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Aportes para el desarrollo de las cooperativas de electricidad

Jorge Bragulat y Marcelo O. Gallo Compiladores

F.A.C.E.

Federación Argentina de Cooperativas de Electricidad y Otros Servicios Públicos Limitada Av. Corrientes 1762 Piso 4 “A” - C1042AAQ - Capital Federal Web: www.face.com.ar


ISBN 950-9012-80-7

INTERCOOP Editora Cooperativa Ltda. Estados Unidos 1354 (C1101ABB) Buenos Aires, ARGENTINA Tel/fax: (0054) 11-4305 9954 E-mail: editcoop@rcc.com.ar Web: www.intercoop.org.ar


Aportes para el desarrollo de las cooperativas de electricidad Contenido Prólogo, por Jorge Bragulat y Marcelo O. Gallo . . . . . . . . . .

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Algunas consideraciones históricas del cooperativismo de electricidad y F.A.C.E., por Juan Felix Lawrie . . . . . . . . .

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La integración del cooperativismo de electricidad y las federaciones, por Marcelo O. Gallo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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La economía social y las cooperativas eléctricas, por Jorge Bragulat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Derecho al acceso a los servicios públicos, por Pablo Rodofili

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Algunos problemas jurídicos de las cooperativas de servicios públicos, por Dante Cracogna . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

La Asamblea en la Cooperativa y los derechos de los asociados, por Elsa Cuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

El Consejo de Administración y la Sindicatura en las cooperativas de servicios públicos, por Armando Alfredo Moirano

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La exposición contable en las cooperativas, por Oscar Alpa .

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Las cooperativas eléctricas después de las privatizaciones, por Alejandro Gallino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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El cooperativismo de servicios públicos. Aspectos vinculados al financiamiento de sus obras, por María Claudia Beltramo y Moira Fernández Acevedo . . . . . . . . . . . . . . . . .

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El hombre, la energía eléctrica, el medio ambiente y las cooperativas, por Guillermo Lombardini . . . . . . . . . . . . . . .

169

Títulos cooperativos de capitalización: una forma de financiamiento del cooperativismo eléctrico, por María Dolores Iglesias Bustamante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Cooperativismo y Cooperativas: su tratamiento en nuestra legislación fiscal, por Israel Chalupowicz . . . . . . . . . . . . . .

199

La regulación de la negociación colectiva después de la reforma. La problemática de las cooperativas ante esta realidad, por Ricardo Carlos Passadore . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Cooperativas eléctricas y financiación solidaria, por Aarón Gleizer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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La importancia de la educación y capacitación en el crecimiento de las cooperativas eléctricas, por César M. Gaetani

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La comunicación cooperativa en el marco del actual escenario mediático, por Jorge Vilas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

295

Las cooperativas eléctricas y su preocupación por la comunidad, por Carlos Guillermo Weirich y Olga Caballero . . . .

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Prólogo

El presente libro se edita con motivo de la realización del XII Congreso de la Federación Argentina de Cooperativas de Electricidad y otros Servicios Públicos (F.A.C.E.) Su contenido pretende no sólo que sirva a quienes participan del Congreso sino también que sea un material de consulta y de introducción a los diferentes temas por parte de aquellas personas que aún no están vinculadas al cooperativismo de electricidad. No ha sido el objetivo de los compiladores seleccionar artículos que abarquen toda la problemática del cooperativismo de electricidad de la Argentina, sino incluir temas que, para esta ocasión, se los considera importantes de forma que, por un lado, quienes accedan al libro tengan una idea general del cooperativismo de electricidad y, por otro, encuentren temas específicos que merecen un tratamiento diferenciado. Por supuesto que cada uno de los temas bien podría dar lugar a la redacción de un libro en sí mismo. Por lo tanto debe interpretarse la presente publicación como una gran introducción a todos ellos, sabiendo que, además, existen otros muchos temas que por razones de espacio no han sido incluidos. El libro contiene los antecedentes y algunos tópicos de la historia del cooperativismo de electricidad y algunos datos más salientes de la propia historia de la Federación (FACE) y cómo las Cooperativas de electricidad se constituyen en un elemento importante dentro de la Economía Social, especialmente involucradas en el Desarrollo Local. La manera en que las cooperativas de electricidad pueden y deben integrarse no sólo para favorecer el crecimiento de cada una de ellas sino también para expandir el modelo de la Economía Social, es tratada en esta publicación. Se analiza, también, la forma en que los ciudadanos de la Argentina, ejercen sus derechos para acceder a los Servicios Públicos y de qué manera las cooperativas son organizaciones que facilita que ello sea una realidad. Las cuestiones jurídicas tienen cabida en este texto teniendo un espacio especial el tratamiento de los diferentes órganos que hacen a la decisión, administración y control de las cooperativas de electricidad. Cada uno de ellos son tratados 5


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en diferentes espacios y por distintos autores. Un apartado especial se le dedica al balance de las cooperativas, documento importante que refleja no solamente el estado de situación y lo que aconteció durante un año de gestión en estas entidades, sino también se remarca la importancia de que el balance refleje, por un lado, las cuestiones económicas y por otro las cuestiones sociales y que la estructura del balance debe contemplar las características fundamentales de lo que son, en realidad, las cooperativas. Para introducir un aspecto coyuntural de las Cooperativas de electricidad se incluye en el libro una descripción de la situación después del proceso de las privatizaciones de la Argentina en donde las cooperativas de electricidad pasaron de tener una muy estrecha vinculación con el Estado, a tener una vinculación con un mercado eléctrico dominado por las nuevas empresas privadas y participando ahora el Estado con sus nuevas funciones de regulador de la actividad. Las cuestiones de la electrificación rural han merecido un apartado especial dada la función de promoción, como ningún otro sector, que ha tenido el cooperativismo de electricidad en este rubro; así como la forma en que estas cooperativas se ocupan del cuidado del medio ambiente a través del desarrollo de las energías renovables no contaminantes; cumpliendo con ello uno de los principios del cooperativismo. Si bien las cuestiones vinculadas al derecho laboral de los trabajadores de las cooperativas de electricidad, a las cuestiones impositivas y al financiamiento tienen, en general, una relación muy directa para un momento determinado de la vida de las cooperativas; es decir, son temas que impactan en cada coyuntura, sin embargo merecen tener una opinión especial en esta publicación por el impacto que tienen estos temas. De ahí que su tratamiento, en este libro, esté enfocado haciendo hincapié en las cuestiones prácticas y de actualidad, no alejadas de la doctrina. La educación y capacitación, como compromiso del cooperativismo no puede dejar de considerarse en una publicación de este tipo, así como las cuestiones inherentes a la comunicación entre quienes dirigen las cooperativas y quienes son sus asociados, los que esperan recibir un servicio eficiente con impacto social positivo; sin olvidar el 6


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compromiso y la preocupación que tienen, y tendrán, las cooperativas de electricidad por la comunidad, especialmente en la que están instaladas. Todos los especialistas que han escrito de cada uno de los temas están vinculados, de alguna manera, al cooperativismo de electricidad. Lamentablemente han quedado temas sin analizar y personas expertas sin incluir dentro de esta compilación de artículos. Con ello queremos significar que la presente obra dista mucho de que sea abarcativa de la totalidad de la temática del cooperativismo de electricidad. Tal vez ello sirva de estímulo para completarla y profundizarla. La pretensión es que el lector tenga una idea general de diferentes temas, los que pueden tener un tratamiento separado dentro de una temática más general como es la de la Economía Social en la que están incluidas las Cooperativas de electricidad. Finalmente hay que decir que estas cooperativas, de las que existen 587 en toda la Argentina y que se ocupan no solamente de la electricidad, constituyen, desde el punto de vista económico las empresas más grandes en las ciudades o pueblos donde están instaladas, que son propiedad de la ciudadanía que habitan esos lugares por lo que los intereses que representan son los verdaderos intereses de las poblaciones. El impacto social que logran, en más de 600 poblaciones (varias cooperativas asisten a más de una localidad), es enorme y lo será mucho más cuando logren estrategias económico - sociales en conjunto que contemplen los intereses de todas esas ciudades y pueblos juntos. Jorge Bragulat Marcelo O. Gallo (Compiladores)

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Algunas consideraciones históricas del cooperativismo de electricidad y F.A.C.E. por Juan Felix Lawrie

Cooperativas eléctricas en Argentina Durante el primer cuarto del siglo XX el uso de la electricidad se generaliza paulatinamente saliendo del reducido ámbito del centro de las grandes ciudades, que ya contaban con este servicio desde fines del siglo XIX, llegando primero en los suburbios para luego adentrarse en los alejados poblados dispersos por toda nuestra amplia geografía. Con la llegada del siglo XX se habían superados las luchas entre los generadores de gas de alumbrado y los incipientes servicios eléctricos con la victoria de esto últimos. Había, sin embargo, mucho camino que recorrer con relación a la regulación del servicio tal como hoy lo conocemos y entendemos; así, por mucho tiempo la corriente sería continua, y dentro de ésta había casos en que la tensión era de 110 voltios y otros 220. Hubo, con el advenimiento de la corriente alterna, localidades que utilizaron por algún tiempo ambas y denominaban “luz” a la continua y “fuerza” a la alterna. En los hogares solían coexistir los dos circuitos y sin mayor señalización en los tomacorrientes había que saber en cual de ellos conectar, por ejemplo, la plancha para evitar que se dañara... Esta situación estimamos que concluyó en forma definitiva a mediados de la década de 1960.1 Las empresas que prestaban el servicio en las ciudades de mayor importancia eran en general de origen extranjero, y en el caso de las localidades menores la gama fue más amplia. Así en no pocos casos el primer servicio eléctrico con que contaba un poblado era el que prestaba el almacén de ramos generales para su propio uso y que, paulatinamente, se ampliaba a algunos vecinos. Lo cierto es que desde los albores del siglo hubo grupos de argentinos progresistas, con visión de futuro, que se lanzaron a acometer la empresa de establecer servicios, cuando los riesgos eran avasallantes y los resultados de la explotación totalmente inciertos.2 9


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Cualquiera fuera el prestador, como regla, las horas con servicio eran unas pocas, y comenzaban al atardecer y concluían hacia la medianoche. El pestaño que se provocaba unos diez minutos antes de apagarse los motores de la usina advertía a la gente que quería permanecer levantada con tiempo suficiente para prender las velas y sobre todo el “sol de noche”. Por otra parte, ya en esos lejanos tiempos existían diversas pequeñas industrias que requerían de la energía eléctrica tales como torneros, zapateros, gomeros, etc. que debían acomodar sus horarias de trabajo a las pocas horas en que contaban con el servicio. 3 La única característica homogénea del servicio eléctrico en nuestro país desde sus inicios y hasta que se generalizara la interconexión durante la década de 1970 es que la energía eléctrica se generaba, transportaba, distribuida y consumía dentro del reducido ámbito geográfico de las ciudades y sus aledaños. Esto hacía que fuera considerado, porque no podía ser de otra manera, como una actividad sobre la que no había otra jurisdicción que la municipal. Eran los municipios que daban las concesiones, o en algunos casos solo un permiso, fijaban sus tarifas y establecían las reglas, o controlaban la prestación de las empresas. En esta variada realidad hubo municipios que asumieron por sí la prestación del servicio pero hoy, en general solo suelen tener jurisdicción sobre el control de la regularidad y seguridad de las instalaciones internas de los usuarios. No obstante, aún existen varias provincia en las que los municipios ejercen el poder concedente.

Etapas en que surgen las cooperativas eléctricas Dentro de este contexto podemos distinguir con suficiente claridad tres etapas en las que se dan las condiciones objetivas para el surgimiento de Cooperativas Eléctricas. La primera de ellas comienza con la creación de la Cooperativa Eléctrica de Punta Alta en el sur de la provincia de Buenos Aires el 4 de julio de 1926 que es, además, considerada la primera entidad de su tipo en América del Sur. En éste período que se prolonga hasta los albores de la década de 1950 las cooperativas eléctricas se creaban o para escapar de los abusos, sobre todo tarifarios, de las empresas extranjeras, o simplemente porque la localidad carecía de interés económico para las empresas de lucro, y si no se formaba una cooperativa, no había quien prestara 10


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el servicio. En muchos pueblos del interior se identificó durante muchos años el hecho de contar con electricidad con el hecho de tener una cooperativa eléctrica.4 La segunda etapa corresponde en cierta manera al mismo contexto que la primera, pero está más relacionada con el colapso paulatino del servicio eléctrico que prestaban las compañías extranjeras que en muchos casos continuaban proveyendo el fluido eléctrico como corriente continua a 220 Voltios negándose a realizar las inversiones necesarias para pasar a la generación y distribución de corriente alterna. La baja tensión y los prologados cortes eran la regla, la guardia de reclamos funcionaba a veces y cuando lo hacía era con vehículos que no era otra cosa que un pesado carromato con anchas ruedas con llantas de hierro, tirado por uno o dos percherones. Tan bajo había caído el nivel de inversión de esas empresas que ni siguiera habían considerado tener un vehículo motorizado… y mucho menos mantener una capacidad de generación y distribución suficiente para satisfacer la creciente demanda. En síntesis, en esta etapa se crean cooperativas de electricidad para resolver el colapso en que habían caído las empresas extranjeras. Los vecinos así organizados pasaban a auto prestarse el servicio dándole, aún sin saberlo, por primera vez características de verdadero servicio público y no un mero negocio de lucrativa compraventa.

Características de los pueblos Los pueblos eran tranquilos, la vida transcurría en grandes casa chorizo, con el infaltable gallinero, el contacto con el mundo exterior lo constituía la radio, con su Onda Larga y su Onda Corta, la televisión vendría varios años después, con su influencia, muy disimulada pero real, de cambio de mentalidad y forma de ser. Para viajar de urgencia, en casi todos estos pueblos había que recurrir al avión taxi; se cocinaba con carbón, leña o kerosén; el gas en garrafas y cilindros se conoció tiempo después. La comunicaciones telefónicas, fuera del radio urbano se realizaban mediante los que se conocía como las “conferencias”, que eran pedidas a través de la operadora y demoraba en concretarse entre un media hora a más de diez horas. Era común que a medida que se empeoraba la situación por la falta de inversión de estas empresas las mismas olvidaran que estaban prestando un servicio público y procedían, entre otras maniobras, a interrumpir el servicio en las horas que por la baja 11


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carga no les resultaba rentable. En la mayoría de estos casos la corriente era, como se ha dicho, continua. Sin embargo, la empresa mayor del pueblo era generalmente la empresa eléctrica. Hoy en muchos pueblos de nuestro país la empresa local más importante es la cooperativa eléctrica. Finalmente, tenemos la tercera etapa en la que se crean múltiples cooperativas en todo el país y corresponde al desarrollo de la electrificación rural que se le dio desde la década de 1960 hasta fines de la década de 1970. Aquí más que nunca antes las cooperativas eléctricas ya existentes y las que se crearon para este propósito dan la nota; así el noventa por ciento de la electrificación rural realizada fue desarrollado por cooperativas si bien hoy, en muchos casos, esos sistemas, no siguen administrados por cooperativas 5 , sentándose así las bases para el desarrollo actual de la actividad agrícola pero por sobre todo afincar al hombre al campo no solo porque se le da, mediante la electricidad, el instrumento necesario para acceder a los beneficios de lo que podríamos llamara la modernidad, sino porque es él el que se auto presta el servicio en su lugar de residencia. Cualquier prestadora de un servicio público que no tenga este tipo de arraigo al lugar tarde o temprano comenzará a sugerir que hay zonas donde el servicio no conviene, que es mejor trasladar ciertas actividades a la ciudad, donde, además, se cuenta con lo medios para una vida más placentera y cómoda, etc. etc.6

Etapa de la meseta Desde la década de 1980 hasta el presente, no se han creado, salvo alguna excepción, cooperativas eléctricas. Es más, desde principios de los años 70 comenzaron a caer cooperativas, ya sea porque perdieron la prestación del servicio, ya sea por que las reglas que el estado impuso no las hacía viables. Como dato ilustrativo la ley 24065 que crea el Mercado Eléctrico Mayorista no menciona en todo su articulado una sola vez la palabra “cooperativa”; este no fue un olvido, sino que fue una “omisión” que se mantuvo a pesar de todos los esfuerzos que realizara FACE sobre el particular. Es de hacer notar que el MEM se cristaliza cuando el primer “Gran Usuario” comenzó a compra en este particular mercado (la Cooperativa Eléctrica de Concordia Limitada) y debieron pasar años hasta que las cooperativas fueran consideradas “distribuidores” como la naturaleza de su actividad pareciera indicar. 12


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Nace FACE Obvio resulta que todo este movimiento, que llegó a tener más de ochocientas cooperativas eléctricas funcionaba con un nervio motor y este desde los albores no fue otro que FACE. FACE ha estado presente a lo largo de todo el proceso que hemos resumido en las tres etapas iniciales y la actual, y esta presencia se cristalizó de diversa manera a través de tiempo. Sobre la historia de FACE se ha dicho, en síntesis lo siguiente: El 4 de julio de 1926 se funda la primera cooperativa eléctrica, en Punta Alta, Provincia de Buenos Aires, constituyendo un hito histórico de innegable valor y el punto de partida de un movimiento que sucesivamente fue incorporando a otras cooperativas, hasta llegar a la actualidad en que la estadística marca la existencia de 830, de las cuales 640 prestan servicios a 900 poblaciones de nuestra patria, proporcionando energía eléctrica a 1.040.281 usuarios (año 1982) lo que equivale a 4.000.000 de habitantes, aproximadamente. Pero el Cooperativismo Eléctrico, fue algo más que lo que estas cifras demuestran con elocuencia; fue la primera acción organizada en la lucha contra el monopolio internacional que, instalado en el país con Empresas que lo representaban, hacía pingues negocios con la venta de energía eléctrica, hasta constituirse en un factor negativo y decisivo que frenaba el desarrollo socio económico de nuestra patria.- En este aspecto el Cooperativismo se anticipó al propio estado, que mucho más tarde se sumó a esta lucha, para rescatar los servicios de los grandes centros poblacionales en donde el trust se había replegado para defender su negocio, que precisamente allí le resultaba aún más rentable. Como movimiento social, el Cooperativismo Eléctrico se anticipó, aún más, a cualquier otro tipo de organización, en esta lucha, brindando verdaderas batallas, que fueron epopeyas, en cada una de las poblaciones en las que sus propios habitantes fueron los protagonistas y artífices de las reivindicaciones, constituyéndose en cooperativas autónomas, como expresión cabal de voluntad popular puesta al servicio del bien común y de los intereses supremos de la Nación. En el año 1939 ya había 47 cooperativas en otras tantas ciudades y pueblos del país.- Se había ganado un importante terreno pese a la denodada resistencia y a las argumentaciones contrarias al sistema cooperativo y cada vez era mayor el número de pueblos que se manifestaban dispuestos a ser dueños de los destinos de sus propios servicios eléctricos. 13


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Así es como se gestó la idea de vincular a las Cooperativas eléctricas y constituir, para ello, una Federación, lo que se concreta con la fundación de la FACE el día 12 de noviembre de 1939. -Desde entonces el crecimiento del movimiento fue paulatino e ininterrumpido; en el año 1947 había 147 Cooperativas; en el año 1957, 332; en el año 1967, 742; en el año 1972, 797 y funcionaban 652 y en el año 1982, 830 de las que funcionaban 648, es decir, cuatro menos que diez años antes y esto constituye un hecho que analizaremos más adelante. A partir del año 1970 el Cooperativismo Eléctrico toma un sensible auge ante la puesta en marcha del Primer Plan Nacional de Electrificación Rural, con el apoyo crediticio del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) canalizado a través del Banco de la Nación Argentina.- Como no podía ser de otra manera, el Cooperativismo respondió entusiastamente a este nuevo requerimiento del interés Nacional.- Nuestra provincia - se refiere a Entre Ríos - aprovechó al máximo el programa de Electrificación Rural; se fundaron para ello un número importante de nuevas cooperativas de Electrificación Rural, con un franco y decidido apoyo del Gobierno Provincial, que dictó la Ley No 4783, que creó el FERER (Fondo de Electrificación Rural de Entre RÍOS) y un Consejo Consultivo del mismo, poniendo a nuestra Provincia en una posición de avanzada en la materia. 7 Era pues necesario contar ya con una entidad que agrupara a las cooperativas existentes, vinculándolas para una mejor acción de conjunto que orientara a la vez a los núcleos de formación. Durante el año 1938 se gestó la idea de realizar un congreso de cooperativas de electricidad y constituir la Federación.- Había funcionado en forma precaria, con el mismo nombre, una entidad que tuvo sede en la ciudad de Olavarría, realizando reuniones también en La Plata y en Buenos Aires. Las finalidades de la nueva entidad quedaron claramente expresadas en su estatuto, que constituye todo un ambicioso programa de acción para el Movimiento. Su funcionamiento se inició en dos modestas oficinas arrendadas en el edificio de la Bolsa de Comercio, en la Capital Federal, calle 25 de Mayo 347.- Pero la importancia que fue adquiriendo año tras año, y la complejidad y diversificación de tareas que la evolución del Movimiento y creación de nuevas cooperativas fueron imponiendo, hizo que se pensara en un lugar donde desempeñar más 14


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desahogadamente las actividades Y así llega el año 1958 en que se habilitan las nuevas instalaciones del edificio, Sarandí 1264, que se fue ampliando paulatinamente para poder absorber todas las necesidades de trabajo, en particular las vinculadas a la atención de las operaciones en común entre las asociadas, en las que FACE actuara como agente central de las compras y pagos que aquellas le confiaran. A ello se fueron anexando, con el correr de los años y las nuevas necesidades, diversos servicios de asesoramiento y la ejecución de un plan de largo aliento, cual es el de electrificación rural, en el que la Federación cumple una importante función, al ser vehículo canalizador de los préstamos que el Banco Interamericano de Desarrollo otorga a través del Banco de la Nación y Secretaría de Energía. Cumplidas las pautas que permitieron el desarrollo del Movimiento Cooperativo Eléctrico en las áreas urbanas, a través de la gestión de las numerosas cooperativas eléctricas que se fueron constituyendo con el correr de los años a partir de 1926, y que posibilitaron a la vez dar solución a todos los problemas que el crecimiento y desarrollo de las mismas plantearon, la acción comenzó a orientarse hacia la zona rural tratando de llevar a esos sectores los beneficios de la electrificación. Constituye una premisa irrefutable que nuestro país es esencialmente agrícola-ganadero y que sobre la base de su producción cimentó su economía, siendo precisamente la sustentación económica en la que se fundamenta el desarrollo de un Estado, y resultando el sector agropecuario el pilar básico de aquélla, es fácil colegir la incidencia que tiene el desarrollo de ese sector para el sostenido progreso de nuestro país. Y por ende, el papel propietario de la electrificación en el desenvolvimiento del agro, a través del establecimiento de una adecuada infraestructura energética que posibilite la introducción de nuevas tecnologías en las distintas actividades rurales, para que se incremente, no sólo la producción, sino la productividad, en beneficio de productores y consumidores.8 Las noticias históricas que anteceden no arrojan mucha luz sobre el desempeño “día a día” de FACE de todo el período desde su fundación 15


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hasta el hecho político económico conocido como “Rodrigazo” pero nos aparece hoy como un devenir relativamente tranquilo, en que la “unidad” del movimiento estaba cristalizado en una sola federación que cobijaba bajo su manto a prácticamente todas las cooperativas eléctricas del país. A estas les daba asesoramiento, representaba genéricamente y proveía de los materiales y equipos para la prestación del servicio. La producción y distribución del fluido eléctrico era prácticamente la única actividad - pues la diversificación de los servicios vendría luego - y, sin embargo, ya esas lejanas épocas se discutía acaloradamente los roles de los consejeros, sus responsabilidades, y por cierto las funciones y incumbencias de la gerencia. Había cooperativas entonces, como las hay ahora, que no cuentan con la figura del gerente; hubo, y hay, otras que dependen para su manejo de este funcionario. La federación tuvo siempre protagonismo en la negociación de las condiciones laborales de los dependientes de sus cooperativas asociadas, siendo esta participación más bien de orden menor pues la voz cantante por la parte patronal la llevaban las grandes empresas, tanto estatales como extrajeras, sin perjuicio de ello FACE siempre presente en las diversas etapas del devenir de las relaciones laborales.

FACE se transforma y reestructura La FACE, entonces como ahora, dependía para su subsistencia y cubrir los costos de las prestaciones a sus asociadas, de la “cuota de sostenimiento”; no caben dudas que se discutía si la federación debía solventarse solo con la cuota o debía acometer otras actividades, tales como emprendimientos redituables o recurrir al arancelamiento de los servicios a sus asociadas para “ayudar” aunque más no sea a mantener la cuota en límites asequibles. Lo cierto era que FACE contaba, desde hacía tiempo, con un gran “Almacén de Materiales” eléctricos destinado a proveer de cuanto insumo le fuera necesario a sus cooperativas asociadas. En circunstancias que se produce (4 de junio de 1975) el ya referido acontecimiento conocido como el “Rodrigazo” que consistió en devaluar el peso ley llevándolo de 10 a 26 en lo que hacía al dólar comercial; el dólar financiero pasó de 15 a 30 pesos ley, y se creó un nuevo tipo de cambio turístico, en 45 pesos. Ya Gómez Morales, en marzo, había llevado el cambio comercial de 5 a 10 pesos y el financiero de 10 a 15. Las tarifas eléctricas subieron de 50 a 75%. La nafta súper, 16


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172% y la común, 181%.... Igual otras tarifas. Nunca en la Argentina había habido semejante ajuste de precios relativos, ni tanta inflación y devaluación, más una recesión que acabó con 11 años seguidos de crecimiento. Sin embargo, ello continuó. Al mes y medio, Rodrigo volvió a devaluar. En tanto, las reservas internacionales se desinflaban. En este contexto fue emblemático la recomposición salarial que logró la UOM que alcanzó a un 100% lo que no hizo más que encender aún más los motores de la inflación. FACE, y los directivos del momento no acertaron en hacer otra cosa que seguir vendiendo los cuantiosos materiales con que contaba en sus depósitos, sin reajustar los precios ni de los productos que vendían al contado ni el importe de las cuotas que cobraban por las ventas a plazo. Debe recordarse que las modalidades de provisión a las cooperativas de los materiales eran principalmente dos: una consistía en proveer, contra pago al contado, los elementos requeridos por la asociada. En este caso FACE los adquiría directamente del fabricante, a muy buen precio, y los pagaba a 30, 60 y 90 días, con lo que ambas partes se veían favorecidos, la cooperativa que lograba un excelente precio y FACE que así lograba mantener un “colchón” financiero. La otra era la venta a las cooperativas que así lo requerían de materiales en cuotas con bajo interés, o lo que se conocía como “interés cooperativo”. Ninguna de esta modalidades fue ajustada a las nuevas circunstancias, y, si esto fue por impericia, cumplimiento de pautas propias de cooperativistas de ley, o por connivencia con las cooperativas que adquirían estos materiales, o cualquiera fuera el real motivo, escapa a los alcances de este relato. Lo cierto es que produjo, según recuerdan los memoriosos, tal situación de desconfianza y descontento entre las cooperativas asociadas que produjo una importante ola de desafiliaciones. FACE enfrentó así una gran crisis que tuvo como consecuencia inmediata la diáspora de las cooperativas y el surgimiento, con el tiempo, de otras federaciones en algunas provincias siendo la primera de ellas la constituida en la provincia de Buenos Aires. No es difícil imaginar la dura situación que todo esto significó, pues por un lado se desmanteló el “Almacén de Materiales, y por el otro se redujo la cantidad de asociadas que aportaban su cuota de sostenimiento. En lo institucional, obviamente redujo enormemente la representatividad de la FACE.

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Convenio laboral 36/75 En medio de esta situación, se da un hecho histórico y que marca la trayectoria de la Federación hasta nuestros días y es la firma del convenio colectivo de trabajo que lleva el número 36/75. FACE, como es sabido es signataria de dicho convenio laboral y en tal carácter es reconocida desde entonces.

La reestructuración Las profundas transformaciones en lo social y económico de mediados de la década de 1970, los cambios políticos, sociales y laborales, hacen que FACE deba adaptarse a los nuevos aires. Por otra parte se produce el desmembramiento del movimiento cooperativo eléctrico que se exterioriza, en definitiva, en el surgimiento de las federaciones provinciales, primero, como se ha dicho en la provincia de Buenos Aires, y luego en las de Santa Fe y Córdoba. Esta pérdida de la unidad se debe a una multiplicidad de factores, y aquí solo recordaremos las que resultaron más aparentes. Entre las causas que podemos indicar como externas, el mayor protagonismo de las provincias en la administración y control del servicio eléctrico, que hacía necesario alguna representación institucional en ese ámbito.9 Entre las internas, se cuentan las ya apuntadas en relación al desmantelamiento del “Almacén de Materiales”, la consecuente necesidad de aumentar la “cuota de sostenimiento”, la convicción de muchas cooperativas que el tema de las relaciones laborales era algo que convenía manejar a nivel local. Finalmente existió una discontinuidad en la tradicional orientación “socialista” de la dirigencia de las grandes cooperativas y la dirigencia de FACE, que en esta época paso a ser más pluralista.

Nueva realidad FACE entra en la década de 1980 con una nueva realidad, ya no es la única federación que agrupaba a todo el movimiento, y contaba con cada vez menos cooperativas asociadas tanto por las desafiliaciones como por la paulatina perdida de servicios de muchas de ellas. Por lo demás, seguía contando con una estructura administrativa acorde a mejores épocas. Como dato debe recordarse que FACE, para atender acabadamente con los requerimientos de sus asociadas llegó a contar con una dotación de cincuenta personas. 18


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En cuanto a la baja de cooperativas por pérdida del servicio, que obedece a un fenómeno bastante complejo, a fin de ser breves y solo como una muestra de ello, veamos que ocurrió desde los primeros tiempo en la provincia de Entre Ríos, que vale como ejemplo: El 17 de Julio de 1933 se funda la Cooperativa Eléctrica de Concordia, que empezó a prestar servicios en Enero de 1939, es la decana y pionera.- Con esta fundación se inicia un proceso de cooperativización de servicios eléctricos que paulatinamente fue incorporando otras ciudades y poblaciones de Entre Ríos. Las ciudades de Gualeguaychú; Gualeguay; La Paz; Victoria; Chajari, Basavilbaso; Federal; Urdinarrain; Hernandarias y Federación, tuvieron servicios prestados por Cooperativas, administradas por sus propios habitantes.- Hasta en Paraná llegó a fundarse una Cooperativa que luego no alcanzó a hacerse cargo de los servicios. El Primer Plan de Electrificación Rural, dio origen a la fundación de numerosas Cooperativas y significó un verdadero auge del movimiento, que de esta forma se vio compensado, en parte, por la pérdida de la mayoría de las Cooperativas urbanas mencionadas, de las cuales solo quedaron hoy Concordia; Gualeguaychú y La Paz. Actualmente, en el ámbito Provincial, existen 18 -en algún momento llegaron a ser 29 -cooperativas que prestan servicios.- Tres de ellas - Concordia, Gualeguaychú y La Paz - son de origen urbano y luego incorporaron, en el caso de esta dos últimas sistemas de electrificación rural y además las 15 restantes que se constituyeron como exclusivamente rurales han incorporado, en el proceso de privatización de la ex EPEER varios centros urbanos. En conjunto las Cooperativas atienden aproximadamente el 70 % del territorio, 33 % de la población y 30 % de la demanda.10 Esta nueva realidad obligaba a repensar todo, y es así que muchos dirigentes se abocaron a la no fácil tarea de lograr los consensos necesarios. Las propuestas fueron muy variadas y en un extremo se ubicó la convicción que FACE debía disolverse para convertirse en una confederación que agrupara las federaciones que iban naciendo; otra postura, más moderada, apoyaba la idea de la creación de una confederación que agrupara a todas las federaciones, incluso FACE. A esta propuesta, talvez 19


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más razonable a primera vista, se respondió que había múltiples cooperativas que tenían doble afiliación, esto es a la federación provincial y a FACE nacional, por lo que de alguna manera tendrían, en definitiva, una doble representatividad en la confederación. Que, por otro lado, existía ya una confederación (COOPERAR) a la que estaban adheridas, o podían adherirse, todas las federaciones de cooperativas de servicios públicos. De ello, largas reuniones y consultas mediante, salió la estructura que hoy, con ligeras variantes tenemos y que en resumen consiste en asegurar la presencia de representantes de todas las provincias en el Consejo de Administración. Estos son propuestos por las asambleas de distrito locales y concurren en un número relativamente proporcional a las cooperativas de la provincia que representan. Para ello se utilizó como modelo, a propuesta de la Cooperativa Eléctrica de Concordia, un sistema que había sido utilizado en la estructura, ya no vigente en ese momento, del Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos. Alguien alguna vez opinó que FACE terminaba siendo algo así como una confederación sin serlo. En todo este marco el refuerzo de los roles de los Consejos Regionales ha sido y es una tarea que ha merecido el mayor de los esfuerzos y ha probado su eficacia para asegurar la presencia de la representación nacional en el ámbito local y viceversa.

Diversificación de los servicios La diversificación de los servicios que prestan las cooperativas ha sido un camino que se ha comenzado a recorrer hace más de dos décadas y sobre el particular se referirá más adelante este libro. Solo cabe mencionar que esta diversificación demandó un denodado esfuerzo de FACE para proveer la debida apoyatura institucional, jurídica y técnica a sus asociadas que, urgidas por las necesidades de sus comunidades, emprendían la prestación de nuevos y variados servicios. Es así que a toda esta larga y rica época corresponden los emprendimientos destinados a la producción de materiales tales como la planta de Fasolado de Caños de Acero para la distribución de gas por redes en un convenio de integración cooperativa entre FACE y la 20


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Cooperativa Eléctrica de Santa Rosa de la Pampa, y el emprendimiento POSTECOOP para la producción de postes impregnados con sales CCA para las líneas eléctricas y telefónicas en un convenio con la Cooperativa de La Paz, Entre Ríos, ambos del años 1985. Estos emprendimientos tuvieron la virtud, aún antes de comenzar efectivamente la producción, de bajar casi a la mitad los precios de los referidos productos, y por cierto asegurar una calidad razonable.

Relaciones institucionales En el orden internacional, FACE comienza una larga y fructifica relación de colaboración con la UTE de Uruguay y con la NRECA de las Estados Unidos. Asimismo se asocia con diversas cooperativas y otros entes de diversa naturaleza jurídica para acometer proyectos de generación eléctrica. Merecería un capítulo especial la participación de FACE en todas la Conferencias Latinoamericanas de Electrificación Rural que han ido jalonando el desarrollo de este imprescindible servicio al hombre de campo en la América Latina. FACE tuvo el privilegio, en el año 1995 de organizar la XV CLER que se realizó en Buenos Aires.

Reflexión final La organización absolutamente democrática de las entidades cooperativas, la libre adhesión y la ausencia del lucro como objetivo fundamental y en fin la totalidad de los preceptos que definen al cooperativismo, presentan a este tipo de organización social como el más apto para el logro del bien común a través de un servicio esencialmente social como lo es el de la energía eléctrica. Es que es la comunidad así organizada, sin discriminaciones de ninguna índole, sin sectarismos y sin preponderancias económicas, culturales, etc., la que administra y desarrolla su propio servicio eléctrico, a través de su propia cooperativa. Nadie mejor que la comunidad para determinar con precisión cuales son sus necesidades y prioridades y nadie mejor que ellas para corregirá ágil y oportunamente los errores o desviaciones en forma democrática. Dicho en otra forma, la comunidad “tiene la posibilidad de ser artífice de su desarrollo en forma autónoma y el estado se reserva el poder de policía del servicio y coadyuva al mismo poniendo al alcance de cada cooperativa la energía en bloque, necesaria para satisfacer la demanda de cada una. 21


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Con estos simples ideales creemos que FACE tiene la posibilidad de continuar en la lucha, y ser así protagonista del futuro mejor que todos los habitantes de este suelo tenemos la obligación de asegurar a las generaciones futuras.

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El pasó de 110 voltios a 220 del servicio de distribución interna del Hospital Psiquiátrico de la localidad de Oliva, provincia de Córdoba, ocurrido en esta época puede ser considerado como la culminación de esta proceso. Del sitio www.face.com.ar Rodríguez Armesto, Carlos - Historiador de La Paz, Entre Ríos - En un relato realizado al autor. Cierta vez, un viajero cooperativista de paso por La Paz, Entre Ríos, se presentó en una oficina municipal inquiriendo si había en la localidad cooperativa de electricidad. El empleado buscó con la vista un foco encendido y simplemente le respondió: “No ve que tenemos luz.” Según el último Censo Nacional Agropecuario de 2002 existen 332.057 explotaciones agropecuarias. El 50% de los establecimientos rurales de la Argentina poseen energía eléctrica, totalizando 167.680 usuarios en quince provincias. El 63% de las conexiones se encuentra atendido por Cooperativas de Electrificación Rural. (del sitio www.face.com.ar) La situación apuntada llevó al Presidente Roosevelt de los EE UU en los años previos a la II Guerra Mundial a quitar las ventajosas concesiones hechas a empresas de capital para la prestación del servicio de electrificación rural y en su lugar incentivar la creación de las cooperativas de electrificación rural que en un número superior a 1000 prestan el servicio hasta nuestros día en ese país. Bilbao, Jorge Alberto - Ponencia de la Cooperativa de Consumo de Electricidad La Paz Limitada para el Encuentro Cooperativo Provincial para el Desarrollo Regional “Alejo Peyret” celebrado en Concepción del Uruguay, Entre Ríos - Setiembre de 1983 de la pagina www.face.com.ar Se consolidan, como respuesta a esta nueva situación en esta época, también, los Consejos Regionales. Bilbao, Jorge Alberto Op. Citado.


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La integración del cooperativismo de electricidad y las federaciones por Marcelo O. Gallo Son centenares las cooperativas de servicios públicos que atienden las necesidades de millones de argentinos, en su mayoría residentes de las comunidades del interior del interior de nuestro país, dejadas de lado en el momento en que más los necesitaban, por el Estado y las empresas comerciales. En los duros tiempos que corren la estrategia para el engrandecimiento del cooperativismo no puede ser otra que la integración entre pares, entre entidades que persiguen objetivos similares. La crisis marcó el tiempo de una oportunidad para la economía solidaria, ya que el compromiso de nuestras entidades se pone de relieve en las situaciones más duras. Para ratificar nuestra capacidad de ofrecer lo mejor de la esencia solidaria, contribuyendo al desarrollo económico y la promoción social, no hay otro camino a recorrer que tomar la solidaridad como bandera, prenda de unión para afrontar los desafíos que impone la hora.

Quienes somos Datos estadísticos y económicos En la República Argentina existen 587 Cooperativas que prestan el servicio público de electricidad a 1.800.000 de usuarios (16% del total), más de 6.000.000 de personas, que representan más de 7.000.000 MWh, o sea el 11% de la facturación a usuarios finales. Primer grado: Esas 587 empresas están constituidas bajo el régimen de la Ley de Cooperativas N° 20.337, como prestadoras del servicio de distribución de energía eléctrica Segundo grado: Muchas de ellas están federadas en entidades de segundo grado, con jurisdicción nacional, como es FACE (Federación Argentina de Coo23


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perativas de Electricidad y Otros Servicios Públicos Limitada) o en jurisdicciones provinciales, como: FECESCOR (Federación de Cooperativas Eléctricas y de Obras y Servicios Públicos de la Provincia de Córdoba), FECHCOOP (Federación Chubutense de Cooperativas de Servicios Públicos), FEDECOBA (Federación de Cooperativas de Electricidad y Otros Servicios Públicos de la Provincia de Buenos Aires), FEPAMCO (Federación Pampeana de Cooperativas de Electricidad y Otros Servicios Públicos), FESCOE (Federación Santafesina de Cooperativas de Electricidad), Federación de Cooperativas de Nuevo Cuyo - Mendoza. También existen otras asociaciones que agrupan a Cooperativas de electricidad de primer grado, como son la Asociación Coordinadora de Consejos Regionales Cooperativa Limitada (FACE Córdoba), FECEM (Federación de Cooperativas de Electricidad de Misiones), Consejos Regionales de FACE Buenos Aires, Santa Fé y Entre Ríos. Además de todas ellas, hay otras agrupaciones como APEBA, etc.

ACI Confederaciones

4to. Grado

Mundo

3er. Grado

Federaciones

2do. Grado

Cooperativas

1er. Grado

Argentina

Tercer grado: La mayoría de las entidades de segundo grado se encuentran asociadas a COOPERAR (Confederación Cooperativa de la República Argentina Limitada), que nuclea a las federaciones de cooperativas de bienes y servicios, así como CONINAGRO (Confederación Intercooperativa Agropecuaria Cooperativa Limitada), representa a las federaciones de cooperativas 24


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agropecuarias y CECOVIRA (Confederación de Entidades Cooperativas de Vivienda de la República Argentina), representa a las de vivienda. Poniendo como ejemplo el compromiso integrador de FACE, nacida para nuclear a las entidades que en forma incipiente comenzaron a desarrollar las redes de electrificación allí donde ni las empresas comerciales ni el Estado daban respuesta, nuestra entidad fue también pionera en la integración de esfuerzos en el marco de las entidades de tercer grado. El 5 de diciembre de 1962, junto a otras siete federaciones, fundó COOPERAR, entidad que hoy nuclea a 32 federaciones representativas del cooperativismo de bienes y servicios de todo el país. Cuarto grado: Hasta aquí hablábamos de las instituciones con domicilio en la República Argentina. La entidad internacional que vincula a las organizaciones cooperativas de distinto tipo, radicadas en gran número de países del mundo, con propósitos fundamentales de representación y promoción cooperativa es la ACI (Alianza Cooperativa Internacional). Fue fundada en 1895, es una confederación internacional de organizaciones cooperativas, pues tiene como miembros esencialmente a asociaciones nacionales de cooperativas.

Integración

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Modalidades La integración vertical u organización federativa del movimiento cooperativo, es la asociación de las cooperativas primarias entre sí, constituyendo las federaciones, para la realización de tareas económicas, técnicas y sociales. La asociación entre federaciones, conforman las confederaciones. La integración horizontal del movimiento cooperativo, da lugar al 25


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estrechamiento de las relaciones intercooperativas. Las cooperativas procuran perfeccionar la realización de sus objetivos mediante la celebración de acuerdos con otras entidades cooperativas del mismo o de distinto tipo (telefónicas, vivienda, crédito, etc.), de igual o de distinto grado. La tendencia hacia la integración cooperativa, hacia la unidad y la interacción de las entidades cooperativas, es la que otorga mayor vitalidad al movimiento y favorece su constante expansión. Esto fue consagrado en el 23° Congreso de la ACI en Viena en 1966, donde incorporó el hoy sexto principio: “La Cooperación entre Cooperativas”, donde las cooperativas sirven a sus miembros más eficazmente y fortalecen el movimiento cooperativo, trabajando de manera conjunta por medio de estructuras locales, nacionales, regionales e internacionales. Aunque lo más común sea la asociación de cooperativas que desarrollan funciones similares, también existen innumerables entidades federativas que asocian entre sí a cooperativas de distinto tipo, ya sea para realizar operaciones económicas comunes de aprovisionamiento, crédito, técnicos, etc. Ventajas Los motivos que importan a las cooperativas a organizarse federativamente, son: 1. Las entidades federativas perfeccionan el funcionamiento de las cooperativas asociadas. Ej. emprendiendo actividades comunes, adelantos técnicos, organización, etc. 2. Las entidades federativas favorecen el funcionamiento económico de sus asociadas, por ej. en compras comunes, asesoramientos, etc. 3. Las entidades federativas logran extender la esfera de acción dentro de la cual las cooperativas procuran orientar la economía. Ej. ampliar la acción cooperativa ante los monopolios. 4. Las entidades federativas contribuyen a evitar la coerción, el burocratismo y la discrecionalidad. 26


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Centralización ó coordinación? También se ha expresado, acertadamente, que la tendencia a la concentración y la tendencia inversa a la descentralización, se ejercen en las entidades cooperativas en forma continua, simultánea o sucesivamente, en procura de situaciones ideales de equilibrio; ambas tendencias se manifiestan mediante una búsqueda incesante de nuevas formas, que logren a la vez la mayor eficiencia en el ejercicio más apropiado de la democracia económica. Si bien la integración federativa puede amenazar en ciertos casos el ejercicio de la democracia en las cooperativas, por otra parte es ese proceso el que, posibilita en muchos casos el funcionamiento eficaz de las entidades más pequeñas irreprochablemente democráticas del movimiento cooperativo. Además, no debe olvidarse que la misma organización democrática del sistema hace factible la oportuna reacción de las personas o entidades asociadas a cooperativas de distinto tipo, cuando se verifican determinadas situaciones inconveniente o injustas, a través del desempeño de sus delegados ante los respectivos órganos de administración. Por lo tanto, podemos concluir que la opinión de algunos autores que han observado, con razón, que la integración cooperativa no debe entenderse necesariamente como un sinónimo de centralización sino de coordinación. Concentración e integración 2 La integración cooperativa alude a dos aspectos, el económico-empresarial y el social. El primero es el proceso por el cual, a través de la concentración empresaria, se produce la adaptación para la supervivencia y desarrollo de dos o más cooperativa, el que se manifiesta en la colaboración, permanente o accidental, y en la cooperación. La legislación cooperativa nacional, no menciona el término “concentración”, sino “integración”, aludiendo a un criterio más amplio abarcativo de todos los matices que conforman la cooperativa, el empresarial de carácter económico, financiero, etc. y el social. 27


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Definición de integración El diccionario de la Real Academia Española, define a la palabra integración, como “proceso de unificación de varias entidades antagónicas” Teniendo en cuenta el significado de “antagónico”, que es “contrario, rival u opositor”, pareciera una paradoja que dentro de la integración existan contrariedades, rivalidades u oposiciones, sin completar el proceso de unificación. Si analizamos la historia del cooperativismo eléctrico este proceso se mantuvo desde los comienzos, cuando en el año 1939 se fundó FACE, para luego desvirtuarse con el tiempo, a raíz principalmente del desarrollo de las individualidades del comportamiento humano, por encima de los intereses colectivos.

Etica El prólogo del Código de Etica Unificado de la FACPCE 3 , expresa que la corrupción plantea un reto a la ética y pone a prueba la paciencia y coraje de las personas honestas. Sin la ética es imposible que las cosas se logren en forma consistente, sin la Libertad no es posible la Etica, el hombre es un Ser Etico porque es un Ser Libre. La Responsabilidad es el reverso inevitable de la Libertad. Ser Responsable significa dispuesto a Dar Respuesta y a medir las consecuencias prácticas de nuestras acciones. Todo proyecto ético que concede la debida importancia a la Libertad insistirá también en la Responsabilidad social de las “acciones” y “omisiones” de cada uno. Es imprescindible la búsqueda de principios, valores y normas de conducta objetivamente válidos, es decir, basados en la “razón”, prescindiendo de criterios “subjetivos”. El que presta servicios a los demás en forma excesiva puede decirse que es un hombre que tiene manía de complacer, mientras lo haga sin ningún interés, pero si tales atenciones se originan en el cálculo y los 28


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presta en función de su provecho personal, entonces es un ser lisonjero. Y quien en este concepto peca absolutamente por defecto y no sabe hacerse agradable a los demás, es un ser oscuro y raro. Se es bueno por un solo camino y se es malo por mil. 4

Valores Debemos tener en cuenta los valores del cooperativismo, que son: Autoayuda, Autoresponsabilidad, Democracia, Igualdad, Equidad y Solidaridad. Donde los asociados sostienen los valores éticos de honestidad, apertura, responsabilidad social y preocupación por los demás. Esto lo afirma una publicación del diario Página 12 del 2001 5 , en una encuesta a los argentinos donde se les preguntó ¿Cuáles valores sustentamos los argentinos?, los resultados fueron en primer lugar con un 60% de las respuestas, que la honestidad es lo primordial. En segundo lugar lo ocupan el esfuerzo, el trabajo y el sacrificio, con un 25%. Luego el reclamo de educación, patriotismo y sentido nacional, solidaridad y confianza, respeto por la ley y las normas, creatividad y capacidad de los dirigentes, liderazgo político, responsabilidad, disposición al cambio y espíritu emprendedor. Sin los valores se torna difícil conformar lazos solidarios fuertes. La dificultad de constituir una comunidad genera en los individuos soledad y desconcierto.

Juntos somos más5 Un individuo se siente inseguro cuando se sabe desamparado, abandonado, carente de recursos, en una situación desconocida, frente a lenguajes o códigos que le son extraños. La inseguridad que puede sentir una comunidad, en cambio, depende de la mayor o menor garantía constitucional o legal que ella misma haya creado. Toda comunidad se articula a través de una red de relaciones personales que refuerza las normas de responsabilidad individual. A través de la convivencia, los integrantes de esa comunidad sienten respeto por los vecinos y también por los bienes de éstos. En la Argentina, vivimos bajo una constante sensación de inseguridad, de modo que podríamos 29


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indagar si tal sensación es de naturaleza infantil o si responde a una deficiencia que involucra lo grupal. Cuando decimos que somos una comunidad, ¿realmente lo creemos?, ¿tenemos la convicción suficiente?. Seguridad no es sinónimo de fuerza, sino de respeto por la ley y el orden, por los de deberes y derechos de las personas. Y el orden no es función de la represión, sino de la democracia y de la civilidad. Seguridad en último término, es libertad de gestar proyectos y alternativas. Sin seguridad y sin puentes solidarios, la fractura grupal impide la formación de una comunidad.

La comunicación Una de las dificultades que impide el proceso de integración, es el problema de comunicación, que podríamos describirlos en los siguientes obstáculos. Por ejemplo algunas veces los dirigentes hablamos “para el público”, es decir, para impresionar, en vez de hacerlo de manera que puedan ser comprendidos por los asociados. Cuando existe un conflicto por resolver o alguna disidencia, las partes no se escuchan entre sí. Están pensando en lo que ellos van a decir o en cómo impresionarle mejor al otro. El mayor inconveniente que genera la interferencia en la comunicación, se produce cuando existen malos entendidos, que pueden ocurrir por dar diferente significado a las palabras. No se debe dar nada por supuesto. Lo que uno comunica, no es necesariamente lo que la contraparte entiende. Una de las formas de contribuir parar ir mejorando la comunicación interpersonal, sería utilizar las siguientes expresiones, como por ejemplo, admito que el error fue mío, usted hizo un buen trabajo, ¿cuál es su opinión?, haga el favor y muchas gracias.

Conclusiones La integración es el principal camino para que la doctrina cooperativista surta efectos en beneficio de todos. 30


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El desafío radica esencialmente, en que los dirigentes cooperativistas logren anteponer las cuestiones del conjunto, por encima de las apetencias personales. La integración no se construye apartándonos de las organizaciones cuando hay disenso, sino todo lo contrario. Como cooperativistas, debemos participar democrática y activamente para hacer valer nuestras convicciones en la toma de decisiones que conduzcan a mejorar el modelo solidario. Las actitudes del o los líderes de una organización, no deben ser interpretados solamente como un acto de fraternidad, sino que presupone el ejercicio de una distancia ética respecto de los intereses personales, para que se hagan realidad los intereses colectivos. Un mundo solidario en que cada uno de sus integrantes reciba los beneficios resultantes de una política de integración, es posible. No hay necesidad de crear otras estructuras. Con las existentes, si hay voluntad de los dirigentes, se puede lograr. Debemos bregar para que los cambios que se empiezan a notar en los discursos sean puestos en la práctica, y así lograr que la cooperación entre cooperativistas, sea una realidad que beneficie a todos. Bibliografía - Las Cooperativas de Alicia Kaplan de Drimer y Bernardo Drimer. Intercoop. - Manual de Derecho Cooperativo de Elsa Cuesta. Editorial Ábaco. - FACPCE (Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas). - Ética de Aristóteles. Ediciones Libertador. - Tocar fondo de José E. Abadi y Diego Mileo. Editorial Sudamericana Notas 1 2 3 4 5

Las Cooperativas de Alicia Kaplan de Drimer y Bernardo Drimer. Intercoop. Manual de Derecho Cooperativo de Elsa Cuesta. Editorial Ábaco. FACPCE (Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas). Ética de Aristóteles. Ediciones Libertador. Tocar fondo de José E. Abadi y Diego Mileo. Editorial Sudamericana

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La economía social y las cooperativas eléctricas por Jorge Bragulat A manera de mensaje para esta coyuntura: La Economía Social, que comprende a las Cooperativas, Mutuales, ONGs, Asociaciones Civiles e incluso a los Clubes, debe centrar sus esfuerzos, en estos años próximos, en resolver el problema principal que es la desocupación, ayudar a la creación de puestos de trabajo (principalmente a través de cooperativas). Para ello las cooperativas eléctricas deben convertirse, en cada localidad donde actúan, en líderes de un plan estratégico basado en que esta crisis es una oportunidad para que el camino de salida de la misma sea construyendo una nueva estructura económica, social y cultural más justa, a nivel local.

La economía social Si bien distintas definiciones se han dado de Economía Social se adopta aquí una de ellas, la que comprende aquellas entidades sin fines de lucro y que tengan una gestión de tipo democrática; es decir que se mantenga el principio de un hombre un voto y que no tengan una representación de tipo corporativa. Quedan incluidas dentro de este concepto de Economía Social, las Cooperativas, las Mutuales, las Asociaciones Civiles, las Cooperadoras y los Clubes y las dejamos excluidas a las Fundaciones ya que si bien no tienen fines de lucro, la forma de gestión depende de lo que se establece en el acto Fundacional, generalmente no democráticas, y también las entidades que nuclean a los Profesionales, los Sindicatos y las Cámaras Empresarias, las que si bien no tienen fines de lucro y son de naturaleza democrática, representan sectores corporativos, distanciados del concepto Cooperativo. No obstante, si a las entidades de la Economía Social, que se acabamos de definir, le sumamos las Fundaciones y las denominadas entidades intermedias (Consejos Profesionales, Sindicatos y Cámaras Empresarias), constituiremos lo que se denomina el Tercer Sector. 33


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El aporte que se pretendemos realizar en esta oportunidad está centrado en la Economía Social y, dentro de ella especialmente en las Cooperativas de Eléctricas; sin que ello sea excluyente para que se hagan comentarios referidos al tema más global del Tercer Sector, al que le asignamos mucha importancia. Comencemos diciendo que la Economía Social crece siempre en épocas de crisis. En toda Economía de Mercado, la solidaridad en materia económica, se manifiesta, cuando es necesario para resolver problemas, a través del agrupamiento de personas, con sus escasos capitales, sin lo cual, en circunstancias críticas, es imposible que un emprendimiento económico funcione. Cuando el ciclo económico está en alza, en general, los espacios económicos (que no son marginales), son ocupados por el capital lucrativo que está permanentemente analizando (o especulando), sobre cuáles serían los lugares en donde le conviene actuar. La primera dificultad que tiene la Economía Social, es una dificultad de tipo cultural, ya que las personas y los capitales deberían agruparse por convicción de hacer las cosas de la mejor manera y de forma más equitativa y no agruparse solamente cuando existe la necesidad o la única alternativa de hacerlo. La tarea educativa que se requiere para doblegar esta actitud es inmensa y no por casualidad el cooperativismo tiene, como uno de sus principios básicos, la Educación Cooperativa. Es por allí donde se debería empezar, especialmente en los lugares en donde la implantación de las cooperativas es importante o donde la influencia de las Cooperativas eléctricas es grande. (Estamos diciendo influencia de las Cooperativas y no influencia del cooperativismo, ya que se puede hacer muchas cooperativas y poco cooperativismo). El objetivo sería tener una vocación de permanente búsqueda de oportunidades económicas tanto en aquellos lugares en donde la Economía Social tiene que llegar por necesidad (porque si ella no llega nadie estará dispuesto a invertir con criterio social; ni el capital especulativo ni el Estado porque no quiere o porque no puede), como en aquellos lugares en donde tiene que disputar el espacio con los inversores lucrativos, que son los espacios rentables. La Economía Social no debe entendérsela como la Economía marginal sino como la Economía que puede cambiar la cultura y los valores 34


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dentro del campo económico-social. Una economía al servicio del hombre, en donde se lo valore como tal, independientemente del capital que aporta, por cuanto todos tienen un voto. Es decir tender a la democratización de la Economía y a un nuevo sistema donde la clave sea la persona y no el capital, aunque a éste se lo reconozca, se lo valore, pero no se le adjudique el mismo poder que tiene dentro del sistema capitalista ya que, dentro de la Economía Social, el capital estará mediatizado porque los votos para decidir dependerán de las personas y no de la tenencia del capital que poseen esas personas. Por lo tanto, uno de los objetivos fundamentales de la Economía Social es la búsqueda permanente de una ampliación de su espacio económico con el ánimo de modificar el poder existente en el campo macroeconómico y producir un cambio estructural del sistema. Este cambio es paulatino, de abajo hacia arriba y producido a medida que se generen nuevos espacios económicos que la Economía Social debe aprovechar, ocupar y no ceder cuando supere la etapa de crisis. No es lo mismo tener una economía en donde un porcentaje mínimo esté en manos de entidades de la Economía Social que aquella economía en donde un porcentaje importante quede en sus manos. Tal vez podamos dar un ejemplo micro que, si bien no es posible extrapolarlo mecánicamente, nos ayude a comprender, mediante “un simple golpe de vista” lo que se quiere significar. Si tomamos cualquier pueblo pequeño de la Argentina en el que existan varias entidades relacionadas con la Economía Social y donde especialmente tenga presencia una Cooperativa Eléctrica y de otros servicios públicos (telefónica, de agua potable), con una importante vida asociativa (que incluye a los clubes los que también forman parte de la economía social), una Cooperativa Agropecuaria (señal que en ese medio la subdivisión de la tierra está en manos de pequeños y medianos propietarios); mutuales, etc, seguramente la distribución de la riqueza en ese pueblo (de los que hay muchos en la Pampa Húmeda), es mucho mas justa que en otros que no tengan esa estructura económica. Esa mejor distribución le permitirá la construcción de una sociedad más armónica y las rupturas sociales serán menores que en otros pueblos donde la participación del poder de la Economía Social sea menor que en el supuesto que se describió. 35


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Las cooperativas de servicios públicos Dentro de este marco de la Economía Social y relacionada con el desarrollo local, adquieren singular importancia las cooperativas de servicios públicos en general y particularmente las cooperativas eléctricas. No es lo mismo que los propios vecinos autogestionen estos servicios que sean ofrecidos a un precio por empresas no controladas por ellos. Y esto no solamente por la implicancia económica de que los beneficios irán a parar a los inversores foráneos que poseen el capital accionario, sino especialmente por la implicancia social y cultural. Socialmente es importante que, de manera equitativa, democrática y participativa sea posible que las principales empresas de una localidad (como serían las que brindan el servicio de electricidad, agua, telefonía, gas, etc.) sean gestionadas por los vecinos, con lo que, teóricamente, el objetivo empresario será el objetivo de los dueños o sea de la comunidad toda. Además culturalmente será necesario realizar un ejercicio de educación y de democracia para entenderse de la mejor manera entre todos y gestionar en conjunto una empresa que tiene que, ante todo, dar un resultado económico conveniente para la comunidad. No será posible pretender que los vecinos se asocien a la cooperativa sin que tengan un beneficio económico, por más que éste, en el fondo no lo más importante ya que el beneficio social y el cultural serán los que deberían tener preeminencia. Sin embargo, antes de arribar al beneficio social y cultural, la cooperativa debe cumplir con el objetivo económico para la que fue creada; o sea brindar, de manera eficiente un servicio público a través del cual reciban una prestación en mejores condiciones de calidad - precio.

Las cooperativas eléctricas Son empresas sociales que tienen la particularidad de agrupar a toda una población que se organiza para brindarse a sí misma un servicio público: la electricidad, sobre la base de una concesión que le otorga el Estado, provincial o municipal. Como toda empresa debe tener una estructura y una gestión apta para cumplir sus objetivos y permitir que sus dueños sean partícipes de las decisiones que tengan impacto económico positivo en la empresa y consecuencias sociales beneficiosas en la comunidad. El agrupamiento de los vecinos, con un criterio empresario, es posible por cuanto tienen un objetivo que es común a todos y ese 36


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objetivo lo pueden alcanzar en conjunto, pero que seria imposible lograrlo cada uno por su cuenta. Para llevarlo a cabo se necesitan los bienes que se movilizan a través del trabajo de las personas que se ocuparán de dar el servicio. La comunidad elige, de manera ordenada y democrática, las personas que harán todo el trabajo. En esta etapa entran en juego conceptos importantes para el cooperativismo como es la capacitación y, sobre todo, la educación. La capacitación se adquiere con la finalidad de realizar los trabajos de la mejor forma posible, cumpliendo objetivos de calidad y de eficiencia; que significa ahorro para que el servicio sea al menor costo posible. Pero quienes trabajan necesitan tener la educación, en principios y valores cooperativos de forma que adquieran conciencia que están al servicio de una entidad solidaria y que los objetivos no deben conseguirse de cualquier manera sino respetando los procedimientos cooperativos. En el cooperativismo importan los fines pero, casi con mayor fuerza, importan los medios y procedimientos para alcanzar los fines. La Educación se transforma en el eje fundamental. En toda estructura democrática donde los que deciden lo hacen no en función del capital que poseen sino en función de su calidad de asociados, se transforma en importante la educación en valores que tengan quienes deben decidir. En una cooperativa eléctrica cuanto más educación y capacitación cooperativa tengan los vecinos asociados, más elevadas podrán ser las propuestas y discusiones y mejores decisiones se tomarán. Quien no tiene capacidad, ni educación ni conciencia cooperativa no alcanzará a entender propuestas superadoras o no estará en condiciones de hacerlas. Por lo tanto al conjunto le interesa y le conviene las mayores capacidades de las personas para permitir planteos y resolver problemas cada vez más complejos. Este motor, el de la educación, en las cooperativas eléctricas, no actúa de la misma manera que si fuese una empresa privada lucrativa donde, los “iluminados” son quienes detentan el poder del capital ya que son sólo ellos los que decidirán en nombre de la empresa. Y si los vecinos deben estar cada vez más capacitados y educados ese beneficio no sólo es trasladado hacia las decisiones de la empresa cooperativa sino que se transforma en un verdadero “patrimonio social” de toda la comunidad que actuará mejor para resolver los problemas de su cooperativa eléctrica y también para resolver los problemas generales de la comunidad. 37


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La empresa cooperativa eléctrica Dos modelos de empresa cooperativa de servicios públicos se han desarrollado en argentina. Uno el de trabajo, de las que hay muy pocas experiencias, especialmente en agua potable. Aquí, quienes trabajan son los “dueños” de la cooperativa y brindan ese servicio público a la comunidad, la que hace las veces de clientes. La forma de cooperativa que más abunda, por lejos, es la del servicio público que agrupa a los usuarios como asociados. Pero, a su vez, dentro de esta modalidad se debería subdividir en aquellas cooperativas de multiservicios de aquellas que sólo hacen servicios públicos (uno o varios). En este aspecto conviene detenerse para hacer algunos comentarios. En primer lugar es correcto que la ampliación de una cooperativa, que pretende abarcar espacios económicos cada vez más grandes para consolidar un sistema de economía social, vaya encaminada a la prestación de servicios que le permita aprovechar la estructura de costos del servicio original. Así es lógico que las cooperativas que prestan el servicio de agua se expandan hacia cloacas o hacia gas o electricidad. De esta manera se aprovecharía la infraestructura, los costos fijos, etc. Ahora bien, expandirse hacia otros servicios o producciones que no abarque a toda la población, como son los servicios públicos, implicaría riesgos de gestión y de capacitación empresaria que conviene analizar. No es cierto que todos los costos fijos son aprovechables para expandirse, además no es fácil que un solo Consejo de Administración de una sola “Empresa” entienda eficientemente de todo. Y, por otra parte, es complejo que la democracia económica se concentre entre pocos y no haya posibilidades de la existencia de “otros consejos de administración” si se crearan otras cooperativas. Es importante visualizar las posibilidades de la creación, dentro de una comunidad, de lo que pasamos a denominar el “Grupo Cooperativo” el que debe tender a una gestión estratégicamente centralizada de la visión económica y social pero con independencia empresaria de cada una de las cooperativas, las que estarán unidas a través de acuerdos rígidos y solidarios de base contractual que les permitan decidir, obligatoriamente, en conjunto las decisiones importantes que afecten a todos. Sobre esta base se estructuró el complejo cooperativo más importante del mundo como es el de Mondragón. El Grupo Cooperativo, debe ser liderado por supuesto por la cooperativa más importante. Ese liderazgo cooperativo nunca es impuesto sino 38


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que es aceptado democráticamente por el conjunto. Hay que tener en cuenta que en la democracia de segundo piso (o cooperativas de segundo grado) se decide en proporción a la cantidad de asociados, a la magnitud de operaciones, etc. El Grupo Cooperativo permitiría la especialización empresaria y la unión en la estratégica, donde lo económico tenga más independencia y lo social tenga unidad de dirección y de concepción. Además, cada cooperativa puede tener sus vínculos propios, lo que ampliaría la órbita de influencia económica pero los riesgos estarían más atomizados, ya que cada cooperativa asumiría los suyos, con lo que la crisis de una cooperativa no implicará, necesariamente, la crisis del Grupo. Pero, por otro lado debe existirán las estrategias solidarias fuertes que impida la caída de una cooperativa sin que reciba el auxilio obligado del Grupo. Con esta organización se ampliaría la base democrática, se ampliaría el radio de influencia de la economía social y se disminuiría el riesgo de la politización que recae sobre una única entidad cooperativa grande en cuanto a poder pero débil si se lo mide con el que tendría el Grupo. La suma de muchas entidades, económicamente hablando, seguro que será mayor que una sola por más grande que sea. Sobre esta base será posible organizar las estrategias de una Economía Social Local que abarque luego a las demás entidades asociativas: mutuales, asociaciones civiles, clubes, cooperadoras. Este es un rol fundamental que difícilmente se puede hacer, en una localidad, si no es a partir de una iniciativa y liderazgo que encabece una cooperativa eléctrica.

La interrelación, la integración y la terciarización Tal vez resulte interesante puntualizar estos tres conceptos en el marco de una estrategia de desarrollo local de la economía social, a partir de la movilización de fuerzas económico - sociales lideradas por una cooperativa eléctrica. La interrelación se refiere a los acuerdos; cuanto más concretos y profundos sean mejor, que abarque a las entidades cooperativas que pretendan formar parte de un Grupo. De esta manera manifestarán la vocación de manejo conjunto, bajo el liderazgo de una cooperativa, posiblemente eléctrica. En este sentido cada cooperativa mantiene su objetivo económico para la que fue creada, promueve el beneficio a sus asociados, siendo solidaria en los acuerdos de interrelación con el grupo 39


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constituido, basado en un proyecto social conjunto. El punto central del acuerdo debiera ser que toda nueva posibilidad económica, que amplíe las bases de la economía social debe ser llevada al grupo para que, en acuerdo del conjunto, se promueva esa ampliación, en lo posible a través de una nueva cooperativa. La integración estará referida a la necesidad de aumentar los capitales de manejo conjunto. Integrar capitales en el cooperativismo es una necesidad. Ahora bien la integración esos capitales no altera la democracia, la que será más amplia o de mayor base o con mayores actores. Esto no es lo mismo que la integración de capitales privados que se concentran y que a su vez se concentra en menos manos las decisiones que abarcan más espacio económico. No será posible hacer frente a proyectos lucrativos que promueven la injusticia social y distributiva si no se tratan de integrar los capitales cooperativos aunque esa integración no provenga de una sola cooperativa. Los proyectos empresarios cooperativos, donde actúen varias cooperativas no han sido fáciles de organizar en Argentina. La solidaridad y el agrupamiento no ha llegado fácilmente a niveles de segundo piso y casi nunca al tercer piso de integración. Sólo han sido integraciones federativas que tiene impacto gremial o social pero carentes de impacto económico. Y de lo que se trata aquí es de tener incidencia en la economía que es decir incidencia en las decisiones políticas. En cuanto a la terciarización se merece un párrafo aparte dado desde una óptica cooperativa, es decir manteniendo los valores y principios cooperativos. El concepto que se debe Manejar aquí en el fondo no es Terciarizar sino Independizar. Con esto queremos decir que no se trata de repetir el concepto clásico de terciarización como para “tirar” para afuera alguna actividad con la finalidad de eludir la responsabilidad de forma que ella recaiga en manos de otros, los terceros. De lo que se trata, en el cooperativismo, es de independizar voluntades, independizar trabajo e independizar proyectos promovidos solidariamente por las cooperativas para que luego actúen dentro del conjunto, es decir formando parte del “Grupo Cooperativo”. Veamos los casos. Es cierto que ha habido, por parte de empresarios lucrativos, tentaciones y acciones para conformar, artificialmente cooperativas de trabajo de manera que luego el promotor la contrate para la realización de una actividad concreta. La intención manifiesta del “empresario” es liberarse de todas las 40


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cargas laborales e imponerle un proyecto que no le es propio de la cooperativa sino que obedece a un contrato que se establece entre partes. Por supuesto que ese contrato se deriva de lo que el empresario saca fuera de su empresa, lo define, delimita, evalúa, ofrece y los trabajadores organizados falsamente en cooperativa, tal vez, no tengan mucha alternativa que aceptar lo que le viene dado porque la alternativa es “la nada”. Dentro de este concepto es que se han conformado las falsas cooperativas de trabajo que carecen de voluntad tanto para elegir sus trabajos como para tener fuerza para pautar las condiciones contractuales. En el caso de la promoción de una cooperativa por parte de otra, como para ir constituyendo un grupo económico, no es así. En primer lugar no todas las actividades que se promueven darían lugar a cooperativas de trabajo, bien podrían ser de otro tipo; pero aún suponiendo que fuesen todas cooperativas de trabajo, se trata de establecer criterios de interrelación, de integración cooperativa y de acuerdos solidarios donde se mantenga, pero sobre todo se promueva, la independencia empresaria y el crecimiento más allá de las relaciones exclusivas con la cooperativa promotora. Es que a la cooperativa, promotora, le interesa, además, el crecimiento de la cooperativa promovida como para ampliar la base económica del proyecto general pero especialmente para que el proyecto social tenga autonomía. Se ganarían nuevas conciencias cooperativas para el proyecto global. De ahí que, una cooperativa eléctrica, que promueva la configuración de un grupo no estaría tan aislada en su entorno local, formaría parte clave de un proyecto superador, tanto en lo económico como en lo social y el impacto económico que manejaría sería superior al que puede alcanzar si trata de agrandar su objeto social indefinidamente, solo dentro de una sola cooperativa. Por supuesto que toda realidad es condicionante para este proyecto, pero no compartimos el criterio fácil de decir: “En esta comunidad la realidad es distinta y si no lo hace sola esta cooperativa nadie lo hará”.

El monopolio de las cooperativas eléctricas Un comentario especial merece el tema del servicio eléctrico brindado por una cooperativa en una localidad determinada, cuando es única prestadora del servicio; es decir en su carácter de monopólica. Una de las críticas efectuadas desde el razonamiento de la doctrina capitalista es que siendo un servicio monopólico puede ser abusivo del mercado y 41


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quienes reciben el servicio están cautivos de la misma, siendo imprescindible un control férreo sobre la actividad. Sabido es que una empresa capitalista pretende maximizar los beneficios que estarán a disposición de los dueños del capital. En este caso se necesita que exista una competencia para que, en esa disputa, el cliente o consumidor tenga oportunidades de comprar a quien más le convenga. En esa disputa, las empresas procuran alcanzar lo que se conoce como eficiencia empresaria tratando de brindar un mejor servicio o producto al más bajo precio. Así es que las empresas concurren al mercado y los consumidores eligen sin estar cautivos y si alguna de ellas sube los precios artificialmente irán a la otra, con lo que no le quedará más remedio a la primera que bajarlos si es que quiere continuar vendiendo. Cuando varias empresas se ponen de acuerdo para “simular competencia” a fin de beneficiarse de manera abusiva; será el Estado quien manifieste que han constituido un oligopolio para repartirse el mercado a su antojo. Peor aún cuando una empresa elimina del mercado a sus competidoras está en posición monopólica y es el Estado quien, bajo el concepto de la inexistencia de la ley de la competencia, le obliga a dividirse en dos empresas o a regularle la actividad o el precio. En este planteo se encuentran los Servicios Públicos que son brindados de manera monopólica por lo que el Estado, a través de los Entes Reguladores en la Argentina, le impone al monopolio un precio de sus servicios o una tarifa regulada para los Servicios Públicos. Para el caso de una Cooperativa Eléctrica esa lógica no existe. Veamos por qué. Una cooperativa que preste un servicio público de manera monopólica en una comunidad fijará su precio al servicio, si es que el Estado supuestamente se lo permite, y brindará ese servicio a sus asociados. Estos asociados no tendrán ningún interés particular en que el precio del servicio sea el más caro posible; ya que si bien esto beneficia a la cooperativa, como estructura empresaria, perjudica a sus asociados-usuarios que son los dueños de esa empresa. Vale decir que en teoría el asociado- usuario al ser dueño de su propia empresa podrá fijar los precios en la asamblea de manera que no se perjudique a sí mismo ni tampoco los lleve tan abajo que provoque pérdidas a su cooperativa por cuanto, de esta manera, a la larga, tampoco tendrá el servicio porque por su propia política de precios enviaría a la quiebra a su cooperativa. De esta manera queda claro que el monopolio de los consumidores no actúa de la misma manera que el monopolio de la empresa capitalista. En el caso de la Cooperati42


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va, teóricamente el Estado no tendría por qué provocar artificialmente una competencia. Si la competencia existe porque hay una empresa lucrativa instalada no hay inconveniente, la cooperativa la acepta como regla de juego, pero no es necesario que haya competencia, para que no haya abuso hacia el consumidor, por cuanto es el propio consumidor el que tiene el monopolio y nadie quiere venderse a sí mismo lo más caro posible. La cooperativa en este mecanismo tiende por naturaleza a ser competente y, para lograrlo, no necesita de la competencia. No está en su espíritu ser competitiva, está en su espíritu ser competente, ser apta. Para la cooperativa ser competitiva es la consecuencia de ser competente. Ser competente es un valor ya que se logra alcanzarlo sin necesidad de estar presionado por un tercero. Tener un espíritu competitivo, en este caso, es contraponerlo con el espíritu de cooperación. Así es que la Cooperación termina siendo el concepto contradictorio con el de Competencia. En resumen Competir no es Cooperar y en las cooperativas Eléctricas los consumidores cooperan entre sí para poder brindarse un servicio. Porque, además, una cooperativa de consumidores es la que permite eliminar la disputa entre el comprador y el vendedor ya que ambos son los mismos. No hay compraventa del producto, hay un acto cooperativo donde el consumidor usa el servicio que necesita y que él mismo organizó con otros y paga por lo que usa sobre una tarifa que debería ser fijada por ellos mismos a su conveniencia pensando que la cooperativa debe tener continuidad empresaria para la prestación que seguirá necesitando el vecino-usuario-asociado.

