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TRIBUNA ABIERTA

La falta de medios en el ejercicio de la autoridad del Comandante frente a pasajeros conflictivos

Javier Recarte Casanova. Abogado y Piloto de Transporte de Línea Aérea. Colegiado nº 102

Cuando una aeronave despega, queda en tierra la autoridad gubernativa y el resto de las autoridades y ser- vicios por medio de los cuales el Estado ayuda, controla y protege a sus ciudadanos (Policía, Guardia Civil, Sanidad, Emergencias, Bomberos, Juzgados, AESA, etc.) La Ley ha previsto que esa carencia de autoridad sea suplida, de un modo restringido y para casos puntuales, por el Comandante. Pero el Comandante no es el Jefe de Policía, ni los tripulantes son números de la Guardia Civil, ni personal sanitario, ni bomberos, sino profesionales expertos en navegación y en seguridad. No son funcionarios públicos, ni tienen medios apropiados para poder atajar de un modo efectivo cualquier insubordinación, agresión o amenaza contra la seguridad o el buen orden por parte de los pasajeros. Que el tripulante se ocupe de un pasajero conflictivo significa una desatención a sus labores de navegación y seguridad. El Convenio de Tokio se firmó para controlar este problema a bordo, pero sólo se aplica con la aeronave en vuelo. Y esta

¿Qué pasa con los vuelos nacionales?

Tenemos un vacío de normas similares en los vuelos nacionales, dado que el artículo 5 del Convenio de Tokio las disposiciones referidas a las atribuciones extraordinarias del Comandante que acabamos de ver “no se aplicarán a las infracciones ni a los actos cometidos o a punto de cometerse por una persona a bordo de una aeronave en vuelo en el espacio aéreo del Estado de matrícula o sobre alta mar u otra zona situada fuera del territorio de un Estado, a no ser que el último punto de despegue o el próximo punto de aterrizaje previsto se halle en un Estado distinto al Estado de matrícula o si la aeronave vuela posteriormente en el espacio aéreo de un Estado distinto al Estado de matrícula con dicha persona a bordo”. Nos preguntamos: ¿Qué pasa en un vuelo de Palma de Mallorca a Madrid? ¿No podemos aplicar el Convenio de Tokio? A menos que se aplique el concepto de analogía previsto en el Código Civil, tendríamos que recurrir a lo que establezca el operador, pues la Agencia Estatal de Seguridad Aérea lo ha regulado así expresamente: «Las compañías aéreas deben adoptar un procedimiento para que todo el personal de la compañía aérea sepa cómo actuar ante la presencia de los pasajeros conflictivos, ... Este procedimiento se incluirá en el programa de seguridad de la compañía aérea». Esto no es suficiente. Es el Estado el que debe establecer las normas de seguridad y, si el Convenio de Tokio no protege a los tripulantes ni pasajeros de los desmanes que otro pasajero perturbador en un vuelo nacional, ha de ser la AESA la que publique una norma similar para este tipo de vuelos, donde se establezcan las atribuciones del Comandante y, sobre todo, la exención de responsabilidad de los tripulantes o pasajeros que hayan tenido que intervenir para someter a un perturbador en un vuelo nacional, previsto en el Convenio de Tokio, pero no previsto para vuelos de cabotaje nacional.

blece que la aeronave está en vuelo desde que las puertas se cierran hasta que se abren para el desembarque. Por ello, para la aplicación de las normas, conviene clasificar a estos pasajeros de la siguiente manera:

A. Pasajeros en tierra (potencialmente conflictivos): Se aplican las normas de civiles, penales y administrativas del ordenamiento jurídico nacional. Es el personal de tierra el encargado del control de estos pasajeros.

