acte des États membres, réunis en comité, pè- d’exécution et indique aux sent sur la rédaction du projet d'acte, en colégislateurs les suites qu’elle entend lui donner. particulier dans le cadre de la procédure d'examen. Le Conseil et le PE n'ont qu'un droit de regard (article 11 du règlement 182/2011) sur les projets d'actes d'exécution.

Qu 'é crire dans l'acte l égislatif de base ?  n Concernant les actes délégués

Dans les considérants, lorsqu'il est fait référence à l'article 290 et à la capacité de la Commission d'adopter des actes délégués, il convient de s'assurer que la mention relative à la consultation des experts apparaît bien dans le texte. Exemple de rédaction : « Il importe particulièrement que la Commission procède aux consultations appropriées durant son travail préparatoire, y compris au niveau des experts. Il convient que, lorsqu'elle prépare et élabore des actes délégués, la Commission veille à ce que les documents pertinents soient transmis simulta-


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nément, en temps utile et de façon appropriée, au Parlement européen et au Conseil. » Dans chaque acte législatif de base comportant un recours aux actes délégués, doit figurer un article spécifique concernant l'exercice de la délégation. Cet article fixe les conditions sous lesquelles la Commission peut adopter des actes délégués. Ainsi, l'article doit préciser la durée de la délégation ainsi que les conditions de révocation et d'objection à l'acte. Par ailleurs, il peut s'avérer nécessaire de préciser si cette délégation peut être reconduite tacitement pour une période de durée identique et si, avant la fin de la période de délégation, le Conseil demande à la Commission de préparer un rapport relatif à l'exercice de la délégation.

à savoir Dans sa proposition de texte, la Commission propose toujours, par défaut,

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POUR EN SAVOIR +

tion met un terme à la délégation de pouvoir qui y est spécifiée. Elle prend effet le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne ou à une date ultérieure qu'elle précise. Elle n'affecte pas la validité des actes délégués déjà en vigueur. 4. Lorsqu'elle adopte un acte délégué, la Commission le notifie aussitôt au Parlement européen et au Conseil. 5. Un acte délégué adopté conformément à l'article [X] n'entre en vigueur qu'à condition que ni le Parlement européen ni le Conseil n'aient formulé d'objection dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet acte au Parlement européen et au Conseil ou que, avant l'expiration de ce délai, le Parlement européen et le Conseil aient tous les deux informé la Commission qu'ils ne soulèveraient pas d'objections. À l'initiative du Parlement européen ou du Conseil, ce délai est prolongé de deux mois. n Concernant les actes d'exécution

une délégation avec durée indéterminée. Il convient donc de fixer une limite temporelle à

la délégation en indiquant une durée précise (par exemple 3, 4 ou 5 ans en fonction du texte).

Exemple de rédaction : Article XXXX : exercice de la délégation 1. Le pouvoir d'adopter des actes délégués est conféré à la Commission sous réserve des conditions définies dans le présent article. 2. La délégation de pouvoir visée à l'article/aux articles [X] est conférée à la Commission pour une période de [X] années à compter de l'entrée en vigueur de la présente directive. La Commission rédige un rapport concernant la délégation de pouvoir au plus tard neuf mois avant la fin de la période de [X] années. La délégation de pouvoir est reconduite tacitement pour des périodes d'une durée identique, sauf si le Parlement européen ou le Conseil s'oppose à cette prolongation au plus tard trois mois avant la fin de chaque période. 3. La délégation de pouvoir visée aux articles [X] peut être révoquée à tout moment par le Parlement européen ou le Conseil. Une décision de révoca-

Dans les considérants, le recours aux actes d'exécution doit être mentionné. Exemple de rédaction : « Afin d'assurer des conditions uniformes d'exécution du présent règlement, des compétences d'exécution devraient être conférées à la Commission. Ces compétences devraient être exercées conformément au règlement (UE) nº 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission ». Dans chaque article de l'acte de base concerné par les actes d'exécution, il est nécessaire d'indiquer la procédure (de consultation ou d'examen) qui s'applique. Par ailleurs, un article intitulé « Procédures de comités » doit préciser les procédures (de consultation ou d'examen) que le comité devra appliquer.