El reto de esta coyuntura económica La desocupación es el fenómeno más cruel que se tiene que afrontar en esta coyuntura. Sin embargo también es una oportunidad para encarar la desestructuración del sistema actual que se quiso consolidar durante la década del 90. El sistema económico imperante es impotente para resolver la desocupación y las políticas activas del Estado de promoción del empleo, por un lado, difícilmente serán suficientes para eliminarlo y, por otro lado, el complemento que utiliza mediante la aplicación de las políticas sociales subsidiarias se traduce en el riesgo de no fomentar la cultura del trabajo ya que todas política social tiene un componente asistencialista muy importante. De ahí que la Economía Social adquiere un rol clave en la promoción de la ocupación y, dentro de ella las 43


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cooperativas de trabajo son las que llevan la delantera. Si la economía social crece en los sectores de crisis, son las cooperativas de trabajo las que más surgen en los lugares donde hay desocupación. Este surgimiento no es por convicción sino por necesidad de parte de quienes se encuentran desempleados. Por lo tanto deben ser las entidades de la economía social que se encuentran ya consolidadas quienes estén atentas a la promoción de este tipo de cooperativas. Es por ello que una parte importante de la incitativa, para la conformación de verdaderas cooperativas de trabajo, que a su vez sean parte integrante de Grupos Cooperativos, deberían estar a cargo de las cooperativas eléctricas, quienes son demandantes de trabajo, promotoras de trabajo e incentivadoras para la creación de trabajo genuino y sustentable. No se trata, de una manera especulativa, de sacar fuera de su ámbito renglones productivos para organizar cooperativas de trabajo. Esto, en estas circunstancias, sería visto como una precarización del trabajo y no se conseguiría la alianza sincera del sindicalismo, quien mantiene una permanente lucha con el cooperativismo de trabajo en general. Se trata de visualizar oportunidades de trabajo en actividades nuevas donde el desempleo sea un elemento a atacar y que la cooperativa eléctrica sea el espacio donde se analice la factibilidad del nuevo emprendimiento así como la sustentabilidad del mismo. Para que haya sustentabilidad es necesario el acompañamiento inicial, la garantía de la demanda del producto que se va a ofrecer y, por qué no, la ayuda al financiamiento, no tanto con los recursos propios de la cooperativa promotora sino a través del nexo o garantía con los organismos que están facilitando el acceso al crédito o al subsidio productivo. La solidaridad así entendida también será mejor comprendida y menos atacada por el resto de los actores sociales que no participan del proyecto de la economía social, como son los sindicatos, los municipios y las cámaras empresarias. Todas ellas tienen intereses particulares diferentes del de la economía social pero a ninguna de ellas les interesa la conflictividad social producto del desempleo y menos aún la falta de ingresos de los desocupados que genera menor demanda y, por lo tanto, menor estímulo a la producción. Ahora bien; la economía social debe hacer este esfuerzo con la visión estratégica de migrar hacia la configuración de un nuevo sistema económico y no estar sólo para paliar las dificultades de la coyuntura. Es decir resolver la coyuntura para cambiar la estructura definitivamente hacia un sistema económico más justo 44


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en cuanto a la distribución de la riqueza pero también más justo en cuanto a la democracia que existirá en la propia economía ya que estaremos configurando empresas de personas y no empresas de capitales. En las empresas de personas las decisiones la toman ellas con un voto por cada una; mientras que en las empresas de capitales las decisiones son tomadas por las personas en proporción al capital que poseen cada una de ellas.

La cooperativa eléctrica y el desarrollo local Estamos tratando de configurar, a nivel local, un movimiento económico que surge de abajo hacia arriba, que condiciona el sistema y que le da vida sobre la base de empresas sociales en donde las personas constituyen el principio y el fin. En cada espacio local donde exista una cooperativa eléctrica será posible configurar un Grupo de empresas sociales, de base cooperativa que actúen coordinadamente, solidariamente y contractualmente hacia un objetivo estratégico de base económica con implicancias sociales y culturales. En ese camino tendrán necesariamente que encontrarse también y aliarse con el resto de las entidades de la economía social, que son las Mutuales, las Asociaciones Civiles, las Cooperadoras y los Clubes. Todas ellas tienen dos elementos claves, similares a las cooperativas: la democracia en la decisión y la no finalidad de lucro. Estos dos elementos, aunque parezcan simples, son los que ayudan a la configuración de una sociedad democrática de equidad distributiva que garantiza el crecimiento individual de las personas sin que ellas caigan en actitudes individualistas. Son entidades en las que en su interior existe una verdadera escuela de democracia. El objetivo del Grupo Cooperativo es, en primer lugar, económico entre las cooperativas, las que tienden y deben ampliarse en cantidad y calidad. A partir de allí habrá un impacto social y cultural; que debe buscarse en alianza estratégica con el resto de las entidades de la Economía Social. Hay que tener en cuenta que las Asociaciones, Clubes, Cooperadoras y Mutuales, tienen un impacto social importante pero para alcanzarlo deben contar con recursos económicos que debieran estar al alcance del Grupo. No se trata de subsidiar a las entidades más débiles, se trata de llevarlas al grado de autosustentabilidad. Si pensamos que en Argentina existen más de 500 cooperativas eléctricas que son referentes importante en la localidad en donde actúan; no será marginal el impacto 45


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que pueden alcanzar, primero a nivel local, si asumen la estrategia planteada. El segundo paso será a nivel nacional sobre la base de emprendimientos conjuntos o de actuaciones coordinadas para lo cual las federaciones son un ámbito de encuentro, un ámbito facilitador, pero no una organización empresaria de segundo o tercer piso. Ese segundo paso debe pensar en el objetivo de la integración de los capitales que trasciendan el ámbito local. Sólo así la Economía Social dejará de ser por un lado marginal o vista como un parche del sistema y que solo se acude a ella para los espacios de crisis para que todo siga igual. La Economía Social tiene características, valores y principios que la hacen merecedora de ser una ideología capaz de ser pensada para poner en funcionamiento un verdadero sistema económico, con implicancias sociales equitativas y cuyo motor es la educación y capacitación de todos respetando la igualdad de oportunidades que son merecedores los individuos sin distinción. Para ello y esta construcción de abajo hacia arriba, el punto de apoyo de base son las organizaciones cooperativas de primer grado y, dentro de ellas, las cooperativas eléctricas deben ser un referente importante porque ellas no son un proyecto teórico sino una realidad concreta que han estado presentes en diferentes circunstancias políticas, económicas y sociales y que llevan ya más de 70 años de existencia ininterrumpida en la Argentina.

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Derecho al acceso a los servicios públicos por Pablo Rodofili

En los últimos años la palabra acceso se ha puesto de moda y de un tiempo a esta parte se la viene utilizando con un sentido más amplio que el correspondiente a su acepción corriente. Por lo pronto, ya no sólo refiere a la “vía de ingreso a un sitio” sino que comprende un concepto más específico, considerado clave para el futuro del hombre aquí y en todo el mundo. En tal sentido el estudio de aquél implica un desafío fascinante, comprensivo de una necesaria exploración de los nuevos paradigmas de la sociedad de nuestro tiempo a la luz de la historia y en función de la prospección de un futuro tan promisorio como incierto. Sin embargo, pese a la importancia que sugiere tal presentación y debido a la tiranía del espacio, no deberá esperarse de este ensayo más que un conjunto de reflexiones en torno al derecho al acceso a los servicios esenciales. En las próximas páginas se intentará el abordaje entonces, desde una perspectiva que si bien tendrá aproximaciones a la ciencia del derecho, obviará el lenguaje propio de ésta y no pretenderá más profundidad que la correspondiente a la crónica de un observador interesado en la evolución de una categoría que marcó al siglo XX y que seguirá dando que hablar en los próximos años. Por otra parte, el interés confeso no importará en este trabajo otro sesgo que el que para mal o para bien induce en el autor la propia condición de abogado y la pública adscripción al modelo de gestión de los servicios públicos por parte de la economía social. Sin embargo, el particular punto de vista que tal posición ofrece no deja de ser privilegiada, en tanto derecho, servicios públicos y gestión solidaria han resultado ser categorías inescindibles a la hora de trazar un sendero entre la exclusión y el acceso, al menos en un mundo como en el que vivimos, en el que la exclusión es la regla y el acceso, parece haber quedado bajo el control que una “extraña dictadura”1 ejerce sobre todo derecho, toda opinión y sobre la cultura misma. 47


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Tal cultura, increíblemente globalizada y mercantilizada, ya no se reconoce a si misma como derivada de la “sociedad” sino de una “sociedad de mercado”. En ella, el derecho a la integración individual del hombre en el contexto parece haber sido precarizado y sustituido por la simple opción de ingreso, sólo factible cuando se posee algo que el propio mercado considere útil como bien de cambio e independientemente de todo derecho subjetivo. Y a pesar de que muy probablemente pase a la historia como “la sociedad de la información”, la asimetría -madre de buena parte de las iniquidades-, será una constante en toda ecuación en la que la propia información sea parte, aunque los demás parámetros de la misma sean los derechos esenciales del hombre. La descripción de esa sociedad tendrá necesariamente un espacio, ya que el término acceso supone en ese marco un factor tan determinante que algún autor ha designado al tiempo en que vivimos como “la era del acceso”2 . Asimismo se examinará la noción del servicio público a partir de la impronta clásica de la doctrina francesa, pasando revista a la crítica local. Por último se confrontará la evolución del concepto con la del rol del estado y el de la economía social frente a aquél en la Argentina, pero sin prescindir del contexto global -en el que existen consensos determinantes respecto a economías abiertas, privatizaciones y desregulaciones, achicamiento de los estados e internacionalización de las finanzas como condición para la inversión-, una verdadera “camisa de fuerza dorada”3 que decide los “in” y los “out” del mundo-.

Acceso y derecho al acceso Una primera precisión terminológica se impone como previa, ya que en la “sociedad de mercado” el derecho al acceso no parece ser una categoría relevante. En efecto, el mercado tiene reglas estrictas para la admisión las que si bien no están necesariamente escritas, son rigurosamente cumplidas. Aunque parezca una verdad de perogrullo, en aquélla a los excluidos les está vedado el acceso. Esa es la regla de oro de la “sociedad de mercado”. Y su observancia es absoluta aún cuando sea fuente de sufrimiento para millones de personas4 . 48


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En una sociedad abierta, las personas tienen algo más que acceso al mercado. Detentan un derecho subjetivo y no solo al acceso, aún cuando no tengan nada que llevar a cambio. La distinción no es académica y millones de excluidos en la Argentina y en el resto del mundo dan penoso testimonio de que “derecho al acceso” y “acceso” son categorías distintas. Véase el siguiente ejemplo relacionado con la salud 5 . El art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional establece -a partir de la reforma de 1994- la jerarquía constitucional del Pacto Internacional de Derechos, Económicos Sociales y Culturales, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas. El Pacto estipula el derecho a la salud con un contenido y alcance específicos, refiriendo las obligaciones asumidas por el Estado. Ahora bien, cuando las listas de espera de los hospitales disponibles en la Argentina, dispensan “turnos” que prevén más tiempo de espera para una cirugía que el que conforme a la ciencia puede llegar a sobrevivir en promedio un paciente sin ser sometido a ella, puede decirse sin duda alguna que éste, aún teniendo derecho a la salud, muy probablemente morirá por privación de acceso a la medicina. Lo mismo puede decirse de un paciente en emergencia domiciliado en un centro urbano a cientos de kilómetros del puesto sanitario más cercano 6 . Tiene derecho a la salud pero no tiene acceso a los centros en los que se realizan las actividades de interés general relacionadas con el cuidado de la salud y la prevención que normalmente asume la comunidad. Tampoco debe confundirse “derecho al acceso” con “derecho de acceso”, categoría ésta que supone la satisfacción de una condición o derecho como previo al acceso mismo.

Servicios públicos y servicios esenciales Una segunda precisión terminológica se impone cuando distinguimos entre servicios públicos y también, entre éstos y los denominados servicios esenciales. 49


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No todos entienden lo mismo cuando se refieren a la categoría “servicio público” y ni siquiera los juristas se han puesto de acuerdo. La noción de servicio público definido por la doctrina clásica como servicio técnico prestado al público de una manera regular y constante mediante una organización de medios personales y materiales cuya titularidad pertenece a una Administración Pública y bajo un régimen jurídico especial7 , no es unánimemente aceptada hoy en día. Descartando la impronta clásica, Agustín Gordillo pretendió reconstruir el concepto de servicio público, definiéndolo como “una actividad monopólica realizada directa o indirectamente por la Administración pública”8. El régimen especial está implícito para Gordillo, en la reunión de los elementos “actividad administrativa (directa o indirecta)” y “monopolio” (ausencia de libre competencia directa). Una concepción como la del prestigioso jurista argentino, deja fuera de categoría no sólo a la medicina sino a la telefonía básica, a la televisión por cable y al servicio de provisión de acceso a Internet salvo que fuesen prestados en situación de monopolio. Mucho más pragmáticos, los positivistas han dejado en manos del propio derecho establecer cuáles servicios son públicos y cuáles no. Así, no tendríamos ninguna duda de la calidad de tal respecto del servicio de distribución de gas natural por redes en atención a la clara previsión de la Ley 24076, pero sin embargo, otros servicios sobre cuyo carácter la gente común no suele dudar, dejan de serlo sólo en virtud de la falta de titulación legal, dando lugar a tediosas y bizantinas discusiones por parte de la doctrina. Tratando de evitarlas, se alude en este trabajo a servicios públicos en el sentido en que lo hace la doctrina francesa.9 En Francia se denomina “servicios públicos” al conjunto de las actividades de interés general que, de una manera u otra, asume la comunidad. De este modo, la justicia, la policía, la educación, la prevención sanitaria, así como el transporte por ferrocarril o el suministro de electricidad son servicios públicos. 50


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Puede decirse que existen en Francia tres grandes categorías de servicios públicos. Los servicios de regalía o de soberanía corresponden a las funciones tradicionales del estado: administración general, justicia, policía, defensa nacional y finanzas públicas. Por lo general, son prestados por la administración y las personas encargadas de proporcionarlos son funcionarios públicos. Los servicios sociales y culturales se han desarrollado fuertemente desde mediados del siglo XIX. Incluyen, sobre todo, los ámbitos de la educación, la sanidad, la protección y ayuda social y la acción cultural. Jurídicamente, estos servicios tienen, al igual que ocurre con los de la primera categoría, el carácter de servicios “administrativos”. Funcionan independientemente del mercado, sus prestaciones son, esencialmente, gratuitas y se rigen, en gran medida, por las normas del derecho público. Este tipo de servicios puede ser prestado por privados, como los centros de enseñanza privada concertada o las numerosas asociaciones que, en materia de acción sanitaria o social, reciben fondos públicos para llevar a cabo tareas de interés general. Los servicios de carácter económico, conocidos jurídicamente con el nombre de “servicios públicos industriales y comerciales”, constituyen la tercera categoría. A diferencia de los anteriores, se prestan en el mercado, lo que quiere decir que son de pago y suelen cubrir sus costes de funcionamiento. Se rigen por un régimen jurídico mixto que reúne normas de derecho público y de derecho privado. Forman parte de la misma el suministro de gas y de electricidad, el transporte ferroviario, correos y las telecomunicaciones. Actualmente, alrededor de un millón de personas trabajan en ellos. Pueden ser prestados por organizaciones públicas o privadas. La concepción francesa del servicio público es ciertamente, la que más se adecua a las particularidades del mismo y tuvo en la Argentina un seguimiento unánime hasta hace poco tiempo. Sin embargo, desde mediados de la década de 1970, vino siendo desplazada por una ideología de corte liberal extremo, apoyada por las presiones de los organismos multilaterales de crédito, por intereses articulados en torno a la inversión en privatizaciones y fundamentalmente en función del malestar que 51


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había generado la formación de una ociosa burocracia en torno a aquél -sospechada de corrupción y clientelismo- y de la necesidad de los gobernantes en proveerse de fondos frescos para financiar las erogaciones del estado a cualquier costo. La previa privatización de los medios de comunicación masivos fue un elemento determinante del éxito del liberalismo ya que en definitiva logró que hacia fines de la década de 1980 ochenta buena parte de la población informada en Argentina, abjurara de toda participación del estado en la materia. En la década siguiente, sucesivas tormentas económicas determinaron que la doctrina y la práctica del servicio público en el país quedaran condenadas a un paréntesis de difícil superación, de modo que los servicios públicos industriales y comerciales fueron delegados en empresas extranjeras y los demás, es decir los de soberanía y los sociales y culturales que no fueron concesionados, resultaron abandonados a la suerte de los otrora beneficiarios. No se intenta en el presente ensayo poner foco en la polémica sino en la descripción, razón por la cual se prefiere pensar en términos de “servicios esenciales”. Dentro de ellos deberían incluirse a todos los servicios a los que la concepción francesa sitúa dentro del conjunto de las actividades de interés general que, de una manera u otra, asume la comunidad, aún cuando el derecho positivo local no les asigne el carácter de servicios públicos o lo que es peor, cuando se los quite. Lo cierto es que llámeselos como se los llame, existen ciertos principios que tienden un hilo conductor entre todos ellos y respecto de los cuales la doctrina ha tenido cierto acuerdo. El primer principio es el de la continuidad del servicio. El servicio público debe prestarse cueste lo que cueste, contra viento y marea. El segundo principio es de la igualdad. Se conjuga de dos formas: igualdad en el acceso al servicio público para todos los habitantes e igualdad de trato por parte del servicio a todos los habitantes, tanto en el plano social como en el territorial. 52


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La igualdad de acceso al servicio es posible merced a su gratuidad o cuasi gratuidad, si se trata de servicios administrativos y sociales o a la existencia de precios accesibles o tarifas políticas, si se trata de servicios económicos 10 . La igualdad en el trato es más difícil en las regiones más recónditas del territorio y ello se ha notado especialmente en la dilatada geografía argentina; pero resultaría imposible, evidentemente, si estuviera sometida a las normas ordinarias del mercado11 . El tercer principio es el de la movilidad o adaptación. Significa que la autoridad pública puede y debe modificar la organización y el funcionamiento del servicio para adaptarse a las nuevas necesidades. Ni el concesionario del servicio, ni sus usuarios tienen derecho a que se mantenga en las mismas condiciones. En función de tal principio el gobierno no ha dudado en desdolarizar la tarifa de los servicios públicos luego del crack financiero de 2001.

Un poco de historia El servicio público según la concepción clásica, no tuvo ni siquiera en el Antiguo Régimen una manifestación propia. Aunque siempre existieron construcciones filosóficas que aludían a la idea del “bien común” no parece, en principio, que el estado absoluto tuviese otras implicancias respecto a los súbditos que las concernientes a la seguridad y el orden, heredadas del feudalismo, mas no como obligación sino como derivación del particular interés del monarca. No obstante ello, el monarca en el Antiguo Régimen, corporizaba un órgano que además de lo político, lo militar y lo judicial, integraba un sustrato ideológico cultural que daba cohesión al sistema y a su manera lo justificaba. Ese sustrato cultural era la religión que en Europa implicaba una fuerte organización burocrática y de control social y, además, un instrumento para la prestación general de servicios tales como la educación, -a través de escuelas parroquiales, colegios y universidades-, la salud -mediante hospitales- y la beneficencia -que se ocupaba entre otros de los asilos-, es decir que aunque de modo rudimentario, desigual y muchas veces discriminatorio e injusto, el “sistema” ofrecía los 53


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servicios que, entonces, se entendían como posibles. En ese sentido, véase que hasta los cementerios dependían de la Iglesia 12 . Todo este entramado fue cambiando a partir de las circunstancias y pensamientos que convergieron en las revoluciones inglesa de 1688, americana de 1776 y francesa de 1789 y que se materializaron en el establecimiento del principio de legalidad, en la sujeción de la administración al derecho, en la existencia de un estado democrático pluripartidista y en la consagración definitiva, de los derechos individuales como prevalentes ante el estado y sus garantías. Lo importante es que en la misma época y con el Constitucionalismo, el estado, en sus relaciones con sus habitantes quedó sometido entonces, a través de la propia legislación, al derecho. Esta premisa es el cimiento fundamental del orden jurídico democrático constitucional y del reconocimiento de los derechos públicos subjetivos preservados del arbitrio de la autoridad. El estado de derecho es un presupuesto jurídico para la aparición del derecho administrativo ya que sus reglas regulan las relaciones del estado con los particulares y que éstos tienen derechos subjetivos frente al mismo. En una primera etapa -que suele conocerse como “estado liberal de derecho” o “estado gendarme”, la administración solo se limitaba a vigilar la libertad de mercado y la seguridad individual y colectiva en coincidencia con el desarrollo de los derechos primera generación. El estado no intervenía en la sociedad. Su actuar era negativo y prescindente. El cambio llega como consecuencia del asentamiento de la Revolución Industrial y de los cambios sociales que precedieran a la Revolución Rusa de 1917. En efecto, el mundo tuvo que esperar a la polarización ideológica, ya bien entrado el siglo XX, para que el liberalismo económico cediera a una realidad política que amenazaba con la estabilidad de los gobiernos y que ya había ocasionado la caída de un de las monarquías europeas más poderosas y el comienzo de la Primera Guerra Mundial. Los aires habían cambiado y la sola posibilidad de que el efecto dominó derribase a las demás, hizo que el constitucionalismo social en la 54


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Alemania del Weimar, diera a luz uno de los instrumentos mas avanzados en la materia, que luego se expandió a todo el mundo. Promediaba para entonces la segunda etapa como la del “estado social de derecho”. En ella la administración asumió el rol de modelador de la sociedad y se produjo la consolidación de seguridad social junto a los derechos de segunda generación, es decir, los derechos económicos y sociales como el derecho a la salud, a una vivienda decorosa, a la sindicalización, etc. El estado dejó su prescindencia para establecer correctivos en la economía contribuyendo a otorgar efectividad de derechos económicos, sociales y fomentando determinadas actividades en desmedro de otras para lograr el interés general, pero sin conformarse con ello comenzó a producir en forma directa bienes y servicios o a controlar las empresas privadas, especialmente las monopólicas. La aparición del servicio público se debe en parte a tal transformación y a la vez a la que en el campo de la tecnología y economía tuvo lugar en el siglo XIX. La llamada “revolución industrial” y la extensión de los modos de producción capitalistas trastornaron las estructuras sociales preexistentes. Como consecuencia de ello, surgieron toda una serie de problemas nuevos en los campos del trabajo, de las condiciones materiales de la existencia, del modo de vida, etc. Estos problemas, a su vez, desembocaron en una serie de luchas que han hecho necesaria la intervención del Estado. Sin embargo, el fracaso del comunismo y el consecuente fin de la guerra fría determinó la conclusión del viejo “estado de bienestar” y su reemplazo por el “nuevo estado social”, menos “prestacional” y “benefactor”, integrado en comunidades intermedias, ubicadas entre él y el individuo, fomentando, estimulando, coordinando, supliendo, completando e integrando la iniciativa particular y grupal, en los ámbitos económico, laboral, profesional, etc.- Esta nueva etapa coincide con la irrupción de la convergencia tecnológica y la sociedad de la información.

El origen del derecho al acceso a los servicios públicos en la Argentina Si bien no existen bloques de conocimiento jurídicos compactos que 55


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permitan el cotejo en las distintas comunidades, sobran indicios para rastrear el origen en el país. En el texto original de la Constitución Nacional encontramos algunas referencias que podrían permitir establecer a priori que el Constituyente tuvo en mente el desarrollo de los servicios públicos. Sin embargo, un análisis medular lo pone en duda. Tales referencias están en el Preámbulo -al aludir al propósito de promover el bienestar general- y en la denominada Cláusula de Progreso art. 75 inc. 18- al establecer como facultad del Congreso Nacional la de “proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo”. Evidentemente, en una época en la que en Argentina todo estaba por hacerse, la norma acude a una fórmula netamente programática respecto de la cual la visión del contexto histórico es complemento indispensable. Si pensamos en el impresionante desarrollo económico posterior, tendríamos que convenir en que la organización nacional fue el punto de partida para la instauración de muchos de los servicios públicos que pusieron en pocas décadas al país en la grilla de las naciones más prósperas del mundo, aunque no el origen. Podría referirse también como antecedente, la promoción del bienestar general contenida en el preámbulo de la Constitución de 1853, aunque es poco probable que los constituyentes hayan tenido en mente al redactarla, los motivos y antecedentes del moderno constitucionalismo social. La fuente de tal mención refiere a la doctrina presente en la Constitución de la Unión, en 1777 en la que el carácter puritano de los constituyentes iba a tener una trascendencia innegable. 56


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Cuando los veintisiete delegados de la Unión, todos puritanos, un tercio de ellos presbíteros, pensaban en el bienestar general, lo hacían teniendo en mente esa condición y no en las que determinaron el nacimiento de la moderna seguridad social. La reforma de 1994 no insistió mucho respecto del concepto de servicio público. Sin embargo, entendemos que el derecho al acceso a los servicios públicos está implícito en los nuevos incisos 19 y 22 del artículo 75. En efecto, el primero establece la competencia del Congreso Nacional para “proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional… al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio… promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen. Sancionar leyes de organización y de base… que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado… que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales…” El inciso 22 dispone que los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes y que diversos tratados, entre ellos la Declaración Universal de Derechos Humanos en las condiciones de su vigencia, “tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”. Agrega que “sólo podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara”. El artículo 25 de la Declaración dispone que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar”. En tal sentido, el derecho de acceso a los servicios esenciales debería categorizarse como un derecho implícito, es decir, que no surge de la letra misma de la Constitución sino implícitamente de la misma, salvo a la hora de establecer el programa regulatorio a que alude el nuevo art. 42. 57


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Tal norma establece limitaciones relacionadas con la sustentabilidad al consagrar del mismo modo el derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y la consecuente obligación de preservarloy con la protección de usuarios y consumidores -respecto de la salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno y la consecuente obligación de las autoridades de proteger esos derechos y de procurar la educación para el consumo, la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, el control de los monopolios naturales y legales, la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios-. Por último deja un mandato para que la legislación establezca procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control, a los que se habrá de referir luego. Sancionada en medio del proceso de privatización de los servicios públicos, puede decirse que el debate que dio lugar a la reforma de 1994 llegó tarde, ya que a la fecha de la sanción tal proceso estaba ya casi agotado y la mayor parte de las privatizaciones había sido concluida sin que sus términos hubiesen discutido en el Congreso Nacional o aprobadas en él pero a “libro cerrado”. Lo cierto es que ni siquiera el entramado regulatorio previsto por la reforma para sustentar equidad de los servicios privatizados fue suficiente para ello. En América Latina no solo los derechos civiles y políticos son frecuentemente vulnerados sino que en función de las imposiciones de los organismos multilaterales de crédito se ha frustrado el acceso a los servicios públicos como muchos otros derechos económicos, sociales y culturales. 58


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Desde el liberalismo político se aplaudió el proceso a la vista del desguace de las principales redes de transporte estatal que dejó incomunicados a muchos pueblos del interior en los que la vida económica, cultural y social se había desarrollado alrededor del ferrocarril y que eliminó la flota mercante, la inversión en materia de infraestructura para los servicios sanitarios, etc. En tanto, en la vereda opuesta, ATTAC, planteaba la lucha intelectual y política entre un descarnado imperio economicista sin paliativos y un humanismo acorralado pero renaciente. Otras organizaciones internacionales han venido operando en el mismo sentido. ICCO por ejemplo, integra el enfoque de derechos humanos en el tema de políticas de servicios básicos y milita contra el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios -AGCS o GATS en sus siglas inglesas-. Este Acuerdo no estriba en la liberalización y privatización de servicios sino en que otorga a este proceso un marco institucional, con compromisos formales que se aplican a todos los países de la OMC y a los que se subordinan las políticas nacionales y tratados internacionales existentes, sin fijar límites a la extensión y duración del proceso, hasta alcanzar la liberalización total y estableciendo unas normas que lo hacen irreversible en la práctica. El objetivo del Acuerdo es garantizar mayor certidumbre a los países miembros, en especial, respecto de que los mercados exteriores permanecerán abiertos a sus actividades. En resumen, la aceptación del AGCS supondría: • el dominio de los mercados por un pequeño número de compañías privadas; • la pérdida de control democrático de los servicios públicos; • la caída de los precios a expensas de la calidad; • la reducción de la protección medioambiental; • la pérdida de servicios básicos y de puestos de trabajo. ICCO predica que la liberalización en el ámbito internacional significa 59


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transferir poder hacia empresas transnacionales, las que de tal modo se apropian inclusive del diseño de las políticas públicas. Sostiene que la mercantilización de los servicios públicos abre nuevos mercados para un oligopolio privado de proveedores de servicios, pero ofrece escasas ventajas a los ciudadanos y que los servicios públicos se establecieron para satisfacer las necesidades de las personas, no para el comercio y el beneficio económico y que no pueden regirse por criterios de rentabilidad sino de interés social.

De la sociedad de la información a la era del acceso De igual manera que a la vuelta del siglo XIX, cuando los obreros se morían como moscas de cólera y tifus en las ciudades de Berlín, Londres y muchas otras más alrededor del mundo, por no tener acceso a las redes cloacales y menos aún a las de agua potable, tales beneficios no se consideraban necesarios para mejorar la “calidad de vida” de quienes vivían apiñados en los tugurios entorno a las fábricas sino un “lujo” de los habitantes de los barrios de ricos y su privilegio exclusivo, hoy no se puede concebir la vida sin el acceso a los servicios de cable, Internet y telefonía celular. Pero no en todos los países del mundo la conciencia social ni el derecho han evolucionado en tal sentido y solo en algunos, la situación de la economía lo permite dando lugar a una serie de iniquidades. La Sociedad de la Información es una consecuencia directa del fenómeno a través del cual se lograra fusionar varias tecnologías que originalmente operaban independientemente y que se conociera con el nombre de “Convergencia Tecnológica”. Hasta hace no mucho tiempo, el mundo de la televisión era completamente independiente del mundo de la informática; algo similar ocurría entre las telecomunicaciones y la informática y otro tanto sucedía entre la televisión y las comunicaciones; sin embargo la necesidad de contar con información de manera ágil generó el desarrollo de la Internet y con ella la fusión de tales tecnologías independientes. Hasta hace unos pocos años, la radiodifusión13 representaba junto a la prensa gráfica, el acceso a la información masiva en el ámbito de una localidad, de una región o de un país. 60


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Lo cierto es que los cambios tecnológicos permitieron el uso intensivo e integrado de la electrónica, la informática y las telecomunicaciones y la generación de redes de comunicación de alcance universal en el marco de un dominio más extendido, abarcativo del e-commerce, el teletrabajo, el gobierno electrónico, los desarrollos comunitarios y las aplicaciones a la educación, áreas donde se verificaron grandes innovaciones que cambiado para siempre el modelo para entender al mundo en los tiempos de la convergencia tecnológica. El desarrollo de la Sociedad de la Información en cada uno de los países ha tenido distinto grados de evolución. En realidad todos estamos en la sociedad de la información, tanto los países más avanzados como los más pobres, lo que ocurre es que muchos cientos de millones de personas, aunque aún no disfrutan de sus ventajas, si padecen sus consecuencias.14 Internet constituye un vehículo que permite hacer llegar a los usuarios tanto servicios ya existentes correo electrónico, texto, imágenes, video, sonido, telefonía como otros completamente nuevos, por ejemplo, la World Wide Web. En un mundo en el que el control de los multimedios sobre los contenidos de la comunicación de masas representa uno de los aspectos más inquietantes de la Sociedad de la Información, Internet tiene la potencialidad de convertirse en una de las estructuras sociales más democráticas y participativas que las nuevas tecnologías de la comunicación hayan traído al mundo. Algunos de los principales aspectos que caracterizan la “era de la información” son los siguientes: 1. Omnipresencia de nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC). 2. Sobreabundancia de información. 3. Continuos avances científicos y tecnológicos en todos los campos del saber, especialmente en bioingeniería, ingeniería genética, nuevas tecnologías. 4. La mayor parte de la población activa de los países en los que se ha consolidado la “sociedad de la información” trabaja en el sector 61


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servicios y casi siempre con una fuerte dependencia de las nuevas tecnologías para realizar su trabajo. La “sociedad de la información”, sustentada por la voluntad de globalización económica y cultural, trae consigo una creciente libertad de movimiento. Muchas fronteras se diluyen y aumenta la libertad para los movimientos internacionales de todo tipo. Las nuevas tecnologías revolucionan la organización de los entornos laborales y abren grandes posibilidades al teletrabajo. Surge una mayor información del Estado sobre los ciudadanos. Se erige una tendencia hacia un “pensamiento único” (sobre todo en temas científicos y económicos) debida en gran parte a la labor informativa de los medios de comunicación social (especialmente la televisión), la movilidad de las personas por todos los países del mundo y la unificación de las pautas de actuación que exige la globalización económica. Se va reforzando la sensación de pertenecer a una comunidad mundial, aunque los países más poderosos van imponiendo su cultura (idioma, instrumentos y procesos tecnológicos...) amenazando la identidad cultural de muchos pueblos. Según el “imperativo tecnológico”, la fabricación y utilización de herramientas es el factor determinante del progreso de la humanidad. La población se agrupa en grandes aglomeraciones urbanas (megaciudades) donde muchas veces son necesarios desplazamientos importantes para ir a los lugares de trabajo y de ocio. En los países desarrollados hay una notable baja de natalidad (Unión Europea), en tanto que en algunos países en desarrollo (China) se toman medidas para contener una tasa de crecimiento excesivo. Aumenta el porcentaje de personas que viven solas y aparecen nuevos modelos de agrupación familiar. El alto índice de separaciones y divorcios genera los consiguientes problemas para los hijos. Existe una mayor incorporación de la mujer al trabajo, dedicando menos tiempo a la familia. Las posibilidades de actuación social de la mujer se van igualando a las del hombre en la mayoría de los países, aunque en otros este proceso se ve fuertemente dificultado por sus tradiciones religiosas. Las personas necesitan una formación continua a lo largo de toda la vida para poder adaptarse a los continuos cambios que se producen en nuestra sociedad. No se trata de simples “reciclajes”, sino de completos procesos de reeducación necesarios para afrontar las nuevas demandas laborales y sociales.


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16. Media una tendencia a un relativismo ideológico (valores, pautas de actuación...) que proporciona una mayor libertad a las personas para construir su propia personalidad, aunque encuentran a faltar referentes estables sobre los que construir su vida. 17. También emergen nuevos valores que muchas veces se oponen abiertamente a los valores tradicionales, creando desconcierto en una gran parte de la población. 18. Hay una fuerte disminución del sentimiento religioso y del poder de las iglesias tradicionales, aunque proliferan las sectas pseudoreligiosas y se refuerzan los planteamientos integristas musulmanes. 19. Grandes avances en la prevención y terapia sanitaria, consecuencia de los desarrollos científicos en ingeniería genética, nanotecnología, láser, determinan un aumento progresivo de la esperanza de vida del mismo modo que aumentan las desigualdades de desarrollo (económico, tecnológico, de acceso y control a la información...) entre los países del mundo. Desde una perspectiva objetiva, parece que cada vez hay menos pobres, pero en cambio los pobres cada vez son más pobres. Además, el modelo económico de los países desarrollados resulta ya insostenible para el planeta y desde luego inaplicable a todos los países. 20. La concentración de riqueza en unas pocas familias resulta cada vez más escandalosa. Actualmente las 250 personas más ricas del mundo poseen la misma riqueza que el 40% más pobre de la población del planeta (2.000 millones de personas) 21. Se va consolidando una globalización de la economía mundial que supone el desarrollo de grandes empresas y grupos multinacionales actuando en un mercado único mundial. 22. Las mercancías y los capitales se mueven con gran libertad por todo el mundo (dinero electrónico). Las personas en general también. 23. La constante mejora (rapidez, seguridad, capacidad) de los medios de transporte (transporte aéreo, trenes de alta velocidad, carreteras...), conjuntamente con Internet hacen posible el desarrollo de la economía globalizada. 24. Los continuos avances científicos y tecnológicos introducen continuos cambios en las actividades económicas, en la producción, en la organización del trabajo y en las formas de vida en general de las personas. La formación permanente resulta indispensable para poder adaptarse a las nuevas situaciones. 25. Frente a las organizaciones jerárquicas verticales de la etapa industrial, se tiende a las organizaciones en red (redes variables que se configuran 63


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según los proyectos, con un incremento de las actividades que se hacen a distancia. teletrabajo, teleformación, telemedicina, telebanca...). Se establece un valor creciente de la información y del conocimiento que se puede elaborar a partir de ella. Información y conocimiento van adquiriendo una creciente relevancia económica como factor de producción (el uso de tecnología aumenta la productividad) y como mercancía (servicios de acceso a la información para la formación, el ocio). Se observa un crecimiento del sector servicios en la economía. En un próximo futuro, la gran mayoría de la población activa sociedad no va a estar concentrada en producir alimentos ni en fabricar objetos, sino en ofrecer servicios: procesar información o atender a las personas. Se produce la consolidación del neoliberalismo económico. El fenómeno de la globalización va acompañado de una ideología políticoeconómica de corte neoliberal que considera positiva la globalización económica y del mercado, pero no ve tan necesaria la globalización política, ya que considera que el mejor funcionamiento de la economía es aquel en el que hay pocas interferencias políticas. Los incrementos de productividad que conlleva la integración de las nuevas tecnologías en los procesos productivos es uno de los factores que genera desocupación, especialmente en los trabajos menos cualificados. Es un escenario que se podría caricaturizar diciendo que tenemos un crecimiento continuado de la riqueza total y un crecimiento paralelo del paro. La imposibilidad de acceder a la Red supone analfabetismo y marginación. Hay una creciente emigración de población de los países más pobres y con conflictos hacia los países ricos, los cuales aún no han articulado mecanismos para integrarla o promover zonas de desarrollo en los países de origen que inhiban la marcha. En muchos países desarrollados se configura una sociedad multicultural La humanidad toma conciencia de las amenazas que se ciernen sobre el medio ambiente a causa de la incontrolada actividad económica, pero aún no se han puesto medios suficientes para remediarlo. Las conferencias mundiales que se convocan para abordar el tema no cuentan aún con el apoyo decidido de los países más poderosos y desarrollados, que además son los que contaminan más. Pese a la situación de paz entre las grandes potencias mundiales (especialmente tras la caída del muro de Berlín, símbolo de la guerra fría entre la URSS y USA), hay numerosos conflictos latentes o declarados


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entre pueblos, grupos étnicos y grupos resentidos por pasadas injusticias de tipo económico o social. 34. Se multiplican los focos terroristas y poderes mafiosos en todo el mundo, y se configura un terrorismo capaz de desafiar a cualquier estado. 35. Los Estados no pueden controlar todo lo que ocurre en el ciberespacio global que carente de fronteras, escapa de cualquier control político y pasa a ser controlado por políticas técnicas y económicas de grandes empresas multinacionales. 36. La democracia se va consolidando en casi todos los países del mundo (quedan muy pocas dictaduras) “de jure” aunque no “de facto”. No obstante se observan indicios de debilitamiento de la democracia (grupos fascistas, fanatismos, populismo, corrupción...) en algunos de los países donde la democracia estaba más consolidada, y en general los ciudadanos que disfrutan de democracia se quejan de su imperfecto funcionamiento 37. Hay una tendencia de los países al agrupamiento en grandes unidades político-económicas, como en el caso de la Unión Europea, al tiempo que dentro de los estados resurgen los nacionalismos que reclaman (a veces con violencia) el reconocimiento de su identidad. Ahora bien, eso no es todo. Imagine el lector que un día se despierta y se encuentra con que prácticamente todas las actividades que puede desarrollar fuera de su entorno familiar se han convertido en experiencias por las que debe pagar previamente. Según Jeremy Rifkin15 , este panorama desolador formaría parte de un cambio fundamental que se está produciendo en la naturaleza de los negocios: la irrupción de la “era del acceso”, una época radicalmente distinta a todo lo que conocíamos hasta ahora. Complejas redes comerciales reemplazan a los mercados, la importancia del acceso es mayor que la de tener propiedades, la mayor parte de la vida económica discurre en el ciberespacio, la cultura es mercancía, las relaciones interpersonales pagas son la norma y la experiencia de vida se pone en venta. El yo autónomo se convierte en pura representación en una sociedad concebida como un gran teatro. Ya no es necesario acumular cosas -asegura el autor-, la vida entera se convierte en transacción comercial. El capital es el intelecto y la 65


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experiencia. La propiedad de objetos ha quedado obsoleta y el gran valor es el tiempo que se compra y se vende: en los negocios se habla del VTV (valor del tiempo medio de vida). La gran pregunta económica es cuánto vale un ser humano, ya que toda su vida se convierte en mercancía porque el nuevo producto económico consiste en la compra y la venta de experiencias. Este es el panorama de la era del acceso que dibuja Rifkin. La metamorfosis en la organización de las relaciones humanas a partir de la producción y el intercambio comercial de los bienes hasta convertirse en el acceso a las relaciones de servicios, entendidos como mercancías, supone un vuelco fundamental. Los mismos bienes se transforman en puros servicios, señalando el fin de la propiedad como un concepto definitorio de la vida social. Los servicios no tienen el carácter de propiedad, solamente existen en el momento en que se prestan, no se pueden retener, acumular ni heredar, los productos se compran pero los servicios se ponen a disposición. En una economía de servicios, los lugares y las cosas no se transforman en mercancías; el que lo hace es el tiempo humano mismo. Los servicios suponen siempre una relación entre seres humanos y no una relación entre una persona y una cosa. La Era del Acceso se define, principalmente por la mercantilización creciente de cualquier experiencia humana. Las redes comerciales de todo tipo y naturaleza tejen una red en torno a la totalidad de la vida humana, mercantilizando toda experiencia de vida. Durante los 80 y 90 se desregularizaron las funciones y servicios ofrecidos por los gobiernos. Ahora la economía va por la última esfera de la actividad humana que restaba por mercantilizar: la cultura -dice Sánchez Velásquez-. Lo cierto es que el mero acceso, como forma de relación del hombre con su entorno, cambiará en el futuro el modo de concebir el derecho, no sólo respecto de los servicios públicos sino de todos los servicios en un marco en el que la propiedad, podría llegar a tener una significación distinta. 66


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Los procesos de exclusión y las paradojas propias de la era del acceso La complejidad de los procesos de exclusión social deriva de la presencia de diversos fenómenos de carácter económico, social, político y cultural, que se encuentran relacionados entre sí de formas muy distintas. Las profundas y extremas desigualdades sociales conducen a la exclusión cuando generan estructuras y condiciones de competencia en las que amplios sectores de la población, por razones de su formación, o debido al lugar en el que habitan, etc., no pueden tomar parte. En nuestro país, la pobreza generalizada se extendió durante la última década, aunque sin embargo, algunos índices muestran que la parte de la sociedad incluida, vive en el “primer mundo”. Sien embargo, las estadísticas en la Argentina dan lugar a la confirmación de una de las paradojas de la era del acceso. Así, el Programa Nacional para la Sociedad de la Información distribuye al respecto la información que suministra el Information Society Index 2002, según el cual, la República Argentina se encuentra en la posición trigésimo segunda, dentro de un grupo de cincuenta y cinco países que dan cuenta del 98% de las TICs16 existentes en ciento cincuenta países. Ahora bien ¿cuál será la alternativa de inserción de los veinte millones de pobres en la Argentina que no están en condiciones de usufructuar los beneficios de la Sociedad de la Información entre?. En la misma época que el Information Society Index 2002 auguraba un futuro promisorio para la Argentina un informe del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) decía que el 57,5 por ciento de la población vivía en la pobreza, mientras que el 9,41 por ciento era indigente; que casi el 58% de la población tenía un salario de $ 625 al mes, es decir, menos de US$ 200, considerado insuficiente para comprar los productos de la canasta básica. En tanto, los precios al consumidor habían aumentado más del 40% ese año mientras que los sueldos permanecían intactos. 67


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El rol del estado en la era del acceso Trazar una semblanza del rol cumplido por el estado a partir de la denominada “reforma del estado”, excedería en mucho el objeto del presente ensayo. En tanto, los resultados de la gestión vienen quedando a la vista. Unos buenos, otros malos. Pero los elementos que sin lugar a dudas habrán de implicar un factor determinante no sólo de la suerte de los servicios públicos sino de las próximas generaciones serán la conclusión de la mayoría de los reclamos que los accionistas de las concesionarias de servicios privatizados han interpuesto contra el país ante instancias internacionales y el sentido de las decisiones que tome el gobierno a la hora de resolver sobre el futuro de las propias concesiones. En cuanto al rol del estado en el futuro, desde una posición cercana al liberalismo se ha sostenido que en la medida en que muchas de los servicios esenciales se prestan en un grado de competencia es posible tratarlas como una actividad comercial, eliminando si fuera posible a los entes reguladores sectoriales y delegando todo control en un organismo de defensa de la competencia y eventualmente un organismo de defensa de los usuarios donde éstos encuentren un ámbito ágil, competente y específico para plantear los conflictos que tengan o rediseñando tales entes y los marcos regulatorios para que sea posible llegar a un estadio de mayor liberalización y menor regulación.17 Desde el punto de vista que se ha sustentado en el presente ensayo, por el contrario, fronteras hacia dentro y a pesar de la globalización, sólo la necesidad de superar el complejo proceso de exclusión generado en el último cuarto de siglo tanto en el país y en el mundo en vías de desarrollo podrá contener la eliminación de los estados nacionales como estructuras de diferenciación a escala internacional. De tal modo, de la energía que se destine a tal objetivo dependerá la suerte misma del estado en la denominada era del acceso.

El rol de la economía social Ante la premeditada ausencia del estado en el rol de moderador de la economía de mercado, es en el sector de la economía social en el que 68


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resurgirán las alternativas de satisfacción de las necesidades de un número creciente de excluidos en el ámbito mundial. Y no es la primera vez que esto pasa en la historia. En efecto, el nacimiento del cooperativismo como fenómeno social tiene su origen en el cambio de paradigmas dominantes hacia principios del siglo XIX. Las revoluciones industrial y mercantil trajeron, junto al avance tecnológico y la libre competencia respectivamente, problemas sociales y económicos que sacudieron profundamente la sociedad de aquel tiempo, especialmente durante las crisis económicas de 1815 y 1837. De aquella situación derivaron movimientos sociales como el “cartismo” en Inglaterra en 1837, que no lograron tomar directa atingencia en la cosa pública, como pretendían, fracasando en sus propósitos tras cruentas luchas sociales. Sin embargo, en la búsqueda de nuevos caminos hacia la justicia, la intuición popular apuntaría a soluciones más simples: la asociación económica basada en el esfuerzo compartido y la acción solidaria como nuevo paradigma. De esta manera nace en el distrito de Lancshire, Inglaterra, la “Rochdale Society of Equitable Pioneers”, que adquiere existencia legal el 24 de octubre de 1844. Esta asociación estaba conformada por veintiocho pioneros -trabajadores desocupados de la fábrica de tejido de Rochdale tras una huelga-, que mediante el aporte de veintiocho libras a razón de dos o tres peniques semanales organizaron un almacén cooperativo con el propósito de reducir los precios de los productos para su propio consumo.18 La recepción del fenómeno social que se inauguraba entonces 19 fue verificada por la legislación británica recién en 1852 dando lugar a la sanción de la Industrial and Provident Societies Act. El Parlamento local exploró la realidad y la plasmó en un “mapa” legislativo adecuado a los tiempos que corrían. Lo cierto es que en la actualidad como entonces, las cooperativas tienen 69


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como objetivo vender más producción, hasta llegar al límite del propio costo de la misma; mientras que las empresas de lucro persiguen el máximo beneficio que, en la mayoría de los casos, no coincide con las máximas ventas, sobre todo cuando tiene que llevar un servicio público a zonas de bajos consumos. De ahí que en lo social, la verdadera misión de las cooperativas sea evitar la exclusión o reducirla al máximo posible. La labor de la economía social en la prestación de servicios a la comunidad reconoce su origen en tiempos anteriores a la organización nacional, en los que la gestión solidaria tuvo a su cargo actividades elementales para el bienestar de la sociedad, en especial el cuidado de la salud y algunas otras que el Estado no había previsto entre sus objetivos básicos.20 Hacia fines de siglo XIX el perfeccionamiento de las formas asociativas nacidas como contrapartida del auge de la economía industrial en Europa fue importada por las colectividades inmigrantes y lentamente receptadas por la economía y la legislación local en varios segmentos, incorporándose de tal modo el mutualismo y la cooperación. Antes de que la legislación nacional se ocupara de su organización y funcionamiento, en 1887 se creó la primera Cooperativa Telefónica 21 . En tal sentido el cooperativismo ha significado en la Argentina un interesante movimiento social responsable del verdadero intento de universalización de los servicios públicos en aquellas áreas en las que la prestación de los mismos no aseguraba una rentabilidad acorde con las expectativas de la economía de lucro, ni del propio Estado -otrora prestador.22 En épocas en que el rol mundial de aquél en la economía estaba signado por la intervención directa, la Argentina mantuvo en materia de servicios públicos una política activa pero sólo en las más importantes ciudades del país. En tanto, en el resto de las localidades del interior, la iniciativa estuvo vinculada tanto a los gobiernos provinciales y municipales como al cooperativismo del servicio público. 70


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Fruto de ello ha sido el desarrollo de gran cantidad de emprendimientos en los que el denominador común ha sido la necesidad de las pequeñas poblaciones de contar con los adelantos tecnológicos que hacían la vida más confortable. Existen en la actualidad más mil cooperativas que prestan servicios sanitarios, de telefonía, radiodifusión comunitaria23 , sepelios, salud, acceso a Internet, y distribuyen agua, electricidad, gas envasado y por redes. En tal sentido coincidimos con Ibarlucía en que de haberse marginado aquéllas de tales actividades, otra hubiera sido la historia del acceso al progreso de la mayor parte de las pequeñas localidades del interior. A su vez, el cooperativismo ha aportado en la Argentina un valor agregado al desarrollo de la producción de bienes y servicios. En efecto, aún en los extensos interregnos de la vida política del país en los que la interrupción del orden constitucional dejó a la ciudadanía al margen de las decisiones y del control de la cosa pública, en todas aquellas poblaciones en donde existía una cooperativa de servicios, ésta constituyó para los pobladores un ámbito propio para el ejercicio de la democracia -si bien restringido a los aspectos no agonales de la política 24 . Por eso puede decirse sin temor a errar que en sus asambleas se decidió en los últimos cincuenta años, buena parte del progreso de las pequeñas localidades del interior. Las ventajas de la alternativa cooperativa en la prestación de servicios públicos locales son indudables. 25 La gran difusión del modelo solidario de gestión de servicios públicos locales se ha debido precisamente a las ventajas que reporta para el usuario, las que han sido reconocidas por la doctrina como fundamento clave a la hora de evaluar el perfil del prestador. Entre otras pueden citarse: • la apropiación local del capital invertido en el desarrollo del mismo; • el desarrollo de la economía regional; • el afiatamiento de una estructura apta para el desarrollo de objetivos comunicacionales propios del nivel local; 71


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• la oportunidad de fomentar la iniciativa regional en la satisfacción de necesidades públicas; • el mayor control sobre los fines y medios del emprendimiento; • la prevalencia de la justicia y del poder político locales en el control externo del emprendimiento; • la mayor descentralización del poder económico; • el adecuado balanceo de las oportunidades económicas entre grandes y pequeñas empresas en pos de la justicia social; • la posibilidad de acceso al servicio en áreas en las que las grandes empresas no tienen interés económico; • la localización de fuentes de trabajo dentro del área que servirá el emprendimiento; • el aprovechamiento del efecto multiplicador de la nueva actividad económica dentro del propio área; • la mayor inmediación en materia de atención al público; • la posibilidad de que el oyente se involucre en el control de todo el sistema; • el ensayo de una respuesta adecuada a la deshumanización de la comunicación provocada por los procesos de globalización y monopolización de los medios; • el aseguramiento de una forma legítima y eficaz de cumplimiento de la función social de comunicar a los miembros de la comunidad; • la instrumentación de la participación de los propios vecinos en la difusión de la información local, barrial y comunitaria que no tiene espacio en los medios masivos de comunicación; • el fomento del empleo y la capacitación de personal locales. La enunciación no pretende agotar el tema ni excluir otras ventajas que hacen de la alternativa solidaria, la más ventajosa para los usuarios. En el mismo sentido, coincidimos con Bragulat en que “si prestamos atención a los componentes de la empresa social veremos que, en el caso de las cooperativas y de las sociedades anónimas con participación mayoritaria de los usuarios, estamos en presencia de la demanda organizada. En una estructura económica como la que estamos viviendo sociedad de consumo-, si los consumidores se organizaran, pasarían a ser comprador y vendedor a la vez. Es decir que los dueños de la empresa se comprarían a sí mismos el producto o el servicio. Por supuesto que esta situación teórica es envidiable para cualquier organización empresaria ya que no sólo conseguirían el producto al mejor precio sino 72


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que lo recibirían en las mejores condiciones de calidad y además, la empresa social tendría una demanda constante -y en cierto modo cautiva-, ya que es seguro que sus socios preferirán comprarse a sí mismos”. 26 Sin embargo, todos estos aspectos teóricos tienen que corroborarse en la práctica para validar la afirmación teórica. Es decir, la empresa social tiene que cumplir la función para la que fue creada con verdadera eficiencia. Para ello la organización debe ser eficaz; y para lograr eficacia ésta debe coordinar perfectamente todos los factores de manera armónica. Especialmente tiene que poseer el capital, los recursos humanos y la tecnología adecuada.27 En el mismo sentido se pronuncia Peter Davis aludiendo a la que denomina “ventaja competitiva” del modelo cooperativo, que define como la mayor o menor habilidad de cada cooperativa para ser percibida en el mercado y en las mentes de los accionistas como una organización basada en la integridad y la transparencia de los motivos, con el objeto de realizar los intereses mutuos de sus asociados en tanto éstos sean compatibles con los de los clientes no sólo como consumidores sino considerados en la dimensión social del proyecto. 28

Un cambio de paradigmas El desarrollo tecnológico parece haber sido el detonante hacia el final del milenio de un significativo cambio de paradigmas en cuyo contexto, la globalización, la concentración creciente, la transnacionalización de los intereses económicos y el abandono por parte de los estados de aquellas funciones que otrora se consideraban inmanentes a la condición soberana, son la moneda de curso legal mediante la cual se paga tributo al pretendido fin del trabajo29 , fin de las ideologías30 y de la historia misma.31 Asistimos a una segmentación social sin precedentes y no hablamos ya de pobreza sino de “exclusión social”, para designar al fenómeno por el cual vastos sectores de la sociedad han sido expulsados al “averno” de la desocupación, la miseria, el desamparo y en suma, puestos a merced de las reglas de un mercado en el que cada vez menos gente tiene algo que ofrecer a cambio de lo mínimo y necesario para la subsistencia. Se habla del horror económico.32 73


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En síntesis, por primera vez en la historia, la barbarie es más segura que la civilización y la especie humana corre peligro de extinción enfrentándose a nuevos límites ambientales, económicos, sociales y políticos respecto de los cuales sobrellevar el “ajuste” va a requerir de fuerzas ciclópeas, sobrehumanas.33 El hombre vive esa realidad atrapado entre la divisoria de aguas de los nuevos y viejos paradigmas, generando resistencias y aprovechando oportunidades. En ese mismo contexto, los años noventa precipitaron un escenario en el que los gurúes del primer mundo recitaron sus dogmas frente a miles y miles de gerentes tan desorientados como ávidos de acceder a las formulaciones mágicas del éxito para sus organizaciones, aún en medio de graves y fundadas sospechas de fraude. 34 Y hacia fines de la década, una plétora de fracasos ha dejado la sensación de que la única sentencia irrefutable en la materia es que cualquiera sea el paradigma dominante solo puede cosecharse lo que se siembra y que el único modo de obtener buenos resultados es trabajar duro, cualquiera sea el emprendimiento de que se trate. Por lo pronto, el sector de la economía social no puede ser considerado ajeno a la Ley de la Cosecha.35 Lo cierto es que el sector no lucrativo ha sido y es el verdadero motor del crecimiento en las sociedades y economías del interior del país y será cada vez más importante durante los próximos años, a medida que un número cada vez mayor de tareas que durante los últimos treinta o cuarenta años se esperaba que fueran realizadas por el Estado, deban ser asumidas por las organizaciones comunitarias.36 En ese sentido, el rol del sector social de la economía en épocas en que como éstas, el Estado parece haber abandonado su papel de gestor del desarrollo, es precisamente su suplencia. En efecto, para el neoliberalismo dominante el rol de aquél en los países emergentes ha quedado circunscripto a la administración de crisis recurrentes, función a través de la cual hoy en día no logra asir siquiera el concepto de bien común. 74


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Así, sus gobiernos parecen comportarse como monigotes poseídos por las fuerzas del flujo de capitales y de la variación de las tasas de interés en los mercados internacionales, sin medios ni recursos efectivos para evitar el despeñadero y apostando las pocas fichas de que disponen a las grandes corporaciones transnacionales. Ante tal situación, las comunidades no se han dado el lujo de esperar tiempos mejores: han tratado de expandir e integrar sus emprendimientos a fin de fortalecer la posición local. Para ello muchas de ellas han intentado la planificación estratégica y la organización de medios, recursos y acciones de modo convergente entre gobiernos, fuerzas vivas, empresas, universidades y organizaciones civiles, los que debieran pugnar constituirse en vehículos para la superación de la situación y no como hasta el presente, en meros espectadores o lo que es peor, en verdaderos responsables de la misma,37 al trazar “mapas” ontológicos y deontólógicos fraudulentos. En efecto, muchas veces la legislación que emana de los órganos de gobierno, la doctrina que se elabora en los claustros y la visión de los propios líderes que proyectan el futuro de las organizaciones no son coincidentes con el interés común. Son como “mapas” equivocados, inadecuados, falaces, causantes de la verdadera desorientación en que se sumen los pueblos. Pero afortunadamente, los mapas no son el territorio. 38 El sector de la economía social no ha confiado en los “mapas” oficiales -arcaizados por el desinterés de las clases gobernantes o repentinamente remozados a la medida de las conveniencias de determinados grupos de interés-. Tampoco ha confiado en los que a diario trazan los “gurúes” del primer mundo y “copian” universidades y organizaciones -a riesgo de dar vía libre a proyectos inconfesables-. Para expandirse y sobrevivir, la economía social propone el trazado de un mapa adecuado a los cambiantes paradigmas. Y en el intento, sus dirigentes han revelado aptitudes de navegantes pioneros. 75


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A fin de cuentas, el mundo no se comenzó a descubrir merced a la tecnología satelital: los pioneros de la navegación fueron trazando sus mapas al andar con la sola ayuda de las estrellas, considerando39 cada uno de los riesgos que asumían al soltar amarras. Al comenzar se expresó que derecho, servicios públicos y gestión solidaria han resultado ser categorías inescindibles a la hora de trazar un sendero entre la exclusión y el acceso, al menos en un mundo como en el que vivimos, en el que la exclusión es la regla y el acceso, parece haber quedado bajo el control que una “extraña dictadura”40 ejerce sobre todo derecho, toda opinión y sobre la cultura misma. En tal sentido, el rol de la economía social en los próximos tiempos será el de construir el sendero hacia la democratización del acceso a los servicios públicos.

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FORRESTER, Viviane, Una extraña dictadura, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2000. Rifkin, Jeremy, La era del acceso. Primera edición, primera reimpresión, Paidós, Buenos Aires, 2004. Friedman; Thomas, citado por Enrique Olivera en “Las dos Globalizaciones”, La Nación, 2/7/ 2001. Millones de africanos mueren sin acceder a las terapias retrovirales contra el HIV/SIDA. Véase en tal sentido el interesante artículo publicado en La Nación del 27-05-01, “Salud: África no puede esperar”, cuyo autor Salim Ahmed Salim, nacido en Tanzania, es Secretario General de la Organización de la Unidad Africana. También puede consultarse en la Web en http:// www.guiasolidaria.pccp.net.ar/documentos/africa-sida.htm Para el autor, seguidor de la doctrina francesa del servicio público, las actividades de interés general que, relacionadas con el cuidado de la salud y la prevención sanitaria de una manera u otra, son asumidas por la comunidad, constituyen una manifestación propia de aquél. En tanto en Argentina, el estado ha venido abandonando progresivamente no sólo la noción sino el cumplimiento de las obligaciones constitucionales al respecto, un grupo de entidades bajo los principios de la cooperación ha logrado unir en la Federación Argentina de Entidades Solidarias de Salud a prestadores de este rubro y de servicios públicos tras el objetivo de constituir un verdadero ariete en la lucha por la inclusión. En el emprendimiento -del que el autor participa desde la fundación-, intervienen las principales federaciones cooperativas de servicios públicos del país, entre ellas FACE y FECOTEL. Si bien los ejemplos parecen claros y contundentes, los jueces han debido ratificar la vigencia del derecho a la salud como operativo. Paradójicamente, buena parte de la doctrina excluye a la asistencia sanitaria del concepto de servicio público. Garrido Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, 9ª edición, Tecnos, 1989.


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Gordillo, Agustín, Reestructuración del concepto y régimen jurídico de los servicios públicos. En PAGINAS DE AYER, 2004-10, 29,http://www.laleyonline.com.ar y TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Parte General, Tomo 2, Ed. Macchi, julio de 1980, Capitulo XIII. De la mano de Jacques Fournier, Consejero de Estado honorario, antiguo presidente de Gaz de France y de la SNCF. En términos absolutos, la prestación y la cobertura de los servicios públicos se ha expandido en relación con la década anterior. No obstante, esta ampliación no ha incluido a la población de bajos ingresos ya que, la escasa rentabilidad de la prestación a ese segmento, hace que no sea contemplada en los planes de expansión de las empresas privatizadas por la incapacidad de repago de las inversiones necesarias para ello. La Tarifa de Interés Social (TIS) es el precio diferenciado para el uso de los servicios públicos esenciales (agua, cloacas, electricidad y gas) dirigido a la población de escasos recursos. Supone además, el no corte de los servicios ante la comprobación manifiesta de incapacidad de pago de las facturas y facilidades financieras para saldar las deudas. El Poder Ejecutivo Nacional ha estado trabajando en un Proyecto de Ley sobre Régimen de Tarifas de Interés Social, que si bien es perfectible, constituye una interesante iniciativa. He aquí el texto del mismo. En tal sentido, el cooperativismo argentino de servicios públicos hizo posible el desarrollo de éstos en las más recónditas latitudes del país. Una cultura social. El servicio público. ATTAC-Madrid - Observatorio “Globalización y Servicios Públicos”, mayo 2001, en http://www.ugt.es/globalizacion/attac1.htm Usamos el término del mismo modo que la legislación local, para aludir a la radio, la televisión y a los servicios complementarios. Marquès Graells, Père, LA CULTURA TECNOLÓGICA EN LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN, UAB, Barcelona. Op. Cit. Tecnologías de la Información y el Conocimiento Es el criterio del abogado Héctor Huici, autor del trabajo ganador del tema Regulación de Servicios Públicos del Concurso “Soluciones de Políticas Públicas” que organizó la Fundación Atlas para una Sociedad Libre y que se publica en la Web, http://www.atlas.org.ar/Archivos/pp11.pdf CUESTA, Elsa, Derecho Cooperativo, Tomo I, Editorial Abaco, 1987. Sospechamos con Aaron Gleiser que los pioneros de Rochdale no hayan sido los primeros cooperadores sino los más conocidos en su época.. Véase KATZ, Ignacio, Al gran pueblo argentino salud!, Eudeba, Buenos Aires, 1998. BALAY, Esteban, Bases del ordenamiento cooperativo en la economía social, citado por la Dra. CUESTA, in op.cit.. Actualmente prestan el servicio telefónico básico y otros servicios de valor agregado alrededor de trescientas cooperativas, muchas de ellas en áreas consideradas económicamente marginales, no sólo por las actuales licenciatarias del servicio básico adjudicatarias de los bienes de la ex ENTEL -compañía telefónica estatal en liquidación tras el proceso de privatización de 1990-, sino por ésta misma en su época. Es innegable la existencia de cooperativas dedicadas a la actividad a pesar de la ominosa prohibición del Art. 45 de la Ley de Radiodifusión, sancionada durante la dictadura militar que gobernó el país entre 1976 y 1983 y que como consecuencia del poderoso lobby multimediático se encuentra aún vigente a casi dos décadas de reinstaurada la democracia. Tal vez haya sido éste el origen del enfrentamiento secular en el ámbito local de determinados sectores políticos -tanto en tiempos de democracia como en los de dictadura- con el cooperativismo de servicios. La política tiene dos fases, una agonal, que representa la lucha por acceder al poder y mantenerse en él, y otra relativa a la gestión de la cosa pública. En tanto las clases políticas locales se concentraron en la fase agonal, el cooperativismo se ha dedicado a la gestión del servicio público local -punto central de la gestión de la cosa pública-. RODOFILI, Pablo B., La ley 24076 y la Subdistribución de Gas por Redes, conferencia dada

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durante las Primeras Jornadas Nacionales de Subdistribución de Gas, celebradas bajo el auspicio de la Dirección General de Cooperativas de la Provincia de Misiones, el Instituto de la Empresa Municipal y Cooperativa y el Instituto de Fomento y Apoyo Cooperativo (IFAC), Posadas, 1995. BRAGULAT, Jorge, BRAGULAT, Jorge R., EL USUARIO, FACTOR DETERMINANTE DE LA EMPRESA SOCIAL, conferencia dada en las Primeras Jornadas Nacionales de Subdistribución de Gas, celebradas bajo el auspicio de la Dirección General de Cooperativas de la Provincia de Misiones, el Instituto de la Empresa Municipal y Cooperativa y el Instituto de Fomento y Apoyo Cooperativo (IFAC), 1995. Opina también el autor citado que en general en este tipo de emprendimientos siempre es más complicado obtener el capital necesario, ya que tienen cómo capacitar recursos humanos y la tecnología no es tan sofisticada como para que una empresa mediana no pueda acceder sin dificultad a ella. DAVIS, Peter, La Administración de la Diferencia Cooperativa, División Cooperativa de la Oficina Internacional del Trabajo, Borrador de la traducción al español editada por COOPNET, Ginebra, Suiza, 1999. BRIDGES, William, Cómo crear nuevas oportunidades de trabajo, Prentice-Hall Hisp. SA, México, 1997. USLAR PETRI, Arturo, El fin del enfrentamiento ideológico, Venezuela Editores, Caracas, octubre de 2000. FUKUYAMA, Francis, mentor de la denominada “teoría del fin de la historia”, y ex funcionario del Departamento de Estado de los EEUU, equipara el fin de la Guerra Fría con el de la evolución histórica. En la antípoda, véase GALEANO, Eduardo, “La teoría del fin de la historia: el desprecio del destino” en Ser como ellos y otros artículos, Siglo XXI Editores, México, 1992. FORRESTER, Viviane, El horror económico, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1997. POPCORN, Faith, Lo que vendrá, Granica, Barcelona, 1997. Muchas de las disciplinas en las que han descollado los denominados “gurúes” de los años noventa no pueden reputarse científicas. En la actualidad, severos cuestionamientos doctrinarios exhiben sospechas en el mismo sentido respecto de disciplinas como la economía, de cuya mantención entre las categorías de los Premios Nóbel incluso se duda. COVEY, Steven, El liderazgo centrado en principios, Paidós Empresa 22, México, 1998. DRUCKER, Peter, El líder del futuro, Ediciones Deusto SA, Buenos Aires, 1996. MENDOZA, Plinio A., MONTANER, Carlos A. y VARGAS LLOSA, Alonso, Fabricantes de Miseria, Plaza y Janés, Barcelona 1998. DILTS, Robert, Liderazgo Creativo, Ediciones Urano SA, Barcelona, 1996. Los antiguos romanos usaban nuestro término “consideración” (cum siderium) con un sentido especial. Ellos “consideraban” cuando acudían al auxilio de las estrellas para navegar. FORRESTER, Viviane, Una extraña dictadura, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2000.


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Algunos problemas jurídicos de las cooperativas de servicios públicos por Dante Cracogna

Introducción Las cooperativas de servicios públicos constituyen una relevante manifestación de cómo la organización cooperativa puede contribuir a la solución de las necesidades más diversas que puede experimentar la comunidad. Por otro lado, también revelan el ingenio de quienes se han propuesto resolver las necesidades y aspiraciones de la comunidad mediante el esfuerzo propio y la ayuda mutua. En la Argentina esta experiencia cooperativa alcanzó un grado de desarrollo y diversidad que puede considerarse paradigmático. No es que sea única, pues cooperativas de esta clase también existen en otros países, pero lo que resulta digno de destacar es que en nuestro país se han desarrollado en numerosos sectores: electrificación urbana y rural, provisión de agua, desagües y cloacas, telefonía, distribución de gas, etc., a diferencia de lo que sucede en otros países donde, por lo común, solamente existen en alguno de dichos sectores. 1 Además, en la Argentina estas cooperativas han surgido generalmente sin apoyo estatal y en algunos casos aun frente a una política estatal desfavorable, en tanto que en otros países el Estado ha sido promotor de su formación y desarrollo. La difusión e importancia alcanzadas por estas cooperativas ha dado lugar a una variada problemática jurídica de características peculiares, acerca de la cual se tratará a continuación tomando en cuenta algunos de los principales aspectos que ella presenta en la hora actual. Debe destacarse que hablar de problemas jurídicos no significa en manera alguna tratar de cuestiones reservadas a especialistas puesto que tales problemas no son, en definitiva, otra cosa que las dificultades concretas que se plantean en la organización y el funcionamiento diario de las cooperativas, aprehendidos y conceptualizados desde el punto de vista de la normativa que las regula. 79


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Marco jurídico El primer problema, que constituye asimismo el marco para la consideración de los otros que suscitan las cooperativas de servicios públicos, surge de su situación acaballada entre el Derecho Cooperativo que las rige en tanto ente de Derecho Privado constituido de conformidad con una normativa específica (la Ley 20.337) y el Derecho Administrativo, rama del Derecho Público que regula a los servicios públicos en general. Esta situación deriva de la circunstancia de que la cooperativa -como sujeto de derecho de naturaleza peculiar- se constituye y funciona de conformidad con su régimen legal propio, establecido en la ley de la materia pero, por otra parte, su objeto social consiste en una actividad (servicio público) que se halla sujeta a una regulación especial. De la aludida situación derivan inevitables problemas y conflictos que surgen de la imposibilidad de delimitar con precisión los alcances de una y otra legislación que convergen sobre la cooperativa y su actividad. Ello sucede con un agravante: que los principios sobre los que descansan el Derecho Cooperativo y el Derecho Administrativo son diferentes, lo cual contribuye a dificultar todavía más las soluciones. 2 La política pendular seguida en el país con relación a los servicios públicos y las importantes transformaciones producidas en este ámbito durante la década de 1990 no han hecho sino cultivar un campo singularmente pródigo en conflictos, a lo que también contribuyó la emergencia del Derecho del Consumidor plasmado básicamente en la Constitución de 1994 y en la Ley 24.240.

Naturaleza de la concesión Tradicionalmente la teoría del Derecho Administrativo ha sostenido que la titularidad de los servicios públicos pertenece al Estado por cuanto se vinculan al interés general que él debe atender. La prestación de tales servicios puede realizarla el Estado directamente o bien hacerla de manera indirecta por medio de concesionarios. En este último caso, el Estado otorga la concesión bajo estrictas condiciones previstas para asegurar una adecuada prestación del servicio 80


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tanto en calidad como en precio- a fin de proteger al usuario. Ello así por cuanto la finalidad que el concesionario persigue consiste en lucrar mediante la prestación del servicio; por tal motivo es el Estado quien fija las condiciones del servicio y controla su cumplimiento. Es evidente que las cooperativas no encuadran dentro de las características del concesionario convencional puesto que están constituidas por los propios usuarios, de manera que no existe en ellas quien esté interesado en lucrar con la prestación del servicio. De allí que la figura jurídica de la concesión no resulte adecuada a la índole propia de las cooperativas de servicios públicos y que, consiguientemente, su aplicación resulte forzada y suela conducir a situaciones contradictorias con su naturaleza. 3 Por lo común esta notable diferencia de las cooperativas con los concesionarios comerciales corrientes no es advertida, o no es reconocida, por el Estado y por los entes de control, provocando serios problemas al brindar el mismo tratamiento a situaciones diferentes.

Condición jurídica de estas cooperativas Cuestión que ha preocupado a la doctrina y que fue motivo de controversia es la relativa a la condición jurídica de las cooperativas de servicios públicos; es decir, si se trata de entidades de carácter público o de carácter privado. Según sea la respuesta que se adopte surgirán consecuencias muy diferentes. Algún autor ha sostenido, refiriéndose a estas cooperativas: “La cooperativa pública es una especie del género ‘sociedad cooperativa’, que tiene concedidas facultades de poder público. Se trata, pues, de un ente empresario o modelo público prestacional, sometido a un régimen especial de Derecho Público, que tiene por finalidad principal una prestación pública, es decir, la gestión de los llamados servicios públicos.”4 Es evidente que si se acepta esta posición deben aplicárseles las normas del Derecho Administrativo, por lo cual los actos cooperativos que ellas realicen deben reunir los requisitos del acto administrativo y los contratos celebrados por estas cooperativas tendrán de carácter administrativo. Por fin, las “cooperativas públicas” serán susceptibles de intervención administrativa. 5 81


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Sin embargo, la doctrina mayoritaria ha puntualizado -con rigor- que las cooperativas de servicios públicos son sujetos de Derecho Privado, sin perjuicio de que les sean aplicables determinadas normas del Derecho Público relacionadas con el servicio que ellas prestan; pero ello no es suficiente para transformar su naturaleza de entidades privadas. Podrá, en todo caso, afirmarse que tienen un fin de interés social. 6

Superposición de controles Una inevitable consecuencia de la convergencia de distintas normas jurídicas sobre estas cooperativas es la superposición de controles y las zonas grises en cuanto a la competencia de los organismos que tienen a su cargo dichas funciones. Es claro que por aplicación de la ley que rige su constitución, organización y funcionamiento, las cooperativas se hallan sometidas a la fiscalización pública de la autoridad de aplicación que estatuye la Ley 20.337. La competencia de esta fiscalización está prevista en el Capítulo X y el organismo respectivo en el Capítulo XI de la mencionada ley, si bien este último ha sido objeto de sucesivas modificaciones hasta el momento actual en que se denomina Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) que funciona en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social, conforme con el decreto 721/00. Sin embargo, ha ido creciendo significativamente la ingerencia de los entes de control creados por los marcos regulatorios de los diferentes servicios públicos. Esta creciente importancia se funda en un doble orden de razones: en primer lugar, por tratarse de servicios públicos ubicados en la órbita del Derecho Público, se hallan sujetos al control del organismo administrativo competente por razón de la materia y, en segundo lugar, por cuanto existe una notable tendencia general hacia la mayor preponderancia de los controles por el objeto en detrimento del control por la organización o forma jurídica de los sujetos de derecho. Este estado de cosas ha ido llevando a que las cooperativas se encuentren cada vez más requeridas por una doble fiscalización con notable superposición de funciones y zonas de conflicto que entrañan serios 82


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riesgos y demandan una significativa atención, además de costos elevados (muchas veces con tasas especiales) y frecuentes situaciones de incertidumbre.

