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Economia

de BrasĂ­lia

Um assunto que a gente conhece como a palma da mĂŁo

Instituto Brasiliense de Estudos da Economia Regional

IBRASE


Revista Editada pelo CORECON/DF e SINDECON/DF - ANO I1 - nº 11 - JUL/SET DE 2002

EDITORIAL .............................................................................................................................................. 4

ENTREVISTA

PAULO GIL HÖLCK INTROÍNI ................................................................................. 5 ARTIGOS JOSÉ LUIZ PAGNUSSAT A Vitória do Projeto Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social ............................ 9

ADEMAR BERTUCCI Economia popular solidária .............................................................................................. 17

MÁRCIO CAMAROSSANO Algumas considerações quanto a provimento de cargos públicos e os cargos de economista ..................................................................................................................... 25

ROGÉRIO OLIVEIRA DE CASTRO VIEIRA Desafios dos novos paradigmas do desenvolvimento regional brasileiro ......................... 34

Revista de conjuntura!

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EXPEDIENTE Órgão Oficial do CORECON-DF e SINDECON-DF Diretor Responsável: Roberto Bocaccio Piscitelli Conselho Editorial: Roberto Bocaccio Piscitelli, Carlito Roberto Zanetti, Dércio Garcia Munhoz, José Luiz Pagnussat, José Roberto Novaes de Almeida, Maurício Barata de Paula Pinto e Mário Sérgio Fernandez Sallorenzo. Jornalista Responsável: Alessandra Cardoso - Reg. 4389 Editoração Eletrônica: OM Comunicação/Jornalismo (0xx61) 425-1090 Tiragem: 4000 Periodicidade: Trimestral As matérias assinadas não refletem, necessariamente, a posição das entidades. É permitida a reprodução total ou parcial dos artigos desta edição, desde que citada a fonte. ISSN 1677-0668 CONSELHO REGIONAL DE ECONOMIA DA 11ª REGIÃO – DF Presidente: Mário Sérgio Fernandez Sallorenzo Vice-Presidente: Roberto Bocaccio Piscitelli Conselheiros Efetivos: Mário Sérgio Fernandez Sallorenzo, Roberto Bocaccio Piscitelli, Newton Ferreira da Silva Marques, Mônica Beraldo Fabrício da Silva, José Luiz Pagnussat, Maria Cristina de Araújo, Humberto Vendelino Richter, André Luiz Ferro de Oliveira e Irma Cavalcante Sátiro. Conselheiros Suplentes: Maurício Barata de Paula Pinto, Bento de Matos Félix, Max Leno de Almeida, Jusçanio Umbelino de Souza, José Ribeiro Machado Neto, Francisco das Chagas Pereira, Ronalde Silva Lins, Miguel Rendy e Iliana Alves Canoff. Equipe do CORECON: Iraídes Godinho de Sales Ribeiro, Ismar Marques Teixeira, Michele Cantuária Soares, Jamildo Cezário Gomes e Angeilton Francisco Lima Faleiro. End.: SCS Qd. 04, Ed. Embaixador, Sala 202 CEP 70300-907 – Brasília –DF Tels: (061) 223-1429 / 223-0919 / 225-9242 e 226-1219 Fax: (061) 322-1176 E-mail: corecondf@corecondf.org.br Site: www.cofecondf.org.br Horário de Funcionamento: das 8:00 as 18:45 horas (sem intervalo) SINDICATO DOS ECONOMISTAS DO DF End: SCS Qd. 04, Ed. Embaixador, Sala 203 CEP 70300-907 – Brasília –DF Tel.: (061) 225-5482 Fax: (061) 322-1176 E-mail: sindecon-df@fenecon.org.br Site: www.fenecon.org.br Horário de Funcionamento: das 8:00 as 18:00 horas Diretoria Efetiva: Presidente: Iliana Alves Canoff 1º Vice-Presidente: Vago 2º Vice-Presidente: Otávio de Carvalho Franco Secretário: José Nilson Gomes de Souza Tesoureiro: Gilberto Gatti Suplentes da Diretoria: Mário Sérgio Fernandez Sallorenzo Eugênio de Oliveira Fraga Marcos Cardoso Bularmarqui Victor José Hohl José Honório Accarini Conselho Fiscal: Miguel Rendy Maria Cristina de Araújo Luiz Guaraci David Suplentes do Conselho Fiscal: Marcus Vinicíus da Costa Villarim Humberto Vendelino Richter Geraldo Andrade da Silva Delegado Represent. Junto à Federação Roberto Bocaccio Piscitelli Delegados Suplentes: Mônica Beraldo Fabrício da Silva Irma Cavalcante Sátiro

EDITORIAL Por mais improvável que pudesse parecer, a mudança ocorreu e não houve nenhum cataclismo. Por não estarmos afeitos à alternância de poder e, em particular, da “esquerda”, o período pré-eleitoral se caracterizou por fortes turbulências e, até, muitas ameaças. Mais uma vez, saíram ganhando os especuladores, os mesmos de sempre, aqueles que com freqüência se confundem com o “mercado”. O País amadureceu e, do ponto de vista da América Latina, está realizando por via pacífica, eleitoral, talvez a mais importante transformação desde a vitória de Allende, no Chile. A sucessão de movimentos especulativos deixou alguma sensação de omissão e mesmo de conivência por parte de autoridades do Banco Central, reacendendo o debate sobre a sua “independência”. Afinal, se a Diretoria do Banco é soberana e irremovível, é de se perguntar se o País não teria dois poderes paralelos, mas apenas um ungido pelas urnas. A experiência internacional parece desmistificar a tese da independência. Autonomia, sim, aplicável a vários outros tipos de instituições, que não devem ficar a reboque dos apetites partidários circunstanciais, como, por exemplo, a Secretaria da Receita Federal e a Auditoria da República. Trata-se, isto sim, de profissionalizar a Administração Pública, de distinguir o interesse de Estado do governo de plantão, da falta de critério, de objetivos e de controles, capazes de distinguir o permanente do transitório, o longo e o curto prazos. Em conseqüência, a taxa do dólar deve cair um pouco e estabilizar-se mais. Isto contribuirá para reduzir a pressão sobre os preços (cujos índices se elevaram perigosamente nas últimas semanas e repercutiram, finalmente, no varejo). Além disso, será possível administrar uma queda progressiva e determinada da taxa de juros, impulsionada também pelo bom desempenho da balança comercial. Essa sinalização, a propósito, deveria ser feita logo no início do novo mandato. E, completando-se o círculo virtuoso, haveria um alívio para as contas públicas, menos aperto orçamentário e perspectivas de uma redução da incômoda relação entre dívida pública e PIB. Não que a trajetória a curto prazo seja fácil, muito pelo contrário. A alta concentração de vencimentos de títulos públicos no período e a elevada participação de títulos com cláusula cambial provocarão oscilações com a moeda estrangeira, mas – quer-nos parecer – as autoridades deverão demonstrar firmeza e coerência, não participando do “jogo” especulativo. Não se pode ceder gratuitamente à pressão pela rolagem ou liquidação dos títulos às absurdas taxas a que tais operações têm sido realizadas. Será necessário um grande esforço e muita negociação para modificar gradualmente a composição da carteira de títulos, diminuindo a participação dos que estão indexados ao dólar e, posteriormente, dos pós-fixados. O alívio nas contas públicas é essencial para enfrentar o maior de todos os desafios, que é o combate à fome, sem assistencialismo, complementado pela recuperação consistente do poder de compra do salário mínimo. O orçamento público terá de prover esses recursos e aumentar o nível de investimentos, hoje irrisório. Daí porque não vemos como o novo governo não tenha de renegociar as metas de superávit primário, sem comprometimento da credibilidade do País – que, aliás, tem sido um excelente pagador -, de modo a serem flexibilizadas em função de um conjunto de indicadores macroeconômicos que não apenas o PIB, cujo crescimento é mais do que razoável esperar a partir de 2003. Revista de conjuntura"

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ENTREVISTA

Os rumos da Reforma Tributária no Brasil Está em discussão entre o Congresso e o governo a proposta de reforma tributária no País, que promete criar um novo sistema tributário, com novos e diferentes impostos e a redistribuição de recursos entre a União, Estados e Municípios. Na prática, a reforma deve modificar a vida do cidadão. O que se questiona é de que forma isso será feito. De acordo com o presidente do Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal (UNAFISCO), Paulo Gil Hölck Introíni, o governo atual iniciou uma reforma tributária “sorrateira”, em que os grandes beneficiados foram os detentores de grande patrimônio. “Os perdedores foram a imensa massa de consumidores, de modo especial os assalariados”, afirma Paulo Gil. Ele acrescenta que a CPMF e a majoração da alíquota da COFINS, bem como o congelamento da tabela do Imposto de Renda das pessoas físicas, foram responsáveis por um impacto brutal no bolso do consumidor. Para ele, é preciso criar um sistema tributário que beneficie o consumidor e as família de baixa renda. “O Sistema Tributário não pode ser apenas um mecanismo para fazer caixa. O atual modelo, da arrecadação fácil e vulgar, extraída daqueles que não possuem capacidade econômica, é um dos principais entraves ao desenvolvimento e o mais poderoso instrumento de concentração da renda e da riqueza, no Brasil”. Veja a seguir entrevista de Paulo Gil à Revista de Conjuntura.

Entrevista: Roberto Bocaccio Piscitelli e Alessandra Cardoso

Conjuntura - A “mini-reforma” tributária é necessária, oportuna e suficiente? Paulo - A “reforminha” reduziu-se às mudanças na legislação do PIS, que, na realidade, resultaram apenas em transferência da carga entre os segmentos empresariais. Desoneram os de cadeia produtiva maior, mas oneram, por exemplo, a prestação de serviços, excluídas, como sempre, as instituições financeiras, representando, na verdade, aumento de carga para o consumidor. É bom lembrar que a prestação de serviços tem uma participação crescente na renda nacional. Também não podemos esquecer que, no Brasil, os tributos sobre o consumo têm um peso

enorme, comparativamente a outros países, inclusive os desenvolvidos. “Desonerar a produção” virou um “slogan” tributário que pode servir para agregar certos setores empresariais, mas que não faz sentido se não resultar na desoneração dos consumidores. Conjuntura - Como uma reforma tributária poderia contribuir para melhorar a vida das pessoas de um modo geral e o funcionamento da economia como um todo? Paulo - Aumentando a capacidade de consumo das famílias de baixa renda e médias rendas, pela desoneração da tributação sobre os rendimentos do trabalho – cuja participação na renda nacional vem diminuindo – e sobre o consumo das classes desfavorecidas, em particular não tributando bens e

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serviços da cesta básica. Com certeza, isto incrementaria o consumo de massa e fortaleceria o mercado interno e a produção. O atual sistema tributário sustenta-se em tributos de má qualidade, indiretos, cumulativos e regressivos. Conjuntura - Se, aparentemente, todos dizem estar a favor

“Desonerar a produção virou um ‘slogan’ tributário que pode servir para agregar certos setores empresariais, mas que não faz sentido se não resultar na desoneração dos consumidores.”.

da Reforma e reconhecem as distorções de nosso Sistema Tributário, por que, afinal, não se chega a um consenso mínimo em torno de alguns pontos básicos? Paulo - A pergunta fundamental do debate tributário é: quem vai financiar o Estado? Quem vai pagar a conta? Lester Thuram dizia que o segredo das reformas tributárias é fazer com que uns paguem pelos outros. Uma reforma tributária tem ganhadores e perdedores. Este governo fez uma reforma tributária sorrateira, cujos ganhadores foram os detentores do grande patrimônio, os beneficiários dos altos rendimentos. Os perdedores foram a imensa massa de consumidores, de modo especial os assalariados. A CPMF e a majoração da alíquota da COFINS foram responsáveis pelo aumento brutal suportado pelos consumidores. O congelamento da tabela do IR confiscou nada menos do que R$ 14,4 bilhões dos indefesos assalariados brasileiros, que sofrem retenção na fonte. De outro lado, somente no ano de 98, a renúncia fiscal do capital foi superior a R$ 11 bi. O Brasil é um paraíso fiscal para o capital. Por fim, registre-se que a arrecadação federal cresceu R$ 100 bilhões e os encargos da dívida, R$ 80 bilhões. Houve uma escandalosa transferência de renda da população em geral para os rentistas. Antes de mais nada, a reforma tributária é um processo que reflete a correlação de forças sociais no País. Conjuntura - Há quem diga que a justiça fiscal se exerce com muito mais propriedade pelo lado da despesa. Se isso é

possível e mais fácil, por que se insiste em promover a justiça fiscal pelo lado da receita? Paulo - Esta afirmação não é comprovada pela realidade, e acoberta a falta da disposição política de tributar de acordo com a capacidade contributiva. O gasto público no Brasil é ainda mais regressivo que a tributação. Se quisermos alterar a triste concentração de renda e riqueza no Brasil, não poderemos abrir mão da tributação progressiva. A tributação do patrimônio no Brasil é insignificante. Heranças e doações são irrisoriamente tributadas. O patrimônio mal gerou, no ITR, 15 milésimos da arrecadação federal. Isto no País campeão mundial da concentração de terras. O governo federal, inclusive, descumpre a Lei de Responsabilidade Fiscal, por não ter instituído, até hoje, o Imposto sobre Grandes Fortunas, proposto, aliás, pelo então Senador Fernando Henrique Cardoso. Conjuntura - Basta aprovar mudanças na legislação – constitucionais ou não – ou há alguma importância no funcionamento da administração tributária? Paulo - Como já foi dito muitas vezes, a administração tributária é condição de eficácia do sistema tributário. De nada adiantaria termos uma excelente legislação tributária – que não é o caso atualmente – sem um órgão fiscalizador com condições adequadas para combater a sonegação, reduzir a informalidade, proteger as fronteiras, os portos e os aeroportos do País, enfrentar as pressões cotidianas do poder político e econômico. A administração tributária deve ter a capacidade de

“Antes de mais nada, a reforma tributária é um processo Revista de conjuntura$ de 2002 que reflete a correlação de jul/set forças sociais no País.


investigar, identificar as situações, cobrar de quem tem capacidade econômica, aplicar a legislação punitiva a quem subtrair recursos da sociedade. A fraude tributária deveria ser considerada um crime contra a sociedade. Segundo os maiores especialistas, como Richard Burd, quase todas as reformas tributárias do Terceiro Mundo malograram pela falta de instrumentos destinados ao fortalecimento do FISCO. Conjuntura - Na opinião da fiscalização tributária, quais seriam as modificações mais urgentes e relevantes que deveriam ser feitas para eliminar ou reduzir as injustiças e distorções de nosso Sistema? Paulo - Interromper e reverter o processo de aprofundamento de injustiça tributária dos últimos oito anos. Os impostos sobre a renda e patrimônio devemse constituir nos pilares do Siste-

“É preciso que todos os rendimentos sejam levados à tabela progressiva, inclusive os oriundos de lucros e dividendos, hoje isentos, mesmo quando auferidos por domiciliado no exterior”. ma Tributário. Devem ser efetivamente progressivos. Apenas Peru, Nova Zelândia e Barbados acompanham o Brasil na adoção de apenas duas alíquotas de IR. É preciso revisar periodicamente as isenções e as deduções, preservando do ônus da tributação o que, na Europa, chamam de mínimo existencial. É preciso que todos os rendimentos sejam levados à tabela progressiva, inclusive os oriundos de lucros e dividendos, hoje isentos, mesmo quando auferidos por domiciliado no exterior. É preciso pôr um fim ao esdrúxulo privilégio do juro sobre o capital próprio, despesa financeira fictí-

cia, criado para beneficiar as empresas mais capitalizadas, sobretudo os bancos nacionais e estrangeiros. Em 98, quatro destas renúncias fiscais somaram mais de R$ 11 bi. Os tributos sobre o consumo devem ser seletivos, como prevê a Constituição Federal. O Sistema Tributário não pode ser apenas um mecanismo para fazer caixa. O atual modelo, da arrecadação fácil e vulgar, extraída daqueles que não possuem capacidade econômica, é um dos principais entraves ao desenvolvimento e o mais poderoso instrumento de concentração da renda e da riqueza, no Brasil.

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A R T I G O

A Vitória do Projeto Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social José Luiz Pagnussat * Encerrada a eleição, as urnas revelaram o clamor da sociedade brasileira, que, além da estabilização, quer também emprego e, portanto, desenvolvimento econômico. A vitória esmagadora de Lula, com mais de 61% dos votos, expressa o desejo da sociedade por mudanças no campo econômico, revela a crítica ao receituário liberalizante, às privatizações, à abertura comercial unilateral e à paralisia do Estado na gestão da política econômica desenvolvimentista. Foi, também, o grande teste para a democracia brasileira e exemplo para a comunidade internacional de mudança política harmônica. Do ponto de vista econômico, a eleição de Lula para Presidente da República representa muito mais do que a vitória dos trabalhadores frente aos capitalistas, do “agreste” frente à “avenida paulista”, ou, como a mídia consagrou, a vitória da “esperança frente ao medo”. Representa, sim, a vitória de um projeto naci-

onal de desenvolvimento econômico e social, da democratização da economia, que ao lado do desenvolvimento econômico incorpora a grande parcela da população excluída do “milagre econômico brasileiro” dos anos 50, 60 e 70, e massacrada na fase da crise dos anos 80 e 90. Ao eleger Lula, a população rejeitou o projeto liberal de inserção da economia na divisão internacional do trabalho, em que deveriam sobreviver apenas os setores econômicos competitivos do País, como ressaltou o ex-presidente do Banco Central, Gustavo Franco, aliás, repetindo a mesma frase de Joaquim Murtinho no governo Campos Sales. Rejeitou, também, o projeto de industrialização implementado a partir de 1930 até 1980, em que se imaginava que o crescimento econômico promoveria, num segundo momento, o bem-estar social. Era a tese do crescimento do bolo, para depois repartir. Revista de conjuntura'

Mantém-se, entretanto, como um dos principais desejos da população a contenção do processo inflacionário. A mudança almejada pela sociedade se refere à deterioração das condições econômicas e do quadro social do País. É urgente a retomada do desenvolvimento, não é sustentável manter a política macroeconômica que estrangula a produção, não gera emprego, consagra a miséria e a exclusão social. Não é aceitável que, em nome da inflação baixa, a política econômica ignore a destruição de setores produtivos estratégicos - geradores de empregos -, o comprometimento das contas públicas e do equilíbrio das contas externas do País. A política de juros altos adotada para controlar a demanda e para atrair capitais especulativos e financiar o rombo nas contas externas inibe o investimento e a atividade produtiva, e promove o desequilíbrio das contas públicas da União, Estados e Municípios.