B. Pasajeros a bordo con puertas abiertas (conflictivos): Se aplica el Reglamento (UE) 965/2012. Es la tripulación y el Comandante los encargados de su control, y las normas nacionales (Leyes Penal de la Navegación Aérea y la de Seguridad Aérea)

C. A bordo con puertas cerradas (conflictivos): Se aplica el Convenio de Tokio, y las normas nacionales (Leyes Penal de la Navegación Aérea y la de Seguridad Aérea) Por lo tanto, una vez que las puertas están cerradas, el Comandante adquiere el carácter de autoridad y puede apli

En la Unión Europea, según informes de la IATA y de la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad en la Aviación Civil (EASA), hay un incidente con pasajeros perturbadores cada 3 horas de media. El 70% de estos incidentes son agresiones

car el Convenio de Tokio en toda su magnitud, con una excepción: los vuelos nacionales. Pero antes de cerrar las puertas, sin aplicar el Convenio de Tokio, con los pasajeros a bordo, tiene facultades también para decidir qué pasajeros no pueden volar, si están bajo la influencia de alcohol o drogas o en el caso de pasajeros no admitidos, deportados o bajo custodia, si considera que pueden ser un peligro para la seguridad o el buen orden a bordo.

Magnitud del problema Según la Asociación Internacional de Transporte Aéreo (IATA), “solo en el año 2015 se registraron 10.854 sucesos de pasajeros insubordinados, un 16,5% más que en el año anterior. En 2017, se produjo uno de estos casos por cada 1.205 vuelos, lo que es superior que la tasa de incidentes de 2016 de un incidente por cada 1.424 vuelos. En total, 58.000 informes relacionados con pasajeros conflictivos entre 2016 y 2017.” La IATA también informó sobre los tres comportamientos ingobernables más comunes: “el incumplimiento de las normas sobre fumar (24% de todos los incidentes), intoxicación etílica (27%) y el incumplimiento de las normas de seguridad (49%). El alcohol fue identificado como la principal causa de comportamiento perturbador en muchos de estos incidentes, con un aumento general durante los meses de verano y en rutas a destinos populares entre los turistas”. En la Unión Europea, según informes de la IATA y de la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad en la Aviación Civil (EASA), hay un incidente con pasajeros perturbadores cada 3 horas de media. El 70% de estos incidentes son agresiones. También, de media, cada 30 días el Comandante se ve obligado a hacer un aterrizaje en un aeropuerto que no es el de destino, para desembarcar y entregar a la policía a algún pasajero conflictivo.

Fuente: IATA, IFALPA e ITF. Gráfico convenio de Tokio.

Hay veces que el incidente ha sido tan grave que ha afectado a la seguridad real del vuelo y ha habido necesidad de inmovilizar a bordo al perturbador por medios coercitivos, incluso atándole al asiento, hasta poder entregarle a las autoridades. Finalmente, según el último Aerobarómetro del Colegio Oficial de Pilotos de la Aviación Comercial (COPAC), un estudio de percepción realizado entre los colegiados, un 42% de los colegiados encuestados afirmó haber sufrido en el último año un incidente con un pasajero conflictivo. Estas cifras indican un alarmante aumento de estos sucesos, que alteran el buen orden y la seguridad de las operaciones.

Concepto de pasajero conflictivo La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) define a los pasajeros conflictivos como “pasajeros que no respetan las normas de conducta a bordo de las aeronaves o que no siguen las instrucciones de los miembros de la tripulación y, de ese modo, perturban el orden y la disciplina a bordo”. La Resolución de 1 de febrero de 2019 de la Secretaría General de Transportes del Ministerio de Fomento, dice que “se consideran pasajeros conflictivos a aquellos pasajeros cuyo comportamiento amenace la seguridad del avión, de su tripulación o de otros pasajeros, debido a causas como, estar bajo los efectos del alcohol o las drogas, no cumplir las instrucciones dadas por la tripulación del avión o el personal de tierra referentes a las normativas en vigor, mostrar un comportamiento agresivo, violento, alterado o amenazante”. Vemos, pues, que solo se prevé el comportamiento dentro de la aeronave. Nada se dice del control en tierra antes del embarque. En mis libros “Manual de Consulta del Comandante de Aeronave” y “Manual de Consulta Jurídica del Piloto de Transporte Aéreo”, el término “conflictivos” abarca a todas las clases de pasajeros que provocan estos problemas de seguridad o disturbios a bordo, independientemente de las causas que hayan generado esa conflictividad. Los divido en tres categorías:

Conflictivos perturbadores: Los que se niegan a cumplir las órdenes impartidas por la tripulación, o se niegan a cumplir las normas de seguridad establecidas: Fuman, hablan por el móvil, no se atan el cinturón, etc.