Asociación voluntaria Conforme con el primer principio cooperativo, la asociación a una cooperativa reviste carácter voluntario, es decir que se trata de un acto libre y espontáneo de quien decide ingresar a la entidad. Este apotegma ha sido tradicionalmente motivo de controversia en cuanto a su aplicación en las cooperativas de servicios públicos. 7 Durante la vigencia de la anterior Ley de Cooperativas 11.388, el uso de los servicios sociales estaba reservado a los asociados exclusivamente en virtud de la disposición del art. 2° inc. 13 de dicho régimen. Por lo tanto, quien quisiera utilizar el servicio público prestado por la cooperativa debía asociarse a ella; de otra manera, no tenía acceso a aquél. Esta situación motivaba una asociación prácticamente forzosa por parte de quien necesitara contar, por ejemplo, con el servicio de electricidad. Resultaba evidente el conflicto entre la mutualidad rigurosa impuesta por la ley (prestación del servicio sólo a los asociados) y el libre ingreso. Ello así, toda vez que el servicio público suele constituir un monopolio legal conforme con las condiciones de la concesión, o bien un monopolio natural habida cuenta de las condiciones tecnológicas de su prestación (máxime en un estadio poco desarrollado del servicio). Por lo tanto, la disyuntiva era asociarse a la cooperativa o no acceder al servicio. A tal punto se llegaba en esta cuestión que en 1941 debieron dictarse los decretos 89.792 y 90.108 a fin de posibilitar que las oficinas del Estado pudieran utilizar los servicios de estas cooperativas sin el requisito de asociarse a ellas.8 Esta disposición fue recogida por la Ley 20.337 en su art. 20 que establece: “Cuando las cooperativas sean o lleguen a ser únicas concesionarias de servicios públicos, en las localidades donde actúen deberán prestarlos a las oficinas de las reparticiones públicas nacionales, provinciales o municipales, sin el requisito previo de asociarse y en las condiciones establecidas para sus asociados.” 83


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Prestación de servicios a no asociados La Ley 20.337 vino a innovar notablemente en esta materia al establecer que las cooperativas pueden prestar servicios a no asociados en las condiciones que establezca la autoridad de aplicación y con la condición de destinar los excedentes provenientes de tales operaciones a una cuenta especial de reserva (arts. 2°, inc. 10, y 42, último párrafo). De esta suerte quedó superado el problema que planteaba la limitación impuesta por la anterior ley de cooperativas, que era particularmente significativa para las cooperativas de servicios públicos toda vez que en los demás casos resulta mucho más evidente el ejercicio voluntario del derecho de asociación puesto que los usuarios tienen a su disposición otras alternativas para satisfacer sus necesidades, tal como ocurre con las cooperativas de consumo, vivienda, comercialización, seguros, etc.; es decir, no se ven constreñidos a asociarse a la cooperativa para tal efecto. En uso de su competencia reglamentaria, la autoridad de aplicación (ex INAC) dictó la resolución N° 110/76 estableciendo las condiciones para la prestación de servicios a no asociados por parte de estas cooperativas. Básicamente, determinó que podían prestar tales servicios hasta un límite del 25% del volumen de los servicios prestados a los asociados, medido en términos monetarios (art. 1º, inc. j) y en ningún caso en condiciones más favorables que a los asociados (art. 1º, incs. f, g, h, i). Esta resolución fue modificada por la Nº 935/03 dictada por el INAES, la cual elevó el aludido porcentaje al 40% (art. 2º), disponiendo asimismo que las cooperativas que presten servicios a no asociados en un porcentaje superior al 20% del volumen prestado a los asociados deben implementar un programa de educación y difusión para concientizar a los no asociados acerca de los valores y beneficios de la acción cooperativa, destinando al efecto un importe no inferior al 50% del fondo de educación y capacitación cooperativa previsto por el art. 42 de la Ley 20.337 (art. 2º). Ahora bien, esta es la normativa de la Ley 20.337 y la reglamentación de la autoridad de aplicación, pero por otra parte existen las disposiciones de los marcos regulatorios de los distintos servicios públicos, dictados por la Nación o las provincias según los servicios de que se trate. 84


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Estos marcos regulatorios -concebidos para concesionarios comerciales- y las reglamentaciones dictadas por los respectivos entes de control establecen el derecho de cualquier usuario de acceder a los servicios que prestan estas cooperativas, en las mismas condiciones que en cualquier otra empresa prestataria. De esta manera aparece claramente planteado un conflicto de normas y también un subsiguiente conflicto de competencia entre los organismos de aplicación. En efecto, de acuerdo con los marcos regulatorios, no existe limitación alguna a la obligación de las cooperativas de prestar servicios a todo no asociado que lo requiera, en tanto que conforme con la reglamentación del INAES existe un límite estricto, ahora fijado en el 40% del valor monetario de los servicios. Por lo tanto, cabe preguntarse qué sucedería cuando una cooperativa excediera ese límite en razón de la demanda de servicios por parte de no asociados. Empero, hay todavía una cuestión más grave que la derivada de la existencia o no de limitación de la prestación de servicios a no asociados: por una parte, el obvio incentivo para no asociarse que representa la posibilidad de acceder al servicio sin exigencia alguna y, por otra, el aliciente para que quienes son asociados dejen de serlo pues pueden obtener el reembolso del capital aportado y recibir igualmente el servicio. 9 Esta circunstancia provoca una gran dificultad para la incorporación de nuevos asociados a la vez que impulsa el alejamiento de quienes lo son, dejando a la cooperativa en estado de languidez asociativa, corriendo el riesgo de convertirse en una mera prestadora de servicios a terceros, a la vez que pierde en forma sensible su capital en virtud del alejamiento de sus asociados. Visto en perspectiva, este problema puede constituir una seria amenaza para el futuro de las cooperativas.

El derecho del consumidor La igualación en el tratamiento de los no asociados con el de los asociados conduce a predicar la existencia de sólo “usuarios” como categoría única y común de quienes son atendidos por las cooperativas de servicios públicos. Vale decir que frente a la cooperativa ya no resulta relevante la condición de asociado para la prestación del servicio (que constituye la razón de ser del carácter de asociados). 85


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La apuntada circunstancia encuentra un adicional elemento coadyuvante: el amparo de la Ley de Defensa del Consumidor que suele ser esgrimido -tanto por no asociados como por asociados- para obtener de la cooperativa un tratamiento de usuario exclusivamente sin tener en cuenta la relación asociativa.10 Resulta, entonces, que un asociado disconforme en lugar de utilizar los canales internos de la cooperativa para solventar sus quejas recurre directamente a los organismos de defensa del consumidor argumentando su condición de usuario, tal como si fuera un tercero ajeno a la entidad. Y dichos organismos efectivamente acogen el reclamo y le dan curso sin tener en cuenta que se trata de usuarios que son a la vez asociados es decir propietarios y gestores- de la cooperativa que les brinda el servicio, con derecho a intervenir en su gobierno y administración conforme con las disposiciones legales y estatutarias respectivas. Vale decir que se ignora su condición de asociado, estimulándose una actuación ajena a los canales propios de la entidad a la que pertenece. El sentido de la defensa del consumidor y del usuario radica en asegurar su protección frente a quienes le proveen bienes o servicios, entendiéndose que son sujetos diferentes y con intereses contrapuestos y que el consumidor es la parte más débil de la relación. Pero en la cooperativa son los propios usuarios los que se organizan para prestarse el servicio, con lo que desaparece la contraposición de intereses. Pierde, pues, sustento la defensa del consumidor.

Capitalización Problema de especial importancia en las cooperativas de servicios públicos es el de contar con el capital necesario para su normal desenvolvimiento y permanente actualización de los servicios que prestan. En este caso, la constante innovación tecnológica que va produciendo exige considerables inversiones que permitan asegurar un adecuado nivel de las prestaciones tanto a través del adecuado mantenimiento como mediante la incorporación de nuevas tecnologías. Tales exigencias, propias de esta clase de cooperativas, se suman a la proverbial debilidad estructural del capital cooperativo en general puesto que el asociado se limita a la suscripción e integración de las cuotas 86


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sociales indispensables para acceder al servicio ya que no existe incentivo de dividendos sobre el capital ni posibilidad de gravitar con mayor peso en las decisiones sociales a través de mayor aporte de capital. 11 La insuficiencia de capital -que repercute en la necesidad de acudir a un financiamiento externo de significativo costo- suele convertirse en un cuello de botella puesto que las cooperativas no pueden determinar libremente las tarifas del servicio ya que ellas son fijadas por la respectiva autoridad concedente y muchas veces su nivel no permite hacer frente a costos de financiamiento elevados, malos resultados económicos y consiguiente asfixia financiera. Como solución para este problema se ha intentado, con buen resultado, la aplicación del capital proporcional autorizado por el art. 27 de la Ley de Cooperativas. En virtud de este sistema, los asociados aportan capital en proporción con el uso del respectivo servicio -siempre que se halle previsto en el estatuto- generalmente mediante un cierto porcentaje del importe del consumo que se carga en la factura con imputación a capital. De esa manera, la cooperativa puede mantener permanentemente actualizado el nivel su capital, prorrateando su incremento entre los asociados. Por supuesto, la solución indicada, que es genuinamente cooperativa y con sustento legal, puede ser implementada siempre y cuando existan asociados en una cantidad suficiente, pues si se produce el éxodo antes señalado o la no incorporación de nuevos asociados al amparo de la posibilidad de acceder al servicio sin el requisito de asociarse, el remedio resultará manifiestamente insuficiente. Otro problema susceptible de presentarse es la pretensión de los entes de control de no autorizar la capitalización proporcional con fundamento en que la tarifa fijada por el concedente es suficiente para comprender todos los rubros -gastos, amortizaciones e inversiones- y que, por consiguiente no puede cargarse al asociado ningún otro rubro. Tal pretensión se basa en una grave ignorancia de la naturaleza de la cooperativa, en la cual son los asociados los que deciden la forma de capitalizarla, siempre dentro del marco legal y estatutario. Por ende, la capitalización es diferente de la tarifa y nada obsta a que los asociados puedan resolver libremente a su respecto. 87


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La Ley 20.337 establece, con carácter general para todas las cooperativas, el derecho de libre egreso de los asociados dando el aviso que el estatuto prevea (art. 22). Para estos casos el estatuto puede limitar la devolución de las cuotas sociales a un monto no menor del 5% del capital integrado de la cooperativa conforme con el último balance aprobado. Dicho porcentaje es aplicable en cada ejercicio y los casos que no pudieran ser atendidos, lo serán en los ejercicios siguientes por orden de antigüedad de las respectivas solicitudes (art. 31). Con esa limitación porcentual el legislador ha querido evitar un éxodo masivo o corrida de capital que atente contra la viabilidad económico financiera de la cooperativa. Sin embargo, un drenaje del 5% anual del capital social en forma sostenida se convierte en una sangría financiera difícil de sobrellevar. Por tal motivo, la autoridad de aplicación (ex INAC) dictó oportunamente la resolución 1027/94 que autoriza suspender el reembolso de capital por un período limitado siempre que así lo resuelva la asamblea mediante una mayoría especial de dos tercios. Sin embargo, tal solución constituye en realidad solamente un paliativo frente al incentivo a renunciar como asociado, obtener la devolución del capital y continuar recibiendo el servicio como no asociado.

Aspectos políticos El hecho de que el objeto social de estas cooperativas consista en la prestación de servicios que por su naturaleza abarcan a toda la población del área respectiva, hace que las cooperativas de servicios públicos puedan movilizar a mucha gente cuando abordan iniciativas o problemas de interés general y, particularmente, cuando se trata de elegir sus autoridades. De allí que se hallen, lógicamente, más expuestas a corrientes políticas internas y externas que otras clases de cooperativas de objeto social más limitado y con número de asociados correlativamente menor. Por otra parte, en numerosas localidades las cooperativas de servicios de servicios públicos suelen ser las empresas más importantes del lugar, tanto por el volumen de sus operaciones como por la cantidad de personal que emplean y por las obras que realizan, lo cual las convierte en un referente muy importante para el gobierno municipal. Ello puede 88


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llevar a constituirlas en una alternativa para la carrera política y en un objetivo apetecible para operaciones de esa índole, más allá de su significado empresarial e institucional. Las aludidas razones llevan en muchos casos a que el proceso electoral tendiente a la elección de consejeros y síndicos se transforme en una puja que excede las fracciones y líneas internas de la cooperativa para ubicarse en el contexto de una verdadera contienda que de manera más o menos encubierta enfrenta a diferentes líneas político partidarias. En las cooperativas cuyo número de asociados supera los cinco mil, y que conforme con el art. 50 de la Ley 20.337 deben realizar sus asambleas generales por delegados elegidos en asambleas de distritos, esta politización puede alcanzar extremos significativos puesto que el proceso electoral puede durar varios meses entre que se organizan las listas de candidatos a delegados hasta que finalmente se realiza la asamblea general y se eligen las autoridades de la cooperativa. Por otra parte, a lo largo de este proceso pueden suscitarse cuestiones que complican su desarrollo, llegando hasta impugnaciones judiciales cuya decisión puede demorar años.12

Diversidad de servicios Un rasgo que caracteriza a las cooperativas de servicios públicos en la Argentina es su multiactividad. Nacidas generalmente para organizar y prestar un determinado servicio (electricidad, telefonía, agua u otro), una vez que resolvieron esa concreta necesidad fueron pasando a encarar otras hasta llegar, por lo común, a prestar varios servicios diferentes, sean o no de los calificados como “servicios públicos”. 13 De esta suerte, las cooperativas fueron aprovechando su organización e infraestructura para satisfacer diversas necesidades experimentadas por las comunidades en las que actúan. Es obvio que de esa forma pudieron reducir los costos y al mismo dar adecuada respuesta a las aspiraciones de sus respectivas localidades convirtiéndose en muchos casos en las pioneras para la realización de obras y servicios de relevante interés comunitario con una diversidad de actividades que resulta asombrosa. Estas cooperativas son la caja de resonancia de prácticamente todas las iniciativas locales de interés común y los asociados consideran natural 89


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que sean ellas -como genuina expresión de la comunidad- quienes lleven a la práctica tales proyectos. Como contrapartida de los beneficios de esa actitud de las cooperativas han surgido algunos problemas derivados de la realización de actividades no previstas en el objeto social y que pueden comprometer la responsabilidad de los consejeros que las decidieron. Ha de tenerse presente que la cooperativa existe para cumplir el objeto social establecido en el estatuto; por lo tanto, si se decide encarar una actividad no prevista en él debe previamente modificarse el estatuto para incorporarla al objeto y luego debe organizarse contablemente la respectiva sección a fin de determinar sus resultados, sin descuidar la posible aprobación de un reglamento que regule la prestación del nuevo servicio. Con la sanción de los marcos regulatorios y sus respectivas reglamentaciones para diferentes servicios públicos se han impuesto exigencias de objeto exclusivo o bien de administraciones diferenciadas que aseguren que el servicio en cuestión tenga claramente determinados sus costos, sus ingresos por tarifas y los respectivos resultados, evitando subsidios cruzados. De esta suerte suelen plantearse situaciones que limitan la posibilidad de prestación de diferentes servicios atacando así una de las características definitorias de estas cooperativas.

Asociación con el Estado La Ley 20.337 vino en su momento a abrir nuevas y variadas posibilidades de colaboración entre las cooperativas y el Estado que no se hallaban contempladas en el régimen anterior y que resultan de especial interés para las cooperativas de servicios públicos. En primer lugar, el art. 19 de la ley permite que el Estado nacional, las provincias, los municipios, los entes descentralizados y las empresas del Estado puedan asociarse a las cooperativas, salvo que ello estuviera expresamente prohibido por sus leyes respectivas. De manera que, con excepción de los casos de prohibición expresa, pueden asociarse en los términos de la ley y el estatuto, realizando el respectivo aporte de capital y utilizando sus servicios al igual que los demás asociados. Esta asociación implica una importante forma de colaboración que puede traducirse en significativos aportes de capital en la medida que interese 90


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al Estado apoyar e impulsar el desarrollo de la actividad de la cooperativa, para lo cual debe tenerse en cuenta que se trata de la prestación de servicios públicos y que la cooperativa no persigue fin lucrativo, lo cual resulta congruente con la acción del Estado. Además, el citado art. 19 permite una variante que facilita la posible colaboración entre el Estado y las cooperativas. En efecto, cuando el Estado en cualquiera de sus manifestaciones se asocie a la cooperativa puede convenir con ésta una determinada participación en la administración o fiscalización de sus actividades con la condición de que fuera coadyuvante a los fines perseguidos mediante la asociación y siempre que tales convenios no restrinjan la autonomía de la cooperativa. Esta disposición abre un amplio campo para la acción común del Estado y las cooperativas en iniciativas de interés público pues posibilita que el primero realice importantes aportes de capital que no están al alcance de las cooperativas y que pueda asegurarse un adecuado control de dichos aportes mediante la participación en la administración de la cooperativa o en su fiscalización, conforme se establezca en el respectivo acuerdo. De esa forma se hace viable una verdadera empresa mixta 14 que, sin perder el carácter de cooperativa, facilita encarar proyectos que cuenten con financiamiento estatal y administración privada no lucrativa. Hasta ahora esta interesante perspectiva no ha sido desarrollada con todas las posibilidades que potencialmente contiene. En general, solamente se ha puesto en práctica el régimen de fiscalización por la autoridad concedente previsto por el art. 104 de la Ley de Cooperativas, en virtud del cual representantes de la concedente pueden asistir a las reuniones del consejo de administración y asambleas para fiscalizar el cumplimiento de las condiciones de la concesión y de las obligaciones estipuladas en favor de los usuarios. Advierte el citado artículo que los fiscalizadores deben ejercer sus funciones cuidando de no entorpecer la regularidad de la administración y los servicios sociales, lo cual no siempre se observa por cuanto los representantes de la autoridad concedente suelen considerarse como miembros del consejo de administración con facultades para intervenir en sus decisiones. Por otra parte, cabe señalar que esta fiscalización se agrega a la que realizan el respectivo ente de control del servicio y la autoridad de aplicación de la Ley de Cooperativas. 91


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Política en materia de servicios públicos Los problemas jurídicos de las cooperativas de servicios públicos tienen directa relación con la política general en materia de tales servicios. Así, durante el período en que los servicios públicos fueron prestados forma directa por el Estado, desde fines de la década de 1940 hasta fines de la década de 1980, las cooperativas fueron objeto de reiterados intentos de absorción por el Estado, lo cual llegó a concretarse en algunos casos. Pero, en todo caso, eran consideradas una forma anómala de prestación y su actividad fue, en general, objeto de hostigamiento. A partir del proceso privatizador iniciado en los años ’90, las cooperativas fueron consideradas una forma de prestación que debía ser sustituida por los grandes concesionarios comerciales y al no poder eliminarlas se les impuso, a todo evento, un trato prácticamente igual a tales concesionarios con total ignorancia de su peculiar naturaleza jurídica y económica. 15 En cada una de esas etapas los problemas derivan de la falta de reconocimiento y trato adecuado a su condición. Por ello, la primera condición para solucionarlos será brindarles un tratamiento adecuado a su naturaleza (no un privilegio); de allí en más será responsabilidad de las cooperativas desarrollar su actividad de manera de cumplir eficazmente sus objetivos.

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Hermann Schneider-Dante Cracogna, “Cooperatives for Public Services in Latin America”, International Handbook of Cooperative Organizations, edited by Eberhard Dülfer, Vandenhoeck & Ruprecht, Göttingen, 1994, págs. 750 y ss. Estas cuestiones están tratadas en Dante Cracogna, “Naturaleza y régimen jurídico de las cooperativas de servicios públicos”, en René H. Balestra y otros, Cooperativas de servicios públicos, Intercoop, Buenos Aires, 1987, págs. 45 y ss. Dante Cracogna, “La prestación de servicios públicos por cooperativas”, El Derecho, T. 136, pág. 885 y ss. José Roberto Dromi, Derecho Administrativo Económico, Astrea, Buenos Aires, 1979, Tomo 2, pág. 55. José Roberto Dromi, Derecho Administrativo Económico, Astrea, Buenos Aires, 1979, Tomo 2, págs. 76-77.


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Juan Carlos Cassagne, “La condición jurídica de las cooperativas prestatarias de servicios públicos”, en René H. Balestra y otros, Cooperativas de servicios públicos, Intercoop, Buenos Aires, 1987, pág. 42; Tomás Hutchinson, “Las cooperativas prestatarias de servicios públicos. Algunos aspectos de su régimen jurídico”, ídem, págs. 147-148; Luis Armando Carello, “Las cooperativas de servicios públicos ¿personas públicas o privadas?”, idem, págs. 30 y ss.; David Andrés Halperín, “Consecuencias de la naturaleza de las cooperativas de servicios públicos”, ídem, pág. 104. Cfr. las reflexiones de Alfredo Victorino Callejo sobre este tema en Los principios cooperativos y las cooperativas de servicios públicos, Intercoop, Buenos Aires, 1998, págs. 22-24 Bielsa, con su indiscutida autoridad en Derecho Administrativo, sostuvo que “ciertos servicios son prestados por sociedades cooperativas, pero en este caso debe haber un régimen legal, y el servicio no es propiamente público, pues la sociedad cooperativa lo presta a sus socios.” (Rafael Bielsa, Democracia y República, Depalma, Buenos Aires, 1985, pág. 151).Ver del mismo autor: “Las cooperativas y los servicios públicos. Aspectos jurídicos de la cuestión”, Serie Estudios Nº 1, Instituto de Derecho Público, Universidad Nacional del Litoral, Rosario, 1940, págs. 27-33. Dante Cracogna, Manual de legislación cooperativa, Intercoop, Buenos Aires, 1998, pág. 51. La cuestión de las cooperativas y el Derecho del Consumidor está tratada en Analía G. Bilotto, ¿Consumidores o asociados? La inadecuada aplicación de la Ley 24.240 a las cooperativas, Posgrado en Economía Social, UNTREF, 2003, mimeo. Dante Cracogna, “El problema del capital y el financiamiento cooperativo” en Estudios Cooperativos, Unidad de Estudios Cooperativos, Universidad de la República, Montevideo, noviembre 2001, págs. 12 y ss. La particular situación de estas cooperativas con más de cinco mil asociados motivó la elaboración de algunos proyectos de ley orientados a establecer que la elección de los delegados sea realizada cada dos años, sin perjuicio de que las asambleas generales se efectúen anualmente, entendido que de esa manera la actividad electoral se atenuaría. Sobre este punto es interesante la caracterización de las “cooperativas vecinales” que realizan Alicia y Bernardo Drimer: “Con el nombre de ‘cooperativas vecinales’ denominamos a aquellas cooperativas que proporcionan una amplia gama de servicios comunes a núcleos de población de limitada extensión territorial”, señalando que entre ellos pueden incluirse los servicios públicos. (Cooperativas vecinales, Intercoop, Buenos Aires, 1993, pág. 7). Althaus las llama “cooperativa mixtas” (Alfredo A. Althaus, Tratado de Derecho Cooperativo, 2ª ed., Zeus, Rosario, 1977, pág. 228). Cfr. Dante Cracogna, “Las cooperativas y las privatizaciones” en Derecho Cooperativo. Tendencias actuales en Latinoamérica y en la Comunidad Económica Europea, Organización de las Cooperativas de América (OCA), Ed. Antropos, Bogotá, 1993, págs. 375 y ss. Destaca Carello que en el proceso privatizador nacional se privó al país “de una herramienta participativa de los usuarios que hubiera sido útil y positiva.” (Luis Armando Carello, “La experiencia privatizadora argentina y las cooperativas” en Experiencias y perspectivas de las privatizaciones en la Argentina. Papel de las cooperativas, Intercoop, Buenos Aires, 1994, pág. 89. Por nuestra parte sostuvimos: “Por fin, como apreciación global, existen dos aspectos que no deben escapar a la concepción de la privatización más allá de toda consideración técnica o económica circunstancial puesto que se trata de una transformación estructural llamada a perdurar en el tiempo: en primer lugar que la privatización debe tener en miras el interés del usuario que es el destinatario final de los servicios y quien le da sentido a la existencia misma de ellos y, en segundo término, que la privatización no se convierta en un medio para sustituir la concentración del poder económico en manos del Estado por la concentración en manos de grupos privados. En todo caso, la descentralización económica y el respeto del usuario deben ser las guías para orientar la privatización en el contexto de una transformación estructural de la economía con sentido democrático.” (Dante Cracogna, “Las cooperativas en el escenario de las privatizaciones de los servicios públicos”, en Experiencias y perspectivas de las privatizaciones en la Argentina. Papel de las cooperativas, Intercoop, Buenos Aires, 1994, pág. 83).

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La Asamblea en la Cooperativa y los derechos de los asociados por Elsa Cuesta

Concepto La asamblea es la reunión de asociados convocados con arreglo a la legislación y a los estatutos de cada cooperativa, para considerar los asuntos incluidos en el orden del día de la convocatoria, en cumplimiento de la función de gobierno, la que se concreta a través de la voluntad colectiva, conforme a las mayorías que la Ley de Cooperativas y la ley interna, estatuto, establecen. El concepto expuesto surge de la propia naturaleza del sistema, definido por la Alianza Cooperativa Internacional, en el Congreso del Centenario, celebrado en Manchester en 1995 que dice: Una cooperativa es un asociación autónoma de personas que se unen voluntariamente para satisfacer sus comunes necesidades y aspiraciones económicas, sociales y culturales por medio de una empresa de propiedad conjunta, democráticamente gobernada De esta definición, a propósito del tema que desarrollamos, nos interesa el concepto de gobierno democrático, que la definición destaca. Vale la pena hacer una breve reflexión sobre la palabra democracia que, como todos sabemos, deriva del griego y en su sentido etimológico significa demos pueblo y kratos autoridad, adoptada en lo político, como el gobierno del pueblo. Con el devenir del tiempo, la aplicación de la palabra democracia se ha extendido y el término ha pasado a representar también una forma de interactuar en las asociaciones que como en el caso de la cooperativa, es parte de un sistema que permite que las personas que han conformado la entidad, conduzcan la empresa en igualdad de derechos y obligaciones de sus miembros, con arreglo a las leyes, reglamentaciones y estatutos que en este último caso ellos mismos se han dictado para regir la empresa. La deformación del significado del término democracia, aplicada a la cooperativa, ha llevado a no pocos intérpretes en las distintas esferas de la actividad pública a establecer en sus medidas y pronunciamientos, que quienes no son asociados, por ser parte de un Estado que se declara democrático, deben gozar de los mismos derechos que los asociados, 95


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pero no soportar las mismas obligaciones, sean estas personas de existencia física o ideal. Justamente cuando se pronuncian sobre deberes, en las cooperativas de servicios públicos, por ejemplo, recuerdan que no son asociados y por tanto no pesan sobre ellos, las obligaciones que deben afrontar los asociados. En esta tesitura, la palabra democracia, provoca una revolución constante que permite ser partícipes de los más variados voluntarismos que postulan amplias libertades normativas a la conquista de una nueva realidad, fabricada a su medida. La cooperativa no tuvo su origen en la igualdad genética de los hombres, que como sujetos son únicos e irrepetibles, sino como respuesta a las humanas necesidades. De allí el régimen de puertas abiertas, la neutralidad que en lo político, vemos vulnerada en nuestro país comúnmente en el orden municipal o provincial, haciendo tabla rasa del sistema en beneficio de sus propios intereses. De acuerdo al concepto que enunciamos en el párrafo precedente, de la asamblea cooperativa, solo pueden tomar parte los miembros de la cooperativa, es decir los asociados, y ellos en cuanto se encuentren en las condiciones estatutarias y reglamentarias, normativa que la cooperativa ha sancionado para regir su vida institucional. Téngase en cuenta que la circunstancia de ser usuario de un servicio, por ejemplo en una cooperativa de servicios públicos, no los convierte en asociados, vínculo que deriva de un acto voluntario y libre por el que considerada la solicitud de ingreso y contraídas las obligaciones patrimoniales, suscripción e integración del capital, la entidad, dentro de las normas legales y estatutarias, admite como asociado al postulante, si tiene capacidad para prestar el servicio. La asamblea es en la cooperativa: Imprescindible, porque de ella emanan las normas que rigen la vida de la misma, a través de la práctica de la democracia, que conforma una regla insoslayable del sistema. Es Soberana, soberanía que se halla representada por ser autoridad suprema dentro de la cooperativa, pero siempre subordinada a la ley, sus reglamentaciones y el estatuto por ella aprobado, al que debe sujetarse como a la ley misma, mientras no sea modificado. 96


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El gobierno de la mayoría por el que se concreta la soberanía de la asamblea, debe responder al interés social que es aquel destinado a satisfacer los intereses de los asociados sin discriminación alguna, teniendo en cuenta que los miembros de la cooperativa, en cuanto a asociados, son titulares de iguales intereses. Así pues, cuando una mayoría impone una decisión ajena al interés social, tal resolución carece de legitimidad por privilegiar intereses sectoriales por sobre los sociales. La asamblea tiene Facultades Indelegables. Debe ajustarse a la competencia establecida por la Ley y el estatuto. Bien es cierto que cuando ella es atribuida por el estatuto, puede modificarse, pero mientras la asamblea no lo haga debe existir una observancia plena de previsiones estatutarias en la materia. Desde luego, las leyes no tienen contenidos inamovibles, pero mientras no se modifiquen rigen plenamente. No tiene Carácter Permanente. La asamblea se reúne, solo cuando es convocada conforme a la ley y al estatuto. Es Ambito Natural para la Concreción del Principio Democrático. Ello es posible a través del derecho de participación e información en la asamblea que es igual para cada asociado, que dispone de un voto.

Integración de la Asamblea La Ley de Cooperativas, ha previsto dos formas de integración de la asamblea. Una con la participación de todos los asociados individualmente considerados, estatutariamente en condiciones de participar con o sin voto, según los casos y por otro lado, las integradas por delegados elegidos de entre los asociados en asambleas electorales de distrito (art. 50 de la ley citada) que en el caso de superar la cooperativa los cinco mil asociados, deben obligatoriamente, constituirlas por delegados de los asociados, también asociados Una segunda posibilidad, de carácter facultativo, se origina cuando el lugar de residencia de los asociados, estuviera distante del domicilio de la cooperativa, en cuya jurisdicción deben celebrarse las asambleas generales. El procedimiento rige tanto para las asambleas ordinarias, como para las extraordinarias. 97


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En el caso de las asambleas constituidas por todos los asociados, su participación queda garantizada por el estatuto que da derecho a ella, si el asociado se halla encuadrado en el debido cumplimiento de las disposiciones del mismo. Del mismo modo, para integrar las asambleas primarias, con el único objeto de elegir delegados por simple mayoría de votos, sus asociados deben hallarse ajustados a las disposiciones del estatuto y reglamento para elecciones. En general, los mayores inconvenientes en la realización y validez de las asambleas, se presentan en las constituidas por delegados y, particularmente, en las de servicios públicos en las que los miembros de las cooperativas abarcan la casi totalidad de las comunidades en las que se hallan insertas; ello ocurre desde la convocatoria a primarias, inconvenientes que en la mayoría de los casos obstan a la prosecución del procedimiento asambleario, conduciendo a intrincados conflictos que no solo perjudican a las cooperativas como instituciones, sino a la continuidad de la empresa por ellas gestionadas. En nuestra opinión, ello es debido a la politización del proceso electoral de elección de delegados, vinculado no pocas veces con la persecución de intereses sectarios que generalmente ignoran las reglas de neutralidad del sistema. Por ello alguna vez, hemos sostenido, que el número de diez mil asociados para establecer la obligatoriedad de realización de asambleas electorales de distrito contenido en la legislación anterior, era más realista con la efectiva concurrencia a las asambleas de cooperativas, que, en nuestra práctica del sistema, nunca tuvieron concurrencia multitudinaria. Ello a pesar de que somos defensores a ultranza de la participación efectiva de sus miembros, pero mientras la educación cooperativa no motorice a los asociados, debemos manejarnos con la realidad. La ley de cooperativas, incluye en su contenido, la obligatoriedad de la educación en la materia, que es uno de los principios fundamentales del sistema. Este deber se concreta en nuestra legislación, a través de los organismos públicos de promoción y fiscalización cooperativa, y utilizando los fondos de reserva destinados al respecto por la ley, de las 98


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propias cooperativas de primer grado o integradas federativamente, lo que debiera corregir las desviaciones que conducen en el tiempo, a la destrucción del sistema como tal. Ciertamente la indiferencia del asociado a integrar con su presencia, la voluntad del ente a través de la asamblea, no le imprime vigencia al principio de participación tan imprescindible para la vigencia auténtica del sistema.

Asambleas Ordinarias y Extraordinarias Las primeras son las destinadas a considerar los ejercicios económicos y la gestión del órgano de administración, el Consejo de Administración, que ha llevado la conducción de las operaciones que constituyen el objeto de la cooperativa y la actividad institucional cuya competencia la ley, su reglamentación y el estatuto, le atribuyen. Las asambleas extraordinarias, se imponen por la necesidad de tratar otros asuntos cuando la urgencia de los mismos impide incluir en el orden del día de la asamblea ordinaria y que, desde luego, escapan a la competencia del Consejo de Administración. El art. 47 de la Ley 20337, dispone que la asamblea ordinaria, debe realizarse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha del cierre del ejercicio para considerar los documentos mencionados en el art. 41 (balance general, estado de resultados y cuadros anexos, memoria, informes del síndico y del auditor y demás documentos) y elegir consejeros y síndico, sin perjuicio de los demás asuntos incluidos en el orden del día. Téngase en cuenta que la regla general es que todos los temas que pueden ser considerados por las asambleas extraordinarias, pueden serlo por las ordinarias, pero los asuntos que la ley encomienda a éstas, no pueden ser tratados por las extraordinarias. Dejamos a salvo los casos excepcionales de fuerza mayor en los que fuera necesario elegir consejeros por hallarse acéfalo el órgano de administración; no nos estamos refiriendo a situaciones sujetas a decisiones judiciales sobre cooperativas que tengan a los miembros del consejo con mandatos vencidos, pero en los que, pendiente realización de la asamblea ordinaria de una decisión judicial, se extienden los mandatos, 99


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para atender a la gestión ordinaria, hasta tanto la justicia se pronuncie y se superen los hechos que dieron fundamento al conflicto, que permitan la celebración de la asamblea ordinaria, con la seguridad que no gravitarán las mismas causas, para fundar acciones como las de nulidad que puedan invalidar la asamblea. Respecto de las asambleas extraordinarias, la Ley de Cooperativas dispone que tendrán lugar toda vez que lo disponga el consejo de administración, el síndico, conforme a lo previsto en el art. 79 inciso 2° (convocar a asamblea extraordinaria, previo requerimiento al consejo de administración) o cuando lo soliciten asociados cuyo número equivalga por lo menos al diez por ciento del total, salvo que el estatuto exigiera un porcentaje menor. Se realizarán dentro del plazo previsto en el estatuto. La norma continúa estableciendo que el consejo de administración puede denegar el pedido (de los asociados) incorporando los asuntos que lo motivan al orden del día de la asamblea ordinaria, cuando ésta se realice dentro de los 90 días de la fecha de presentación de la solicitud. Convocadas en legal forma, art. 48 de la Ley 20337, disposiciones estatutarias y reglamentarias que de ella derivan, la realización de la asamblea debe contar con el quórum establecido en el art. 49 de la ley citada. Constituida la asamblea, con los requisitos que mencionamos, los asociados por sí o a través de los asociados elegidos como sus representantes para ejercer el derecho de voto, en las cooperativas que lo admiten, o como sus delegados elegidos en asambleas de distrito, cuando así corresponda, para participar en la asamblea, estatutariamente y reglamentariamente, en condiciones de votar participan con su sufragio, para conformar las decisiones de gobierno de la entidad. La sesión asamblearia se desarrolla sobre los temas del orden del día que en forma precisa deben figurar en la convocatoria para la asamblea, aprobada por el consejo de administración y comunicada a los asociados, acorde a las disposiciones estatutarias, y los artículos 48 y 52 de la Ley de Cooperativas. Son temas exclusivos de tratamiento por la asamblea, los enumerados en el art. 58 de la Ley 20337, más las resoluciones que el estatuto, ampliando la atingencia de la asamblea, reservara a su tratamiento. 100


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Las decisiones de la asamblea, adoptadas de conformidad con la ley, el estatuto y el reglamento, son obligatorias para los asociados, por disposición del art. 6l de la ley en la materia. En el tema la mencionada ley, en el art. 62 ha previsto la impugnación de las decisiones, cuando las resoluciones de la asamblea, sean violatorias de la ley, el estatuto o el reglamento. En este aspecto, cabe reafirmar la limitación a la llamada soberanía de la asamblea, muchas veces sostenida como una facultad inapelable, esté o no de acuerdo con el orden legal. Obviamente, ello no es así; la soberanía de la asamblea existe en tanto sus resoluciones respeten el orden jurídico vigente. La Cámara de Apelaciones Civil, Comercial, Minas Paz y Tributario de Mendoza, en fallo del 31/07/92, ha establecido que el juez puede suspender a pedido de parte, si existieren motivos graves y no mediare perjuicio para terceros, la ejecución de la resolución impugnada. Dicha suspensión es, a nuestro juicio, una típica medida cautelar que requiere el cumplimiento de todos los presupuestos exigidos para la procedencia de las mismas. Es importante tener en cuenta que algunos actos preparatorios en las compulsas electorales, en el régimen de renovación parcial de autoridades, por ejemplo, antes de la realización de la asamblea, alguno de los grupos enfrentados, anticipan su decisión respecto de que de ganar las elecciones para integrar el consejo de administración, removerán a los consejeros con mandatos vigentes, ameritan medidas judiciales que impidan argumentos electoralistas, no siempre vinculados al interés general de los asociados de la cooperativa. Así, lo ha resuelto la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, sala C con fecha 19/06/2002 fallo en el que expresó “Toda medida de no innovar procura el mantenimiento del statu quo, es decir, de una situación de hecho o de derecho para asegurar de esa manera los bienes implicados en la litis mientras ésta se sustancia y se decide, y los presupuestos para su procedencia son los comunes a las restantes medidas asegurativas, es decir verosimilitud del derecho, peligro en la demora, etc. (Conf. Podetti “Tratado de Medidas Cautelares). En otro orden dice el fallo, resulta evidente la existencia de peligro en la demora en 101


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obtener la tutela jurisdiccional entendido como el riesgo que podría importar el retraso o duración temporal de los procesos. En la especie, ya ha sido exteriorizada la voluntad de remover el directorio, y que por otro lado resulta palmario el conflicto existente entre los socios ….”. Este es un ejemplo con el que pretendemos demostrar, que las resoluciones asamblearias, que vienen precedidas de artilugios electoralistas en los que los grupos privilegian sus intereses que anteponen al interés general, son indudablemente judiciables, ya sea antes del pronunciamiento de la asamblea o posteriormente. Cuando en un claro abuso de deliberación, las decisiones responden a intereses individuales o grupales, no se está cumpliendo la finalidad del estamento de gobierno, la asamblea, que debe dar respuesta con sus decisiones al interés social, interés que como enseña L. Paez, no se traduce como el interés de la mayoría, mientras esa mayoría no represente el interés de todos los asociados, indistintamente. Según Isaac Halperín, las deliberaciones de la asamblea, deben llenar los siguientes requisitos: 1. La voluntad individual de cada miembro de la asamblea, debe orientarse al interés social. 2. La voluntad de la mayoría prevalece, por la imposibilidad práctica de alcanzar la unanimidad, y se presume que la mayoría expresa la voluntad social. A ello nosotros agregamos que ello es así en tanto no se incurra en deliberación abusiva. Lo que venimos expresando, concurre en apoyo de los legítimos derechos de los asociados que se hallen en condiciones de participar en la conformación de las resoluciones asamblearias, que cuentan en el sistema con las más amplias facultades de intervención en los debates, sin perjuicio que en algunas cooperativas se reglamente el tema para un mejor orden del desarrollo de la asamblea, siempre respetando el derecho de los asociados que integran la asamblea, a tomar injerencia en las deliberaciones, y consecuentemente, a votar las decisiones. De lo expuesto derivan las consecuencias siguientes: 1) Indivisibilidad de la voluntad social, interna y externa. 2) Revocabilidad de las decisiones por la mayoría, salvo el respeto por los derechos adquiridos. 102


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Los requisitos que hacen a la validez y eficacia de las decisiones, según el autor citado, son de carácter intrínseco, referido a: a) la capacidad genérica y específica, b) consentimiento no viciado por error, dolo o violencia, c) deliberación inspirada en el interés social, y d) causa lícita. En cuanto a los requisitos de forma, señala a) la convocatoria regular, b) que se efectúe la reunión, c) que se delibere y vote, y d) se redacte el acta pertinente.

Obligatoriedad de las decisiones La validez de las decisiones de la asamblea, presupone la validez de las decisiones adoptadas por la misma. A ello nos hemos referido más arriba, al mencionar que pese a su ejecutividad, el juez puede suspender la ejecución de la resolución impugnada. En orden a la brevedad nos remitimos a lo antedicho sobre el tema. El derecho del asociado a integrar la asamblea y participar con voz y voto debe ajustarse a la ley, sus reglamentaciones y al estatuto dictado, respetando los contenidos previstos en el art. 8° de la ley 20337, que precisamente en el inciso 7°, dispone que el estatuto debe contener las cláusulas necesarias para establecer los derechos y obligaciones de los asociados. Todo asociado que se halle ajustado a derecho, sobre las premisas mencionadas más arriba, se halla en condiciones de participar en la asamblea. Nos hemos referido a los requisitos que hacen a la validez y eficacia de las decisiones de la asamblea; ocurre en no pocos casos, que grupos ajenos al interés social, se hallan enfrentados con otras parcialidades que cuestionan la validez de la representación invocada, por ejemplo cuando en los sistemas de presentación de listas de candidatos a delegados, que según las reglamentaciones internas de la cooperativa del ejemplo, debe acompañarse por la firma de un porcentaje de asociados de los distritos que van a representar como delegados los postulantes, se descubre la falsificación de las firmas que figuran apoyando la lista. Elevado el conflicto al poder jurisdiccional para que se pronuncie sobre la validez o nulidad de los mandatos, pendiente el pronunciamiento judicial, toda asamblea realizada en la situación descripta, haría dudosa la validez de las resoluciones adoptadas por mayorías integradas por los 103


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representantes cuestionados. Producida la sentencia, por la que se haga lugar a la nulidad de la representación, dichas decisiones caerían pues la mayoría, si resultara del cómputo de las mandatos nulos, no se habría reunido, y la cooperativa como entidad y los consejeros como miembros del órgano de administración, si nada hubieran hecho para impedir la situación irregular descripta, serán responsables de los perjuicios emergentes de la nulidad de las decisiones afectadas por la decisión judicial. La simple lectura del comentario precedente, nos induce a tildarlo de perogrullada, pero la realidad es que la demora en los pronunciamientos judiciales, y la ingerencia de órganos de fiscalización pública, que intervienen con medidas no muy ajustadas a derecho, agregan así mas elementos de confusión, quedando los asociados de la cooperativa a merced de cualquier aventura. Estos hechos no son excepcionales, se dan en la práctica con frecuencia.

Derechos En relación a la participación en la asamblea, el asociado tiene los siguientes derechos: Derecho de voto, que es un derecho de carácter parapolítico, con que se concreta su participación en la vida institucional. A través del voto el asociado integra el gobierno de la cooperativa, que representa la voluntad social. El voto tiene las siguientes características: a) Cada asociado tiene derecho a un voto, cualquiera que sea el número de cuotas sociales que posea (art,. 2° inc. 3° Ley 20337). Las cooperativas son asociaciones de personas y la disposición mencionada, no puede ser modificada en ningún caso. Las excepciones a la regla han sido dispuesta por la ley citada en el art. 85, al establecer el régimen de representación y voto de las cooperativas de grado superior, para las prevé las siguientes alternativas a elección de la cooperativa, proporcional al número de asociados, al volumen de las operaciones que aseguren la participación de todos los asociados e impidan el predominio excluyente de alguno de ellos. b) El voto es un derecho inherente a la calidad de asociado. Por ello, no se puede privar del ejercicio del derecho a ningún asociado El voto puede ser emitido por poder, si no está prohibido por el estatuto. Tal poder debe recaer en otro asociado, pero nunca en un consejero, síndico, 104


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gerente ni auditor, y el representante no puede asumir tal carácter respecto de más de dos asociados. Esta limitación surge de los arts. 51 y 54 de la Ley 20337.

Límites al derecho de voto Conforme al art. 54 de la Ley 20337, los consejeros, síndicos, gerentes y auditores, estos dos últimos cuando sean asociados, pues va de suyo que si no lo son, tampoco tendrán derecho a la participación a que se refiere esta norma. Según lo previsto en la disposición mencionada, los mencionados podrán participar en la asamblea con voz, pero sin voto, en materia de balance, memoria y demás asuntos relacionados relacionadas con su gestión ni en asuntos vinculados a su responsabilidad. Otra limitación al derecho a la participación de los asociados en la asamblea, deriva de las reglas sobre los derechos y obligaciones establecidos por mandato del art. 8° inc. 7° de la Ley de Cooperativas, el estatuto y las reglamentaciones dictadas en su consecuencia, debidamente aprobadas por la autoridad de aplicación del régimen legal de cooperativas. En las asambleas electorales de distrito, y a los efectos de dar certeza a los actos eleccionarios, que es el fin de ellas, el procedimiento para votar los delegados, requiere una anticipación a la celebración de la asamblea general y la confección de un padrón de las que surgirán quiénes pueden votar y quienes pueden ser, de los integrantes del padrón, los futuros delegados. Debido a ello se ha autorizado administrativamente a cerrar el padrón con antelación, por ejemplo al cierre del ejercicio, a los fines de que los asociados intervinientes, electores o elegidos, sean quienes se hallan en condiciones legales, estatutarias y reglamentarias de ejercer dichos derechos. El derecho a elegir o a ser elegido consejero o síndico, es también ejercido en el seno de la asamblea, conforme a los artículos 63 y 76 de la ley en la materia, y ello conforme a la reglamentación del estatuto o los reglamentos internos dictados conforme a la regulación legal, aprobados e inscriptos en el ente de aplicación del régimen legal de cooperativas. El asociado tiene derecho a recibir información en la asamblea ordinaria, en la que se debe considerar la memoria, el balance y demás estados 105


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contables que el órgano de administración de la cooperativa somete a la misma, conforme a lo prescripto por el art. 47 de la Ley de Cooperativas. También tiene el asociado, derecho a información en el desarrollo de la asamblea extraordinaria, acerca de los asuntos incluidos en el orden del día. Fuera de estos derechos que se ejercen en oportunidad de integrar la asamblea, el asociado como tal tiene otros que los ejerce en la forma prevista en la ley mencionada El reverso de la medalla de los derechos de los asociados, los constituyen los deberes que, conforme a la ley y el estatuto, los asociados asumen y cuyo incumplimiento obsta al ejercicio de los derechos entre los que cabe enumerar los inherentes a la participación asamblearia.

Deliberación Las deliberaciones en la asamblea, deben estar inspiradas en el interés social, aspecto que se halla inescindiblemente vinculado a la validez de las decisiones de la asamblea. El móvil legítimo de las deliberaciones en la asamblea, es el interés dirigido a beneficiar a los asociados indistintamente, en forma idéntica y sin excepciones a todos ellos, en cuanto a la satisfacción de sus necesidades que dieron origen a la organización de la cooperativa que integran. La reacción inmediata a la afirmación precedente, es que la mayoría representa el interés de la cooperativa. Sin embargo, se puede imponer la decisión de la mayoría, sin que dicha mayoría represente el interés social. En este caso estamos frente al ejercicio abusivo de un derecho, por no responder a la causa objetiva y al fin de la constitución de la cooperativa, siendo de aplicación el art. 1071 del Código Civil, dada la inadmisibilidad del ejercicio abusivo de un derecho. La participación de los asociados, ejerciendo los derechos que le asisten, bajo la premisa de haber dado cabalmente cumplimiento de las obligaciones que como miembro de la cooperativa, fijan las normas de apli106


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cación, no siempre se cumplen, pero la mayoría de las veces es debido a la ignorancia de los principios y disposiciones que conforman el sistema. En las cooperativas que cuentan con numerosos asociados, principalmente las de servicios públicos, el rol de pertenencia es ignorado en el aspecto sustancial, el carácter de asociado y como tal, dueño de la empresa que les presta servicios visualizando únicamente el papel de usuario. Así en la mayoría de los casos, asumiéndose como simple usuario, declinan, por ignorancia, participar en las asambleas, dejando en los coasociados que se involucran, las decisiones sobre la marcha de la empresa de propiedad conjunta que debe ser, conforme lo ha enunciado la Alianza Cooperativa Internacional en armonía con los principios de las cooperativas, democráticamente gestionadas. Vale la pena hacer hincapié una vez más, en aquellos aspectos que se hallan vinculados inseparablemente de la cooperativa como asociación y como empresa, que nacen de su definición, valores y principios, directamente relacionados con el ejercicio de los derechos de los asociados, en la asamblea cooperativa. Al comienzo hemos destacado aspectos de la definición de la ACI en el Congreso de Manchester de 1995, que anticipan la manera en que deben operar estas entidades. En nuestro derecho positivo, la cooperativa es una asociación de personas, sujeto de derecho privado, propiedad de sus asociados, que debe manejarse de acuerdo con las normas en la materia que han receptado los principios enumerados en los distintos congresos hasta el último del año 1995, antes citado. Cuando la definición sostiene que es una empresa de propiedad conjunta democráticamente gobernada, está sentando las bases que definen el sistema, incorporadas en nuestra legislación. Según ella y la doctrina predominante en la materia, el gobierno de la cooperativa, es ejercido por los asociados a través de las resoluciones de la asamblea. Justamente la forma de gobierno, hace a la esencia del sistema, por ello, es de fundamental importancia que el asociado 107


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concurra a la asamblea a participar, pero que lo haga además de ilustrado sobre el temario del orden del día a tratar, con genuino conocimiento de sus derechos en la cooperativa, de sus obligaciones y de los límites de éstos que deben ser respetados por todos los asociados. La Alianza Cooperativa Internacional, en el citado Congreso, ha hecho el enunciado de valores cooperativos, dentro de los cuales se destacan en cuanto a relacionados con el tema motivo de este trabajo, el de democracia y responsabilidad social, asentados en valores éticos, de cuyo apartamiento nace la alteración que habitualmente observamos cuando priman intereses grupales o individuales. De los principios que, como dice la ACI, son pautas generales por medio de las cuales las cooperativas ponen en práctica sus valores, ponemos el acento en aquellos directamente vinculados con el cometido de la asamblea, como es el control democrático por los asociado y el que se refiere a educación, capacitación e información, conceptos que apuntan a un fundado papel como asociado y trascendente en la participación en la asamblea que, como hemos sostenido, es el órgano de gobierno de la entidad. Cerramos estos comentarios, enfatizando el papel que toda cooperativa cumple en el medio social en que se hallan insertas, concepto contenido en el séptimo principio, “preocupación por la comunidad”. Mal puede quien desconoce el sistema dentro del que se mueve, propender al apoyo del desarrollo sustentable, al que apunta entre otros objetivos el principio mencionado, si no parte de la base que ello es solo posible con la inclusión de los miembros de la comunidad, a los que debe posibilitarse la incorporación al sistema, sin vulneraciones a las normas que lo rigen. La extensión a terceros de los derechos parapolíticos, económicos, etc.. es la forma más eficaz de destruir a las cooperativas. Tal tesitura nace generalmente de procedimientos demagógicos que tratan de confundir la solidaridad con la anarquía. Así se propugna la participación en la asamblea de no asociados, sin reparar que dichos terceros van a conformar las reglas que rigen la empresa que recaerán sobre los derechos y obligaciones de los asociados, que son terceros respecto de ellos. ¿Qué pensaríamos si tal atropello se produjera en relación a una sociedad de capital?. 108


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El Consejo de Administración y la Sindicatura en las cooperativas de servicios públicos por Armando Alfredo Moirano

Introducción Abordar el tema de los órganos sociales en las cooperativas de servicios públicos no parecería exigir un análisis distinto desde que, en tanto cooperativas regidas por la llamada ley 20.337(LC) 1, la asamblea, el consejo de administración, la presidencia y la sindicatura van a funcionar más o menos de manera igual a lo que lo hacen en otras clases de cooperativas. Sin embargo, algunos aspectos merecen cierta consideración en especial y la distinción estará dada por la complejidad que conlleva precisamente la condición de prestadoras de un servicio público. Como lo enseña el maestro Althaus, las cooperativas son personas jurídicas complejas de organicismo diferenciado, en el sentido que distintas actos que la ley atribuye a la cooperativa y el público en general percibe -correctamente- como realizados realmente por ella, en verdad corresponden al desempeño de los distintos órganos sociales, porque la persona jurídica es la titular exclusiva de las relaciones jurídicas que establece. Esto así, porque el ente tiene la capacidad de derecho para el cumplimiento de sus fines, pero son sus órganos, integrados por personas físicas, los que tienen la capacidad de ejercicio de esa capacidad de derecho y según sean los deberes y atribuciones que la ley atribuye a cada órgano queda establecida a la vez su competencia. Una característica genética propia de las organizaciones de la economía social es que los órganos sociales solamente pueden ser integrados por asociadas y asociados, siendo imposible la consideración de formarlos por quienes carezcan de esta condición. En un proyecto de ley de reformas a la ley 20.337 se estableció esa posibilidad, pero fue duramente criticada por la doctrina.

1. La asamblea En esta publicación colectiva el tema de la asamblea está desarrollado 109


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por la Dra. Elsa Cuesta, así que, agregar algo a lo que esta autora enseñe es un atrevimiento. Sin embargo, me permitiré reiterar algunas ideas, no porque se le escapen a la eximia tratadista, sino porque estimo bueno tenerlas presentes. El colegio de asociados, es la reunión de estos convocados con los requisitos prefijados por la ley y el estatuto para resolver sobre las cuestiones sometidas a su consideración. Se suele repetir que de la asamblea es soberana y esto es admisible solamente si se acepta que los otros órganos sociales también lo son cuando, como en el caso de la misma asamblea, actúen dentro de los límites de su competencia. Expresado en otros términos, la asamblea solo puede resolver válidamente aquello que le difieren la ley o el estatuto y únicamente cuando esas cuestiones estén previstas en el orden del día, excepto los supuestos de la elección de dos asociados para suscribir el acta, del pase a cuarto intermedio, el del artículo 59 LC y la decisión de iniciar en sede judicial la acción social de responsabilidad, consecuencia de decisiones que pueden tomarse según el precepto citado y aplicable a las cooperativas por la remisión que hace el artículo 118 LC, permitiendo la aplicación supletoria de la ley de sociedades comerciales (LS). Falta agregar que el orden del día anunciado en la convocatoria fija en cada oportunidad la competencia de la asamblea y que esta es ordinaria o extraordinaria; eso de llamarla general en materia de cooperativas carece de sentido, como sí lo puede tener en las sociedades anónimas. Por último, volviendo a la soberanía, no es discutible la trascendencia que tiene la asamblea en cuanto sus resoluciones son la expresión unilateral de la voluntad social y de allí su importancia política que, sin embargo, lo le da un poder ilimitado.

2. El consejo de administración Es el cuerpo colegiado, integrado asociadas y asociados que elige la asamblea y que tiene a su cargo la dirección de las operaciones sociales dentro de los límites que fije el estatuto, dice el artículo 68 LC. Esto es, le corresponde realizar toda la actividad jurídica que requiera la realización del objeto social. La larga enumeración de funciones que detalla el artículo 55 del estatuto modelo elaborado por la autoridad de aplicación no es taxativa, sino enunciativa, porque a este órgano le corresponde hacer todo aquello que sea necesario para el funcionamiento eficaz, 110


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eficiente y permanente de la cooperativa. Por ello, también se afirma que la competencia de asamblea es de excepción -está preestablecida por la ley y el estatuto- mientras que la competencia del consejo de administración es de carácter residual: todo lo que no es competencia del colegio de asociados, es competencia de este cuerpo. El artículo 68 citado también hace aplicables supletoriamente las normas del mandato, pero se trata de un concepto cuestionable, porque no hay contrato entre consejeros (o síndicos) y la cooperativa. En realidad, la compleja relación entre estos funcionarios y la entidad participa de un solo carácter del contrato de mandato, que es la posibilidad de la remoción de aquellos sin expresión de causa (art. 59 LC). Por ello, corresponde hablar de período de designación y desempeño y no de mandato. Que sea colegiado significa que funciona sujeto a las reglas de quórum y de mayorías (igual que la asamblea) más allá que sus integrantes sean colegas porque son asociados y asociadas de la misma cooperativa, reunidos por una misma vocación e iguales obligaciones. Además expresa, conforme a la tradición de los cuerpos colegiados, que sus resoluciones, para ser válidas, deben constar en actas (como las de las asambleas). Es un órgano social de carácter permanente, porque actúa durante toda la vida del ente, desde su fundación hasta por lo menos la asamblea que disponga la disolución, porque en esta oportunidad podrá resolverse la liquidación a cargo de un liquidador o liquidadores, según lo prevea el estatuto u otros regímenes especiales (art. 88 LC). Es necesario, porque el estatuto no puede prescindir de este órgano ya que la ley no admite una cooperativa que carezca de este. Por último, está sujeto al control permanente de la sindicatura y al no permanente de la asamblea. Alguna vez se propuso para las cooperativas de trabajo con escaso número de integrantes introducir una variante unipersonal del consejo de administración 2, pero fue rechazada por la doctrina y mereció una muy fundada crítica del Dr. Aarón Gleizer. Es que la responsabilidad compartida de la gestión social también hace a la vocación democrática de las cooperativas; esto lleva como de la mano a uno de los fundamentos esgrimidos para oponerse a la integración de este cuerpo por no asociados, como proponía aquel proyecto de reformas a la regla estatal n° 20.337. 111


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No obstante todo lo expuesto, la complejidad referida en el primer párrafo de la Introducción, sobre la que se volverá al final de este trabajo, lleva a que con frecuencia a que la gestión social y económica de la cooperativa, sea cumplido por especialistas no integrantes del consejo de administración, quienes tienen un conocimiento acabado de las distintas disciplinas que hacen a la prestación del servicio y no solamente las de carácter técnico, sino otras que hacen a las relaciones que la entidad debe mantener con el estado, las organizaciones sindicales, los entes de control técnico, etc.; esto se vincula con la problemática de la responsabilidad de consejeros y síndicos, por cuanto el artículo 72 LC advierte que la delegación no conlleva la exención de responsabilidad. Prohibiciones e incompatibilidades El tema de los impedimentos para acceder al consejo de administración, está tratado por el art. 64 LC. Dando por sabido cuáles son estas limitaciones, sí cabe formular dos comentarios: uno válido para cualquier clase de cooperativa y el otro referido solamente a las de trabajo. En efecto, el primer inciso de esta norma prevé el supuesto de los fallidos por quiebra culpable o fraudulenta y el de los concursados, estableciendo un plazo para acceder al consejo de administración o la sindicatura. La cuestión se presenta porque la ley 24.522 de concursos y quiebras (LQ) suprimió el incidente de calificación de conducta que contemplaba la derogada regla estatal 19.551. La inhibición del concursado que contempla el artículo 14, inciso 7) LQ, no tiene los mismos alcances que la inhabilitación de la ley de cooperativas, formulada de conformidad a las disposiciones entonces vigentes de la derogada ley de quiebras. La inhibición de la ley vigente solo subsiste para el quebrado y las personas físicas del órgano de administración de una persona jurídica declarada en quiebra (arts. 234 y 235 LQ). Esta inhabilitación tiene un plazo de un año, que puede ser reducido o dejado sin efecto por el juzgador (art. 236 LQ) y también puede ser prorrogada o retomar su vigencia, si el inhabilitado es sometido a proceso penal y durará hasta el cumplimiento de la accesoria de inhabilitación que imponga el juez penal si lo condena (LQ, id., último párrafo). Habida cuenta lo expuesto, corresponde una reinterpretación del precepto del primer inciso del artículo 64 LC, más favorable a la situación de aquellos cuya inhibición finalizó o fue dejada sin efecto. 112


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En estos términos, no mediando procesamiento en orden a los delitos previstos por los artículos 176, 177, 178 y 180 del Código Penal, o mediando sobreseimiento o absolución a su respecto, nada obsta a la rehabilitación y dictada esta, no habría razón para impedir la candidatura de un asociado para ser elegido consejero (o síndico). Se agregar que, si la prohibición o incompatibilidad existe al momento de la elección del consejero (o el síndico) la decisión de la asamblea puede ser impugnada de conformidad con lo revisto por el artículo 62 LC. Si se produce con posterioridad a la asamblea, el consejo de administración, el síndico o cualquier asociado, puede pedir su remoción, para lo cual deberá celebrarse una nueva asamblea dentro de los cuarenta días de solicitada la remoción (art. 265 LS). Si la asamblea no hace lugar al requerimiento, cualquier asociado (incluidos, por supuesto, consejeros y síndicos que también lo son) puede solicitarla judicialmente (LC, art. 62). Por vía estatutaria, suelen exigirse determinados requisitos que no requieren explicación, tales como: a) no tener deudas vencidas con la cooperativa; b) que las relaciones con esta hayan sido normales y no hayan causado acción judicial; c) determinada antigüedad como asociado; d) plena capacidad para obligarse; e) determinado grado de instrucción. El otro cuestionamiento a las previsiones del artículo 64, está referido a las cooperativas de trabajo, y si bien estas no son el motivo de esta publicación, nunca está demás hacer docencia a su respecto, aun como una manifestación de integración cooperativa. El cuestionamiento resulta de la excepción que establece, mal, el tercer inciso de ese artículo: no pueden ser consejeros “las personas que perciban sueldos, honorarios o comisiones de la cooperativa, excepto en las de producción o trabajo...” La crítica tiene fundamento en que los asociados de esta clase de cooperativas no cobran sueldo, honorarios, comisiones, jornales ni salarios, sino un adelanto a cuenta del resultado anual y que, por esto mismo, participa de la naturaleza de este y nada tiene que ver con la contraprestación por el trabajo cumplido en relación laboral o dependiente. Miembros titulares y suplentes Según las previsiones estatutarias la cooperativa podrá tener o no 113


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consejeros suplentes; su referencia aquí es al efecto de dejar aclarar una cuestión que aparece con alguna frecuencia: el consejero suplente es precisamente esto, suplente, y como tal no integra el consejo de administración sino cuando es llamado a sustituir temporal o definitivamente a un consejero titular. Sin embargo, es de buena política que asista a las sesiones del cuerpo -obviamente, sin voz ni voto- para estar al tanto de la gestión social y poder actuar con conocimiento suficiente cuando ocurra la oportunidad de desempeñarse en ejercicio. En rigor, los suplentes solamente integran el consejo de administración en caso de vacancia por cualquier causa (ausencia transitoria, licencia, renuncia, fallecimiento) de un titular. El reemplazo no está sujeto a formalidad alguna y no es necesario hacerlo mientras el consejo pueda sesionar con quórum suficiente, que es de la mitad más uno de sus miembros titulares (art. 69 LC). Como en los deportes que se practican por equipos, los suplentes están en el banco. Los cargos sociales Recogidas por la ley y las normas estatutarias de una larga tradición histórica, las distintas funciones en el órgano de administración son asignadas a determinados consejeros que desempeñan los cargos sociales de presidente, de secretario y de tesorero (tres es también el número mínimo de integrantes exigido por la ley). Sobre las obligaciones de cada uno de ellos, no corresponde extenderse ahora, pero sí precisar algunos conceptos. Es común, aunque no es obligatorio, que estos cargos sociales tengan reemplazantes previstos por el estatuto: vicepresidente, protesorero, prosecretario, etc.; en estos casos, cuando ocurre el reemplazo, se trata del desempeño en ejercicio (vicepresidente en ejercicio, por ejemplo). A falta de estos reemplazantes estatutarios, la vacancia puede ser cubierta por cualquier consejero y, dado el supuesto de ley, por el síndico. Todo ello dependerá del número de integrantes previsto en el estatuto y de los cargos sociales que este establezca; dependerá también del modelo de estatuto que se decida utilizar. Otros cargos Debe considerarse, en vez de establecer cargos cuya utilidad es por lo menos dudosa, caso de la rebuscada secretaría de actas, que es aconsejable 114


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prever el cargo de secretario de educación, decisión a tomar por los iniciadores en la asamblea constitutiva o en cualquier asamblea posterior que resuelva una reforma estatutaria. Crear esta secretaría es atender a una necesidad. En primer lugar por la importancia que tienen la educación y capacitación cooperativas y la información dirigida al público en general, tal como lo exige la Alianza Cooperativa Internacional (ACI) para la subsistencia y el desarrollo de la entidad; luego, porque se establece en el seno del consejo de administración una o un responsable concreto del desarrollo de esa actividad y de dar cumplimiento a las exigencias de los artículos 2º, inciso 8; 40, inciso 3; 42, inciso 3, y 46 LC. No está demás señalar que la educación y capacitación no se agota en los temas propios de la doctrina y los aspectos legales y contables del cooperativismo; las cuestiones que hacen a la gestión empresaria, su administración, los temas estrictamente técnicos, también le corresponden, porque hacen al desarrollo de entidades más fuertes, más cohesionada y más integradas. Conforme a la formulación del quinto principio de la ACI, según el Congreso de 1995, también corresponderá a esta secretaría de educación preocuparse por la información dirigida al público -especialmente a los jóvenes y a los líderes de opinión, dice la Alianza- para que algunas vez cese el intercambio de frases celebratorias y todo el pueblo conozca la naturaleza y los beneficios de la cooperación. La tarea a cumplir en este aspecto es tan trascendente que, conforme a la dimensión de cada entidad, será del caso analizar la posibilidad de crear una secretaría en el seno del consejo de administración encargada de esta materia. Con igual criterio, cuando estén dadas las condiciones, también será de interés prever en el estatuto el cargo de secretario de relaciones comunitarias, para dar cumplimiento al séptimo principio de la ACI y, de nuevo, tener en el seno del consejo un responsable concreto para programar el cumplimiento de sus exigencias y concretarlo. Con relación a los demás consejeros, aquellos que no tienen asignada estatutariamente una función específica, con prescindencia de las tareas que pueda encomendárseles, debe señalarse que tienen un deber general de vigilancia sobre la actuación la actuación del consejo de administración y sobre la gestión social. 115


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El órgano de representación A veces pasa inadvertido que la presidencia (la presidente o el presidente del consejo de administración) es el órgano de representación de la cooperativa (art. 73 LC). Además de la presidencia natural de la asamblea y el consejo de administración, le corresponde toda la actuación de puertas afuera de la entidad; es decir, todo aquello que transcienda al grupo de los asociados, se realiza a través de la representación legal de la cooperativa que recae en la presidencia; tan así, que, estrictamente, la convocatoria a asamblea debe firmarla el secretario, no el presidente, porque el primero lo hace cumpliendo lo resuelto por el consejo de administración y la comunicación aunque materialmente salga de los límites físicos de la sede social, no sale de la esfera interna de la cooperativa. Pero cuando la entidad se dirige al exterior, a la autoridad de aplicación y a otros organismos de control, según su actividad, a otra empresa, etc., claramente, fuera de la esfera propia del ente, esa comunicación sí corresponde al órgano de representación, a la presidencia 3. Todo esto, por supuesto, para el caso que el estatuto, conforme la autoriza el mismo artículo 73, no organice la representación plural. La responsabilidad De acuerdo con remisión que hace el artículo 118 LC, por aplicación supletoria del artículo 274 LC, la responsabilidad de los consejeros y síndicos, en su caso, por los hechos que puedan causar daño a la cooperativa, sus asociados o terceros, durante el período de su designación y desempeño, es de carácter solidaria e ilimitada. Según el artículo 74 LC, parecería que los únicos supuestos de responsabilidad resultarían de violación a la ley, el estatuto o el reglamento, y el consejero solamente puede ser eximido de responsabilidad mediante la prueba de no haber participado en la reunión que adoptó la decisión impugnada (violatoria de la ley, el estatuto o el reglamento) o la constancia en el acta de su voto en contra. Pero a esta causal, deben agregarse las otras que establece la ley 19.550, aplicable a las cooperativas por la previsión del citado artículo 118. Una de ellas (art. 59 LS) es por el mal desempeño del cargo y aunque el patrón de “un buen hombre de negocios” no guarde correspondencia 116


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con las condiciones que son exigibles al dirigente cooperativo, este, consejero o síndico, también responderá cuando su actuación falte a la lealtad que le debe a la entidad o a la diligencia que debe guardar en su desempeño. Como estas faltas solo pueden serlo contra la cooperativa o sus asociados, la asamblea puede extinguir la responsabilidad resultante. La otra causal de responsabilidad de consejeros y síndicos puede resultar del daño producido por dolo, abuso de facultades o culpa grave. La previsión sobre el abuso de facultades tiende a evitar que el consejo de administración actúe en desmedro del derecho o los intereses de la cooperativa, excediendo su competencia o violando el régimen de representación. El dolo es la actuación intencional, a sabiendas contraria a esos intereses o de terceros, en provecho propio o de terceros. El problema se plantea con la conceptualización de la culpa grave, porque el Código Civil no gradúa la intensidad de la culpa, que, en cualquier caso, resultará de la imprudencia, la negligencia o la impericia en la acción o en la omisión, pero la ley ha querido que esa conducta alcance una cierta relevancia -que sea grave- para causar la responsabilidad, teniendo en cuenta, como señala Martorell 4 el conocimiento que el consejero pueda tener de que su conducta causará un daño a terceros, a la cooperativa o a sus asociados. En cualquier caso, el juzgador tendrá presente la regla del artículo 512 el Código Civil, para considerar las circunstancias de las personas, del tiempo y del lugar. No es igual, obviamente, el análisis de una conducta en la cooperativa de hacheros santiagueños que en la entidad que, tantas veces, es la empresa más importante de una ciudad o de una región. Los roles del consejo de administración Como tal vez lo expresado haya puesto de manifiesto la trascendencia y la complejidad que entraña el desempeño de cargos en el consejo de administración, sirve la oportunidad para resaltar que no se agotan en las tareas que hacen a la realización del objeto social las responsabilidades que incumben a sus miembros. Trabajo difícil, si los hay, es el de administrar una organización de la economía social, porque a lo expresado debe agregarse una actividad permanente de concientización de sus miembros (y muchas veces de los mismos colegas) porque a nadie escapa la dificultad de internalizar en cada asociada y asociado que si no estuviera la cooperativa, muy diferente sería, para peor, la calidad de 117


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vida de toda la comunidad donde la entidad se desenvuelve y presta sus servicios. No ha facilitado esa tarea la lamentable resolución n° 953/03 de la autoridad de aplicación que, sin fundamento válido alguno, aumentó al 40% el número de quienes pueden acceder a los servicios de la cooperativa sin ser asociados 5 porque no es lo mismo una entidad con 100 asociados y 40 clientes, que otra que cuente con 140 asociados reales, supuesto que la magnitud de los terceros beneficiarios del servicio cooperativo sea medible en términos reales y no es menor, para evaluar este tema, considerar que cuando la cooperativa se pierde, se pierde para los asociados, no para los terceros. Esta operatoria con no asociados, además de ser una muestra de debilidad y no de fuerza del movimiento solidario, tal como lo expuso Laidlaw 6; pero además, por más que se esfuerce la interpretación del artículo 4° LC, en esa operatoria no hay acto cooperativo, sino una mera operación de intermediación, con las consecuencias que en materia impositiva, entre otras, puede causar. Resta un razonamiento que consejeros, síndicos y demás asociadas y asociados deben tener presente. El actual Ministro de Agricultura del hermano Uruguay, dijo una vez que “…un equipo de dirigentes será bueno en la medida que sea capaz de generar otros mejores 7.”