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“O controle da inflação é, sem dúvida,

o grande mérito da política de estabilização do Plano Real”. Não podemos, contudo, deixar de ressaltar avanços importantes especialmente no segundo mandato de FHC, com a mudança da política cambial e o fortalecimento dos instrumentos de política econômica no que se refere à responsabilidade fiscal, a renegociação da dívida dos Estados e a reorganização do planejamento governamental, com a reorientação das ações do governo para o enfrentamento dos principais problemas nacionais, sem perder a visão de longo prazo, tendo como fundamento o “estudo dos eixos nacionais de integração e desenvolvimento”. O controle da inflação é, sem dúvida, o grande mérito da política de estabilização do Plano Real. Basta relembrarmos que, desde a crise da dívida externa no início dos anos 80 até a estabilização com o Plano Real, foram muitos os fracassos nas diversas tentativas de estabilização – ortodoxas e heterodoxas. Foram implementados no Brasil, mais precisamente, 12 planos de estabilização – os planos: Delfim I, em 1979; Delfim II, em 1981; Delfim III/FMI, em 1983; Dorneles, em 1985; Plano Cruzado I, em fevereiro de 1986; Cruzado II, novembro de 1986; Bresser, em junho de 1987; Feijão com Arroz, em janeiro de 1988; Plano

Verão, em janeiro de 1999; Collor I, em março de 1990; Collor II, em janeiro de 1991; Marcílio, em 1983. Foram: 5 congelamentos de preços e 54 controles de preços; 5 moedas com cortes de 12 zeros; 18 políticas cambiais; 24 propostas de renegociação da dívida externa; 25 determinações para corte de gastos; e 16 políticas salariais, com perdas crescentes para os trabalhadores que aguardavam a repartição do bolo. As duas fases do Plano Real A política de estabilização do Plano Real adotou um conjunto de práticas e medidas que constituem o que se costuma denominar política econômica neoliberal, cuja síntese é a abertura comercial e financeira, e a redução de tamanho e papel do Estado. Esta política teve duas fases marcantes: a primeira, até janeiro de 1999, tinha como âncora a sobrevalorização cambial associada à abertura da economia, que se, de um lado, conteve a inflação com as importações baratas - sustentadas pela venda do patrimônio público e pela entrada de capitais especulativos -, por outro lado, foi catastrófica para o equilíbrio das contas externas e a vulnerabilidade do

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País, além de ampliar o desequilíbrio interno, agravar a crise social e elevar o desemprego, desprotegendo a grande massa da população mais pobre. As atividades produtivas, na agricultura e indústria, se retraíram e perderam competitividade internacional. Foi grande a quebradeira e desesperança no campo, acentuando o êxodo rural com algumas centenas de milhares de pequenos e médios agricultores deixando o setor. Em conseqüência, deterioram-se as condições de vida nas cidades e amplia-se o desemprego urbano, que já era elevado pela queda contínua, nesse período, do emprego industrial. A segunda fase do Plano Real veio com a desvalorização cambial de janeiro de 1999 e a adoção do câmbio flutuante, paralelamente ao estabelecimento de metas de inflação e a política de juros altos (âncora monetária), e as metas fiscais e os superávits primários (âncora fiscal). Corrige alguns erros cometidos na primeira fase, mas ainda não define uma estratégia desenvolvimentista, que gere os empregos tão esperados. É verdade que, em parte, em razão da turbulência internacional, mas também pelos equívocos da política macroeconômica. Está claro que há consenso em relação ao tripé de sustentação da estabilização: metas fiscais; metas de inflação e câmbio flutuante. No entanto, a crítica está na implementação da política, especialmente os juros altos, a ausência de uma política de desenvolvimento e a miopia do Banco Central diante da atuação de especuladores.


O primeiro ponto se refere ao equívoco de que há incompatibilidade entre estabilização e crescimento; o segundo equívoco se refere à crença de que não eram necessárias políticas setoriais de desenvolvimento, de que bastava a estabilização para viabilizar o crescimento, e que quanto menor a intervenção do Estado, melhor; e terceiro, a paralisia do Banco Central diante da atuação dos especuladores, que manipularam a desvalorização cambial para obter maiores lucros no vencimento dos títulos públicos remunerados pela variação cambial. O prejuízo para as contas públicas poderá superar 100 bilhões de reais – caracterizando um crime de “responsabilidade fiscal”. A política monetária restritiva adotada para reduzir a liquidez da economia em situações de pressões inflacionárias de demanda deve estar associada ao financiamento da produção. Os recursos recolhidos compulsoriamente ao Banco Central reduzem a disponibilidade de dinheiro nas mãos da sociedade, provocando a redução do consumo e, em conseqüência, a redução da pressão inflacionária no curto prazo; porém, se utilizados para financiar a produção, ampliam a oferta, promovem o crescimento e, portanto, podem combater a inflação no longo prazo. Neste contexto, as políticas setoriais foram abandonadas. Só mais recentemente houve uma preocupação com o desenvolvimento e, em conseqüência, são implementadas medidas de política agrícola – cujo resultado se revela na super-safra de grãos colhida este ano – e polí-

ticas de comércio exterior, com uma participação mais efetiva do Estado nos fóruns de comércio internacional. Mais uma vez, os resultados podem ser observados com o superávit de comércio deste ano. No programa de Lula, a proposta de mudança na política macroeconômica de estabilização não afetará o controle da inflação. Amplia o papel do Banco Central; a política monetária deve visar, também, ao desenvolvimento econômico e, portanto, ao combate à inflação no longo prazo. Mantém o superávit primário de 3,75% do PIB, mas redireciona os gastos públicos para o desenvolvimento social e prioriza os investimentos nos setores da economia grandes geradores de emprego, como é o caso da agricultura, do turismo e da construção civil. Agenda 1: Construir a Governabilidade O primeiro passo do Presidente eleito certamente deverá ser no sentido de reafirmar os compromissos e de construir o

diálogo com os governadores, com o Congresso Nacional e com os segmentos organizados da sociedade, no sentido de implementar uma agenda de trabalho que atenda aos anseios do povo brasileiro e possibilite conquistar a adesão dos múltiplos atores sociais na construção do Projeto Nacional. Neste sentido, a marca do Governo Lula será a negociação, a gestão democrática, o pacto social com cada setor da sociedade, pautados pelos princípios da justiça social e da eqüidade. A emergência é a questão da pobreza, que, junto com as questões de estabilização e retomada do desenvolvimento econômico, formam o cerne do desafio da sociedade brasileira quanto à governabilidade e à sobrevivência democrática. O Projeto “Fome Zero” e as experiências bem sucedidas nos diversos Estados e prefeituras poderão ser o primeiro passo, com os governadores e prefeitos, para garantir cidadania a essa parcela significativa da população brasileira, que passa fome e vive em condições precárias.

“A marca do Governo Lula será a

negociação, a gestão democrática, o pacto social com cada setor da sociedade, pautados pelos princípios da justiça social e da eqüidade”. Revista de conjuntura

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“É urgente restabelecer a ética e

honestidade no setor público, dando o exemplo de cima”. No longo prazo, o desafio é grande. Os indicadores sociais do Brasil são alarmantes: elevado índice de desemprego, aumento da pobreza, queda na renda das famílias; o IDH (Índice de Desenvolvimento Humano), apesar de estar melhorando, coloca o Brasil em 70º lugar – com elevada mortalidade infantil (29 por mil nascidos vivos); analfabetismo (13%); expectativa de vida (69 anos) -; as doenças da pobreza mostram o fracasso das políticas sociais dos últimos anos – desnutrição, malária, dengue etc. O Brasil continua em primeiro lugar na concentração da renda, é o único País do mundo onde os 10% mais ricos detêm mais de 50% da renda, enquanto os 50% mais pobres detêm apenas 12% da renda. A expansão do ensino, hoje com taxa de escolaridade de 97% (crianças de 7 a 14 anos na escola), ainda não reverteu a posição vergonhosa do Brasil em termos de escolaridade da população, inferior à de muitos países da América Latina, além da baixa qualidade do ensino no País. É necessário priorizar os investimentos sociais e nos setores da economia que tenham externalidades positivas para reverter esse quadro social. É urgente restabelecer a ética e honestidade no setor público,

dando o exemplo de cima. Seria importante, como fez o Governo do Professor Cristovam Buarque, no Distrito Federal, que cada dirigente nomeado apresentasse a declaração dos seus bens e desse transparência para a sociedade do seu patrimônio. O combate à corrupção deve ser uma obsessão. Hoje, o exemplo de desonestidade é a regra para a maioria dos dirigentes. Só como exemplo, não deverá ser tolerado que dirigentes públicos programem “reuniões fictícias” nos seus Estados de origem, para justificar as passagens aérias e diárias pagas pelos cofres públicos. Não é possível concordar que altos dirigentes nomeiem seus amigos por alguns meses para receberem ajuda de mudança e, em alguns casos, para viajarem para o exterior pelos convênios de cooperação técnica. Agenda 2: Organizar o Governo Um grande mito que se difundiu durante a campanha foi a idéia de que o PT não tem quadros para assumir a máquina federal. Grande equívoco; o contrário poderia até ser aceito pelos menos avisados sobre o funcionamento do Executivo Federal, visto que mais de 70% dos servidores públicos

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votaram em Lula, e soma-se a isto que a grande maioria dos intelectuais do País também votaram no candidato petista. Nesta lógica linear, Serra é que não tinha quadros. Mas a verdade é que a grande maioria dos servidores públicos são servidores do Estado (e não do Governo), comprometidos com a “res pública”, e uma boa parcela com excelente formação profissional e boa experiência em formulação, implementação e avaliação das políticas públicas. Veja-se o perfil das carreiras do núcleo estratégico do Estado, como, por exemplo: a de “gestores governamentais”, com perfil “técnico-político”, formados em políticas públicas, onde se privilegiou a sensibilidade social; os Analistas de Planejamento e Orçamento, com forte formação em planejamento, orçamento e gestão, capazes de reorganizar a máquina nesta área estratégica; os Analistas de Finanças e Controle, que poderão contribuir efetivamente para garantir maior eficácia e efetividade na aplicação dos recursos públicos. Não poderia deixar de ressaltar a competência dos Auditores Fiscais e o grande número de técnicos, com grande experiência, hoje enquadrados no PCC, mas que originalmente faziam parte de carreiras profissionais, organizadas pelo DASP, de administradores, engenheiros, economistas etc. O Quadro 1 mostra o quantitativo de servidores, sua lotação e situação funcional, e o Quadro 2 mostra o número de ocupantes de DAS (cargos de Direção e Assessoramento Superior, de livre nomeação pelo Governo), segundo o seu vínculo com o


Quadro 1 - Quantitativo de Servidores da União por Situação Funcional – Julho de 2002 ATIVOS

APOSENTADOS

Executivo

827.741

516.919

405.763

1.750.423

Civil ¹

457.398

383.377

231.898

1.072.673

- Administração Direta

202.516

233.737

172.942

609.195

- Autarquias

193.156

116.511

46.870

356.537

- Fundações

61.726

33.129

12.086

106.941

Banco Central do Brasil

4.698

3.072

265

8.035

Ministério Público da União

5.860

1.042

490

7.392

27.265

-

-

27.265

7.333

-

-

7.333

325.187

129.428

173.110

627.725

Legislativo

21.496

7.311

3.549

32.356

Judiciário

81.302

15.425

5.569

102.296

Total

930.539

539.655

414.881

1.885.075

Transf. Intergovernamentais ³

118.089

37.536

21.692

177.317

Empresas Públicas ² Sociedade de Economia Mista ² Militares

INST. PENSÃO

TOTAL

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal - SRH/ Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - Ano 07, 76 (Agosto/2002). Brasília: MP, 2002. Obs: 1. Inclui contrato temporário; 2. Recebem recursos de Tesouro; e 3. Número de Empregados de outras esferas de Governo pagos com recursos das Transferêrencias Intergovernamentais .

setor público. É interessante notar que, em julho de 2002, o Governo FHC tinha mais de 70% dos cargos de livre nomeação ocupados por servidores públicos, ou seja, da própria máquina. Esse quantitativo de servidores esconde, entretanto, um grande

problema a ser enfrentado no próximo ano, que são os fucionários com contrato temporário, especialmente via convênio com o PNUD. Sem aprofundar a análise dos dados, a questão é que o TCU já deu o ultimato, com prazo definido para solução do pro-

blema. A impossibilidade legal de manter esses quadros, sem concurso público, poderá comprometer programas essenciais das áreas da Saúde, Educação, Meio Ambiente etc. Neste contexto, ainda, está a questão da reposição salarial dos

Quadro 2 - Quantidade de ocupantes de DAS, segundo o vínculo com a União – SIAPE – Julho de 2002 DAS

Quantidade de Servidores

Serv. Efetivo + Requisitado 1

Sem Vínculo 2

Aposentado

DAS-1

6.757

74,2%

20,7%

5,1%

DAS-2 (Ch. de Divisão)

5.790

71,4%

22,6%

6,0%

DAS-3 (Coordenador)

2.956

73,1%

18,6%

8,3%

DAS-4 (Coord. Geral)

2.143

59,4%

29,1%

11,5%

DAS-5 (Diretor)

691

54,1%

33,4%

12,4%

DAS-6 (Secretário)

164

47,6%

36,0%

16,5%

18.501

70,5%

22,5%

7,0%

Total

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal - SRH/ Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - Ano 07, 76 (Agosto/2002). Brasília: MP, 2002. Obs: 1. Servidor efetivo e requisitado (Administração Pública Federal Direta, Autarquias, Fundações, Estados, Municipios, DF, Empresas Públicas, Sociedade de Economia Mista, Tribunais, Câmara, Senado e Ministério Público; 2. Sem cargo público.

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servidores públicos, que terá que se ajustar aos limites orçamentários. Os servidores públicos no geral estão sem reposição das perdas salariais no período do Real. O último reajuste salarial concedido de forma geral para os Servidores Federais foi em janeiro de 1995, sendo de 22,07%, correspondentes à inflação do período de julho a dezembro/94. Posteriormente, os servidores conquistaram, através de decisões da Justiça, o complemento de 3,17%. No caso dos servidores civis do Poder Executivo, esta diferença foi incorporada neste ano. Não se pode esquecer também da decisão do Supremo Tribunal Federal, que reconheceu o direito dos servidores civis ao reajuste de 28,86% concedido aos militares em janeiro de 1993. Este reajuste foi pago, descontando-se os aumentos salariais decorrentes de ganhos por alterações de tabelas e outros específicos de cada categoria.

A aprovação do Orçamento para 2003 deverá prever os recursos para o reajuste anual, que certamente não poderá atender as expectativas dos servidores, dadas a restrição orçamentária e as múltiplas prioridades a serem contempladas. Cabe, ainda, uma reorganização da macroestrutura do Estado, balizada pelo projeto de desenvolvimento econômico e social, fundamental diante dos efeitos de uma política dogmática que há anos promove o desmonte do Estado e a sua redução de tamanho, e considerando que as privatizações realizadas reduziram a mobilidade e capacidade do Estado na implementação das Políticas Públicas. As privatizações ignoraram a história e o significado de empresas e instituições públicas. Na ótica dos gestores da política, representaram apenas um conjunto de ativos transformados em receita para cobrir o rombo das Contas Públicas.

“A aprovação do Orçamento para

2003 deverá prever os recursos para o reajuste anual, que certamente não poderá atender as expectativas dos servidores, dadas a restrição orçamentária e as múltiplas prioridades a serem contempladas”. Revista de conjuntura"

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Agenda 3: Revisão do Orçamento e as Reformas Emergentes O Orçamento de 2003, que prevê uma queda na arrecadação, deverá ser aprovado pelo Congresso Nacional na atual legislatura. É fundamental uma revisão não só das três peças orçamentárias - Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e Orçamento de Investimentos das Estatais -, mas também das prioridades estabelecidas para os recursos das instituições de fomento, que sempre passam à margem de uma ampla discussão pelo Congresso Nacional. A abertura do orçamento e a redefinição de prioridades são fundamentais para que o primeiro ano de mandato não fique engessado por um orçamento que não reflete as demandas consagradas nas urnas. A agenda com o Congresso Nacional nesta fase de transição pode avançar bastante, visto que muitos parlamentares não retornam e, certamente, estão ansiosos para marcar o final de mandato com a aprovação das reformas, algumas das quais amplamente discutidas e passíveis de consenso. Está na pauta a reforma tributária, que em essência terá que desonerar a produção e as exportações, fundamental para a retomada do crescimento e o aumento de competitividade dos produtos brasileiros no mercado internacional, requisito para a geração de superávits de comércio e, em conseqüência, restaurar a credibilidade do País no exterior.