Conflictivos violentos: Los que provocan altercados, peleas o agresiones a otros pasajeros o a la tripulación, sin ocasionar peligro para la seguridad de la aeronave. Por ejemplo un ataque, intimidación, amenaza o interferencia respecto de un

Las normas sólo regulan directamente el control de estos pasajeros a bordo, pero no tratan de evitar que lleguen al avión si ya tienen síntomas de que pueden ser conflictivos a bordo

miembro de la tripulación o que disminuye la capacidad de éste para desempeñar sus funciones;

Conflictivos peligrosos: Los que con su actitud pueden ocasionar heridas, incidentes aéreos graves e incluso accidentes. Por ejemplo, ataque, intimidación, amenaza o temeridad voluntaria que pone en peligro el orden o la seguridad de las personas y propiedades; temeridad voluntaria o que causa daños a la aeronave, su equipamiento, o sus equipos y estructuras de servicio, de forma que pone en peligro el orden y la seguridad de la aeronave y sus ocupantes; o transmisión de información que se sabe falsa, con la que ponen en peligro la seguridad de la aeronave en vuelo.

Acercamiento al marco jurídico Este problema está regulado internacionalmente en especial por el Convenio de Tokio, modificado por el Protocolo de Montreal de 2014, que estableció una serie de mejoras sobre aquel con la idea de que la jurisdicción se aproximara a la universalidad. Cada país regula sus propias normas, lo que hace que algunos Estados no reconozcan las infracciones cometidas a bordo de un avión de otro país que aterriza en uno de sus aeropuertos para entregar al infractor, por lo que puede quedar libre y sin sanción. El Documento 10117 de la OACI ha propuesto una regulación de tipos de infracción iguales para todos los países: A. Agresión u otros actos de interferencia contra un miembro de la tripulación a bordo de una aeronave: B. Agresión u otros actos que ponen en peligro la seguridad operacional o comprometen el buen orden y la disciplina a bordo de una aeronave. Y C. Otros actos que constituyen infracciones a bordo de una aeronave. Pero aún no se ha llevado a cabo.

El Estado ha de abordar este problema de otro modo. Ha de tratar de implementar medidas para evitar que los pasajeros potencialmente conflictivos puedan acceder a bordo. Ha de evitar el problema antes de que ocurra

En España, la Resolución de 1 de febrero de 2019 de la Secretaría General de Transporte, establece que estos pasajeros conflictivos serán objeto de medidas de seguridad adecuadas durante el vuelo. Claro que inmediatamente dice que estas medidas adecuadas son acciones de formación de las tripulaciones de vuelo y de cabina de pasajeros para impedir actos de interferencia ilícita durante el vuelo, es decir, transfiere al operador esta preparación, y solo se refiera a invasión de la cabina de vuelo, secuestros, o amenazas de otro tipo. Hay dos normas que regulan infracciones y sanciones que se podrían aplicar a los pasajeros conflictivos: • La Ley 209/1964 Penal y Procesal de la Navegación Aérea prevé delitos contra la seguridad de la aeronave (atentado contra las personas), sedición, insulto al mando, atentados y desacatos, daños, etc. con las penas - correspondientes. • La Ley 21/2003 de Seguridad Aérea contempla infracciones administrativas de pasajeros por incumplimiento de las siguientes obligaciones: a. “Cumplir las normas, reglas, medidas y condiciones de seguridad en vigor, tanto a bordo de las aeronaves como en los aeropuertos, aeródromos y demás instalaciones aeroportuarias”. b. “Atender las órdenes, instrucciones y directrices de las autoridades aeroportuarias y del personal aeronáutico dirigidas a preservar el orden y la seguridad de las actividades u operaciones aeronáuticas”. Estas infracciones administrativas pueden generar sanciones monetarias desde 60€ hasta 225.000 € dependiendo de si son leves, graves o muy graves.