3. La sindicatura 8 Se trata del órgano de fiscalización interna y con frecuencia su importancia no es debidamente apreciada. En tanto órgano social, obviamente, es tan importante como los otros y, de acuerdo con Halperin, puede sostenerse que la razón de la sindicatura está en controlar permanentemente la marcha de la administración social, la gestión del consejo de administración, con el fin de prevenir abusos en detrimento de la cooperativa, de los asociados y aun los terceros. No es el representante de los asociados, como suele reiterarse; si de su actuación resulta una mejor defensa de los derechos e intereses de ellos, será por el debido ejercicio de los deberes que su competencia impone a la sindicatura. Es un órgano de carácter permanente, necesario e integrado por asociados que elige la asamblea y puede ser unipersonal o colegiado. De acuerdo con el artículo 76 LC, la sindicatura puede estar a cargo de 118


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un síndico o más de uno en número impar, en este caso con la denominación de comisión fiscalizadora; debe elegirse un número no menor de suplentes. Obsérvese, como medida de importancia de esta figura, que la ley no hace obligatoria la existencia de consejeros suplentes, pero sí la suplencia de los síndicos. A esto se agrega que las operaciones de liquidación pueden estar o no a cargo del consejo de administración, según lo disponga el estatuto (art. 88 LC) pero la fiscalización de aquellas está a cargo de la sindicatura. Cuando el estatuto prevea una sindicatura plural -comisión fiscalizadoradeberá establecer también número impar de miembros y reglas de funcionamiento (art. 76, 3er. párrafo). Al respecto, cabe señalar que la actuación de cada síndico en la comisión fiscalizadora es absolutamente autónoma; si bien actúan en colegio, sus dictámenes u observaciones no tienen obligación de ser unánimes ni están sujetos a la ley de mayorías; en su caso, el síndico disidente tiene todos los deberes y facultades de la sindicatura unipersonal, según surge de la aplicación supletoria del artículo 290 LS, por lo cual ante la inacción, desidia o complacencia de sus pares, el disidente o los disidentes aun con la oposición de la mayoría pueden actuar según sus convicciones y salvar así su propia responsabilidad. En tanto órgano colegiado, la comisión fiscalizadora debe llevar libro rubricado de actas (art. 76, in fine) en el que deben constar sus dictámenes, observaciones e informes, libro que -con el nombre de “libro de informes de sindicatura”- también es obligatorio para la sindicatura singular, según la exigencia de la resolución nº 1028/94 de autoridad de aplicación. La ley no exige calidad profesional alguna en el síndico, como lo hace la ley de sociedades comerciales, pero establece un servicio profesional de auditoría externa. Prohibiciones e incompatibilidades Alcanzan a los síndicos las mismas prohibiciones e incompatibilidades establecidas por la ley para los consejeros (art. 77, inc. 1º LC) pero, además, no pueden ser síndicos los cónyuges y parientes de los consejeros y gerentes, por consanguinidad o afinidad, hasta el segundo inclusive (art. 77, inc. 2º LC). La razón del precepto es fácilmente entendible. 119


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Competencia Sin perjuicio de otras disposiciones de la ley y de las que surgen de la ley de sociedades comerciales, el artículo 79 de la ley establece la competencia de la sindicatura y el incumplimiento de los deberes que ella le impone, puede causar su responsabilidad. Ellos, en el texto de la ley y agrupándolos según las distintas áreas de actuación de la sindicatura, son los siguientes: a) “fiscalizar la administración a cuyo efecto examinará los libros y documentos siempre que lo juzgue conveniente” (art. 79, inc.1º LC). El precepto no fija una periodicidad; en todo caso, ello dependerá del criterio del síndico y de su permanente contacto con los auditores de la cooperativa; no obstante, la ley debió haber fijado una periodicidad concreta para el ejercicio de este control. El deber está limitado al control de legalidad; el síndico no puede juzgar sobre el acierto o conveniencia de las resoluciones del consejo de administración, excepto en los casos extremos que impliquen dolo o culpa grave y, por ello mismo, sean violatorias de la ley; b) en relación con lo anterior debe “verificar periódicamente el estado de la caja y la existencia de títulos y valores de toda especie” (id., inc. 3º). Se trata, en especial, de los llamados arqueos de caja, para cuya realización el síndico puede requerir la asistencia del personal y los profesionales de la cooperativa (contador, auditor, etc.); c) debe “convocar, previo requerimiento al consejo de administración, a asamblea extraordinaria cuando lo juzgue necesario; y a asamblea ordinaria cuando omitiera hacerlo dicho órgano una vez vencido el plazo de ley” (id., inc. 2º). Esto evidencia la importancia de este instituto: en los momentos de extrema gravedad para la vida de la entidad, ante la inactividad o negligencia del consejo de administración, la sindicatura puede sacar a la cooperativa de su parálisis y superar la crisis; d) cuando se trate de una asamblea convocada por el consejo de administración, puede hacer incluir en el orden del día los puntos que considere conveniente (id., inc. 7º). La norma permite al síndico someter al control de la asamblea las cuestiones que estime necesario y hayan sido omitidas por el consejo de administración; e) debe “informar por escrito sobre todos los documentos presentados por el consejo de administración a la asamblea ordinaria”. Este informe puede aconsejar o no la aprobación de todos o algunos de esos documentos, aunque en la práctica raramente se observa que el síndico desaconseje su aprobación y pida el rechazo por la asamblea. Esto no es una sutileza, sino parte concreta de la responsabilidad del síndico, que debe verificar la veracidad con la cual fue confeccionada esa documentación y si 120


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se ajusta a las exigencias normativas. El informe del síndico (o de la junta fiscalizadora) es condición de validez para el tratamiento de esos documentos y su falta obsta a su consideración por la asamblea; f) le corresponde “verificar y facilitar el ejercicio de los derechos de los asociados” (id., inc. 10). El inciso transcripto es el que ha llevado a sostener que el síndico es el representante de los asociados, pero no es así: la defensa de los intereses de los asociados resulta indirectamente de la debida actuación de la sindicatura y no de una representación que no tiene ni la ley le otorga; g) tiene la facultad de “asistir con voz a las reuniones del consejo de administración” (id., inc. 4º). Es atribución del síndico el concurrir a esas reuniones; no es invitado, sino que asiste por derecho propio, correspondiendo al secretario del consejo citarlo a cada sesión que se realice; h) en las circunstancias que fija el artículo 65 de la ley, le corresponde designar consejeros para integrar el consejo de administración (inc. 8º); otra vez, la importancia institucional que reviste la sindicatura; i) debe vigilar las operaciones de liquidación de la cooperativa (inc. 9º). Adviértase que la liquidación podrá estar o no a cargo del consejo de administración según lo disponga el estatuto (art. 88 LC) pero la ley exige que sea el síndico quien fiscalice esas operaciones; j) el último inciso del artículo 79, reiterando toda su normativa impone al síndico “velar porque el consejo de administración cumpla con la ley, el estatuto, el reglamento y las resoluciones de las asambleas”. En otros artículos, la ley establece: k) la firma del síndico como requisito esencial de las acciones 9, representativas de las cuotas sociales art. 26, inc. 5 LC) sin cuyo requisito carecen de validez; l) su participación en las asambleas, con voz pero sin voto cuando se trate de la memoria y el balance o cualquier otro asunto vinculado con su gestión. En las asambleas, al igual que los consejeros, no puede representar a otros asociados (art. 54 LC); m) también con relación a las asambleas, está obligado a impugnar judicialmente de nulidad, cualquier resolución que sea contraria a la ley, el estatuto o reglamento (art. 62 LC); n) cuando le sea solicitado, informar a los asociados sobre las constancias de los libros sociales y contables (art. 21 LC) excepto las del registro de asociados, al que estos tienen acceso directo. Responsabilidad Retomando el ejemplo deportivo puede decirse que, como el referí en el 121


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partido de fútbol, el síndico tiene tarjetas amarilla y roja; si no las usa, será responsable (art. 80, 1er párrafo) en términos similares a los ya vistos para los consejeros y pondrá en evidencia su torpeza o, lo que es peor, su complicidad con el consejo de administración. Ejercicio de sus funciones Dispone la ley que el síndico debe ejercerlas de modo de no entorpecer la regularidad de la administración social y que la función de fiscalización se limita al derecho de observación cuando las decisiones significaran, según su concepto, infracción a la ley, el estatuto o el reglamento (art. 79, 2° párrafo LC). El precepto apunta a dos cuestiones diferentes y de distinta entidad. La primera previsión es comprensible porque la actuación del síndico no debe convertirse en una disfunción de la gestión social, requiriendo intempestivamente información innecesaria o sobreabundante. En casos así, el consejo de administración puede denegar lo solicitado; e incluso, en el supuesto que el síndico incumpla la obligación de no entorpecer y esta conducta se convierta en un problema para la entidad y los consejeros, el consejo puede solicitar de la asamblea la revocación de la designación del síndico (o la comisión fiscalizadora) y la inmediata elección de otro (art. 59, 1ª frase LC). La segunda parte de la norma establece la calidad del control que debe realizar la sindicatura: se trata, fue expresado, de un control de legalidad -si el acto se ajusta a la preceptiva legal, estatutaria y reglamentaria- y no de oportunidad o mérito, a no ser que se trate de casos extremos que impliquen dolo o culpa grave y, en consecuencia, violatorios de la ley. El último párrafo del artículo 79 establece el requisito de la observación: “para que la impugnación sea procedente debe, en cada caso, especificar concretamente las disposiciones que considere transgredidas”. Ello impone la obligación de señalar la norma legal, estatutaria o reglamentaria lesionada por la resolución que impugna, sea asamblearia o del consejo de administración. La norma se relaciona directamente con el segundo párrafo del artículo 80, que establece la forma de la impugnación, porque impone al síndico el deber de documentar sus observaciones o requerimientos. Siendo así, 122


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deberá hacer dejar constancia de su observación en el acta del consejo de administración o de la asamblea, según se trate. El secretario, en ambos casos, no puede oponerse a este requerimiento y debe cumplimentarlo. La comisión fiscalizadora, además, deberá hacer constar sus observaciones en su propio libro de actas y desde la resolución 1028/94, la sindicatura unipersonal debe llevar el “libro de informe de sindicatura”, para hacer constar sus dictámenes, informes, observaciones o requerimientos. Debe advertirse que las constancias de estos libros no eximen su responsabilidad si se omitió dar cumplimiento al deber de informar a la autoridad de aplicación y al órgano local competente, en su caso.

4. La auditoría externa Atento que la ley no exige título profesional de abogado o contador público para el desempeño de la sindicatura, para cubrir posibles carencias la misma ley prevé lo que en su exposición de motivos denomina “un servicio técnico complementario de fiscalización privada”. Se trata de la auditoría externa con que la cooperativa debe contar desde su constitución y hasta que finalice, llegado el caso, su liquidación (art. 81 LC). Si bien el tema excede el título de este trabajo, su íntima vinculación con la sindicatura hace necesario formular algunas consideraciones. La auditoría externa debe estar a cargo de un contador público matriculado, pero puede ser realizada por el síndico cuando tenga ese título profesional; también puede ser cumplida por una cooperativa de grado superior o por una entidad especialmente constituida a ese fin (art. 81 LC). En este último aspecto, muchas entidades de segundo grado del sector todavía están en deuda, porque pocas establecieron un servicio de auditoría para atender las necesidades de sus asociadas y facilitarles el cumplimiento de la exigencia legal. Por lo demás, debe señalarse que es criticable que la sindicatura y la auditoría sean desempeñadas por la misma persona, porque en tanto asociada o asociado, su necesaria objetividad como auditor puede resultar disminuida… o no existir. Cuando la cooperativa lo solicite y su condición económica lo justifique, la auditoría externa debe ser realizada por el órgano local competente de manera gratuita, quedando exenta de responsabilidad la cooperativa si la autoridad administrativa no presta el servicio, lo cual será 123


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habitual atento la escasa dotación de personal con que regularmente cuentan los servicios administrativos del estado. La auditoría externa no es un órgano social sino un servicio profesional que debe contratar el consejo de administración, lo que es criticable porque si depende de este cuerpo, es humanamente comprensible que su actuación pueda no ser objetiva. Lo ideal sería su contratación lo fuese atendiendo a una resolución asamblearia dada según las propuestas que puedan mocionar los asociados. Las funciones de la auditoría son exclusivamente técnicas al efecto de la revisión, control de las cuentas sociales y de la adecuación de todo el sistema de información contable a los procedimientos preestablecidos; en tanto servicio profesional, debe actuar con absoluta independencia de criterio y sin compromiso alguno con las autoridades de la entidad. De su actuación debe dejar constancia trimestralmente mediante los informes que deben ajustarse a las exigencias reglamentarias de la autoridad de aplicación (resoluciones nº 155/80 y nº 583/89 de la autoridad de aplicación). Estos informes y el que debe producir sobre el balance general, deben asentarse en un libro rubricado especial (arts. 38, inc. 4º, 41 y 81 LC).

5. La complejidad adelantada Como si lo expuesto no fuera suficiente para los consejeros y consejeras, síndicas y síndicos de cualquier cooperativa, cuando se trata de las de servicios públicos, el tema de sus órganos sociales de administración y de fiscalización interna tiende a complicarse, no por tratarse de entes de la economía social, sino porque, por su actividad además de las exigencias doctrinarias y del derecho cooperativo, son alcanzadas por las disposiciones de los distintos organismos vinculados al control o la concesión de los servicios que prestan; a esto se agrega que, incomprensiblemente, el estado nacional y los provinciales (ejecutivos, legisladores y jueces) todavía parecen no haber advertido la trascendencia social, cultural y económica de estas entidades, de donde las y los dirigentes deben distraer enormes esfuerzos en una contienda permanente contra la desinformación, el desconocimiento y la torpeza política de muchos que dicen pertenecer y defender al campo popular. Excepción hecha tal vez de las que prestan el servicio de telefonía, que 124


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lograron un señalado éxito con la creación de Comarcoop S.A., el panorama que se presenta para las cooperativas de servicios públicos, no es alentador y de aquí la necesidad de sus dirigentes (consejeros, síndicos, funcionarios) de estar siempre al día, no solamente con las exigencias propias de estas organizaciones, sino también con las que se derivan del servicio o los servicios de cada entidad. Esto entraña un desafío continuo: la tarea de confrontar con la competencia de las empresas comerciales y con los funcionarios políticos o de la burocracia estatal. Estos últimos rara vez comprenden la trascendencia antes referida del tercer sector de la economía 10. En el sentido de lo expuesto, algunos ejemplos son sobradamente demostrativos: las cooperativas eléctricas están sufriendo el daño económico y financiero causado por el decreto 392/03, que otorgó un aumento del sueldos a trabajadores que ya tenían un convenio colectivo de trabajo de muy buenas condiciones (n° 36/75) tal como lo es el de Luz y Fuerza. El perjuicio resulta porque, en virtud de los innumerables ítems de ese convenio, los aparentemente breves $ 224, - del aumento, su incorporación al sueldo básico produce un efecto en cascada que llega a elevar esa cantidad hasta los $ 1.000,- El Ministerio de Trabajo desoyó cualquier sugerencia de las entidades del sector para morigerar esos efectos y esto así en un marco de tarifas congeladas desde 2.000. Las cooperativas de agua potable sufren ese mismo congelamiento, sin advertir quienes se oponen a cualquier recomposición tarifaria que, en un país como la Argentina, cuya superficie territorial es árida o semiárida en el 75% del total, la obra de estas entidades es incomensurable en términos de calidad de vida, salud y educación popular. Las cooperativas proveedoras de gas licuado envasado perdieron la partida, que ya creían ganada, cuando de manera inesperada el Senado de la Nación, porque otro había sido el discurso de funcionarios y legisladores, llegó a la conclusión que las garrafas son propiedad de las empresas y no de los usuarios, (postura esta contraria a la sostenida por el cooperativismo) con lo cual beneficiaron a las transnacionales conocidas de siempre. Por último, sin pretender que de verdad sea este el problema que cierre la enumeración posible, todas las cooperativas y en especial las de servicios públicos siguen soportando la prohibición doblemente inconstitucional 125


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del artículo 45 de la llamada ley de radiodifusión heredada de la última dictadura cívico militar, inexplicablemente 11 vigente. Y digo doblemente inconstitucional porque el precepto viola el principio de igualdad ante la ley, el derecho de informar y ser informado, el de trabajar, el de asociarse con fines útiles, la soberanía nacional y, además, por el origen espurio de la regla estatal que lo contiene. Lo expuesto fundamenta la complejidad señalada al comienzo y justifica la insistencia en la educación y la capacitación, además, desde luego, en la información, para que alguna vez esta difícil tarea de la administración y la fiscalización de las organizaciones de la economía social sea más sencilla para todos y cada día más útil y beneficiosa para el pueblo, que en definitiva, es el único destinatario de los servicios que la solidaridad organizó y desarrolló en todo el país. Notas 1

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Esta regla del estado (B.O., 15/5/73) fue dictada por un gobierno de facto. En lo sucesivo se llamará ley solo por comodidad, sin reconocer poder legislativo a ninguna dictadura cívico militar. Error que el autor lamenta haber compartido. En rigor la nota en cuestión debería ser redactada en primera persona del singular y firmada por el presidente, con la firma del secretario a la izquierda y más abajo, porque este no firma la nota, sino que refrenda la del primero. Esto se corresponde con la añeja tradición histórica de los cuerpos colegiados; en la Mutual Mariano Moreno se conserva el original de la provisión de un cargo militar realizada por la Primera Junta. Esta firmado por Cornelio Saavedra y más abajo, a la izquierda (tal vez no podría ser de otra manera ¿no?) por Mariano Moreno. Ernesto E. Martorell, “Los directores de sociedades anónimas”, 1ª ed., Depalma, Buenos Aires, 1994 En su momento, de nada sirvió al autor siendo funcionario oponerse al proyecto del acto administrativo que aquí se critica. Alexander Frazer Laidlaw, “Las cooperativas en el año 2000”. Hay ediciones de este estudio ineludible de Idelcoop y de Intercoop. María Esther Giglio, “Pepe Mugica, de tupamaro a ministro: el loco encanto de la sensatez”, 1ª ed. Capital Intelectual, Buenos Aires, 2005 Así como el orden de los faroles no altera al alumbrado, la costumbre de tratar la sindicatura después de los otros órganos sociales no supone un menor valor de esta. Lo mismo pasa con los principios de la cooperación: todos valen igual, pero acá hay una excepción, si el de educación no se practica los demás se convierten en letra muerta. Fue infortunado utilizar este vocablo propio de las sociedades por acciones. Hubiera sido preferible hablar de títulos representativos de las cuotas sociales, como también lo hace la ley. Tercer sector se utiliza aquí en sentido estricto, como hace ya mucho lo analizó y caracterizó George Fauquet en “El sector cooperativo”, Intercoop Editora, Buenos Aires, 1962. Se hace notar que el trabajo de Fauquet es apróximadamente de 1930. Esto de inexplicable es un eufemismo; desde 1985 se sucedieron más de 100 proyectos de ley para sustituir esa infamia y ninguno prosperó. Algunos sedicentes representantes tal vez podrían dar razón de su sinrazón.

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La exposición contable en las cooperativas por Oscar Alpa

¿Porqué se necesita una norma contable? La profesión contable se ha ido modificando en las últimas décadas, y en los últimos años a pasos cada vez mas agigantados. La mayoría de los profesionales de las Ciencias Económicas nos preguntamos habitualmente si son necesarios tantos cambios, y con tanta celeridad. ¿Por qué hemos entrado en esta vorágine que produce una continua exigencia de actualización en materia contable?. Para poder contestar esta pregunta tendremos que realizar primero una breve reseña histórica. La contabilidad, como técnica de registración en términos monetarios de las operaciones comerciales, data de varios siglos atrás; sin embargo; esta contabilidad eran un conjunto de pautas teóricas de “como hacer”. Pero estas pautas teóricas se fueron transformando en normas contables que trascendieron al campo de la aplicación práctica. Fue a partir del caos económico de 1929 en Estados Unidos de Norteamérica - donde varias empresas quebraron luego de presentar balances con una buena situación patrimonial y económica- que nacieron los “principios de Contabilidad generalmente aceptados”. La necesidad se debió a que un movimiento de empresas y profesionales creyeron indispensable clarificar la intervención del Contador Público al opinar sobre los estados contables de un ente.1 Esta escuela anglosajona -la doctrina europeo-continental por su parte no tuvo en sus comienzos la exigencia de pautas técnicas de presentación- fue la base de la doctrina argentina. Con un comienzo confuso en nuestro país debido a la superposición de organismos emisores de pronunciamientos técnicos, han ido apareciendo a través de la historia los “principios de contabilidad generalmente aceptados” de las Asambleas Nacionales de Graduados en Ciencias Económicas, las “recomendaciones”, “dictámenes” e “informes” del Instituto Técnico de Contadores 127


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Públicos de la Federación Argentina de Colegios de Graduados en Ciencias Económicas, las resoluciones del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Capital Federal, y, por último, las Resoluciones Técnicas (en adelante “RT”) de la Federación Argentina de Consejos Profesionales en Ciencias Económicas (en adelante “FACPCE”). En el proceso de emisión de normas de la FACPCE, se pueden observar 4 etapas diferenciadas. La primera de ellas, fue la emisión de la RT 1 y 2 que definieron normas de exposición y de ajuste por inflación. La segunda etapa se produce al incorporarse el Consejo de Capital Federal que se emiten las RT 4,5, y 6 de ajuste por inflación, el Anexo A de la RT 6 como normas de valuación y las RT 8 y 9 como normas de exposición. La tercera etapa se enmarca en el acercamiento de los criterios de valuación a la economía y por lo tanto se cambia los criterios de valuación con la RT 10, 12, 13, además de completarse la parte de exposición con las RT 11 y 14. La cuarta etapa, indica el acercamiento hacia las normas internacionales de contabilidad (en adelante N.I.C.) con la emisión de las R.T. 16, 17, 18, 19, 20, 21, y 23. También se emite la RT 22 sobre valuación y exposición de las empresas agropecuarias que no tiene su inicio en las normas internacionales, pero sufrió su adaptación a las mismas. Sin embargo, existiría una nueva etapa, que significa la unificación de normas contables entre todos los Consejos (Acta de Catamarca y res. 282) y con el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (res 312) y la adaptación de las actuales normas a la realidad de las Pymes. Por lo tanto, se estima que en el futuro puedan llegar a existir tres tipos de normas contables (fundamentalmente de exposición): las normas generales con dispensas para Entes Pequeños, las actuales normas generales para Entes medianos que no cotizan en bolsa y las normas internacionales de contabilidad para los entes que realizan oferta pública. Por otra parte, existe a nivel internacional y como producto de la globalización, una mayor presión para unificar las normas con el fin que una misma empresa que cotiza en varios mercados internacionales no tenga resultados distintos según las normas contables a utilizar en cada país. La crisis originada en la falta de confiabilidad en los Estados Contables de las empresas y en los Auditores producida en los últimos años a raíz de los casos norteamericanos como ENRON y otros similares, o el caso 128


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Parmalat en Europa, ha producido una mayor presión de los organismos de control en la definición de normas técnicas que requieren un mayor detalle de las operaciones financieras. Como podemos observar, los cambios producidos en los últimos años en nuestro país fueron con este fin, sintonizar con la N.I.C., para lo cual, en muchos campos se ha avanzado al obtener una normativa que no estaba clarificada y que permitía distintas interpretaciones, mientras que en otros ámbitos se cedió terreno donde la doctrina contable nacional había avanzado según la economía argentina. Sin embargo, cabe aclarar que la unificación no ha sido lisa y llana, sino que se han realizado varios cambios respecto de las normas internacionales. Asimismo, debe resaltarse el posicionamiento que ha obtenido la FACPCE como emisora excluyente de normas contables, ya que las resoluciones han sido utilizadas directamente o con cambios menores, por los organismos de control como norma obligatoria, como los casos de la Inspección General de Justicia (y órganos similares en la provincia), la Comisión Nacional de Valores, etc. Además, también hay que destacar que esta autorregulación de la profesión, ha evitado la intervención directa del Estado a través de leyes o decretos en el marco contable, como es el caso de otros países, por ejemplo el de la República Oriental del Uruguay. En conclusión, y con el fin de contestar la pregunta inicial, la debacle de empresas con balances con sólida situación económica y patrimonial, ya sea originada en crisis generalizadas como la de 1929 ó las quiebras de grandes empresas en los últimos años, ha producido una mayor presión internacional en la profesión para evitar que las normas contables permitan opciones ambiguas que puedan cambiar la toma de decisiones de los usuarios externos de los balances. Esto requiere un mayor detalle en los criterios de valuación y exposición de las normas contables. Sumado a ello, la nueva ingeniería financiera también produce la necesidad de un acompañamiento constante en la emisión de normas contables.

¿Cuál es el punto de partida para las cooperativas? Respecto de la utilización de las normas contables profesionales se han planteado situaciones diferentes entre los distintos entes. Dependiendo 129


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del organismo de contralor, las Sociedades Comerciales y parte de los entes de la Economía Social -las Asociaciones y Fundaciones- adoptaron las normas técnicas profesionales como normas de presentación obligatoria. En cambio, el resto de los entes de la Economía Social como son las Cooperativas y Mutuales mantuvieron hasta el año 2002 una legislación propia, hasta que mediante la resolución 1150 el INAES adaptó las Resoluciones Técnicas de la FACPCE. Sin lugar a dudas, existieron muchos años de desencuentro entre las normas obligatorias del organismo de contralor y las normas profesionales, que llegó incluso al extremo máximo con la resolución 768/ 1985 de la Secretaría de Acción Cooperativa de permitir la presentación de estados contables auditados sin certificación de firmas por parte de los Consejos Profesionales -contrariando el poder de policía constitucional de las provincias- si aplicaban las normas contables profesionales (R.T. 6). Luego de tantos años de aplicación de normas específicas, el 29 de agosto de 2002 el I.N.A.E.S emitió la resolución 1150 -dedicada principalmente a la presentación de los estados contables en moneda constante- que incluyó un Anexo I que, en su punto 6, obligaba a las Cooperativas y Mutuales aplicar las resoluciones técnicas emanadas de la FACPCE respecto del contenido y forma de los Estados Contables. En principio, fin de la dicotomía. Sin embargo, las normas contables profesionales no estaban preparadas para recibir instantáneamente a las cooperativas, ya que ninguna de las resoluciones técnicas las incluía, e incluso la RT 11 las excluía expresamente. Además, esta pronta inclusión de las normas profesionales obligó en la mayoría de las jurisdicciones a poner en práctica las nuevas normas contables para las Cooperativas antes que para el resto de los entes comerciales, industriales y sociales. Esto originó la emisión de la resolución 1412/03 por parte del INAES que permitió tener presente las dificultades operativas de la normativa vinculada con la exposición de dichos estados contables en cuanto al tratamiento de los balances fuera del término legal. Para ratificar este cambio de rumbo y unificar la normativa profesional y la del organismo de contralor, el INAES aprovechó la resolución 1424/ 130


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03 -cuyo principal objetivo era no permitir el ajuste por inflación- y en su artículo 2º (ya no en su Anexo) ratificó que “respecto del contenido y forma de los estados contables, se aplicarán las normas de las resoluciones técnicas emanadas de la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas...” Sin embargo, queda por dar un paso más, adaptar las normas contables profesionales a la ley de cooperativas y al espíritu mismo del cooperativismo.

La FACE y la FACPCE Con este objetivo, la Federación Argentina de Cooperativas de Electricidad y Otros Servicios Públicos Limitada (FACE) realizó dos jornadas de capacitación en la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas para la implementación del ajuste por inflación y las nuevas normas contables para las cooperativas. Como resultado de estas jornadas, que fueron coordinadas por quien entonces era el Auditor de FACE, el Cr. Marcelo O. Gallo, surgió la necesidad de adaptar las normas contables profesionales a la Ley de Cooperativas a partir de una comisión integrada por la FACPCE, organismos de control y representantes de las Cooperativas. Así fue como, luego de la convocatoria que realizó la FACPCE, en Diciembre de 2003 se realizó la primera reunión de la Comisión de Normas Contables para Cooperativas a las que asistieron representantes del INAES, COOPERAR, BCRA, el CECyT, FACE y FECOTEL. En reuniones posteriores se fueron incorporando representantes de CONINAGRO, FECOVITA y el CPCE de San Juan. En dichas reuniones se organizaron y analizaron las distintas resoluciones emanadas por los organismos de control, en forma conjunta con el articulado de la Ley de Cooperativas y su espíritu plasmado en la Exposición de Motivos. El objetivo principal fue el de redactar una resolución que organizara las directivas del organismo de contralor con las normas contables en un solo cuerpo normativo. Por supuesto que para ello el INAES deberá analizar esta normativa y aprobarla como resolución obligatoria para las cooperativas. Como objetivo adicional, también se planteó la necesidad de que esta resolución en forma resumida, 131


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reuniera toda la normativa contable y de auditoría a ser aplicadas en las cooperativas. (haciendo referencia en cada caso a la Resolución Técnica que lo trata con profundidad). Luego de 20 reuniones de arduo trabajo por parte de la comisión, el 20 de julio de 2005 finalizó el proyecto de normas contables que luego de su revisión estructural por parte del Director General del Centro de Estudios Científicos y Técnicos (CECyT) de la FACPCE fue presentado ante la Comisión Especial de Normas de Contabilidad y Auditoría (CENCyA) para su análisis y posterior presentación a la Junta de Gobierno de la FACPCE para su aprobación como Proyecto de Resolución Técnica y así comience su período de consulta. Una vez finalizado ese período seguiría los mismos pasos detallados anteriormente para ser aprobado ya como Resolución Técnica definitiva (Comisión Especial de Cooperativas, CENCYA, Junta de Gobierno y aprobación de los Consejos Profesionales y fundamentalmente del INAES). Como se observará, a la fecha de la presentación de este trabajo para su publicación, solamente se recorrió un pequeño tramo. Seguramente este trabajo inicial tendrá muchas modificaciones antes de llegar a transformarse en norma contable obligatoria. Resta mucho todavía para poder lograr el objetivo inicial, sin embargo creo que hemos dado un primer gran paso, para que los Profesionales de Ciencias Económicas podamos efectuar un debate profundo a fin de brindarles una herramienta necesaria para las cooperativas y para los Profesionales en Ciencias Económicas que trabajamos en ellas.

El proyecto de resolución técnica Bajo el título “Aspectos particulares de exposición contable y procedimientos de auditoría para entes cooperativos” se presentó en Agosto de 2005 la propuesta aprobada por la Comisión Especial de Cooperativas a la Comisión Especial de Normas de Contabilidad y Auditoría (en adelante CENCyA). Este borrador de proyecto 11 de Resolución Técnica contiene 10 capítulos y 3 Anexos que en esquemáticamente exhibe el siguiente contenido: 132


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1. Objetivo 2. Introducción 3. Definiciones Marco Conceptual 4. Marco de Cuestiones de medición las normas Ente Pequeño contables de V.P.P - Consolidación de Estados Contables - Información a exponer medición y de sobre partes relacionadas Actividad Agropecuaria exposición Normas de Exposición Normas comunes a todos los estados contables Estado de Situación Patrimonial Estado de Resultados Estado de Evolución del Patrimonio Neto Estado de Flujo de Efectivo 5. Exposición Créditos por venta de Bienes y Servicios y Deudas de la Comerciales información Previsiones contable de Intereses Acumulativos Impagos cooperativas Información Reservas y Fondos Complementaria Determinación y Composición de los Resultados Cuadros Seccionales Proyecto de distribución de excedentes o absorción de pérdidas El Capital Cooperativo Títulos cooperativos de capitalización Ajuste de Capital 6. Otros Determinación y registración de las capitalizaciones de excedentes. aspectos Mínimos de capitalizaciones relacionados Capitalización del ajuste del capital con la Otros ajustes del patrimonio neto exposición en Información adicional para organismos de contralor cooperativas Balance Social Normas de las resoluciones técnicas vigentes que no se aplican a las cooperativas Normas de auditoría en general Condiciones básicas para el ejercicio de la auditoría 7. Marco de Normas sobre las normas de Normas para el desarrollo de la auditoría de estados Auditoría externa Auditoría contables de información Normas sobre los informes de auditoría de estados contables

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Control Interno Libros y registraciones contables 8. Aspectos Informe de auditoría de períodos intermedios de cooperativas especiales de Informe especiales de auditoría de períodos intermedios con auditoría procedimientos acordados Errores, Irregularidades o Fraudes descubiertos 9. Sindicatura de Cooperativas 10. Fundamentos del pronunciamiento Anexo 1: Modelo de Cuadros Seccionales Anexo 2: Modelo de Anexo para el Fondo de Educación y Capacitación Anexo 3: Información Adicional Exigida por Organismos de Contralor

A continuación realizaremos un breve resumen de cada uno de los temas, y analizaremos aquellos temas que puedan ser controvertidos en mayor profundidad. Introducción y definiciones En la parte inicial del Proyecto se trata lo relativo a la naturaleza de las cooperativas y su marco jurídico dentro del acto cooperativo. Seguidamente se enuncian definiciones de vocablos y expresiones utilizadas posteriormente en la Resolución, elaboradas según las normas legales vigentes. Asimismo, se brindan en el Proyecto, las definiciones de los términos: entes cooperativos, características de los entes cooperativos, acto cooperativo, capital, integración de cuotas sociales, sobrante patrimonial, excedentes repartibles, excedentes generados por prestación de servicios a no asociados, distribución de los excedentes repartibles, seccionalización de resultados, Reserva legal y fondos, Auditor Externo del ente cooperativo, Informes de Auditoría y Sindicatura del ente cooperativo. Marco de las normas contables de medición Bajo este título, en el Proyecto se hace un recordatorio de las principales normas contables de medición debido a que no se modifica el criterio de valuación del marco conceptual establecido en la Resolución Técnica Nº 16, ni el desarrollo de cuestiones de aplicación general (Resolución Técnica 17), ni el desarrollo de algunas cuestiones de aplicación particular (Resolución Técnica 18). 134


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De esta manera, en el proyecto de RT se hace referencia a lo establecido en las resoluciones mencionadas anteriormente sobre medición inicial de los elementos de los Estados contables, medición al cierre del ejercicio de los elementos de los estados contables, componentes financieros implícitos, reconocimiento y medición de variaciones patrimoniales, hechos contingentes, hechos posteriores a la fecha de los estados contables, resultados de ejercicios anteriores, conversión de estados contables (aunque se aclara que no es de aplicación habitual), instrumentos derivados y operaciones de cobertura, llave de negocio, arrendamientos, reestructuraciones, combinaciones de negocios e información por segmento. En este último caso (información por segmento) sólo será exigible para entes que podrían tener autorización de realizar oferta pública de obligaciones negociables. También se aclara que la información por sección exigida por la Ley de Cooperativas, no implica la presentación voluntaria de la información por segmento de la Resolución Técnica Nº 18. Se pone especial énfasis en que las dispensas establecidas en el Anexo A de la Resolución Técnica para los entes pequeños (EPEQ) son aplicables a los entes cooperativos siempre y cuando cumplan con las condiciones establecidas en el mencionado Anexo. Un tema que contó con especial análisis dentro de la Comisión, fue la aplicación de las normas de la Resolución Técnica Nº 21 (Valor Patrimonial Proporcional - Consolidación de Estados Contables - Información a exponer sobre partes relacionadas) debido a que si se realiza una interpretación literal de la Ley de Cooperativas no sería aplicable en forma supletoria la Ley de Sociedades Comerciales en lo que respecta a consolidación. Sin embargo, se analizó el derecho del usuario de los Estados Contables de las cooperativas de obtener información para la toma de decisiones., sumado a la obligación establecida por el INAES en el artículo 2º de la resolución 1424 de utilizar las respectiva Resolución Técnica. Por lo tanto, la Comisión consideró conveniente que las cooperativas que ejerzan control, control conjunto o influencia significativa sobre otro ente, registren tales tenencias según el método del Valor Patrimonial Proporcional y que, en los casos de control o control conjunto deban presentar Estados Contables Consolidados como información complementaria. 135


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Por último, queda aclarar que aquellos entes cooperativos que desarrollen actividad agropecuaria deberán aplicar las normas de medición y exposición establecidas por la Resolución Técnica Nº 22. Marco de las normas contables de exposición El principio que toma el Proyecto de Resolución es que las cooperativas deberán aplicar las mismas normas de exposición que utilizan los demás entes, aunque con aspectos especiales en la información complementaria. De esta manera se consideran de aplicación las Resoluciones Técnicas Nro 8 (Normas Generales de Exposición Contable) y Nro 9 (normas particulares de exposición contable para entes comerciales, industriales y de servicios), y cuando corresponda, la Resolución Técnica 22 (Actividades Agropecuarias). El Estado de Situación Patrimonial deberá presentarse en forma sintética y según los rubros establecidos en las Resoluciones Técnicas 8 y 9. Es decir que no existe ninguna diferencia con respecto a otro tipo de ente que tenga fin de lucro. Tampoco existe diferencia respecto del Estado de Resultados que también se deberá presentar conforme lo establecido por las Resoluciones Técnicas 8 y 9. Ello permitirá una comparación directa con cualquier otro tipo de ente, debido a que la diferenciación de los resultados entre los provenientes de actos cooperativos con los asociados y los que surgen de operaciones con no asociados y/u operaciones ajenas a la explotación será presentado como información complementaria. También será deberá presentar como información complementaria la discriminación de los resultados por secciones cuando la cooperativa desarrolle más de una actividad. Se ha dejado constancia en el Proyecto de que no son aplicables a los entes cooperativos las normas contables de “resultados por Acción ordinaria” detallada en la sección 9 de la Resolución Técnica 18 ni la registración del impuesto a las ganancias por el método diferido resultante de la sección 5.19.6 de la RT 17 por la sencilla razón de que los excedentes no se encuentran alcanzados por el mencionado impuesto. 136


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El Estado de Evolución del Patrimonio Neto sigue los lineamientos de las normas generales pero se realiza un detalle de los rubros característicos de las Cooperativas. Se dividen las partidas en dos grandes grupos según su origen: a) aportes de los asociados y b) resultados acumulados. Dentro de los primeros se han incorporado el capital cooperativo suscripto, el ajuste de capital, el ajuste de capital no capitalizado, los retornos e intereses cooperativos a capitalizar por no alcanzar el valor unitario de la cuota social y otros aportes de los asociados. Dentro de las originadas por el resultado se deberán incluir las Reservas, los resultados no asignados (excedentes que se encuentran pendientes de tratamiento por parte de la próxima Asamblea y las pérdidas acumuladas sin asignación específica) y Otros Ajustes al Patrimonio Neto No Capitalizable. Cabe aquí realizar una aclaración respecto de los Fondos establecidos por la Ley de Cooperativas. Debido a que dichos Fondos son constituidos por excedentes del ejercicio anterior y deben ser utilizados antes del cierre del próximo ejercicio, en principio no debería existir saldo al cierre. Sin embargo, si por la cuantía del monto o por otras razones, a la fecha del cierre del próximo balance existe un saldo pendiente de utilización, estos fondos deberán exponerse dentro del Pasivo. Por último, cabe aclarar que también se deberá presentar el Estado de Flujo de Efectivo según lo establecido por la Resolución Técnica Nro 8. Información complementaria específica para las cooperativas Además de la información complementaria exigida para todo tipo de ente, deberán exponerse en notas o en cuadros anexos los siguientes puntos: Créditos por ventas de bienes y servicios y deudas comerciales Estos rubros vinculados con la actividad habitual del ente, deberán presentarse discriminando los resultantes de operaciones vinculadas con la organización y prestación de servicios a los asociados, de las correspondientes a operaciones con no asociados. 137


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Previsiones El tradicional cuadro exigido por la resoluciones del organismo de contralor fue reemplazado por la información solicitada para todos los entes respecto de las Contingencias del ente (Sección B.12 del Capítulo VII de la Resolución Técnica Nº 8). Intereses acumulativos impagos Deberá ser expuesta en detalle, la conformación del saldo de los intereses acumulativos para retribuir al capital complementario que se encuentran impagos a la fecha de los estados contables. Reservas Las dos reservas establecidas por ley se deberán detallar en la información complementaria, mostrando la evolución de su saldo y los conceptos que determinaron los incrementos. En caso de existir disminuciones, deberá aclararse la restricción de excedentes hasta la recomposición, e informar cuál es el importe pendiente de recomposición. Fondos Serán asimismo detallados en la información complementaria, los montos invertidos en ambos fondos establecidos por ley y su forma de utilización. En el Anexo 2 del Proyecto de Resolución se agregó un modelo sobre la forma de presentación del Fondo de Educación y Capacitación Cooperativa. Determinación y Composición de los Resultados En la información complementaria se clasificarán los rubros del Estado de Resultados, tanto los ordinarios como los extraordinarios en: • Resultados atribuibles a los asociados • Resultados no atribuibles a los asociados • Resultados por operaciones ajenas a la explotación de la entidad. Los resultados atribuibles a los asociados son: a) los provenientes de la organización y prestación de servicios a los asociados, b) todo otro 138


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ingreso obtenido por o como consecuencia de bienes afectados a actividades inherentes al objeto social en la proporción que anteriormente hubiera sido apropiada como costo de las actividades con asociados y c) los ingresos provenientes de inversiones transitorias aunque sólo en la medida en que puedan asignarse en forma directa dichas inversiones a la operatoria con los asociados. Los resultados no atribuibles a los asociados son: a) los provenientes de la organización y prestación de servicios a los no asociados, b) todo otro ingreso obtenido por o como consecuencia de bienes afectados a actividades inherentes al objeto social en la proporción que anteriormente hubiera sido apropiada como costo de las actividades con no asociados y c) los ingresos provenientes de inversiones transitorias aunque sólo en la medida en que puedan asignarse en forma directa dichas inversiones a la operatoria con los no asociados. Los resultados por operaciones ajenas a la explotación de la entidad comprenden los resultados que no se incluyan en las clasificaciones anteriores, entre ellos los provenientes de inversiones permanentes en otros entes, las ventas de Bienes de Uso, Derechos de ingresos y/o transferencias, donaciones y subsidios, etc. Cuadros seccionales En el texto del Proyecto se incorpora una definición de sección que sirve de marco general para la exposición contable establecida por la Ley de Cooperativas. Se entiende como “sección” a cada una de las actividades establecidas en el objeto social del ente cooperativo en la medida que pueda determinarse en forma clara y precisa su separación. El proyecto agrega que la Asamblea o, en su caso, el Consejo de Administración, deberán determinar las secciones en forma expresa a fin de procurar que el ente se desenvuelva sobre la base de una total equidad. Por cada sección se deberán presentar los resultados diferenciando las actividades con asociados y con no asociados. En cambio, los resultados por operaciones ajenas a la explotación de la entidad se expondrán en forma detallada sin asignarlos a ninguna sección. Dentro de cada sección, se informará el total de ventas netas de bienes y 139


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servicios al que se restará el total de costos para obtener el excedente o pérdida bruta de la sección. A este resultado se le restarán los gastos de comercialización, de administración, financieros y por tenencia y todo otro gasto que sea asignable directamente a la sección. Esta sumatoria permitirá obtener el excedente o pérdida directa de la sección que tiene su utilidad en la toma de decisiones del Consejo de Administración en particular y de los asociados en general, ya que tiene por objeto mostrar la contribución de la sección en su cobertura de los costos indirectos. Por último, para lograr el Excedente o Pérdida de la sección, se deberán restar los gastos no asignables directamente a la sección, distribuidos en la proporción asignada a la sección, incluyendo las depreciaciones de los activos y los resultados financieros y por tenencia derivados de los activos y pasivos. En la información complementaria por sección se deberán presentar también los activos y pasivos asignados directamente a la sección o los que puedan ser prorrateados sobre bases razonables. Es importante esta distribución ya que si un activo y/o un pasivo se asigna a una sección, el ingreso o gasto relacionado se atribuirá a la misma sección. Bases de prorrateo Los gastos indirectos se deben asignar a las distintas secciones utilizando alguna base razonable de distribución. Estas bases deben ser de fácil utilización y comprensión y representativas del ingreso, costo, gasto, activo o pasivo. Las bases de prorrateo utilizadas deben describirse, detallando para qué rubro ha sido utilizada cada una y la forma de cálculo. No podrán realizarse cambios en la base de distribución de un ejercicio a otro, salvo que resulte de una mejora en la búsqueda de un desenvolvimiento en equidad, para lo cual deberá reestructurarse la información comparativa del ejercicio anterior para presentarse con el nuevo criterio aplicado. Proyecto de distribución de excedentes o absorción de pérdidas En la información complementaria se deberá presentar un anexo que resuma el proyecto de distribución de excedentes y, si correspondiera, 140


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la recomposición de reservas, o la absorción de pérdidas, según lo establecido por la ley de Cooperativas. Títulos cooperativos de capitalización (TI.CO.CA) Estos títulos creados por la autoridad de aplicación, cuya realidad económica es distinta al del capital cooperativo debido a que tienen como finalidad obtener una financiación adicional para la cooperativa, tienen como características principales que pueden ser aportados por asociados y reconocen un interés pagadero con excedentes repartibles. Según el análisis que efectuaremos con mayor detalle en el próximo título sobre el Capital Cooperativo y en concordancia con normas internacionales de contabilidad, se expresó que estos títulos serán considerados Patrimonio Neto si en sus condiciones de emisión se define que se rescatarán únicamente con la emisión de un nuevo título. Si no se cumple con esta condición deberán incluirse en el Pasivo. Ajuste del capital Respecto de este tema, el Proyecto de Norma Profesional realiza un detalle en varios de los aspectos que representa el Ajuste. En primer lugar define que el ajuste se realizará desde la fecha de su integración a la cooperativa, y que los importes pendientes de integración se mantendrán a su valor nominal. Además, siguiendo la normativa del Organismo de Control, determina que la Asamblea podrá determinar su capitalización, que puede ser total o parcial. La capitalización se proporcionará al valor integrado del capital social a la fecha del cierre del ejercicio, previa exclusión del ajuste de los asociados que se retiraron antes de la fecha de cierre. Esta porción de ajuste de capital se asignará a la Reserva Especial. Si la Asamblea resolviera no capitalizarlo se transferirá el importe de la cuenta “Ajuste de Capital” a la cuenta “Ajuste de Capital no capitalizado”. En cambio si la decisión no es tratada en el orden del día de la Asamblea, el ajuste quedará en la cuenta “Ajuste de Capital”. Con respecto al ajuste proveniente de la reexpresión inicial del Patrimonio Neto que en virtud a disposiciones del órgano de contralor no puedan ser 141


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capitalizados, como así sus futuras reexpresiones, se expondrá con el nombre “Otros Ajustes del Patrimonio Neto” dentro del rubro de Resultados Acumulados del Patrimonio Neto. Información adicional exigida por los organismos de contralor Los capítulos 7 y 8 del proyecto de norma profesional que no tratamos en este artículo se dedican a las normas de auditoría a aplicar en las cooperativas en función del carácter especial que le da la Ley de Cooperativas al Auditor Externo. Dentro de este marco el organismo de contralor ha emitido, en el transcurso de los años, resoluciones que le son aplicables a la tarea de Auditoría y que deben ser presentados en el informe, conjuntamente con los Estados Contables de la Cooperativa. Sin embargo, cuando la Comisión Especial trató este tema y analizó los requerimientos y tareas que se solicitan al Auditor se observa que parte importante de esa información la debería brindar el propio ente y que en su caso el Auditor la debería corroborar o certificar. Por ello se creyó adecuado separar la información que debe brindar la Cooperativa de la “Información adicional exigida por los organismos de contralor” que no es indispensable para el usuario de los Estados Contables, ya que de lo contrario tendría que haberse incorporado como información contable. Esta información adicional es agregada como anexo de este Proyecto debido a la variabilidad que puede tener la misma, en función de los distintos organismos de control que tienen las cooperativas (INAES, órgano local, AFIP, etc).

El capital cooperativo Desde el año 2003, a partir de la discusión internacional en el I.A.S.B. (International Accounting Standards Board), se ha presentado la dicotomía de que el capital de las cooperativas se presente como Pasivo y no como Patrimonio Neto. Esto se debió a que, si bien la Norma Internacional de Contabilidad 32 siempre diferenció que algunos instrumentos financieros toman la forma legal de instrumentos de capital aunque en esencia son pasivos, (atendiendo la esencia económica sobre su forma legal), la reforma que se produjo ese año y se publicó en diciembre de 2003, incorporó a las cooperativas como ejemplo de esta situación. 142


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La NIC 32 revisada En efecto, luego de un período de consulta con fuerte presión, sobre todo de los bancos cooperativos y cajas de crédito europeos, en la fecha mencionada anteriormente se reformó la NIC 32. Si bien ésta mantiene, en el capítulo de PRESENTACIÓN casi su redacción original al enunciar que el “emisor de un instrumento financiero lo clasificará en su totalidad o en cada una de sus partes integrantes, en el momento de su reconocimiento inicial, como un pasivo financiero, un activo financiero o un instrumento de patrimonio, de conformidad con el fondo económico del acuerdo contractual y con las definiciones de pasivo financiero, del activo financiero y de instrumento de patrimonio”, modifica los ejemplos que se consignan en los párrafos sucesivos de la NIC 32. El tradicional ejemplo que dicha norma internacional incluía en las versiones anteriores, es el referido a las acciones preferidas de las sociedades anónimas, en donde el emisor de estas acciones está obligado a reembolsarlas por una cantidad fija o determinable, en una fecha futura, y en consecuencia es un pasivo financiero. Pero la modificación de la NIC en el 2003 incorpora otros ejemplos donde un instrumento financiero es un pasivo financiero y no patrimonio neto al darles al tenedor, el derecho a devolverlo al emisor, a cambio de efectivo u otro activo financiero. Concretamente se menciona como ejemplo de pasivo financiero: “… algunas entidades cooperativas pueden conceder a sus propietarios o partícipes el derecho a recibir el reembolso de sus participaciones en cualquier momento, por un importe de efectivo igual a su participación proporcional en el valor del activo del emisor. Sin embargo la clasificación como pasivo financiero no impide el uso, en los estados financieros de una entidad que no posea capital social de descripciones como -valor del activo neto atribuibles a los partícipes- y -cambios en el valor del activo neto atribuible a los partícipes- ... para mostrar que la participación total de los miembros comprende tanto partidas como reservas que cumplen con la definición de patrimonio neto, como instrumentos que no la cumplen”. El Draft 8 de la IFRIC Indudablemente, estas modificaciones produjeron una enorme reacción 143


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en los organismos cooperativos a nivel mundial, fundamentalmente en Europa donde estas normas contables son obligatorias a partir de ejercicios que iniciaron el 1º de Enero de 2005 para las empresas internacionales. Por ello, el organismo de Interpretación del Comité Internacional, el IFRIC (International Financial Reporting Interpretations Committee) que su traducción sería CINIIF (Comité de Interpretación de las Normas Internacionales de Información Financiera) 1 emitió el “Draft 8” (Borrador) de Interpretación. Este “Draft 8” explica que la NIC 32 establece principios para la clasificación de instrumentos financieros como pasivos financieros o de capital y que para las entidades cooperativas la aplicación de estos principios resulta difícil, razón por la cual se emite este borrador de interpretación. El borrador de interpretación que tenía fecha límite para presentar los comentarios antes del 13 de septiembre de 2004 ratificaba lo establecido por la NIC 32, aunque aclaraba que los aportes de los asociados podrían clasificarse como patrimonio neto si: • La cooperativa tiene el derecho incondicional a rechazar el rescate de las cuotas sociales (contrariamente a lo dispuesto en nuestro art. 22 de la Ley de Cooperativas) o, • Si las leyes o estatutos pueden imponer diferentes tipos de prohibiciones para el rescate de las cuotas sociales, por ejemplo prohibiciones incondicionales. Como se observa, las dos condiciones para que el capital social no sea considerado pasivo, se da cuando el asociado no tiene la libertad de elegir el momento del retiro. La opinión de la Comisión Especial de Cooperativas La Comisión Especial de Cooperativas que estaba convocada para el proyecto de Norma Profesional emitió una opinión sobre este borrador que, conjuntamente con una comisión de estudio del CECyT, fue enviada como opinión de la FACPCE. Esta opinión, que fue receptada por el proyecto de Norma Profesional fundamentalmente expresa que el capital de las cooperativas tiene una 144


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naturaleza diferente del capital de las sociedades razón por la cual no participa de la definición de Instrumento Financiero que, dada la realidad de la legislación argentina y la experiencia histórica sobre el bajo nivel de devolución del capital, no corresponde considerar la totalidad del capital de las cooperativas como Pasivo y por lo tanto la categorización como pasivo solamente debería reservarse a partir del momento que el asociado ejerce el derecho de abandonar la entidad. La interpretación 2 del IFRIC El “Draft 8” recibió 96 comentarios, en muchos casos a favor pero en la mayoría solicitando una reconsideración por la naturaleza y la realidad económica de las cooperativas. Sin embargo, el 17 de noviembre de 2004, el “Draft 8” fue aprobado definitivamente como Interpretación 2 del IFRIC con cambios menores de redacción, pero manteniendo el mismo sentido que el documento que le dio origen. Esta Interpretación está vigente para los entes internacional que cotizan en bolsa en Europa a partir de la misma fecha que la NIC 32, es decir para Estados Contables que se iniciaron el 1º de Enero de 2005. Conclusión Es indudable que este tema daría lugar a un amplio y largo debate, en primer lugar porque las Normas Internacionales de Contabilidad fueron planteadas fundamentalmente para las empresas que realizan oferta pública de títulos, y tienen una excesiva sobreprotección a los terceros que financian la empresa al castigar esta variabilidad del capital con un pasivo (y su consecuente incidencia en los índices de gestión).- Debería plantearse una amplia discusión sobre este tema, ya que si bien la contabilidad ha mejorado en su acercamiento a la economía al desprenderse de la figura legal, en este caso considero que se está distorsionando la realidad económica. Como mencioné recientemente, no puede ser factible que las cooperativas por tener un capital variable y una esencia democrática en la entrada y salida de socios, sean castigada en los mercados financieros internacionales indicando que el aporte de los asociados no configura un Patrimonio Neto y por lo tanto deba disminuir su capacidad crediticia por los índices de solvencia, endeudamiento, etc. 145


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De todas maneras, entiendo que en nuestro país, las actuales Resoluciones Técnicas no están basadas en la NIC 32 revisadas en diciembre de 2003, sino en las revisadas en 1995; en consecuencia se necesitaría una adaptación a las mismas. Es decir, creo que sería muy aventurado entender que nuestras normas profesionales actuales, tal como están redactadas, puedan aplicarse directamente al capital de las cooperativas. Por lo tanto sólo sería aplicable la NIC 32 revisada en 2003 y la Interpretación 2 del IFRIC a los entes que realicen oferta pública, ya que estos sería los únicos que estarían obligados a utilizar directamente las Normas Internacionales de Contabilidad en nuestro país.

Los temas pendientes Balance Social Sobre este punto el proyecto de resolución sólo aconseja “que las cooperativas expongan como información complementaria los informes sobre balance social en el mejor formato que decida el ente, hasta que la profesión emita una norma técnica específica sobre la exposición de esta información.” Indudablemente es un pequeño avance ya que es la primera norma profesional que hace referencia a este tema, aunque indudablemente nos falta un largo sendero por transitar. Fundamentalmente porque a nivel teórico la profesión utiliza el “balance social” como herramienta para medir el accionar de los entes ante el medio ambiente y el bienestar de la sociedad en su conjunto. Por lo tanto el Balance Social trata de responder los siguientes interrogantes2 : ¿cuál es el efecto del accionar del ente sobre la sociedad? y ¿cuál es el efecto del accionar del ente sobre el medio ambiente?. Sin embargo, entiendo que las cooperativas, dentro del marco de la economía social, deben tratar de responder en primer lugar a un ambiente mas reducido, es decir medir el efecto económico y social entre sus asociados. Esto se debe a que muchas veces podemos observar que los balances de presentación de las Cooperativas existen resultados negativos, y se juzga la gestión por ese valor, olvidándonos los principios básicos del cooperativismo. Por ello, quedará como desafío, el poder 146


Aportes para el desarrollo de las cooperativas de electricidad

medir el efecto que produce la cooperativa a la comunidad a sus asociados en la prestación de su servicio. A modo de conclusión Para concluir, creo que, como ya lo he expresado anteriormente, en la Comisión Especial hemos dado mediante este “Borrador de Proyecto de Norma Contable Profesional” un pequeño paso para un objetivo más ambicioso. Por supuesto que este proyecto está para ser modificado y, si es necesario, en su totalidad. Lo que si es cierto, que a partir de este proyecto, hemos iniciado un debate que la profesión necesitaba para poder brindar una herramienta indispensable al movimiento cooperativo, a fin de poder diferenciar sus características propias del resto de los actores económicos.

Notas 1

2

3

Para una mayor reseña histórica de la evolución de las normas contables se recomienda la lectura de “Replanteo de la Técnica Contable- su estructura básica - su acercamiento a la economía” H. Fortini, A. Lattuca, H. López Santiso, H. Luppi, C. Slosse y J. Urriza - Ediciones Machhi Noviembre de 1980. Traducción de la recopilación preparada por Erns & Young de las NIIF adoptadas por la Unión Europea. Expresado en la Ponencia “Balance Social y medioambiental. La empresa y su responsabilidad social” autores Jorge José Gil, Felipe Sturniolo y Marta Pérez - I Encuentro Internacional de Investigadores de la Red Latinoamericana de Cooperación Universitaria - Buenos Aires 11 y 12 de Marzo de 2004.

147


Aportes para el desarrollo de las cooperativas de electricidad

Las cooperativas eléctricas después de las privatizaciones por Alejandro Gallino 1. Las Cooperativas Eléctricas El servicio público de electricidad en la Argentina se ha desarrollado sobre la base de concesiones que el Estado otorgó desde principios del siglo XX. La participación de las cooperativas en el servicio eléctrico comenzó en la década del 30 como respuesta de la comunidad a los exorbitantes precios que aplicaban las empresas privadas comerciales respecto de los costos de la prestación. En esas localidades las cooperativas instalaron grupos generadores y las redes de distribución en áreas urbanas, suburbanas y rurales. Uno de los objetivos fue el de incluir en el servicio a la mayor cantidad de vecinos con la menor tarifa posible. Posteriormente se constituyeron cooperativas con el objeto de prestar servicio en zonas donde la densidad de usuarios o condiciones de mercado no resultaban atractivas para la iniciativa privada. Allí los propios usuarios asumieron la responsabilidad de satisfacer sus necesidades de energía eléctrica afrontando los costos emergentes. El pago de los costos asociados al servicio, tuvo generalmente en cuenta la capacidad de pago de cada usuario. Por lo tanto las cooperativas se organizaron en un marco de economía en la gestión, solidaridad en la prestación y democracia en la conducción. Estos atributos se han mantenido en la historia de mas de setenta años de cooperativismo eléctrico, atravesando circunstancias de competencia con el capital privado lucrativo o con el Estado benefactor. 2. Las Cooperativas durante el período de las privatizaciones El proceso de privatización de las empresas del Estado responsables del servicio público de electricidad fue concebido sin contemplar que las cooperativas eran responsables de abastecer a más de 1.400.000 usuarios, 149


Aportes para el desarrollo de las cooperativas de electricidad

esto es un 28,6 % de la cantidad de usuarios en el conjunto donde prestaban servicio. En el contexto nacional las cooperativas brindaban servicio a mas del 14,5 % del total de usuarios, debiendo destacarse que el 96,5 % de los usuarios rurales eran usuarios del sistema cooperativo. Los cuadros siguientes, elaborados sobre información de la Secretaría de Energía1 muestran la cantidad de usuarios por sector, por provincia y la incidencia relativa en el contexto nacional y de cada Provincia. Año 1992 Cantidad de Usuarios (miles)

Sector Cooperativo Eléctrico

Usuarios Cooperativos por Provincia

Residen Comer IndusTotales Rurales Otros % Coop. ciales ciales triales Coops. Provincial Buenos Aires 489,8 65,3 7,2 22,6 9,5 594,4 1378,0 43,14 Córdoba 188,2 27,4 3,1 16,6 3,8 239,0 793,9 30,11 Corrientes 0,0 0,0 0,0 1,6 0,0 1,6 137,7 1,19 Chaco 0,0 0,0 0,0 4,5 0,1 4,7 156,9 2,96 Chubut 77,6 11,8 1,4 1,6 1,3 93,6 95,2 98,39 Entre Ríos 51,0 6,0 0,8 12,2 1,0 70,9 272,8 26,00 Formosa 0,4 0,0 0,0 3,1 0,2 3,6 62,3 5,77 La Pampa 71,9 11,8 0,8 2,1 2,5 89,1 89,2 99,96 Mendoza 49,6 2,9 2,8 4,4 3,5 63,0 377,6 16,69 Misiones 38,2 4,7 1,6 5,3 0,9 50,7 139,1 36,47 Neuquen 64,2 6,1 1,3 0,0 1,3 73,0 101,7 71,71 Río Negro 20,9 3,5 0,8 0,0 -0,5 24,7 139,0 17,78 San Juan 4,0 0,3 0,1 0,0 0,1 4,6 126,3 3,65 Santa Fe 60,4 8,0 3,1 6,1 1,2 78,8 915,1 8,61 Sgo. Del Estero 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,2 103,1 0,21 Tierra del Fuego 9,4 1,7 1,0 0,0 -0,7 11,3 20,7 54,52

Provincia

Total

1125,6

149,4

24,1

80,3

24,1 1403,3

4908,6

28,59

Sector Cooperativo Eléctrico Año 1992 Usuarios Cooperativos en relación a la Nación Cantidad de Usuarios (miles) Residen Comer IndusRurales Otros Total ciales ciales triales Total Nacional Usuario Cooperativos Usuarios Cooperativos Rurales

8214,5

982,1 250,9

83,2

188,6

9636,1

14,56 % 96,19 %

Se reitera que a pesar de la importancia del sector cooperativo en el servicio eléctrico de la Argentina al año 1992, no fueron consideradas en la normativa que enmarcó el proceso de privatización implementado 150


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por el Estado Nacional. La Ley 24.065, principal componente del Marco Regulatorio Eléctrico, no menciona en parte alguna el término “cooperativa”, ni contemplaba su encuadramiento en la estructura que definió para el sector. El documento “Descripción del Sector Eléctrico” 2, editado por la Secretaría de Energía en Noviembre de 1991, con el objeto de brindar información y promover el proceso de privatización sólo expresa que “Hay muchas cooperativas a cargo de la distribución eléctrica y, en algunos casos, de generación menor”. En su libro “Transformación del sector eléctrico argentino” 3 , el Ing. Carlos Bastos, quien condujera el proceso de privatización del sector, hace referencia a las cooperativas en el punto que describe los servicios del interior en los siguientes términos: “También en comunidades pequeñas con limitadas redes de distribución, se desarrollaron cooperativas eléctricas formadas por los mismos usuarios, con apoyo y bajo concesión de sus respectivas municipalidades, que inicialmente fomentaron esta iniciativa para defender los intereses de los consumidores cautivos a quienes se consideraba desprotegidos frente a las concesionarias privadas de principios y mediados de siglo”. Cabe destacar que capitales de provincia como Neuquen y Santa Rosa estaban servidas por cooperativas eléctricas, distan de ser comunidades pequeñas. Con estos ejemplos se pretende destacar la exclusión del sector cooperativo del marco regulatorio eléctrico concebido a principio de los noventa sin contemplar que desde ese sector se podían ofrecer alternativas o complemento a la organización del sector sobre la base de sociedades anónimas con fines de lucro. El esquema de la privatización del sector eléctrico se sustentó fundamentalmente en que el Estado debía retirarse de aquella actividad en donde le actividad privada demostrara interés. Esto se explicita en el Ley 24.065, denominada usualmente Marco Regulatorio Eléctrico, que en su Capítulo III, referente al Transporte y distribución expresa que “El transporte y la distribución de electricidad deberán prioritariamente ser realizados por personas jurídicas privadas a las que el Poder Ejecutivo 151


Aportes para el desarrollo de las cooperativas de electricidad

les haya otorgado las correspondientes concesiones de conformidad con las disposiciones de las leyes 15.336, 23.696 y de la presente ley. El Estado por sí, o a través de cualquiera de sus entes o empresas dependientes, y a efectos de garantizar la continuidad del servicio, deberá proveer servicios de transporte o distribución en el caso en que, cumplidos los procedimientos de selección referidos en la presente ley, no existieron oferentes, a los que puedan adjudicarse las prestaciones de los mismos.” (Art.3). Esta disposición de la legislación nacional, a la cual adhirieron o copiaron la mayor parte de las provincias no contempla la prestación del servicio eléctrico sobre la base de la organización de los propios usuarios sobre la base de un esquema solidario de autogestión, como el que propone el cooperativismo eléctrico. Asigna al Estado la atribución de otorgar concesiones de distribución aún en donde no existiera el servicio o fuera prestado previamente mediante permisos, licencias, ordenanzas u otro instrumento legal. Pero la normativa establece además que “Se considera distribuidor a quien, dentro de su zona de concesión es responsable de abastecer a usuarios finales que no tengan la facultad de contratar su suministro en forma independiente”.(Art.9). Limitando fuertemente el reconocimiento de las cooperativas como Distribuidores, al carecer de un contrato de concesión. Esto originó serios inconvenientes en el acceso al Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) por parte de las cooperativas que deseaban adquirir energía en términos económicos más ventajosos. Mas aún, mediante simples Resoluciones de la Secretaría de Energía se establecieron requisitos adicionales a la definición del área, que debían cumplir los contratos de concesión sobre los que prestaban servicios las cooperativas eléctricas, para ser admitidos como agentes del MEM. En un principio las cooperativas fueron asimiladas al Gran Usuario, a los efectos de participar en las transacciones del MEM, con los consiguientes inconvenientes relativos al acceso al Precio Estabilizado Estacional y la determinación de costos del peaje. Estas consideraciones pretenden ilustrar parcialmente la ardua tarea que significó adaptar el régimen legal con que prestaban servicios las 152


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cooperativas eléctricas, la mayoría de las cuales que operaban con anterioridad a la más antigua de las empresas del Estado cuya privatización se transitaba. Asimismo cada cooperativa debió agilizar su gestión y profesionalizar sus cuadros a los efectos de encuadrarse en las exigencias de eficiencia y calidad de servicio que imponían las nuevas condiciones de los contratos de concesión. Aún cuando dichos niveles de calidad fueran de dificultoso cumplimiento en los mercados atendidos por las cooperativas o exigían costos que los usuarios no estaban en condiciones de afrontar. En diversas oportunidades cooperativas en forma individual, agrupadas o asociadas con empresas comerciales participaron con diversa suerte en los procesos de privatización de las empresas del Estado Nacional o Provincial. En resumen durante la década de los 90 las cooperativas prestatarias del servicio público de electricidad debieron, en diverso grado según la circunstancia de cada provincia, adaptar o suscribir un contrato de concesión de acuerdo a las pautas establecidas para sociedades comerciales, aplicar un régimen de calidad de servicio que desconocía sus posibilidades y necesidades, aplicar un cuadro tarifario equivalente al de las empresas comerciales que operaban en mercados de mayor densidad de usuarios y en consecuencia de mayor rentabilidad. Esto requirió dedicar esfuerzos y recursos económicos que evidenciaron la capacidad de reacción de las cooperativas, con resultados altamente positivos. En este período ninguna cooperativa se vio en obligada a resignar el servicio a favor de la empresa privada comercial o efectuar una transferencia de las instalaciones al Estado. En este proceso resultó gravitante el rol que desempeñaron las agrupaciones de cooperativas de segundo grado como portavoces de las cooperativas y gestores de la normativa específica del sector. Hacia el final del período de privatizaciones las Cooperativas evidenciaron una extraordinaria capacidad para adaptar sus estructuras y gestión a las pautas de eficiencia y rentabilidad que se implantaron desde el sector de gobierno. La energía facturada por el conjunto de cooperativas 153


Aportes para el desarrollo de las cooperativas de electricidad

se incrementó con una tasa anual promedio del orden del 5 % incluyendo la rescisión del año 2002. El cuadro siguiente elaborado sobre datos de la Secretaría de Energía ilustra al respecto4 . Evolución de la Energía Facturada por las Cooperativas Período 1991 Año Energía Facturada Incremento Anual GWh % 1991 4270,4 1992 4523,2 5,92 1993 4742,1 4,84 1994 5131,8 8,22 1995 5329,3 3,85 1996 5766,0 8,19 1997 6139,8 6,48 1998 6401,7 4,27 1999 6782,9 5,95 2000 7044,8 3,86 2001 7308,7 3,75 2002 7258,9 -0,68 Incremento anual entre extremos

4,94

Evolución Energía Facturada 8000.0 7000.0 6000.0 5000.0

G W h

4000.0 3000.0 2000.0 1000.0 0.0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Años 154


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La importancia de las cooperativas, en cuanto a la cantidad de usuarios servidos en el período 1992-2002, se incrementó pasando de una participación en el total del país del 14,56 % al 16,07 %. En ese mismo período se incrementó la cantidad de usuarios rurales de 80.300 a 105.700. La importancia relativa de las cooperativas disminuyó al incorporarse los usuarios rurales dispersos, servidos mediante paneles solares, en la provincia de Jujuy. Año 1992 Cantidad de Usuarios (miles)

Sector Cooperativo Eléctrico

Usuarios Cooperativos por Provincia

Residen Comer IndusTotales Rurales Otros % Coop. ciales ciales triales Coops. Provincial Buenos Aires 601,5 74,5 6,6 30,6 5,8 719,0 1537,2 46,77 Córdoba 262,9 35,0 3,1 24,0 7,0 331,9 929,5 35,71 Corrientes 0,2 0,0 0,0 2,9 0,0 3,2 196,0 1,64 Chaco 0,2 0,0 0,0 6,3 0,4 7,0 205,8 3,39 Chubut 102,2 12,6 0,4 1,4 2,0 118,6 121,5 97,60 Entre Ríos 76,2 9,3 1,0 13,0 1,9 101,4 336,2 30,15 Formosa 0,0 0,0 0,0 6,0 0,0 6,0 107,6 5,58 La Pampa 91,1 12,2 0,8 3,2 3,2 110,4 111,4 99,10 Mendoza 86,9 4,7 3,4 2,2 4,0 101,2 445,6 22,72 Misiones 59,5 4,4 1,6 6,5 0,9 72,9 189,6 38,44 Neuquen 82,6 6,5 1,5 0,0 1,4 91,9 138,6 66,31 Río Negro 32,4 4,0 0,1 0,0 0,2 36,7 178,9 20,53 San Juan 6,8 0,6 0,1 0,0 0,0 7,5 158,7 4,73 Santa Fe 93,0 10,3 4,2 9,2 1,5 118,2 996,7 11,86 Sgo. Del Estero 0,0 0,0 0,0 0,5 0,0 0,5 160,5 0,28 Tierra del Fuego 13,4 2,4 0,1 0,0 0,2 16,2 32,0 50,52

Provincia

Total

1508,9

176,5

22,8

105,8

28,6 1842,7

5845,8

31,52

Sector Cooperativo Eléctrico Año 1992 Usuarios Cooperativos en relación a la Nación Cantidad de Usuarios (miles) Residen Comerc IndusRurales Otros Total ciales iales triales Total Nacional Usuario Cooperativos Usuarios Cooperativos Rurales

9858,9 1118,3 168,9

167,9

317,1

11463,2

16,07 % 63,00 %

La participación de las cooperativas en el facturado total del país asciende, en el año 2002, al 11 %. Con un peso comparable a las empresas distribuidoras más grandes de la Argentina. 155


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Un aspecto destacable del importante mercado que deben abastecer las cooperativas se puede reconocer mediante los siguientes indicadores. Facturación por usuario año (kWh/usuario.año) Usuario Residencial Promedio Usuario Residencial Promedio Usuario Industrial Promedio Usuario Industrial Promedio Participación de cantidad de usuarios por cate goría Participación de Usuarios Rurales en Cooperativas Participación de Usuarios Rurales en la Nación Participación de Usuarios Industriales en Cooperativas Participación de Usuarios Industriales en la Nación

1.630 2.094 97.517 158.721

5.74 1.46 1.24 1.47

% % % %

Se evidencia que los usuarios residenciales cooperativos tienen un consumo sustancialmente menor que el promedio nacional, mientras que los usuarios medios demandan 2.094 kWh/año (242 kWh/mes), los usuarios cooperativos sólo requieren un promedio de 1.630 kWh/año (136 kWh/mes). Esto significa que dados similares requerimientos de inversión, resulta un costo fijo de abastecimiento sustancialmente mayor que no se ha reflejado en los niveles tarifarios aplicados por las cooperativas. La demanda del usuario industrial promedio nacional, de 158.721 kWh/ año, es asimismo mayor que la del promedio del usuario industrial 156


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cooperativo, de 97.571 kWh/año, con efectos similares a los comentados en el párrafo anterior. En cuanto a la composición de la cantidad de usuarios se reitera la importancia de los usuarios rurales, con una participación de 5,74 % en el mercado cooperativo, respecto del 1,46 % del conjunto nacional. Evidenciando el mayor costo y dificultades operativas del mercado atendido por el sector cooperativo eléctrico. En cuanto a la componente industrial, además de presentar una demanda unitaria promedio sustancialmente inferior la participación de los usuarios industriales en el mercado cooperativo es de 1,24 % frente a 1,47 % del promedio nacional. 3. Las Cooperativas después de las privatizaciones Frente al panorama descripto, emergente del proceso de privatización en el cual las cooperativas se han vuelto inmersas o involucradas, cabe preguntarse cuál es el panorama que se presenta al sector cooperativo eléctrico. Se debe tener en cuenta los principales aspectos que caracteriza el período que se ha iniciado postprivatizaciones. El Estado Nacional y las provincias han abandonado el esquema privatizador como solución a la problemática del servicio eléctrico. Aquellas provincias que no habían materializado el proceso privatizador han dejado de lado ese proyecto. Se ha producido un quiebre en la continuidad de los contratos de concesión que sustentaba el proceso privatizador, al dejar de lado la convertibilidad de la moneda, el reajuste de tarifas y los mecanismos de precios del Mercado Eléctrico Mayorista. El Estado ha debido asumir, en determinados casos, la responsabilidad de prestar el servicio de distribución de electricidad y de impulsar la incorporación de nuevas centrales al parque generador. Se ha producido un movimiento generalizado de traspaso de paquetes 157


Aportes para el desarrollo de las cooperativas de electricidad

accionarios de empresas privatizadas, evidenciando cambios importantes en las expectativas generadas en el período anterior. Se evidencia una pauperización sostenida y creciente de una importante cantidad de usuarios, que impone tomar medidas de carácter social para poder satisfacer la demanda de un servicio esencial como el eléctrico. Se aprecian crecientes restricciones en el abastecimiento de combustibles a las centrales, con un incremento en el costo de generación y potenciales problemas de abastecimiento. Se ha saturado la capacidad de transporte en diversos sistemas especialmente regionales, originando restricciones en el suministro en los períodos de mayor demanda. Frente a este panorama, las cooperativas tienen mucho que proponer y una responsabilidad importante como participantes activos en el nuevo esquema que se encuentra en proceso de estructuración. El concepto de solidaridad y compromiso social, esenciales en la organización cooperativa resultan prioritarios en el marco social actual. Las cooperativas se constituyen en instrumentos adecuados para que los usuarios puedan satisfacer sus necesidades en un marco de autogestión que contribuya a aliviar el esfuerzo que el Estado no está en condiciones de realizar. O en aquellos casos en que el Estado puede realizar, las cooperativas han dado pruebas de su capacidad de gestión y altos niveles de eficiencia. Las cooperativas han dado pruebas de vocación de servicio y de arraigo que no proporciona el accionista interesado en el negocio en un marco globalizado. Mientras varias inversoras han abandonado el sector eléctrico argentino y otras han anunciado su interés en desprenderse de las empresas que explotan, las cooperativas reiteran su compromiso con comunidad y con el servicio que prestan. En cuanto a la propuesta que las cooperativas pueden hacer a la sociedad y a las autoridades del sector, pueden destacarse los siguientes aspectos. 158


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Las cooperativas sirven al segmento de menores recursos y más vulnerable de los usuarios y lo seguirán haciendo, siempre que su ecuación económica resulte viable. En tal sentido requieren no sólo una recomposición tarifaria, sino que esta contemple las posibilidades de pago de los usuarios sobre la base de un esquema solidario. Equilibrar los costos del servicio, mediante el reconocimiento del destino de la energía con precios del abastecimiento que tengan en consideración su utilización como recurso económico para la producción o como requerimiento para satisfacer necesidades básicas. Las cooperativas ofrecen ejemplo de mecanismos de control y de administración con participación de los propios usuarios que pueden adoptarse a fin de estructurar adecuados medios de regulación que se ajusten a sus particulares características. La calidad del servicio, establecida mediante pautas generales, no constituye una necesidad del usuario ni reflejan su disponibilidad al pago. Las cooperativas están en condiciones de verificar la factibilidad de los niveles de acuerdo con los recursos económicos disponibles, sin de deteriorar la calidad de vida de sus asociados. Las cooperativas han evidenciado una capacidad de gestión, como para ser eficientes administradores de créditos que el Estado destine al sector, con condiciones financieras que hagan factible su reembolso. La proximidad al usuario y la visión comprometida con el desarrollo económico y la promoción social de la comunidad, hacen que las cooperativas puedan contribuir a la definición de las obras que requiere el sector, sin que la óptica de la decisión se reduzca a criterios de rentabilidad. 4. Conclusión Los logros cooperativos expuestos se deben en gran medida a su accionar conjunto, agrupadas informalmente o a través de sus organizaciones de segundo grado. Sólo de esa manera puede hablarse de sector cooperativo eléctrico y de su importancia en le contexto nacional. 159


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La etapa que se inicia, post privatización, requiere unificar el diálogo con las autoridades, establecer pautas comunes y proponer soluciones de conjunto, elevando el esquema solidario entre las cooperativas de distinto grado de desarrollo y necesidades. Sólo de ese modo el cooperativismo dará muestras que practica el esquema y principios que proclama, evidenciando su capital mas preciado, que no es el económico, sino el de su filosofía y la calidad de a gente que lo compone.