Deverá fazer parte da pauta a questão da pesada tributação sobre a agricultura brasileira, quando comparada com a tributação em outros países concorrentes. Neste caso, em razão de dois objetivos, o aumento da competitividade internacional dos produtos agrícolas e pela essencialidade dos bens, especialmente alimentos básicos, para a população de baixa renda. A prática mundial nesta questão tributária é de, na exportação, desoneração fiscal dos bens vendidos no mercado internacional e, na agricultura, de tributação indireta nula ou quase nula. Mesmo nos países que mantêm tributação indireta, os agricultores raramente pagam imposto, dado que se beneficiam do sistema de transferência de créditos inerentes ao imposto cobrado sobre insumos e maquinarias. Outro ponto que deverá pautar as discussões é a redução da carga tributária sobre os trabalhadores, com redução da alíquota do imposto de renda sobre os salários da classe média. Todos estes pontos certamente implicarão em redução da arrecadação, que deverá ser compensada com a ampliação da carga tributária sobre os lucros dos grandes grupos econômicos, sobre os especuladores e uma ampliação da base de arrecadação. Agenda 4: Fortalecer a renda das famílias O empobrecimento das famílias é o cerne do modelo concentrador de renda e de exclusão social. Reverter este

“O empobrecimento das famílias é o

cerne do modelo concentrador de renda e de exclusão social. Reverter este quadro deve estar na agenda do governo desde o primeiro dia da transição”. quadro deve estar na agenda do governo desde o primeiro dia da transição. As causas do problema passam pela elevação do desemprego, a reposição parcial das perdas salariais para a maioria das categorias profissionais e os reajustes de preços dos bens essenciais. A questão do crescimento do desemprego nas grandes cidades é alarmante. Os dados de desemprego aberto levantados pelo IBGE para o mês de setembro estão entre os maiores da História, para a maior parte das regiões do País. Este é o caso da região metropolitana de São Paulo, que apresentou o maior índice de desemprego aberto da História. O tamanho do problema do desemprego no Brasil é ainda maior quando se considera que uma grande parcela da população tem trabalho precário ou não está procurando emprego por desalento (desemprego oculto). Para enfrentar esta questão, além da retomada do desenvolvimento econômico, cada ação do Revista de conjuntura#

governo deverá estar pautada pela geração de novos postos de trabalho. Os bancos públicos devem financiar a produção, em especial os pequenos empreendimentos grandes geradores de emprego. O segundo se refere à perda de poder de compra dos salários. As negociações salariais, nestes últimos anos, não garantiram a reposição das perdas de poder de compra dos salários de um grande número de categorias profissionais. O terceiro ponto é a elevação dos preços dos bens e serviços essenciais, especialmente a elevação dos preços de serviços públicos básicos privatizados. Os dados são alarmantes: nestes últimos 8 anos registraram-se aumentos entre 300 e 3.000% dos “preços controlados” pelo governo - gás de cozinha, energia elétrica, telefone, transporte urbano, água e esgoto –, comprometendo grande parcela da renda das famílias, especialmente as mais pobres. O poder público está refém dos contratos de concessão mal elaborados,

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indexados ao dólar e índice geral de preços, principalmente. As Agências Reguladores, responsáveis pela autorização desses aumentos, não cumprem o papel regulador do Estado, de defesa da sociedade frente aos monopólios e oligopólios privados, revelaram-se verdadeiros sindicatos patronais, defensores dos interesses das empresas privadas prestadoras dos serviços públicos. Isso não pode continuar, esta estrutura do setor público terá que ser adequada. O retorno das câmaras setoriais, com um papel ampliado, poderá ser o grande fórum de diálogo com cada setor da economia. Neste contexto, deve-se dar uma atenção especial para a recuperação do poder de compra do salário mínimo, que se consolidou no grande instrumento de cidadania para as famílias nas regiões mais pobres do País. Hoje, a renda dos aposentados sustenta milhões de famílias no interior brasileiro e move as pequenas economias locais, gerando novos empregos. A dimensão social deste objetivo não pode ser ignorada frente ao pequeno déficit da previdência.

Os principais pontos de estrangulamento da economia precisam ser superados para se viabilizar a governabilidade democrática. Neste sentido, a política econômica deverá ser capaz de garantir a consolidação do desenvolvimento, com aumento da inclusão social. As políticas setoriais precisam ser rapidamente retomadas – agrícola, industrial, de comércio exterior, de fomento ao turismo, de desenvolvimento regional etc. –, de forma a criarem os empregos necessários. Está na agenda, também, a revisão de algumas metas estabelecidas com o FMI, que se estendem para o ano de 2003, assim como grande parte do desenbolso financeiro. Cabe observar que alguns pontos não estão sendo cumpridos neste final de governo, dada a turbulência econômica. Neste sentido, é fundamental a participação de assessores do Presidente eleito na revisão dos números do acordo, que deverá ocorrer em reunião com técnicos do Fundo ainda neste final de ano.

Outras agendas

Sem esgotar a discussão da agenda e a título de conclusão, cabe sinalizar com uma visão

Os estrangulamentos econômicos são fatores determinantes na inibição do crescimento. Cabe um redirecionamento dos investimentos estruturantes públicos e privados. Entre eles, a questão energética é urgente, mas também a questão do abandono das estradas, entre outras pré-condições para a sustentabilidade do desenvolvimento.

Considerações finais

otimista para o País e a expectativa de uma nova fase de desenvolvimento econômico com inclusão social. Os balizamentos do Projeto Nacional estão apresentados, os objetivos almejados pela sociedade são conhecidos; cabe detalhar as estratégias e as políticas de médio e longo prazos, e o papel de cada setor da sociedade para a retomada do desenvolvimento. É fundamental avançarmos na política agrícola, política industrial, de comércio exterior, de desenvolvimento científico e tecnológico, de emprego, de infra-estrutura, de habitação, de saúde, de educação etc. O cenário de longo prazo para a economia é bastante positivo; os principais setores da indústria e da agricultura são altamente competitivos no mercado mundial. Precisam, sim, é de igualdade de condições no comércio. Os novos setores econômicos, como o do turismo, são potencialmente animadores, sem falarmos das reservas naturais do País, de água, de minerais, a reserva genética etc. O projeto aprovado nas urnas encontra um clima de turbulências, mas, também, um terreno fértil para a construção da sociedade que a grande maioria do povo brasileiro deseja.

* José Luiz Pagnussat Ex-Presidente do Conselho Federal de Economia, Professor da Escola Nacional de Administração Pública ENAP e da Universidade Católica de Brasília - UCB.

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A R T I G O

Economia popular solidária Será possível a sobrevivência das experiências de economia popular solidária que surgem como contraposição à lógica mercantilista da economia de mercado? Ademar Bertucci *

O quadro nacional e o quadro mundial: reflexos de um crise estrutural? Recente noticiário de jornal de Brasília informava, como dado auspicioso, que o índice de desemprego nesta Capital havia caído: de 20,5% para 20,1%! Um quinto da população com disponibilidade para o trabalho assalariado! No mesmo jornal, matéria sobre a crise da Argentina revelava: há menos de 10 anos a Argentina tinha cerca de 10% de pobres; hoje tem 80%! Quase todos os candidatos nestas eleições exploravam os altos índices de desemprego, desassalariamento e precarização do trabalho, os altos índices de concentração de renda, o exacerbado aumento das dívidas públicas interna e externa, a incipiente reforma agrária. Isso explicaria a existência de cerca de 50 milhões de empobrecidos e a explosão da violência, num País que é a décima economia do mundo. Tal quadro, entretanto, faz parte do contexto mundial do progresso das nações, contrastando com os dados sobre as condições de fome, miséria e pobreza

de parcelas significativas da população mundial, alargando, ao longo das últimas décadas, o fosso existente entre os grupos sociais mais ricos e os mais pobres. Durante as últimas cinco décadas, o rendimento mundial cresceu cinco vezes (em PIB real) e o rendimento por pessoa 2,5 vezes (em PIB per capita). Mas este ganho foi distribuído muito desigualmente - nacional e internacionalmente -, e a desigualdade está crescendo. Entre 1960 e 1990 a participação dos 20% mais ricos da população na renda global cresceu de 70% para 85%, enquanto todos os demais segmentos tiveram queda na participação global de rendas, em especial os 20% mais pobres, cuja participação declinou de 2,3% para 1,4%. Dessa forma, o hiato de renda entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres que era, em 1960, de 30 vezes, em 1990 passa para 61 vezes (PNUD, 1994). Enquanto organismos como a FAO afirmam que hoje as novas tecnologias aplicadas à produção agrícola permitem abastecer, com abundância, o dobro da atual população mundial, defrontamo-nos Revista de conjuntura%

com a existência de mais de 3 bilhões - dos 6 milhões de habitantes da Terra - vivendo em níveis de subnutrição. Tal contradição engendra a caracterização da “sociedade 20 por 80” , onde os 80% estão excluídos dos direitos individuais e sociais. Só na Europa de hoje são 18 milhões de desempregados e 52 milhões de pessoas vivendo no limiar da pobreza. Conseqüentemente, o processo de ampliação e aprofundamento das desigualdades sociais torna-se irreversível dada a retração da interferência do Estado. O mercado “equalizador”, à guisa da lei de Darwin, só o é (se o for) para a parcela minúscula dos “adaptados”. Completa-se, assim, o círculo da ampliação das desigualdades, com o crescente processo de exclusão social de camadas até então incorporadas ao mercado dentro dos próprios países desenvolvidos. A força produtiva da “ciência”, gerada cegamente pelo próprio capitalismo, está diminuindo em termos absolutos a massa do trabalho abstrato produtivamente explorado. A ren-

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“A economia popular solidária nasce

como uma resposta alternativa ao confronto entre a economia estatizada e o mercado privatizado”. tabilidade das empresas depende do nível de produtividade estabelecido por padrões mundiais, cada vez mais inalcançáveis. Paralisam-se recursos materiais em um número crescente de países, reduzem-se a capacidade aquisitiva correspondente e os mercados resultantes dela, subtraindo-se, assim, as condições capitalistas de satisfação das necessidades humanas. De um lado a crise está avançando com toda a força ao nível mundial. Primeiro, como crise particular dos países subdesenvolvidos do Terceiro Mundo; depois, como crise do modelo “errado” da reprodução do “socialismo real”. Agora (quem é “aparentemente vencedor e “esconde a crise?”) aparentemente “vencedora”, esconde a crise do sistema produtor de mercadorias e a insustentabilidade de todos os programas de economia de mercado. Do outro lado, a socialização engendrada pelo desenvolvimento das forças produtivas coloca, já presente, ao nível substancialmaterial e “técnico”, as condições para a universalização da solidariedade humana. A interdependência cada vez mais estreita das atividades humanas e seus efeitos reintegradores das relações homem-natureza e homem-homem (enquanto gênero humano) está dada, materialmente. Cuidar de si,

cuidar do outro e cuidar da natureza são condições que não se realizam isoladamente. Essa situação objetiva, que oferece a possibilidade da liberação do trabalho humano penoso, é incompatível com o invólucro capitalista do sistema produtor de mercadorias, cujo automovimento do dinheiro não pode obedecer a nenhuma lógica de necessidades sensíveis dos sujeitos humanos. Como nem o Estado nem o mercado estão livres desse invólucro, trata-se de pensar a superação da “sociedade do trabalho” a partir de um movimento de supressão de tais mecanismos, como força social, mediante a “conscientização” da situação objetiva, capaz de formular alternativas para sair da miséria que o fetiche da mercadoria engendrou. Economia Popular Solidária : alternativa à crise ou nova cultura do trabalho? Dados da OIT nos informam que, neste fim de século, existe quase um bilhão de desempregados no Planeta, ou seja, quase 30% de toda a força de trabalho. Na mesma linha, e mais dramaticamente, a Cruz Vermelha Internacional afirma que os famintos do mundo chegam a 802,3 milhões, sendo 67,2 milhões da América Latina.

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Frente ao desemprego e à exclusão social decorrente da crise do trabalho, a luta pela sobrevivência tem movido esse grande contingente de excluídos. As iniciativas têm sido as mais diversificadas e compreendem estratégias individuais, familiares, associativas, comunitárias, cooperativas, redes etc. Açambarcam desde atividades produtivas de subsistência familiar ou comunitária, de trocas ou mercado local, até a articulação incipiente de cadeias de atividades do campo, cidade, incluindo comercialização e consumo em mercados externos vinculados à solidariedade. A identidade entre essas atividades se dá primeiramente em razão do quadro de exclusão social. Entretanto, suas origens, as formas como elas acontecem e as expectativas a que elas remetem são bastante variadas A economia popular solidária nasce como uma resposta alternativa ao confronto entre a economia estatizada e o mercado privatizado. Nasce de uma atitude crítica frente ao capitalismo. Sem desconhecer o sistema econômico mundial hegemônico vigente, dentro do qual é preciso sobreviver, orienta-se entretanto por valores não mercantis, como a solidariedade, a autonomia, a igualdade e a democracia. Fundada na cooperação entre unidades de trabalho entre si e destas com os consumidores visando ao desenvolvimento humano sob custos sociais menores, a economia solidária está abrindo possibilidades de expansão de um mercado não-capitalista. Este é o desafio proposto: a construção da solidariedade que deve orientar a nova forma de organizar a produção, a distribui-


ção e o consumo dos bens socialmente produzidos, o que significa redesenhar e exercitar, na prática das experiências alternativas, um outro projeto de sociedade que rompa com a lógica da competição monopolizadora excludente. E não são poucas as experiências e práticas das mais diversas origens que estão proliferando, sob diferentes nomes. Elas têm em comum o germe do alternativo, o valor da solidariedade e o compromisso da cidadania, sobretudo na perspectiva dos excluídos, tomados como sujeitos. As experiências concorrem para uma ruptura com o padrão paternalista, assistencial, de ação junto aos excluídos, incorporam atitudes socialmente participativas, de protagonismo, recuperam valores e práticas de reconstrução pessoal e coletiva na perspectiva da cooperação, da solidariedade. Começam a transcender o patamar da subsistência; atingem níveis de viabilidade, estabilidade e crescimento e articulação em redes. As práticas de Economia Solidária no mundo Na América Latina, sua larga experiência da persistência da informalidade econômica, as iniciativas são múltiplas e diferenciadas. No Chile, inicialmente, significou resistência ao autoritarismo de exclusão. Mais recentemente, evolui para o desenvolvimento de uma rede diversa de organizações com intercâmbio, apoio e trocas. Na área metropolitana de Santiago do Chile, 1.200.000 microunidades geridas - seja individualmente, familiarmente ou em grupos ocupa 50% da força de trabalho, sem contar com nenhum capital

(Razeto, 1993 – livro 192). Na Colômbia, a legislação nacional dá guarida ao setor da economia popular solidária como o terceiro setor, entre a economia capitalista privada e a economia dos setores estatais. No Peru, são cerca de 3 milhões de trabalhadores organizados em microunidades de até 4 pessoas, representando cerca de 78% dos empreendimentos do País. Na Nicaraguá, diante do fracasso das medidas voltadas para a privatização, recupera articulações horizontal e vertical, e sinaliza capacidade de operação em larga escala, inclusive no mercado externo. Na África, outras experiências apontam para a formação de mercados auto-gestionários no Oeste, em Camarões e no Senegal, onde centenas de grupos de mulheres constituem uma federação nacional. Em Bangladesh, o Grameen Bank, mundialmente conhecido, opera com mais de 1.000 sucursais e atende, com financiamento solidário, dois milhões de pessoas. Sua experiência afilia-se a tantas outras, como as da Índia, Paquistão etc. Também nos países do Norte a revivescência de uma economia social recupera e reconduz, criticamente, a tradição cooperativista do século XIX. França, Bélgica,

Canadá, Estados Unidos, Inglaterra, Espanha, Itália explodem em exemplos com grande volume de comercialização alternativa, algumas vezes com a incorporação de “moedas de troca” próprias. Essa capacidade de operar em larga escala em redes regionais e internacionais é fortalecida pela difusão de práticas de agricultura alternativa, fundos de inversão ética, multiplicação de empresas de reciclagem e reaproveitamento de resíduos, com a identificação de “selos” sociais, ecológicos etc., configurando condições próprias de “mercado justo” alternativo ao mercado internacional cada vez mais explicitamente injusto. Inserindo-se na cadeia produtiva cuja hegemonia é capitalista, a economia solidária vem mostrando-se capaz, em algumas regiões, de expandir sua própria cadeia produtiva, disputando espaço e conduzindo a vida econômica regional. É o caso das redes de cooperativas auto-gestionáveis de Mondragon, na região basca da Espanha, da Emilia-Romana, na Itália, de Quebec, no Canadá, do Grameen Bank, em Bangladesh, dos clubes de trocas de Buenos Aires, na Argentina, das possibilidades de Catende, ao sul de Pernambuco, a usina que os 12.000 trabalhadores em autogestão administram.