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Les clefs d'une réunion de comité réussie Enfin, si cela s'avère nécessaire, il conviendra de préciser dans le cas de la procédure d'examen si la procédure de sauvegarde s'applique en l'absence d'avis du comité (voir page 31 « Zoom sur..... l'article 5, paragraphe 4, alinéa 2 du règlement 182/2011 »). Exemple de rédaction : Article XXXX : Procédures de comité 1. La Commission est assistée par le comité [s'il existe, préciser le nom du comité] (ci-après « comité ») institué par l’article X du règlement (CE) n° Y. Ledit comité est un comité au sens du règlement (UE) nº 182/2011. 2. Lorsqu'il est fait référence au présent paragraphe, l'article 4 du règlement (UE) nº 182/2011 s'applique. 3. Lorsqu'il est fait référence au présent paragraphe, l'article 5 du règlement (UE) nº 182/2011 s'applique. Si le comité ne rend aucun avis, la Commission n'adopte pas le projet d'acte d'exécution.

Lors des réunions de comité OU LORS DES CONSULTATIONS D’EXPERTS, après l'adoption du texte législatif par les colégislateurs Dès lors qu'un acte législatif de base a été adopté et qu'il prévoit le recours aux actes d'exécution, la CE réunit les États membres au sein d'un comité afin d'examiner la proposition d'acte.

Avant la r u é nion  Connaître ses interlocuteurs et en particulier les membres de l'unité en charge du dossier à la Commission. Dans le cadre de la préparation des instructions, veiller à ce que l'ensemble des directions ou ministères concernés soient sollicités pour établir la position française. Dans le cadre des travaux du comité, ne pas hésiter à adresser à la Commission des propositions de rédaction. Réaliser une veille documentaire sur les sujets traités par le comité.

En s ance Demander le règlement intérieur de son comité lors de la première participation au comité. Signaler les erreurs de traduction. Poser une réserve d’examen si les documents examinés en réunion vous sont parvenus tardivement ou si ceux remis en séance diffèrent de ceux envoyés en amont de la réunion. Si nécessaire, ne pas hésiter à demander une interruption de séance. Si nécessaire, procéder à un vote informel lors d’une réunion du comité pour identifier les points de blocage.

En marge des r éunions Cultiver son réseau d’experts : ne pas s’isoler et mettre à profit les conversations hors du cadre formel des comités (par exemple, aller déjeuner en groupe avec les représentants des autres États membres). À terme, ces relations pourront être utiles pour préparer les réunions (échanges de point de vue et concertation préalables) ou pour établir plus facilement des alliances et réunir une minorité de blocage (il est conseillé de tenir à jour un carnet d'adresses avec numéros de téléphone des homologues des autres États membres).


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Comment se d roule un comit é ? n avant la réunion du comité

La désignation de l'expert La première étape dans la préparation d'un comité consiste à désigner le ou les experts qui participeront à la réunion. Au sein des ministères, plusieurs directions techniques peuvent être concernées par le sujet abordé. De la même manière, d'autres ministères peuvent être intéressés pour prendre part à un comité. Dans la mesure où plusieurs personnes peuvent participer à un comité, il sera nécessaire de distinguer l'expert titulaire du ou des experts suppléants : l'expert titulaire est la personne désignée pour s'exprimer officiellement au à noter nom des autorités françaises et, le cas De manière officielle,   le SGAE indique systématiéchéant, pour voter. Il bénéficie égalequement par courrier   ment du remboursement de sa mission à la CE le nom de l'expert par la CE ; titulaire et celui du ou le ou les experts suppléants peuvent des experts suppléants, participer aux réunions du comité de au plus tard 5 jours civils avant la réunion du comité. manière informelle (dans le cadre de la Si la délégation française préparation des instructions mais sans se souhaite se faire accompadéplacer à Bruxelles) ou de manière plus gner d’experts extérieurs officielle, en prenant part à la réunion. à l'administration, le SGAE doit communiquer cette demande à la Commission en expliquant les raisons pour lesquelles la présence de ces experts supplémentaires est nécessaire.   C’est au président du comité de valider cette demande.