Notas 1

2

3

4

Informe del Sector Eléctrico. Versión Preliminar. Período 1992-1994. Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. Secretaría de Energía. Subsecretaría de Energía Eléctrica. Dirección Nacional de Prospectiva. República Argentina. Julio 1995. Descripción del Sector Eléctrico. Ministerio de Obras y Servicios Públicos. Secretaría de Energía. Noviembre 1991. Transformación del Sector Eléctrico Argentino. Carlos Manuel Bastos, Manuel Ángel Abdala. 1995 Informe del Sector Eléctrico. Año 2002. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Secretaría de Energía. Dirección Nacional de Prospectiva.

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El cooperativismo de servicios públicos. Aspectos vinculados al financiamiento de sus obras por María Claudia Beltramo y Moira Fernández Acevedo

Introducción El capital como uno de los factores de la producción resulta en las entidades cooperativas tan esencial como en cualquier otro tipo de sociedades 1. De él ha de valerse la estructura organizativa para el logro del cometido que se persigue y anima su constitución. El artículo 2 de la Ley 20.337 define a las entidades cooperativas caracterizándolas mediante la enunciación de sus rasgos fundamentales. Resulta entonces claro el propósito de su creación - la organización y prestación de servicios - en el marco de actividades definidas conforme su objeto social. En las cooperativas sus asociados aportan capital al servicio de una explotación destinada a realizar operaciones entre ellos mismos constituyendo éstos lo que denominamos “actos cooperativos”. Este constituye el motivo principal que el interés de los propietarios del ente no sea el de maximizar el beneficio - diferencia entre costo y precio - sino por el contrario el de tender a reducirlo a cero para obtener así un “precio justo” por las operaciones que ellos mismos realizan con la entidad. El capital invertido en este caso nunca puede verse incrementado por operaciones con terceros no asociados, ya que los excedentes producidos por este tipo de operaciones y las ajenas al giro ordinario resultan intangibles y deben ser destinados obligatoriamente a una reserva no distribuible. A diferencia de ello, en las sociedades comerciales los socios aportan capital con destino a una explotación cuyo principal objetivo es obtener ganancias por operaciones realizadas con terceros. Estas precisiones legales, coherentes con la naturaleza de los actos cooperativos, son caracterizantes de las cooperativas como entes no lucrativos. 161


Aportes para el desarrollo de las cooperativas de electricidad

Estructura de Inversiones y su financiamiento En el recorrido de este largo camino de años los activos de las cooperativas hubieron de recoger desajustes respecto de sus valuaciones reales acaecidas a consecuencia de los fuertes procesos inflacionarios que toleró la economía nacional2 y en materia de historia reciente los traumáticos mecanismos de salida de la convertibilidad o paridad controlada. En este último caso el hecho de tener que generalizar el ajuste de las partidas no monetarias del activo mediante el IPIM (Indice de Precios Internos Mayoristas) - con el límite previsto en el punto IV.B.2 inc. d) de la R.T. 6 en cuanto a su valor recuperable - en lugar de aplicar índices específicos como lo establece para algunos casos la Resolución 241 de la FACPCE o directamente el criterio de valores corrientes o de reposición contemplados en la R.T. 10 de la FACPCE, provocó en los balances cerrados y ya sometidos a consideración de las respectivas Asambleas de asociados, desajustes en los resultados que debieron ser en su mayoría susceptibles de comentarios, o notas que explicaran tal circunstancia. Asimismo sufrió distorsiones el Patrimonio Neto: en el pasado lejano por falta de registro detallado en las cuentas individuales de los asociados que permitiera asignar los sucesivos Ajustes de Capital y en la historia reciente -posterior al 2002- merced a pronunciamientos asamblearios tales como: absorción de quebrantos con saldos registrados en las cuentas de reserva y su posterior recomposición con saldos de la cuenta Ajuste de Capital con destino del remanente asimismo a reserva o bien absorción de quebrantos con saldos registrados en cuentas de reserva sin recomposición ni tratamiento del destino del saldo de la cuenta Ajuste del Capital. Solo en una acotada cantidad de casos se observó la absorción de quebrantos con saldos registrados en las cuentas de reserva con recomposición de estos mediante saldos de la cuenta ajuste de capital y afectación del saldo remanente de dicho ajuste a las cuentas individuales de capital cooperativo 3 . Decisiones como las descriptas precedentemente en la práctica devinieron en una mengua importante de los aportes al capital de las entidades efectuadas por cooperadores de buena fe. 162


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Oportuno parece reflexionar aquí acerca de los cambios producidos en la visión que tuvieran aquellos con arraigado sentir cooperativista que en el marco de una misma región con iguales preocupaciones y una necesidad común promovieran el sentido de propiedad y pertenencia y el fuerte compromiso de los asociados hacia su entidad y siempre alentaron el adecuado reconocimiento individual en la estructura de financiamiento propio. Nos preguntamos ¿no es mera retórica la defensa de los beneficios de la cooperación en ausencia de un adecuado resguardo del capital individual aportado? ¿No supone ello un criterio adolescente o falto de análisis o en casos flagrantemente atentatorio al legítimo derecho de propiedad de los asociados quienes en muchas ocasiones deciden en Asamblea a instancias de lo sugerido por el Consejo de Administración? La experiencia enseña que los asociados de cooperativas que tienen aportes de capital de significación concurren a las asambleas en mayor proporción que los asociados de las cooperativas que hicieron escasos aportes involucrándose en éstas con una participación activa indagando sobre aspectos de importancia de la gestión social. Al conocerse el importe del propio aporte se está más predispuesto a razonar en las asambleas en términos de conveniencia económica antes que adherir a simples planteamientos de liderazgo político lamentablemente común en estos tiempos en tanto siempre hay personas interesadas en que no se aprecie la verdadera gravitación de la cooperativa de servicios públicos en términos económicos y la confundamos con una suerte de municipio alternativo que obviamente la cooperativa dista mucho de parecerse. Al vigilar y controlar de cerca la propia inversión y saber que está a disposición de su retiro - sujeto a las restricciones legales, estatutarias y reglamentarias -, desarrollará una predisposición mayor a realizar nuevos aportes si ello es resuelto por la mayoría de los asociados para hacer eficientes los servicios que se prestan o abordar nuevos. Cuando más sentido de pertenencia tengamos de nuestras cosas más las defenderemos de la voracidad de quienes siempre están dispuestos a quedarse con los bienes de propiedad social tal y como lamentablemente acaeciera en nuestro país con las empresas públicas. 163


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En igual sentido pareciera también apartarse del marco de una práctica cooperativa bien entendida haber sustituido la demanda de aportes de capital con destino a obras por operaciones que posteriormente suponen - en la mayoría de los casos - una reincorporación de las mismas al Activo de la cooperativa transacción ésta que habitualmente se realiza sin valor contable o a valores simbólicos con cargo a la cuenta Reserva Especial Art. 42 Ley 20.337. Dispensará el buen lector que el presente trabajo posponga el análisis de las connotaciones fiscales que tal operatoria supone y citando brevemente las económicas se dirá que la ausencia de registro de costos no erogables - los que sí son tomados en cuenta para el cálculo de las suficiencia de la tarifa al ser cedidas las obras para su mantenimiento4 - frente a la contabilización como ingresos operativos del servicio prestado al asociado importa el origen de un excedente operativo. Este ejercicio teórico no debe quedar eclipsado frente a la actual realidad de retrasos tarifarios que verifican las cooperativas y que se traducen en Estados de Resultados con quebrantos operativos en los últimos períodos cerrados. Establecida como política institucional o en respuesta a insistentes requerimientos de los asociados el hecho de divergir de concepciones puras respecto del financiamiento de la estructura de inversiones es justificada por sus defensores, en la disminución de montos sujetos a eventuales devoluciones en el futuro. La postura a la que adherimos parece clara entonces. Entendemos que corresponde a los dirigentes adoptar todas las medidas de adaptación para que se opere a resguardo de asociados no consustanciados con los beneficios del sistema cooperativo proclives a explorar oscuros y egoístas caminos en tanto las cooperativas por su exclusiva forma no pueden hacer milagros por más que tengan como respaldo un sólido sistema doctrinario. En ese sentido es que parece razonable hacer constar en estatutos y reglamentos adecuadas previsiones legales que contemplen esta circunstancia requiriendo del asociado un tiempo mínimo de permanencia que guarde correlato con la vida útil asignada a la obra, solventando cargos en caso de retiros anticipados que recojan con adecuada mensura los costos de desmantelamiento o de la conservación de éstas como inversión ociosa. 164


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Colofón Nos hemos expresado adhiriendo al adecuado reconocimiento en las cuentas individuales de capital Social de los aportes efectivamente realizados y la conservación de su poder adquisitivo. Asimismo sobre la necesidad de someter a revisión los criterios que animan un apartamiento de la concepción tradicional de financiamiento de obras en cooperativas de servicios públicos. Pareciera que el esclarecimiento de los asociados sobre el destino de sus esfuerzos y todo cuanto podamos hacer para favorecer la aprehensión de los fundamentos doctrinarios que rigen este tipo de entidades, que bien se diferencian de otras, promoverá su especial interés en reafirmarlo como dueño de su propio destino. De eso se trata, de cultivar una identidad sin ambigüedades, de alentar maduros razonamientos que ubiquen al asociado como verdadero protagonista de un sistema económico solidario, sólo así se apreciarán en toda su dimensión las ventajas que reporta la autoorganización de los servicios públicos y materializarán sustento los argumentos que esgrimimos frente al Estado para que se defienda y fomenten instituciones de este tipo. Apéndice La cuestión del Capital en las Cooperativas de Servicios Públicos (parte pertinente) Dr. Beltramo, Constancio Francisco Carta de IESCOOM Nº 18 Oct/Nov/Dic 1994 “Durante su largo proceso de desarrollo las cooperativas de servicios públicos atravesaron largos años de inflación con fuertes distorsiones en sus balances de todo lo cual resulta hoy que sus activos fijos son considerablemente inferiores a su valuación real lo que seguramente dará lugar a la realización de revalúos técnicos, mientras en su patrimonio neto se contabilizan fuertes reservas, en no pocos casos a causa de aplicarse normas de ajuste dictadas por la autoridad de aplicación del régimen legal de las cooperativas que no contemplan cabalmente el interés individual de los asociados produciendo ello como resultado que la cuenta individual de cada uno de los integrantes no refleje el valor actualizado del capital efectivamente aportado por ellos en diferentes épocas. La circunstancia de contar con montos irreales de capital accionario y por añadidura muy inferiores a la realidad y aún con la imposibilidad de poder determinar valores contables ciertos es, en buena medida, causal de desinterés asociativo que se traduce en una muy escasa participación en las asambleas y 165


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demás circunstancias de interés general. Adviértase por ejemplo, que un consumidor residencial de energía eléctrica con una facturación neta de impuesto de $ 25.- mensuales al cabo de 25 años habría capitalizado unos $ 750.- solamente en concepto de aporte proporcional de capital a una tasa del diez por ciento que puede considerarse como representativa o promedio de lo que es habitual en cooperativas de este tipo. Desde luego deben computarse los aportes iniciales y los que correspondan a aportes de capital por otros servicios por lo cual es bastante probable que un servicio de estas características pudiese superar los mil pesos de capital integrado lo que en la realidad no ocurre así como consecuencia de las comentadas distorsiones operadas en los balances y en el deterioro del signo monetario que en menos de un cuarto de siglo y a través de quitas perdió nada menos que trece ceros. Por lo expuesto es nuestra opinión que las cooperativas deberían abocarse a la tarea de reestructurar su capital accionario de cara al proceso de estabilidad monetaria instaurado a partir de la Ley de Convertibilidad Nº 23.928, y todo ello con vistas a lograr varios objetivos simultáneos que pasamos a considerar en el punto siguiente: II.- OBJETIVOS DE UN PLAN DE CAPITALIZACION. Dentro de los objetivos a alcanzar como consecuencia de adoptarse un plan de capitalización destacamos los siguientes: 1. Determinación del capital individual inicial: Si no existen registros precisos del monto de capital aportado por la totalidad de los asociados o bien si se tiene la certeza de que los mismos no reflejan la realidad podría intentarse efectuar una determinación aproximada a partir de las sumas que debería aportar un asociado que ingrese en la actualidad para requerir el servicio al cual debería agregarse un importe adicional que se podría calcular teniendo en cuenta la factura promedio actual conteniendo la contribución por aporte de capital multiplicado por el número de meses de antigüedad que se registra en el servicio que se presta. Teniendo en cuenta que la sumatoria de todo el capital así computado podría ser mayor que el monto capitalizado podría explorarse la alternativa de disponer un revalúo técnico ya que el mayor valor de los bienes que se valúan se debe a que durante su período de servicio fueron afectados con tasas de amortización superiores a las necesarias con un mayor impacto en los respectivos estados de resultados afectando con ello también el nivel de retornos que se debieron distribuir en años anteriores. Desde luego, participamos de la opinión que en el caso de ser posible segregar valores en los bienes sujetos a revalúo técnico provenientes de causas ajenas a la cooperativa como podrían ser las debidas a la urbanización en el caso de los inmuebles o en la creación de aranceles protectivos en el caso de maquinarias importadas tales valores deben destinarse íntegramente a reserva por provenir de causas no operativas. Para el supuesto que la sumatoria del capital individual de los asociados fuera superior al capital contable más los importes del revalúo técnico suceptible de ser capitalizados deberá efectuarse una quita porcentual proporcional asignando en consecuencia sólo los importes que permitan igualar cifras obviamente. En el supuesto contrario es decir, en el caso de que la sumatoria del capital individual fuese menor al capital contable más los saldos del revalúo técnico, sólo se capitalizarán los montos determinados destinándose a Reserva el remanente. 2. Mantener actualizado el Registro de Asociados: Tal como lo exige la Resolución del Instituto nacional de 166


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Acción Cooperativa Nº 250/82 es obligatorio consignar el importe del Capital suscripto y del capital integrado por los asociados lo que en las Cooperativas de servicios públicos resultó virtualmente imposible de cumplimentar cabalmente en las épocas de aguda inflación por las que atravesara nuestra economía hasta el año 1991. Es por ello que una vez efectuada la asignación individual por asociado y por cada tipo de servicio es relativamente sencillo, con auxilios de los modernos ordenadores desde luego, mantener actualizados los aportes que se vayan efectuando mensualmente para cada servicio como así también para poder efectuar reembolsos, transferencias entre asociados y aún transferencias internas dentro de cada cuenta cuando por ejemplo un asociado opta por dejar de utilizar un servicio y comenzar a utilizar otro de los tantos que prestan las cooperativas en la actualidad. Cabe recordar que, tal como lo dispone el artículo 21 de la Ley 20.337, el asociado tiene libre acceso a las constancias del Libro Registro de Asociados, razón por la cual, una vez ordenado el saldo inicial del capital no parece que puedan existir impedimentos para que quien deseare conocer el saldo actualizado de su cuenta de capital pueda hacerlo en cualquier momento y aún por sus propios medios consultando la pantalla del ordenador que la entidad puede poner a su disposición en el mismo mostrador de atención al público para no tener que distraer tiempo del personal que puede ocuparse de otros asuntos del servicio. 3. Asegurar la plena vigencia del Principio de Equidad: Siendo las cooperativas empresas sin fines de lucro son sus miembros quienes deben contribuir a la generación del capital necesario para que el respectivo servicio les sea prestado. Con el Cómputo por servicio se podrá cuantificar fácilmente la relación del financiamiento propio de las inversiones realizadas para cada una de ellas e incluso del propio capital de trabajo empleado en ellos y a fin de evaluar también el posible costo financiero a computar para determinar la economicidad del mismo. Ello no se puede alcanzar con una cuenta de capital que constituye simplemente una “masa” que se viene tratando a lo largo del tiempo donde seguramente se han venido operando una serie de subsidios entre usuarios de los diferentes servicios en forma permanente y esto es inconveniente para la sana práctica de una cooperación bien entendida. 4. Asegurar la plena vigencia del Principio Democrático: Al operarse la depuración de los registros de asociados con la baja de aquellos que no hayan utilizado los servicios de la cooperativa por un espacio razonable de tiempo, el principio de “un asociado, un voto” que caracteriza a las cooperativas primarias, adquiere una dimensión más apropiada a la realidad ya que sólo participarán de las asambleas aquellas personas que tienen un interés tangible en la entidad. Con frecuencia se observa que las asambleas de las Cooperativas de servicios públicos son verdaderas confrontaciones de ideologías políticas o de algún otro tipo a tal punto que se ha llegado a considerar a las mismas como una suerte de municipio alternativo que hay que ganar a cualquier costo y ello no es bueno para el quehacer cooperativo ya que la cooperativa es simplemente una empresa de propiedad social que brinda servicios al costo a las distintas unidades de consumo: familias, empresas comerciales, agropecuarias, industriales, etc. que en las asambleas deben expresarse como tales y no como ciudadanos que eligen autoridades políticas para la 167


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corporación municipal. Consideramos que un plazo razonable para incluir en el texto de un eventual reglamento de capitalización podría ser de tres años contados a partir de la fecha de cierre del último ejercicio ya que el mismo es equivalente al de la prescripción en materia comercial”.

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Cracogna Dante - Problemas actuales del Derecho Cooperativo - Intercoop “El capital cumple en las cooperativas una función eminentemente instrumental, constituye una herramienta para el logro del objetivo social que es, siempre, el servicio de los asociados (1). Este rasgo las diferencias de las sociedades lucrativas en las que el capital constituye su principal razón de ser, puesto que a él se subordinan todas las instancias de la organización empresaria y a su mayor rentabilidad se orienta todo el quehacer societario (2). Las sociedades comerciales, cualquiera fuere su objeto social específico, se constituyen para obtener ganancias con las que se retribuya al capital invertido en ellas (3). Ese es su sentido y, por lo tanto, encuentran su justificación en el beneficio que obtengan para compensar al capital (4)”. (1) Así lo reconoce expresamente Halperin, Isaac: “La función del capital es instrumental, esto es, esencialmente para el logro del objeto social; su insuficiencia imposibilita el logro del objeto social, que es la prestación de los servicios sociales”(Curso de Derecho Comercial, Volumen II, Depalma, Buenos Aires, 1977, página 487). La doctrina italiana, en general, también es coincidente (Ver Ascarelli, Tulio, Studi in Tema di Societá, Dott A. Giufré, Milano 1952, página 400). (2) El artículo 1648 del Código Civil define a la sociedad como la que se constituye “con el fin de obtener alguna utilidad apreciable en dinero”, que los socios “se dividirán entre sí”. (3) Si bien la Ley 19.550, innovando sobre los antecedentes, brinda una definición amplia de sociedad comercial, puntualiza, no obstante, que la participación en los beneficios constituye un rasgo fundamental (artículo 1º). (4) Ascarelli destaca esta característica que las distingue de las cooperativas (Op. Cit., página 401) coincidiendo con A. Bigiavi (La profesionalitá dell’imprenditore, Padova, 1948) y otros autores italianos. Beltramo, Constancio Francisco - La Cuestión del Capital en las Cooperativas de Servicios Públicos. CARTA DE IESCOOM - Instituto de Estudios Cooperativos y Mutuales - Nº 18 Octubre-Noviembre-Diciembre 1994. En orden a la relación que guarda con la temática del presente reproducimos en Apéndice su parte pertinente. Sobre el particular establece el Art. 5 del Anexo I de la resolución 1150 el orden en que habrán de ser absorbidos los quebrantos: a) reserva especial del artículo 42 de la Ley 20.337; b) reserva legal; c) reserva por revalúo técnico; d) ajuste de capital. Prescribe también la norma aludida que dicho orden deberá observarse al inicio del primer ejercicio - infiriendo que debe aplicarse en los sucesivos -, excepto disposiciones legales o reglamentarias en contrario y que las partidas utilizadas para la absorción de pérdidas, deberán reconstituirse a sus valores anteriores, reexpresados en moneda constante continuando la resolución estableciendo que los saldos acumulados de la cuenta ajuste del capital al cierre de cada ejercicio, podrán - por resolución asamblearia - ser capitalizados total o parcialmente. Los contratos de Concesión de Servicio Público de Distribución de Energía a Distribuidores Cooperativos de la Provincia de Córdoba enumeran como obligaciones de la Concesionaria: Art. 19) I. Prestar el Servicio Público dentro del AREA, conforme a los niveles de calidad detallados en el Anexo VI/ Normas de Calidad del Servicio Público y Sanciones, teniendo los Usuarios los derechos establecidos en el respectivo Reglamento de Suministro. II. Satisfacer toda demanda de suministro del Servicio Público en el Area, atendiendo todo nuevo requerimiento, ya sea que se trate de un aumento de la capacidad de suministro o de una nueva solicitud de servicio, conforme a lo dispuesto en el Reglamento de Suministro. VI. Efectuar las inversiones, y realizar el mantenimiento necesario para garantizar los nieveles de calidad del servicio definidos en el ANEXO VI - Normas de Calidad del Servicio Público y Sanciones.

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El hombre, la energía eléctrica, el medio ambiente y las cooperativas por Guillermo Lombardini

La humanidad ha ido progresando desde el hombre primitivo, que contaba únicamente con la energía de los alimentos consumidos. El hombre cazador disponía de más alimentos y quemaba madera para calentarse y cocinar, luego los primeros cultivadores que empleaban ya animales domésticos y que, más tarde, dieron los primeros pasos para dominar la energía del viento, posteriormente la sociedad industrial que se basaba en el carbón y el vapor, hasta la sociedad actual con los motores de combustión interna y externa y la generación centralizada de electricidad. Hay que distinguir entre varias formas de energía: por energía primaria se entiende la energía en la forma que tiene en sus recursos naturales (por ejemplo madera, carbón, petróleo, gas natural, viento, energía hidráulica, uranio natural, energía solar), mientras que las formas de energía secundaria son todas aquellas en las que la energía primaria necesita transformarse para su distribución o consumo entre los usuarios (por ejemplo la electricidad o la gasolina). Como es sabido la evolución de la humanidad y de los productos que consume ha generado una creciente necesidad de energía. Esto se debe a que cada vez es mayor la cantidad de personas que tienen acceso al uso de la misma y a los productos que contienen o requieren de insumos energéticos, y también, a que estos productos son cada vez más elaborados y necesitan mayor cantidad de energía para su fabricación. Una parte importante de este consumo se realiza en forma de energía eléctrica, la que se utiliza para fabricar productos además de prestar otros servicios tales como: alumbrado, comunicaciones, informática, electrodomésticos en el hogar, etc. y que resultan imprescindibles en el estado de desarrollo actual. De las formas actualmente conocidas de producir energía eléctrica de manera técnicamente posible y a un costo aceptable, se encuentran las siguientes: 169


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1. Reacciones químicas (pilas o baterías) Hacen uso de recursos no renovables (si bien algunos son reciclables) y son muy contaminantes. Esta forma es muy costosa por unidad de energía producida o almacenada, al igual que las baterías, que no la producen sino que la almacenan. Las pilas y baterías convencionales, una vez agotadas, son fuertemente contaminantes del suelo. Se las utiliza en aparatos donde es imprescindible la facilidad de transporte, y que no necesiten cantidades importantes de energía (linternas, instrumentos de comunicación, informática, aplicaciones en medicina, etc.). 2. Energía solar Hace uso de un recurso renovable, y no es contaminante de la atmósfera en su funcionamiento, pero si lo es en su proceso de elaboración (aunque puede producir cierto grado de contaminación visual . Consiste en convertir la radiación solar en energía eléctrica utilizando células fotovoltaicas. Esta forma de generar, en el desarrollo actual de la técnica, es costosa por unidad de energía producida y tiene una vida útil pequeña, además como intercepta la radiación solar, produce sombra sobre la superficie de la tierra la que resulta inadecuada para el crecimiento de la vegetación. Para producir una potencia y energía equivalente a la Central Hidroeléctrica de Corpus Christi 3.000 MW y 20.0000 GWH anuales se necesitaría de una superficie del orden de las 15.000 Ha. Cantidad de tierra algo superior a la que inunda la Central de Corpus ( ubicada en Pindo-í inunda 14.000 Ha). Este tipo de generación se justifica para el caso de aplicaciones de bajo consumo y alejadas de las redes de distribución (en el estado actual de desarrollo tecnológico). En estas circunstancias puede resultar más económico que llevar la energía eléctrica a través de redes de transporte. Para el caso que la energía se utilice en horas donde no hay radiación solar (de noche o días nublados), es necesario preveer su almacenamiento en baterías que tienen el inconveniente descripto en el punto 1). 170


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También se puede utilizar esta energía para producir hidrógeno, que se puede almacenar, y luego utilizarlo en el momento adecuado. La combustión del hidrógeno con el oxígeno, da como residuos de la combustión agua pura, que no es contaminante. 3. Energía eólica Hace uso de un recurso renovable, y no es contaminante de la atmósfera en su funcionamiento (puede eventualmente producir contaminación visual), y necesita una cierta cantidad de terreno para su instalación. Consiste en convertir la energía cinética que poseen las masas de aire en movimiento en energía eléctrica mediante aerogeneradores. Se la puede utilizar en zonas con cierta velocidad y permanencia adecuada de los vientos. Para el caso de generación aislada (desvinculada de las redes de transporte de energía) y de tener que utilizar la energía en momentos en que no hay viento, se debe de contar con un sistema de almacenamiento. Este sistema de almacenamiento puede ser en baterías o al igual que en caso anterior producir hidrógeno. En el estado actual de desarrollo técnico es costosa por unidad de energía producida. La fuerte tendencia en el uso de la energía eléctrica eólica esta referida a valores marginales. A nivel mundial representan aproximadamente el 0,1% de la generación de energía eléctrica. En Europa representa el 0,5 %. Su desarrollo se sustenta en subsidios de unos pocos estados: Alemania y Dinamarca entre otros, que están pagando a los generadores eólicos 100 U$S/MWH, es decir el doble del precio de su energía mayorista. Para producir una potencia y energía equivalente a la Central Hidroeléctrica de Corpus Christi 3.000 MW y 20.0000 GWH anuales se necesitaría de una superficie del orden de las 22.500 Ha. Cantidad de tierra bastante superior a la que inunda la Central de Corpus (ubicada en Pindo-í inunda 14.000 Ha). Actualmente en la República Argentina este tipo de generación esta casi exclusivamente operado por Cooperativas. A continuación un breve resumen de los aprovechamientos en operación: 171


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Provincia de Buenos Aires: Potencia total 5.700 KW. Cooperativa Eléctrica de Tandil: Total 800 KW Distribución: red local (rural). Alrededor de un 20 % se suministra a una red regional de EDES. Cooperativa Eléctrica de Punta Alta Ltda: Total 2.200 KW Distribución: red local. Cooperativa Eléctrica de Darregueira: Total 750 KW. Distribución: red local, y excedentes a la red regional de EDES. Cooperativa Eléctrica de Mayor Buratovich: Total 1200 KW. Distribución: red local y excedentes a al red regional de EDES. Cooperativa Eléctrica de Claromeco: Total 700 KW Distribución: red local Provincia de Neuquén: Potencia total 400 KW Cooperativa Eléctrica de Cutral -Có: Total 400 KW Distribución: red local Provincia de La Pampa: Potencia total 1800 KW Cooperativa Eléctrica de Servicios Públicos de Gral. Acha: Total 1800 KW. Distribución: red local Provincia de Santa Cruz: Potencia total 1.200 KW Municipalidad Pico Truncado: Potencia total 1.200 KW Distribución : red local Provincia de Chubut: Potencia total 17.460 KW Pecorsa: Total 500 KW Cooperativa Eléctrica de Comodoro Rivadavia: Total 16.560 Distribución: red local Cooperativa Eléctrica de Servicios de Rada Tilly: Total 400 KW Distribución: red local Potencia Total Instalada: 25.560 KW Las tres maneras de generar energía eléctrica consideradas, producen en el estado actual de la técnica, una fracción muy pequeña y de alto costo unitario de las cantidades crecientes que necesita el desarrollo industrial y de servicios, esto es así en el mundo y también en el país. 172


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4. Energía Nuclear Consiste en aprovechar el calor que producen las reacciones nucleares para producir vapor; el cual es utilizado en turbinas de vapor convencionales que mueven los generadores eléctricos. Estas centrales tienen un alto costo de instalación. En el estado actual de desarrollo tecnológico, las reacciones nucleares que se utilizan son las de fisión (partición del núcleo de uranio), que además de consumir combustibles no renovables tienen el inconveniente de que aún no se ha encontrado una forma económica de almacenar algunos de los residuos nucleares del combustible utilizado, que son altamente contaminantes y que mantienen su estado de radiación durante siglos. En razón de lo expuesto en algunos países se ha limitado o aún prohibido su uso. En nuestro país existen dos centrales nucleares en funcionamiento Atucha I ubicada en la Pcia. de Bs. As. con una potencia de 350 MW en operación desde 1974 y Embalse ubicada en la Pcia. de Córdoba con una potencia de 640 MW en operación desde 1984. Estas dos centrales generan aproximadamente el 7.320 GWH anuales es decir el 8,2% de la energía que se comercializa en el Mercado Eléctrico Mayorista. Existe una tercera central en construcción Atucha II, que tendrá una potencia instalada de 745 MW. 5. Energía Hidráulica Consiste en utilizar la energía potencial que poseen las masas de agua cuando existen desniveles aprovechables. En las centrales hidráulicas convencionales se utilizan las pendientes del terreno existentes en los cursos de aguas (ríos o arroyos). A esos efectos se construye una presa que concentra el desnivel de un cierto tramo del río en un solo punto. Mediante una canalización adecuada se conduce el agua a presión hasta las turbinas, las que convierten esta energía de presión en energía mecánica que mueve los generadores eléctricos. Se utiliza un elemento renovable como es el agua, y la producción de 173


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energía no contamina el ambiente, a condición de mantener condiciones adecuadas en el uso del lago que se forma. La ubicación de la central queda sujeta a las condiciones hidrológicas y geográficas convenientes. Su costo de instalación en general suele ser inferior al de la nuclear y superior al de las térmicas que trataremos en el punto siguiente . Su período de vida útil es muy grande en comparación a las centrales nucleares o térmicas, del orden de tres o cuatro veces más años. Además como no consumen combustibles, resulta que su costo de generación es muy bajo, en general menor que cualquiera de los otros sistemas. Actualmente en nuestro país las centrales hidroeléctricas suministraron 31.800 GWH en el año 2004 al Mercado Eléctrico Mayorista es decir el 36 % del total de dicho mercado. En el caso de las centrales mareomotrices se aprovecha la diferencia de nivel entre mareas (alta y baja). Son centrales de muy alto costo de instalación. En el caso de las centrales de bombeo que en realidad no son centrales de producción sino que almacenan la energía. Funcionan durante ciertas horas (en general horas de valle) bombeando agua de un nivel inferior a uno superior y consumiendo energía eléctrica. Posteriormente esa agua se desembalsa en horarios convenientes (en general horas de punta). Son adecuadas cuando el parque generador del sistema, tiene centrales a las que no conviene operar a carga variable (pues disminuyen su vida útil), en consecuencia se las despacha a carga constante, utilizando el exceso de potencia en las horas de valle, para bombear agua. Su rendimiento entre la energía consumida y la devuelta al sistema utilizando turbinas reversibles está en el orden del 80%. Su ubicación queda condicionada a disponer de un curso de agua que permita almacenar el volumen a bombear, a un desnivel adecuado, y es conveniente además que se encuentren cerca del centro de cargas del sistema, para que las pérdidas de energía, en las líneas de transporte no adquieran valores relevantes, dado que para bombear hace falta el transporte de la energía, y luego cuando se turbina el agua almacenada, la energía vuelve a recorrer las mismas líneas. Actualmente en nuestro país dispone de la central de bombeo de Río Grande, ubicada en la Pcia. de Córdoba de una potencia de 700 MW. 174


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6. Célula de Combustible Se trata de un dispositivo electroquímico que transforma de forma continua la energía química de un combustible directamente en energía eléctrica y calor. Si el combustible utilizado es hidrógeno puro, éste se combina con el oxígeno y da como producto de la reacción agua pura. El proceso electroquímico que se origina en la célula de combustible es opuesto al de la separación química del agua llamado electrólisis. Para el caso que el combustible sea metanol, además de agua se obtiene Anhídrido Carbónico (CO2), que contamina la atmósfera y produce el “efecto invernadero”. Los elementos fundamentales de una célula de combustible son los electrodos que están formados por placas conductoras de electricidad provistos de canales interiores, separadas por una membrana formada por polímeros que actúa como electrolito. El electrodo por el que circula el combustible es el ánodo, y por el que circula el oxígeno es el cátodo. Para favorecer la reacción se utilizan temperaturas elevadas, aunque últimamente se han desarrollado células con temperaturas menores. Al no tener elementos en movimiento no produce ruido. Son de elevado precio en relación a la energía que producen y de elevado costo de mantenimiento. Actualmente están en plena etapa de desarrollo de investigación y tienen aplicaciones en la industria automotriz. 7. Energía Geotérmica La energía geotérmica corresponde a la energía calórica contenida en el interior de la tierra, que se transmite por conducción térmica hacia la superficie, la cual es un recurso parcialmente renovable y de alta disponibilidad. Hay dos tipos fundamentales de áreas térmicas: Hidrotérmicas, que contienen agua a alta presión y temperatura almacenada bajo la corteza terrestre en una roca permeable cercana a una fuente de calor ; y sistemas de roca caliente, formados por capas de roca impermeable que recubren un fondo calorífico. Para aprovechar este último se inyecta agua fría y se utiliza una vez calentada. En la actualidad los reservorios hidrotérmicos son los más aprovechados para fines energéticos, en particular para generación de energía 175


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eléctrica. Los elementos esenciales que determina su conformación son: • Existencia de una fuente de calor no muy profunda y cercana al reservorio. Esta fuente de calor puede producirse por la actividad volcánica o por interacción entre dos capas tectónicas. • Presencia de formaciones geológicas permeables que contenga el reservorio. • Existencia de un área de recarga hídrica del reservorio, que condiciona la característica renovable del recurso geotérmico. Para la generación de energía eléctrica se utiliza el vapor para mover una turbina de vapor, conectada a un generador de electricidad. Los usos medicinales es la forma más antigua de aprovechamiento de esta energía. Además dependiendo de su entalpía, tiene aplicaciones en: calefacción de viviendas, usos agrícolas, piscicultura y usos industriales. 8. Energía térmica de la combustión Consiste en aprovechar el calor producido por la combustión del carbono (C) y/o hidrógeno (H) contenidos en algún combustible. Si el combustible es carbón fósil solamente esta disponible el carbono. Si el combustible es algún hidrocarburo (gas, petróleo) estos contienen hidrógeno y carbono. Esta combustión se realiza combinando el (H) y/o el (C) bajo ciertas condiciones de presión y temperatura con el oxígeno (O) del aire. El calor así generado produce un rápido aumento de volumen y/o de la presión de los gases. Si la combustión se realiza en una cámara a presión constante (caldera), y el calor se utiliza para producir vapor que luego se canaliza a una turbina de vapor, obtenemos al turbina de vapor. Si la expansión de estos gases se produce dentro de un cilindro con pistones, obtenemos el motor alternativo de combustión interna. Si la expansión se produce dentro de toberas que aceleran y orientan el chorro de gases hacia una rueda con un sistema de álabes adecuados tenemos la llamada turbina de gas. En los tres casos descriptos, el generador de energía eléctrica va unido al eje de la máquina motriz. En el año 2004 las centrales térmicas suministraron 48.000 GWH al Mercado Eléctrico Mayorista, es decir el 54 % del total de dicho mercado. 176


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Las centrales térmicas son de rápida instalación, (especialmente las turbinas de gas), y de menor costo que las mencionadas anteriormente, además los bancos de exportación de los países donde se fabrican este tipo de centrales financian en condiciones muy convenientes su adquisición. No obstante estas condiciones que podríamos llamar ventajosas, debemos de tener en cuenta las consecuencias del proceso de combustión y los residuos resultantes sobre el medio ambiente especialmente sobre la atmósfera, las que paso a describir brevemente. 8.1. En su gran mayoría las centrales térmicas consumen carbón fósil o hidrocarburos, cuya formación demando millones de años y cuya existencia es limitada. Es decir, no son renovables, y en consecuencia se agotan. Actualmente se estima que de las reservas de combustibles fósiles el 65 % de las mismas es de carbón, cuya combustión es mucho más contaminante que los hidrocarburos. Para producir una potencia y energía equivalente a la Central Hidroeléctrica de Corpus Christi 3.000 MW y 20.0000 GWH anuales sería necesario consumir anualmente aproximadamente 3.401.000 Toneladas de algún hidrocarburo. 8.2. Vamos a suponer que el combustible utilizado es químicamente puro, es decir no contiene elementos nocivos (Azufre por ejemplo), y que contiene solamente hidrógeno (H) y carbono ( C ), y analicemos los productos resultantes de la combustión. 8.2.1. La combustión del Hidrógeno da como resultado agua pura ( H2O) porque supusimos que el combustible es químicamente puro. Debido a la temperatura a que se expulsan los gases de escape a la atmósfera (superior a los 100 grados centígrados) esta agua sale en forma de vapor. 8.2.2. La combustión del carbono si el proceso se realiza en condiciones adecuadas y con las cantidades necesarias de oxígeno, da como resultado como producto de la combustión anhídrido carbónico ( CO2 ) también conocido como dióxido de carbono. El dióxido de carbono es un gas inerte, que no es adecuado para respirar, pero no es contaminante . Su principal acción perjudicial es que su acumulación en la atmósfera da lugar al llamado efecto invernadero, que se manifiesta como un aumento creciente en la temperatura media del planeta, y que con el transcurrir del tiempo originará verdaderos desastres ecológicos. 177


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Para producir una potencia y energía equivalente a la Central Hidroeléctrica de Corpus Christi 3.000 MW y 20.0000 GWH anuales se producirían aproximadamente 11.500.000 Toneladas de anhídrido carbónico (CO2) y se consumirían 10.900.000 Toneladas de oxígeno (O). Como hemos visto el proceso de la combustión utiliza el oxígeno contenido en el aire. Si el combustible utilizado es algún hidrocarburo, y la máquina térmica es de buen rendimiento se necesitan aproximadamente 544 gramos de oxígeno para producir un Kilovatio - hora. Resulta que el oxígeno es también imprescindible para el sostenimiento de la vida sobre la tierra tal como la conocemos. El hombre que también forma parte del sistema, necesita el proceso de la respiración y consume unos 700 gramos de oxígeno por día. Es decir que el consumo de oxígeno que ahorra de consumir una central Hidroeléctrica como Corpus permite la respiración de aproximadamente 40.000.000 de personas. El oxígeno contenido en la atmósfera se ha formado y se renueva fundamentalmente por el proceso de fotosíntesis que realizan las algas y las plantas que contienen clorofila, las que en presencia de la luz solar absorben anhídrido carbónico (CO2) de la atmósfera, fijan el carbono en la forma de celulosa en la planta y liberan oxígeno (O2). Podemos afirmar que el proceso de fotosíntesis produce un efecto inverso al de la combustión del carbono. La cantidad de oxígeno disponible en la atmósfera es muy grande, pero es finita. Para formar esa reserva la naturaleza necesitó millones de años, sin la presencia del hombre con sus industrias, la deforestación de la tierra, ni la contaminación de los mares.

Conclusiones De acuerdo a lo expuesto podemos concluir que la generación de energía eléctrica produce impactos de distinta naturaleza y magnitud en el medio ambiente que nos rodea. Las reservas y recursos potenciales de carbón, petróleo y gas no bastan para atender las necesidades crecientes de producción de electricidad durante mucho tiempo, además como hemos visto son fuertemente contaminantes de la atmósfera, y consumen oxígeno de la misma. Teniendo 178


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en cuenta esto, en un futuro próximo será necesario sustituir parcial o totalmente los combustibles fósiles por otras fuentes de energía. Como hemos visto la generación de energía eléctrica eólica y la fotovoltaica en el desarrollo actual de la técnica no permiten sustituir totalmente a las otras formas de generación. Excluyendo entonces a la generación de energía eléctrica mediante combustibles fósiles, quedan entonces la generación hidráulica y la nuclear. La hidráulica a pesar de sus ventajas, tiene el inconveniente que los desniveles y caudales de agua aprovechables en el mundo también son finitos. La nuclear por fisión que es la que se utiliza actualmente tiene el inconveniente no resuelto de los residuos de la fisión. Queda entonces la posibilidad que en el futuro el desarrollo de la técnica permita hacer controlables las reacciones de fusión.

Fuentes - Estudio Impacto ambiental Central Hidroeléctrica de Corpus: realizado por el consorcio Harza-Iatasa-Tecma. - Tratado del Calor: Mario Ninci - Energía Eólica en la Argentina: www.greenpeace.org.ar www.cne.cl/fuentes_energeticas/e_renovables/geotermica.php www.2ingpuc.cl/power/alumno97/nuclearhtm. www.cammesa.com

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Títulos cooperativos de capitalización: una forma de financiamiento del cooperativismo eléctrico por María Dolores Iglesias Bustamante

Introducción Desde el momento que comenzaron a existir, las Cooperativas debieron enfrentarse al dilema de la generación de Capital. Desde los pioneros de Rochedale, quienes debieron ahorrar durante años para lograr la adquisición de sus primeras provisiones, hasta nuestros días, el financiamiento para el desarrollo de las actividades que llevan a cabo nuestras entidades ha sido una cuestión con un elevado nivel de complejidad. En este trabajo se propone analizar una de las tantas herramientas que existen para llevar adelante la financiación de las Cooperativas, esta es los Títulos Cooperativos de Capitalización. La relevancia de este análisis radica en la importancia que tiene para cualquier entidad y específicamente para las Cooperativas de Electricidad, las que afrontan una situación económica difícil al momento en que se escribe este trabajo, encontrar nuevas alternativas para llevar adelante sus proyectos, buscar su crecimiento sobre bases sólidas y desarrollarse armónicamente para continuar con su tarea de socialización de la economía.

Primera parte 1. Marco legal Para llevar adelante una explicación detallada respecto de los Títulos Cooperativos de Capitalización es importante comprender en que marco normativo han encontrado su seno. Para ello se propone analizar aquellas características esenciales de las Cooperativas, surgidas de la Ley de Cooperativas Nº 20.337, que han dado lugar a su nacimiento. A continuación se realiza una breve reseña de aquellas que tendrán relevancia para la realización del análisis. Tienen capital variable y duración ilimitada De esta afirmación puede obtenerse una clara distinción entre las 181


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cooperativas y las sociedades comerciales, ya que en estas últimas el capital y la duración se encuentran fijadas en el estatuto social, mientras que en las primeras, por definición, no existe una limitación de este tipo. De esta forma puede observarse como el legislador a otorgado a las cooperativas la flexibilidad necesaria para mantener los principios que las rigen internacionalmente, ya que permitiendo la variabilidad del capital las cooperativas pueden cumplir con el principio de puertas abiertas. Esta situación, que de momento es solo ilustrativa, tiene para este trabajo un importante significado, dado que este principio permitirá a las cooperativas realizar la emisión de Títulos Cooperativos de Capitalización, los cuales serán parte del Patrimonio Neto de las mismas aunque no formen parte, específicamente y por cuestiones de reglamentación, del capital en si. Conceden un solo voto a cada asociado, cualquiera sea el número de sus cuotas sociales Sin duda alguna, esta es, una de las más importantes características que distinguen a las cooperativas de las sociedades comerciales, dado que las primeras, a diferencia de las segundas, poseen una gestión democrática y en base a este atributo puede surgir del seno de su Asamblea la determinación de optar por la emisión de los títulos que se estudian. Reconocen un interés limitado a las cuotas sociales, si el estatuto autoriza aplicar excedentes a alguna retribución al capital Claramente, este es, uno de los caracteres fundamentales para comprender la conformación de los Títulos Cooperativos de Capitalización, ya que a partir de la posibilidad de reconocer un interés limitado a las cuotas sociales, existe la posibilidad de crear un Capital complementario con esta característica y con otras más particulares, las cuales se verán en los siguientes apartados. Distribuyen sus excedentes en proporción al uso de los servicios sociales Junto con la gestión democrática, esta es, una de las características distintivas de las cooperativas. A diferencia de las sociedades comerciales, donde los beneficios son distribuidos en función del capital aporta182


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do, en las cooperativas se entiende que el esfuerzo lo ha realizado quien ha generado efectivamente esos beneficios. Sin embargo y aunque hace a la esencia del cooperativismo la distribución de excedentes según el uso de los servicios, no es menos cierto que existe también un esfuerzo en quienes aportan sus ahorros a la entidad más allá de la obligación, es decir por encima del mínimo necesario para asociarse, para que la misma pueda desarrollarse. La existencia de los Títulos Cooperativos de Capitalización permite llevar de manera ordenada una financiación a partir de los asociados, retribuyendo el esfuerzo de quienes se involucran con la entidad no solo utilizando sus servicios sino también contribuyendo a su crecimiento mediante la financiación. Son sujeto de derecho con el alcance fijado en la Ley Nº 20.337 El legislador ha definido a partir de esta característica a las cooperativas como personas jurídicas y reforzará esta situación en el Capítulo II de la Ley cuando determina como se llevarán a cabo los trámites para su reconocimiento legal. Al establecer a las cooperativas como personas jurídicas se les reconocen, por definición, todos los atributos atinentes a las personas en el Código Civil. Por lo tanto, las cooperativas poseen los siguientes atributos además de los ya mencionados: • • • • • •

Son susceptibles de adquirir derechos y contraer obligaciones. Son capaces. Tienen nombre o denominación. Tienen domicilio. Tienen una fecha de creación cierta y una de cesación de su existencia. Tienen un patrimonio propio, distinto del de quienes las conforman.

La existencia de un patrimonio propio permite a las cooperativas, por su capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones, participar de la emisión de títulos patrimoniales o de deuda. Esta aclaración será válida a la hora de determinar la naturaleza de los Títulos Cooperativos de Capitalización. 183


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Las personas jurídicas, como se las ha llamado en este trabajo, o de existencia ideal, son aquellas que no tienen una existencia visible, por lo tanto las mismas deberán estar conformadas por personas de existencia visible, quienes serán las que definan en la cooperativa sus atributos como persona de existencia ideal siguiendo los pasos que el legislador haya establecido para su legal constitución. 2. Del capital social 2.1. Definición y función del capital en la cooperativa Definimos el capital social como el equivalente al valor de las cuotas sociales suscriptas por los asociados. Esta idea corresponde a la de “capital suscripto” que es utilizada como equivalente a la de capital social. No obstante, también existe el capital integrado, que es el efectivamente aportado por los asociados en un momento dado de la existencia de la entidad. A los efectos de definir el patrimonio de la entidad, entonces, el capital suscripto no integrado formará parte del patrimonio, ya que el mismo es una obligación tomada por los asociados en favor de la cooperativa que como hemos definido es una persona distinta de ellos y con un patrimonio distinto del de sus asociados. Este dato no es menor a la hora de definir los Títulos, ya que en función de las capacidades de las partes intervinientes en el acto de emisión, los mismos pasarán a formar parte del patrimonio de la persona de existencia ideal, dejando momentáneamente de pertenecer a las personas de existencia visible, para luego, y en uso de las facultades concedidas por la Ley Nº 20.337 en los Capítulos III y IV tomando como análogo el capital y el patrimonio, reembolsar a los asociados los títulos suscriptos e integrados según la reglamentación de los mismos. El capital es entonces, sustancialmente, una cifra ideal equivalente al valor de las cuotas suscriptas, y que varía en función de su reembolso o de la suscripción de nuevas cuotas, dado su carácter de variabilidad. El capital se constituye por cuotas sociales indivisibles y de igual valor, que deben constar en acciones representativas de una o más, que revisten el carácter de nominativas. 184


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En el caso de los Títulos Cooperativos de Capitalización, existe también ese carácter nominativo y una gran similitud en cuanto a las formalidades exigidas para los Títulos Accionarios, lo que permite establecer una analogía entre estos Títulos y la conformación del capital. El capital cumple fundamentalmente, en la cooperativa, una función instrumental: es un medio para la realización del fin común para el cual se ha constituido la entidad, o sea la prestación de los servicios que constituyen su objeto. Sin embargo, en nuestra legislación, la existencia del capital es esencial a la existencia de la cooperativa. Es además fundacional, ya que debe ser suscripto por los fundadores, al menos en la medida mínima que a cada uno corresponda en el acto constitutivo, e integrado en el mismo totalmente si el aporte consiste en bienes no dinerarios, o en proporción no menor del cinco por ciento si es en dinero. Si bien su carácter de variable empecé su desempeño como índice eficiente de garantía patrimonial para los acreedores sociales, cumple un rol de indudable importancia en el desenvolvimiento económico, financiero y contable de la cooperativa. Este constituirá, inicialmente, la fuente exclusiva de financiamiento interno de la cooperativa, y será importante, desde este punto de vista y a lo largo de su existencia, tanto por efecto de los aportes efectuados por nuevos asociados como por los que amplíen los preexistentes, cuando se exija su proporcionalidad a los servicios sociales gozados o se decida el aumento del mismo por una medida especial. Además debemos tener en cuenta la acción concurrente de las reservas colectivas, que irán creciendo con el transcurso del tiempo si la gestión social arroja excedentes. Hay que señalar además que la proporción en que individualmente lo hayan suscripto los asociados, limita su responsabilidad por las obligaciones sociales. 2.2. Caracteres del capital social El capital social es el núcleo central del patrimonio de la cooperativa. Conforme con los principios cooperativos, el capital tiene una naturaleza peculiar que lo caracteriza y condiciona. Es ilimitado y variable; 185


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no gobierna; no se apropia de los resultados; tiene una retribución limitada y mantiene su valor nominal durante toda la vida de la cooperativa y a su finalización. a) Ilimitación El capital social carece de límite mínimo y máximo impuesto por la ley, ni tampoco puede fijarlo el estatuto, según lo determina el artículo 2º, inciso 2 de la Ley Nº 20.337. b) Variabilidad Como consecuencia del principio de “puertas abiertas”, y de la consiguiente posibilidad de ingreso y egreso de los asociados, el capital de la cooperativa es variable. Debido a esta condición, el capital cooperativo carece de la fijeza que lo caracteriza en las sociedades de capital. Esta cualidad de variable es, en nuestro derecho, una nota típica de la cooperativa. Por lo dicho, el capital social puede reducirse automáticamente y sin necesidad de formalidad alguna por efecto de la extinción del vínculo asociativo, y puede aumentar por virtud del ingreso de nuevos asociados, de la aceptación de suscripción de cuotas adicionales por los asociados anteriores, o puede provenir de la decisión asamblearia de distribuir intereses o retornos en cuotas sociales (art. 45 L.C.). En este caso, deberá mediar la decisión del órgano social competente. Estas formas de aumento del capital social no requieren la reforma del estatuto ni están sujetos a publicidad ni a autorización administrativa. c) Irrelevancia a los fines del ejercicio de los derechos parapolíticos El capital social no gobierna. En virtud del principio de gestión democrática que caracteriza a las cooperativas, no es el capital quien decide sino que los votos están igualitariamente distribuidos en cabeza de los socios. d) Carácter no lucrativo per se Otra característica importante del capital de las cooperativas, que lo 186


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distingue del de las sociedades comerciales, es que no se apropia de los resultados. Así, los asociados solo tienen derecho a un interés limitado del mismo, cuando el estatuto así lo prevea, y mantiene su valor nominal tanto durante la vida de la cooperativa, como al final de ella. Si el asociado se retira o si se produce la liquidación de la cooperativa, él solo recibirá su capital nominal. d) División en cuotas El capital de la cooperativa está constituido por cuotas indivisibles y de igual valor, que debe ser fijado en el estatuto y estar expresado en moneda argentina, y se representan en títulos que la ley denomina indistintamente acciones o certificados. La cuota social es una porción del capital social de valor preestablecido por el estatuto, el que es igual para todas, y representa la porción mínima en que aquel puede ser dividido. Fija por lo común la mínima participación que puede tener el asociado, y el límite de su responsabilidad por las obligaciones sociales. Establece, además, la medida de los derechos patrimoniales directamente vinculados con la participación social -dividendos limitados y reembolso en caso de disolución o extinción del vínculo asociativo-. Excepcionalmente, y si el estatuto así lo prevé, también la del derecho al goce de los servicios en que se traduce la actividad mutualista de la cooperativa. Las principales características de las cuotas sociales en la cooperativa son las siguientes: • Igual valor, expresado en moneda argentina. • Ausencia de valor mínimo o máximo fijado por la ley. • Ausencia de número mínimo y máximo de cuotas sociales, sin perjuicio de los cual habrá un mínimo dado por el número mínimo de asociados exigido según el grado de la cooperativa. • Igualdad de los derechos patrimoniales que surgen de las mismas, con exclusión de la posibilidad de partes privilegiadas. • Variabilidad e ilimitación de su número, por efecto inherente al capital. • Irrelevancia a los fines del ejercicio de los derechos parapolíticos. • Medida de la responsabilidad de los asociados. 187


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• Transferibilidad limitada entre los asociados. • Representación en títulos nominativos. • Medida mínima de la participación social, sin perjuicio de que el estatuto pueda disponer suscripción de un número de cuotas proporcional al uso real o potencial de los servicios sociales. 2.3. El problema del capital y del financiamiento cooperativo El tema del capital se ha convertido en los últimos años en una preocupación central de las cooperativas, y está siendo motivo de numerosos debates teóricos. Toda actividad económica requiere capital, por que este es un factor de la producción del cual no se puede prescindir. El capital es una necesidad para toda actividad productiva empresarial, y la cooperativa es una verdadera empresa, como lo reconoció expresamente la Declaración de Identidad Cooperativa de la Alianza Cooperativa Internacional (ACI) -Manchester, 1995-. En realidad, el financiamiento es un tema de toda la economía, sea esta una economía solidaria como la que practican las cooperativas o de una economía de carácter lucrativo como la practicada por las sociedades comerciales. Prácticamente desde la Revolución Industrial, cuando la tecnología comenzó a aplicarse masivamente a la actividad productiva, el crecimiento de los activos empresariales se fue haciendo de una intensidad y una magnitud siempre en aumento. Esta dinámica de la economía compele a las empresas a un crecimiento continuo, que se traduce en necesidad de activos circulantes y fijos cada vez mayores. En un momento parecía que eran los activos fijos lo que más requerían de inversión: la infraestructura, las máquinas, las herramientas, etc., pero recientemente se ha puesto en enorme evidencia la importancia del circulante, porque toda la masa de los bienes de cambio, de los créditos y de las disponibilidades, se va convirtiendo en un factor que muchas veces permite realizar actividades económicas con mejor resultado que una importante inversión inmovilizada. 188


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Para hacerle frente a estas necesidades del activo hay dos caminos que son obvios. En primer lugar el camino del pasivo, donde las empresas tienen generalmente su activo en base a lo que deben, al endeudamiento, al capital de terceros. En segundo lugar, el capital propio, integrado por el capital social propiamente dicho y por las reservas, que en definitiva no son otra cosa que ampliaciones del capital, no nominativo, que se van generando por utilidades o excedentes no distribuibles. 3. Títulos de Capitalización Cooperativos (TICOCA) Para lograr una mayor comprensión por parte del lector se comenzará analizando las resoluciones que dan existencia y reglan a los Títulos que dan nombre a este apartado, para luego determinar una definición que permita contemplar su naturaleza en plenitud. 3.1. Análisis de las Resoluciones INAC Nº 349/95 y 593/99 El órgano rector en materia cooperativa [hoy es el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES), en el año de referencia lo era el Instituto Nacional de Acción Cooperativa (INAC)], previó ya en el año 1995 las dificultades que se apreciaban en cuanto a la capitalización de las cooperativas y a su financiamiento, y dictó, el 14 de marzo de ese año, la Resolución INAC Nº 349 adoptando medidas al respecto, y determinando que las cooperativas podrán incrementar su capital mediante suscripciones e integraciones complementarias de las ordinarias según estatutos, mediante aportaciones voluntarias de sus asociados (art. 1º de la norma en análisis), que estarán representados por Títulos Cooperativos de Capitalización. Fundan la posibilidad del fortalecimiento económico financiero por vía de la capitalización en la necesidad de la existencia de cooperativas fortalecidas en su estructura empresaria, capaces de desenvolverse a satisfacción en un medio cada vez más competitivo, para la cual es condición esencial su vigor económico financiero (conf. considerandos de la medida), como condición para el desarrollo del cooperativismo y su promoción, como es su objeto. La ilimitación del capital cooperativo permite el incremento del mismo añadiendo al capital resultante de las disposiciones estatutarias 189


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una porción de capital de características especiales, resultante de la posibilidad de que los asociados que lo deseen capitalicen fondos suyos que tengan disponibles, con adecuada remuneración, reembolsables en condiciones prefijadas, e independientes del uso de los servicios sociales. Estructuran un sistema basado en Títulos Cooperativos de Capitalización, fijando características generales para los mismos, y dejando librada a cada una de las entidades las particularidades de la emisión según las circunstancias de las mismas. Para estimular la inversión que significa la emisión de los TICOCA, establece la norma que se les reconocerán intereses siempre que haya retornos para afrontarlos, condicionados también por la limitación de la tasa que se pague, que no podrá exceder de un punto a la que cobra el Banco de la Nación Argentina en sus operaciones de descuento, según lo determina el artículo 42, inciso 4 de la ley. La Asamblea que decida la emisión deberá decidir también si se afectan al pago de estos intereses la totalidad de los excedentes repartibles o solo un porcentaje de los mismos, a fin de afectar el resto a intereses a las cuotas sociales, si así estuviera previsto en el estatuto, o a retornos, sean estos en efectivo o en cuotas sociales. En este punto, la Resolución hace la salvedad respecto de las cooperativas que no tengan por estatuto contemplados intereses al capital aportado, ya que el hacerlo respecto del capital representado por los Títulos Cooperativos de Capitalización constituiría un tratamiento desigual en relación con esa porción del capital social, que contrariaría el principio de igualdad vigente en materia cooperativa. Determinan entonces que es necesario hacer prevalecer el valor de la misma existencia de las cooperativas, ya que la descapitalización de las mismas pone en riesgo su capacidad de organizar y prestar servicios e incluso su permanencia. Así, se admite entonces la existencia de capital ordinario, conformado en base a las disposiciones estatutarias comunes, y de una masa de capital complementario aportada por los asociados, reembolsable independientemente de la disolución del vínculo asociativo y limitadamente remunerado. 190


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De esta forma, son los mismos asociados, quienes tienen el mayor interés en la marcha de la gestión cooperativa, los que basándose en el principio de solidaridad pueden contribuir al sostenimiento de las finanzas comunes necesarias para mantener la organización empresaria cooperativa, con la sola contraprestación de un interés limitado, lo que excluye un propósito lucrativo indebido. Así, la norma establece que las cooperativas podrán incrementar su capital mediante suscripciones e integraciones complementarias a las ordinarias según estatutos, mediante aportaciones voluntarias de sus asociados, las que serán independientes del uso real o potencial de los servicios sociales, que serán reembolsadas a su titular en el plazo que fije la asamblea que disponga la emisión de los títulos, pudiendo dicho reembolso tener lugar mediante amortizaciones parciales, o pudiendo establecerse un sistema de rescate rotativo, de manera tal que una vez suscripta totalmente la emisión puedan admitirse nuevas suscripciones destinadas a rescatar las existentes, según su antigüedad. La competencia para la determinación de la emisión de los TICOCA corresponde a la Asamblea General, siendo necesaria para su aprobación la mayoría calificada de dos tercios de los asociados presentes en el momento de la votación requerida por el artículo 53 de la Ley. A los efectos de este cómputo, según lo dispone el artículo 8º de la norma, no serán consideradas las abstenciones. La Asamblea que determine la emisión deberá pronunciarse sobre las siguientes cuestiones: a) El monto total de la emisión. b) El sistema de reembolso del capital complementario. c) La tasa de interés. d) La afectación total o parcial de excedente repartible al rescate de títulos. Es muy importante en lo que hace a la naturaleza de los Títulos, lo determinado en el artículo 4º in fine de la norma. En este se contempla la posibilidad de la inexistencia de excedentes repartibles o la insuficiencia de estos en determinado ejercicio para hacer frente a las erogaciones que significan el pago de los intereses debidos al capital cooperativo complementario. En estos casos, el artículo mencionado determina que el pago de aquellos se diferirá a los futuros ejercicios. 191


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Otro carácter particular de los Títulos Cooperativos de Capitalización es que solo serán transferibles entre los asociados de la cooperativa emisora, requiriéndose para ello la comunicación fehaciente a la misma. Si bien el artículo 3º de la Resolución en análisis determinaba que los aportes de capital complementario deberían ser integrados totalmente al momento de la suscripción, con posterioridad el INACyM dictó la Resolución Nº 593 del 15 de abril de 1999 donde reglamenta la integración y suscripción de capital complementario mediante una norma más flexible, fijando además un plazo mínimo por el que deberá permanecer efectivizada la aportación de ese capital. Así, el artículo 1º establece que los aportes de capital complementario podrán ser integrados totalmente al momento de la suscripción o fraccionadamente en cuanto a sus montos y plazos, debiendo en este caso observarse las disposiciones que en materia de integración de cuotas sociales prevea el estatuto social y el artículo 25 de la Ley. Determina también que las aportaciones de capital complementario deberán efectuarse por un período no inferior de seis meses a partir de que el asociado comprometió y efectivizó totalmente su aporte. Por último, cabe agregar que la Resolución Nº 349/95, complementada por su par Nº 1966/95, determina que las cooperativas que decidan incrementar su capital por medio de la emisión de TICOCA, deberán llevar un registro especial donde se inscribirá la emisión de los mismos y las transferencias que se operen de estos títulos. Este libro se denominará “Registro de Títulos Cooperativos de Capitalización” y deberá contener las formalidades establecidas en el Anexo I de la mencionada Resolución Nº 1966/95 (que se adjunta como Anexo al presente) y en el artículo 38 de la Ley Nº 20.337. Tras haber realizado el análisis de la Res. 349/95 pueden establecerse las siguientes características para los Títulos Cooperativos de Capitalización: • La emisión de los mismos es decisión de la Asamblea y la esta deberá ser avalada por las dos terceras partes de los asociados presentes al momento de la votación. Dada esta situación los emisión de los títulos es potestad exclusiva de los asociados. 192


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• Reconocen un interés limitado. Situación que no contraría los principios cooperativos internacionales ni la Ley Nº 20.337. • Solo pueden participar de la suscripción los asociados a la cooperativa. Este hecho implica que solo participarán tanto en la decisión, como se ha aclarado en uno de los apartados anteriores, como en la suscripción quienes forman parte de la entidad, manteniendo de esta forma su autonomía e independencia. • Forman parte del Patrimonio de la Cooperativa. Es decir que por definición no son una deuda que la cooperativa emisora mantiene con sus asociados sobre todo teniendo en cuenta que quienes han tomado la determinación de generar un incremento del capital por esta vía son las personas que conforman la entidad de forma democrática y con una mayoría especial, como se ha mencionado anteriormente. • El pago de los intereses queda supeditado a la obtención de excedentes y el rescate puede ser realizado mediante la emisión de nuevos títulos. En este caso y por ser solo los asociados quienes son capaces de suscribir los Títulos, de generar los excedentes mediante la determinación de la política de precios por parte de los miembros del Consejo de Administración quienes han sido elegidos por los asociados y entre los asociados, y de determinar de la misma manera la forma de rescate de los Títulos, no quedan demasiadas dudas respecto de la naturaleza patrimonial de los mismos. Una vez realizado el análisis de las resoluciones y de su naturaleza, se está en condiciones de dar la siguiente definición: Los Títulos Cooperativos de Capitalización constituyen títulos representativos del capital complementario que por Asamblea se haya decidido dotar a la cooperativa. La figura “capital complementario” es una creación del legislador, y representa aportes de capital realizados por los asociados que suscriban esos títulos, por un período determinado y a ser reembolsados en dinero o mediante la emisión de nuevos títulos. La forma de devolución de ese capital representado por los TICOCA estará sujeta a la obtención de los excedentes necesarios para hacer efectiva esa devolución en dinero en el plazo acordado. 193


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Este capital complementario se diferencia de un empréstito si se tiene en cuenta que los Títulos de Capitalización solo pueden ser suscriptos por los asociados de la entidad emisora, negociados entre estos, y no pueden (en principio) ser ejecutados, dada la relación entre el emisor (la Cooperativa por medio de la resolución de la Asamblea) y el suscriptor (el socio que en esa Asamblea haya decidido la emisión). 3.2. Comparación entre Títulos Cooperativos de Capitalización y Obligaciones Negociables En el siguiente capítulo se describirán las diferencias que han sido halladas entre los instrumentos que analiza este trabajo. A partir de ellas quedarán establecidas las pautas básicas para caracterizar unívocamente a ambas herramientas y de esta forma se dará paso al capítulo final donde se esgrimirán las conclusiones. 3.3. Diferencias Las Obligaciones Negociables son representativas de un empréstito obligacionario tomado por la entidad emisora, en tanto los TICOCA son representativos del capital complementario de que se haya decidido dotar a la Cooperativa por la Asamblea que haya resuelto su emisión. A diferencia de las Obligaciones Negociables, los Títulos Cooperativos de Capitalización no constituyen valores mobiliarios, ya los mismos no pueden ser negociados abiertamente sino solo entre asociados. El acto de emisión de Obligaciones Negociables deberá ser registrado en el Registro Público de Comercio. En el caso de los TICOCA, la normativa contempla que los mismos deben ser registrados en el libro “Registro de Títulos Cooperativos de Capitalización “ que deberá ser rubricado ante el INAES, pero dicho Registro es privado. Si bien la emisión de ambos será decidida por la Asamblea, en tanto para la emisión de Obligaciones Negociables se requiere mayoría simple de los miembros presentes, la emisión de TICOCA se decide por mayoría especial de las dos terceras partes de los miembros presentes en la Asamblea. 194


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El empréstito obligacionario representado por la Obligaciones Negociables puede ser colocado en forma privada o mediante oferta pública, en tanto que los Títulos de Capitalización Cooperativos solo pueden ser suscriptos por los asociados de la Cooperativa. Cualquier persona física o jurídica puede ser titular de las Obligaciones Negociables emitidas, y serán transferibles a cualquier persona por su sola negociación en el mercado de valores, en tanto que los Títulos Cooperativos de Capitalización solo pueden ser transferidos entre asociados, requiriéndose al efecto la comunicación fehaciente a la Cooperativa. El valor de los TICOCA resultará del valor que se le haya dado originariamente, con más la tasa de interés pactada, la cual será previamente determinada por la Asamblea que decida su emisión, en tanto que en el caso de la Obligaciones Negociables, resultará del valor a que coticen las mismas en el Mercado de Valores. Las Obligaciones Negociables constituyen derechos económicos, los cuales podrán ser reclamados por los tenedores de las mismas incluso judicialmente. En el caso de los TICOCA, la norma determina que el reembolso de los mismos, y el pago de los intereses que devenguen, podrá ser diferido en caso de que no hubiera en el ejercicio correspondiente excedentes repartibles, o estos resulten insuficientes para satisfacer el pago de los mismos. Las Obligaciones Negociables siempre poseen garantía, ya que como hemos visto son ejecutables; en tanto los TICOCA no son plausibles de ejecución. La Ley de Obligaciones Negociables no impone un plazo mínimo a las mismas, en tanto que la Resolución INAES Nº 593/99 determina que las aportaciones de capital complementario deberán efectuarse por un período de tiempo no inferior a seis meses a partir del momento en que el asociado efectivice totalmente su aporte. Las Obligaciones Convertibles pueden ser potencialmente transformadas en acciones representativas de capital de la empresa emisora a voluntad de sus tenedores, en tanto que los TICOCA son, por definición, 195


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representativos de capital complementario, es decir que desde el momento de su emisión forman parte del patrimonio de la entidad, pudiendo ser además transformados en capital por voluntad del asociado en el momento en que este lo decida. 4. Conclusiones Más allá de la discusión que puede suscitarse en cuanto a si los Títulos de Capitalización Cooperativos constituyen títulos representativos de capital o de un empréstito realizado por los asociados a la cooperativa, se destaca que la flexibilidad de la figura de los TICOCA representa una enorme ventaja para las cooperativas que pretendan reforzar su capital o desarrollar un emprendimiento para el cual se necesiten aportes adicionales de capital. El hecho de que solo puedan ser suscriptos por los asociados a la entidad y transferidos solamente entre ellos, asegura a la Cooperativa la no injerencia de terceros tenedores en busca de resultados financieros especulativos y sin intención alguna de participar en el proceso de crecimiento de la misma. Estos títulos ofrecen a las cooperativas una interesante herramienta de financiación sin poner en juego su situación patrimonial, ya que no involucra terceras personas ajenas a la misma, y por su especial naturaleza impiden a sus tenedores ejecutar forzosamente los bienes de la entidad emisora dado que el reembolso de los Títulos está sujeto al crecimiento de la entidad. Los TICOCA ofrecen también una buena posibilidad de inversión para los asociados de la cooperativa, ya que no solo pueden obtener los beneficios derivados de los intereses que generan, sino también el crecimiento de su entidad, dadas las posibilidades que su inversión puede dar a su empresa, en cuanto a la mejora o creación de más y mejores servicios y con la garantía de un menor costo por su carácter no lucrativo. En esta sociedad, donde el modelo económico imperante solo tiene en miras el beneficio económico que pueda brindarles la empresa, la fortaleza de las cooperativas reside en un capital un tanto olvidado: el 196


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capital humano constituido por sus asociados y el bien común perseguido por quienes la conforman. Visto desde este lugar, los Títulos de Capitalización Cooperativos (TICOCA) constituyen una herramienta útil para lograr una buena gestión empresaria, otorgando la facultad de capitalizar a las cooperativas mediante los aportes que pueda hacer ese capital humano, donde los que pueden invertir en un mejor desarrollo empresario pueden a su vez también saber, desde sus convicciones, que la mejor inversión está en la empresa propia, en la cooperativa de todos, para lograr no solo un beneficio económico, sino un mejor lugar desde donde construir entre todos un mundo mejor para vivir. Bibliografía - ALTHAUS, Alfredo A., “Tratado de Derecho Cooperativo” 2da. Edición- Santa Fe, Zeus, 1977. - KENNY, Mario Oscar, “Obligaciones Negociables”, Abeledo- Perrot, Buenos Aires, 1996. - CRACOGNA, Dante, “El Problema del Capital y el Financiamiento Cooperativo”, artículo publicado en la Revista Virtual de la Confederación Uruguaya de Entidades Cooperativas “Neticoop”, Montevideo, Uruguay, agosto de 2004.

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Cooperativismo y Cooperativas: su tratamiento en nuestra legislación fiscal por Israel Chalupowicz

1. Introducción Pretendo abordar aquí el tratamiento fiscal de las cooperativas, en nuestro país, y con nuestra actual legislación. Para ello podemos comprender en primer lugar la esencia del “cooperativismo” dada la errática consideración que tal concepto ha tenido en nuestra legislación, y en función de las encontradas posiciones políticas acerca de su adecuada consideración y consiguiente tratamiento, entre otros, en el orden fiscal. Por otra parte, la actuación o actividad de nuestras cooperativas se inserta en un contexto donde los agentes económicos no son por supuesto, solamente cooperativas, sino un amplio espectro de organizaciones, consideradas desde el punto de vista de nuestra legislación de fondo (códigos y leyes dictadas conforme con nuestra constitución), y desde el punto de vista de su dimensión y posición en el mercado.