“As experiências concorrem para

uma ruptura com o padrão paternalista, assistencial, de ação junto aos excluídos”. Revista de conjuntura'

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Da resistência à ditadura às proposições de políticas: as recentes práticas no Brasil No Brasil, tais experiências ressurgem a partir da crise econômica da década de 80, resgatando antigas utopias exercitadas desde o início do capitalismo pelos trabalhadores: a auto-gestão, o cooperativismo de trabalho. A despeito da ruptura do debate sobre o solidarismo, isto é, a “terceira via” entre o capitalismo e o comunismo, imposta pela ditadura, e dos rumos controvertidos do cooperativismo de verniz, as práticas associativas, com maior peso na área rural, sempre estiveram presentes. Na ditadura, enquanto enfrentamento de uma ordem totalitária e excludente, as experiências de economias alternativas colocavam-se como oposição ao Estado ditador. As ações comunitárias, estimuladas por diversas entidades propositoras da Educação Popular e depois incorporadas às perspectivas das CEBs (comunidades eclesiais de base), de forte conteúdo críticoparticipativo, desenvolviam projetos produtivos de trabalho e renda nos anos 70. Nos anos 80, a seca do Nordeste propiciou reação da CNBB, que, em conjunto com a cooperação internacional, desen-

volveu amplo trabalho de constituição de fundos para apoio a miniprojetos (ou PACs – Projetos Alternativos Comunitários). Tendo a Cáritas Brasileira, organismo da CNBB, como seu principal agente, esse programa se estendeu por todo o País, como alternativa de sobrevivência, resposta à falta absoluta de políticas públicas, enfim, ação de resistência democrática, fortalecendo espaços associativos autônomos. Ao final da ditadura e depois dela, com a redemocratização, as experiências começam a tomar força como movimento social próprio; não só influenciam novas políticas de Estado, como este passa a adotar (e algumas vezes a cooptar) tais iniciativas. Tratadas sob a ótica da política de Estado, são vistas como formas de ação paliativas e passageiras para reduzir os impactos das crises que empurram parte da população para a exclusão e a informalidade. Fazem parte das políticas compensatórias para remediar os efeitos das políticas de ajustes impostas desde fora como receituário neo-liberal. Na fase de redemocratização, o governo de transição definiu um Programa de Prioridades Sociais (PPS), que, no âmbito do Ministério do Trabalho, financiou através dos SINEs (Sistema Nacional de Emprego) ini-

“Com o avanço desmedido da

globalização, reforçado pela política neoliberal adotada, as crises já não são mais passageiras”. Revista de conjuntura



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ciativas de trabalho e renda associativo, em seguida apoiado pela GTZ, agência alemã, para alguns Estados, que resultou em significativo laboratório experimental, o Pró-Renda. Por outro lado, programas de apoio a projetos de trabalho e renda, como os da Secretaria de Ação Comunitária e os da antiga LBA, hoje substituídos pelo Comunidade Solidária, foram exemplos da utilização clientelística de recursos públicos, travestidos de ação não-assistencialista. Na década de 90, de um lado a crise econômica e, do outro, os movimentos de cidadania forçam a definição de políticas. Estas, entretanto, se limitam a ações emergenciais e compensatórias, ou, mais recentemente, apontam para uma pseudo-autonomia dos indivíduos com a mistificação da empregabilidade. O IBASE, ONG criada por Betinho, que nessa década teve papel de destaque nas ações de combate à fome e ao desemprego, avaliou, em 1998, resultados do PROGER/FAT, programa criado com esse fim, mas de difícil acesso à cidadania dos excluídos. Contudo, com o avanço desmedido da globalização, reforçado pela política neoliberal adotada, as crises já não são mais passageiras. A concentração de renda, uma das maiores do mundo, a concentração de terras, o desassalariamento e a precarização do trabalho, a dívida pública (interna e externa), conduzida pelos interesses ditados pela especulação do “mercado internacionalizado”, isto é, pela monopolização excludente, sem qualquer ética de solidariedade, só fazem reforçar a busca das alternativas não mais como paliativo a situações transitórias e localizáveis.


A busca de alternativas não paliativas No Rio Grande do Sul, a tradição cooperativista revela que à preponderância das cooperativas agropecuárias se acrescentam as cooperativas de trabalho e serviços. Lá surgem as primeiras iniciativas de sistematização das experiências, que passam a se denominar de Economia Popular Solidária. Lá também iniciam-se as experiências da criação de fóruns e as já comuns feiras da Economia Popular Solidária, que dão unicidade e visibilidade a um movimento em gestação, assim como é no Rio Grande do Sul que os programas de governo, primeiro municipal, depois estadual, começam a incorporar a Economia Popular Solidária como política de Estado. O movimento sindical brasileiro tem gestado pelo menos três iniciativas relativas aos setores precarizados pelo trabalho, com fortes elementos constitutivos de uma economia popular solidária: os sindicatos, sem patrões, da economia informal, com forte representação dos trabalhadores ambulantes dos centros urbanos e suas lutas pelo direito conquistado literalmente nas ruas; a ANTEAG, Associação Nacional dos Trabalhadores de Empresas AutoGestionáveis, que orienta a gestão de empresas herdadas pelos trabalhadores na iminência de falência; e a ADS, Agência de Desenvolvimento Solidário, ligada à CUT. A UNITRABALHO, rede de professores e pesquisadores de universidades brasileiras, tem incorporado dezenas de experiências de Incubadoras Tecnológicas de Cooperativas Populares, cuja metodologia de práticas auto-gestionáveis emancipatórias

“Começa a avançar a incipiente

reflexão sobre as relações entre a economia informal urbana e a Economia Popular Solidária ”. soma-se a outras estratégias da economia popular solidária. Na área rural, em contraponto às “coopergatos”, iniciativas de pseudo-organização de assalariados temporários rurais, florescem as cooperativas dos assentamentos da Reforma Agrária, com apoio do MST, as redes da agroecologia vinculadas a articulações regionais (ASA – articulação do semi-árido; rede Cerrado etc.), as redes da agricultura familiar, as rede de tecnologias apropriadas (PTA), as redes de comercialização de produtores específicos com o apoio de ONGs como a CAPINA, bem como articulações de iniciativas de desenvolvimento rural sustentável (CONTAG). Pesquisando e teorizando as práticas Recentes linhas de pesquisa estão refletindo sobre a importância e as perspectivas de uma economia popular solidária. É o caso da pesquisa da Unitrabalho, que, desde 1997, vem mapeando experiências em quase todas as regiões do Brasil, ou como as avaliações realizadas pelo IBASE (PROGER, governo do RS, Catende etc.). Começa a avançar a incipiente reflexão sobre as relações entre a economia informal urbana enquanto empreendimento dos setores populares, e a Economia PoRevista de conjuntura



pular Solidária. Alguns autores e entidades vêm refletindo sobre o tema, entre eles: Paul Singer, da USP, Luiz Inácio Gaiger, da UNISINOS/RS, José Luiz Coraggio, da Argentina, a CUT, Capina, Cáritas, FASE, IBASE, Marcos Arruda, do PACS, Lia Vargas Tiriba, da UFF, Luís Razetto, do Chile, Gabriel Kraychete, da UCS, Euclides Mance, do IFIL - Instituto de Filosofia da Libertação, Paraná Gaiger considera a Economia Popular Solidária - EPS como as iniciativas populares de geração de trabalho e renda baseadas na livre associação de trabalhadores e nos princípios de autogestão e cooperação. É um fenômeno novo, e comporta diferentes formas de organização. Usa o conceito EES (empreendimentos econômicos solidários): organizações coletivas, de trabalho e renda, de autogestão, democracia, participação, igualitarismo, cooperação no trabalho, auto-sustentação, desenvolvimento humano e responsabilidade. Singer vai na mesma direção, usando o termo economia solidária referindo-se a empresas de autogestão, sem excluir as demais situações. Mas afirma que ela só se viabiliza através de alguns pré-requisitos: formação profissional e aperfeiçoamento contínuo, concessão de crédito por “banco do povo”, criação de

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“A superexploração dos recursos

naturais... coloca em risco não apenas as classes e países subalternos, mas toda a humanidade”. moeda própria para proteção de seu mercado específico. Arruda fala em sócio-economia solidária, que transcende iniciativas restritas ao econômico. Tiriba denomina o conjunto de experiências de OEPs (organizações econômicas populares) e as percebe como iniciativas coletivas e solidárias, que podem ser o germe de uma nova cultura do trabalho. Razzeto afirma que seu objetivo é a máxima valorização do trabalho – que os possuidores da força de trabalho a invistam em trabalho, que se constitui como gênese, e ao mesmo tempo resultado dos fatores de produção. Razzeto ainda distingue três tipos de atividades: as de sobrevivência, emergência e transitória; as de subsistência básica, sem acumulação; e as de valorização da vida, da liberdade, do companheirismo, da autogestão. Kraichete afirma que a economia dos setores populares existe de forma dispersa e fragmentada. A sua viabilidade, o crescimento e a troca de qualidade dependeriam de aportes econômicos e sociais que não são reproduzíveis atualmente no seu interior e que limitam o seu desenvolvimento; sua viabilidade transcende os aspectos estritamente econômicos, requerendo uma ação convergente e

complementar de múltiplos atores e iniciativas nos campos político, econômico, social e tecnológico, envolvendo ONGs, sindicatos, igrejas, universidades, órgãos governamentais etc., instigando uma redescoberta cidadã do trabalho, com as conseqüentes implicações políticas, econômicas e sociais. Coraggio advoga que a complexidade do novo tecido social exige a redefinição dos setores da economia (formal e informal) em trës subsistemas: a economia empresarial capitalista, a economia estatal e a economia popular solidária, esta caracterizada por sua atomização, pouca organicidade e, em decorrência, frágil manifestação autônoma de autoregulação. O salto de qualidade para a auto-regulação depende de os setores que compõem as bases populares virem a assumir um projeto político-econômico comum, definido-se como sujeito político nacional. Os desafios da Economia Popular Solidária A superexploração dos recursos naturais, transformados em mercadorias cuja lógica básica não é a de atender as necessidades humanas, mas a acumulação desenfreada, cada vez mais colo-

1 K.Marx, “O Capital”, Livro III, 5ª seção, Divisão do Lucro, XV, 1864-1875, Pleiade, Paris, p. 1147

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ca em risco não apenas as classes e países subalternos, mas toda a humanidade. A consciência, cada vez maior, que recupera a visão holística sobre a relação entre o meio ambiente natural e os seus habitantes vivos e humanos, supera a defesa limitada às consequências da depredação ou a preservação paisagística, e avança em postulados de sustentabilidade baseados em valores impossíveis de serem plenamente exercidos pela ótica capitalista. A reflexão sobre as possibilidades de desenvolvimento de uma economia solidária obriga ao enfrentamento de algumas questões: 1. a crítica à EPS enquanto herança “romântica” do socialismo utópico; 2. seu caráter não capitalista mas subordinado ao capitalismo; 3. seu peso relativo enquanto bloco econômico frente aos demais blocos; 4. sua relação com o Mercado e o Estado. 1 - A herança “romântica” do socialismo utópico. Segundo Marcos Arruda, a crítica de Marx aos utópicos visava a outros aspectos, não ao do cooperativismo e da solidariedade, e do socialismo entendido como sociedade de trabalhadores no poder1 Por outro lado, as transformações no modo de desenvolvimento capitalista favorecem o redimensionamento do quadro dos sujeitos sociais, não exclusivamente os assalariados produtores da mais-valia absoluta. A despeito do recorte que exige instrumentos de eficiência econômica, a EPS, sendo uma das manifestações do movimento social, só pode viabilizar-se se vier a constituir-se enquanto sujeito


social. O modelo de regulação fordista dava ênfase à concentração da produção em grandes plantas de fábrica, ensejando a solidariedade dos assalariados da cadeia produtiva. O desafio, diante das transformações, consiste em restabelecer a solidariedade dispersa pelo desmonte das plantas de fábrica, cujos demitidos compõem essa rede difusa de inúmeras iniciativas de excluídos que compõem a economia popular. Se, de um lado, o desenvolvimento das forças produtivas relativiza a função da mais-valiaabsoluta (exploração do trabalho assalariado), do outro lado permite repensar o papel dessa massa difusa cuja superação dos limites à sobrevivência só pode dar-se num movimento de identidade de sujeitos solidários: um novo modelo de sociedade, não apenas de desenvolvimento, mas de cultura, filosofia, e que aponte para o fortalecimento da contra-hegemonia, isto é, de que o capitalismo não só não significa o “fim da história”, mas que a crise atual aponta para possibilidades da sua superação. 2 - Seu caráter “alternativo” ao capitalismo. A afirmação de que a Economia Popular Solidária é alternativa à economia capitalista traduz apenas um dos ângulos da questão. Ela se caracteriza pelo fato de que as relações sociais estabelecidas no interior das iniciativas em grande parte não são relações assalariadas (familiares, associativas, cooperativas). Entretanto, ela está subordinada ao núcleo capitalista, seja pelas condições dadas à sua so-

brevivência, condenada à precarização humana, seja pela sua dependência ao mercado capitalista, quanto ao fornecimento de insumos e quanto ao público consumidor, cuja renda é oriunda desse mercado. Seu desafio consiste em criar condições para que as iniciativas alternativas assegurem e fortaleçam as relações internas de solidariedade e de eficiência cooperativa. De outro lado, as relações externas, que ampliem sua rede de solidariedade, seja quanto a cadeias produtivas solidárias (insumos, tecnologias, crédito, agregação, comercialização e consumo), seja quanto à mobilização político-social nos enfrentamentos e confrontos contra a lógica do grande capital. Nesse sentido, subordinação não significa submissão passiva, mas resistência e confronto. Partindo de uma lógica diferente da lógica da acumulação capitalista, a Economia Popular Solidária se caracteriza pela “reprodução ampliada da vida”2 . Ora, no limite, enquanto o capital rebaixa salários e desemprega

para acumular, as famílias dos setores populares não dispensam seus parentes, amigos; ao contrário, absorvem-nos, ampliando trabalho e serviços, a serviço da reprodução da vida. 3 - Possibilidade de configurar-se um bloco econômico. Enquanto bloco econômico que busca distinguir-se dos demais, a Economia Popular (informal, familiar e/ou solidária) tem, sobretudo nos países em desenvolvimento, um peso significativo, que se amplia com o desassalariamento. Pode ser diferenciada da Economia Empresarial Capitalista (hoje cada vez mais transnacionalizada) e da Economia Estatal (empresas estatais com fins lucrativos ou não, cada vez mais reduzidas)3. Seu desafio: dar organicidade a esse conjunto variado de atividades que atingem todos os setores, cuja dispersão encobre sua força e identidade, fortalecer as formas relativamente autônomas de auto-regulação, hoje pouco manifestas, ainda que resistentes à dinâmica com que o capital

“O desafio da Economia Popular

Solidária consiste em criar condições para que as iniciativas alternativas assegurem e fortaleçam as relações internas de solidariedade e de eficiência cooperativa”.

2 Coraggio, José Luis. Repensando la política urbana metropolitana ante el embate de la globalización. Buenos Aires. (mímeo). 1997; e Economia dos Setores Populares: Entre a realidade e a Utopia. Petrópolis. 2000. 3 Coraggio, José Luis. Ciudades sin rumbo; Investigación urbana y projeto popular. CIUDAD-SIAP. Quito. 1991; e idem, acima.

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incorpora seus recursos e as submete aos seus interesses. O capitalismo, ao revolucionar a produção, cria condições para a superação da forma assalariada-fordista, reduz a grande unidade de produção fabril, dispersa a força de trabalho, cria mecanismos de informação/comunicação que permitem a universalização e a reintegração do conhecimento e as possibilidades de globalização socializada. Mas assegura a apropriação privada dessa socialização, da planetarização da acumulação através das transnacionais cada vez mais poderosas4 . A transnacionalização capitalista tem como lógica de acumulação a terceirização e a flexibilização que reduzem custos, responsabilidades, e desmobilizam forças sindicais assalariadas. Já não há mais necessidade de grandes unidades de produção, que vêm sendo substituídas pela desconcentração e a multiplicação de agentes econômicos subordinados. Ora, os “sobrantes” ou a exclusão precarizada, nas franjas do sistema, dispersas, têm hoje, mais do que nunca, as possibilidades de articulação de interesses e organização do seu Bloco Econômico. Na ótica da resistência e das alternativas dos precarizados, há que se estruturar novo bloco que defina, no processo, suas relações e sua autonomia.