Au sein du ministère, la désignation de l'expert titulaire s'opère, en règle générale, de manière relativement simple  : la direction technique la plus concernée par le sujet est, de facto, considérée comme chef de file. C'est la DAEI qui transmet au SGAE le nom de l'expert du ministère. Dans certains cas, lorsque plusieurs minis-

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tères revendiquent le rôle de chef de file, le choix d'un expert peut s'avérer difficile et il peut être utile de le faire désigner par le SGAE. Contrairement aux groupes de travail du Conseil, la représentation permanente de la France à Bruxelles ne participe pas aux sessions des comités. Cependant, en cas d'indisponibilité de l'expert, le conseiller RP concerné représente les autorités françaises en réunion du comité. La convocation et l’envoi des documents Le comité est convoqué par son président, soit à l'initiative de celui-ci, soit à la demande de la majorité simple des membres du comité. Le président établit l’ordre du jour ; il peut y inscrire également toute question dont la discussion a été demandée par écrit par un membre du comité. L’ordre du jour de la réunion doit distinguer clairement :  les projets de mesures pour lesquels un avis ou un vote du comité est requis selon une procédure de comitologie ;  les autres questions soumises à l'examen du comité pour simple information, échange de vues ou tout autre motif. Les experts reçoivent l'invitation à la réunion de leur comité via le SGAE et la direction générale de la Commission en charge du comité. La Représentation permanente est obligatoirement destinataire, sur sa boîte aux lettres fonctionnelle, des correspondances et documents adressés par la Commission aux experts nationaux. Cela permet de renforcer le suivi horizontal des discussions au sein des comités et donc la mutualisation des informations. Il faut vérifier si l'invitation est bien accompagnée de l'ordre du jour de la réunion et être certain que les éventuels documents nécessaires à la préparation sont joints.


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à savoir Il peut arriver que la messagerie ne supporte pas les messages trop volumineux, notamment lorsque les invitations sont accompagnées de fichiers supplémentaires. Il faut alors aller les chercher sur CIRCA ou les rediriger vers une adresse de messagerie personnelle. Autre source d'information très utile sur les comités : le registre de comitologie sur le site

de la Commission www.ec.europa.eu/ transparency - rubrique Informations sur les comités consultatifs (comitologie), qui permet d'accéder notamment à la liste des comités et de connaître les actes juridiques de base qui relèvent d'un comité. Exemple : comité pour l'adaptation de la législation relative à la reconnaissance réciproque des

certificats de conduite nationaux de bateaux pour le transport de marchandises et de personnes par navigation intérieure. Un comité mais cinq actes juridiques de base rattachés à ce comité (directives 2006/137, 2005/44, 96/75, 96/50, 91/672).

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POUR EN SAVOIR +

Le règlement intérieur du comité Lors de la première participation d'un expert à un comité, les deux premiers réflexes à avoir sont de se renseigner sur la nature de son comité (consultatif ou d'examen) et de se procurer son règlement intérieur (le demander à la Commission ou à son prédécesseur le cas échéant). Il s'agit des bases pour comprendre le rôle du comité et son fonctionnement, en particulier les modalités de vote. Les modalités pratiques de fonctionnement des comités sont définies par leurs règlements intérieurs12 qui, conformément aux dispositions des articles 3 et 9 du règlement 182/2011, sont adoptés à la majorité simple des membres qui les composent sur proposition du président du comité.