2. El “Espíritu Cooperativo”. Concepto y definiciones De qué estamos hablando? A qué sujeto nos referimos? Es útil tratar ello a fin de poder arribar a las conclusiones que en el orden fiscal se pretende exponer brevemente en este análisis. Es bien sabido y conocido el alcance popular del concepto “cooperativa”. A tal fin y en primer lugar, veamos algunas acepciones, conforme con el Diccionario de la Real Academia de la lengua española:1 “Cooperar”: Obrar conjuntamente con otro u otros para un mismo fin. “Cooperativismo”: Tendencia o doctrina favorable a la cooperación en el orden económico y social. Teoría y régimen de las sociedades cooperativas. “Cooperativista”: Perteneciente o relativo a la cooperación. Partidario del cooperativismo. 199


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Sin abundar más, veamos algunos de los conceptos contenidos en el Diccionario Para Contadores:2 “Cooperativa”: Forma de organización permitida bajo las leyes estatales, que tiene por objeto beneficiar a los productores o consumidores con las utilidades o economías que de otra forma lograrían los intermediarios. ... El capital de una cooperativa lo aportan los socios o miembros de la misma... Las utilidades líquidas se distribuyen periódicamente entre los miembros en proporción a las compras u otras transacciones que realicen individualmente, en vez de hacerlo con sus inversiones... Las sociedades cooperativas - por lo general - no están sujetas al pago del impuesto sobre la rentas. ... Hay también cooperativas que distribuyen energía eléctrica... Los principios de Rochdale bajo los cuales operan la mayoría de las cooperativas, son a) la admisión como miembro está abierta a cualquier individuo que pague una cantidad nominal por una acción; b) cada miembro presente en una asamblea tiene derecho a un voto y no se admite el voto por poder; c) las ventas a los miembros y a otros deben hacerse sobre una base de contado; ... e) las utilidades líquidas se distribuyen entre los miembros, ... f) neutralidad en asuntos religiosos y políticos; g) educación de los miembros sobre los principios cooperativos y beneficios. .... Alicia y Bernardo Drimer,3 nos ofrecen varias apreciaciones sumamente útiles, a efectos de esta breve recopilación introductoria. Así destacan y califican a las cooperativas como “entidades socio-económicas que satisfacen diversas necesidades de sus asociados mediante servicios de distribución, colocación de la producción o trabajo... Las cooperativas basadas en el esfuerzo propio y la ayuda mutua de los mismos asociados y regidas por las normas conocidas como “Principios de Rochdale” ... son consideradas como uno de los medios más eficaces para perfeccionar y democratizar los procesos económicos, mejorar las condiciones de vida y procurar el bienestar general.... “Qué sucedería .. si no existiera tal tipo de cooperativas? ; en casi todos los casos, las necesidades de muchas personas serían insuficientemente atendidas y frecuentemente recrudecerían los abusos de las demás empresas. Las cooperativas ... protegen a amplios sectores de la población cuyas necesidades resultarían de otra manera inadecuadamente satisfechas.” En su extenso estudio enfatizan lo relacionado con la unidad del movi200


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miento cooperativo y la educación y capacitación. Además la asociación a través de cooperativas atiende a compensar la debilidad individual con la fuerza del número y de la organización. Tratan en una parte a los “Numerosos tipos de cooperativas (tales como cooperativas de electricidad, de teléfonos etc..) ... proveen en la actualidad a sus asociados diversos servicios públicos...”

3. Las cooperativas en nuestra legislación. Las sociedades en general En primer lugar, recordemos que nuestra Constitución nacional reconoce entre las declaraciones, derechos y garantías, artículo 14, la de “asociarse con fines útiles”. Qué breve, preciso y brillante! Pero cómo resulta su tratamiento en la legislación positiva? Por ello planteo la disyuntiva que nos interesa: “Cooperativas o sociedades”? Ambas cumplen con el respeto al mandato constitucional. (No me refiero en este trabajo, a “fundaciones” “mutuales” o “asociaciones civiles”, aunque estos sujetos también tiene sus avatares y severos problemas fiscales). Esta problemática aparece frecuentemente en los textos legales. Participo de la idea que las “cooperativas” son tales y no “sociedades”, aunque reconozco que el diferencia es sumamente sutil. Ello tiene implicancias en el espíritu y las normas legales fiscales en particular, que en algunos casos discriminan su tratamiento y en otros legislan en general, sin distinguir la conformación legal del sujeto respectivo. Además, la definición respectiva tiene amplia relación con el tratamiento impositivo, habida cuenta de que según sea el carácter legal, o real, del sujeto, diferente puede resultar el aludido tratamiento. El Código Civil define la sociedad en su artículo 1648: “Habrá sociedad, cuando dos o más personas se hubiesen mutuamente obligado, cada una con una prestación, con el fin de obtener alguna utilidad apreciable en dinero, que dividirán entre sí, del empleo que hicieren de lo que cada uno hubiere portado”. Por el artículo 1649: “ Las prestaciones que deben aportar los socios, 201


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consistirán en obligaciones de dar, o en obligaciones de hacer. Es socio capitalista aquel cuya prestación consista en obligaciones de dar; y socio industrial, aquel cuya prestación consista en obligaciones de hacer. Capital social, se llama en este Código, la totalidad de las prestaciones que consistiesen en obligaciones de dar.” La nota del codificador al artículo 1648, aclara conceptualmente las ideas tenidas en cuenta por él, en el siglo XIX. La Ley de Sociedades Comerciales, número 19.550, expresa en su artículo 1°: “Habrá sociedad, comercial cuando dos o más personas en forma organizada, conforme a uno de los tipos previstos en esta ley, se obliguen a realizar aportes para aplicarlos a la producción o intercambio de bienes o servicios participando de los beneficios y soportando las pérdidas.” La Ley 20.337, del año 1973, define muy sintéticamente a las cooperativas, en su artículo 2°: “Las cooperativas son entidades fundadas en el esfuerzo propio y la ayuda mutua para organizar y prestar servicios, que reúnen los siguientes caracteres... 2) No ponen límite estatutario al número de asociados ni al capital. 3) Conceden un solo voto a cada asociado, cualquiera sea el número de sus cuotas sociales y no otorgan ventaja ni privilegio alguno a los iniciadores, fundadores y consejeros, ni preferencia a parte alguna del capital. ... 6) Distribuyen los excedentes en proporción al uso de los servicios sociales... 8) Fomentan la educación cooperativa... 10) Prestan servicios a sus asociados y a no asociados en las condiciones para este último caso establezca la Autoridad de Aplicación...” Recalcado todo lo anterior, debemos distinguir las motivaciones que eligen los “socios” o “asociados”, a fin de poder encuadrar sus actividades, operaciones, prestaciones, etc., como para posibilitar de tal forma aceptar, disponer o sujetar a estos entes “plurales”, “ideales”, a determinada legislación fiscal. En el ámbito civil y comercial, queda claro que el objetivo es procurar una “utilidad”. Se requiere un aporte, en general en bienes o en forma de obligaciones de hacer, según el tipo. 202


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Las características operativas de una “sociedad” respecto de una “cooperativa” son las señaladas por la ley correspondiente. Todas estas figuras requieren naturalmente de “asociados” o “socios”, sean personas físicas o jurídicas. Sus motivaciones son las señaladas, por lo que excluimos situaciones como las de sociedades conyugales, asociaciones de cultura, de esparcimiento, de viajes a compartir, etc. Los “fines útiles” a que alude la CN no necesariamente requieren fines mercantilistas o la obtención de beneficios económicos. Pues entonces, en qué pueden diferenciarse las cooperativas de los otros entes? Sin duda en el “espíritu” que aglutina a los asociados, de forma tal que, tal como lo demuestra la experiencia, estos núcleos conforman un basamento que contribuye al sostenimiento de un régimen democrático, por la propia esencia de las cooperativas y por su preponderancia que apunta, necesariamente, a atender las necesidades de sujetos arraigados en nuestro país. Entonces, debe la legislación fiscal, también ejercer una distinción en su alcance y tratamiento en función de la cualidad del sujeto? Entiendo que sí, y de tal modo debe respetarse en toda instancia, la idiosincrasia de quienes actúan, luchan, trabajan, etc. en función del apoyo a un modo de vida distinto del simple fin lucrativo propio de otros conglomerados económicos, aunque la dimensión de estos últimos no necesariamente debe influir en nuestras decisiones. Así, por ejemplo cuando se trate de una persona física, en forma individual, quiere o desea ejercer una actividad, cualquiera que sea, con un fin lógico de subsistencia, con mayor o menor afán de lucro, o como una terapia, o con cualquier fin que lo estimule, su encuadramiento en el sistema cooperativo aparece como innecesario. Salvo, por ejemplo, cuando él, como asociado, integra una cooperativa con el fin de atender sus necesidades por tal vía, por ejemplo mediante cooperativas de consumo. Pero en tanto se trate de dos o más personas, su “unión”, cuando elige la forma cooperativa, ya no como usuario o receptor, sino para integrarse en tal forma, el fin cooperativo aparece con toda su nitidez, como la posibilidad más adecuada, siempre, claro está, que el mercado, las regulaciones, las normas arriba glosadas, los intereses individuales, etc., los decidan a adoptar otras figuras. El régimen fiscal define en muchas circunstancias la forma o conformación de un sujeto plural, e 203


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incide en diversas decisiones a adoptar. Igual circunstancia se da en el orden laboral, habida cuenta del análisis que surge de la comparación de los costos del sistema de seguridad social, respecto de quienes actúan en relación de dependencia, frente a la adopción de la forma cooperativa, en especial las de “trabajo”. Entonces, las cooperativas tienen su “lugar” en el abanico de las formas a elegir para la actividad de los sujetos involucrados. Y en ese lugar, cabe siempre tener en cuenta de no confundirlas con “sociedades”, sean civiles o comerciales (distinción muy borrosa por cierto ), u otras formas a adoptar, como es el caso de mutuales o asociaciones civiles, no de fundaciones por su propia esencia.

4. Algunos aspectos de nuestra legislación fiscal y las cooperativas 4 La legislación ha sido comprensiva del tratamiento de las cooperativas, en varios aspectos: - tratándolas sin distinción ni discriminación respecto de otros sujetos; - legislando en la materia fiscal, en determinados aspectos, puntualizando expresamente la situación de las cooperativas: - reconociéndolas como exentas, en forma expresa, en determinadas situaciones; - sometiéndolas a una imposición especial, diferencial y distinta respecto de otros sujetos; En algunos casos, el tratamiento a asignarles ha dependido de la jurisprudencia o de las opiniones administrativas plasmadas en dictámenes de pública difusión. Este tratamiento, corresponde sin embargo a una tendencia, cual es la de “acosar” fiscalmente a todo el esquema cooperativo. Esa es mi impresión y opinión, producto de vivir el devenir fiscal en muchos, demasiados años. En muchos casos, tales políticas están impulsadas por organismos financieros internacionales. De todos modos, aun no compartiendo esta política, o intención, debemos aceptar como presupuesto de la actual política fiscal tributaria, que su objetivo es maximizar la recaudación, más allá del respeto a los principios básicos emanados de la 204


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doctrina y de nuestra CN. El superávit fiscal, se obtiene de tal modo mediante un incremento de la recaudación, o la integración de la misma con los denominados y suficientemente reconocidos, “impuestos distorsivos”. Además de lo expresado, para atender al encuadramiento de las cooperativas, comprendidas o no en determinado tributo, cabe recordar que un sistema tributario reposa sobre tres consideraciones o cualidades fundamentales: - imposición sobre los ingresos o las rentas; - sobre la riqueza; - sobre los consumos o el gasto y en cada caso con diversa consideración respecto de las cooperativas. En determinadas circunstancias, las cooperativas pueden o merecen tener un tratamiento especial. En otros la alternativa es más problemática habida cuenta de la necesidad de atender a principios de neutralidad en la imposición, como sucede en el caso de los impuestos sobre los consumos. Aquí habré de tratar puntualmente algunos de los aspectos que resultan de nuestro actual esquema fiscal, no todos y con referencia en lo posible, a las cooperativas de servicios calificados como “públicos”, en particular a los prestadores del servicio de energía eléctrica. Las consideraciones sin embargo son válidas para todas las cooperativas en general. 4.1. El impuesto a las ganancias Este gravamen es sucesor del Impuesto a los Réditos, implementado en el año 1932. El tratamiento otorgado a las cooperativas ha sido siempre, el del reconocimiento de su situación de sujeto exento, con el alcance del actual artículo 20 inciso d), que se refiere a las “sociedades cooperativas”. Haciendo algo de historia, me remito al análisis de Alberto T. López, 5 cuando analiza la legislación anterior y posterior a partir del año 1955 (era del Impuesto a los Réditos), tema interesante que permite apreciar los cambios habidos en la legislación. A partir del primero de enero de 1955, conforme con la Ley 14.393, rige el esquema actualmente aplicado para el impuesto a las ganancias. Destaca que a partir de ese cambio “... las cooperativas de cualquier 205


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tipo generarán renta gravada en manos de sus socios cuando hagan distribuciones. Los beneficios de esas cooperativas en tanto no sean distribuidas, estarán liberadas del tributo.” Anteriormente las operaciones de los asociados con sus cooperativas estaban sujetas a una verificación de comparación con el precio de plaza de sus suministros. Inclusive se hacía gala de posibles “conjuntos económicos” entre asociados y cooperativas a las que pertenecían, dado que era factible modificar o alterar precios, reduciendo resultados de dichas operaciones, en cabeza de los asociados, y volcar - esos beneficios - a las cooperativas respectivas. Nada de eso era procedente, siendo que además la ley no contenía ninguna disposición tendiente a alterar fiscalmente el valor de tales operaciones. (Lo expuesto no altera la posibilidad de impugnar por simulación y en su caso fraude, cuando se trata de fijar el mencionado valor de tales operaciones - por ejemplo, venta de productos de los asociados a sus cooperativas - y posterior venta de tales efectos, a terceros, o a asociados). Inclusive en legislaciones anteriores, estaban alcanzados los resultados obtenidos por cooperativas provenientes de operaciones con terceros no asociados, utilidades que quedaban gravados en cabeza de las cooperativas. Curiosos antecedentes ciertamente, lo que demuestra el peligro de incursionar ahora en posibles modificaciones, que bajo el pretexto de querer apartar a las cooperativas de esta imposición, terminen en injertos que restrinjan el alcance de la actual exención. El tratamiento fiscal, (exención), adquirió especial importancia a partir de la implementación del registro de entidades exentas, que a partir de la Resolución General (AFIP) 729, se complementó en este año 2005, con el dictado de la Resolución General 1815. Ésta última, en función de sus notables exigencias substanciales, formales, informaciones, estados contables, sanciones, etc., etc., planteó la intención por parte del movimiento cooperativo de promover una reforma substancial en el impuesto, tendiente a excluir de pleno derecho a las cooperativas del mentado Impuesto a las Ganancias. Qué ocurre con el texto actual en cuanto al tratamiento de las cooperativas si no existiera la norma del artículo 20 d)? Pues las cooperativas, como sujetos de derecho, no están taxativamente comprendidas en el artículo 69 de la Ley. Por consiguiente se encuadrarían en el artículo 49, 206


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inciso b) (“... cualquier otra clase de sociedades constituidas en el país...”), habida cuenta que la legislación fiscal casi permanentemente denomina a estos entes como “sociedades cooperativas”. En tal caso, sus resultados deberían atribuirse automáticamente a los asociados! Esta situación sería harto difícil, atento a que por la propia legislación cooperativa los excedentes, solo pertenecen a los asociados cuando se formalizan los retornos, y no antes. Se trata de un “dividendo” “sui géneris”, y nunca tales excedentes pertenecen patrimonialmente a los asociados, hasta que se concreten los pasos legales tratados. La exclusión de sujeto y consiguiente de objeto, para las cooperativas, alteraría substancialmente el esquema del actual Impuesto a las Ganancias. Pienso ello, por cuanto si sostenemos que una cooperativa NO es un ente de los comprendidos en el alcance del impuesto a las ganancias, qué debemos decir del propio estado, cuya exención surge de la Ley, artículo 20 inciso a)! Y está expresamente mencionado. En realidad la Ley no distingue entre distintos tipos de sujetos (salvo algunas referencias en materia de exenciones, procedencia o no de determinadas deducciones, alícuota, etc.) La ley trata objetivamente las “ganancias”. Y las acota según el alcance del artículo “madre”, el segundo de la Ley. Si por el contrario, determinadas presiones políticas pretendieran incluir a las cooperativas dentro del impuesto a las ganancias, pasarían explícita o tácitamente a integrarse en el artículo 49, o se las situaría dentro del artículo 69?. Por la forma de considerar sus “retornos” asimilables a “dividendos” en su origen y forma, en mi opinión esos sectores que pretenden gravar las ganancias cooperativas, las pretenderían comprender en el artículo 69. Entonces considero prudente “no innovar”, si la causa de esta posición es evitar el cumplimiento de requisitos como los enunciados en la Resolución General 1815. Si nos imaginamos a cooperativas que proveen energía eléctrica, y otros 207


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servicios públicos, los retornos originados en excedentes, cuando se instrumenten y si existen, serían sin duda un menor costo de las operaciones con las cooperativas a las que se encuentran asociados sus miembros. Y si se trata de cooperativas a las cuales los asociados las proveen sus bienes o servicios, esos retornos serían un incremento de la utilidad de esos miembros. Por definición de su objeto, a su vez, las cooperativas de consumo operan exclusivamente con particulares definibles como “consumidores finales”, situación que aquí no interesa y no enerva las apreciaciones antes expresadas. Todo esto ocasiona a su vez la consideración de si una cooperativa es una “empresa” económicamente considerada. La dimensión que han adquirido en nuestro país muchas de ellas avalaría las intenciones de quienes quieren gravar las utilidades cooperativas. Recordemos el ataque que sufrió el sector cooperativo, especialmente el dedicado a la actividad crediticia y financiera, a partir de junio del año 1966. Con la proliferación exponencial de regímenes de retención, fiscal y de seguridad social, los requisitos en materia de registración, facturación y utilización de equipamiento informático de seguridad, etc., las intenciones apuntadas anteriormente encuentran su fundamento precisamente en el tratamiento fiscal que pretenden, ya que, si las cooperativas tienen ahora la obligación de formular estados contables fiscales, presentar declaraciones juradas para el impuesto que tratamos, etc., solo les restaría obtener la supresión de la exención que tratamos. En síntesis, en todo este tema soy partidario de actuar con suma prudencia y en su caso, atender al peligro de querer innovar en la materia, cuando estamos en presencia de un estado necesitado esencialmente de mantener el actual superávit, de no suprimir ni siquiera atenuar los impuestos distorsivos, etc., como así también las pautas que se imponen a nuestro país habida cuenta de la coyuntura económica de estos últimos años. 4.2. El fondo para educación y promoción cooperativa. Contribución especial 4.2.1. Consideraciones generales El gravamen vigente data del año 1986, según Ley 23427. 208


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Se inscribe dentro de los impuestos que gravan la riqueza. Más que “hecho imponible” su verdadero carácter es un impuesto subjetivo a aplicar a la Cooperativas citadas en el artículo 6°. Es decir, es un impuesto que procede por la simple existencia de las Cooperativas debidamente inscriptas (redundancia, ya que la inscripción como medida registral caracteriza a las Cooperativas para ser reconocidas como tales. De no inscribirse sin duda se tratará de un sujeto “de hecho” cuyo tratamiento aparecería como exótico en nuestra legislación). La base imponible, el capital de las cooperativas, no aparece como descripción del objeto del impuesto (contribución especial). Dadas las definiciones reconocidas por la doctrina respecto de los denominados “impuestos”, “tasas” y “contribuciones especiales”, el gravamen que tratamos parecería confundirse como un sistema mixto tanto como un impuesto como por una tasa, mas no como contribución especial. Es pues un extraño híbrido cuya única razón es su caracterización como “prestación pecuniaria coactiva”. Tal vez este gravamen se entiende mejor si apreciamos el destino de su recaudación. Ante la muy elevada alícuota que se aplica sobre el capital cooperativo (2% nada menos), su recaudación se destina: 6 - 1% según la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos entre Nación y Provincias. - el 42.34% que corresponde a la Nación, que se destina al Fondo para la Educación y Promoción Cooperativa. - el 56,66% a las provincias - 1% al Fondo para Educación y Promoción Cooperativa. Aunque la contribución especial se rige por la Ley 11.683, llama la atención que la A.F.I.P. no publica en su nutrido informativo estadístico, la recaudación respectiva. Idéntica situación se da respecto del régimen informativo del Ministerio de Economía. En este breve informe, no incursionaré en cuanto al destino utilización y efectividad y aplicación de la suma destinada a financiar el Fondo citado. La alícuota del 2% fue fijada por la Ley 25.239, que como es natural, significó un aumento respecto de la anterior a dicha reforma, que era del 1.25%. 209


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Es gravoso el 2%? Todo gravamen debe respetar el sagrado principio de atender a la “capacidad contributiva” de cada sujeto y el respeto a los demás principios derechos y garantías contenidos en nuestra CN. Esta apreciación debe ser virtud del legislador, y lamentablemente son pocas las oportunidades en que la Justicia ha pretendido poner coto al abuso en la aplicación de los gravámenes, que lesionan sin duda el citado concepto de “capacidad contributiva”. Sí, el 2% es sumamente gravoso aún si se aplicare a una sociedad comercial, si consideramos ese porcentaje comparándolo con una rentabilidad razonable sobre el capital de entre el 6% al 10% anual, medido todo ello en moneda constante. Al inicio, más arriba, he tratado lo relacionado con el concepto “sociedad”, destacando la asociación entre dicho concepto y el de “empresa” o “fin de lucro sea de entes individuales o plurales” (aunque se preve que las “asociaciones” adopten la forma de sociedades regidas por la Ley 19.550 - artículo 2° -). Puedo agregar lo que se aprecia de la sentencia de la CSJN que trató el concepto de “sociedades comerciales contenido en el art. 2°, inc. a) de la Ley 21.287”. Resolvió en el sentido que tal concepto incluye a las cooperativas . “Ello no se ve alterado por el hecho que la ley 23.296 haya excluido a las cooperativas del ámbito de imposición del tributo a los capitales, pues la no sujeción vigente resulta de los fundamentos que ilustran el despacho de las comisiones de Presupuesto y Hacienda y de Finanzas de la Cámara de Diputados, que traducen la concreta voluntad legislativa.” 7 Sin perjuicio del antecedente expuesto, cómo puede entenderse que una cooperativa no persiga un fin de obtener un excedente? Es natural. Lo que debe impedirse es que hayan cooperativas que registren pérdidas, ya que ello daría lugar a su extinción y liquidación. Pues bien, la obtención de “excedentes” (o “beneficios”) debieran pertenecer claramente a los asociados, para ser no distribuidos, sino devueltos a los asociados conforme a las operaciones hechas por éstos con sus cooperativas. La normativa legal, en cambio, contempla una apropiación de parte de los excedentes, forzando su aplicación dentro del marco regulatorio de la legislación, no a los asociados sino a otros destinos. Tal situación es la que preve la Ley 20.337, artículo 42. En particular destaco lo 210


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dispuesto en los puntos 2 y 3 del citado artículo. No discuto que se establezca imperativamente una afectación del “5% al el fondo de acción asistencial y laboral o para el estímulo del personal”. Inclusive lo previsto por el mencionado artículo 42 “in fine”, cuando dispone que “los excedentes que deriven de la prestación de servicios a no asociados autorizada por esta ley se destinarán a una cuenta especial de reserva”. Esto significa realmente una capitalización forzada de una cooperativa que preste servicios a no asociados, más que una mejor asignación a los asociados que con su esfuerzo atienden o suministran esos servicios a terceros. Se trata pues de una regulación más que proteccionista, fruto de decisiones de políticas legislativas. (Véase al respecto el artículo 20 de la Ley 20.337). Pero el apartado 2 del artículo 42, plantea la cuestión de qué virtualidad tiene la aplicación del gravamen que tratamos, más que ser el producto de una política de aparente estímulo, y que pese a su carácter mixto en cuanto al destino de su recaudación, constituye simplemente un verdadero impuesto, habida cuenta de sus efectos y ante la carencia de alguna contraprestación directa como consecuencia del ingreso de tal contribución. 4.2.2.Algunos aspectos puntuales de la aplicación del gravamen Como sucede con toda ley de carácter tributario, su aplicación ha suscitado problemas de interpretación, fuente de litigios, incertidumbre, y costos finales muy gravosos para las cooperativas sometidas a esta imposición. Uno de los aspectos es el previsto por la reglamentación de la Ley 23.427, artículo 13, que recoge lo dispuesto por la Ley 11.380 en cuanto a se refiere a edificios, construcciones y mejoras, reconociendo, más que disponiendo, que no integran (sus valores por supuesto) el activo cooperativo. Como resulta del artículo 13 de la Ley la determinación del capital cooperativo, cuando corresponde proporcionar el pasivo en función del activo computable y no computable, esos edificios, no deben considerarse como “bienes exentos”, por lo que el pasivo no debe tener en cuenta los mismos a los efectos de la aplicación del artículo 10 de la ley. Acerca del concepto de “inmueble” en la óptica del fisco véase lo destacado en esta llamada: 8 211


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Otro problema, fuente de litigios muchas veces costosos, está dado por la mención como “exentos” de los bienes citados en el artículo 9 de la Ley, inciso b). La referencia a las “acciones y demás participaciones en el capital de otras entidades sujetas al impuesto sobre los capitales...” ha traído como consecuencia de la derogación de ese impuesto, la polémica acerca de si el actual “Impuesto sobre la Ganancia Mínima Presunta” puede considerarse como una extrapolación al futuro, de la mención anteriormente citada. Este último impuesto (IGMP) es un extraño híbrido, mezcla de imposición de tipo patrimonial (en consecuencia claramente un impuesto a la “riqueza” - que ignora indebidamente los pasivos - ) y sobre la renta, ante la admisión en tal impuesto de su aplicación como pago “a cuenta” del Impuesto a las Ganancias del sujeto correspondiente. La posición fiscal se fundamenta en el aspecto “legal”, mas no en el aspecto “económico y de razonabilidad”, como debería ser. Quien se encuentra en mora total, es el poder público que no debiera haber debido dejar subsistente en la ley esta cuestión. (Como todo impuesto de tipo patrimonial o sobre la riqueza, su efecto estimula la no tenencia de riquezas...) perjudica las decisiones de inversión. De igual naturaleza y de graves efectos, es lo contemplado por la Ley del gravamen, N° 23.427, en su artículo 22. Este artículo trata sobre el reconocimiento u otorgamiento de exenciones, y que dispone en su parte pertinente: “La misma facultad tendrá el Poder Ejecutivo, para otorgar exenciones totales o parciales a las siguientes entidades: a) cooperativas de servicios públicos en la medida en que los entes estatales que presten iguales servicios gocen de los beneficios especiales en el impuesto sobre los capitales”. El artículo 24 de la Reglamentación complementa este tratamiento. Desde la Ley 23.427, año 1986, cuántos cambios ha habido en cuanto a la prestación de servicios públicos, que de manos estatales, han pasado casi totalmente a manos privadas! En algunos casos estamos en presencia de “reestatizaciones”, generándose actualmente (2005) una mezcla incierta de políticas en la materia. La referencia al impuesto sobre los capitales plantea el mismo problema que el narrado más arriba, por lo que cabe preguntarse, cuál había sido la intención de legislador? Persistirían esas motivaciones actualmente?. 212


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Si tenemos en cuenta que el Impuesto a la Ganancia Mínima presunta, admite para sus contribuyentes (privados y empresas estatales) el no cómputo en sus activos, de determinadas inversiones y por determinado tiempo (artículo 12 de la Ley del impuesto, según Ley N° 25.063 de 1998), y dada la razonable asimilación de este impuesto con el fenecido impuesto sobre los capitales, (pese a sus diferencias conceptuales y de aplicación), lo que menos puede esperarse es que también el poder público actualice lo tratado en el artículo 22 de la Ley 23.427. Este análisis no agota todos los aspectos vinculados con la aplicación del gravamen sobre el capital cooperativo (recordemos: es un gravamen a las cooperativas en sí), pero pretendo inscribirlo dentro de la política fiscal que en forma paulatina ha avanzado, y pretende avanzar, en no reconocer ni a las cooperativas, ni el movimiento social que representan, una consideración impositiva apropiada y adecuada a su naturaleza, su importancia y sus fines sociales. 4.3. El Impuesto al Valor Agregado Es suficientemente conocido que se trata de un impuesto sobre los consumos, o al gasto en general. Su estructura casi universal, lo define como un impuesto suficientemente neutral, no acumulativo, plurifásico en lo posible. En nuestro país tiene características de impuesto determinado por el método de sustracción, con un efecto consumo, por ahora “por fuera” sin discriminación solamente en determinadas circunstancias, como en las operaciones con consumidores finales y sujetos exentos según el caso. En materia de comercio exterior de bienes y servicios se aplica el concepto de “país de destino”. El Impuesto al Valor Agregado es un impuesto indirecto, nacional, sujeto al régimen de coparticipación federal de impuestos. El ámbito de aplicación debe ser suficientemente amplio, como para que el “derrame” en la economía se produzca sin interrupciones, para evitar efectos de acumulación, como sucede en los impuestos locales sobre los ingresos brutos cuyo pernicioso efecto de superposición, en cascada, es suficientemente conocido. En relación específica en su aplicación a las cooperativas, por la propia naturaleza del impuesto, debe no excluir prácticamente a ningún tipo de 213


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sujeto. Las excepciones están muy acotadas en especial el artículo 7°. De tal forma el régimen trata a las cooperativas, e inclusive a entidades de “bien público” que no merezcan o no se les haya reconocido su condición de exentas en la Ley del Impuesto a las Ganancias en varios incisos del artículo 20, como cualquier otro sujeto organizado en forma empresaria, con mayor menor o sin ningún fin de lucro. Esta amplitud se advierte al analizar el artículo 4° de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, el cual trata los sujetos, ya que en su segundo párrafo menciona como tales a “cualquier otro ente individual o colectivo...”. 4.3.1.El caso de cooperativas que ejecutan obras. Aspecto subjetivo La ley contempla un aspecto importante, cuando se trata de empresas constructoras que concretan el hecho imponible “obra sobre inmueble propio” con destino a la venta (artículo 3° inc. b), que en relación al sujeto respectivo, la Ley, artículo 4° inc. d) requiere para ello poseer un “propósito de lucro”. En relación a tal operatoria, el propio fisco acertadamente ya opinó que si las obras las concreta una cooperativa con financiación de sus asociados, no verifica tal “propósito de obtener un lucro”, por lo que tampoco se verifica la condición subjetiva para la procedencia del impuesto al valor agregado. 9 Pese a ello, las cooperativas inscriptas en este impuesto y que hubieren computado créditos fiscales como consecuencia de la ejecución de obras sobre inmueble propio, destinados a su uso o arrendamiento, quedan comprendidas en el mecanismo previsto en el artículo 11, tercer párrafo (restitución de esos créditos fiscales en los casos y situaciones allí contempladas). Esto nos lleva nuevamente a un tema expuesto al inicio, relacionado con los conceptos “sociedad”, “cooperativa”, “empresa”, etc. El “acto cooperativo” puede considerarse como un acto especial, sujeto a todas las demás contingencias propias de cualquier otro acto con contenido económico? De ser así, podría nuevamente afectarse el reconocimiento de las cooperativas como sujetos exentos, en el impuesto a las ganancias, pero su sometimiento al impuesto al valor agregado, y a los impuestos sobre los ingresos brutos, etc., reflejan como expresé, una orientación hacia una no distinción de las cooperativas con los demás sujetos 214


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con actividad económica. La comercialidad de la “Sociedad Cooperativa”, o el carácter mercantil de las mismas se aprecia en diversas sentencias, lo que debe tenerse muy en cuenta, cundo especialmente se trata de la imposición en el Impuesto al Valor Agregado.10 Consideremos hora algunos (no todos) aspectos relativos a las cooperativas, o con incidencia en las mismas, en el impuesto que estamos analizando. 4.3.2.Dación en pago. Suministro de energía eléctrica a empleados de cooperativas Se trató del suministro sin cargo de energía, a los empleados, donde se planteó la procedencia o no del Impuesto al Valor Agregado, sobre el valor de suministro de dicha energía. Por cierto el fisco pretendió gravar dicho suministro, generándose un conflicto que quedó resuelto en la instancia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (nada menos). 11 Dicha sentencia convalidó el criterio por el cual la provisión de energía eléctrica suministrado a los empleados del prestador, conforme con la CCT respectiva, no constituye una “dación en pago”, sino que se caracteriza por ser una prestación gratuita, y por ello fuera del carácter oneroso que debe considerarse para la aplicación del impuesto. Es realmente notable el alcance de la sentencia, que deriva en muchas otras prestaciones o provisiones de distinta índole que distintos sujetos proveen a su personal, en este caso sujetándose a lo que dispone una CCT, atento a lo cual quedan fuera del ámbito del gravamen las aludidas provisiones o prestaciones. No se trata pues de exenciones. En el caso particular de las provisiones de energía eléctrica que provean cooperativas a sus asociados, cabe destacar que quedando excluidas las mismas de la imposición resulta de plena aplicación la “regla de la prorrata” a que alude el artículo 13 de la Ley, además de la no procedencia de los CF directos correspondientes a la energía eléctrica suministrada. Significa ello un incremento de los costos al no poder computar en las liquidaciones de cada período fiscal, los mencionados CF 215


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atribuibles a la provisión de energía excluida de esta imposición (puesto que no se genera ningún DF). Las cooperativas que hubieren gravado dichos suministros, atento a su posible repetición, deben atender a lo dispuesto por la Ley 11.683, artículo 81 “in fine” relacionado con el tratamiento que se acuerda a los “impuestos indirectos”. O sea, repetición imposible. 4.3.3. Alumbrado público. Facturación En este tema, una Cooperativa cuando “no resulta ser la prestadora del servicio público del caso, no se encuentra excluida en los términos del punto 5 inciso e) del artículo 3° de la Ley del Impuesto al Valor Agregado con la aclaración del artículo 5° de su Decreto Reglamentario. Por su parte la Municipalidad resulta ser la prestadora del servicio en cuestión. Pero las Municipalidades se encuentran exentas... correspondiendo entonces en este caso que la Cooperativa proceda a facturarle el suministro a la Municipalidad de acuerdo a la condición de sujeto exento...”12 Este tema se reitera en muchas oportunidades, y lo que cabe es analizar profundamente la relación contractual de los municipios con las cooperativas comprendidas en este régimen. Es decir, se diferencia el hecho de “prestar” el aludido servicio público, con el hecho de ser “proveedora” de la energía respectiva. 4.3.4. Aportes a cooperativas. Ejecución de obras. Conexiones Este interesante tema, también muy reiterado en las relaciones de las cooperativas con sus asociados, que aunque el antecedente se refiere a las que prestan el servicio telefónico, es plenamente aplicable a las cooperativas prestadores del servicio de energía eléctrica. El tema se originó en opiniones previas del organismo fiscal (Dictamen 36/85, interpretando que “los fondos aportados por los socios a entidades cooperativas ... en concepto de capital social (Cuotas sociales/acciones), están gravados con el IVA. La consultante sostiene el criterio contrario y por lo tanto solicita se impartan las instrucciones necesarias para evitar errores...” 216


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El nuevo dictamen interpretó que “... la realidad económica estaría indicando que en el plan, el aporte efectuado por los adherentes constituiría el pago anticipado por la instalación del servicio telefónico ... ya que... aquellos que adhieran al plan mediante el pago de los aportes serán acreedores al servicio telefónico en un plazo determinado ... Conforme con las pautas señaladas, se advierte que existe una directa relación entre el aporte y la futura instalación del servicio telefónico...”13 Este aspecto tiene otras derivaciones. En primer lugar se refuerza el criterio (correcto) de analizar cada situación sin dejar de contemplar la “realidad económica” como elemento importante para resolver situaciones fiscales complejas o dudosas. En segundo lugar, además de la opinión del fisco de considerar que la suscripción de cuotas sociales es una clara contrapartida del servicio futuro (en opinión del fisco por supuesto que no comparto plenamente), trae la consecuencia de tener que “activar” la o las obras que fueren necesarias para cumplir con su prestación futura, y no dejarlas en “propiedad” del usuario (también futuro). En algunas oportunidades se ha pretendido instrumentar este “aporte” como si fuera una “donación”. No comparto esta alternativa, por su complicación, los efectos que produce en los estados contables y el destino de tal donación (reservas). Estos pagos anticipados destinados a financiar generalmente el tendido de redes eléctricas para servir a predios rurales, debieran tratarse siempre como pagos anticipados del futuro servicio. Además, corresponderá, sin perjuicio del marco legal que corresponda a tales modalidades, analizar quién será el propietario de tales tendidos o redes, o sea, si es la apropia cooperativa o el usuario no particular consumidor, quién activará esas erogaciones? (La construcción de esas redes). Y el tema se resuelve en alguna medida apreciando quién corre con las contingencias de tales obras, por su mantenimiento, reconstrucción, seguros, riesgos civiles y laborales, etc. 4.3.5. Facturación. Discriminación del IVA Es frecuente que se consulte acerca de la procedencia, o no, de la discriminación del IVA en la facturación, en especial de servicios públicos provisión de energía -a “consumidores finales-. 217


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Para ello cabe remitirse a lo previsto por la Resolución General, AFIP, 1415, en especial el Anexo IV, punto 15. La discriminación puede realizarse aun cuando indicando que tal tratamiento no permite computar el CF que hubiere correspondido para el caso del consumidor que fuere “responsable inscripto” y cumpliere los demás requisitos propio de tal procedimiento. La prohibición data desde la Ley 20.631, (Vigencia: 1.1.75), y fue sostenido vehementemente por los funcionarios que redactaron la ley en un claro exceso de celo “recaudatorio”. El criterio es equivocado, erróneo y no contribuye a la “transparencia fiscal”. Directamente cabe derogar totalmente la prohibición de discriminación sin excepciones. 4.3.6.Base imponible. Precio neto gravado. Contribución fijada por la Ley N° 11.969 de la Provincia de Buenos Aires. Norma incorporada a la Ley N° 11.769, artículo 72 ter. Se refiere al Régimen Tributario Provincial y Municipal. Se trata de la contribución equivalente al 6% de las entradas brutas, netas de impuestos, y que se trasladará en forma discriminada en la facturación a cada usuario. El fisco opinó que dicha contribución es parte integrante del precio neto gravado, corresponde plenamente al suministro de la energía eléctrica, y por lo tanto cumple la condición exigida por la Ley del impuesto artículo 10 y artículo 44 de la Reglamentación. El dictamen contiene una interesante distinción entre una contribución que retribuya alguna prestación de servicios del municipio que sea, y un impuesto.14 En cambio en otra situación, el fisco opinó que una determinada Tasa formaba parte del precio neto gravado, considerando que la misma (la Tasa) constituía una contraprestación por el uso del espacio de dominio público.15 Todo esto revela que en cada caso corresponde analizar detenidamente el objeto de cada contribución, en especial relación con la determinación del precio neto gravado correspondiente al impuesto a valor agregado. Un error o criterio discrepante, puede significar en el caso de litigio, una deuda fiscal, más intereses y eventuales sanciones y costas, sumamente costosa. Además, pese a tratarse de un impuesto 218


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indirecto, un ajuste o determinación posterior al suministro de la energía gravada (como en el caso de cualquier otra venta, locación, prestación) no puede trasladarse retroactivamente a los usuarios consumidores. 4.3.7. El Impuesto al Valor Agregado y el régimen simplificado Me refiero al régimen denominado “monotributo”. A partir de la Ley N° 25.865, la “venta de energía eléctrica” alcanzada por la alícuota del 27% en los términos del artículo 28 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, no sufre más el recargo del 50% cuando tal suministro lo es a contribuyentes incluidos en el mencionado RS. Quedó así sin efecto un recargo de la alícuota, del régimen anterior según la Ley N° 24.977, acrecentamiento incomprensible e injustificado. 4.3.8. Suministro de energía eléctrica a usuarios con carácter mixto Se trata de suministros generalmente efectuados a quienes utilizan la energía en forma indiscriminada, para el uso particular, o para su actividad, agropecuaria, industrial, comercial, etc. En tales casos, cabe analizar si se trata de usuarios comprendidos en el RS, responsables inscriptos en el IVA o no categorizados. Cada cooperativa debe conocer perfectamente la situación de sus clientes, ya que las consecuencias fiscales pueden ser diversas, y a veces graves, en el caso de pretender aplicar la alícuota general del impuesto, cuando pudiere corresponder la del artículo 28, o sea del 27%. Cabe en cada caso determinar si es factible instalar medidores separados para cada tipo de consumo, así como identificar claramente al cliente no solamente por la tarifa a aplicar, sino por las consecuencias fiscales que tratamos. Este tema también tiene relación con el parámetro “consumo de energía eléctrica” que define las categorías en las cuales puede encuadrarse un sujeto comprendido en el RS, cliente de una cooperativa eléctrica.

5. Conclusiones He procurado trazar un panorama de la actividad de las cooperativas, tanto en cuando a su razón de existir, sus objetos, sus características 219


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empresarias en muchos casos, y en especial la importancia social que reviste el movimiento cooperativo. El régimen fiscal tiene especiales motivos para constituirse en muchos casos en un freno para la actividad cooperativa, por lo cual deberíamos en primer lugar definir cuál es el “sistema fiscal”, y cuál el “régimen fiscal” que fuere su consecuencia. La presión fiscal profundamente acrecentada en estos últimos años, sea en los impuestos sobre los ingresos o sobre la riqueza, más la elevadísima alícuota de los impuestos sobre los consumos, y la subsistencia, sin perspectivas de atenuación o eliminación, de los impuestos “distorsivos” me impulsan a calificar nuestro sistema que aparentaba ser correcto, como un híbrido caracterizado por su dispersión o desmedida gravitación. No haré referencia al declamado concepto de la “evasión”, ajeno ahora al motivo de este trabajo. En mi opinión, el actual régimen ontológicamente “es lo que es”, cuyo fin es puramente recaudatorio, y como tal se inserta en el presupuesto (nacional y de los sujetos locales), y cuyo análisis en cuanto al “gasto” también escapa a la intención de este trabajo. Las falencias son muchas y graves y sus efectos no solamente afectan a las cooperativas, sino a todos los agentes económicos, consumidores, etc. La posibilidad de una “reforma integral” en materia fiscal (en el cual la consideración de las cooperativas es una parte importante), debe en mi opinión tomarse con muchas reservas. En muchas décadas de estudio y actuación, tal posibilidad se ha ido alejando. Solo muy pero muy pocas “reformas” han podido calificarse como “equitativas” y “razonables”. Las conozco y podrán ser tema de otro análisis. En tanto, toda proposición de alterar o modificar el actual régimen, en particular para las cooperativas, debe sopesarse con mucha cautela. Esta opinión sin duda puede generar otras, coincidentes o discrepantes. Como resulta tan difícil conciliar criterios político sociales en cuanto a una deseable “reforma”, cuanto menos tenemos la libertad de opinar, y de compartir, o no, lo aquí expuesto.

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Notas 1 2

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Diccionario de la Real Academia Española. Tomo I. Edic. 1998. Diccionario Para Contadores. Ed. UTEHA, México 1976. Se aprecia pues una útil síntesis del concepto doctrinario del cooperativismo. Las Cooperativas. Por Alicia Kaplan de Drimer y Bernardo Drimer. Edic. INTERCOOP y F.A.C.C. Buenos Aires, 1973. Acerca del tratamiento que se otorga a diversos entes, considerados de “bien público”, por nuestra legislación, la jurisprudencia, dictámenes e instrucciones del organismo fiscal, etc., véase lo tratado en la reunión mensual de actualización realizada el 18 de mayo de 2005, en el C.P.C.E.C.A.B.A., con trabajo del autor, en la materia. Alberto T. López, El Impuesto a los Réditos, Ed. Contabilidad Moderna, 1955. Véase tal distribución, en el sitio en Internet del Ministerio de Economía de la Nación. CSJN, 13.3.86. Cooperativa Agrícola de Laboulaye. En La Información, LIII-1069, y La Ley Online. Dictamen 26/93 D.A.T. 9.3.93. (D.G.I.) (Se refiere al plantel exterior y una central telefónica, y su no caracterización como “inmueble”. Sus fundamentos ilustran mejor la opinión del fisco en cuanto al alcance de este último concepto). Dictamen 7/92 DAL, 16.3.92. (D.G.I.) Definición de “Acto cooperativo”. Sindicato de choferes de camiones y afines c/Coop. De Transportistas de petróleo y derivados.” C.N.Fed. C.C. Sala II, 30.9.81. Operaciones con terceros. Defensa de la Competencia. Se menciona que “el cooperativismo actúa intensamente en el mercado como factor de cambio, modificando la conducta económica de los sectores no cooperativos...” (Etc.). Sentencia de la Cámara Federal de Bahía Blanca, 8.3.85. “Las sociedades cooperativas son, en principio de carácter mercantil y los actos que realizan caen dentro de la competencia comercial pues la cooperativa participa del concepto amplio de sociedad...” Así se destaca en la causa Ale Alberto y otro c/Industria Metalúrgica Plástica Argentina Coop. Ltda de Trabajo y consumo. C.Nac.Com. Sala E. 24.6.2003. Sociedad Cooperativa. Comercialidad. “Las sociedades cooperativas son siempre... sujetos del derecho comercial...” Causa Plano Esther Estela c/Convivencia Coop. De Viviendas Ltda. “. C.N.Com. Sala B 20.2.97. Fallo Plenario. Idem sobre comercialidad de las cooperativas: Couchot, Pablo R. C/Convivencia Coop. De Viviendas Ltda.. C.N.Com. Sala E. 17.7.98. (Véase en Errepar, Cooperativas - Asociaciones Fundaciones - I - p. 140.000 y sig.). Causa Empresa Provincial de Energía de Santa Fe c/Dirección General Impositiva. CSJN, 22.2.05. Dictamen N° 57/96. 25.7.96. D.A.L. (A.F.I.P.) Dictamen N° 95/94. 14.6.94. D.A.T. (A.F.I.P.) Dictamen N° 73/2000. 23.5.2000. D.A.L. (A.F.I.P.) Dictamen N° 41/98. 12.8.98. D.A.T. (A.F.I.P.)

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La regulación de la negociación colectiva después de la reforma. La problemática de las cooperativas ante esta realidad. por Ricardo Carlos Passadore La idea del presente trabajo es realizar un aporte para los profesionales que asesoran a las entidades cooperativas con relación a la regulación de la negociación colectiva según la multiplicidad de actividades que las mismas realizan y su incidencia en el ámbito de la actividad ante esta problemática. Es por ello que es intención del presente trabajo realizar una pequeña aproximación al funcionamiento de la negociación en sí dentro del marco legal y desde allí como amalgamarlo con el funcionamiento específico de las cooperativas.

1. Introducción Los convenios colectivos de trabajo (CCT.) tienen raigambre constitucional, ya que el art. 14 bis establece que concertar convenios colectivos es un derecho exclusivo de los gremios; y por tratarse de un derecho programático fue necesario dictar una ley. La ley vigente es la 14250, que data de 1953 y cuyo texto fue ordenado por el decreto 108/1988, con las modificaciones de la ley 23545; fue reglamentada por los decretos 183/1988, 199/1988 y 200/1988. La ley 25250 (LA 2000-B-1690) introdujo profundas modificaciones en materia de convenio colectivo, siendo reglamentada por los decretos 1172/2000 y 1174/2000. El decreto 1172/2000 modificó dos artículos del decreto 199/1988 e incorporó dos nuevos artículos, mientras que el decreto 1174/2000 reglamentó los arts. 24 y 28 ley 14250. La ley 23546 (LA 1988-A-10) fija el procedimiento para la negociación colectiva y también había sido modificada por la ley 25250. Finalmente, la ley 25877 derogó la ley 25250, introduciendo importantes 223


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cambios con relación al régimen anterior, los que serán materia de análisis en el presente trabajo. Como complemento cabe señalar que la Ley Nacional de Empleo (ley 24013) regula en numerosas disposiciones la función de los convenios colectivos en la realización de medidas e incentivos para la generación de empleo (título III, cap. I, art. 24), la organización de las nuevas modalidades de contratación (cap. II, arts. 30 y 33) y la reestructuración productiva (cap. V, arts. 95 y 96 ). Y como forma de comenzar con nuestro cometido comenzamos definiendo al convenio colectivo como todo acuerdo escrito relativo a las condiciones de trabajo y de empleo -y a las remuneraciones- celebrado entre un empleador, grupo de empleadores o una asociación profesional de trabajadores con personería gremial (art. 1 ley 14250), que debe ser homologado por el Ministerio de Trabajo para tener efecto erga omnes, es decir, respecto de todos los que incluye en su ámbito de aplicación. La definición de la OIT. (Organización Internacional del Trabajo, reunión 34, 1951) es más amplia respecto de las partes signatarias; en cuanto a los trabajadores, hace referencia a una o varias organizaciones que los representan o, en ausencia de tales organizaciones, representantes debidamente elegidos y autorizados de acuerdo con la legislación nacional.

2. Ambito de aplicación En cuanto a este aspecto el art. 8 ley 25877 sustituyó el art. 1 ley 14250 y dispuso que esta ley se aplicará a las convenciones colectivas de trabajo que se celebren entre una asociación profesional de empleadores, un empleador o un grupo de empleadores y una asociación sindical de trabajadores con personería gremial. En este aspecto no se advierte diferencia alguna con la redacción anterior. En el derecho argentino la representación de las partes que lo pueden celebrar es amplia respecto de la representación de los empleadores, pero limitada respecto de la de los trabajadores, ya que solamente la asociación más representativa de la categoría o actividad de que se 224


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trate obtiene personería gremial, y con ella, el derecho exclusivo a intervenir en negociaciones colectivas y a firmar convenios colectivos de trabajo según la ley 14250. En este sentido, señala Carcavallo que el monopolio excluyente reconocido al sindicato con personería gremial hace que las cuestiones relativas a quién o quiénes tienen aptitud para negociar resida sobre todo en el sector de los empleadores, situación inversa a la que predomina internacionalmente, ya que los mayores problemas surgen siempre en todos los países del lado de los trabajadores, acerca de quién deba poseer la capacidad convencional. Ése es el ineludible resultado del pluralismo sindical predominante en otras latitudes, que a veces fuerza a lo que se ha tildado de una especie de discriminación entre varios sindicatos. Los convenios o acuerdos que no cumplen los requisitos de la ley en cuanto a la naturaleza de las partes (sujetos que la suscriben) no se rigen por la ley 14250, sino por el derecho común. Por ejemplo, el suscripto entre el personal de una empresa -sin intervención del sindicato con personería gremial- y la dirección de ella relativo al pago de primas o premios a la mayor productividad. Si bien la representación de los trabajadores en los convenios de empresa está a cargo del sindicato cuya personería gremial los comprenda, el art. 22 ley 14250, prevé, en estos casos, que la representación se deberá integrar con delegados de personal, en un número que no exceda la representación establecida en el art. 45 ley 23551 de Asociaciones Profesionales hasta un máximo de cuatro, cualquiera sea el número de trabajadores comprendidos en el convenio colectivo de trabajo de que se trate. Es decir que si el establecimiento cuenta con entre diez y cincuenta trabajadores, la comisión negociadora deberá integrarla un delegado; entre cincuenta y cien, dos delegados; entre cien y doscientos, tres delegados; y a partir de doscientos, cuatro delegados, con independencia de la cantidad de trabajadores a los que se le vaya a aplicar el convenio. Lo que no se aclara es quién va a elegir a los delegados que integrarán la comisión negociadora, siendo factible que sean designados por el propio sindicato que suscribirá el convenio y no por los trabajadores a quienes se les va a aplicar, ni por los delegados. La intervención de estos delegados es importante, ya que por desempeñarse en la empresa 225


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conocen perfectamente las necesidades de los trabajadores y los temas que deberá contener el convenio a celebrarse. Afirma von Potobsky que esta regla fue introducida por la ley 25013 (LA 1998-D-4052), quizá inspirada en una de las leyes Auroux (1982). En efecto, en el modelo francés de relaciones laborales, igual que en el nuestro, y a diferencia de algunos otros que también aceptan como titulares a las comisiones internas, sólo los sindicatos (representativos) pueden ser titulares de la negociación colectiva. Una de las reformas Auroux ha sido justamente la de exigir que en la representación sindical figuren también delegados sindicales de la propia empresa. En el marco de la ley 24467 -Ley de Pymes la organización sindical de grado superior puede delegar en entidades de grado inferior la negociación de convenios colectivos. Cabe destacar que hasta la sanción de la ley 25250 el art. 14 ley 25013 (derogado) había dispuesto que la representación de los trabajadores en la negociación colectiva de los convenios colectivos de trabajo, en cualquiera de sus tipos, estaba a cargo de la asociación sindical con personería gremial de grado superior, esto es, las federaciones, las cuales podían delegar el poder de negociación en sus estructuras descentralizadas. Conviene aclarar que al hablar la ley de estructuras descentralizadas no estaba haciendo referencia a los sindicatos de primer grado afiliados a la federación, sino a las filiales que ellos tenían en las distintas ciudades del país. Este sistema de representación, que se corresponde con el modelo sindical argentino, fue modificado por la ley 25250, que le otorgó prevalencia a la voluntad de la entidad sindical de menor grado. Según surgía de las disposiciones del art. 25 ley 14250 (texto según ley 25250 ), la entidad sindical de grado inferior que hubiere manifestado su voluntad de negociar en el nivel menor podía delegar su representación a esos efectos en la entidad sindical signataria del convenio colectivo de ámbito mayor. Si no existiera esa delegación, la entidad signataria del convenio de ámbito mayor participaría, a su solicitud, en la comisión negociadora del convenio de ámbito menor junto con la entidad de grado inferior que hubiere manifestado su voluntad de negociar en ese nivel. En caso de discrepancia se resolvería de conformidad con lo previsto en 226


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sus respectivos estatutos, pero si éstos no resolvieren la cuestión o sus disposiciones fueren contradictorias prevalecería la voluntad de la entidad de menor grado. La ley 25877 no mantuvo este último artículo, pero tampoco introdujo una disposición similar a la del art. 14 ley 25013, por lo cual en la actualidad tanto la entidad de grado superior como la inferior pueden libremente suscribir -dentro del ámbito de su representación personalconvenios colectivos de distinto nivel, siempre que se respeten las pautas de articulación y prelación previstas en los arts. 23 y 24 ley 14250. Están excluidos de la ley 14250 los trabajadores comprendidos en las leyes 23929 y 24185 en tanto dichas normas regulan sus propios regímenes convencionales. Es decir que se encuentran excluidos los trabajadores del sector público nacional, provincial o municipal y los docentes comprendidos en la ley 23929 . En cambio, al igual que en la ley 25250, se omitió la exclusión del personal de las universidades nacionales, pese a que ellos se encuentran regidos por la ley 24447 y el decreto 1007/1995. Cabe destacar que la ley 25250 al reformar el art. 1 ley 14250 había incluido un último párrafo que decía: “Sin perjuicio de ello, están incluidos dentro del ámbito de vigencia de esta ley los sectores de la Administración Pública Nacional que a la fecha de su sanción se encontraran aún incorporados al régimen de las negociaciones colectivas establecido por esta ley, salvo que sus partes acordaren acogerse en lo sucesivo al sistema establecido en la ley 24185”. Esto no implica que estos sectores ahora se encuentren excluidos de la ley 14250 ; ese párrafo era innecesario porque esa previsión ya había sido contemplada por la ley 24185, que en el art. 3 inc. j dispuso que quedaban excluidos de la aplicación de la presente normativa “...los sectores de la Administración Pública Nacional que a la fecha de la sanción de esta ley se encuentren incorporados al régimen de las convenciones colectivas de trabajo, a no ser que por acuerdo de las partes se optara por el sistema que aquí se establece”. El art. 12 del decreto reglamentario 199/1988 establece que el régimen de la ley 14250 no se aplica: a) a los trabajadores a domicilio regidos 227


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por la ley 12713 ; b) a los trabajadores comprendidos en el régimen nacional del trabajo agrario aprobado por la ley 22248; c) a los trabajadores del servicio doméstico. Sin embargo, hay que destacar que la ley 25877 derogó el art. 19 ley 14250 (art. 41 ), que era justamente el que reglamentaba el art. 12 decreto 199/1988, razón por la cual la continuidad de esta disposición puede ser al menos cuestionada. A ello se agrega la forma en que está redactado el párr. final del art. 1 ley 14250 (texto según art. 8 ley 25877), que expresa “sólo” están excluidos de esta ley los trabajadores comprendidos en las leyes 23929 y 24185 . En los casos en que el trabajador, una empresa o una actividad no estén regidos por ningún convenio colectivo o los dependientes estén fuera de convenio, es decir, con categorías excluidas (por ejemplo, el personal de dirección), resultan aplicables las normas de la LCT.; y respecto de las remuneraciones, el monto mínimo es el salario mínimo vital y móvil. Si se trata de trabajadores no convencionales (fuera de convenio) se extiende la aplicación del convenio de actividad que corresponde al establecimiento en donde desarrollan tareas (si existe más de uno se aplica el más favorable). Si no existe convenio aplicable es discutible si se le debe pagar la indemnización sin tope o no.

3. Representación del sector empleador Seguramente las modificaciones introducidas por la ley 25877 en este punto serán uno de los temas que más polémica habrán de generar. Cabe recordar que hasta la sanción de ley 25877 el art. 2 ley 14250, reformado por la ley 25250, disponía que sería la autoridad de aplicación quien se encargaría de establecer la aptitud representativa del sector empleador cuando la unidad de negociación excediera el ámbito de una o varias empresas. Asimismo, delegaba en la reglamentación las pautas y criterios que la autoridad de aplicación debía tener en cuenta para establecer la aptitud representativa del sector de los empleadores cuando no se hayan puesto de acuerdo- y la participación de sus integrantes en la formación de la voluntad del sector -para el caso de que no la establecieren de común acuerdo-. Finalmente, se preveía que cuando 228


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se constituyera una unidad de negociación que incluyera a más de un empleador, entre los cuales hubiera pequeñas empresas, debía acreditarse, en el convenio que se celebrara, que contuviera un capítulo específico que las comprendiera y, además, que había sido negociado por sus propios representantes. Por su parte, el decreto 1172/2000 reglamentó detalladamente el art. 2 ley 14250, modificando los arts. 2 y 7 decreto 199/1988, incorporando los arts. 2 bis y 2 ter decreto 199/1988 y estableciendo el mecanismo de asignación de la aptitud representativa de ambos sectores, con el fin de determinar el alcance del convenio colectivo (tanto funcional como territorial) cuando se pretendiera constituir una unidad de negociación que excediera el ámbito de una o varias empresas determinadas. Este decreto determinó que el sector empleador para poder celebrar un convenio que excediere el ámbito de una o varias empresas, sea que existiera o no una asociación o asociaciones de empleadores, debía agrupar al menos al 50% de los empleadores dedicados a la actividad o rama que se regulara por el convenio colectivo de trabajo que se pretendía negociar y que, a su vez, emplearan a no menos del 50% de los trabajadores de esa misma actividad o rama. Es decir, debía incluir al menos al 50% de los empleadores y al 50% de los trabajadores a los que se les iba a aplicar el convenio. En lo que se refiere a la formación de la voluntad del sector, de no haber acuerdo en su seno se conformaría del siguiente modo: a) cada asociación o grupo de empleadores comprendidos en el ámbito del convenio colectivo de trabajo a negociar tendría un porcentaje de votos equivalente a la cantidad de trabajadores que se desempeñaran para las empresas que la integraban, según la declaración a la seguridad social del mes anterior a la primera instancia de negociación; b) los empleadores particulares tendrían, cada uno, un porcentaje de votos equivalentes a la cantidad de trabajadores que se desempeñaran para ellos en dicho ámbito, de acuerdo con el criterio establecido en a. Las decisiones del sector de los empleadores se tomarían por mayoría simple del total de votos asignados. Igual criterio se aplicaría a los fines de la determinación de la voluntad del sector de los empleadores en la pequeña empresa (art. 2 bis, decreto 199/1988 -texto según art. 2 decreto 1172/2000). El art. 9 ley 25877 sustituyó el art. 2 ley 14250, estableciendo una 229


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disposición bastante similar a la redacción original. Prescribe que en caso de que hubieran dejado de existir la o las asociaciones de empleadores que hubieran acordado la anterior convención colectiva, o que la existente no pudiera ser calificada de suficientemente representativa o que no hubiere ninguna, la autoridad de aplicación atribuirá, siguiendo las pautas determinadas por la reglamentación, la representación del sector empleador a un grupo de aquellos con relación a los cuales deberá operar la convención, o tener como representantes de todos ellos a quien o a quienes puedan ser considerados parte de las negociaciones. Es decir, la representación del sector empleador recae sobre los que suscribieron el convenio colectivo anterior. Pero si se dan los supuestos contemplados en el art. 2 ley 14250 (texto según art. 9 ley 25877) y la asociación de empleadores, por ejemplo, desaparece o pierde representatividad, es el Ministerio de Trabajo (autoridad de aplicación) el que atribuye -de oficio o a petición de parte con interés legítimo- la representación del sector empresarial al grupo de empleadores más representativo de la actividad. Cabe señalar que la ley delega en la autoridad de aplicación las pautas para determinar la representación del sector empleador. Antes de la reforma del decreto 1172/2000 el decreto reglamentario establecía que para atribuir la representación de la parte empleadora se debía atender, en este orden: a) a las características propias de la actividad empresaria de que se trate y de las empresas que la desarrollan; y b) a la existencia de entidades que agrupen a los empresarios, su estatuto y representatividad medida por el número de empleadores adheridos y el número de dependientes que éstos contraten. Asimismo, se disponía que cuando la autoridad de aplicación decidiese atribuir la representación del sector a uno o más empleadores no integrantes de una asociación, invitaría previamente a aquellos empleadores que luego quedarían sujetos a las cláusulas de la convención a asumir la representación referida; invitación que se haría conocer mediante avisos publicados en un diario de gran circulación y en el Boletín Oficial durante dos a cinco días. La antigua redacción del art. 2, que es muy similar a la de la ley 25877, ya había sido criticada por la doctrina por entender que la participación 230


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de la asociación empresarial en la negociación dependía, en principio, de una decisión ministerial incontrolable y desprovista de pautas objetivas. Idénticas objeciones se le han formulado al texto actual, al indicarse que importa una vuelta al pasado y que contradice el principio de los organismos de control de la OIT., para los que el Ministerio de Trabajo no es un organismo independiente y no debería intervenir -al menos con aptitud coactiva- en las relaciones colectivas de trabajo; mucho menos, conformando representaciones artificiales que menoscaban el concepto de autonomía colectiva. También se le ha observado al art. 9 que una resolución del Ministerio de Trabajo que resolviera la cuestión planteada por la inexistencia de la anterior representación patronal podría colisionar con los criterios jurisprudenciales según los cuales un convenio colectivo no puede exceder el ámbito de aplicación proyectándose hacia empresas que no estuvieron representadas por entidad alguna en la suscripción de la mencionada convención colectiva de trabajo. Por otra parte, se ha cuestionado la derogación de las normas de la ley 25250 que obligaban a que en la negociación colectiva se contemplara la representación de las Pymes cuando existían en el sector pequeñas empresas. Se advierte que en la ley no sólo se establecía que el convenio debía contener un capítulo específico sobre las pequeñas empresas, sino que debía acreditarse que éste había sido negociado por sus propios representantes.

4. Modalidades Las partes pueden desarrollar sus negociaciones en forma directa entre ellas, o bajo la coordinación del funcionario que la autoridad de aplicación designe (art. 4 decreto 200/1988. Ante todo, debe existir la voluntad de las partes -tanto de los representantes de los trabajadores como de los empleadores- de concertar, es decir, de negociar un convenio colectivo. Sin embargo, una novedad que introduce la ley 25877 sobre este tema es que los convenios celebrados en el Ministerio de Trabajo con la presencia de un funcionario público también deben ser sujetos a homologación, ya que no se consideran directamente homologados por ese solo hecho (conf. art. 22 ley 25877). El art. 3 ley 14250 (texto según el art. 10 ley 25877) enumera los requisitos de forma y contenido al disponer que “...las convenciones 231


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colectivas deberán celebrarse por escrito y consignarán: a) lugar y fecha de su celebración; b) el nombre de los intervinientes y acreditación de su personería; c) las actividades y las categorías de trabajadores a que se refieren; d) la zona de aplicación; e) el período de vigencia; f) Las materia objeto de la negociación”. Este último inciso, que obliga a consignar las materias que fueron negociadas por las partes, no se encontraba en la ley 25250 y fue incorporado por la Ley de Ordenamiento Laboral.

5. Homologación La homologación es un acto administrativo por el cual el Estado -por medio del Ministerio de Trabajo- aprueba o presta conformidad al CCT. Esto lo torna obligatorio para terceros no firmantes -empleadores y trabajadores- aunque comprendidos en su ámbito de aplicación: efecto erga omnes. La homologación hasta antes de la reforma suponía la verificación del Estado de la legalidad (observar que el convenio no viole normas de orden público o garantías constitucionales), oportunidad y conveniencia del convenio (apunta a evitar que afecte el bien común). Por ello se podía transformar en un instrumento de gobierno, ya que éste podía negarse a homologarlo (“veto”). La jurisprudencia ha resuelto que la homologación no puede subsanar vicios de representación. El control de legalidad consiste en observar que el convenio no viole normas de orden público o garantías constitucionales, mientras que el control de oportunidad y conveniencia apunta a evitar que el convenio afecte el bien común. Ambos controles son efectuados por el Ministerio de Trabajo. Justamente a esto se refería el párrafo final del art. 4 cuando mencionaba dos presupuestos necesarios para que el convenio accediera a la homologación: 1. que no contuviera cláusulas violatorias de normas de orden público o dictadas en protección del interés general; 2. que no afectara la situación económica general o de determinados sectores, ni la de los consumidores en general. 232


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Asimismo, los convenios para poder ser homologados debían contener un capítulo específico que regulara las relaciones laborales en las Pymes; esto, siempre que en la actividad de que se trate no existiera un convenio colectivo para las pequeñas empresas. La ley 25877, además de eliminar cualquier mención a la necesidad de contener alguna disposición respecto de las Pymes, suprimió el control de oportunidad o conveniencia como presupuesto necesario para la homologación, dejando sólo el de legalidad. En el mensaje de elevación 171/2004 (del 11/2/2004) el Poder Ejecutivo indicó que se habían eliminado los requisitos para homologar un convenio colectivo de trabajo, previendo su denegatoria exclusivamente para el supuesto en que su contenido viole normas de orden público o que afecten el interés general. Agregó que al excluirse expresamente todo otro requisito la norma garantiza la libertad de negociación en su sentido más amplio, y tal como lo prescribe el Convenio 98 de la OIT. En su actual redacción el art. 4 ley 14250 -según el art. 11 Ley de Ordenamiento Laboral 25877- prevé que será presupuesto esencial para acceder a la homologación que la convención no contenga cláusulas violatorias de normas de orden público o que afecten el interés general. Sin embargo, la expresión “interés general” es lo suficientemente ambigua y elástica como para que pueda ejercerse el control de oportunidad por parte de la autoridad de aplicación. Si el Ministerio de Trabajo deniega la homologación el titular de un derecho subjetivo o quien detente un interés legítimo puede solicitar la revisión de ese acto. En sede judicial se puede atacar el acto basado en razones de legitimidad. La homologación tiene carácter constitutivo: si no está homologado, el acuerdo de las partes no tiene valor de convenio colectivo de trabajo, ni siquiera de contrato de derecho privado, que obliga a quienes lo han suscripto -excepto en el caso del convenio de empresa-, ya que los empleadores no actúan en nombre de sus propias empresas sino del interés de la categoría. Si esto se aceptara se produciría una conversión del negocio jurídico carente de validez por ausencia del requisito esencial del consentimiento válido. 233


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6. Procedimiento de la homologación Las convenciones colectivas de trabajo son homologadas por el Ministerio de Trabajo en su carácter de autoridad de aplicación (conf. art. 6 ley 23546, texto según el art. 22 ley 25877). Hasta la reforma introducida por la Ley de Ordenamiento Laboral los convenios que se celebraran ante la autoridad de aplicación se consideraban, por ese solo hecho, homologados. Éstos eran los convenios que en su trámite, desarrollo y firma habían comparecido y refrendado los funcionarios del Ministerio de Trabajo. En cambio, ahora se exige la homologación en todos los supuestos, salvo que se trate de un convenio de empresa. Con relación al convenio de empresa cabe recordar que el art. 3 bis decreto 199/1988, modificado por el decreto 470/1993, disponía en su inc. c que “...los convenios colectivos de trabajo de empresas en los que haya intervenido una asociación sindical con personería gremial que comprenda a la empresa en su ámbito de actuación, no requerirán homologación. Serán registrados en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”. En cambio, la ley 25250, conteste con su filosofía de descentralizar la negociación colectiva y fomentar la negociación de convenios colectivos de trabajo de empresas, derogó el decreto 470/1993 y agregó un párrafo final al art. 4 ley 14250 que disponía que en esos casos también se iba a requerir la homologación y el cumplimiento de las obligaciones de registro, publicación y depósito. La exigencia de la homologación en los convenios de empresa fue criticada no sólo por la doctrina, sino también por la Comisión de Expertos de la OIT. Por ese motivo el art. 11 ley 25877 de Ordenamiento Laboral sustituyó el art. 4 ley 14250 y estableció que tanto los convenios colectivos de trabajo de empresa como los de grupos de empresas deberán observar las condiciones previstas en el párrafo precedente -control de legalidady serán presentados ante la autoridad de aplicación para su registro, publicación y depósito. Es decir, no se exige el requisito de la homologación salvo que las partes la requieran expresamente (art. 4 in fine ley 14250, texto según el art. 11 ley 25877). 234


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Otra modificación trascendente introducida por la Ley de Ordenamiento Laboral es que ahora el órgano competente para dictar la homologación se debe pronunciar en un plazo no mayor a treinta días hábiles de recibida la solicitud, y no de cuarenta y cinco días como en el régimen anterior. También se modificó el art. 13 ley 14250 (conf. art. 14 ley 25877), que ahora dispone que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social será la autoridad de aplicación de la presente ley y vigilará el cumplimiento de las convenciones colectivas. De esta forma se elimina la posibilidad de toda intervención de las provincias en la celebración de los convenios colectivos. Cabe recordar que hasta la reforma de la ley 25877, si bien el Ministerio de Trabajo se reservaba los dos pasos más importantes de la negociación -la resolución constitutiva de la comisión negociador y la homologación-, se preveía la posibilidad de delegar a los gobiernos provinciales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la negociación en el seno de las distintas unidades. En cambio, con la Ley de Ordenamiento Laboral el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social recupera en exclusividad todas las atribuciones en la materia.

7. Registro y publicación El convenio homologado debe ser registrado por el Ministerio de Trabajo, que lleva un registro en el cual debe inscribirlo mediante un número (arts. 4 y 5 decreto 199/1988 y art. 5 ley 14250, texto según el art. 12 ley 25877). El texto de los convenios colectivos debe ser publicado por el Ministerio de Trabajo dentro de los diez días de registrados u homologados, según los casos. Vencido este término, la publicación efectuada por cualquiera de las partes, en la forma que fije la reglamentación, surte los mismos efectos que la publicación oficial (párrafo 2º del art. 5 ley 14250, texto según el art. 12 ley 25877). La publicación no puede ser sustituida por la mera difusión del contenido 235


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del convenio colectivo, que se pudo haber dado en el momento de su celebración, sin cumplir los requisitos de la reglamentación. Sin embargo, no parece que la falta de publicación -o incluso de registro- impida que el convenio produzca efectos, porque ahora éstos comienzan a regir a partir de la fecha en que se dictó el acto administrativo que resuelve la homologación o el registro (conf. art. 5 ley 14250, texto según el art. 12 ley 25877).

8. Ambito de negociación colectiva Éste es el primero de los cuatro capítulos que el art. 18 ley 25877 introduce a la ley 14250. En efecto, el art. 18 Ley de Ordenamiento Laboral incorpora a la ley 14250 y su modificatoria los siguientes capítulos: capítulo III: Ámbitos de la negociación colectiva; capítulo IV: Articulación de los convenios colectivos; capítulo V: Convenios de empresas en crisis; capítulo VI: Fomento de la negociación colectiva. El art. 21 ley 14250 -modificado por la ley 25877- hace referencia, en forma meramente enunciativa -es decir que no agota las posibilidades de otras no incluidas-, a los distintos ámbitos funcionales y territoriales dentro de los cuales se pueden llevar a cabo negociaciones colectivas. Una primera aproximación podría asimilar el convenio de ámbito menor al convenio colectivo de empresa y el de ámbito mayor al convenio colectivo de actividad; aunque el de ámbito menor se podría erigir en uno de nivel superior si en su actividad no se firmó un convenio colectivo que tenga un ámbito mayor de negociación. En los últimos tiempos se observa un descenso en la negociación por rama y una proliferación de la negociación por empresa (más del el 80% de los convenios suscriptos) mediante acuerdos autónomos de empresas -que pueden configurar convenciones colectivas reguladas por la ley 14250 -, acuerdos de empresas articulados de un convenio colectivo de ámbito mayor preexistente (convenciones colectivas de actividad) y los llamados acuerdos mixtos. El art. 21 ley 14250 (texto según art. 18 . ley 25877) establece que los convenios colectivos tendrán los siguientes ámbitos personales y 236


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territoriales conforme a lo que las partes acuerden dentro de su capacidad representativa: a) Convenio nacional, regional o de otro ámbito territorial; b) Convenio intersectorial o marco; c) Convenio de actividad; d) Convenio de profesión, oficio o categoría; f) Convenio de empresa o grupo de empresas. Se advierte, al igual que sucedía en la ley 25250, que no se ha incluido el convenio de rama de actividad, que es el que tradicionalmente se utilizaba en nuestro país.