Assim como o conceito de trabalho humano no capitalismo se confunde com o trabalho assalariado (força de trabalho, mercadoria que se vende), o mercado e o Estado estão contaminados pelo mundo do capital. Sem secundarizar a hegemonia da exploração capitalista no mercado, Braudel5 distingue “economia de mercado” do “capitalismo”. O capitalismo só se torna pleno de hegemonia quando o poder do Estado assume seus interesses materiais e ontológicos. A identidade entre capital e Estado atravessa séculos de modernidade. O capital vive da complacência do Estado, sua liberalidade, isenções, recursos. Nesse sentido, na sociedade capitalista o Estado é um elemento constitutivo do sistema, que detém o poder do monopólio político e que é utilizado a serviço do capital. A teoria do saudoso Milton Santos (Schlesinger, “Relações Internacionais”), sobre os “dois circuitos da economia urbana”, serve de ilustração quanto ao piso superior: fluxos internacionalizados, cultura mundial, participação plena da globalização; quanto ao piso inferior: vida local, estratégias de sobrevivência, exclusão social. Ontem como hoje, a economia de mercado gira numa margem inferior e extensa da economia, constituída de interesses relativa-

4 - Sua relação com o mercado e o Estado. Há que se repensar as relações entre economia capitalista, mercado e Estado.

mente independentes e responsáveis por um volume significativo de trocas de bens e serviços resultantes da divisão do trabalho humano e sua interdependência. Essa análise relativiza a visão de um sistema capitalista fechado, contribuindo para a percepção de atividades econômicas que se movimentam e se interligam no mercado, a despeito da insuficiência ou inexistência de estatísticas. No interstício dessa economia de mercado é que vem ocorrendo a reprodução da vida de uma parcela crescente da população, que não é proporcionada nem pelo mercado capitalista de trabalho, nem pelas cada vez mais restritas ações compensatórias do Estado. Sua eficiência e racionalidade não pode ser medida pela capacidade de acumulação de capital via ascensão empresarial, mas pela sua capacidade de ampliar a reprodução da vida. Isolados, tais empreendimentos e experiências, por melhor que se apresentem, são frágeis, dado o contexto de forças que não lhes são favoráveis. O que pode lhes dar maior consistência é a sua coesão no campo dos movimentos populares. São eles que podem transformar a EPS em argumento de luta política cujo protagonismo é indispensável na construção de um novo projeto de desenvolvimento.

* Ademar Bertucci Economista com Mestrado em Políticas Sociais; assessor da Cáritas Brasileira

4 Marques, Ivan da Costa. O Brasil e a abertura dos mercados: o trabalho em questão. Coleção ABET sobre Mercado de Trabalho. Volume 10. São Paulo, 1998. 5 Braudel, Fernand. Os jogos das trocas. Lisboa.RJ. Edições Cosmos. 1985.

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A R T I G O

Algumas considerações quanto a provimento de cargos públicos e os cargos de economista Márcio Camarossano *

Este artigo resulta de amplas discussões, no âmbito do sistema COFECON/CORECONs, sobre a situação dos economistas no Serviço Público e sobre os cargos cujas atribuições correspondem às atividades privativas e inerentes aos economistas. O art. 37 da Constituição da República reza: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: I – os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros na forma da lei; II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso 1

público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (...)” (Grifamos) Basta uma simples leitura dos dispositivos transcritos para constatar a importância de que se reveste a admissão de pessoal no serviço público. O tratamento que sucessivas Constituições da República dispensaram à matéria em questão revela não apenas significativa preocupação dos respectivos constituintes com a mesma, como

também a busca incessante de aprimoramento das normas disciplinadoras do recrutamento de pessoal pela Administração Pública, direta e indireta. E é compreensível essa preocupação e essa busca na medida em que a história da Administração Pública brasileira registra incontáveis práticas que serviram, de forma intencional ou não, à burla do princípio constitucional da igual acessibilidade de todos aos cargos públicos1. A propósito, expedientes como a abusiva criação de cargos de provimento em comissão, indiscriminados mecanismos de concursos internos de ascensão funcional, admissão de pessoal

V. nosso trabalho Servidores Públicos, in Direito Administrativo na Constituição de 1988, coord. Celso Antônio Bandeira de Mello, São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1991, p. 169.

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temporário para exercer atividades em rigor de caráter permanente, foram apenas alguns instrumentos dos quais se usou e abusou para postergar a exigência, como regra, de concurso público. Também servira a esse escopo interpretação equivocada da expressão primeira investidura, abolida pela Constituição de 1988, assim como a farta e livre admissão de pessoal em empregos e funções, já que prevalecia o entendimento de que só para prover cargos públicos, no sentido estrito do termo, é que era obrigatório concurso público. A Constituição de 1988 procurou dar um basta nas referidas práticas, atentatórias aos princípios fundamentais da Constituição anterior, mas cuja letra parecia admitir. Universalizou a regra do concurso público; estabeleceu a obrigatoriedade de regime jurídico único para o pessoal permanente de pessoas governamentais de Direito Público (obrigatoriedade abolida pela Emenda Constitucional nº 19/98); substituiu a expressão primeira investidura por investidura somente; restringiu expressamente funções de

confiança e cargos em comissão a atribuições de direção, chefia e assessoramento; prescreveu que a contratação de pessoal temporário só se admite para atender necessidade temporária de excepcional interesse público, e nos casos estabelecidos em lei (CR, art. 37, incisos II, V e IX). No que concerne a concursos públicos, uma das alterações introduzidas pela Constituição de 1988, comparada com a redação da Constituição anterior, está consubstanciada no art. 37, inciso II, que determina que o concurso público de provas ou de provas e títulos deve ser de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, como se isso já não se pudesse depreender como implícito no sistema constitucional então vigente. De qualquer forma, o que importa ressaltar é que a titularidade de um cargo público só pode ser atribuída a quem melhor estiver habilitado a exercer as atribuições inerentes ao mesmo. Com efeito, e como já anotamos em monografia a respeito da matéria2, “o concurso público tem

“De qualquer forma, o que importa

ressaltar é que a titularidade de um cargo público só pode ser atribuída a quem melhor estiver habilitado a exercer as atribuições inerentes ao mesmo”.

por escopo possibilitar a aquisição, para o serviço público, do melhor servidor, bem como assegurar aos administrados a igual oportunidade de ascenderem aos cargos públicos”. Se assim é, nada mais elementar do que concluir que as provas a que os candidatos a determinada vaga devem submeter-se, e os títulos que porventura devam ostentar, sejam apropriados à aferição de aptidões, de habilidades, de conhecimentos necessários e suficientes ao exercício, com eficiência, das atribuições que, por força da titularidade do cargo ou emprego, lhes serão confiadas. Segue-se, no que concerne às provas, que sejam compatíveis, adequadas à natureza e a complexidade do cargo ou emprego a ser preenchido, como determina expressamente a Constituição da República, sob pena de invalidade. Assim, se o cargo a ser titularizado é de motorista, não faz sentido submeter os candidatos a prova que reclame conhecimentos absolutamente desnecessários ao exercício das atribuições inerentes ao mesmo, como, por absurdo, conhecimentos de álgebra, de direito romano, de astronomia, de ciência da computação ou de geologia. Ou então que reclame conhecimentos e habilidades insuficientes, como ser simplesmente alfabetizado e ter noções elementares de aritmética. Se as provas forem inadequadas, em face da natureza e complexidade do cargo em disputa, quer por exigirem menos, quer por exigirem mais do que o que for realmente necessário e sufici-

2 In Provimento de Cargos Públicos no Direito Brasileiro, Biblioteca de Estudos de Direito Administrativo, vol. 13, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1984, p. 83.

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ente para o exercício das atribuições a serem confiadas ao seu titular, o concurso estará eivado de nulidade. Por outro lado, a adequação ou não das provas exigidas num concurso, em face da natureza e complexidade das atribuições inerentes ao cargo ou emprego em disputa, pode não ser o bastante para sua integral validade. Cargos ou empregos há que, em razão mesmo da natureza e complexidade das atribuições a serem confiadas aos seus titulares, implicam exercício de profissão regulamentada, submetida a regime especial de fiscalização. Nesses casos, é de se exigir dos interessados em disputá-los, como requisito indispensável, também habilitação legal específica, ainda que se possa admitir a existência de interessados com conhecimentos e aptidões suficientes, embora não habilitados legalmente. Se o cargo em concurso é de médico, engenheiro ou advogado, não basta que alguém, em tese, conheça, na teoria e na prática, Medicina, Engenharia ou Direito. Pode até ser bacharel nas áreas respectivas, mas, se não estiver inscrito, conforme o caso, no Conselho Regional de Medicina (CRM), no Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura (CREA) ou na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), não estará legalmente habilitado a exercer a profissão respectiva e, conseqüentemente, não poderá titularizar o cargo ou ser contratado para o emprego pretendido. Se o fizer, estará exercendo ilegalmente a profissão. Também a Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965, que regula a ação popular (CR, art. 5º,

“É certo que cargos públicos reclamam,

quando de sua criação, denominação própria e número certo”. LXXIII) fulmina de nulidade, caracterizada assim lesão legalmente presumida ao patrimônio público, “a admissão ao serviço público remunerado, com desobediência, quanto às condições de habilitação, das normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais” (art. 4º, I). Por oportuno, convém ressaltar que se pode cogitar, em tese, da existência de cargos que comportem, a um só tempo, atribuições privativas de economista e outras atribuições privativas de outros profissionais. Também pode haver casos em que ao menos uma atribuição do cargo seja privativa de economista e outras tantas pertinentes ao mesmo sejam realizáveis por qualquer profissional, vale dizer, não sejam privativas de nenhuma área profissional específica. Na primeira hipótese, o cargo estará, a rigor, em desacordo com nosso ordenamento jurídico, posto que deveria desdobrar-se em cargos diferentes, na medida em que cargos públicos são, por definição, plexos unitários de competências de uma mesma natureza. Suponhamos que um mesmo cargo comporte atividades privativas à profissão de economista e outras relativas à de advogado. Na verdade, esse cargo deveria ser desdobrado em dois cargos distintos: um de economista e um de advogado. Entretanto, suponRevista de conjuntura

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do que não haja qualquer questionamento quanto à legalidade da constituição desse cargo e o mesmo subsista, a exigência mínima para seu provimento seria que o profissional a ocupá-lo comprovasse habilitação para o exercício de ambas as profissões, devendo, para tanto, estar registrado no CORECON e inscrito na OAB. Na segunda hipótese, em que um cargo possa comportar funções privativas de economista e outras funções que não sejam privativas de nenhum profissional de área específica, persiste o mesmo raciocínio: se o profissional tiver que exercer pelo menos uma função privativa de economista, independentemente de exercer outras várias funções não privativas de outras áreas, deverá comprovar habilitação de economista. Outra questão reside em saber se, para que um cargo ou emprego seja considerado pertinente a profissão regulamentada, hipótese em que só poderá ser ocupado por quem estiver legalmente habilitado a exercer à profissão respectiva, basta atentar para a sua denominação. À toda evidência, a resposta só pode ser negativa. É certo que cargos públicos reclamam, quando de sua criação, denominação própria e número certo. E é de se presumir – presunção sempre relativa – que a

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“Na medida em que o exame das

atribuições inerentes a determinado cargo evidenciar exercício de profissão regulamentada, só poderá ser titularizado por quem ostentar formação profissional e habilitação legal adequadas”. denominação do cargo já esteja a expressar a natureza das atribuições a ele inerentes, como ocorre com cargos denominados como sendo de biólogo, farmacêutico, perito criminal, professor, dentista, ajudante geral, auxiliar administrativo, enfermeiro, desenhista, lançador, agente fiscal etc. Mas nem sempre é isso o que ocorre. Há, por exemplo, cargos que implicam exercício da advocacia pública e que são denominados “procurador”, “assistente legislativo”, “consultor”, “diretor”, “assessor” etc. Vê-se, portanto, que a denominação dos cargos públicos não é, a rigor, algo que se possa atribuir caprichosamente. Há de ser sempre a que melhor se preste à identificação, de plano, de um núcleo central de atribuições de determinada natureza. Afinal, denomina-se algo para facilitar, e não para ocultar sua substância, para propiciar sua adequada identificação, e não para iludir, dissimular, enganar, fraudar. Se o conteúdo de um frasco é “vinagre”, do rótulo que ostenta não pode constar o termo “vinho”; se

de água se trata, o rótulo não pode indicar outra substância. Mas se o faz, nem por isso altera-se a substância, com as propriedades e características a ela inerentes. Não é por outra razão que Agostinho Alvim já afirmava que os problemas da dogmática não se resolvem pela taxinomia. Assim, de nada adianta denominar como sendo taxa uma obrigação de levar dinheiro aos cofres públicos que se configura, à luz de seu regime jurídico específico, como imposto. De nada adianta designar como sendo permissão de serviço público uma outorga que reúne as notas características próprias de uma concessão. Há de prevalecer, sobre o rótulo, o real regime jurídico próprio de cada instituto. Da mesma forma ocorre com os cargos públicos. Para efeito de exigência ou não de habilitação legal específica para seu provimento há de prevalecer a natureza das atribuições cometidas aos que forem exercê-los, e não os rótulos apostos para denominá-los. Na medida em que o exame das atribuições inerentes a deter-

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minado cargo evidenciar exercício de profissão regulamentada, só poderá ser titularizado por quem ostentar formação profissional e habilitação legal adequadas, ofendendo a ordem jurídica tanto a lei quanto o edital de concurso que dispensarem referidas qualificação e habilitação profissionais. Sobre elas prevalecem, por força da própria Constituição da República, as normas pertinentes à disciplina da profissão considerada. A propósito, prescreve a Constituição de 1988 que “é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer” (art. 5º, XIII). Prescreve também ser de competência privativa da União legislar sobre condições para o exercício de profissões (art. 22, XVI). Logo, em face mesmo da Constituição da República e da legislação disciplinadora do exercício de diversas profissões, nula há de ser proclamada qualquer investidura de cargo público que recaia em quem não esteja legalmente habilitado para o exercício da profissão que determinado cargo, mercê da natureza das atribuições a serem confiadas a quem o titulariza, enseja. Pouco importa, para esse efeito, que o cargo receba denominação ou rótulo que não corresponda à profissão que seu titular em rigor exercerá; pouco importa que a lei que o tenha criado e o edital de concurso não exijam a habilitação legal que, por força da regulamentação da profissão considerada, não se pode postergar. Dentre os requisitos estabelecidos em lei, a que se refere a Constituição da República de 1988, em seu art. 37, I, hão se ser


atendidos, obviamente, os requisitos estabelecidos nas normas disciplinadoras do exercício das profissões que assim se apresentam regulamentadas. Ora, dentre as profissões regulamentadas está a de economista, por força mesmo da Lei nº 1.411, de 13 de agosto de 1951, e suas subseqüentes alterações, do Regulamento aprovado pelo Decreto nº 31.794, de 17 de novembro de 1952, da Resolução nº 860, de 02 de agosto de 1974, e outros diplomas normativos. Consoante o disposto no art. 14, caput, da Lei nº 1.411/51, “só poderão exercer a profissão de economista os profissionais devidamente registrados nos CORECONs” (Conselhos Regionais de Economia) “pelos quais será expedida a carteira profissional”. Já o art. 18 da mesma Lei estabelece que a falta do competente registro torna ilegal e punível o exercício da profissão de economista. O Decreto nº 31.794/52, que regulamentou a Lei nº 1.411, de 13.08.51, minudencia os trabalhos inerentes ao exercício da profissão de economista, consignando, em seu art. 3º, que: “A atividade profissional privativa do economista exercita-se, liberalmente ou não, por estudos, pesquisas, análises, relatórios, pareceres, perícias, arbitragens, laudos, esquemas ou certificados sobre os assuntos compreendidos no seu campo profissional, inclusive por meio de planejamento, implantação, orientação, supervisão ou assistência dos trabalhos relativos às atividades econômicas ou financeiras, em empreendimentos públicos,

privados ou mistos, ou por quaisquer outros meios que objetivem, técnica ou cientificamente, o aumento ou a conservação do rendimento econômico.” Na mesma linha, foi editada pelo Conselho Federal de Economia a Resolução nº 860, de 02 de agosto de 1974, cuja transcrição integral, aqui, afigura-se necessária: Resolução nº 860, de 02 de agosto de 1974.

de 1957, constitui sólido instrumento para a conceituação, classificação e regulamentação das atividades do Economista; CONSIDERANDO a adequação de manter-se o estatuído na aludida Resolução, aduzindolhe disposições complementares e coadjuvantes, visando ao cumprimento da legislação específica da profissão e à defesa dos interesses, direitos e prerrogativas profissionais, Resolve:

Conceitua, define, classifica e regulamenta os serviços profissionais do Economista, em complementação à Resolução no 67/57 que dispõe sobre o exercício das atribuições privativas da profissão. O CONSELHO FEDERAL DE ECONOMIA, no uso das atribuições legais e regulamentares conferidas pela Lei nº 1.411, de 13 de agosto de 1951 e Decreto nº 31.794, de 17 de novembro de 1952, e Lei n° 6.021, de 03 de janeiro de 1974, e tendo em vista a Resolução nº 67, de 14 de outubro de 1957, e CONSIDERANDO que cumpre dispor, o mais eficaz e amplamente possível, sobre as atividades privativas do Economista; CONSIDERANDO que a Resolução n° 67, de 14 de outubro

Art. 1º A atividade profissional privativa do Economista exercita-se, liberalmente ou não, por estudos, pesquisas, análises, relatórios, pareceres, perícias, arbitragens, laudos, certificados, ou por quaisquer outros atos, de natureza econômica ou financeira, inclusive por meio de planejamento, implantação, orientação, supervisão ou assistência dos trabalhos relativos às atividades econômicas ou financeiras, em empreendimentos públicos, privados ou mistos. Art. 2º São inerentes ao campo profissional do Economista, de conformidade com a legislação pertinente, as seguintes atividades: I) - Planejamento, projeção e análise econômico-financeira de investimentos e financia-

“O art. 18 da Lei no 1.411/51 estabelece

que a falta do competente registro torna ilegal e punível o exercício da profissão de economista”.