Les délais de transmission des documents aux membres du comité Le président transmet aux membres   du comité l'invitation, le projet d'ordre du jour et le projet d'acte pour lequel un avis est demandé au plus tard quatorze jours avant la date de la réunion. Un délai inférieur peut être prévu dans le règlement intérieur   d'un comité lorsque, dans des domaines particuliers, une action rapide est demandée de façon

régulière ou lorsque l'acte de base prévoit des délais d'action spécifiques et obligatoires. Il s'agit de cas dûment justifiés, c'est-à-dire pour lesquels le président du comité doit expliquer les raisons de l'envoi des documents dans un délai inférieur à 14 jours. Ce délai ne peut être inférieur à cinq jours civils sauf cas d'extrême urgence11. Si les délais de transmission des

documents n’ont pas été respectés   par la Commission, la procédure de   vote peut être annulée. Il est recommandé de consulter très régulièrement le site CIRCA (Communication & Information Resource Centre Administrator) de la Commission (www.circa.europa.eu rubriques Energy and Transport -   Environment). Accessible aux experts

après inscription, il met en ligne les dates des réunions, les ordres du jour ainsi que les éventuels documents complémentaires. Il peut arriver qu'un document soit mis en ligne par un contributeur puis retiré très rapidement car contenant des informations confidentielles. Une veille régulière peut permettre de récolter des informations utiles.

11 O  n parle de cas d'extrême urgence lorsque l'environnement, la santé publique,

celle des animaux ou des végétaux ou les intérêts financiers de l'Union sont menacés, en cas de crise humanitaire ou en vue d'éviter une perturbation importante des marchés dans le domaine de l'agriculture.

12 R  èglement intérieur type pour les comités (2011/c 206/06).


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La question des autres parties prenantes Les experts nationaux ne sont pas les seuls à suivre les travaux de comitologie. Ils peuvent être amenés à rencontrer certaines parties prenantes intéressées au sujet en discussion avant la réunion du comité proprement dite. Il est important de se renseigner en amont sur ces parties prenantes afin de connaître les acteurs en présence et, le cas échéant, d’identifier de possibles alliés ou opposants. Ces informations sont disponibles sur le registre des groupes d'intérêt tenu par la Commission (www.ec.europa.eu/transparency, rubrique Registre de transparence) ou directement auprès de la Commission. Par ailleurs, le règlement intérieur du comité peut prévoir la participation aux réunions du comité de représentants d’organismes ou d'États tiers en tant qu’observateurs. Il en est de même des représentants des pays en voie d’adhésion (à compter de la signature du traité d’adhésion). Enfin, le président du comité peut décider, à son initiative ou à la demande d’un membre du comité, l’audition de représentants d’autres tierces parties ou d’experts sur des points particuliers. Les membres du comité peuvent, à la majorité simple, s’opposer à ce que ces tierces parties participent à la réunion. La préparation des instructions En amont de chaque réunion du comité, des instructions devront être préparées par l’expert compétent et validées par sa hiérarchie. Si plusieurs directions ou plusieurs ministères sont concernés par le comité, la préparation des instructions pourra utilement se faire en coordination avec l’ensemble des experts concernés, ainsi que la DAEI et le SGAE, afin que la position de la France soit clairement définie. Dans ce dernier cas, les instructions doivent être arbitrées par le SGAE, qui les transmettra à la représentation permanente. Ainsi, en cas d’indisponibilité de l’expert, la RP pourra se présenter à la réunion avec une

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POUR EN SAVOIR +

note à respecter et ceci même si elle n'a aucune connaissance technique du dossier. En cas de délai insuffisant pour préparer des instructions ou définir une position des autorités françaises, une réserve pourra être posée sur les documents examinés en comité. Il ne faut pas oublier que l’expert s’exprime au nom des autorités françaises et non en son nom propre. Les instructions sont là pour le protéger, surtout si les décisions prises en comité engagent d'autres ministères que le sien. n pendant la réunion du comité

Le comité est présidé par un représentant de la Commission, qui devrait être, a minima, directeur. Ce point relève d'un principe de bonne pratique instauré par la Commission mais ne repose sur aucune base juridique. Le plus souvent, le comité est présidé par un chef d’unité. Ce sont également les services de la Commission qui assurent le secrétariat du comité et, le cas échéant, des groupes de travail afférents.