9. Vigencia del convenio colectivo 9.1. Entrada en vigencia y extinción del convenio colectivo Otra de las modificaciones trascendentes introducidas por la ley 25877 es la fecha de entrada en vigencia del convenio colectivo. En efecto, cabe recordar que siempre se dispuso que el convenio colectivo homologado regiría a partir del día siguiente al de su publicación. En cambio, el art. 12 ley 25877 sustituyó el art. 5 ley 14250 y estableció que las convenciones colectivas regirán a partir de la fecha en que se dictó el acto administrativo que resuelve la homologación o el registro, según el caso. La ley distingue entre acto administrativo homologatorio y acto que ordena el registro; esto es así, ya que existen convenciones colectivas de trabajo que no requieren homologación, como el caso de los convenios colectivos de empresa. Esta disposición fue observada por la doctrina, ya que se sostiene que en muchos casos será de aplicación un convenio colectivo que puede no ser conocido por los sujetos a los que se les aplica, atento a su falta de publicación. Respecto de la extinción del convenio colectivo existen distintos modos que han sido receptados por nuestra legislación y aceptados por la jurisprudencia. Uno es el del vencimiento del plazo. Nuestra legislación establecía que 237


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al vencimiento del plazo determinadas cláusulas de la convención colectiva (que variaron según la ley aplicable) seguirían vigentes hasta que se dictara una nueva convención colectiva, en tanto en la convención colectiva cuyo término estuviere vencido no se hubiere acordado lo contrario. Es decir que, en principio, al vencimiento del plazo algunas cláusulas se extinguían automáticamente, mientras que otras permanecían vigentes -ultraactividad- (salvo que las partes hubieren acordado otra posibilidad). En este supuesto resulta irrelevante que las partes hayan pactado una fecha de terminación de todo el convenio, o distintas fechas de extinción para diferentes cláusulas. Un segundo modo de extinción del convenio colectivo es la sustitución del nuevo convenio, que es el que adopta la ley 25877, instaurando nuevamente el principio de ultraactividad. Otro modo de terminación del convenio es la denuncia efectuada por alguna de las partes. Cabe señalar que este modo fue el adoptado por la ley 25250, que previó como principio general que los convenios permanecerían vigentes hasta el plazo de dos años contados a partir de la fecha en que una de las partes lo hubiere denunciado formalmente. También existen formas excepcionales de terminación del convenio; como apunta Mariano Recalde, son el mutuo acuerdo de las partes, homologado por la autoridad de aplicación, y la derogación por una ley posterior. Recuerda con respecto a este último que si bien no es pacífica la doctrina nacional en relación con esa posibilidad, nuestro más alto tribunal la ha convalidado, aunque sólo en situaciones de excepción con una interpretación restrictiva. 9.2. La ultraactividad La ultraactividad importa el mantenimiento o sobrevivencia de las cláusulas insertas en los convenios colectivos, aun después de su caducidad o extinción, cualquiera fuera la causa. Como refiere Vázquez Vialard, “...elementales razones de seguridad jurídica, justifican que el acuerdo surta efecto más allá del plazo originariamente fijado, a fin de evitar que se presente una situación que, en ciertas circunstancias, puede asimilarse a la de un caos: que no haya 238


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norma que regule la relación, o la misma resulta absurda”. Agrega que “...de esa manera, se trata de evitar la posible situación de caos, que se produciría con motivo de la falta de reglas de aplicación concreta, que precisen el derecho de cada una de las partes. De lo contrario, se daría una situación de inseguridad, que puede llevar hasta la adopción de medidas de acción directa a fin de ejercer presión sobre la otra parte, para que admita la pretensión que se ha formulado al efecto”. a) Antecedentes nacionales y derecho comparado Von Potobsky indica que la ultraactividad de los convenios contenida en la ley 14250 es la que más favorece su continuidad, si se la compara con las demás legislaciones. En España, por ejemplo, las cláusulas normativas del convenio continúan en vigor de año en año, salvo su denuncia por una de las partes. También existe la posibilidad de la denuncia unilateral en Francia después de su vencimiento, con lo cual se abre un período de un año para su renegociación. En Alemania las cláusulas normativas continúan vigentes después del vencimiento del convenio o de su denuncia, hasta que sean reemplazadas por otro convenio colectivo, acuerdo de empresa o contrato individual. Dichas cláusulas conservan su eficacia directa pero carecen de imperatividad, pudiendo ser sustituidas por cualquier otro tipo de arreglo. En Italia, dado el carácter privatista del convenio colectivo, pierden su eficacia al vencimiento del plazo fijado por las partes y sus disposiciones pueden ser modificadas por un contrato individual. En la práctica son las partes las que estipulan su ultraactividad. En el sistema norteamericano la ultraactividad se extiende hasta que una de las partes proponga la renegociación del convenio y luego fracase la negociación de buena fe para renovarlo. En nuestra legislación el art. 5 ley 14250 disponía que luego del vencimiento del plazo de vigencia del convenio colectivo sólo continuaban aplicándose las cláusulas referidas a las condiciones de trabajo -las normativas-, caducando la exigibilidad de las obligacionales con la vigencia de la convención colectiva de trabajo. Sin embargo, ya en esa época su interpretación generó decisiones jurisprudenciales encontradas, en especial relacionadas con aquellas cláusulas que, aunque en principio podían ser consideradas obligacionales, tenían incidencia sobre el contrato individual (contribuciones patronales destinadas al fomento de la vivienda, turismo, etc.). 239


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La ley 23545 (B.O. del 15/1/1988) modificó el art. 5 ley 14250 -que al ser ordenado por el decreto 108/1988 quedó como art. 6 -, que sostenía que “...vencido el término de vigencia de una convención colectiva, se mantendrán subsistentes las condiciones de trabajo resultantes de la misma, a la par que las normas relativas a contribuciones y demás obligaciones asumidas -por los empleadores-. Todo ello hasta que entre en vigencia una nueva convención, y en tanto en la convención colectiva cuyo término estuviere vencido no se haya acordado lo contrario”. Es decir que al vencimiento de la convención, y con la única excepción de que las partes hubieran acordado lo contrario, continuaban vigentes tanto las cláusulas normativas como las obligacionales a cargo del empleador (contribuciones patronales, etc.), caducando solamente las obligaciones contraídas por la asociación sindical con personería gremial que suscribiera el convenio (por ejemplo: abstenerse de efectuar medidas legítimas de acción directa durante la vigencia de la convención). Por su parte, el art. 12 ley 25013 (B.O. del 24/9/1998) pretendió limitar los alcances de la ultraactividad al incorporar un párr. 2º al art. 6 ley 14250, por el cual se establecía la caducidad (salvo pacto en contrario) en el plazo de dos años contados a partir de la solicitud que en tal sentido formulara alguna de las partes signatarias de aquellos convenios colectivos celebrados con anterioridad a la promulgación de la ley 23545 y que con posterioridad al 1/1/1988 no hubieran sido objeto de modificaciones por la vía de la celebración de acuerdos colectivos, cualquiera sea su naturaleza y alcance. Esta última expresión tornó prácticamente inoperante a esta cláusula, ya que casi todas las convenciones colectivas comprendidas habían sufrido modificaciones después del 1/1/1988, aunque sólo fuera para readecuar las escalas salariales. La reforma introducida por la ley 25250 (B.O. del 2/6/2000) terminó con el principio de ultraactividad al establecer la pérdida de vigencia de las cláusulas contenidas en los convenios colectivos en un plazo de dos años contados a partir de la fecha en la cual una de las partes lo hubiere denunciado formalmente. Esto es así en los casos de que las partes no hubiesen ejercido la facultad de establecer distintas fechas de vencimiento para las cláusulas del convenio, no le hubiesen otorgado ultraactividad ni hubiera comenzado a regir un nuevo convenio. 240


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Por lo tanto, la fecha de finalización de las cláusulas del convenio dependía de la opción que hubieran elegido las partes entre las siguientes posibilidades: a) acordar la fecha de vencimiento de las distintas cláusulas: en este supuesto las cláusulas perderían vigencia en la fecha indicada y sólo seguirían aplicándose aquellas cláusulas del convenio en las que se hubiera dispuesto su ultraactividad, o establecido una fecha de vencimiento posterior; b) otorgarles ultraactividad: las cláusulas continuaban vigentes hasta que se celebrara un nuevo convenio colectivo; c) celebrar un nuevo convenio colectivo: se aplicaba este último convenio sin importar lo convenido por las partes respecto del vencimiento de las cláusulas de la convención anterior que se reemplazaba; d) que las partes no hubieran ejercido las facultades previstas en a y en b y no hubiera comenzado a regir un nuevo convenio: las cláusulas perderían vigencia a los dos años contados a partir de la fecha en la cual una de la partes hubiera denunciado formalmente el convenio. b) Régimen actual El art. 13 ley 25877 sustituyó el art. 6 ley 14250 y estableció que una convención de trabajo cuyo término estuviere vencido mantendrá la plena vigencia de todas sus cláusulas hasta que una nueva convención colectiva la sustituya, salvo que en la convención colectiva vencida se hubiese acordado lo contrario. Es decir que reinstala la ultraactividad como principio, al disponer que el convenio permanecerá vigente hasta que se dicte un nuevo convenio colectivo. Se advierte que la ley mantiene la vigencia de todas sus cláusulas, no efectuando distinción alguna entre normativas y obligacionales, y en este último caso, a cargo de los trabajadores o del sector empleador. Sin embargo, deja librado a las partes establecer en la convención colectiva la determinación de formas distintas de terminación del propio convenio. Así, en el convenio se puede pactar la fecha de terminación de cada una de sus cláusulas o pactar la extinción de alguna y la vigencia de otras por ultraactividad, o incluso establecer que el convenio permanezca vigente hasta que algunas de las partes lo denuncie; etc. Si bien se han escuchado algunas voces en contra de la reinstalación del principio de ultraactividad, lo cierto es que en términos generales 241


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no fue cuestionada por los representantes de los empleadores, que sólo observaban la ultraactividad específica de los convenios celebrados en 1975. Es más, cierta doctrina entiende que mantener la ultraactividad suele ser también de interés de los empleadores, que obtienen concesiones importantes en los convenios colectivos de trabajo, a punto tal que en los convenios de empresa celebrados durante la década del ’90 muchas veces fueron precisamente los empleadores los que requirieron pactar expresamente la ultraactividad o, alternativamente, largos períodos de vigencia. 9.3. Fomento de la negociación colectiva Desde la sanción de la ley 25013 se intentó sin éxito la caída de los convenios colectivos celebrados en la década del ’70 (más precisamente, los celebrados entre 1971 y 1975). La ley 25250, mediante los arts. 28 y 29, intentó hacer perder vigencia a aquellos convenios que estaban vigentes por ultraactividad, distinguiendo los celebrados antes de 1988 (1971/1975), que pertenecían a la primera ronda de negociaciones, y los pactados con posterioridad a esa fecha (especialmente los de la segunda ronda). Los primeros perderían vigencia a los dos años contados a partir de la fecha de la resolución de la autoridad de aplicación que convocara a la unidad de negociación de igual nivel y ámbito tendiente a su sustitución y declarara iniciado el curso de dicho plazo. La resolución 309/2001 del Ministerio de Trabajo ordenó a la Dirección Nacional de Negociación Colectiva el dictado del cronograma de las convocatorias, hasta que finalmente la resolución 344/2002 del mismo Ministerio, ante la imposibilidad de reunir a las partes signatarias del convenio que se iba a reemplazar, debió suspender el curso de ese plazo de dos años cuando habiendo sido convocadas las partes para la renovación no se hubieran constituido a la fecha las respectivas unidades de negociación. Los segundos, en cambio, perderían vigencia a los dos años de denunciados. La ley 25877 de Ordenamiento Laboral introdujo un último capítulo (VI) a la ley 14250, que consta de sólo un artículo (26), el cual prevé que con relación a los convenios que se encontraran vigentes por ultraactividad el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social establecerá un mecanismo voluntario de mediación, conciliación y 242


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arbitraje, destinado a superar la falta de acuerdo entre las partes para la renovación de dichos convenios. Cabe suponer que si no prosperó el sistema pergeñado por la ley 25250, que disponía la pérdida de vigencia en caso de que no se negociara un nuevo convenio, no parece que el mecanismo voluntario instrumentado por ese artículo pueda tener mejor fortuna, y no se espera que alcance la meta propuesta si no existe voluntad de ambas partes de renovar los convenios que continúan vigentes por ultraactividad.

10. Articulación y sucesión de convenios El capítulo IV de la ley 14250, introducido por el art. 18 ley 25877, regula los supuestos de articulación, concurrencia y sucesión de convenios. Existen diferentes posibilidades en materia de concurrencia de convenios, a saber: a) que se otorgue preferencia al convenio de mayor nivel, el que constituye la plataforma de derechos que puede ser ampliada por los convenios de ámbito menor; b) que se privilegie el convenio de ámbito menor, como lo estableció la ley 25250, sin que se encuentren antecedentes legislativos en el derecho comparado; c) que se dé preferencia al convenio más favorable, como sucede en la legislación francesa; d) que se otorgue prevalencia según la posterioridad y especialidad: mecanismo de uso prácticamente excluyente entre normas públicas, ya que “...la última ley deroga la anterior, a no ser que la última fuese general y la anterior especial, en cuyo caso se mantiene al lado de la posterior general, la anterior especial... a menos que la ley general contenga alguna expresa referencia a la ley especial o que exista manifiesta repugnancia entre las dos en la hipótesis de subsistir ambas”; e) la regla de no afectación: que está regulada en el art. 84 del Estatuto de los Trabajadores españoles al disponer que “...un convenio colectivo, durante su vigencia, no podrá ser afectado por convenios de ámbito distintos...”. Éste es el criterio elegido por la ley argentina para los convenios para pequeñas empresas, que durante su vigencia no pueden ser alterados por convenios de otro ámbito, por más que en este supuesto el criterio de no afectación puramente temporal se mezcla con el de los niveles de negociación y hasta con el de especialidad (art. 103 ley 24467) (8). 243


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El art. 24 ley 14250 -texto según ley 25250- establecía la primacía del convenio colectivo de ámbito menor respecto del posterior convenio de ámbito mayor, salvo que las partes negociadoras del primero lo hubieran abandonado expresamente adhiriendo al segundo o integrando de igual modo su comisión negociadora. Por su parte, el art. 25 complementaba al artículo anterior al disponer que el convenio posterior de ámbito menor prevalece sobre el anterior de ámbito mayor. Estos dispositivos privilegiaban y promovían la negociación colectiva a un menor nivel que el previsto históricamente por las normas de igual naturaleza, estableciendo -asimismo- la primacía del convenio colectivo de ámbito menor aun cuando no contuviera normas más favorables para el trabajador. El art. 18 ley 25877 introdujo el capítulo IV a la ley 14250 (arts. 23 y 24). El art. 23 prevé que los convenios colectivos de ámbito mayor podrán establecer formas de articulación entre unidades de negociación de ámbitos diferentes, ajustándose las partes a sus respectivas facultades de representación. Es decir, es el convenio de ámbito mayor quien ahora podrá establecer mecanismos de articulación entre los distintos niveles de negociación. Dichos convenios podrán determinar sus materias propias y hacer remisión expresa de las materias a negociar en los convenios de ámbito menor. La forma en que se encuentra redactado este párrafo parecería inferir que el convenio de ámbito mayor podría establecer materias que sólo pudieran ser tratadas en ese nivel, y no en los niveles inferiores. La existencia de un ámbito de reserva propio del convenio de ámbito superior se encontraría avalado por el inc. a del art. 23, que se refiere a materias delegadas por el convenio, pero se contradiría con el inc. d, que faculta al convenio de ámbito menor a establecer condiciones más favorables que el de ámbito mayor. Los convenios de ámbito menor, en caso de existir un convenio de ámbito mayor que los comprenda, podrán considerar distintas materias: a) Materias delegadas por el convenio de ámbito mayor: de esta forma, el convenio de ámbito mayor puede fijar cuáles serán los temas que por sus características y especificidad serán tratados por la convención de ámbito menor; 244


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b) Materias no tratadas por el de ámbito mayor: se trata de temas que no han sido considerados por el convenio de ámbito mayor, por no ser generales o presentarse sólo en determinados establecimientos o regiones; c) Materias propias de la organización de la empresa: en este inciso la ley parece confundir convenio de ámbito menor con convenio de empresa. Es cierto que el de empresa es un convenio de ámbito menor, pero no que un convenio de ámbito menor sea necesariamente de empresa. Por ejemplo, puede ser de ámbito menor un convenio regional respecto del convenio nacional de actividad. De todas formas, la norma quiso establecer la posibilidad de que sea en el convenio de ámbito menor donde se discutan y regulen las materias que particularmente se presentan en determinadas empresas y que, por esa circunstancia, no son tratados en el convenio de ámbito mayor; d) Condiciones más favorables: a diferencia de lo que sucedía en la ley 25250, en la cual el convenio de ámbito menor prevalecía aunque contuviera condiciones menos beneficiosas, en la ley 25877 sólo se van a aplicar sus disposiciones en la medida en que sean más favorables. El art. 24 ley 14250 prevé los supuestos de sucesión y prelación de normas. En cuanto a la sucesión de convenios colectivos de trabajo, el inc. a prevé que el convenio posterior puede modificar a un convenio anterior de igual ámbito. En este punto se sigue el principio general de que convenio posterior deroga al convenio anterior aunque contenga disposiciones menos favorables que este último. En lo que respecta a la prelación de normas se establece que un convenio de ámbito distinto, mayor o menor, modifica al convenio anterior en tanto establezca condiciones más favorable para el trabajador. A tal fin, la comparación de ambos convenios deberá ser efectuada por instituciones. De los distintos sistemas existentes en el derecho comparado, la nueva ley optó por el de otorgar prevalencia al convenio más favorable, o, más precisamente, la institución del convenio más favorable. Esto ha sido cuestionado por la doctrina por cuanto, siguiendo a juristas extranjeros, especialmente españoles, ha señalado que la comparación de convenios debe hacerse conforme al conglobamiento o teoría del conjunto, ya que en el convenio se intercambian prestaciones recíprocas 245


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heterónomas. En consecuencia, el análisis del convenio por instituciones quiebra el equilibrio del convenio, fruto de arduas negociaciones donde las partes se hicieron concesiones recíprocas. Cabe agregar que los españoles aplican la “teoría del conjunto”, por la indivisibilidad de los convenios. Como lo señalara el Tribunal Central de Trabajo (sent. del 11/6/1982), los convenios deben interpretarse por la valoración conjunta de sus normas, porque resultan interconexas y pactadas en virtud de recíprocas concesiones (9). Asimismo, no podemos dejar de advertir que se presentarán puntualmente algunos conflictos relativos a la concurrencia o a la sucesión de convenios suscriptos bajo el amparo de la ley anterior, que deberán ser resueltos en cada caso en particular.

11. Convenios de empresas en crisis La ley 25250 introdujo por primera vez en nuestro país, tomando como antecedente el régimen español, la cláusula de exclusión de empresas o de descuelgue, por la cual los convenios colectivos de ámbito superior al de empresa establecerían las condiciones y procedimientos para excluir de su régimen a las empresas cuya estabilidad económica se encontraría afectada de haberse aplicado ese régimen. De no haberse establecido, la exclusión sólo procedía si hubiera sido acordada por el empleador y el sindicato signatario, cuando la situación económica de la empresa frente a situaciones de crisis y por un período determinado lo hubiera requerido, en cuyo caso la representación de los trabajadores debía integrarse con los delegados de personal o miembros de la comisión interna. Si no se arribaba a ningún acuerdo la cuestión era resuelta por la comisión paritaria de interpretación del convenio. El art. 18 ley 25877 de Ordenamiento Laboral, incorporó el capítulo V a la ley 14250 (art. 25 ), referido al convenio de empresas en crisis, en el cual modifica sustancialmente el sistema instrumentado por la ley 25250 . En efecto, prevé que la exclusión de una empresa en crisis del convenio colectivo que le fuera aplicable sólo podrá realizarse mediante acuerdo entre el empleador y las partes signatarias del convenio colectivo, en el marco del procedimiento preventivo de crisis previsto en el título III, capítulo VI de la ley 24013, en que ya mencionáramos en párrafos anteriores del presente trabajo. 246


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Sólo podrá aplicarse la cláusula de descuelgue cuando la empresa haya iniciado el procedimiento preventivo de crisis previsto en los arts. 98 a 104 ley 24013. Es decir que no basta con que la empresa se encuentre atravesando una situación deficitaria, sino que se requiere que la empresa (sea por fuerza mayor o por causas económicas o tecnológicas) se vea obligada a despedir o suspender a parte de los trabajadores. Además, se exige el acuerdo no sólo del empleador y la asociación sindical de trabajadores, sino también de quien hubiera suscripto el convenio colectivo aplicable a la empresa por parte del sector empleador. Ello es así, por cuanto la no aplicación del convenio puede favorecer competitivamente a la empresa en detrimento de las restantes empresas del sector. No se limita al aspecto salarial sino que, al no hacerse distinción alguna, incluye condiciones de trabajo y demás cláusulas insertas en el convenio, pudiendo en circunstancias extremas dejarse de aplicar en su totalidad. En este aspecto cabe tener en cuenta el acuerdo que por el aumento salarial impuesto por el dec. 392/03, FACE suscribiera con la FATLYF en noviembre del mismo año, que prevee justamente la situación de cooperativas que no puedan llevar adelante el cumplimiento de este convenio. Finalmente, se establece que el convenio de crisis deberá instrumentarse por un lapso temporal determinado. Esta parte resulta confusa, ya que no se alcanza a comprender si la norma manda a firmar un convenio alternativo por tiempo determinado o se refiere al documento que las partes deberán suscribir dejando sin efecto las cláusulas convencionales o todo el convenio, el cual deberá incluir el lapso temporal determinado por el cual no se aplicará. Existen notorias diferencias del régimen de la ley 25877 de Ordenamiento Laboral tanto con la ley 25250 como con el sistema español. En la ley 25250 se debía establecer en el convenio superior al de empresa, y sólo en caso de que no fuera previsto se disponía un mecanismo especial; en la ley 25877 no es necesario que se esté incluido en el convenio colectivo. En la ley 25250 se aplicaba a empresas cuya estabilidad económica pudiera verse afectada; en la ley 25877 se requiere que la empresa haya iniciado el procedimiento preventivo de crisis. 247


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En la ley 25250, en caso de que el convenio no previera disposición alguna la cláusula podía ser acordada entre el empleador y el sindicato signatario del convenio colectivo, debiéndose integrar la representación de los trabajadores con los delegados de personal; en la ley 25877 se prescinde de la participación de los delegados de personal en la empresa, pero se exige la presencia de quien suscribió el convenio por el sector empleador. En la ley 25250, si las partes no llegaban a un acuerdo la cuestión era resuelta por la comisión paritaria, por lo que se dejaba prácticamente la decisión del conflicto al arbitrio de la autoridad de aplicación, ya que era el presidente de dicha comisión el que desempataba; en la ley 25877 sólo puede ser acordado por las partes. En cambio, ambos regímenes tienen en común que el descuelgue puede ser de cualquier cláusula del convenio y no sólo de las salariales. Asimismo, en ambas es por tiempo determinado, aunque en la ley 25250 el convenio colectivo podía disponer lo contrario. Finalmente en este aspecto no debe dejar de tenerse en cuenta lo expuesto por la ley 23551 de concursos y quiebras en su art. 20, cuarto párrafo y el art. 190, que suspende la aplicación de los convenios colectivos por un tiempo determinado para las empresas concursadas y/o en quiebra, hecho que considero se contradice con el sistema que reglamenta la ley 25877, atento que esta situación también corresponde a “empresas en crisis”.

12. Comisiones paritarias Hasta la sanción de la ley 25877 de Ordenamiento Laboral las comisiones paritarias se encontraban reguladas en los arts. 14 a 17 ley 14250. Sin embargo, la ley 25877 introdujo profundas modificaciones con relación a este tema, ya que derogó el art. 17 ley 14250 (art. 41 ley 25877) y sustituyó los tres restantes. Las comisiones paritarias, según la Ley de Ordenamiento Laboral, son un conjunto de personas constituidas con un número igual de representantes de empleadores y de trabajadores cuyo funcionamiento y atribuciones son establecidos en el respectivo convenio, sin perjuicio de las funciones particulares que les asigna la nueva ley. 248


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La diferencia con el régimen anterior es que ahora la ley exige que para su constitución deben estar previstas en el convenio colectivo y ya no están presididas por un funcionario público, sino que su regulación queda librada a la autonomía colectiva. Tampoco su constitución es obligatoria si no fue prevista por el convenio aplicable. Sólo se exceptúa el supuesto en que se deba interpretar un convenio colectivo con alcance general, y en ese caso, si el convenio no prevé el funcionamiento de las comisiones paritarias cualquiera de las partes puede solicitar la constitución de las mismas a ese solo efecto. En este caso la comisión será presidida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y estará integrada por un número igual de representantes de trabajadores y empleadores (art. 16 ley 14250, texto según el art. 17 ley 25877). La doctrina, si bien ha elogiado que se deje librada a la autonomía colectiva la constitución y funcionamiento de las comisiones paritarias, ha criticado la intervención obligatoria de la autoridad de aplicación cuando se deba interpretar un convenio con alcance general. Se le cuestiona que el sistema de comisión paritaria presidida por un funcionario del Ministerio de Trabajo desfigura totalmente el sentido de la autonomía colectiva que tienen el convenio y la comisión paritaria creada por él. Agrega que dejar en manos de un funcionario del Ministerio el desempate en una votación acerca de la interpretación de una norma, cuando la comisión al ser paritaria no llega a un acuerdo, es entregar a la autoridad administrativa la facultad judicial de interpretar el convenio colectivo, otorgándole un virtual poder arbitral. Las atribuciones de las comisiones paritarias son las siguientes: a) Funciones interpretativas: interpreta con alcance general el convenio colectivo de trabajo ante un conflicto. La comisión actúa como un órgano de interpretación auténtica de la convención, no admitiéndose otra interpretación que la aceptada por ella; es, además, de carácter general, lo que implica que no se va a aplicar a un caso particular sino a todos los que se planteen en el futuro. La interpretación de la comisión paritaria obliga no sólo a las partes sino también a los tribunales, en cuanto deben considerarla como parte de la convención misma. En cambio, en caso de someterse el conflicto de interpretación directamente al tribunal judicial su decisión carece de alcance general y es sólo válida para el caso dado, salvo que la decisión adopte la obligatoriedad de un fallo plenario o de 249


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la doctrina legal para aquellos regímenes procesales provinciales en que los tribunales superiores pueden adoptar estas decisiones con efecto obligatorio para los inferiores. b) Funciones conciliatorias: estas funciones no se limitan a las controversias individuales o pluriindividuales sino que también se extienden a las colectivas. b.1. Faz individual: la comisión paritaria puede intervenir en las controversias o conflictos de carácter individual o pluriindividual por la aplicación de normas convencionales cuando las partes del convenio colectivo de trabajo lo soliciten. Hasta la sanción de la ley 25877 los acuerdos celebrados por los interesados ante la comisión paritaria adquirían autoridad de cosa juzgada. La reglamentación establecía que en caso de incumplimiento se debía ejecutar ante el tribunal con competencia laboral donde se celebró el acuerdo (procedimiento de ejecución de sentencia), sirviendo de título ejecutivo el testimonio del acuerdo expedido por el presidente de la comisión paritaria. Esto era así, porque la comisión paritaria era presidida por un funcionario público. Con la ley 25877, los acuerdos celebrados ante la comisión carecen de fuerza ejecutiva y para adquirir autoridad de cosa juzgada deben ser presentados ante el SECLO., para que sean debidamente homologados, o ante la autoridad judicial. b.2. Faz colectiva: entre las novedades que se observan en la ley 25877 se encuentra la facultad de la comisión paritaria de intervenir al suscitarse un conflicto colectivo, y sólo cuando ambas partes así lo acuerden. No se aclara, en cambio, si se debe homologar o no el eventual acuerdo al que arriben las partes para ser aplicable a todos los empleadores y trabajadores incluidos en el convenio. c) Funciones normativas: procede a clasificar las nuevas tareas que se creen y reclasificar las que experimenten modificaciones por efecto de las innovaciones tecnológicas o nuevas formas de organización de la empresa. Es que el pase progresivo de un modelo industrial de tipo fordtaylorista a otro de tipo postfordista confirió una mayor participación a los trabajadores, al menos en el aspecto formal. Así, los antiguos métodos de gestión del trabajo (como el fordismo y el taylorismo, que caracterizaron el capitalismo de bienestar) son sustituidos por nuevas configuraciones (toyotismo, kamarismo, onhismo, sistema kaizen, etc.) donde, teóricamente, se le otorga mayor participación al obrero a través de formas de organización y dirección como el just in time, los equipos de 250


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trabajo o los círculos de control de calidad, provocándose cambios sustanciales en los modos de organización del trabajo, y se determina también la creación de nuevas categorías y la recalificación y reclasificación de las categorías tradicionales, con el fin de reinventar tanto el objeto como el contenido del derecho laboral. La norma prevé que las decisiones que adopte la comisión quedarán incorporadas al convenio colectivo de trabajo como parte integrante del mismo, es decir, no se requiere homologación. d) Funciones complementarias: el convenio colectivo al disponer la constitución de las comisiones paritarias puede establecer otras funciones distintas de las fijadas en la ley. Asimismo, la reglamentación establece que las convenciones colectivas de trabajo podrán otorgar a las comisiones paritarias funciones complementarias a las previstas en la ley 14250. El procedimiento que se deberá seguir, los plazos para dictar la resolución y los eventuales recursos que podrían plantearse ante las decisiones de las comisiones paritarias deberán ser establecidos en los respectivos convenios colectivos. Cabe destacar que la ley 25877 derogó el art. 17 ley 14250, que establecía que las decisiones de la comisión paritaria -si no fueron adoptadas por unanimidad- podían ser apeladas, en forma fundada, dentro del quinto día de notificada ante el presidente, quien la debía elevar al director nacional de Relaciones de Trabajo. Si eran adoptadas por unanimidad sólo se admitía el recurso fundado en incompetencia o exceso de poder, del mismo modo que para las dictadas según el inc. b del art. 15 (calificación del personal y determinación de la categoría del establecimiento), se hayan adoptado por unanimidad o no. También se derogó el párrafo que establecía que cuando las decisiones de la comisión estuvieren destinadas a producir los efectos de las convenciones colectivas estarían sujetas a las mismas formas y requisitos de validez que las exigidas a estas últimas. En consecuencia, queda la duda acerca de si estas disposiciones requieren o no homologación por parte de la autoridad de aplicación. La ley 25877 guarda silencio sobre este punto, con excepción de la función de clasificación y reclasificación de tareas, a las que considera directamente incorporadas al convenio colectivo de trabajo. 251


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No se debe confundir a las comisiones paritarias con las comisiones negociadoras, que son aquellas que tienen por objeto discutir y acordar el convenio colectivo. Es decir, que se constituyen para pactar y lograr la firma del convenio, y están integradas por igual número de representantes del sindicato con personería gremial y la representación de los empleadores. En cambio, las comisiones paritarias se constituyen cuando el convenio ha sido firmado, homologado, registrado y publicado y tiene como función esencial interpretar ese convenio colectivo.

13. Como es la situación de las cooperativas ante esta nueva realidad legal en materia de negociación colectiva En función de lo expuesto en materia de negociación colectiva nos encontramos ante un desafío en el que y siempre dirigiéndome a los Dirigentes cooperativos es necesario agudizar el ingenio de manera tal que todo convenio y/o acuerdo de partes contemple no solo el estado de situación de las cooperativas de servicios públicos sino también su estructura, su multiplicidad de actividades y el servicio que prestan a la comunidad donde se han originado esencialmente como necesidad o para dar respuesta a esa sociedad donde están insertas. Es por ello que, y esto lo expongo no solo ante los Consejeros de entidades de cualquier grado (de primero, segundo o tercer grado) sino que ante los mismos representantes sindicales con quienes se trata de negociar nuevos convenios o modernizar los ya adoptados, que a los efectos de arribar a convenios colectivos en los tiempos que vivimos deben contemplarse determinadas situaciones que por desconocimiento o porque no se quieren ver con tal de llegar al objetivo se omiten. Veamos: 1. A nivel nacional existen cooperativas con distinto poder económico, es decir de mayor o menor envergadura desde este punto de vista, lo que nos lleva a sostener que no puede pensarse en un mismo convenio colectivo para todas ellas dado que la disparidad es notable y la conclusión va a ser la desaparición y/o la minimización de sus actividades, de aquellas pequeñas entidades que brindan un servicio importantísimo a pequeños pueblos del interior de nuestro país. 2. Por otro lado la extensión geográfica de Argentina se encuentra 252


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íntimamente vinculada con el punto anterior atento que no es lo mismo la ubicación de cooperativas asentadas en el norte, en el centro o en el sur del país, como tampoco es similar la situación de entidades que funcionan en importantes ciudades del interior como aquellas que actúan en pequeños pueblos. No es lo mismo la situación de cooperativas ubicadas en el noroeste argentino, que las que están en el noreste, en el sur, o en el gran cordón de Buenos Aires, etc.. En consecuencia no puedo aplicar un mismo convenio a unas y otras, situación que debe ser contemplada en toda negociación colectiva. 3. Por otro lado y luego de algunos análisis estadísticos efectuados a partir de información brindada por las cooperativas nos encontramos que existen diferencias hasta entre ellas en situaciones similares ya sea en materia de calificación profesional de sus trabajadores, en remuneraciones que en la mayoría de los casos no coincide con la escala salarial que marca el convenio colectivo aplicable, resultando ser en muchos casos mayor a ella. 4. Por otro lado no debe dejar de señalarse y de tener en cuenta que a nivel nacional un 75% aproximadamente de cooperativas son Pymes. 5. Asimismo la multiplicidad de actividades que cumplen las cooperativas dando a su comunidad electricidad, telefonía, comercio, salud, servicios funerarios, educación, etc, pretendiendo en estos casos las correspondientes entidades sindicales que se aplique su propio convenio de actividad, situación que lleva hasta que en una misma entidad los trabajadores tengan tratos diferenciados según el convenio colectivo que les corresponda, de acuerdo a la tarea que realizan. En consecuencia y teniendo en cuenta estas características tipificantes de las cooperativas que la diferencian de otro tipo de empresas es necesario tener en cuenta para toda nueva negociación colectiva y/o modificación de convenio vigente una “necesaria estratificación o clasificación de las entidades” según los aspectos descriptos precedentemente con el fin principal de lograr convenios colectivos, no por el solo hecho de la respuesta económica que los mismos dan, sino con el objetivo de cumplir con el principio de igualdad reconocido por nuestra Constitución Nacional. Y finalmente dentro de esa estratificación propuesta, negociar las condiciones de trabajo en función de las zonas que en conjunto con el sector sindical se puedan acordar, evaluando las posibilidades económicas 253


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de cada una de ellas, por supuesto sin dejar de se帽alar la libertad de las partes en materia de negociaci贸n colectiva sin la injerencia a veces nociva del Estado, tal como ocurri贸 con el dec. 392/03, en plena vigencia de las instituciones y de la Constituci贸n Nacional.

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Cooperativas eléctricas y financiación solidaria1 por Aarón Gleizer

Introducción La profunda crisis financiera, económica, cultural y moral registrada a fines del año 2001 demostró la falacia de los paradigmas neoliberales entronizados en nuestro país durante el decenio de los noventa del siglo pasado. Quedó así palmariamente demostrada la perversidad de la Ley de Entidades Financieras (Ley 21.526 y sus modificaciones) impuesta por Martínez de Hoz durante la sangrienta dictadura de Videla, y extrañamente subsistente hasta la actualidad. Tras el estallido de la crisis arreciaron los reclamos por un cambio sustancial de las políticas aplicadas. Cabe recordar, al respecto, la Propuesta del IMFC para enfrentar la emergencia 2, que retomaba y actualizaba añejos reclamos anteriores 3, y de modo más general, las demandas contenidas en los documentos finales del Congreso Argentino de la Cooperación, en sus ediciones 1983 4, 19895 y 2004 6. La crisis financiera reflotó en el imaginario colectivo el recuerdo de las cooperativas de crédito, devenidas luego cajas de crédito cooperativas,7 y brindó un marco propicio para tratar el Proyecto de reforma de Ley de Entidades Financieras del Diputado Héctor T. Polino, que durante la vigencia de la convertibilidad no había recibido mayor atención.8 Tras la aprobación unánime, en 2002, por las comisiones y por el plenario de la Cámara de Diputados, al año siguiente fue aprobado con igual unanimidad por el Senado de la Nación y convertido en Ley 25.782. La ley restableció para las cajas de crédito cooperativas la facultad históricamente reclamada - de prestar el servicio de cuentas a la vista y de pago de letras de cambio endosables giradas contra esas cuentas. 9 10 A través de la reforma del art. 4º de la Ley de Entidades Financieras, se procura encuadrar dentro de pautas de razonabilidad el ejercicio frecuentemente discrecional de las facultades reglamentarias del Banco Central.11 12 13 255


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La Ley 25.782 fue parcialmente reglamentada mediante la Comunicación “A” 4183 del Banco Central.14 15 16 En varios aspectos la reglamentación se aparta notoriamente de la letra y el espíritu de la ley, y el Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos (IMFC), con apoyo de la Confederación Cooperativa de la República Argentina (COOPERAR), viene realizando intensas gestiones, de resultado aún incierto, para obtener modificaciones que atenúen su impacto negativo.

Comunicación “A” 4183 del Banco Central La Sección 1. de la Comunicación “A” 4183 describe las condiciones generales requeridas para solicitar la autorización para funcionar como entidad financiera, dentro de la clase de cajas de créditos cooperativas. En tal sentido, resulta demasiado permisivo admitir una integración individual máxima del 5% del capital social. Históricamente, las cooperativas se han constituido sobre la base de múltiples aportes de pequeña magnitud individual, y la vigencia del tope mencionado podría facilitar la creación de entidades animadas por propósitos lucrativos, desvirtuando la naturaleza de la Cooperación y distorsionando las finalidades sociales buscadas por el legislador, ya que veinte capitalistas, aportando cada uno de ellos el 5% del capital, podrían formar una sedicente caja de crédito, o bien transformar en caja de crédito una “cueva financiera” ya existente, aún en las zonas donde rija la exigencia máxima de capital ($ 1.000.000)17. Al mismo tiempo, los habitantes de los grandes y medianos aglomerados urbanos tendrán virtualmente vedada la constitución de una caja de crédito, dada la magnitud de los montos de capitales mínimos exigidos, enunciados en la Sección 2.18 Por otra parte, resulta doblemente discriminatoria la fijación de un tope de integración del 10% cuando se trate de cooperativas de servicios públicos que actúen en la zona de radicación de la caja de crédito. Discriminatoria porque aplica un criterio propio de las sociedades anónimas, omitiendo considerar que en las cooperativas la magnitud del aporte individual no incide en la formación de la voluntad política (principio de “un hombre un voto” según el art. 2º, inc. 3º de la Ley 20.337); y discriminatoria porque restringe la franquicia a las cooperativas de 256


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servicios públicos, excluyendo injustificadamente a las cooperativas de otras ramas. Cabe recordar, al respecto, el significativo apoyo brindado por el IMFC a las cooperativas de crédito en la década del sesenta del siglo pasado y más recientemente en la experiencia de las cooperativas populares de crédito.19 Según las modificaciones en estudio en el Banco Central, se establecería la siguiente escala de integración máxima admitida de cuotas sociales de las cajas de crédito cooperativas por parte de las cooperativas de servicios públicos: Categoría I 10% Categoría II 20% Categoría III 30% Categoría IV 40% Categoría V 50% Para las cooperativas y federaciones de otras ramas se admitiría una integración máxima de cuotas sociales de hasta el 50% sobre la escala anterior. Si más de una cooperativa o federación concurren a integrar cuotas sociales de una misma caja de crédito cooperativa, no podrán exceder en conjunto los topes precedentemente establecidos. Entre otros requisitos fijados por el Banco Central resulta de difícil o casi imposible cumplimiento la exigencia de acreditar experiencia en la actividad financiera, impuesta a la mayoría simple de tres a cinco miembros del Comité de Dirección Ejecutivo (Comité Ejecutivo o Mesa Directiva según el art. 71 de la Ley 20.337) en las cajas comprendidas en las categorías I y II, y al presidente y su reemplazante eventual en las cajas comprendidas en las categoría III, IV y V (Comun. cit., punto 1.3.7.).20 En tal sentido y dentro de las modificaciones que viene estudiando el Banco Central, se reduciría a dos miembros (para las cajas de crédito correspondientes a las categorías I y II), la exigencia de acreditar experiencia en la actividad financiera. El requisito aparece atenuado para otra parte de los consejeros, a quienes, a propuesta del IMFC, se exige solamente que dos tercios de los integrantes del Consejo de Administración posean experiencia 257


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acreditada en el manejo de carteras crediticias comerciales adquirida en su actividad habitual (Comun. cit., punto 1.3.6.).21 Históricamente fue suficiente designar en la gerencia a una persona con experiencia bancaria, cubriendo parcialmente los cargos de consejeros con personas dotadas de experiencia en materia crediticia comercial, que podrían completar conocimientos asistiendo a cursos de capacitación institucional y técnica.22 Deberá prestarse especial cuidado a la elaboración del plan de negocios, por el que se demuestre que la entidad estará en condiciones de generar “utilidades” (rectius: excedentes), que absorban razonablemente sus costos operativos, partiendo del volumen operativo alcanzable en su ámbito de actuación, con los niveles de tasas activas (máximo legalmente admitido) y pasivas (según las condiciones del mercado), a cuyo efecto deberá presentarse detalle de costos fijos mensuales estimados y rango de costos variables mensuales estimados; volumen estimado de créditos, rotación de cartera y volumen de pasivos; estimación de ingresos y egresos financieros, indicando las pautas empleadas para el cálculo; organigrama proyectado y monto probable de los gastos de organización, constitución e instalación (Comun. cit., punto 1.3.12.). 23 La reforma en estudio prevé aumentar de 30 a 60 días, a partir del momento de ser reclamado por el Banco Central, el plazo para presentar elementos faltantes en la solicitud de autorización (Comun. cit., punto 1.4..1.), y de 15 a 30 días el plazo para presentar información adicional, contado a partir del momento en que fuera exigido por el ente rector (íbid., punto 1.4.2.). Según el Banco Central “las operaciones legalmente previstas [activas, pasivas y de servicios (prestación o utilización)] en las condiciones establecidas en la reglamentación, sin perjuicio de las operaciones específicas admitidas con el Banco Central de la República Argentina y otras entidades financieras, podrán realizarse con asociados que -en todos los casos- deberán acreditar la suscripción e integración de cuotas sociales por un importe mínimo de $ 200 y hallarse radicados en el partido, departamento o división jurisdiccional equivalente (o circunscripción electoral de la Ciudad de Buenos Aires) correspondiente al domicilio de la entidad, lo cual deberá ser demostrado con el último 258


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domicilio registrado en el pertinente documento de identidad del asociado o, en el caso de personas jurídicas, mediante la presentación del instrumento constitutivo debidamente inscripto o acta de asamblea extraordinaria debidamente registrada que hubiere modificado el domicilio social fijado estatutariamente o bien acta de asamblea que, cumpliendo con los requisitos legales, señalase su dirección”. 24 Advertimos que el ente rector se refiere a la prestación de servicios (desde el punto de vista de la entidad que los brinda) y a la utilización (contemplada desde el punto de vista del usuario asociado), como hechos aparentemente distintos. Lo importante es tener en cuenta que se trata de actos cooperativos celebrados entre la caja de crédito y sus asociados e inspirados en propósitos de solidaridad social. 25 El Banco Central incurre en un notorio exceso reglamentario, porque exige la suscripción e integración de cuotas sociales por un importe mínimo de $ 200, cuando el art. 26 de la Ley 21.526 (texto según Ley 25.782) demanda solo la suscripción. Cabe tener en cuenta, al respecto, que el art. 25 de la Ley 20.337 establece que las cuotas sociales deben integrarse al ser suscriptas, como mínimo de un cinco por ciento y completarse la integración dentro del plazo de cinco años de la suscripción. 26 Fácil es advertir la abismal diferencia para un asociado que quiera constituir un depósito a plazo fijo por $ 1.000. La exigencia de integración inmediata de cuotas sociales por $ 200 resulta aquí manifiestamente desproporcionada. Una cosa es pedirle una integración inicial de $ 10 (5% del capital suscripto) con un plazo de cinco años para completar el resto (Ley 20.337, art. 25) y otra muy distinta exigirle una integración inmediata de $ 200. La exigencia resulta desproporcionada incluso en la hipótesis del monto máximo admitido para los depósitos a plazo fijo ($ 12.000 según Comun. cit., punto 3.3.1.), porque la integración de $ 200 resulta superior al interés que podría obtener el asociado en un depósito a 180 días.27 En tal sentido, la reforma en estudio en el Banco Central elimina la exigencia general de integración total, limitándola a las cooperativas que efectúen integraciones especiales según lo previsto en el punto 2.8. (Distribución del capital social). 259


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Continúa expresando la Comunicación “A” 4183 que “en los casos de cajas que opten por restringir su ámbito de actuación a la localidad correspondiente al domicilio de la entidad, el recaudo de radicación se observará respecto de esa localidad”.28 Pensamos que esta limitada flexibilidad guarda relación con la franquicia admitida en cuanto a exigencia básica en el punto 2.4., según el cual “la exigencia de la Categoría V ($ 100.000) también resulta aplicable a las cajas que opten por operar exclusivamente con asociados radicados (según el criterio definido en el punto 1.7. de la Sección 1.) en la localidad correspondiente al domicilio de la entidad, siempre que se trate de poblaciones de hasta 10.000 habitantes, según el último censo nacional”. 29 Igualmente “podrán estar asociadas a la entidad las cooperativas de servicios públicos que -independientemente de su domicilio de radicaciónpresten servicios en la jurisdicción en la que se encuentra autorizada a operar la caja de crédito”.30 Esto se aparta de la letra de la Ley, pero consideramos justificado el espíritu permisivo, malgrado su alcance parcial. En cierto sentido, la norma guarda relación con la parte pertinente de lo previsto en el art. 29, inc. b) de la Ley 21.526, según el cual “las entidades podrán ser titulares de .... acciones y obligaciones de empresas de servicios públicos en la medida en que sean necesarias para obtener su prestación”. 31 Volvemos ahora al párrafo anterior de la Comunicación “A” 4183, según el cual la autorización otorgada “implica la prohibición de establecer otro tipo de establecimiento para la realización de actividades que excedan dicho objeto, tales como la instalación de cajeros automáticos, de dependencias especiales para realizar cobros de servicios y habilitación en empresas asociadas”32. En nuestra opinión, la norma resulta parcial e insuficiente, porque el art. 26 de la Ley 21.526 integra el Título II (Operaciones), donde la expresión “operaciones” reviste el sentido de actos jurídicos celebrados entre la entidad financiera y los usuarios. En el caso, se trata de actos cooperativos celebrados entre la caja de crédito y sus asociados. Y la utilización de un dispositivo mecatrónico, como es el cajero automático, en sustitución del cajero humano, para instrumentar el acto jurídico 260


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(operación en los términos de la Ley 21.526) es indiferente porque no es abordada por esta Ley, y por lo tanto no puede estar prohibida como parecería argumentar el redactor de la norma reglamentaria. 33 Para acceder a un cajero automático el usuario debe contar con una tarjeta de crédito o de débito, que previo ingreso al dispositivo y posterior digitación de una clave secreta, le permitirá realizar transacciones (operaciones en los términos de la Ley 21.526). Nuevamente, ante el silencio reglamentario del Banco Central, interpretamos que las cajas de crédito están facultadas para emitir tarjetas de crédito y de débito a favor de sus asociados, porque tal emisión estaría amparada por las previsiones del art. 26, inc. f, de la Ley 21.526 (texto según Ley 25.782), por tratarse del cumplimiento de un mandato conexo con las operaciones activas, pasivas y de servicios.34 Además de la posibilidad de usar tarjetas de crédito y débito para realizar transacciones en establecimientos adheridos a la red correspondiente, los asociados podrán utilizarlas para acceder a cajeros automáticos instalados en el interior de la entidad o con salida al exterior, e igualmente a todos los cajeros automáticos de la red instalados en el territorio nacional, dejando pendiente por ahora el uso internacional, relacionado con la vedada posibilidad de operar en moneda extranjera. 35 Cabe tener en cuenta que toda norma restrictiva contraría los esfuerzos en favor de una mayor bancarización, con las consiguientes mayor formalización económica y social, mayor control tributario y de maniobras de lavado de activos de origen ilícito. En tal sentido, la utilización de cajeros automáticos es un recurso tecnológico que sustituye, normalmente con ventajas, el manejo de efectivo a través de cajeros humanos, y sólo se trata de recurrir en cada caso al procedimiento más ventajoso para realizar las operaciones previstas por el art. 26 de la Ley 21.526 (texto según Ley 25.782). A título de mayor abundamiento, cabe recordar que las cajas de crédito están facultadas para cumplir mandatos y comisiones conexos con sus operaciones (art. 26, inc. f, de la Ley 21.526; texto según Ley 25.782). 36 En tal sentido, la reforma en estudio en el Banco Central autorizaría expresamente a las cajas de crédito cooperativas a instalar cajeros automáticos en el interior del local o con salida al exterior. Por el contrario, 261


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se mantendría la prohibición de instalar cajeros en otras partes o para habilitar otras dependencias. La operatoria en casa única rescata la tradición de las antiguas cooperativas de crédito y constituye la principal fortaleza del sector, al asegurar la vecindad, el conocimiento y la confianza recíprocas entre los asociados. Como contrapartida, las debilidades emergentes de la casa única pueden ser neutralizadas a través de la integración en cooperativas de grado superior. No rige para las cajas de crédito la facultad de solicitar la apertura de filiales, prevista por el art. 16 de la Ley 21.526. Entendemos que el Banco Central no debe acentuar los efectos de la restricción a través de interpretaciones reglamentarias formalistas que desnaturalicen el objeto sustancial de la norma y contribuyan a agravar el riesgo sistémico, especialmente en zonas de actividad única o muy concentrada. 37 La operatoria en casa única no debe entenderse como limitante de los servicios a brindar ni de los recursos tecnológicos utilizables. No debería interpretarse, por ejemplo, como que las operaciones deban consumarse exclusivamente dentro del local de la entidad, sino que podrán concretarse también a través de sistemas de banca electrónica que permitan operar desde el domicilio de los asociados.38 Entendemos también que el asociado de una caja de crédito se encuentra habilitado para operar con la entidad a través de cajeros automáticos pertenecientes a otras entidades instaladas fuera del ámbito jurisdiccional propio de aquella, ya que una interpretación diversa los condenaría a una suerte de reclusión financiera forzosa. La operatoria exclusiva con asociados es una fortaleza del sistema, pero su interpretación a rajatabla podría producir un efecto opuesto al deseado; por ejemplo, cuando asociados de otras entidades quisieran utilizar instalaciones de la entidad.39 En este caso, la atención de operaciones realizadas por un tercero no asociado a la entidad, por mandato de una caja de crédito situada en otra localidad a la que el tercero estuviera asociado, estaría integrando la operatoria del circuito cooperativo, con la obvia posibilidad de reciprocidad en el trato. Cualquier solución diversa atentaría directamente contra el principio de integración cooperativa y condenaría a la reclusión financiera a los asociados de las entidades participantes en el sistema. 40 262


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El Banco Central interpreta también que las cajas de crédito cooperativas tendrían prohibido establecer dependencias especiales para realizar cobros de servicios (Comun. cit., punto 1.7.). Se trata de otra interpretación excesivamente rigurosa de la normativa legal sobre casa única, que pretende impedir el otorgamiento de comodidades adicionales para los asociados de la entidad; por ejemplo, para realizar el cobro de impuestos y facturas de servicios públicos, que son recaudados incluso por prestadores no financieros, como farmacias y supermercados.41 Entiende también el Banco Central que las cajas de crédito no podrían habilitar dependencias operativas en empresas asociadas. Pero tal habilitación, para atender exclusivamente a trabajadores de la empresa igualmente asociados a la entidad, en modo alguno estaría vulnerando el espíritu de la ley, sino que simplemente estaría facilitando la realización de operaciones entre la entidad y sus asociados, que de otro modo quizás no puedan realizar, por razones horarias u otras circunstancias. 42 La Sección 2. de la Comunicación “A” 4183 regula las exigencias de capital básicas y por riesgo de crédito que deben satisfacer las entidades. En materia de exigencias básicas se establecen cinco categorías, según la cantidad de habitantes del partido, departamento o división jurisdiccional equivalente de la provincia donde se encuentre radicada la entidad, de donde resulta el siguiente cuadro: Categoría I Categoría II Categoría III Categoría IV Categoría V

Más de 1.000.000 de habitantes Más de 500.000 hasta 1.000.000 de hab. Más de 300.000 hasta 500.000 habitantes Más de 40.000 hasta 300.000 habitantes Hasta 40.000 habitantes

$ 1.000.000 $ 800.000 $ 500.000 $ 200.000 $ 100.000 43

Se prevé que “las cajas que operan en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se encuentran comprendidas en la Categoría I”, y que “la exigencia de la Categoría V también resulta aplicable a las cajas que opten por operar exclusivamente con asociados radicados en la localidad correspondiente al domicilio de la entidad, siempre que se trate de poblaciones de hasta 10.000 habitantes, según el último censo nacional” 44. El Banco Central muestra cierta flexibilidad al encuadrar dentro de la exigencia básica mínima ($ 100.000), a las entidades que actuando con un 263


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criterio local propio del espíritu de la Ley 25.782, opten por operar exclusivamente con asociados radicados en una localidad; esto es, con una población bastante menor a la población total del respectivo partido o departamento.45 El Banco Central establece así la exigencia básica para las cajas de crédito en un nivel significativamente menor que el fijado para las entidades financieras en general ($ 15.000.000), pero esta sola circunstancia no basta para afirmar que su cumplimiento queda al alcance de cualquier interesado en constituir una caja de crédito; sobre todo, en las zonas correspondientes a las categorías I, II y III. 46 Sería necesario introducir aquí un criterio de gradualidad, escalonando las metas durante los dos primeros ejercicios de actividad, en la medida en que no se vulneren las previsiones del punto 2.5. (Exigencia por riesgo de crédito). Durante el período de adecuación y en rigor durante toda la vida de la entidad, la integración de cuotas sociales en proporción a los servicios utilizados debería ser la fuente de integración de capital, posibilitando así el cumplimiento progresivo de la exigencia. 47 Evocamos aquí el argumento utilizado por el recordado Floreal Gorini, cuando mencionaba que la medida “es contraria al espíritu cooperativo, a partir del cual la riqueza emerge del trabajo y, así, el capital se va creando a medida que la caja brinda servicios y los socios aportan proporcionalmente a los mismos”.48 Sin analizar aún la magnitud de la exigencia básica, vemos que el Banco Central incurre en dos notorias contradicciones consigo mismo. Por un lado prevé que las entidades radicadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires están comprendidas en la categoría I, con una exigencia de $ 1.000.000, sin tener en cuenta que según el art. 26 de la Ley 21.526 (texto según Ley 25.782), estas entidades solo podrán operar con asociados domiciliados en la circunscripción electoral correspondiente al domicilio de la entidad. Creemos que el Banco Central debe respetar en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la proporcionalidad entre población teóricamente atendible y exigencia básica de integración de capital, establecida para el resto del país.49 Pero al mismo tiempo, se fija una pauta inequitativa al limitar la “franquicia” 264


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a las localidades con menos de 10.000 habitantes, en tanto que en los partidos o departamentos provinciales la Categoría V se extiende a las poblaciones de hasta 40.000 habitantes. Entendemos que sin perjuicio de una mayor adecuación general, este trato desigual demanda una necesaria corrección, aplicando en las cajas con radio de actuación limitado una exigencia básica de capital proporcional a la población teóricamente atendible. 50 Según la modificación en estudio en el Banco Central, se aumentaría de 10.000 a 20.000 habitantes el tope admitido para que las cajas que operen exclusivamente en determinadas localidades, integren solamente la exigencia de capital prevista para la categoría V. La exigencia de integración básica resultará particularmente gravosa durante la primera etapa de vida de la entidad y es totalmente contraria a la experiencia cooperativa, donde la integración de capital es un resultado natural de la operatoria (especialmente crediticia), de manera que el capital se va integrando progresivamente a medida que los asociados obtienen su crédito. En tal sentido, la exigencia de integración inicial total equivale a “poner el carro delante de los caballos”, constituyendo en sí misma un impedimento sustancial para el normal crecimiento operativo de las cajas de crédito. Para superar esta dificultad, sería necesario admitir normativamente integraciones básicas escalonadas de capital durante los dos primeros años de funcionamiento de las entidades, sin exceder en ningún momento la exigencia por riesgo de crédito.51 Esta última “se determinará mediante la suma que resulte de aplicar sobre los importes de los conceptos comprendidos -ajustados por los ponderadores de riesgo pertinentes”, el 6% cuando el activo total de la entidad fuera menor a $ 3.500.000; el 8% cuando estuviera entre $ 3.500.000 y $ 20.000.000, y el 10% cuando el activo total fuera igual o mayor que $ 20.000.000 (Comun. cit., punto 2.5.1.).52 Este es otro caso de tratamiento desigual. La exigencia general para el conjunto de entidades financieras ronda el 8%, en tanto que para las cajas de crédito rige el 6% cuando el activo total es inferior a $ 3.500.000, y alcanza el nivel general (8%) cuando el activo total oscila entre $ 3.500.000 y $ 20.000.000. Pero cuando el activo total supere los $ 20.000.000 (es decir, con un volumen operativo razonable) regirá una exigencia del 10%, superior a la exigencia media general.53 265


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En todas las reglamentaciones sobre el capital, su integración y aumento, los aportes deben ser efectuados exclusivamente al contado y en efectivo (Comun. cit., punto 2.7.).54 El Banco Central podría atenuar parcialmente esta rígida exigencia. Concluye la sección 2. de la Comunicación “A” 4183 estableciendo que “ningún asociado podrá ser titular de más del 5% del capital social, excepto que se trate de cooperativas que tengan por objeto la prestación de servicios públicos (agua, desagües, electricidad, teléfono, gas) en la localidad donde se encuentre radicada la caja de crédito, en cuyo caso podrán alcanzar el 10%”. 55 Remitimos aquí a nuestro comentario anterior sobre el mismo tema. Resulta excesiva la admisión de un tope de integración individual del 5% sobre el capital social, porque aún con la máxima exigencia de la categoría I, veinte personas podrían completar la exigencia básica, mediante un aporte de $ 50.000 cada una. Y este no es un resultado buscado por el legislador, ya que en los hechos se estaría facilitando la constitución de una financiera disfrazada bajo la forma cooperativa, con un esfuerzo sensiblemente inferior frente a la exigencia general en la materia. Para garantizar la atomización de los aportes y prevenir la posible desnaturalización de la figura cooperativa, estimamos conveniente exigir una integración mínima de cien asociados.56 Por el contrario, la fijación de un tope máximo del 10% para la integración de capital por parte de las cooperativas de servicios públicos, resulta doblemente injustificada, porque está limitada a algunas ramas cooperativas con exclusión de las demás, siendo que existe una rica experiencia acumulada en la formación de cooperativas con apoyo material e institucional de entidades hermanas o de grado superior, como es el caso del IMFC. Además, el tope del 10% resulta irrazonable e insuficiente, porque el monto de capital integrado es indiferente para la formación de la voluntad social, según el principio cooperativo “un hombre, un voto”, consagrado por el art. 2º, inc. 3º de la Ley 20.337.57 Para facilitar el proceso de formación, resulta necesario admitir en las cajas de crédito la integración de cuotas sociales por parte de cooperativas de cualquier rama o grado, hasta un tope que podría llegar al 50% 266


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del capital exigido.58 Al respecto, remitimos a nuestro comentario anterior sobre el mismo tema. La Sección 3. de la Comunicación “A” 4183 regula las operaciones pasivas (depósitos y similares). Pese a que la reforma sustancial de la Ley 25.782 consistió en restituir a las cajas de crédito la facultad de captar depósitos a la vista, sucesivamente arrebatada por Onganía y por Videla,59 el Banco Central no consideró necesario dictar una norma específica para esa operatoria, sino que remite indebidamente a otras regulaciones, generando dudas y errores de fuente referencial. Por ello, resulta impropia la remisión reglamentaria a las normas sobre “Depósitos de ahorro, pago de remuneraciones, caja de ahorros previsional y especiales” que prevé el acápite 3.2.1. de la Comunicación “A” 4183; y resulta arbitraria la única conclusión práctica de esa indebida remisión, según la cual los débitos que se efectúen en las cuentas a la vista no podrán generar saldo deudor. 60 Otra consecuencia indeseable de esta impropia remisión podría devenir en la prohibición, contraria al espíritu de la Ley 25.782, de que las cajas de crédito reciban depósitos en caja de ahorros, en cuanto el Banco Central podría interpretar restrictivamente su propia remisión. Es menester aclarar debidamente este concepto. A los efectos de una interpretación correcta y no distorsiva de la letra y el espíritu de la Ley 25.782, resulta necesario facilitar con la mayor amplitud posible la operatoria en cuentas a la vista, sobre la cual se sustentara el gran desarrollo del sector en las etapas anteriores. De otro modo, sería difícil alcanzar la masa crítica indispensable para garantizar razonablemente la sustentabilidad de las entidades. En tal sentido, la reglamentación debería contemplar la posibilidad de librar las letras a la vista como modo operativo general (Decreto-Ley 5965/63, ratificado por Ley 16.478, art. 35 y concordantes), pero admitiendo también su libranza a un día fijo (íbid.), en forma semejante a la figura del cheque de pago diferido. Debería admitirse igualmente la posibilidad de aceptación de las letras (Decr. cit., art. 23 y conc.), con una modalidad similar a la del cheque certificado. La reglamentación debería contemplar también la posibilidad de que las entidades autoricen a 267


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determinados asociados debidamente calificados, para girar letras en descubierto. Además, la necesaria funcionalidad del instrumento requiere que las letras de cambio sean transmisibles por endoso (Decr. cit., art. 12 y conc.). Para facilitar las tareas de fiscalización, la reglamentación podría admitir la existencia de un único endoso puro y simple (Decr. cit., art. 13), aunque sin restringir los endosos de otra naturaleza, tales como “valor al cobro”, “al cobro” o “en procuración” (Decr. cit., art. 19). Finalmente, para obviar trámites notariales y sus costos, sería menester que las letras de cambio sean libradas con la cláusula “sin protesto” (Decr. cit., art. 50). Por otra parte, no encuentra justificación técnica ni normativa la disposición según la cual las letras de cambio libradas contra cuentas a la vista abiertas en cajas de crédito cooperativas no serán cursables a través de las cámaras electrónicas de compensación, porque a través de los años las cámaras compensadoras de valores fueron añadiendo a los cheques originarios otro tipo de documentos (cupones de tarjetas de crédito, cupones bursátiles, etc.). Razones de economía general y el derecho de todos los participantes a recibir un trato equitativo, dan fundamento al pedido de derogar esa injustificada exclusión. La normativa prevé el establecimiento de un régimen informativo sobre libranzas de letras de cambio sin suficiente provisión de fondos, en reemplazo del régimen punitivo vigente para los bancos comerciales.61 En cuanto a los depósitos a plazo, teniendo en cuenta la desvalorización del signo monetario, medida por cualquiera de los indicadores usuales, operada entre el momento de presentación original del Proyecto Polino (2002), el de su sanción definitiva como Ley 25.782 (octubre de 2003) y el de su reglamentación por el Banco Central (agosto de 2004), se advierte que el tope individual máximo de $ 12.000, como actualización del monto de $ 10.000 previsto por el art. 26 de la Ley 21.526 (texto según Ley 25.782), resulta totalmente insuficiente y se estima necesario incrementarlo en grado significativo (en el orden de los $ 30.000). Según la reforma en estudio en el Banco Central, este tope se elevaría a $ 15.000. Las operaciones activas (créditos y otras financiaciones) están reguladas en la Sección 4. de la Comunicación “A” 4183. Se establece allí un 268


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importe máximo por beneficiario de $ 50.000, sin perjuicio de las limitaciones adicionales establecidas en la Sección 7. sobre fraccionamiento del crédito y operaciones con personas vinculadas.62 En tal sentido, se advierte que las restricciones cuantitativas establecidas para determinadas modalidades crediticias (5% máximo de la responsabilidad patrimonial computable de la caja de crédito para el conjunto de financiaciones de pago íntegro y 50% máximo para los créditos acreditados en cuentas a la vista) no coinciden con las modalidades históricamente utilizadas por las cajas de crédito, ni con las modalidades usuales en plaza ni con los requerimientos propios de las actividades estacionales, por lo cual se considera necesario suprimir estas pautas, eliminando trabas adicionales para una operatoria que ya está suficientemente limitada. En este aspecto, dentro de las modificaciones que viene estudiando el Banco Central se establecería un límite (acumulativo) del 10% para operaciones hasta 180 días y 5% para operaciones de más de 180 días (límite total del 15%). También se aumentaría del 50% al 100% de la responsabilidad patrimonial computable el tope para préstamos acreditados en cuentas a la vista. La reglamentación permite realizar operaciones dentro del denominado “segmento especial de préstamos”, donde solamente se exige la identificación del prestatario y el detalle de elementos tenidos en cuenta para el acuerdo, tales como destino del préstamo, actividad del deudor y origen de los recursos para el pago. Por este concepto pueden otorgarse préstamos sin garantía hasta $ 3.000, con garantía prendaria hasta 12.000 y con garantía hipotecaria hasta $ 20.000, sin exceder en total los $ 25.000 por deudor, y sin superar en más de una vez la responsabilidad patrimonial computable de la entidad. 63 En materia de garantías (Sección 5. de la Comunicación “A” 4183), el Banco Central aplica los lineamientos vigentes para las entidades financieras en general, sin tomar en cuenta que el reducido monto individual de los préstamos que pueden otorgar las cajas de crédito no podrá soportar gastos adicionales relacionados con la constitución de 269


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hipotecas y prendas, por lo cual la reglamentación debería admitir como forma general de garantía el aval personal otorgado por otros asociados. 64 En particular, se advierte que la enunciación taxativa de garantías normativamente admitidas no incluye aquellas otorgadas por las Sociedades de Garantía Recíproca previstas por la Ley 24.467, modificada por Ley 25.300. Entendemos que esta omisión constituye una injustificada traba adicional para la evolución de las cajas de crédito cooperativas. La Sección 6. de la Comunicación “A” 4183 establece las normas sobre efectivo mínimo. Los depósitos captados por las cajas de crédito deberán mantener en dinero efectivo, en cuenta corriente en pesos abierta en el Banco Central o en cuentas corrientes ad-hoc abiertas en bancos comerciales las siguientes proporciones: Cuentas a la vista Depósitos a plazo: De 30 a 59 días De 60 a 180 días Más de 180 días Saldos inmovilizados

18% 18% 14% 5% 18%65

Según el punto 6.2.2. de la Comunicación citada, “el excedente de $ 30.000 registrado en el importe -consolidado por titular y por cuentade depósitos a la vista y a plazo estará sujeto a una exigencia del 100%, a cuyo efecto los saldos deberán verificarse en forma diaria”. Esto configura una severa restricción adicional; los depósitos a plazo no podrán exceder los $ 12.000 por titular (o la suma que en definitiva actualice el Banco Central), pero de todos modos el total general de depósitos de un mismo titular no podrá exceder los $ 30.000. Cualquier importe en exceso quedará esterilizado y sin posibilidades de aplicación.66 Las deficiencias en la integración del efectivo mínimo estarán sujetas a las regulaciones propias en la materia, desde la exigencia de planes de regularización hasta el retiro de la autorización para funcionar (Comun. cit., puntos 6.3.1. y 6.3.2.).67 La Sección 7. de la Comunicación “A” 4183 regula el fraccionamiento del crédito, estableciendo que el total de operaciones comprendidas de 270


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una empresa o persona, sin garantía, no podrá exceder el 5% de la responsabilidad patrimonial computable de la entidad, en tanto que el total general de operaciones comprendidas con una empresa o persona, con garantía o sin ella, no podrá exceder el 10% de aquella responsabilidad.68 La clasificación de los prestatarios está regida por la Sección 8. de la Comunicación citada, en tanto que la Sección 9. regula las previsiones mínimas por riesgo de incobrabilidad que deben constituirse en cada caso, distinguiendo según se trate de préstamos con garantías admitidas o sin ellas. En tal sentido, se consideran de cumplimiento normal los prestatarios que atienden en forma puntual el pago de sus obligaciones o registran atrasos no superiores a los 31 días, en cuyo caso la previsión mínima será del 1%, ya se trate de préstamos sin garantía o con garantías admitidas. Los deudores que registran incumplimientos ocasionales, con atrasos de más de 31 hasta 90 días, se consideran de cumplimiento inadecuado, y sobre sus deudas deben constituirse previsiones del 3% si cuentan con garantías admitidas y del 5% si no cuentan con ellas. Los prestatarios que muestren alguna incapacidad para cancelar sus obligaciones, con atrasos de más de 90 hasta 180 días, son considerados como de cumplimiento deficiente, y sobre estas deudas deben constituirse previsiones del 12% o del 25%, según cuenten o no cuenten con garantías admitidas. Quienes registren atrasos de más de 180 días hasta un año o se encuentren en gestión judicial de cobro, en tanto no registren más de un año de mora, se consideran de difícil recuperación, y sobre estas deudas deberán constituirse previsiones del 25% o del 50%, respectivamente. Por último, se consideran irrecuperables los prestatarios insolventes, en gestión judicial o en quiebra con nula o escasa posibilidad de recuperación, o con atrasos superiores al año, y los prestatarios que se encuentren en gestión judicial, una vez transcurrido un año de mora, aun cuando existan posibilidades de recuperación del crédito, y sobre ellos se deben constituir previsiones por el 50% o por el 100%, respectivamente. Se regulan también las previsiones a constituir sobre los intereses devengados. 69 Se deberá recategorizar al deudor si hay discrepancia de más de un nivel entre la clasificación dada por la entidad y las otorgadas al menos por dos entidades o fideicomisos financieros o emisoras de tarjetas de crédito de “sistema cerrado”, cuyas acreencias en conjunto, representen el 40% o más del total informado, según la última información disponible en la “Central de deudores del sistema financiero”. 70 271


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En materia de inmovilización de activos, la Sección 10. de la Comunicación “A” 4183 considera como tales a las facilidades concedidas para posibilitar la venta a plazo de bienes de la entidad, cualquiera sea su naturaleza, salvo que sean adquiridos por asociados de la caja de crédito cooperativa y no excedan los límites individuales de crédito; los saldos a favor del IVA y por anticipos de otros impuestos; los otros créditos diversos; las participaciones en empresas de servicios públicos necesarias para obtener la prestación; los bienes de uso propio y los bienes diversos. 71 Los excesos a los límites fijados estarán sujetos a las disposiciones establecidas en la Sección 5. de las normas sobre “Relación para los activos inmovilizados y otros conceptos”.72 Finalmente, la Sección 11. de la Comunicación “A” 4183,73 establece que los depósitos en cuentas a la vista y a plazo en las cajas de crédito cooperativas están cubiertos por la garantía de los depósitos según las normas sobre “Aplicación del sistema de seguro de garantía de los depósitos”74, debiéndose adecuar a la moneda admitida (pesos) la leyenda a insertar en la documentación así como en la publicidad que se realice. Las cajas de crédito cooperativas efectuarán el aporte normal previsto con carácter general, y en su caso, efectuarán un aporte adicional equivalente el 20% del aporte normal. Prevé también la mencionada Sección 11. que las cajas de crédito cooperativas podrán formalizar convenios con otras entidades financieras para debitar de las cuentas corrientes de estas últimas abiertas en el Banco Central, los importes que aquellas deban abonar por aportes al fondo de garantía de los depósitos, gastos de reprocesamiento de información y cargos por deficiencias de efectivo mínimo. Las cajas de crédito cooperativas están sujetas también al cumplimiento de las normas sobre “Secreto Financiero”75, “Prevención de lavado de dinero y otras actividades ilícitas76” y “Medidas mínimas de seguridad en entidades Financieras”77. Se prevé también que las cajas podrán transferir su cartera de créditos en las condiciones establecidas en las normas sobre “Cesión de cartera de créditos” 78. Por último, en la referida Sección 11. se enuncian como operaciones no 272


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admitidas (prohibidas) para las cajas de crédito 79 80 81, las operaciones con moneda extranjera; concertar operaciones de pase y a término, excepto operaciones de pase con el Banco Central o de pase pasivo con otras entidades sin aforo; mantener participaciones en otras sociedades, salvo en empresas de servicios públicos en la medida en que sea necesario para obtener su prestación, y el otorgamiento de garantías por intermediación en operaciones entre terceros (las usualmente denominadas aceptaciones); todo ello, sin perjuicio de lo establecido en forma específica en las restantes secciones de estas normas.