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mentos de qualquer natureza, tais como: a) Estudos preliminares de implantação, localização, dimensionamento alocação de fatores, análise e pesquisa de mercado; b) Orçamentos e estimativas, bem como fixação de custos, preços, tarifas e quotas; c) Fluxo de caixa; d) Viabilidade econômica, otimização, apuração de lucratividade, rentabilidade, liquidez e demonstrativo de resultados; e) Organização; f) Tudo o mais que, consoante os artigos 1º e 2º, integre planos, projetos e programas de investimentos e financiamentos. II) - Estudos, análises e pareceres pertinentes a Macro e MicroEconomia, tais como: 1 - Planos, projetos, programas, acordos e tratados. 2 - Contas nacionais, produto e rendas nacional, renda familiar e “Per Capita”. 3 - Oferta e procura, mercados - produtores, revendedores e consumidores - Política Econômico-financeira nos setores primário, secundário e terciário. 4 - Política econômico-financeira de importação e exportação, balança comercial, balanço de pagamentos e política cambial. 5 - Desenvolvimento e crescimento econômico e social. 6 - Conjuntura, tendências, variações sazonais, ciclos e flutuações. 7 - Valor e Formação de Preços, Custos e Tarifas. 8 - Produtividade, lucratividade, rentabilidade,

eficiência marginal do capital e liquidez. 9 - Políticas monetária, econômico-financeira, tributária e aduaneira inclusive incentivos. 10 - Mercados financeiro e de capitais, investimentos, poupança, moeda e crédito, financiamentos, operações financeiras e orçamentos. 11 - Ocupação, emprego, política salarial, custo de vida, mercado de trabalho e de serviços. 12 - Formas de associação econômica, política empresarial, situações patrimoniais, fusão, incorporação, transformação de empresas, abertura, emissões, reduções, reinversões de capital, capitalização de recursos e distribuição de resultados. 13 - Depreciação, amortização e correção monetária. 14 - Estratégia de vendas, canais de distribuição/divulgação, inversões em propaganda e “royalties”, política de estoques e manutenção do capital de giro próprio. 15 - Teorias, doutrinas e correntes ideológicas de fundo econômico e econômico-social. 16 - Tudo o mais que diz respeito à Economia e Finanças, à exeqüibilidade, rendimentos e resultados econômicos de unidades políticos-administrativas, mercados comuns, uniões alfandegárias ou quaisquer conglomerados ou associações, empreendimentos e negócios em geral. III) - Perícias, avaliações e arbitramentos. 1 - Perícias econômicas, financeiras e de Organização do Trabalho em Dissídios Coletivos. 2 – Arbitramentos TécnicoEconômicos.

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§ 1º Perícia é a verificação feita por profissional habilitado para constatação minuciosa dos fatos de natureza técnico-científica e operação das prováveis causas que deram origem a questões de natureza econômica. § 2º Avaliação é o ato de fixação técnica do valor de um bem ou de um direito. § 3º Arbitramento é a solução indicada por profissional habilitado ou a sua decisão para resolver pendência entre posições ou quantitativas divergentes. IV) - Outros trabalhos em que se desdobram os constantes dos itens e alíneas anteriores ou com as quais sejam conexos. Art. 3º O exercício da atividade profissional do Economista se realiza, em caráter privativo, através: I) - De cargos e funções relativos ao campo profissional do Economista, de provimento a qualquer título no Serviço Público Federal, Estadual, Municipal ou Distrito Federal, suas Autarquias, Empresas Públicas, Mistas ou Paraestatais e em Empresas Privadas. II) - Do magistério de disciplinas relacionadas com trabalhos previstos no artigo 1° nas condições estabelecidas em Lei. III) - De atividade liberal. Art. 4º A Direção ou Chefia de Órgãos ou Dependências do Setor Público ou Privado em que se desenvolvam especificamente atividades próprias dos Economistas só pode ser exercida por profissionais registrados nos Conselhos Regionais de Economia. Art. 5º As infrações dos dispositivos da presente Resolução serão punidas nos termos da Lei


nº 1.411, de 13 de agosto de 1951, com a nova redação dada pela Lei nº 6.021, de 03 de janeiro de 1974. Art. 6º Esta Resolução entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.” Poder-se-ia eventualmente argumentar que o minudenciamento do que é privativo da atividade profissional de economista deveria constar da própria lei. Todavia, estamos diante de disposições normativas editadas a título de ensejar o cumprimento de lei que dispõe a respeito da profissão de economista, em vigor há mais de 50 (cinqüenta) anos, e que se coaduna com o conteúdo dos cursos de Ciências Econômicas, fixado por força da Resolução nº 11/ 84, do Conselho Federal de Educação, e que aqui nos dispensamos de reproduzir. Ora, não faria sentido algum a existência de Conselho Federal de Economia e Conselhos Regionais de Economia, destinados a exercitar, dentre outras, atribuições de registro profissional dos economistas, fiscalizar o exercício dessa profissão e expedir carteiras profissionais, tudo nos termos da Lei n° 1.411/51, que só permite o exercício da profissão de economista por profissionais registrados nos CORECONs (art. 14, caput), se não se reconhecesse a existência de atividades privativas de economista. Essas atividades privativas podem e devem ser detectadas à luz do sistema em vigor, sob pena de negar-se vigência ou eficácia à própria Lei n° 1411/51, o que soaria como algo mais do que desarrazoado, em descompasso com o próprio espí-

“Ora, não faria sentido algum a

existência de Conselho Federal de Economia e Conselhos Regionais de Economia se não se reconhecesse a existência de atividades privativas de economista”. rito da Constituição e da instituição e organização de cursos superiores de ciências econômicas. Pois bem. A este passo convém recordar que um dos princípios fundamentais a condicionar a atuação da Administração Pública é o da eficiência (CR, art. 37, caput), que postula atuação dos órgãos e agentes públicos com a maior proficiência possível, adequação de meios aos fins de interesse público e outras exigências mais. Ora, é inquestionável que, se existem cursos superiores voltados para determinada formação profissional – no caso, profissionais de Economia -, e se esses cursos devem necessariamente desenvolver um conteúdo curricular mínimo nos termos em que fixados pelo Ministério da Educação e Cultura, segue-se que, no setor público por excelência, se há determinadas atividades que reclamam conhecimentos que são adquiridos especialmente em curso superior de Ciências Econômicas, às entidades governamentais não pode ser dado o direito de admitir para o exercício das mesRevista de conjuntura!

mas quem não tenha obtido referida formação profissional. E se se trata ainda de profissão regulamentada, sob fiscalização de entidade criada pela lei especialmente para essa finalidade, soa disparatado admitir inscrição em concurso público, para exercício de atribuições daquela natureza, de quem não esteja registrado na referida entidade e, por força da própria lei, impedido de exercer a respectiva profissão. Fixadas assim algumas premissas necessárias no que concerne a cargos públicos e concursos para seu provimento, disciplina do exercício de profissões, e a profissão de economista, resta verificar se, no caso concreto, os cargos de “analista” criados em entidades da Administração Pública são compatíveis ou guardam semelhança com os cargos de economista, e em que medida. Em havendo semelhança substancial ou coincidência de funções entre ambos, temos que, independentemente da denominação “analista” atribuída aos novos cargos criados pela Adminis-

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“Deve-se combater edital que não

exija a formação e a habilitação profissional necessárias ao exercício do cargo de analista”. tração, estes na verdade consubstanciam cargos privativos de economista e, como mencionamos anteriormente, exigem profissionais com formação específica e devidamente habilitados ao desempenho regular da profissão. Com relação à Lei nº 9.650, de 27 de maio de 1998, que dispõe sobre o plano de carreira dos servidores do Banco Central do Brasil, a Medida Provisória nº 2.229-43, de 06 de setembro de 2001 (última edição), alterou a redação do artigo 3º da referida Lei, incluindo entre as atribuições inerentes ao cargo diversas atribuições privativas de economista. Entretanto, o artigo 6º dessa Lei não foi alterado, de sorte que o §2º do mesmo estabelece a obrigatoriedade de realização de exame de conhecimentos específicos e de prova de títulos para os cargos de nível superior. E o §3º dá competência à Diretoria do Banco Central do Brasil para “definir normas específicas e pré-requisitos de formação e titulação especializada a serem exigidos nos concursos de ingresso, observadas as diretrizes do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado”. Por seu turno, a Medida Provisória nº 2229-43/2001, que dispõe sobre a criação, reestruturação e organização de carreiras,

cargos e funções comissionadas técnicas no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, e dá outras providências, no artigo 3º estabelece que: “Art. 3º O ingresso nos cargos de que trata esta medida provisória far-se-á no padrão inicial da classe ou categoria inicial do respectivo cargo, mediante concurso público de provas ou de provas e títulos, exigindo-se curso superior ou médio, ou equivalente, concluído, conforme o nível do cargo, observados os requisitos fixados na legislação pertinente. Parágrafo único. O concurso referido no caput poderá ser realizado por áreas de especialização, organizado em uma ou mais fases, incluindo, se for o caso, curso de formação, conforme dispuser o edital de abertura do certame, observada a legislação pertinente.” (Grifamos) Como se vê, embora o cargo tenha a denominação de analista, o que importa é reconhecer que as atribuições são de economista e, nesse sentido, cabe ao Banco Central exigir em seus editais de concurso de ingresso a formação adequada para o exercício do cargo. A lei não dispõe sobre a formação profis-

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sional exigível em cada cargo, mas estabelece que o edital é que deve dispor a respeito. E este, ao dispor a respeito, não pode ignorar a real natureza do cargo, em razão das atribuições a serem exercidas por seu titular e, em função dela, explicitar a habilitação profissional específica que indeclinavelmente os interessados devem ostentar. Nesse caso, não há que se atacar a legislação, cuja redação não afronta o ordenamento jurídico em vigor. Deve-se combater edital que não exija a formação e a habilitação profissional necessárias ao exercício do cargo de analista. Assim, se edital de concurso público exige, como qualificação profissional para exercer o cargo de analista, formação de nível superior em qualquer área, verifica-se flagrante afronta ao ordenamento jurídico em vigor, tanto à Constituição da República (art. 37, I e II), como à legislação relativa à profissão. E mais. O exercício das atribuições do cargo de analista por profissional de qualquer área, e que portanto não possui registro em CORECON que o habilite a tanto, pode ser tipificado como exercício ilegal da profissão. E novamente verifica-se afronta à legislação que regulamenta a profissão de economista. Sob esse aspecto, cumpre ressaltar que, além de tudo, o erro profissional de quem ocupa o cargo de analista sem ser economista sequer é passível de ser fiscalizado pelo Conselho Federal de Economia e pelos Conselhos Regionais (CORECONs), o que amesquinha o exercício das competências inerentes aos mesmos, e não prestigia o interesse


público e o princípio constitucional da eficiência, já mencionado. Diante de todo o exposto, em sendo equivalentes as funções de analista e de economista, como efetivamente parecem ser, e assim entende o próprio Conselho Federal de Economia -, e em existindo edital que não exija qualificação específica de economista para concorrer ao cargo, fica caracterizada a afronta a direitos dos economistas. Nesse caso, a medida cabível contra edital que padeça desse vício consiste, em sede administrativa, em postulação visando à anulação do concurso e de investiduras dele eventualmente decorrentes. Em sede judicial, é possível, sem embargo da legitimidade de outrem, a impetração de mandado de segurança por economistas, visando à anulação do edital, a fim de resguardar direito líquido e certo, de cada qual, de não sofrerem concorrência, em concurso público, senão de quem esteja legalmente habilitado a exercer referida profissão. É igualmente possível a impetração de mandado de segurança coletivo pelo COFECON, para anular o edital, nos termos do art. 5º, LXX, “b”, da Constituição da República: “LXX – o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: (...) b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados” A propósito, é indubitável que esse permissivo constitucio-

nal não pode ser interpretado de forma literal ou pedestre, mas sim de sorte a prestigiar sua finalidade. Na medida em que estão legitimados sindicatos, entidades de classe e associações, com maior razão está legitimada a pessoa jurídica criada pela própria lei para, dentre outras competências, habilitar ao exercício da profissão de economista. Os titulares, em caráter individual, dos direitos que estão, no caso, sendo lesados, são membros do Sistema COFECON/CORECONs, inclusive em caráter compulsório, entidades essas de natureza corporativa, portanto. E em razão mesmo de suas finalidades institucionais, e considerando que competências conferidas pela lei são para serem exercitadas, as corporações em questão têm, mais do que o direito, o dever de tomar todas as iniciativas que, direta ou indiretamente, estejam relacionadas com o exercício de suas prerrogativas. Cabe ainda a propositura de ação civil pública pelo COFECON, em defesa do interesse coletivo de seus membros, com fundamento nos arts. 1º, IV, e 5º, caput, da Lei nº 7.115/85, haja vista a competência de

autarquias para propor esse tipo de ação em defesa de interesses difusos e coletivos. “Art. 1º Regem-se pelas disposições desta lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (...) IV – a qualquer outro interesse difuso ou coletivo;” “Art. 5º. A ação principal e a cautelar poderão ser propostas pelo Ministério Público, pela União, pelos Estados e Municípios. Poderão também ser propostas por autarquia, empresa pública, fundação, sociedade de economia mista ou por associações que: (...)” Cabe também a propositura de ação popular, por qualquer cidadão, com fundamento no art. 4º, I, da Lei nº 4.717/65: “Art. 4º. São também nulos os seguintes atos ou contratos, praticados ou celebrados por quaisquer das pessoas ou entidades referidas no art. 1º: I – a admissão ao serviço público remunerado, com desobediência, quanto às condições de habilitação das normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais”

* Márcio Camarossano Advogado e Professor da Faculdade de Direito da PUC/SP. Revista de conjuntura!!

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A R T I G O

Desafios dos novos paradigmas do desenvolvimento regional brasileiro Rogério Oliveira de Castro Vieira *

Os programas de desenvolvimento integrado e sustentável das mesorregiões diferenciadas1 Introdução As constantes mudanças, a uma velocidade cada vez maior, nos contextos político, social, cultural e, principalmente, econômico têm desestabilizado o aparato institucional e os instrumentos que norteavam o processo de atuação das políticas de promoção do desenvolvimento, em grande parte nos países e regiões periféricos. À luz dessas transformações, cada vez mais, observa-se que os gestores públicos ligados ao processo de desenvolvimento regional, em nosso País, têm lançado, sobre parte da estrutura operacional do Governo, o desafio de encontrar soluções que permitam a busca do desenvolvimento sustentável. Um exemplo disso 1

pode ser dado pelos relatos da extinta Secretaria Especial de Políticas Regionais do Ministério do Planejamento e Orçamento – SEPRE, em publicação de 1997 (SEPRE/MPO, 1997, p. 08), que registrava: “Urge conceber novas estratégias, rever objetivos e políticas, reestruturar instituições e renovar instrumentos e métodos de ação, de modo a que as regiões periféricas possam dispor das condições para participar do novo ciclo de desenvolvimento do mundo atual.” Essa tarefa de reorganizar os instrumentos e o papel do Governo também é abordada na mesma publicação (SEPRE/MPO, 1997, p. 13), que fornece os indicativos sobre a nova postura de intervenção do Governo.

“Essa intervenção governamental, todavia, deverá ser feita em novos moldes, enfatizando-se a convergência de objetivos nacionais e regionais, a sustentabilidade do processo de desenvolvimento, a parceria, a sustentabilidade e a contínua busca de níveis mais elevados de eficiência e produtividade no uso dos escassos recursos disponíveis.” Dentro desse ideário, é natural que a criação de organismos com a missão de integrar as ações de planejamento e implementação de modelos de gestão que busquem os objetivos, como os acima descritos, possa ser encarada como a retomada do processo de planejamento regional, como base de sustentação da integração nacional. Logicamente que suas

Texto elaborado a partir de trabalho anterior publicado pelo autor nos anais do VII Congresso Internacional do Conselho Latinoamericano para o Desenvolvimento (CLAD), sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública.