à noter

Le comité peut créer   des groupes de travail pour l’examen de questions particulières. Les groupes de travail sont présidés par un représentant de la Commission et rendent compte au comité.

La Commission n’a pas d’obligation linguistique à respecter et, dans les faits, elle s'exprime généralement en anglais sauf règlement intérieur spécifique ou demande expresse d'un expert. La Commission doit ouvrir la séance en présentant l’état d’avancement du dossier (travaux antérieurs, procédure de vote...), puis elle procède à l’examen des documents soumis aux experts des États membres.


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LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

Il est possible que plusieurs experts français participent au comité. Chacun a la possibilité de s'exprimer sur son domaine de compétence au moment de la discussion ouverte avec la Commission et les autres représentants des États membres. Cependant, seul l’expert titulaire sera autorisé à exposer la position officielle des autorités françaises, c'est-à-dire celle qui sera retenue par la Commission. En cas de vote Pour qu'un vote puisse se dérouler, la présence d'un directeur de la Commission est indispensable. Celui-ci doit interrompre la séance un quart d'heure avant le vote afin de laisser une dernière opportunité à l'expert de contacter son gouvernement.

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Vote en comité

Procédure écrite

Procédure consultative : vote à la majorité simple.

Le président du comité peut obtenir l’avis du comité au moyen d’une procédure écrite, en particulier lorsque le projet d’acte d’exécution a déjà été examiné pendant une réunion du comité.

(art. 4 et 5 du règlement 182/2011 + règlement intérieur du comité)

Procédure d’examen : vote à la majorité qualifiée. Si lors du vote d’un comité, la majorité qualifiée n’est pas atteinte, on considère que le Comité « n’a pas émis d’avis ».

La Commission peut également interrompre la séance pour faire une nouvelle proposition au comité, lorsque les débats laissent apparaître une possibilité de vote négatif.

Très important : sauf objection d’un membre du comité, le président peut, en réunion du comité et sans procéder à un vote formel, établir que le comité a émis un avis favorable, par consensus, sur le projet d’acte d’exécution.

(art. 3 du règlement 182/2011 + règlement intérieur du comité)

Le président fixe un délai pour émettre un avis en fonction de l’urgence de la question. Les résultats de la procédure écrite sont communiqués aux membres du comité au plus tard 14 jours suivant l’expiration du délai fixé.

Les votes des membres du comité peuvent être exprimés oralement lors des réunions ou par écrit (sans convocation d’une réunion du comité), conformément au règlement intérieur dudit comité (voir tableau ci-après). La délégation d'un État membre peut assurer la représentation d'un seul autre État membre. L’État membre représenté en informe le président avant la réunion ou au plus tard avant le vote.

POUR EN SAVOIR +

En cas de vote, l’absence à une réunion de comité équivaut à un vote négatif.

Une non-réponse en cas de procédure écrite équivaut à un avis positif.

zoom sur … La réserve d'examen Si les documents examinés en réunion sont parvenus tardivement ou si ceux remis en séance différent de ceux envoyés en amont de la réunion, l’expert doit poser une réserve d'examen.


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LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

Le vote à la majorité qualifiée Lors du vote à la majorité qualifiée, trois résultats sont possibles :

• un avis positif ; • un avis négatif ; • aucun avis n'est rendu : on se trouve dans ce cas de figure lorsque

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POUR EN SAVOIR +

Par ailleurs : • toute décision doit être approuvée par une majorité des États membres ; • tout État membre peut demander confirmation que le nombre de votes favorables représente au moins 62 % de la population totale de l’UE.

la majorité qualifiée « pour » ou « contre » n'est pas atteinte.