Posibles soluciones El Estado ha de abordar este problema de otro modo. Ha de tratar de implementar medidas para evitar que los pasajeros potencialmente conflictivos puedan acceder a bordo. Ha de evitar el problema antes de que ocurra. Por ello convendría adoptar algunas medidas en este sentido: 1. Incluir en sus manuales de operaciones un diagrama de flujo para que todas las tripulaciones efectúen los mismos procedimientos claros y efectivos y, en los procedimientos operativos estándar (SOP) hacer referencia al riesgo de cada acto de conflicto de pasajeros y a las medidas de mitigación que proponen. 2. Sería sumamente importante declarar en las normas oficiales la presunción de veracidad de las declaraciones del Comandante, como ya tienen incluso los policías municipales. 3. Tipificar una nueva categoría de pasajeros conflictivos: Los pasajeros peligrosos, los que han ocasionado graves riesgos para la seguridad en alguna ocasión, con indicaciones de prohibición de volar en cualquier compañía aérea (lista negra). 4. Llevar a efecto la inclusión de tripulantes de seguridad en ciertos vuelos, que ya está previsto en la Ley, con la debida formación, para evitar que la tripulación se distraiga de sus obligaciones.

COPAC presente en el XII Congreso Internacional de Derecho Aeronáutica

COPAC participó el pasado 18 de octubre en las XLIII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Aeronáutico y Espacial y en el XII Congreso Internacional de Derecho Aeronáutico organizados por la Facultad de Derecho de la Universidad de las Islas Baleares y la Asociación Latinoamericana de Derecho Aeronáutico y Espacial en Palma de Mallorca. En el Congreso se abordaron aspectos jurídicos del sector en torno a infraestructuras, sostenibilidad medioambiental o

derechos de los pasajeros, entre otros asuntos. El COPAC, representado por el colegiado Javier Recarte, participó en el bloque dedicado a los retos del futuro de la aviación, profundizando en la autoridad del Comandante y sus medios para abordar los incidentes causados por pasajeros conflictivos. Las Jornadas y el Congreso contaron con representantes de numerosas compañías y organizaciones del sector aeronáutico a nivel nacional e internacional como la IATA o Eurocontrol.

5. Incluir a agentes de seguridad en las puertas de embarque que, ante la sospecha de que algún pasajero pueda estar bajo las efectos del alcohol o drogas, pueda efectuar una prueba de alcoholemia, similar a la que se hace por la Policía de Tráfico, de tal manera que si está por encima de unos parámetros determinados, no podría embarcar, y si está por debajo de esa escala en un margen inferior, se le informaría a la tripulación de que no puede tomar alcohol a bordo. 6. Hasta ahora son los Comandantes, con sus decisiones, los que están resolviendo todos los incidentes leves, graves y muy graves con pasajeros conflictivos. Pero el Comandante que toma la decisión de desembarcar a un pasajero conflictivo en un aeropuerto diferente del de destino, suele carecer de información suficiente como para saber si el país en cuestión tiene tipificada la infracción y si tiene jurisdicción para sancionar a ese pasajero. El infractor puede irse sin sanción. Por ello, las compañías o la Administración pueden ayudar a los Comandante a elegir al aeropuerto apropiado de desembarco, publicando un listado de los países que tienen la tipificación apropiada y han aceptado la jurisdicción sobre infracciones ocurridas en cualquier aeronave que aterriza es sus aeropuertos. En conclusión, las normas sólo regulan directamente el control de estos pasajeros a bordo, pero no tratan de evitar que lleguen al avión si ya tienen síntomas de que pueden ser conflictivos a bordo. La extensión de la jurisdicción y la tipificación de las infracciones a bordo en los países firmantes del Convenio de Tokio aun no es completa, lo que ocasiona rechazos en la entrega de pasajeros conflictivos o, una vez aceptados, su puesta en libertad y sin procedimiento sancionador. Estamos en el camino, pero el incremento de las infracciones por pasajeros conflictivos, va muy por delante de la “maquinaria” jurídica internacional, por lo que la demora en el arreglo va a ser muy grande. <