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principais atribuições estão voltadas para a formulação e condução de políticas de integração e de desenvolvimento das regiões em bases sustentáveis, de planos e programas regionais de desenvolvimento e o estabelecimento de estratégias de integração das economias regionais, papel que vem sendo desempenhado no atual quadro institucional por parcela do Ministério da Integração Nacional - MI, sob as seguintes premissas: • o desenvolvimento sustentável pressupõe o desenvolvimento econômico e social, na busca da realização plena da cidadania e, portanto, com incremento da produção com competitividade e eqüidade econômica e social entre as regiões, contemplando o acesso à infra-estrutura logística, à saúde, educação e segurança; • a integração e o desenvolvimento regional incorporam exigências associadas à melhoria da qualidade de vida, à qualificação do trabalho, ao desenvolvimento científico e tecnológico, e, principalmente, ao respeito à diversidade cultural e espacial, conferindo legitimidade à busca de eqüidade social; • o desenvolvimento regional sustentável pressupõe a sustentabilidade ambiental com o uso racional dos recursos naturais e a gestão dos recursos hídricos e dos ecossistemas para o benefício das presentes e futuras gerações. Para tanto, é importante notar que os fluxos globais de capital, informação, tecnologia e consumo têm criado ilhas de dinamismo no território nacional, redefinindo as relações de dependência entre as regiões. Da mesma forma que o

aprofundamento da diferenciação territorial e o agravamento da exclusão social resultante da competitividade entre empresas e regiões e do contraste entre o avanço técnico e os baixos níveis de instrução têm favorecido o desemprego, a informalidade e a concentração de renda. Portanto, é fundamental que o ente governamental, responsável pela introdução das políticas regionais, volte-se para ações que buscam alcançar o desenvolvimento endógeno, implementando programas que potencializem as vantagens do associativismo e do cooperativismo entre a sociedade civil e os entes federados, visando a ações integradas e sustentáveis. Neste contexto de promoção de ações para a integração e o desenvolvimento regional, novas regionalizações, com escalas espaciais diferenciadas das macrorregiões tradicionais, ganham importância. As Mesorregiões Diferenciadas surgem, então, como espaços subnacionais de confluência entre dois ou mais Estados, ou de fronteira com países vizinhos, com identidade histórica, cultural, social e política, caracterizados por problemas sociais, institucionais e de dina-

mismo econômico comuns, ou mesmo em unidades federadas com espaços, reconhecidamente, de tensão social e ambientalmente degradados. Essas novas regionalizações - e o esforço que vem sendo feito para sua operacionalização - já se constituem em um contraponto ao paradigma protecionista, autárquico, estatizante e tecnologicamente defasado que se utiliza de um conjunto de políticas públicas que podem facilmente ser identificadas pela presença de três características básicas: • verticalidade – essas políticas geralmente são ditadas “de cima para baixo”, com pouca ou nenhuma participação dos “beneficiários”; • generalidade – a utilização do pressuposto de que são válidas para qualquer espaço ou região, indistintamente; e • alto grau de setorialidade – as políticas são voltadas para perspectivas setoriais ou funcionais sem uma maior preocupação com a interdependência natural entre cadeias produtivas ou entre políticas de cunho social, muitas vezes complementares. Tais características estão presentes ao longo de quase todo o

“É fundamental que o ente

governamental, responsável pela introdução das políticas regionais, volte-se para ações que buscam alcançar o desenvolvimento endógeno”. Revista de conjuntura!#

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“As estatísticas demonstram que em

países de grande extensão territorial o processo de desenvolvimento não se distribui espacialmente de forma eqüitativa”. histórico do processo de orientação do planejamento do desenvolvimento brasileiro, pois buscaram atingir seus objetivos mediante ações polarizadas, centradas em grandes projetos gestados pelo Estado ou por grandes grupos empresariais organizados em uma estrutura rígida e centralizada. Não se pode negar o papel transformador de grande parte desses programas e projetos, pois contribuíram fortemente no processo de transformação do Brasil, de uma economia agrário-exportadora para uma economia urbanoindustrial, de vez que dotaram o País de significativa infra-estrutura operacional. Entretanto, é indiscutível que, da maneira como foram idealizados e implementados, não conseguiram reverter o quadro que ainda permanece, mesmo nos dias atuais, de forte concentração espacial e dos níveis de renda. Portanto, a proposta de programas de gestão participativa e sob influência da territorialidade, como as Mesorregiões Diferenciadas do Ministério da Integração Nacional, é coerente com a necessidade de reformas para modernizar os instrumentos de gestão do Estado Brasileiro - mesmo que essas ainda se encontrem em estágio pouco

avançado –, pois permitem a adoção de diretrizes que podem estimular o surgimento de um padrão descentralizado e participativo no processo de planejamento e implementação de diversos programas e projetos do Governo. As principais características desses programas estão associadas à formulação de políticas que possuem características comuns, tais como: • horizontalidade – políticas articuladas entre diversos agentes/ atores sociais que se organizam para permitir o surgimento de empreendimentos inovadores; • seletividade – políticas desenhadas segundo os diferentes perfis produtivos de cada segmento, região ou território; • territorialidade – políticas que são referenciadas pelo conjunto de arranjos econômicos, sociais e políticos espacialmente localizados. Tais características dão forma à implementação de modelos de gestão que organizam bases de planejamento diferenciadas dos modelos tradicionais, onde a estratégia tende à descentralização do processo decisório, objetivando o desenvolvimento integrado, congregando vários projetos, e permi-

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tindo uma maior flexibilização da estrutura produtiva, de vez que são fruto de uma interação entre os entes federados (União, Estados e Municípios) e agentes sociais locais, organizações não-governamentais, entidades suprarregionais ou supranacionais de integração econômica, entre outros. 1. Os Programas de Mesorregiões Diferenciadas Dentro dessas novas premissas adotadas na formulação de políticas públicas de base territorial, é possível identificar que as Mesorregiões Diferenciadas adotadas pelo MI, mais do que um espaço regional de ações integradas de desenvolvimento, têm respaldo nas relações marcadas por características comuns, mercados interdependentes e outras dinâmicas que lhes imprimem uma identidade subnacional. As estatísticas demonstram que em países de grande extensão territorial o processo de desenvolvimento não se distribui espacialmente de forma eqüitativa. Nessas nações convivem, lado a lado, áreas de grande dinamismo econômico e regiões onde as atividades produtivas estão estagnadas e os níveis de bem-estar social são insignificantes, como é o caso do Brasil. Do ponto de vista políticoinstitucional, sabemos que o federalismo brasileiro tem caráter visivelmente assimétrico e que a grande maioria dos 26 (vinte e seis) Estados brasileiros é desprovida de recursos próprios capazes de reduzir as desigualdades sociais e espaciais que vêm acumulando-se ao longo de


décadas. Os Municípios, embora entes federativos plenos, em sua grande maioria, encontram-se desprovidos de recursos próprios significativos para que se desenvolvam. Tais deficiências não são só de recursos financeiros, mas também de recursos humanos qualificados e de capacidade organizativa, fatores que têm refletido a fragilidade das economias sub-regionais nas quais estão inseridos. Sobre esses aspectos, Camargo (2001, p. 83) comenta, no que tange aos desafios que enfrenta o federalismo brasileiro: “aplicar o princípio da subsidiariedade ao federalismo assimétrico, no qual vinte dos 26 Estados detêm apenas 22% da renda nacional. O Estado mais rico detém 35%, e os três mais ricos detêm 60% da renda. Doze Estados da Federação que formam o andar de baixo detêm no máximo, cada um, 1% do PIB, configurando uma fragilidade extrema na base da pirâmide; três Estados detêm cerca de 1,5% do PIB, são os ex-territórios e os Estados mais pobres do nordeste; as nove unidades seguintes têm de 2% a 3% do PIB;” Camargo (2001) também nos lembra que a experiência internacional demonstra que as grandes federações do mundo estão organizadas em torno de uma cadeia de articulações intermediárias entre os Estados e o poder local, como é o caso dos kreiss, na Alemanha e dos condados nos Estados Unidos da América. No Brasil, este processo vem se realizando de maneira bastante incipiente através dos consórcios intermunicipais, institucionalmente frágeis, e das Regiões Inte-

gradas de Desenvolvimento (RIDES), na confluência de vários Estados, onde se concentram historicamente zonas de pobreza. Portanto, existe a necessidade de estabelecer uma nova dinâmica de desenvolvimento regional, que demande a identificação de espaços diferenciados e ações estratégicas capazes de reverter tendências de estagnação, e, ainda, que sejam capazes de promover o equilíbrio regional em espaços territoriais onde há diferenças marcantes entre o pólo central regional, sua periferia e Municípios circunvizinhos, de forma que possa representar um novo ciclo de desenvolvimento. Como houve o entendimento de que, no plano político-administrativo e institucional, estas novas medidas devem privilegiar ações cooperativistas dentro do espaço municipal e em torno de ações conjuntas de caráter intermunicipal, devem-se identificar características que marcam estes espaços integradores, tais como: • reduzida ou nenhuma articulação com as áreas de dinamismo econômico;

• ocorrência de processos de desarticulação estrutural ou conjuntural de sua base produtiva; • deterioração das condições ambientais; • vulnerabilidade de ecossistemas decorrentes de variações climáticas; e • incipientes condições de educação, saúde, nutrição, comprometendo qualquer esforço de desenvolvimento. Torna-se prioritário, portanto, promover o desenvolvimento destes espaços diferenciados, estagnados econômica e socialmente, ou que necessitam de reestruturação da base produtiva. Isto pode se dar mediante uma atuação mais incisiva do Estado e maior articulação dos diversos programas públicos, em parceria com os segmentos pertinentes das comunidades, mesmo que não se encontrem em macrorregiões (Norte, Nordeste e Centro-Oeste), que, até o momento, têm sido objeto das políticas tradicionais de desenvolvimento regional. O desenvolvimento integrado desses espaços poderá constituir-se, se bem conduzido, em uma estratégia de redução das

“Existe a necessidade de estabelecer uma

nova dinâmica de desenvolvimento regional, que demande a identificação de espaços diferenciados e ações estratégicas capazes de reverter tendências de estagnação”. Revista de conjuntura!%

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desigualdades intra e inter regionais, tanto no âmbito das macrorregiões ditas subdesenvolvidas como naquelas que, embora possuam no seu conjunto indicadores sócio-econômicos mais significativos, registram a presença dos grandes bolsões de pobreza, principalmente nas periferias das grandes cidades e nas regiões deprimidas ou degradadas do interior. Neste contexto, já existe um significativo esforço que passou a constar desde 2001 do Plano Plurianual para o período 20002003, que são 13 programas específicos para apoiar as ações de desenvolvimento sustentável nas seguintes áreas chamadas de Mesorregiões Diferenciadas, conforme descrito nos diversos informes promocionais dos programas: • Alto Solimões - situada no extremo sudoeste do Estado do Amazonas, em região inserida no contexto da Bacia do Rio Amazonas, compreendendo nove Municípios que, sozinhos, totalizam uma extensa área de 214 mil km2 e abrangem uma população de cerca de 200 mil habitantes. Como espaço tipicamente amazônico, a identidade da Mesorregião está fortemente marcada pela presença do rio Solimões, principal elemento de conexão e acessibilidade dos Municípios que a formam e que, juntamente com as condições climáticas e com a cobertura vegetal, são elementos que norteiam fortemente as relações e a organização social, bem como as atividades econômicas locais. A presença deste importante ecossistema de florestas condiciona o uso do território e acarreta cuidados com a preser-

vação e conservação deste importante patrimônio natural; • Vale do Rio Acre - situada na Amazônia Ocidental, é composta por dois Municípios do Estado do Amazonas e onze do Estado do Acre, abrangendo uma área total de 10.052,7 km2, na qual residem cerca de 400 mil habitantes. A formação de sua identidade, além dos aspectos hidrológicos, climáticos e ambientais semelhantes nos treze Municípios da Mesorregião, também deveu-se ao fato de ser comum a presença de problemas expressivos, como o baixo dinamismo econômico, o elevado grau de concentração espacial das atividades produtivas –, sendo Rio Branco o pólo econômico de maior importância, servindo de elo aglutinador, seja do fluxo de recursos, das rotas comerciais locais ou de algumas demandas de infra-estrutura social; • Vale do Jequitinhonha/Mucuri possui uma área de abrangência de aproximadamente 106 mil km2, congregando 101 Municípios distribuídos entre os Estados da Bahia, Espirito Santo e Minas Gerais, com uma população estimada em aproximadamente 1,89 milhão de habitantes. Historicamente, essa Região tem sido identificada pela convivência com as restrições ambientais e climáticas, e pela precária condição sócio-econômica da sua população, levando, inclusive, à inserção de seus Municípios na política de desenvolvimento da Agência de Desenvolvimento do Nordeste, mesmo estando com grande parte de seu território na macrorregião sudeste do País;

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• Bico do Papagaio - localizada na área de domínio da Amazônia Legal, abrangendo 76 Municípios dos Estados do Pará, Tocantins e Maranhão. É composta, portanto, por dois Estados da Macrorregião Norte e um da Nordeste. Trata-se de uma Mesorregião marcada por problemas sócio-econômicos e conflitos agrários, mas que, ao mesmo tempo, abriga um grande patrimônio cultural e natural formado por contingentes expressivos de populações tradicionais e áreas de extrativismo vegetal. A população mesorregional é de aproximadamente 1,3 milhão de habitantes; • Chapada das Mangabeiras - localizada na porção Centro-Nordeste brasileira, a Mesorregião da Chapada das Mangabeiras compreende 63 Municípios localizados nos Estados da Bahia, do Maranhão, do Piauí e do Tocantins, em uma área de aproximadamente 273 mil km2 e população estimada em 800 mil habitantes. Geograficamente sua área está no encontro dos Eixos AraguaiaTocantins, Transnordestino e São Francisco, com maior destaque para o último, que engloba cerca de 62% da população da Mesorregião; • Chapada do Araripe - localizada no nordeste brasileiro, em área inserida no semi-árido e no polígono da seca, a Mesorregião da Chapada do Araripe compreende 88 Municípios distribuídos entre os Estados do Ceará (25), Pernambuco (17) e Piauí (46). Possui uma área total de 71.672,1 km2 e população estimada em 1,5 milhão de habitantes;


• Zona da Mata Canavieira – corresponde à faixa subcosteira nordestina, coberta originalmente pela Mata Atlântica, compreendida entre o litoral oriental e a zona do agreste, que percorre os Estados do Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas e Sergipe. A Mesorregião ocupa uma área de 44.981,1 km2, abrangendo 220 Municípios e uma população de 9.738 mil habitantes, dos quais 44,4% concentrados em Pernambuco. O restante da população distribui-se de forma mais ou menos uniforme entre os outros quatro Estados, com grande concentração populacional nas respectivas capitais; • Xingó – localizada no nordeste brasileiro, na região do semiárido, destacando-se por suas disparidades sócio-econômicas e de recursos naturais. Com seus 142.151,6 km², abrange 79 Municípios: 42 na Bahia, 18 em Sergipe, 16 em Pernambuco e 3 em Alagoas. Sua população é de cerca de 2,1 milhões de habitantes, tendo como principal identidade espacial as figuras do rio São Francisco, que a atravessa em trecho de aproximadamente 800 km, e da caatinga, que marca a região do sertão; • Vale do Ribeira/Guaraqueçaba situada nas macrorregiões Sudeste e Sul, importantes pólos de desenvolvimento do País, em que se acumulam vantagens físicas, econômicas e sociais, a Mesorregião Vale do Ribeira/ Guaraqueçaba, constitui um enclave de estagnação econômica e baixo desenvolvimento social, num espaço físico marcado pelo verde intenso de alguns dos

mais ricos biomas do Planeta: os remanescentes da Mata Atlântica, o complexo lagunar de Iguape/Cananéia e os manguezais da zona costeira, extensas áreas, parte das quais decretadas de proteção ambiental. A Mesorregião se estrutura a partir da bacia hidrográfica do Ribeira do Iguape, estendendo-se até o litoral norte do Paraná (microrregião Paranaguá). São 29.774 km2, onde vive uma população de aproximadamente 720 mil habitantes, distribuídos por 38 Municípios, na área de confluência entre os Estados de São Paulo e Paraná, sendo 23 do lado paulista e 15 no lado paranaense; • Grande Fronteira do Mercosul abrange o Norte do Rio Grande do Sul, o Oeste de Santa Catarina e o Sudoeste do Paraná, compreendendo 415 Municípios, com área total de 139,2 mil km2 e população de cerca de 4,0 milhões de habitantes. Apesar de constituir uma Mesorregião de ocupação antiga, tem grau de urbanização relativamente baixo em relação ao resto do País, em torno de 65%, ainda concentrando parcela significativa da população na zona rural; • Águas Emendadas - tem como identidade espacial a junção de três grandes bacias hidrográficas brasileiras: Bacia do Tocantins, Bacia do Prata, e Bacia do São Francisco. É formada por 76 Municípios do Estado de Goiás e 23 do Estado de Minas Gerais, ocupando uma área de cerca de 191 mil km², e uma população de aproximadamente 1,8 milhão de habitantes. A identidade polítiRevista de conjuntura!'

co-institucional da Mesorregião com a Capital Federal e as transformações sócio-econômicas provenientes do processo de construção de Brasília constituem-se em principal fator de potencialidades e vulnerabilidades a serem objeto do Programa; • Metade Sul do Rio Grande do Sul - localizada no extremo meridional do País, apresenta a maior área fronteiriça do Mercosul e é composta por 103 Municípios do Rio Grande do Sul, ocupando uma área de 153.879 km², com população residente de cerca de 2,6 milhões de habitantes. Conforme dados do Censo 2000, equivale a cerca de 52% do território gaúcho e 25% da população do Estado; • Bacia do Itabapoana - constituída por 18 Municípios distribuídos entre os Estados do Rio de Janeiro (05), Espírito Santo (09) e Minas Gerais (04), a Mesorregião abriga uma população de cerca de 630 mil habitantes em área de dez mil km2, tendo no rio Itabapoana seu principal elemento aglutinador. A Região pode ser considerada como um exemplo das grandes desigualdades sócio-econômicas intrarregionais verificadas no País, pois, localizada na Macrorregião Sudeste, responsável pela maior parte do Produto Interno Bruto do País, abriga graves problemas sócio-econômicos. Cabe repetir que se entende como Mesorregiões Diferenciadas os espaços geo-econômico, social e ambiental correspondendo a sub-regiões com identidade própria, de confluência entre dois ou

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mais Estados, ou de fronteira com países vizinhos, - o que já as diferencia da Mesorregião tradicional do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, e que

registram graves carências sócioeconômicas e institucionais. Estes espaços territoriais são, em geral, desprovidos de dinamismo econômico e, freqüentemente, necessi-

tam de incentivos para o desenvolvimento de atividades produtivas estratégicas, objetivando uma cooperação intermunicipal e federativa (Figura 01).