Le nombre de voix dont dispose chaque pays au sein du Conseil de l'UE n'est pas égal. Il a été fixé par les traités successifs. Depuis 2004 et l'entrée en vigueur du traité de Nice, les voix sont réparties de la façon suivante entre États membres : États membres Voix par État Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni..............................................29 Espagne, Pologne....................................................................................27 Roumanie.................................................................................................14 Pays-Bas...................................................................................................13 Belgique, République tchèque, Grèce, Hongrie, Portugal...................12 Autriche, Bulgarie, Suède.......................................................................10 Danemark, Irlande, Lituanie, Slovaquie, Finlande, Croatie (2013)......7 Chypre, Estonie, Lettonie, Luxembourg, Slovénie..................................4 Malte...........................................................................................................3 Total...........................................................................................352 La majorité qualifiée est atteinte avec 260 votes sur 352 (c’est-à-dire 73,86 %).

Le traité de Lisbonne instaure (à partir du 1er novembre 2014) le système de double majorité qualifiée : • lorsque le Conseil statuera sur proposition de la CE ou du haut représentant, la majorité qualifiée se définira comme étant égale à au moins 55 % des membres du Conseil représentant les États membres participants, réunissant au moins 65 % de la population de ces États (article 238.3.a du TFUE). Une minorité de blocage devra inclure au moins quatre membres du Conseil ;

• lorsque le Conseil ne statuera pas sur proposition de la CE ou du haut

représentant, la majorité qualifiée se définira comme étant égale à au moins 72 % des membres du Conseil représentant les États membres participants, réunissant au moins 65 % de la population de ces États (article 238.3.b du TFUE).

Un petit outil technique très utile pendant les réunions, la calculette permettant de comptabiliser les votes pour/contre la proposition de la CE et connaître les forces en présence (www.consilium. europa.eu rubriques Conseil – Calcul des votes).


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LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

La question épineuse de la traduction en français des textes soumis au vote Le principe voudrait que le vote d'un texte ait lieu en toute connaissance de cause, à savoir avec une traduction finalisée dans les 23 langues de l'Union. Cependant, la pratique est souvent toute autre, et de nombreux représentants français se retrouvent à devoir voter sur la version anglaise du texte, les traductions en français étant rarement achevées au moment du vote, voire de qualité médiocre. S'il s'agit de quelques coquilles, le vote peut avoir lieu, sous réserve qu'après concertation entre la Commission et l'État membre concerné, l'État membre puisse indiquer qu'il vote pour, sous réserve de remplacer certaines expressions dans la version française, par des expressions plus appropriées. Si c'est la totalité ou la quasi-totalité d'un Pour en texte qui est mal traduite, la Commission doit présenter un texte correctement traduit en franSur l’utilisation du français dans les instiçais avant le vote.

+

savoir 

n après la réunion du comité

L’expert doit rédiger un compte rendu dès son retour de réunion et maintenir sa hiérarchie informée, notamment des conséquences juridiques en termes de transposition éventuelle et d'impact sur les autres ministères de la décision prise en comité. Il doit aussi tenir au courant les directions concernées ainsi que les autres ministères intéressés par les questions abordées lors de la réunion du comité.

tutions européennes, un vademecum a été publié par la représentation permanente : Le français dans les institutions européennes, disponible sur le site www.rpfrance.eu rubriques Présence française – La langue française.

LA

PROMOTION DES INTÉRÊTS DE LA FRANCE ET LE RÔLE DES EXPERTS DU MINISTÈRE

POUR EN SAVOIR +

Le principe de transparence La transparence des travaux des comités vis-à-vis du PE et du public   est assurée par une série de dispositions. Ainsi, la Commission doit informer régulièrement le PE des travaux des comités. Le droit à l'information du PE   est établi pour toutes les procédures (consultative ou d’examen). Le PE reçoit notamment en même temps que les États membres : les ordres du jour des réunions ; les projets soumis aux comités concernant des mesures d'exécution des actes arrêtés selon la procédure visée à l'article 251 du traité ; le résultat des votes ; les comptes rendus sommaires des réunions ; les listes des autorités et organismes auxquels appartiennent les personnes désignées par les États membres pour les représenter. La Commission informe également le PE de toute transmission au Conseil de projets de mesures ou de propositions n'ayant pas reçu le soutien du comité.