Figura 1 – Mesorregiões Diferenciadas que constam no Plano Plurianual 2000-2003

NORTE 1 3

NORDESTE 4

2

5

6 7

1. Alto Solimões 2. Vale do Rio Acre

CENTRO-OESTE

3. Bico do Papagaio

8 9

4. Chapada do Araripe 5. Zona da Mata Canavieira SUDESTE

6. Xingo

10

7. Chapada das Mangabeiras 8. Águas Emendadas

11

9. Vale do Jequitinhonha/ Mucuri

SUL

10. Bacia do Itabapoana 12

11. Vale do Ribeira/ Guaraqueçaba 12. Grande Fronteira do Mercosul 13

13. Metade Sul do Rio Grande do Sul

O exercício de identificação de novas mesorregiões tem sido constante e, a partir das experiências iniciais, novos espaços mesorregionais estão sendo definidos, como o composto por 150 Municípios localizados na região do Semi-Árido Nordestino, denominado por Mesorregião do Cris-

talino - englobando parte dos Estados da Paraíba, Rio Grande do Norte e Ceará - ou por aqueles ainda em estudo, como podem exemplificar os espaços territoriais que englobam partes da Baía da Guanabara no Estado do Rio de Janeiro, ou ainda a região de confluência entre os

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Estados do Amazonas e Roraima, bem como o espaço pertinente a área do rio Trombetas e da Ilha de Marajó, no Pará (Figura2) Dessa forma, atualmente encontram-se em fase de operacionalização 14 Mesorregiões, abrangendo uma área de aproximadamente 1,5 milhão de quilô-


metros quadrados, o que representa cerca 18% do território brasileiro, atuando diretamente Figura 2 – Área de abrangência das quatro Mesorregiões Diferenciadas recentemente propostas pelo Ministério da Integração Nacional.

sobre uma população de quase 28 milhões de habitantes, ou seja, mais de 16% da população

1

brasileira, e já estão propostos os espaços de outras três Mesorregiões Diferenciadas

2

3 NORTE NORDESTE

CENTRO-OESTE

SUDESTE

1. Entorno de Manaus

4

2. Ilhas do Baixo Amazonas 3. Cristalino 4. Fundão da Baía da Guanabara SUL

As estratégias de ação dos Programas de Mesorregiões Diferenciadas estão voltadas para a aplicação de um modelo de gestão mesorregional que recorre aos seguintes instrumentos: • criação de um Fórum de Desenvolvimento Mesorregional, como meio de articulação institucional entre as diversas esferas de governo e da sociedade civil organizada, para identificar, discutir e encaminhar propostas de ação e linhas indicativas para um plano mesorregional de desenvolvimento integrado;

• apoio à realização desse planejamento estratégico, de forma participativa, envolvendo as instituições públicas e privadas, organizações da sociedade civil, inclusive com a operacionalização de capacitação dos recursos humanos locais para a gestão do desenvolvimento integrado; • apoio à mobilização da comunidade através do incentivo ao associativismo e ao cooperativismo, contribuindo para o fortalecimento de atividades sustentáveis geradoras de emprego e renda, fortalecendo cadeias produtivas potenciais; Revista de conjuntura"

• implementação de ações de ocupação ordenada do espaço territorial e de proteção ao meio ambiente, com utilização de recursos de Zoneamento Sócio-Econômico-Ecológico e da efetivação de projetos de ordenamento territorial; e • promoção da integração institucional necessária para que se possa permitir ações: de complementação da infra-estrutura básica, como suporte às atividades produtivas; de incentivo às atividades econômicas; às políticas sociais federais e locais; e de conhecimento empírico para

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“A adoção de uma política de

desenvolvimento regional baseada no princípio da integração intercontinental tem sido a tônica da União Européia”. geração de diagnósticos das mesorregiões, principalmente no que diz respeito às cadeias produtivas relevantes. Objetiva-se que esse conjunto de ações de integração e de desenvolvimento regional voltado para os espaços mesorregionais diferenciados seja capaz de atingir, no mínimo, o que Bandeira (2000, p. 97) indica como resultado de políticas focalizadas em espaços menores que os tradicionalmente identificados: “As novas políticas focalizadas nesses espaços menores serão capazes de: permitir a melhor identificação dos problemas específicos de espaços regionais diferenciados e de atuar sobre estes; • viabilizar a participação efetiva de atores como sujeitos do desenvolvimento da comunidade pelo acompanhamento e avaliação de ações; • facilitar a atuação integrada entre administrações municipais, estaduais e federal; • fomentar a formação de parcerias entre setores governamentais, não governamentais e privados cuja atuação tenha abrangência mesorregional; e • possibilitar uma melhor avaliação das intervenções.” Nesse sentido, a inclusão dos programas de Mesorregiões Diferenciadas na agenda ambiental –

Agenda 21 - pode ser encarado como uma contribuição ao processo de fomento às parcerias intragovernamentais e com a sociedade, como preconiza a adoção desse novo modelo de gestão do desenvolvimento. 2. As Políticas de Desenvolvimento Regional Aplicadas no Exterior As novas tendências na formulação de políticas de desenvolvimento regional, que influenciam o surgimento de programas como os das Mesorregiões Diferenciadas, também são observadas em outras partes do globo. A adoção de uma política de desenvolvimento regional baseada no princípio da integração intercontinental tem sido a tônica da União Européia, principalmente na sua forma de atuação nos anos 90 que foi baseada nos princípios que podem ser descritos como: (i) adicionalidade, onde as contribuições da União Européia devem servir unicamente como suplementares aos máximos esforços de investimentos dos países membros, em suas regiões menos dinâmicas; (ii) parceria, respaldada no ideário de que deve haver cooperação entre as diversas autoridades competentes, ou seja, todos os níveis de

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poder oficial constituídos, locais, regionais, supranacionais; (iii) planejamento do programa, por meio da formulação de planos plurianuais de desenvolvimento, baseados na determinação das diretrizes a serem seguidas em determinado período; e (iv) subsidiariedade, para que sejam respeitadas as instâncias operacionais, “um órgão de instância superior só entra em ação quando um objetivo não pode ser alcançado por um inferior” (Silva, 2000, p. 134). Segundo Pereira (1996) apud Silva (2000, p. 142), o planejamento regional no Brasil poderia extrair lições da grande semelhança existente entre o aparato institucional nacional e o europeu: “Na Europa temos a Comissão da União Européia e os Estados membros, aqui temos o governo federal e os Estados federados. No Brasil temos o Congresso Nacional, que corresponderia por sua vez ao Parlamento Europeu sediado em Estrasburgo. O poder judiciário está também centralizado em Brasília; na Europa está sediado em Luxemburgo. O BNDES eqüivale de certa maneira ao Banco Europeu de Investimentos etc. O que falta no caso do Brasil seria, por um lado a montagem gradual de um sistema que articule o planejamento nacional e o planejamento estadual, voltado, sobretudo para o desenvolvimento regional, e por outro, a criação de um fundo de desenvolvimento regional, nos moldes do Feder (o fundo de desenvolvimento da Europa)” Em acréscimo a essas idéias, Silva (2000, p. 142 e 143) argumenta:


“... a formulação de um planejamento nacional voltado para o desenvolvimento regional, além de estar articulado com o planejamento estadual (o qual, por sua vez, deve estar articulado com planejamentos municipais/ locais) deve ser um planejamento de longo prazo, pois o estabelecimento de condições de desenvolvimento sustentável em regiões atrasadas só se dá nessa perspectiva. ... O sucesso de tal formulação depende de outras questões, como por exemplo: em que medida se faz uma distribuição maior de competências entre as instâncias de poder federal, nacional e municipal, aumentando a descentralização político-administrativa (decisão, orçamento e responsabilidades).” À luz dessas colocações, torna-se notória a convergência entre os princípios da política européia de desenvolvimento regional e as bases de sustentação do novo paradigma da gestão do desenvolvimento no Brasil, ainda mais se observarmos que os programas de Mesorregiões Diferenciadas guardam semelhança com o que é proposto como um ideal de política inspirado no modelo da União Européia. Assim como o modelo europeu de desenvolvimento - guardadas as devidas proporções -, a política de desenvolvimento regional brasileira estabelece, por meio das Mesorregiões Diferenciadas, condições para a criação de vantagens competitivas regionais sustentáveis. Se no modelo externo a regionalização se dá pelo estabelecimento de áreas-objetivo, definidas mediante o reconhecimento das disparidades microrregionais dentro dos países europeus

através dos estudos da Eurostat (Órgão que poderíamos assemelhar ao IBGE brasileiro), no Brasil essa tarefa é realizada pelo Ministério da Integração Nacional, inicialmente sobre a base cartográfica microrregional do IBGE. Apesar de não existir, ainda, um fundo nacional de desenvolvimento, nos moldes do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Regional – FEDER, grande parte das Mesorregiões está inserida em espaços que já possuem fundos macrorregionais de investimento, como os Fundos Constitucionais de Investimento Regional (FCO, FNE e FNO), bem como se vem dando margem à criação de fundos mesorregionais de desenvolvimento, como o recentemente criado para a Metade Sul do Rio Grande do Sul. Tais fatos, mais do que coincidência, servem para dar sustentação ao processo de transformações nos modelos de gestão do desenvolvimento, demonstrando que a adoção de políticas centradas numa territorialização e na identificação de características regionais, que influenciem as bases nas quais são definidos os apoios que terão, representam

uma sólida tendência para o planejamento regional e, ainda, se permitem atuar como uma resposta dos Estados nacionais às pressões desintegradoras da globalização. 3. As Ameaças ao Novo Modelo de Gestão do Desenvolvimento Até o presente momento discorreu-se sobre as transformações nas linhas gerais do planejamento regional brasileiro, através da adoção de programas de vertente associativa, cooperativa e em bases territoriais definidas para escalas menores que as tradicionalmente identificadas, tratando-os como exemplos de instrumentos da construção de um novo paradigma na busca do desenvolvimento. Entretanto, é importante salientar que o processo que gerou as Mesorregiões Diferenciadas não pode - nem deve - ser entendido como sedimentado. Pairam sobre ele grandes desafios, geralmente associados à existência de um quadro institucional inspirado na manutenção de um status quo clientelista, que tem sido uma marca histórica das relações entre o poder central e as autoridades.

“Assim como o modelo europeu de

desenvolvimento, a política de desenvolvimento regional brasileira estabelece condições para a criação de vantagens competitivas regionais sustentáveis”. Revista de conjuntura"!

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De acordo com Avelar (2001, p. 133), “A política clientelistica e formas modernas de intermediação de interesses não existem em formas puras, em zonas demarcadas territorialmente, mas coexistem nas diversas regiões e no Estado Brasileiro. (...) os políticos locais foram capazes de selar alianças com autoridades federais, em um sistema integrado verticalmente, definido pela competição de recursos clientelísticos, tendo como centro os gabinetes, secretarias e subsecretarias da burocracia do Estado, em uma lógica de ação que era a de liberar recursos do centro em troca de suporte político local.” Também Camargo (2001, p. 92) trata desse tema, lembrando que a idéia de uma sociedade civil organizada e de um maior poder de intervenção da base municipalista na rede de forças o que está na base operacional do novo modelo - contrapõe-se aos interesses clientelistas: “A idéia de uma sociedade civil organizada, tanto quanto o princípio da descentralização municipalista, é idéia-força desse novo federalismo que, por tradição, constituiu-se na contramão de um sólido pacto intragovernamental, baseado em troca de favores e na política de clientelas e de acordos corporativos.” Logo, faz-se necessário a construção de instrumentos institucionais para dar o devido su-

porte “legal” ao novo modelo, de tal maneira que não seja permitido aos defensores de interesses clientelisticos - que, certamente, estão ou estarão sendo contrariados, e que julgarem-se tolhidos de seu “poder” e “prestígio”, barrem os importantes avanços conseguidos com os Programas atualmente em implantação, mesmo que esses estejam sendo conquistados com a expressiva atuação das forças sociais locais. Nesse contexto, existem artigos da Constituição Brasileira que, se devidamente regulamentados, certamente servirão para esclarecer algumas lacunas fundamentais no processo de relação entre os entes federados, indispensáveis ao desenho institucional definitivo que necessita o novo modelo. O artigo 22, que trata das competências federativas, bem como os artigos 25 e 43, que versam sobre questões das políticas regionais e urbanas, e ainda o artigo 241, no que tange aos consórcios municipais, são exemplos lógicos desse desafio. Acredita-se que também seja um fato decisivo, para a consolidação institucional desse processo, a aprovação pelo Congresso Nacional, na forma de lei, de uma política de Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional, com diretrizes pautadas nesse modelo de gestão do desenvolvimento integrado e sustentável.

Certamente, se não atentarmos para esses e outros “perigos”, programas como os das Mesorregiões Diferenciadas, e qualquer outro construído no mesmo espírito, deixarão de existir e, infelizmente, serão lembrados apenas como “experiências bem intencionadas” do Estado nas suas “tentativas” de relações mais estreitas com a sociedade. Como nos lembra Abrúcio (2001, p.104), quando analisa a reconstrução das funções governamentais no federalismo brasileiro, “a legitimidade política de hoje não necessariamente se repetirá amanhã, de modo que a falta de institucionalização das relações intergovernamentais pode tornar os sucessos passageiros.” Portanto, é evidente que o Programa de Mesorregiões possa ser entendido como materialização do ideário do novo paradigma que vem influenciando as diretrizes das políticas de desenvolvimento regional no Brasil, mas também pode-se concluir que essas transformações ainda necessitam de apoio institucional especial para que sejam, efetivamente, consideradas como resultado de um modelo consolidado. Estamos vivenciando um importante momento político, com a definição de novos dirigentes políticos no País, e certamente é sensato afirmar que o grande teste à solidez do processo ainda está por vir.

Bibliografia ABRUCIO, Fernando Luiz. A reconstrução das funções governamentais no federalismo brasileiro. In: HOFMEISTER, Wilhelm & CARNEIRO, José Mário Brasiliense (Org.) – Federalismo na Alemanha e no Brasil. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, Série Debates n 22, Vol. I, p. 95-105, abril 2001.

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AVELAR, Lúcia. O sistema federativo e as políticas de desenvolvimento: desafios e perspectivas nos países de fortes desigualdades. In: HOFMEISTER, Wilhelm & CARNEIRO, José Mário Brasiliense (Org.) – Federalismo na Alemanha e no Brasil. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, Série Debates n 22, Vol. I, p. 123-143, abril 2001. BANDEIRA, Pedro S. Construção das políticas de integração nacional e desenvolvimento regional. In: MI (Ministério da Integração Nacional). Reflexões sobre políticas de integração nacional e de desenvolvimento regional. Brasília, setembro 2000. CAMARGO, Aspásia. Federalismo cooperativo e o princípio da subsidiaridade: notas sobre a experiência recente do Brasil e da Alemanha. In: HOFMEISTER, Wilhelm & CARNEIRO, José Mário Brasiliense (Org.) – Federalismo na Alemanha e no Brasil. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, Série Debates n 22, Vol. I, p. 69-94, abril 2001. MI (Ministério da Integração Nacional). Mesorregião do Alto Solimões. Brasília: Secretaria de Programas Regionais Integrados, 2002. MI (Ministério da Integração Nacional). Mesorregião do Vale do Rio Acre. Brasília: Secretaria de Programas Regionais Integrados, 2002. MI (Ministério da Integração Nacional). Mesorregião do Vale do Jequitinhonha/Mucuri. Brasília: Secretaria de Programas Regionais Integrados, 2002. MI (Ministério da Integração Nacional). Mesorregião do Bico do Papagaio. Brasília: Secretaria de Programas Regionais Integrados, 2002. MI (Ministério da Integração Nacional). Mesorregião da Chapada das Mangabeiras. Brasília: Secretaria de Programas Regionais Integrados, 2002. MI (Ministério da Integração Nacional). Mesorregião da Chapada do Araripe. Brasília: Secretaria de Programas Regionais Integrados, 2002. MI (Ministério da Integração Nacional). Mesorregião da Zona da Mata Canavieira. Brasília: Secretaria de Programas Regionais Integrados, 2002. MI (Ministério da Integração Nacional). Mesorregião do Xingó. Brasília: Secretaria de Programas Regionais Integrados, 2002. MI (Ministério da Integração Nacional). Mesorregião do Vale do Ribeira/Guaraqueçaba. Brasília: Secretaria de Programas Regionais Integrados, 2002. MI (Ministério da Integração Nacional). Mesorregião da Grande Fronteira do Mercosul. Brasília: Secretaria de Programas Regionais Integrados, 2002. MI (Ministério da Integração Nacional). Mesorregião de Águas Emendadas. Brasília: Secretaria de Programas Regionais Integrados, 2002. MI (Ministério da Integração Nacional). Mesorregião da Metade Sul do Rio Grande do Sul. Brasília: Secretaria de Programas Regionais Integrados, 2002. MI (Ministério da Integração Nacional). Mesorregião da Bacia do Itabapoana. Brasília: Secretaria de Programas Regionais Integrados, 2002. MI (Ministério da Integração Nacional). Política Nacional de Integração e de Desenvolvimento Regional (Proposta). Brasília, abril 2002. MPO/Secretaria Especial de Políticas Regionais. Indicações para uma nova estratégia de desenvolvimento regional. Brasília: Ed. Universal, 1997. NASSER, Bianca. Economia regional, desigualdade regional no Brasil e o Estudo do Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, V. 7 n. 14, p. 145-178, dezembro 2000. SILVA, Carla M. Souza e. Política de desenvolvimento regional na União Européia: o que podemos aprender. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, V. 7 n. 14, p. 125-144, dezembro 2000.

* Rogério Oliveira de Castro Vieira Mestre em Economia Rural e Professor do Departamento de Economia do UniCEUB Revista de conjuntura"#

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