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LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

LA

PROMOTION DES INTÉRÊTS DE LA FRANCE ET LE RÔLE DES EXPERTS DU MINISTÈRE

Les sites internet utiles Les institutions europ ennes

Les institutions fran aises

La Commission européenne www.ec.europa.eu

Le ministère des Affaires étrangères www.diplomatie.gouv.fr

Le Conseil de l’UE www.consilium.europa.eu

La Représentation permanente www.rpfrance.eu

Le Parlement européen www.europarl.europa.eu

Le Secrétariat général des affaires européennes www.sgae.gouv.fr

L’Observatoire législatif du Parlement européen www.europarl.europa.eu/oeil Le portail de l’Union européenne www.europa.eu Le traité de Lisbonne www.europa.eu/lisbon_treaty La Cour de justice des communautés européennes www.curia.europa.eu EUR-Lex (droit de l’Union européenne) www.eur-lex.europa.eu e urostat (statistique européenne) www.epp.eurostat.ec.europa.eu

l'Actualit europ enne Euractiv www.euractiv.fr EU Observer www.euobserver.com T oute l’Europe, site pédagogique www.touteleurope.fr La Fondation Robert Schuman www.robert-schuman.eu

POUR EN SAVOIR +


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LES PROCÉDURES DE COMITOLOGIE EN VIGUEUR

LA

PROMOTION DES INTÉRÊTS DE LA FRANCE ET LE RÔLE DES EXPERTS DU MINISTÈRE

POUR EN SAVOIR +

Les textes

Les sigles

L’article 290 www.eur-lex.europa.eu Rubriques : Recherche simple / par mot - Chercher : article 290 Avec : communication

CE : Commission européenne CIRCA : Communication and Information Resource Centre Administrator CJCE : Cour de justice des communautés européennes (depuis le 1er décembre 2009, CJUE, Cour de justice de l’Union européenne) COREPER : comité des représentants permanents JOUE : Journal officiel de l’Union européenne PAC : politique agricole commune PCP : politique commune de la pêche PE : Parlement européen PRAC : procédure de réglementation avec contrôle RP : représentation permanente SGAE : Secrétariat général aux affaires étrangères TFUE : traité sur le fonctionnement de l’Union européenne UE : Union européenne

L’article 291 www.eur-lex.europa.eu Rubriques : Recherche simple / par numéro de document - Règlement Année : 2011 - Numéro : 182 La Convention d'entente www.consilium.europa.eu Onglet : Documents ; Rubriques : Accès aux documents du Conseil : registre public - Recherche simple – Mots dans titre – Convention d’entente Le règlement intérieur type des comités www.eur-lex.europa.eu Rubriques : Recherche simple / par mot - Chercher : règlement intérieur Avec : type Le règlement intérieur du comité d'appel www.eur-lex.europa.eu Rubriques : Recherche simple / par mot - Chercher : règlement intérieur Avec : comité d'appel


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Dans la même collection Le manuel des institutions européennes

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Toutes les publications sont consultables et téléchargeables sur le site www.developpement-durable.gouv.fr rubrique Salle de lecture

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Chef de projet éditorial : METL-MEDDE/DICOM/M. Watine Conception graphique : METL-MEDDE/DICOM/F. Chevallier Illustrations : METL-MEDDE/DICOM/S. Giguet Réalisation : METL-MEDDE/DICOM/C. Fedecki Secrétariat de rédaction : METL-MEDDE/DICOM/I. Flegeo Impression : METL-MEDDE/SG/SPSSI/ATL2 DICOM-DAEI/BRO/12003 - Mai 2013 Brochure imprimée sur du papier certifié écolabel européen www.eco-label.com


Ministère de l’Égalité des territoires et du Logement Ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie Secrétariat général Tour Pascal A 92 055 La Défense cedex Tél. 01 40 81 21 22 www.territoires.gouv.fr – www.developpement-durable.gouv.fr


Le manuel de la comitologie mai 2013