Otros proyectos Durante el año 2002 el Senado dio media sanción a un Proyecto de reforma de la Ley de Entidades Financieras presentado por la Senadora Graciela Y. Bar, que sin citar el antecedente reproducía casi textualmente el Proyecto Polino, aunque omitiendo incluir la sustancial restitución de la posibilidad de captar cuentas a la vista. Llegado en revisión, el Proyecto fue analizado por la Comisión de Finanzas de la Cámara Baja, conjuntamente con el Proyecto Polino. Con buen criterio, la Comisión aprobó el texto propuesto por este último, aunque extrañamente, la aprobación final de la Ley 25.782 por el Senado menciona como origen al Proyecto Bar y no al Proyecto Polino como en rigor corresponde.82 En una línea similar ubicamos el Proyecto de reforma de la Ley de Entidades Financieras presentado por el Diputado Oscar Lamberto (Exp. 2601-D-05, T.P. 46), que introduce la figura de los bancos solidarios como nueva clase de entidades financieras, dentro de la enunciación efectuada por el art. 2º de la Ley 21.526. 83 84 La iniciativa registra como antecedentes presentaciones similares del mismo legislador, actuando alternativamente como diputado (Expte. 4268-D-00, T.P. Nº 91) o bien como senador (Expediente 0695-S-02). El Proyecto propone reformar el art. 8º de la Ley 21.526, de modo que podrá “autorizarse la cantidad de bancos para cubrir todo el territorio nacional, limitando la cantidad al número de población que fije la reglamentación”. 273


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Al limitar las posibilidades de captación exclusivamente a los depósitos a plazo, los bancos solidarios tendrían la misma falencia que Onganía y Videla impusieron a las cajas de crédito. Formalmente, resulta objetable el criterio residual que el Proyecto atribuye a la forma cooperativa como modo de constitución, siendo que la solidaridad es una figura extraña a las sociedades anónimas, cuya finalidad y razón de ser es el propósito de lucro.85 En materia instrumental, la omisión de las empresas medianas entre los beneficiarios de crédito resulta muy restrictiva ante la diversidad de situaciones existentes y la heterogeneidad de criterios reglamentarios aplicables. 86 Comparativamente, resulta positiva la exigencia de un capital mínimo de $ 100.000.- frente a los $ 15.000.000.- exigidos por las normas actuales. También consideramos positivo el mandato que se otorga al Banco Central para promover la constitución de bancos solidarios, invitando a municipios y entidades de bien público a actuar como promotores, pero resulta restrictivo limitarlo a “las regiones del país donde no exista una adecuada asistencia crediticia”, porque no es la falta de entidades la causante de la crisis y asfixia financieras, sino la falta de entidades especializadas y con vocación para atender a los sectores sociales de menores recursos. De tal modo, no resulta prudente dejar librada esa responsabilidad al criterio subjetivo de los funcionarios del Banco Central.87 Finalmente, suscitan objeciones los beneficios tributarios que los artículos 2º, 3º y 4º otorgan a los bancos solidarios y a quienes constituyan y/u operen con ellos, porque resulta contradictorio reconocer exenciones o franquicias a quienes realicen inversiones en la actividad financiera con propósitos de lucro.88 Por otra parte, tradicionales posturas principistas reclaman para las cooperativas de todas las ramas un tratamiento tributario acorde con su naturaleza de usuarios agrupados para organizar y prestar democráticamente esos servicios.89 90 Por último, en jurisdicción del Ministerio de Economía y Producción de la Nación se viene estudiando desde tiempo atrás un Anteproyecto de Ley de Entidades No Bancarias, originado en el año 2002 en el INAES, a partir del añejo Proyecto de Ley de Cajas de Crédito Cooperativas elaborado por el IMFC en 1964. 274


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En su versión actual el Proyecto procuraría dar respuesta al reclamo de restablecer la operatoria de las cooperativas de crédito, solucionando al mismo tiempo el prolongado conflicto jurisdiccional que mantiene el INAES con el Banco Central en torno de la operatoria y fiscalización de las asociaciones mutuales que prestan el denominado servicio de ayuda económica, cuyos efectos se agravaran a partir del estallido de la crisis de fines del 2001, por la pesificación asimétrica de los fondos captados y colocados, por imitación del modelo seguido por las entidades financieras, aunque sin respaldo normativo ni posibilidades ciertas de obtener compensación.91 Como idea central, el Proyecto reivindica la naturaleza solidaria de los servicios prestados por cooperativas y mutuales. Los actos cooperativos o mutuales que realicen las entidades con sus asociados no configuran intermediación habitual entre la oferta y la demanda lucrativa de recursos financieros. Partiendo de esa premisa y con la valiosa experiencia de las cooperativas de crédito que bajo diversas denominaciones funcionan en los Estados Unidos, Canadá, Alemania y otros países, se diseña un régimen autónomo de regulación y fiscalización, fuera de la órbita del Banco Central. En algún momento hubo expresiones ministeriales favorables al Proyecto, sin que ulteriomente se registraran novedades al respecto. 92

Comunicación “A” 4301 Con fecha 28.02.2005 el Banco Central dio a conocer la Comunicación “A” 4301, por medio de la cual informa que se ha resuelto “admitir la instalación de dependencias de las entidades financieras en las sedes de cooperativas y/o de las federaciones que las nuclean en localidades con menos de treinta mil habitantes, siempre que no se encuentren habilitadas para funcionar casas de entidades financieras dentro de un radio de 10 kms. respecto de dichas sedes. La atención de los servicios que se presten será llevada a cabo por personal de la entidad financiera de que se trate”. 93 La cooperativa o federación deberá contar con un número mínimo de 100 empleados, pero si fuera inferior a esa cantidad podrá computar también a los asociados hasta alcanzar un mínimo de 200 entre empleados y asociados. 94 275


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La dependencia habilitada podrá atender extracciones y depósitos en cuenta corriente, caja de ahorros, plazo fijo y cuentas de crédito; consultas sobre saldos en dichas cuentas; transferencias de fondos entre cuentas; recaudación de servicios públicos, impuestos y tasas, tarjetas de crédito, cuotas de préstamos y cuotas de servicios privados; pago de cheques emitidos por la cooperativa o federación a proveedores de estas, y compra-venta de moneda extranjera.95

Conclusiones La Ley 25.782 introdujo una brecha significativa en la filosofía lucrativa de la Ley 21.526 y restableció para las cajas de crédito cooperativas la facultad -arrebatada por las dictaduras de Onganía y de Videlade prestar el servicio de cuentas a la vista, con saldos reembolsables mediante letras de cambio transmisibles por endoso; pero la reglamentación del Banco Central, difundida mediante Comunicación “A” 4183, muestra apartamientos significativos de la letra y el espíritu de la Ley, cuya magnitud afecta sustancialmente la viabilidad de la renovada figura. Subsiste, además, la incógnita sobre algunos temas cuya reglamentación se encuentra pendiente (vgr. el régimen informativo aplicable). El IMFC viene realizando gestiones ante el Banco Central, con apoyo de COOPERAR, para obtener modificaciones que corrijan esos apartamientos, y se aguardan algunos resultados cuyo verdadero alcance se desconoce hasta ahora. En general, se estima que las cooperativas de servicios públicos ostentan algunas ventajas relativas para encarar proyectos de este tipo, tales como la posibilidad de incluir en su facturación habitual el importe correspondiente a las cuotas de préstamos otorgados por las cajas de crédito, la preexistencia de secciones de crédito en aquellas entidades y el reconocimiento de cierta flexibilidad normativa mayor para ellas en la Comunicación “A” 4183. El Proyecto de Ley de Entidades No Financieras, situado fuera de la órbita de regulación y fiscalización del Banco Central, permanece en estudio en el Ministerio de Economía y Producción de la Nación, sin novedades recientes. 276


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En el presente trabajo se formulan además breves comentarios sobre otros proyectos similares, que más allá de las críticas particulares que suscitan, resultan útiles para resaltar la importancia del tema. Por último, la Comunicación “A” 4301 del Banco Central faculta a las entidades financieras a habilitar dependencias operativas en las sedes de cooperativas o federaciones de cualquier rama, abriendo una importante alternativa de complementación, que puede expresarse en términos de integración cooperativa, para aquellas entidades que quieran ampliar la gama de servicios brindados a sus asociados sin necesidad de asumir los riesgos y complejidades inherentes a la prestación financiera. Notas 1

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Tema elaborado sobre la base del artículo “Cajas de crédito cooperativas” presentado a las Primeras Jornadas de Actuación Profesional en Cooperativas organizadas por la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas. Cfr. IMFC, “Propuesta para refundar la Nación (versión actualizada), abril de 2005, en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 163/2005, pág. 262. Cfr. IMFC, “La propuesta cooperativa. Reforma del sistema financiero argentino. Crédito, reactivación y desarrollo”, periódico “Acción”, suplemento correspondiente a la edición 542, segunda quincena de marzo de 1989. Cfr. “Documento Final”, Congreso Argentino de la Cooperación (1983), Ed. Consejo Intercooperativo Argentino, Bs. Aires, 1983. Cfr. “Documento Final”, Congreso Argentino de la Cooperación (1989), Ed. Consejo Intercooperativo Argentino, Bs. Aires, 1989. Cfr. “Congreso Argentino de la Cooperación 2004. De cara al nuevo milenio. Por el desarrollo nacional con inclusión social”, ed. Coninagro y Cooperar, Bs. Aires, 2004. Cfr. GLEIZER, Aarón, “La experiencia del movimiento cooperativo de crédito en la Argentina como instrumento de transformación económica y social”, en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 4/1981, pág. 429. Cfr. GLEIZER, Aarón, “Salida solidaria de la crisis financiera”, en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 143, pág. 474. Cfr. GLEIZER, “La experiencia ....”. Cfr. CRACOGNA, Dante, “Las nuevas cajas de crédito cooperativas (Hacia una política diferente en materia de entidades financieras)”, en “Doctrina Societaria y Concursal”, ed. Errepar, Nº 196, marzo de 2004. Cfr. REZZONICO, Alberto E., “Facultades reglamentarias del BCRA”, en “Revista del Instituto de la Cooperación”, Año 17, Nº 64, Enero-Marzo 1990, pág. 52. Cfr. VILLEGAS, Carlos G., “Régimen legal de bancos”, ed. Depalma, Bs. Aires, 1978, pág. 186. Cfr. GONZALEZ CALDERON, “Derecho constitucional argentino”, t. II, pág. 376, citado por VILLEGAS, op. cit. Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa. Cfr. GLEIZER, Aarón, “Comunicación ‘A’ 4183 BCRA, Sección 1. (Autorización), en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 161/2005, pág. 108. Cfr. GLEIZER, Aarón, “Comunicación ‘A’ 4183 BCRA, Sección 2. (Capitales mínimos), en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 162/2005, pág. 212.

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Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183 BCRA, Sección 1.....” Ibid. 19 Cfr. GLEIZER, “La experiencia ....” 20 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183, Sección 1....”. 21/23 Ibid. 24 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa. 25 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183, Sección 1....”. 26/27 Ibid. 28 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa. 29 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183, Sección 1.....”. 30 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa. 31 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183. Sección 1....”. 32 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa. 33 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183. Sección 1....”. 34/42 Ibid. 43 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa. 44 Ibid. 45 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183, Sección 2. (Capitales mínimos”, en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 162/2005, pág. 212. 46/47 Ibid. 48 Cfr. GORINI, Floreal, “Cajas de Crédito: las finanzas de los vecinos”, en “Clarín”, suplemento Pymes, Nº 6, setiembre de 2004, pág. 47. 49 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183, Sección 2......”. 50/51 Ibid. 52 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa. 53 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183, Sección 2......”. 54 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa. 55 Idem. 56 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183, Sección 2.....”. 57/58 Ibid. 59 Cfr. GLEIZER, “Salida solidaria .....”. 60 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa. 61/78 Ibid. 79 Cfr. GLEIZER, Aarón, “Actividad y operaciones financieras y complementarias”, en “Universo Económico”, Nº 36, setiembre de 1997, pág. 69. 80 Cfr. GLEIZER, Aarón, “El complejo mundo de la intermediación de recursos financieros”, en “Universo Económico”, Nº 40, abril de 1998, pág. 26. 81 Cfr. GLEIZER, Aarón, “Formas alternativas de financiación solidaria”, en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 112/1998, pág. 163. 82 Cfr. GLEIZER, Aarón, “Salida solidaria ….”. 83 Ibid. 84 Cfr. GLEIZER, Aarón, “Ley de Bancos Solidarios”, en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 163/2005, pág. 254. 85/86 Ibid. 87 Idem. 88 Ibid. 89 Cfr. CONSEJO INTERCOOPERATIVO ARGENTINO, “Documento sobre tributación cooperativa”, en “Las cooperativas ante el régimen tributario”, edit. Intercoop, Bs. Aires, 1980, pág. 1. 90 Cfr. “Congreso Argentino de la Cooperación 2004. De cara al nuevo milenio. Por el desarrollo nacional con inclusión social”, ed. Coninagro y Cooperar, Bs. Aires, 2004. 91 Cfr. GLEIZER, “Salida solidaria .....”. 92 Ibid. 93 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa. 94/95 Ibid. 18

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La importancia de la educación y capacitación en el crecimiento de las cooperativas eléctricas por César M. Gaetani

Introducción La educación es considerada en todas las sociedades civilizadas del mundo sinónimo de crecimiento, conocimiento y capacidad. En el caso de las Cooperativas la educación fue tomada como una actividad principal a desarrollar por estas desde sus inicios. La razón por la cual el movimiento cooperativo abraza como principio fundamental a la educación de sus miembros radica en la concepción de quienes lo originaron pensando que sin ella no existía la posibilidad de conformar una sociedad más justa y equitativa. Por su ideal establecieron la necesidad de dar conocer el funcionamiento de este sistema económico alternativo que se propone ser un medio para alcanzar un fin superior y no un fin en si mismo. A continuación se analizarán los pormenores de las actividades que en materia de educación cooperativa podrán llevar adelante las organizaciones que integran este movimiento, para mantenerse sólido y crecer de manera sana y armoniosa.

Primera parte Desde la historia Sabido es que las Cooperativas del mundo se basan en principios que las hacen reconocibles más allá de las costumbres de las sociedades donde se desarrollan. Uno de esos principios es el de “Educación, entrenamiento y formación Cooperativa”, principio que se ha establecido desde el nacimiento del cooperativismo y que se ha mantenido en el tiempo. La vital importancia de este principio radica en el pensamiento de quienes han considerado al ordenamiento cooperativo como la forma más justa para el desarrollo de la actividad económica y han pensado en la educación cooperativa como la herramienta más adecuada para el sostenimiento, difusión y crecimiento del movimiento cooperativo. La educación es sin duda, entonces, la 279


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herramienta más adecuada para la difusión de principios y valores, como así también la llave hacia la conformación de entidades con una sólida estructura, sostenida en la conciencia de sus miembros. La consolidación de entidades que “hacen lo que dicen” lleva entonces a su imitación como mejor modelo posible, pero para ello es necesario no entrar en contradicciones. Si el cooperativismo postula desde sus inicios a la educación como uno de sus pilares, es sin duda por el carácter altruista de sus pioneros, quienes consideraron que la educación es la llave del conocimiento y éste, la mejor manera de evitar abusos. De este último comentario puede el lector comprender el soporte de este principio y la importancia de su aplicación en la actualidad, donde los modelos reinantes son de competencia descarnada y tienden a la inequidad económica y social. Como si fuera una tradición el cooperativismo se desarrolla en plenitud mediante la transmisión de su doctrina y la práctica continua de sus valores en el quehacer cotidiano. Es por ello que la educación, para el movimiento, es una forma de asegurar su continuidad y consolidación, y a través de su ejercicio de la actividad cooperativa es posible pensar en la construcción de una economía y una sociedad más justas, eficientes y equitativas. Los Consejos de Administración Las cooperativas en general y las cooperativas eléctricas en particular, eligen a los miembros del Consejo de Administración entre sus asociados y reunidos en Asamblea. La selección es democrática pero no siempre cuenta con una parte mayoritaria de la masa de asociados al momento del acto electoral. Parte de esta situación puede explicarse por la falta de políticas tendientes a generar el sentido de pertenencia de los asociados respecto de sus cooperativas, y en función de esta afirmación se analizará en este apartado cual es el rol que el Consejo de Administración debe tomar para transformar esta situación y de que forma puede hacerlo. Uno de los comentarios que suelen escucharse en las cooperativas de servicios públicos es la falta de participación de los asociados y su consideración como terceros respecto de la entidad de la cual son parte y 280


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sobre todo cuando algo no anda bien. Los Consejos de Administración padecen este malestar y reclaman entre ellos la falta de conciencia que existe entre sus pares asociados. Pero sabido es que las quejas no son la solución a los problemas, sino la acción directa para llevar a cabo la generación de la conciencia perdida. Por tanto los Consejos de Administración pueden mejorar la relación de los asociados con la Cooperativa generando actividades educativas tendientes a dar a conocer a sus pares asociados cuales son sus derechos, sus obligaciones y cual es su relación con la entidad. Para llevar a cabo esta tarea Los Consejos deben realizar un análisis previo de las falencias educacionales que existen en la masa de asociados para llevar a cabo el desarrollo de actividades bien focalizadas. Para concretar esta tarea los Consejos de Administración cuentan con una herramienta establecida por la ley de Cooperativas (20.337) que establece la obligación de reservar un 5% de los excedentes repartibles para ser destinado a la Educación y Capacitación Cooperativa. Esta herramienta que a simple vista es aliada del Consejo de Administración para llevar a cabo tareas tendientes a la generación de conciencia asociativa, como así también un involucramiento por parte de los asociados en la vida de la cooperativa, en muchos casos termina siendo un arma de doble filo, ya que en vez de ser percibida como la mejor manera de dar a conocer la situación de la cooperativa y estimular la participación para la solución de conflictos o la búsqueda de nuevos caminos hacia el crecimiento de la entidad, es tomada como una obligación que puede ser evitada en caso de no existir excedentes repartibles. La educación cooperativa genera conciencia y esa conciencia permite llevar a cabo gestiones exitosas y desarrollo sostenido de las entidades que la estimulan. Los Consejos de Administración que consideren estas aseveraciones como ciertas tenderán a llevar adelante acciones políticas orientadas al desarrollo constante de actividades de educación planificadas sistemáticamente, exista o no la obligación de educar, ya que la conciencia y el cumplimiento de los postulados no debe ser obligatoria sino una opción meditada y seleccionada entre las existentes. Hasta aquí la responsabilidad de los Consejos respecto de la educación de los asociados, pero existen otras aristas que deben ser consideradas si de Consejos de Administración se trata. 281


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Capacitación dentro del Consejo de Administración Para este trabajo se plantea la desagregación de las facetas existentes en las entidades cooperativas. Se plantea la faz social, a la cual me he referido en el apartado anterior, que engloba la relación entre asociados y cooperativa, pero también se comenta la existencia de la faz «empresa» y la faz «negocio», que hace referencia a la actividad específica de la entidad, como ser la distribución de energía. En el caso de la faz empresa los Consejos de Administración tienen la responsabilidad de capacitarse en cuestiones relacionadas con el arte de Administrar, siempre teniendo en cuenta el marco asociativo. Para ello, deberán orientar sus esfuerzos hacia el manejo eficiente de los recursos humanos y de esa forma generar entre sus empleados una cultura organizacional dedicada a la satisfacción del asociado y el ejercicio ordenado de sus derechos, como así también generar entre los trabajadores de la entidad un sentido de pertenencia. Esta herramienta permitirá al Consejo de Administración llevar adelante una gestión eficiente en cuanto a la calidad del servicio y a la vez evitará una buena cantidad de conflictos emergentes desde los empleados. Otra de las actividades que los Consejos de Administración deben tener en cuenta es la referida a la comunicación con los asociados. El desarrollo de canales adecuados para entablar una relación cercana a los asociados permitirá al Consejo desarrollar espacios de participación que acompañen de cerca las decisiones a tomar, fortaleciéndolas por su grado de consenso. La siguiente actividad de capacitación estará relacionada con las actividades tendientes a adquirir conocimientos en materia de Dirección. Esta especialidad busca desarrollar en los miembros del Consejo la capacidad de observar a la entidad desde un plano generalista, comprendiendo la complejidad de la organización y permitiendo establecer una visión clara del futuro de la misma, como así también establecer la misión de la entidad y la selección de la estrategia para llegar a alcanzarla. Por último, el conocimiento de las técnicas de planificación en sus distintos niveles ofrecerá al Consejo la oportunidad de trazar un camino para la consecución de los objetivos de la entidad y además el desarrollo de una política perdurable, basada en un horizonte ideal e independiente de quienes puedan integrar el órgano de administración. 282


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Estas y otras variadas técnicas permitirán desarrollar en plenitud la faz “empresa” de la entidad, fortaleciéndola en su conformación económica, socio laboral y social, generando una continuidad de la gestión en el tiempo y a la vez tendiendo a la sinergizar a sus factores productivos para materializar una mejora continua y asegurar de esta forma su crecimiento sostenido. La Sindicatura Como órgano de fiscalización la Sindicatura de las entidades cooperativas cumple una importante función respecto de la conformación social de las mismas. Su tarea se encuentra focalizada a las tareas de control de cumplimiento de la ley, el estatuto y los reglamentos asegurando de esta manera el pleno ejercicio de los derechos de los asociados. Parte de estas tareas deben estar orientadas a controlar la existencia de actividades de capacitación en la vida de la entidad, sea esta en cumplimiento de mandatos legales o bien en función de la observación de los principios que la entidad ha adoptado. Quienes desempeñan esta loable tarea en la entidad deben trabajar junto al Consejo de Administración controlando su funcionamiento y proponiendo actividades que respeten las tareas de capacitación, para fomentar la consolidación de la organización y de esta forma velar por el interés de los asociados quienes descansan en su figura y merecen una entidad sólida y pujante. A la vez llevar a cabo un correcto control de la observancia de la ley en materia de educación evita a la cooperativa la sanción por parte de la Autoridad de Aplicación por su incumplimiento o su errada orientación. Capacitación dentro de la Sindicatura Dada su función, las actividades de capacitación a desarrollar por la Sindicatura estarán orientadas al conocimiento de la ley y a la correcta actividad institucional. Para ello será de vital importancia conocer los canales de participación en la gestión de la entidad y sus potestades en materia de control interno. También y en función de lo enunciado respecto del Consejo de Administración, la Sindicatura deberá manejar las herramientas enunciadas en materia de Administración. De esta forma el control de las actividades desarrolladas por el Consejo podrá llevarse a cabo en igualdad de condiciones y se logrará velar por los intereses de 283


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la totalidad de los asociados, es decir por el afianzamiento y crecimiento sano de la entidad. Los empleados Sabido es por todos que las Cooperativas dependen de sus empleados para la correcta prestación de los servicios que brinda, como así también para desarrollar una adecuada gestión de la información necesaria para la toma de decisiones. Esta actividad junto con la relacionada con la calidad del servicio, que va desde la atención al asociado en la entidad pasando por las condiciones de higiene y seguridad de la sede social y hasta las tareas relacionadas con el mantenimiento de líneas para la prestación, son la demostración práctica de las actividades que el Consejo de Administración se ha propuesto para llevar adelante el día a día de la organización. Así, las cooperativas cuyos Consejos busquen la conformación de empleados capacitados y comprometidos con la entidad, verán surgir los frutos de su esfuerzo en la calidad del servicio y el grado de satisfacción de los asociados. Para lograr estos resultados el Consejo debe generar en los empleados un espíritu de pertenencia y esto puede ser logrado enseñándoles los principales lineamientos del funcionamiento de la entidad, mostrándoles su doble relación con la misma, dado que en general los empleados son también asociados a la cooperativa y marcando lineamientos que procuren una política en materia de recursos humanos que reconozca el desarrollo de habilidades y premie los esfuerzos de quienes buscan mejorar continuamente. En este caso las actividades de capacitación estarán orientadas a potenciar las capacidades y habilidades de los trabajadores tanto en sus especialidades como en aspectos más amplios y generales pero no por ello menos influyentes en la calidad del servicio. La generación de políticas que estimulen el desarrollo de las capacidades en los empleados hablará de la capacidad del Consejo para planificar las actividades y seleccionar correctamente a las personas que las llevarán a cabo. Por último cabe destacar que la existencia de estas políticas, consolida la relación entre los empleados y la cooperativa, genera vínculos de pertenencia y permite a los trabajadores disipar incertidumbres respecto de su futuro y su “razón de ser” dentro de la organización, generando un compromiso consciente. 284


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Segunda parte El rol del Estado en la educación cooperativa El Estado ha postulado su preocupación por concurrir a la promoción y el desarrollo de las cooperativas, y la educación en este aspecto juega un papel fundamental. La dedicación del Estado respecto del desarrollo del movimiento cooperativo puede explicarse sin duda, por las características que estas entidades poseen -entre ellas puede decirse que son entidades fortalecedoras del sistema democrático, dado que son una cabal demostración del accionar civil y por su metodología organizacional; suplen al Estado en la prestación de servicios esenciales para la vida y son organizaciones capaces de llevar a cabo la actividad económica de forma transparente y justa-. En respuesta a esa preocupación, la sanción de la actual Ley de Cooperativas Nº 20.337, ha establecido la creación de una Autoridad de Aplicación claramente definida y orientada a la concreción de este postulado, sancionándose con posterioridad la Ley 23.427, que ha generado un fondo que ofrece a esta los medios materiales para llevar a cabo acciones directas. Tomando en cuenta lo mencionado en el párrafo anterior, el actual Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social, que es la Autoridad de Aplicación en materia cooperativa, establece dentro de su estructura organizacional posiciones de suma utilidad para el cumplimiento de su principal finalidad, que es, como se ha dicho, concurrir a la promoción y el desarrollo de las cooperativas. Las posiciones a las que se hace mención son: su Directorio, compuesto de siete miembros, dos de los cuales surgen directamente del cooperativismo, y la Secretaría de Desarrollo y Promoción que, como su nombre lo indica, se encuentra abocada específicamente a la concreción de la finalidad de referencia. Estas dos ubicaciones en el organigrama del instituto tienen una función claramente diferenciada en la materia en cuestión, la primera es la encargada de emanar resoluciones tendientes al logro de la promoción y el desarrollo de las cooperativas, mientras que la segunda se ocupa de ejecutar acciones tendientes a la materialización de este objetivo. Por todo lo expuesto y concordando con la idea de este trabajo será de suma importancia llevar adelante un exhaustivo análisis de las normas emanadas del Estado en materia de educación, de manera tal que puedan conocerse las herramientas que ha puesto a través del Ejecutivo o el 285


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Legislativo a disposición del movimiento cooperativo para su promoción y desarrollo. El fondo de educación y capacitación cooperativa En su artículo 42º, la Ley Nº 20.337 establece para las Cooperativas la forma de repartir sus excedentes, y previo a la devolución establece la obligación de constituir un fondo, formado por el 5% de estos, para ser aplicado a Educación y Capacitación Cooperativa, en el ejercicio siguiente a su constitución. Este fondo es sin duda alguna la materialización de una herramienta que es reflejo de los principios que rigen a nuestras entidades en el mundo, garantizando su cumplimiento, de alguna manera. Este puede ser considerado el primer aporte del Estado a la educación cooperativa, sin embargo y como se ha comentado en otro apartado, la sujeción del cumplimiento de un principio a la obtención de resultados positivos es en algún punto un contrasentido, ya que por definición los principios deben ser respetados más allá de las circunstancias. Uno de los inconvenientes que surgen respecto de este fondo es su aplicación, dado que en muchos casos el dinero que se ha reservado para este fin no es orientado de forma correcta. En función de esta situación el Estado a través del I.N.A.E.S. ha establecido mediante la Resolución Nº 577 de 1984 cuales son los destinos “razonables” para la aplicación del mismo y a través de la Resolución Nº 1918 de 2004 la sanción que se aplica a aquellas entidades que no lo inviertan. A continuación se mencionan y analizan cada uno de estos destinos, los cuales son enunciativos, y con posterioridad se describe la sanción aplicable según la segunda resolución enumerada. Resolución 577/84. Art. 2° a) creación, ampliación, desarrollo y/o fortalecimiento de cooperativas escolares Este destino es entre los mencionados por la citada resolución, uno de los más efectivos a la hora de analizar su funcionalidad respecto de la educación cooperativa, ya que por su ámbito de aplicación genera desde la infancia y/o la juventud la participación de los estudiantes en la actividad cooperativa y en el conocimiento de su doctrina mediante la práctica orientada. 286


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b) donaciones de material didáctico cuyo contenido sea la divulgación de la doctrina cooperativa destinado a bibliotecas públicas, instituciones y establecimientos educacionales, públicos o privados, en todos sus niveles y modalidades. Se entiende por material didáctico, las publicaciones, libros, revistas, folletos, láminas, grabados, ilustraciones, películas, diapositivas, audiovisuales y todo otro elemento y/o recurso de enseñanza Esta forma de fomento de la educación tiene una enorme validez dado que la divulgación mediante materiales de todo tipo permite a quienes se acercan obtener información detallada respecto de la doctrina cooperativa, sin embargo es necesario que exista entre la comunidad, en el caso de las bibliotecas, y entre los miembros de los establecimientos educacionales, curiosidad por conocer los pormenores de esta doctrina y un adecuada orientación para su comprensión y motivación, de lo contrario el material no logrará cumplir su objetivo. c) creación, apoyo y/o ampliación de bibliotecas públicas especializadas en materia cooperativa En este caso destinar los montos obtenidos por la conformación del fondo permiten al movimiento cooperativo conservar un archivo de consulta permanente y de constante actualización, útil para comprender sus orígenes, su evolución y la sustentación de su doctrina. d) organización y dictado de cursos, debates, seminarios, reuniones, conferencias, congresos y procedimientos similares destinados a la capacitación y educación cooperativas, de consejeros, síndicos, asociados y empleados de las cooperativas; como así también a terceros no asociados. Esta metodología es sin duda la que permite poner en práctica un accionar directo y es, a la vez, la forma más adecuada de llevar adelante una tarea sistematizada en materia de educación que tienda a la conformación de una organización sana inserta en una comunidad consciente y participante de forma activa. Al respecto mucho se ha hablado en apartados anteriores. e) apoyo a las entidades cooperativas mediante el régimen de padrinazgo establecido en las normas emanadas de esta Secretaría Para comprender con claridad este destino es importante explicar el funcionamiento del sistema de padrinazgo establecido por la Resolución 1200 de 1985 al que se hace mención en este apartado. Al respecto cabe destacar que es facultad de la Autoridad de Aplicación o de los 287


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h)

i)

Órganos Locales proponer a las entidades a apadrinar. Mediante este sistema, que prevé la posibilidad de brindar asistencia legal, contable, económica, social, organizativa, financiera y de educación en la doctrina del cooperativismo, el movimiento, a través de sus entidades más consolidadas, obtiene una herramienta que le permite retroalimentarse y crecer sanamente desde su seno interno, fomentando el desarrollo de nuevas entidades enmarcadas en la doctrina cooperativa. La inversión de montos provenientes del Fondo de Educación y Capacitación Cooperativa solo podrán aplicarse a su destino específico, quedando al margen la asistencia de todo otro tipo. creación, impresión y/o distribución de material didáctico tendiente a la difusión de la educación cooperativa, pudiéndose requerir el asesoramiento de este organismo en cuanto al contenido de los mismos Esta aplicación fomenta la difusión de la doctrina cooperativa a través de medios perdurables que permiten el crecimiento del conocimiento en la materia de forma didáctica. Para llevar adelante esta práctica el I.N.A.E.S. ofrece la posibilidad de requerir asesoramiento para establecer los contenidos del material que será utilizado para llevar adelante actividades educativas. becas a docentes y alumnos dedicados a la educación y capacitación cooperativa con el fin de fortalecer sus experiencias y conocimientos del cooperativismo La aplicación en este sentido permite formar, dentro del sistema educativo formal, personas que afianzan sus conocimientos a partir del desarrollo de la investigación y la observación de experiencias. becas a otras personas -de existencia física- con el objeto de adquirir o perfeccionar sus conocimientos en materia cooperativa Destinando el fondo de esta forma se puede despertar en personas que desconocen la doctrina cooperativa una nueva forma de pensamiento y comprensión de la actividad económica, que se sustenta en valores diferentes a los que prevalecen en la actualidad, como así también, ampliar el saber de personas que poseen conocimientos en la materia pero que desean perfeccionarse en tal sentido. contratación de espacios radiales, televisivos, de cines o gráficos y demás medios de comunicación social -no publicitarios y/o comerciales, en todos los casos- referidos a la educación y conocimiento de la doctrina cooperativa o información relacionada con la actividad y desarrollo del cooperativismo, permitiéndose el simple agregado de la denominación de la cooperativa que lo organiza

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Difundir propaganda respecto de la doctrina cooperativa puede ser una forma muy eficaz de extender las fronteras del movimiento cooperativo, ya que a través de los medios de comunicación se llega a un importante número de personas a quienes se puede dar a conocer las ventajas de este sistema asociativo. La entidad que lleve adelante este mecanismo podrá además tener una mención por ser la organizadora. j) transferencia del fondo a una federación o confederación cooperativa, a la cual pertenezca, para su inversión en el destino específico establecido por la Ley 20.337 y esta resolución. Las cooperativas de segundo y tercer grado deberán emplear primordial y razonablemente dicho fondo en la zona de las cooperativas aportantes ... Cabe señalar que esta modalidad permite llevar a la práctica dos de los principios que rigen al movimiento cooperativo. A través de las entidades de grado superior las cooperativas de primer grado pueden llevar a cabo tareas educativas de forma conjunta para ampliar su capacidad de acción dado que la sumatoria de los aportes puede permitir la concreción de empresas, en sentido educativo, de mayor envergadura. k) transferencia del fondo a instituciones con personería jurídica sin fines de lucro y especializadas en la promoción y capacitación cooperativas para su inversión en el destino específico establecido por la Ley 20.337 y esta resolución... En este caso se permite destinar el fondo a instituciones que, sin ser cooperativas, pero estando acreditadas como personas jurídicas sin fines de lucro, se dediquen a la promoción y capacitación cooperativa. En nuestro país existe un importante número de entidades con estas características con las cuales las cooperativas pueden poner tercerizar las actividades de capacitación. Resolución 1918/04 Art. 3º El incumplimiento injustificado por parte de las cooperativas en cuanto a la afectación de los fondos resultantes de la disposición del artículo 42 inciso 3º de la Ley Nº 20.337 en el término previsto en el artículo 46 de la misma, dará lugar a la aplicación de una multa, cuyo monto será equivalente a la suma no afectada. Ello de acuerdo a las pautas contenidas en el artículo 101 de la ley citada Esta norma establece que las entidades que no inviertan el Fondo de Educación y Capacitación Cooperativa en el ejercicio siguiente a su 289


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conformación serán pasibles de una multa cuyo monto es equivalente a la cantidad de dinero no invertida. De esta manera el Estado trata de garantizar el cumplimiento de la obligación que tienen las Cooperativas de desarrollar tareas relacionadas con la educación, procurando de esta forma cumplimentar su objetivo de promoción del modelo cooperativo. Por último cabe mencionar que mediante las Resoluciones Nº 155 de 1980 y Nº 506 de 1988 el Estado ha desarrollado requerimientos de información para llevar adelante un control específico en materia de inversión del Fondo y a partir de ellos obtener los datos necesarios para su fiscalización. Mediante la primera de las resoluciones el Estado obliga al Auditor Externo a incluir en su informe un detalle especifico de las actividades realizadas y sus pormenores, debiendo este indicar quienes las realizaron, cuanto dinero se invirtió, quienes asistieron y cuando se hicieron. En cuanto a la segunda, se obliga a las Cooperativas a presentar en un Anexo a los Estados Contables una descripción detallada de la inversión del Fondo al que se hace referencia tomando como desagregación los destinos indicados por la Resolución Nº 577 de 1984. Ley Nº 23.427 Como se ha hecho mención al comienzo de esta segunda parte el Estado a desarrollado en su conformación un Organismo destinado a llevar a cabo acciones concretas para la concreción de políticas orientadas a la promoción del cooperativismo. Para el financiamiento del mismo el Legislativo a promulgado esta ley que, dividida en dos títulos, crea la conformación de un Fondo de Educación y Promoción Cooperativa y establece una contribución especial destinada a aumentarlo, que debe ser pagada por las entidades Cooperativas, dado que por su carácter se entiende que estas son las principales beneficiarias. Las finalidades para las cuales se ha creado este fondo se transcriben a continuación: a) Promover mediante los programas pertinentes la educación cooperativa en todos los niveles de enseñanza primaria, secundaria y terciaria; b) Promover la creación y desarrollo de cooperativas en todos los ciclos del quehacer económico, producción primaria y fabril, comercial, de servicios, vivienda, trabajo y consumo; 290


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c) Asesorar a las personas e instituciones sobre los beneficios que otorga la forma cooperativa de asociarse, previstas en la Ley 20.3370 aquella que en el futuro la modifique o sustituya; d) Promover la creación y funcionamiento de cooperativas que tengan por objeto elevar el nivel de vida de las comunidades aborígenes. Para el cumplimiento de las mismas el Legislativo a dispuesto que el Fondo en cuestión sea financiado a través de los recursos a los que se hace referencia. Estos son: a) Con las partidas presupuestarias especificas asignadas por la ley de presupuesto de cada año a la Secretaria de Acción Cooperativa; b) Con los recursos de la contribución especial prevista en el título II de la presente ley que le correspondan a la Nación por aplicación de lo dispuesto en el artículo 23 de esta ley; c) Con las sumas que las cooperativas donen originadas en el Fondo de Educación y Capacitación Cooperativa previsto en el artículo 42, inciso 3° de la Ley 20.337; d) El producto de las multas, intereses, reintegros y otros ingresos que resultaran de la administración del Fondo. Obsérvese como mediante la sanción de esta norma el Legislativo ha creado la contribución a la que se hizo referencia pero también ha establecido otra forma de invertir el Fondo de Educación y Capacitación Cooperativa que surge del Art. 42º de la Ley Nº 20.337. Esta incorporación permite a las entidades Cooperativas llevar adelante la inversión de los montos obtenidos en función del mismo mediante la donación a este otro Fondo que será administrado por el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social según lo establece la norma bajo análisis en su Art. 3º. La fiscalización del cumplimiento de esta norma es compartida ya que por ser una contribución especial la creada en el segundo título de la misma, el Órgano de Contralor es la Administración Federal de Ingresos Públicos; sin embargo por ser el I.N.A.E.S. el encargado de su administración se ha establecido mediante la Resolución 583 de 1989 la obligación para el Auditor Externo de incluir en su informe un punto detallando cual es la situación de la Cooperativa bajo análisis respecto de la contribución especial a la que se ha hecho referencia en este apartado. 291


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Con esto se concluye el análisis de la normativa emanada del Estado en materia de Educación y cuales han sido las herramientas de las que se ha munido para llevar adelante la promoción y el desarrollo del Cooperativismo en la sociedad.

Conclusión A través de este trabajo se ha visto como el movimiento cooperativo ha establecido la necesidad de forjarse permanentemente mediante la educación de sus componentes. Su importancia es indiscutible a la hora de analizar la calidad de las instituciones que la fomentan de forma permanente y se organizan para brindarla de manera sistemática y planificada a todos aquellos que se relacionan de una forma u otra con ellas. Se ha analizado la forma de llevar adelante el cumplimiento del principio de educación y su relación con la ley que rige a estas organizaciones y se ha concluido que si bien la concreción del principio se cumple la misma esta sujeta a ciertas circunstancias. También se ha estudiado la participación del Estado en el fomento del movimiento cooperativo entendiendo que las razones que lo impulsan ha hacerlo son las características particulares de las cooperativas que lo complementan en su tarea de trabajar en el desarrollo de la sociedad a que responde, sea por su forma de participación o por la manera de entender la actividad económica. Por último puede decirse que es la educación entonces la herramienta que el movimiento cooperativo tiene para continuar evolucionando y seguir difundiendo los valores altruistas que lo impulsan hasta lograr una sociedad más justa y equitativa donde los hombres puedan vivir en libertad y armonía.

Resumen Para el desarrollo del presente trabajo se abordó el tema de la educación desde distintos ángulos, entendiendo a las entidades cooperativas como una conformación de varias partes. Se analizó la educación hacia los asociados como responsabilidad del Consejo de Administración y la Sindicatura, partiendo de la base que son los miembros de estos institutos, parte selecta por la masa de asociados para llevar adelante una 292


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correcta gestión de la entidad. También tuvo vital importancia el análisis de la educación de los empleados y del propio Consejo y la Sindicatura. Por último se trabajó sobre el rol del Estado en el desarrollo del Cooperativismo a través de la educación y las herramientas que brinda y se brinda para su concreción. Bibliografía - Las Cooperativas de Alicia Kaplan de Drimer y Bernardo Drimer. Intercoop. - Manual de Derecho Cooperativo de Elsa Cuesta. Editorial Ábaco.

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La comunicación cooperativa en el marco del actual escenario mediático por Jorge Vilas

El cooperativismo adquiere cada día mayor presencia en la sociedad a través de nuevos emprendimientos y renovados logros de la organización social en el terreno de la economía, puesta de manifiesto una vez más en los duros años que sucedieron a la caída del régimen de convertibilidad y su correlato de inédita crisis económica y social. La emergencia exhibió una vez más la verdadera cara de los distintos actores económicos: en el campo de los servicios públicos, las multinacionales que ganaron miles de millones de dólares en la década de los 90, acompañaron la caída en la pobreza de millones de argentinos reclamando el aumento de sus tarifas de acuerdo al nuevo valor del dólar, e iniciando juicios contra el país en tribunales internacionales. Las cooperativas de servicios públicos en cambio, mantuvieron sus servicios, retomaron las inversiones ni bien recompusieron su economía, e incluso inauguraron nuevas prestaciones aún en medio de la crisis. Lamentablemente, esta oportunidad de mostrar masivamente el verdadero rostro de la economía social ante millones de argentinos en los medios de comunicación, se perdió porque el cooperativismo no integra la lista de sectores generadores de noticias para los grandes medios. La pregunta inevitable es ¿cuánto se hubiera podido hacer en materia de generar conciencia cooperativa con herramientas mediáticas acordes a la importancia económica y social del cooperativismo? En tiempos de omnipresencia mediática, cuando parece que todo aquello que no pasa por pantallas, micrófonos y papel prensa virtualmente “no existe”, otra realidad late en los márgenes. Salió en la tele. Lo dijo la radio. Lo leí en el diario. Los medios de comunicación validan cada día la información que circula en la sociedad, instalan temas para el debate y la discusión diaria, y al mismo tiempo “hablan” también a través de sus silencios. El entramado mediático encarna y representa intereses comerciales y políticos que deben ser tenidos en cuenta en el momento de leer sus contenidos. Los medios “iluminan” parte de la realidad, lo que queda afuera está oscurecido. 295


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El futuro del cooperativismo, y podríamos decir de la solidaridad, se juega en la conciencia de la gente. La disputa por instalar un sentido común que contemple los valores inherentes a la cooperación, la convivencia, y el desarrollo humano, resulta estratégica si se aspira a cambiar para mejor a la actual sociedad neoliberal. El discurso hegemónico de los medios se impone a nivel global, favorecido por la explosión de las industrias culturales. En ese marco, el rol de los medios de comunicación es central, y su propiedad define la dirección de su incidencia. Así, el panorama que muestra en la Argentina el mapa de medios revela la concentración y extranjerización que signan a toda la actividad económica. La manipulación de la información opera en diversas formas. El “oscurecimiento” mencionado es el más determinante. ¿Quién establece cuáles son los temas a publicar? ¿Por qué quedan afuera siempre los mismos? Las respuestas a estas preguntas ponen en blanco sobre negro la estrecha vinculación entre medios y poder económico, los medios de comunicación actuales, integrados a conglomerados económicos que incluyen empresas de todo tipo, forman parte del poder económico, en palabras vulgares, son la misma cosa. Entre los desaparecidos de los medios hegemónicos se cuentan el cooperativismo y la economía solidaria en su conjunto, las minorías de toda índole (sexuales, religiosas, políticas, étnicas), intelectuales que abogan por el cambio, y un vasto etcétera que incluye movimientos sociales y políticos que marchan a contramano del sentido común globalizado. Lo mismo sucede con las noticias generadas fuera de Buenos Aires. Del análisis de los medios de alcance nacional salta a la vista que casi no se publican notas desde las provincias, salvo casos policiales de alto impacto sensacionalista o notas de color. Sin ir más lejos, un corte de calles que afecta a cinco cuadras en el centro porteño alcanza dimensiones de escándalo nacional, consume horas de radio y televisión, páginas y páginas de diarios y revistas, mientras cabe preguntarse ¿qué noticia generada en las provincias merece una cobertura similar?. En la sociedad de la información, unidirecccional y hegemonizada por un sistema cultural que impone sus valores, la diversidad aparece como un factor desequilibrante. Las identidades locales y regionales son 296


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barridas por la globalización apoyada en la concentración mediática, y sólo los medios comunitarios y cooperativos apuntan a revertir la tendencia. Resulta más rentable uniformar para vender a todos lo mismo que atender la diversidad geográfica, cultural, social y étnica de los distintos grupos sociales. Este ninguneo informativo se agrava si se ciñe la mirada al medio televisivo, masivo por definición, ya que en la Argentina profunda, fuera de las grandes ciudades, la disparidad en el acceso a la televisión es notable, quien no paga un abono de cable, no accede a ninguna opción televisiva, ni siquiera en muchos casos al Canal 7, a cuyo presupuesto aportamos todos los argentinos. Pero además, quien sí puede pagar su conexión al cable, recibe fundamentalmente señales capitalinas y extranjeras, en muy pocos casos canales locales. La sociedad de la información está en manos del mercado, sin embargo, centenares de periódicos, revistas, programas radiales, fanzines, sitios web, agencias de noticias, señales alternativas de televisión, publicaciones barriales, y documentalistas, aún dispersos y con alcance limitado, constituyen una herramienta válida para agrietar el muro de la agenda mediática. También la prensa cooperativa opera a contramano de la gran prensa comercial ya que, consolidados a nivel global valores como el lucro, la competencia feroz y el individualismo, la promoción de los valores que inspiran y sostienen al cooperativismo constituye un ejercicio contrahegemónico indispensable para generar y profundizar las brechas del discurso global. Mucho ruido... El complejo escenario de la comunicación incluye nuevos conceptos fundamentales que cambian la lógica de los medios. La noticia, la información, se jerarquiza ahora a partir de características absolutamente diferentes a las que primaban décadas atrás. La censura opera hoy por saturación de noticias banales, poco significativas, que dificultan el análisis y la reflexión. Uno de los mayores especialistas internacionales en comunicación, Ignacio Ramonet, periodista, director de Le Monde Diplomatique, doctor en Semiología, aporta elementos para el análisis de la problemática comunicacional: “cada vez son más los ciudadanos que se dan cuenta de estos nuevos peligros, que muestran una extremada 297


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sensibilidad frente a la manipulación mediática y que parecen convencidos de que, en esta sociedad hipermediatizada, vivimos paradójicamente en un estado de inseguridad informativa. La información prolifera, pero sin ninguna garantía de fiabilidad. Asistimos al triunfo del periodismo de especulación y de espectáculo, en detrimento del periodismo de información. La puesta en escena (el embalaje) se impone sobre la verificación de los hechos. En lugar de constituir la última defensa contra esta deriva causada también por la rapidez y la inmediatez, muchos medios de comunicación han faltado a su deber y han contribuido en ocasiones, en nombre de una concepción perezosa o policial del periodismo de investigación, a desacreditar al antes llamado “cuarto poder”.1 Se puede calificar al discurso hegemónico en los medios como monólogo pese a la apariencia de diversidad. El entramado de la concentración y la exclusión de vastos sectores sociales no deja lugar a dudas, faltan muchas voces en pantallas, micrófonos y papel prensa. Para el uruguayo Julio Barreiro, “el punto de partida y, a la vez, de no retorno estará dado por la ruptura de la dimensión vertical y autoritaria del actual proceso de comunicación social. Todos los mensajes, todos los recursos y todos los medios a nuestro alcance serán pocos para contribuir a esa ruptura. En un universo tan asfixiante como el que ha creado el sistema de comunicación dominante, habrá que comenzar restaurando aquello que por el mismo hecho de ser elemental, se ha transformado en el talón de Aquiles de ese sistema: la comunicación dialogal. La generación de nuevos mensajes en esta dirección estará destinada a la corta o a la larga, a generar una nueva cultura”.2 Quizás el mejor ejemplo de la saturación por banalización sea la televisión basura. La confusión creada llega al punto de convertir a los sets televisivos en ámbitos de representación del conflicto social, desplazando al espacio público, ámbito natural de expresión de tales disputas. Los reality shows operan en esta cuerda, constituyendo lugares mediáticos de representación de conflictos que se agotan en el pseudo espectáculo televisivo. Como mecanismo de manipulación, este fenómeno no fue solo argentino, por el contrario, alcanza a muchos países, incluyendo Europa, donde finalmente se impuso el modelo de entretenimiento norteamericano. Este vaciamiento de valores culturales y sociales promovido por la mercantilización de los medios interpela a los 298


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individuos exclusivamente en su condición de consumidores, convirtiendo los contenidos en meras mercancías, sujetos unos y otros a las reglas del mercado. Ramonet, en una conferencia dictada en la Argentina, analizó el fenómeno de la mercantilización noticiosa y su vinculación con la participación ciudadana. “Una especie de paradoja que se plantea hoy es que la información, que es sobre abundante, circula de acuerdo a la ley de oferta y demanda, es decir que su característica principal es que es una mercancía. Por eso la ley de oferta y demanda prima por sobre las leyes de la información. Dos ejemplos: una información verídica tendría más valor que una información mentirosa. Una información de mucha importancia para la sociedad debería tener más espacio que una de poquísima importancia para la sociedad. Pero eso tampoco funciona. En realidad funciona el criterio de aquello susceptible de interesar al mayor número posible de personas. La paradoja está en que la información circula como mercancía, pero el valor de esa mercancía es la gratuidad, porque es tan abundante que es gratuita. La paradoja alcanza niveles excepcionales en Internet, donde hay centenares de periódicos que se pueden leer y consultar gratuitamente. El problema es qué hacer con esta paradoja, y en qué medida el periodismo y la información se están replanteando en función de los términos que plantea la mundialización. Creo que hay que recordar que sin una información libre, no puede haber un debate libre y verídico, y en todo caso, la calidad misma de la democracia no es la misma si hay una prensa exigente que si no los hay. Estoy convencido -concluyó Ramonet- de que la calidad de la democracia depende de la información y del debate en el seno de los medios de información”. 3 Derecho a la información La Constitución Nacional reformada en 1994 incorpora diversos tratados internacionales, entre ellos, el Pacto de San José de Costa Rica que, entre otros, puntos, plantea con claridad el derecho a la información, que consiste en “la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito, en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de su elección”. 4 Obviamente, en tanto subsiste la vigencia de una ley de radiodifusión sancionada por la dictadura 299


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militar, no se puede nisiquiera hablar de la existencia de tal derecho en la Argentina. La democracia, ni siquiera la versión formal y limitada que rige la vida política argentina, no llegó a la radiodifusión. La nefasta doctrina de la seguridad nacional rige aún a través de la ley 22.285, que ostenta al pié -para vergüenza de todos los argentinos- las firmas de Jorge Rafael Videla, Albano Harguindeguy y José Alfredo Martínez de Hoz. “Las licencias son intransferibles y se adjudicarán a una persona física o a una sociedad comercial regularmente constituida en el país”, sentencia su artículo 45, en el marco de un decreto-ley que mantienen intacta su vigencia en cuanto a la exclusión del sector social de la economía sostenida por la acción de lobby de los sectores concentrados de la comunicación-, pero que también prohibe, en su texto original, la conformación de multimedios, la propiedad extranjera de medios, y limita la mercantilización de los contenidos, aspectos en los que sí fue modificada para dar paso a la concentración y comercialización actual. La democracia real, abierta, participativa, requiere de ciudadanos informados y formados para ejercer sus derechos y controlar a los gobernantes. Según Miguel Rodríguez Villafañe, presidente de la Asociación Iberoamericana de la Información y la Comunicación, y abogado patrocinante de las dos causas en las que la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró la inconstitucionalidad del artículo 45 de la Ley de Radiodifusión, la importancia del derecho a la información radica en que “hombres y mujeres tienen la obligación de informarse, bajo pena de automarginarse por omisión de la vida en sociedad, y además, porque ello es necesario para poder, responsablemente, opinar, disentir, aportar, controlar, lograr consenso y comprometerse en democracia”.5 Instalar la pluralidad en las comunicaciones significa defender el derecho a la información, entendiéndolo como la posibilidad de que todos los sectores tengan acceso, no solo a recibir contenidos, sino también a incidir o participar de su producción. Multiplicar las fuentes de emisión y propiciar una recepción activa es la única manera de evitar que la información circule de modo unidireccional y que los receptores-usuarios se conviertan en meros consumidores cuya libertad se agota en la elección de las opciones planteadas por los dueños de los grandes medios. 300


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Las cooperativas tienen mucho por hacer en este campo, luego -claro está- de derribar la barrera legal que les impide acceder a la titularidad de licencias. Asimismo, los medios de comunicación en manos de las organizaciones solidarias jugarían un importante rol en la profundización de la gestión democrática hacia adentro de las mismas. El especialista Rodríguez Villafañe lo plantea así: “Es connatural a estas entidades, en su carácter de organizaciones socioeconómicas de la economía solidaria, la necesidad de contar con medios de difusión que garanticen la educación cooperativa acerca de los principios y métodos cooperativos, que induzcan a los asociados a participar activamente en su cooperativa, a deliberar correctamente en las asambleas, a elegir conscientemente a sus autoridades y a controlar su actuación; que enseñen a los dirigentes a orientar y expandir adecuadamente las actividades comunes; que fomente también el sentido de solidaridad y de responsabilidad de la población en general; que eduque en la democracia, como adjunto de valores esenciales a respetar; entre otros perfiles propios a difundir y formar en ellos”.6 La comunicación, la información, la cultura, la expresión de ideas, son parte inescindible de los derechos humanos ciudadanos, por ende significa que debe garantizarse el acceso de todos a los medios de comunicación y a la información. En tal sentido, el periodista e investigador Washington Uranga señala: “una de las tareas más importantes de la democracia es hacer de la comunicación un bien público, porque mientras aceptemos como natural que hay una comunicación privada comercial que tiene mejores condiciones para desarrollarse, sostenerse y crecer, y que estas son distintas a las de quienes hacen comunicación desde el Estado o desde el sector privado no lucrativo, estaremos incurriendo en un grave error. (…) La comunicación es un derecho fundamental e irrenunciable, que no pasa exclusivamente por la tenencia de los medios, pero que tiene que contemplar este capítulo, y que se apoya fundamentalmente en los criterios de acceso y participación en igualdad de oportunidades para ingresar en la agenda temática de la sociedad, en la producción de mensajes, en el intercambio de ideas, en el debate”.7 Ampliar el acceso a la radiodifusión, incluir nuevos actores, significaría llevar la democracia donde no la hay: los medios de comunicación 301


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que, concentrados y extranjerizados, condicionan aún al poder político a través del control de los mensajes que llegan en forma masiva a la opinión pública. La tendencia “comercial” del contenido mediático, claramente apreciable en los horarios centrales de la televisión abierta, barre además con los localismos y regionalismos que enriquecen la cultura argentina. Siguiendo una tendencia global, se trata de unificar para adaptar los mensajes a los requerimientos del mercado, como ya se ha expresado en este artículo. La defensa del pluralismo de medios de comunicación también hace a la protección de las culturas y de los pueblos, porque un manejo concentrado de la información uniforma a las sociedades, y elimina las diversas identidades. Claro que, para diversificar los mensajes, es imprescindible diversificar el acceso y por ende la propiedad de los medios, y para ello hace falta encarar una fuerte lucha contra los monopolios mediáticos, sostenedores de la vigencia de la ley 22.285. Sobre la acción depredadora de los grandes medios se pueden citar muchas voces, pero sorprende que se pronuncie en tal sentido el actual interventor del Comfer (Comité Federal de Radiodifusión), Julio Bárbaro, quien hasta el momento de cierre de este libro cumplió con eficiencia su rol de custodio del status quo mediático. Dijo Bárbaro en una entrevista periodística: “El drama de la Argentina se dio en el momento en que el Estado pasó a ser un instrumento del mercado. Se querían llevar tanta supuesta ganancia que incrementaban su deuda para sostener la ficción. A cambio de muchos avisos bien pagos, en lugar de ser acusados por el monopolio y las ganancias desmedidas, terminaban tratados con la ternura del opresor simpático”.8 A cambio de avisos bien pagos, dice la autoridad de aplicación, logran “ternura” en el trato. No hacen falta mayores explicaciones, y es imprescindible tener en cuenta esta cuestión a la hora de pensar una política de comunicación propia por parte del cooperativismo. Frente a este escenario, ¿cuál es el rol del Estado, garante y custodio de los derechos ciudadanos? Las políticas oficiales, desde 1983, no dieron un marco legal democrático a la radiodifusión, al tiempo que permitieron que se forjara la concentración mediática, el crecimiento de los negocios, dejando a un lado la participación de la sociedad en la 302


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comunicación. Para el docente universitario e investigador en la materia, Guillermo Mastrini, “en la Argentina, las políticas de comunicación, aún guiadas en gran medida por la ley de la dictadura, y los designios del neoliberalismo menemista, privilegian a las grandes corporaciones mientras continúan prohibiendo ser radiodifusor a todo aquel que no tenga intenciones de ganar dinero con la radiodifusión. Alejado de esta disyuntiva -sobre la que pesan dos fallos de inconstitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia de la Nación-, el funcionario se limita a intervenir en la disputa interna de las grandes corporaciones. (…) Argentina es uno de los países que cuenta con una estructura de medios más concentrada de la región, con grupos que tienen presencia dominante en los principales mercados a través de procesos de concentración horizontal e integración vertical”.9 La frutilla que terminó de adornar el postre de la comunicación concentrada la aportó el actual gobierno al sancionar el 20 de mayo del corriente el decreto 527/2005, por el cual otorga a los titulares de licencias de radio y televisión diez años más de uso de las mismas, bajo el curioso método de detener por una década el paso del tiempo para el vencimiento de los plazos de la concesión.10 Con esta medida, la administración Kirchner ratifica una política de comunicación que no admite la opinión de la sociedad ni el debate democrático, al fijarse por decreto presidencial, y mantiene el rumbo heredado en cuanto a alinear la legislación con los intereses de los propietarios de medios de comunicación que formaron grandes grupos concentrados durante la década de los ´90. Nuestros medios Los fundadores del movimiento cooperativo plasmaron un conjunto de principios que serían la guía del sector hasta nuestros días. Entre ellos, la difusión de la idea cooperativa hacia la sociedad ocupa un lugar importante, por lo que no resulta extraño que la prensa cooperativa cuente con antecedentes centenarios. En los albores de la centuria pasada surgieron las primeras publicaciones ligadas a entidades solidarias de consumo y agrarias fundamentalmente. Entre las pioneras se cuentan “El colono israelita argentino”, publicada desde 1907 por la Cooperativa Fondo Comunal de Villa Domínguez, Entre Ríos, que en 1917 se transformó en “El colono cooperador”; y “La cooperación libre”, editada por El Hogar Obrero. Asimismo, distintas entidades apuntalan desde su 303


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fundación la difusión del ideario cooperativo, entre ellas, la Asociación de Cooperativas Argentinas (Aca) publica desde 1924 el periódico “La cooperación”. Medios especializados y de contenido general, house organs, publicaciones independientes, ciclos televisivos, sitios de Internet, periódicos, revistas, programas de radio, boletines, todos hacen su aporte para la difusión de las acciones de un sector que, por su naturaleza y principios, navega a contracorriente de una realidad que impone otros valores. Aunque es importante el esfuerzo, no alcanza para plantear con fuerza ante la sociedad la alternativa de la economía social. El “discurso único” no es el único discurso existente, la prensa cooperativa intenta demostrar que hay otras voces, a las que vale la pena prestar un oído atento. El cooperativismo no ocupa un lugar destacado en los grandes medios de comunicación por razones ya explicitadas en este trabajo, pero también por limitaciones del propio movimiento que contribuyen a que buena parte de la sociedad no conozca la potencialidad del sector, en el marco de una auténtica “batalla cultural” en la que hasta el momento, triunfan los valores resumidos en la palabra mercado. A modo de ejemplo vale retomar el tema de los servicios públicos. Los medios masivos de comunicación jugaron un rol fundamental en los albores de la década de los 90 para crear el consenso social que no solo aceptara, sino que respaldara con cierto fervor la privatización de las empresas estatales de telefonía, agua, gas, electricidad, transportes, etc. Quién no recuerda la tramposa apelación al sentido común de Doña Rosa, machacando con los teléfonos que no funcionaban, los cortes de luz de la década de los 80, y los subsidios a los ferrocarriles (un millón de pesos diarios se destinan al tren, bramaban los comunicadores emblemáticos del menemismo. Una vez enajenados los servicios ferroviarios, los subsidios se mantuvieron, pero además se despidió a miles de trabajadores, y centenares de pueblos y ciudades del interior del país se quedaron sin ferrocarril). ¿Qué hubiera pasado si voces cooperativas firmes y potentes participaban en ese debate dando cuenta de otro modelo de prestación de servicios públicos? La respuesta no es concreta porque se trata de una especulación virtual sobre algo que no ocurrió, pero el interrogante invita a 304


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plantearse un escenario comunicacional distinto, en el marco del desafío que ineludiblemente deberá asumir la economía solidaria respecto de comunicar principios, valores y realizaciones del sector en medios de comunicación que incidan en la opinión pública. El tema, si bien adquiere una importancia estratégica indiscutible, aún no fue abordado a fondo en el seno del cooperativismo, de ahí la dificultad para encontrar reflexiones específicas. Sin embargo, comienzan a surgir algunos debates teóricos que construyen un marco de discusión indispensable en la instancia previa de generación de políticas comunicacionales propias. Así, en el libro publicado por el Foro Federal de Investigadores y Docentes, organizado por el Ministerio de Desarrollo Social, los investigadores Manuel Barrientos, María Laura Rodríguez, Martín Seijo, y Guillermo Wulff, realizaron un trabajo sobre comunicación cooperativa, en el que reflexionan sobre el vínculo indisoluble entre el hacer y el comunicar en la economía social. “Comunicación y cooperación designan espacios: la comunicación como espacio de intercambio, de encuentro, de diálogo y de interacción orientada a la producción de cambios político-culturales; la cooperación como espacio de representación de diferentes identidades sociales y de una racionalidad económica que se nutre de capacidades asociativas, vínculos horizontales, obligaciones de pertenencia y reciprocidad, y valores solidarios. La transformación que buscamos se inicia con la articulación de estos espacios. Con ese fin empleamos el concepto de comunicación cooperativa, articulación simbólica de ambos espacios en el discurso, articulación (conflicto, negociación, consenso) de prácticas en nuestro trabajo cotidiano. Tratamos de unir comunicación y cooperación en formas de participación cada vez más reales, intentando contemplar una democracia participativa tanto en la sociedad como en las formas de producción”, sostienen los autores. En su definición del hecho comunicacional como un proceso radica lo más interesante de este ensayo, ya que deja abierto el camino colectivo para encarar el desafío de la comunicación. “Consideramos a la comunicación cooperativa como un futuro deseable, una actitud permanente -no ya un mero instrumento o canal- que permite que todos los miembros de una sociedad, comunidad u organización construyan colectivamente su propia realidad. Por consiguiente, además de ser un concepto, la comunicación cooperativa es, sobre todo, un proceso de construcción orientado por las definiciones políticas, económicas y culturales de los colectivos protagonistas”. 11 305


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Asignatura pendiente Resulta necesario inscribir a la prensa cooperativa en el marco de la comunicación alternativa o contrainformación, definiciones aún no saldadas en los ámbitos académicos pero que marcan el territorio para diferenciar los espacios mediáticos que buscan su propia agenda, prestan oído a otras voces, y difunden hechos dejados de lado por la tapa de Clarín. El cooperativismo, las radios comunitarias, el sector social en conjunto, plantean una concepción contraria a la hegemónica, abriendo en el monolítico mapa actual de medios, resquicios por donde filtran mensajes a contracorriente del pensamiento único. Para los docentes e investigadores Natalia Vinelli y Carlos Rodríguez Esperón, “lo contrainformativo, lo popular, lo comunitario, lo participativo, las concepciones instrumentales o aquellas basadas en la gestión del medio; en fin, las diferentes formas de entender lo alternativo están asociadas a un proyecto más amplio del cual la práctica forma parte y sin el cual es imposible comprenderla”. Sostienen además que “la alternatividad es un proceso que abarca desde el discurso hasta la organización del medio y las formas sociales en que éste se utiliza, siendo el discurso contrainformacional el elemento que, ya sea como intervención política de urgencia o como reflexión más profunda, manifiesta las necesidades de la coyuntura política y los objetivos de la organización político social encarnados a su vez en la práctica misma del medio”.12 Frente a este panorama, y ante la indispensable necesidad de hacer trascender la acción cooperativista a la mayor porción de la sociedad posible, ¿cuál debe ser la actitud de la dirección del movimiento? ¿Cuál es la responsabilidad de las cooperativas respecto de la comunicación? Hacer y comunicar son dos planos que deben ir de la mano. En el caso del cooperativismo, la difusión es además una responsabilidad, porque llevar a la sociedad el testimonio de la acción cooperativa conlleva un aspecto educativo, entendido en el sentido de mostrar ejemplos de logros conjuntos en tiempos en los que el individualismo y el darwinismo social forman parte del sentido común impuesto a partir de la implantación del modelo económico neoliberal. Las cooperativas de electricidad en particular, y las de servicios públicos en general, han dado renovadas muestras de capacidad de gestión, 306


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eficiencia, solidez y competitividad, alcanzando importantes logros en cuanto a desarrollo económico, expansión de redes y calidad de servicio. Sin embargo, su prensa, su influencia en los medios de comunicación, nacionales, regionales y locales, no es equivalente a su peso económico y social. No puede dejar de consignarse esta situación como una materia pendiente del sector social de la economía, no resuelta aún pese a reiterados pronunciamientos de la dirigencia en cuanto a la importancia de la comunicación. La opción más fácil y quizás más tranquilizadora, es seguir hablando para adentro, comunicando entre nosotros, convenciendo a los convencidos. Esto puede servir para afirmar: hacemos comunicación, tenemos nuestro boletincito, la revista institucional, el programa especializado, pero sin dar una vuelta más de tuerca seguirá el cooperativismo fuera de la agenda pública. Hay que arriesgarse a saltar el cerco, y dar debates en otros ámbitos. Harán falta en este punto una política y una estrategia comunicacional, profesionales preparados para difundir el cooperativismo pensando en receptores no especializados, y dirigentes dispuestos a sostener debates en ámbitos menos seguros que nuestros medios. Así lo reconoce la comisión que analizó el tema en el marco del Congreso Argentino de la Cooperación 2004. Según consta en el libro que resume los debates, “el movimiento cooperativo se propone eficiencia y capacidad de competencia frente a las empresas capitalistas, pero no coloca a su prensa en el mismo andarivel competitivo. Le asigna desde el vamos un rol subordinado institucionalmente, donde fatalmente impera el conformismo informativo”.13 Aquí entra a tallar la concepción que cada uno tenga del cooperativismo. Si lo reducimos a una mera forma de asociarse para satisfacer una necesidad, casi la prensa propia prácticamente no hace falta, no es necesaria, basta con insertar algunos mensajes específicos en los medios generales de acuerdo a las necesidades de ka operatoria desarrollada. Pero si se concibe al cooperativismo como organización de doble carácter, empresa y movimiento social que aspira a cambiar la situación de su entorno, potenciando las posibilidades de sus integrantes a través de la integración de esfuerzos, el incidir en la sociedad a través de la difu307


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sión de ideas, principios y valores cobra especial relevancia, y no hay mejor herramienta para este cometido que los propios medios de comunicación. En el documento final del CAC 2004 se señala: “el avance de la concepción solidaria será difícil sin el aporte y la participación activa y consciente de los ciudadanos, y en ese plano el derecho a la información es crucial. En este escenario, la prensa cooperativa tiene un rol esencial que cumplir”.13 Despertar las conciencias solidarias es la misión que asigna el CAC a los medios del sector, apuntando a ganar voluntades que promuevan nuevos espacios para la economía social. Asimismo, los cooperadores expresaron su posición en favor de la democratización del espectro comunicacional indispensable para expresar en los medios a todos los sectores de la sociedad. “La radiodifusión comunitaria a cargo de emprendimientos sin fines de lucro, de raigambre local y con foco en la comunidad, es una de las respuestas sociales a la exclusión por excelencia y merece ser protegida por el derecho, tanto en el ámbito nacional como internacional. El sector de la economía social que en mejores condiciones está para reunir los capitales necesarios para hacer frente a la concentración económica es el cooperativismo, por lo cual, lejos de ser discriminado, debe ser apoyado”.13 Asimismo, la prensa cooperativista debe jugar también un rol determinante en la formación de los asociados, aportando a una mejor comprensión de las problemáticas que afectan a las entidades de la economía social, se constituye de esta manera en herramienta eficaz para la generación de una sólida conciencia principista necesaria para enfrentar los cantos de sirena de la economía de lucro. Al respecto, decía el especialista en temas cooperativos, Eduardo Fontenla: “Es necesario plantear un proceso educativo desde la comunicación cooperativa, un proceso horizontal donde la práctica de la comunicación social es clave. La eficacia para el cambio necesita comunicación más organización, ajustada siempre a requerimientos locales. Debemos tener aquella visión global, pero partiendo de lo local. Hay un mensaje muy fuerte de la globalización en cuanto dejar de lado todo espacio local, en esto el cooperativismo es factor de democratización y mantiene los valores locales. No perder la visión del condor, pero con las raíces del algarrobo”. 14 308


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Agenda propia Para los medios cooperativos no debe ser un objetivo la repetición de voces que circulan por los grandes medios, por el contrario, necesitamos diversificar las fuentes, hablar con los verdaderos protagonistas, los que participan de la construcción del movimiento cooperativo y los movimientos sociales afines. El periodismo cooperativo se nutre del inspirador espíritu de los pioneros del movimiento, de su ideario y sus principios morales. Se trata entonces de tener los medios propios, pero una vez conseguidos, una vez abierta esa posibilidad, habrá que evitar sumar más de lo mismo. Si los medios cooperativos se limitan a incluir alguna noticia del movimiento en el marco de la información y el análisis que predomina en los medios, se queda a mitad de camino. Es menester instalar una agenda diferente, ligada a los intereses comunitarios, y en el caso de compartir temas con la gran prensa, que sea desde un enfoque diferente, una mirada crítica propia, tamizada por los principios solidarios. Si un programa de radio con espíritu cooperativo lee y comenta las noticias publicadas por Clarín y La Nación, no está haciendo prensa alternativa, simplemente suma una voz más al coro monocolor. Si los sistemas de cable cooperativo se limitan a vender más baratas las señales internacionales, sin generar producción local, solo aportan una solución económica al acceso a la comunicación, que no es poco pero tampoco es suficiente. La generación de noticias debe asumirse como un trabajo a realizar por nuestros medios. La interacción entre quienes trabajamos en este ámbito puede ser la fórmula para lograr este objetivo, optimizando los recursos existentes a través de una red, suerte de agencia informativa del sector, que nos garantice la circulación de información especializada entre nosotros, pero también trascendiendo nuestro medio y ofreciéndola a quienes tengan interés en divulgarla. Sería como consagrar el tan mentado concepto de integración, aplicado en el ámbito de la comunicación. Pero para incursionar en comunicación pensando en alcances masivos, resulta indispensable una estrategia del movimiento, una decisión política en tal sentido. En otros sectores de la economía, la inversión en comunicación es un ítem más de cada presupuesto, con la deliberada intención de influir en la opinión pública, algo que visiblemente no sucede en el cooperativismo, con las contadas y honrosas excepciones. 309


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La formación de periodistas especializados, o imbuidos del espíritu cooperativo, aparece también como una materia sensible para nuestro análisis. Pero cabe preguntarse: ¿en qué medios trabajarían los nuevos periodistas formados en el cooperativismo? Quizás el primer paso sea consolidar los medios existentes y crear luego nuevos medios, profesionales, atractivos, que den la batalla por el lector-oyente-teleespectador con los grandes medios, y que disputen la conciencia de los asociados. Hacerlo implicará comenzar a romper el cerco comunicacional que impone el discurso único, dando lugar a la irrupción en el escenario mediático de las identidades locales y regionales relegadas, los sectores económicos y sociales marginados, y las múltiples voces que no pueden, hasta el momento, hacer valer su derecho a la libre expresión.

Notas 1 2

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Ignacio Ramonet, Crisis en los medios de comunicación, Rebelión, 5/04/05 Julio Barreiro, Comunicación y humanización, reflexión sobre los medios de comunicación de masas, Ediciones La Aurora, página 72 Ignacio Ramonet, conferencia sobre “Periodismo, globalización, mundialización y negocio”, en la Biblioteca Nacional, Buenos Aires, 28 de junio de 2001 Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica Miguel Rodríguez Villafañe, Derecho al acceso a la radiodifusión en la Argentina, Editorial Kent von Düring, página 27 Miguel Rodríguez Villafañe, Derecho al acceso a la radiodifusión en la Argentina, Editorial Kent von Düring, página 34 Washinton Uranga, La ley de radiodifusión, Página 12, 28/09/04 Julio Bárbaro, “Libertades”, Revista Debate, 5 de noviembre de 2004 Guillermo Mastrini, profesor titular de Política y Planificación de la Comunicación, Facultad de Ciencias Sociales, UBA; Revista Noticias, 24/02/05 Artículo 1º del decreto 527/2005: “Suspéndense por el plazo de DIEZ (10) años los términos que estuvieren transcurriendo de las licencias de servicios de radiodifusión o sus prórrogas previstos en el artículo 41 de la Ley Nº 22.285 y sus modificatorias. Los términos se reanudarán automáticamente vencido el plazo de suspensión antes citado”. Manuel Barrientos, María Laura Rodríguez, Martín Seijo, y Guillermo Wulff; Comunicación es participación: articulación política y sociedad civil, Libro del Primer Encuentro del Foro Federal de Investigadores y Docentes, Ministerio de Desarrollo Social, página 78 Natalia Vinelli y Carlos Rodríguez Esperón, Contrainformación. Medios alternativos para la acción política, Peña Lillo - Ediciones Continente, páginas 12 y 13 Libro del Congreso Argentino de la Cooperación, páginas 28 y 29, Intercoop Editora Cooperativa Eduardo Fontenla, discurso pronunciado en el Primer Congreso Nacional de Cooperativismo y Radiodifusión, Santa Rosa, La Pampa, del 9 al 11 de abril de 2003.

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Las cooperativas eléctricas y su preocupación por la comunidad por Carlos Guillermo Weirich y Olga Caballero

Introducción En nuestros días la globalización es un hecho indiscutible. Negarla resultaría un absurdo, está entre nosotros y hace sentir su presencia a cada instante en la vida individual y colectiva. Ha hecho del mundo una aldea, ha universalizado algunos principios de la economía capitalista, ha incrementado la sociedad de la información y de la comunicación, y, a la vez, ha mostrado realidades duras de digerir para cualquier humano bien nacido: un tercio de la humanidad vive con menos de un dólar por día, la concentración de riquezas es un espectáculo de horror, junto a la sobreabundancia de unos pocos caminan el hambre, la pobreza y el desempleo de muchos. Para contabilizar sus negatividades se haría necesario ocupar tantas páginas como tiene la Enciclopedia Británica. Pero, ante tanta desazón y aridez, para quienes desde hace tiempo apostamos al cooperativismo y a la importancia de la vida local hay un dato positivo: la globalización selectiva y hegemónica 1 ha traído aparejada una reactualización de las formas asociativas que constituyen la Economía Social, esto es fundamentalmente, el sector cooperativo y mutual2 ; reactualización que tiene sus orígenes en la necesidad de subsistencia de importantes sectores sociales inmersos en los desequilibrios que la tan mentada globalización nos ha sabido traer. Nuestro país, según datos internacionales, ocupa un lugar de privilegio entre aquellos que más se han globalizado. Es claro que la década de los noventa y sus importadas fórmulas económicas y sociales no ha sido un factor ausente para ponernos en esa altura de la tabla; pero, la despiadada guillotina parida en el Consenso de Washington no tuvo el suficiente impulso para decapitar a la Economía Social. Durante muchos años, cientos y cientos de cooperativistas y mutualistas en toda la geografía del país, han trabajado incansablemente para fortificar sus estructuras y tener una presencia activa en el sostén de aquello que las recetas de la globalización decían que era necesario desvanecer y minimizar hasta llegar a su desaparición. Los datos de los últimos censos 311


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nacionales son elocuentes y nos dan fundamentos que muestran que cooperativas y mutuales conforman miles de entidades con más de diez millones de asociados. Las cooperativas contribuyen significativamente en la conformación del PBI, mantienen operatorias por miles de millones de pesos, generan innumerables puestos de trabajo, y también hoy en día tienen una importante y creciente actitud exportadora. Junto a estos signos de los tiempos, Argentina está configurada con una seria y grave concentración poblacional urbana. Hoy, tres millones setecientos mil kilómetros cuadrados están casi desiertos y, como contrapartida, se da un fenómeno de concentración urbana de los más altos del mundo, en una franja que ocupa no más de 120 Km por 50 Km, con epicentro en la ciudad de Buenos Aires. Este dato, proveniente de la ciencia de la demografía, no resulta menor para comprender y dar explicación a algunas realidades sociales y económicas que vivimos, sufrimos y padecemos. Tenemos como realidad un asentado desequilibrio entre lo urbano y lo rural. Una de las consecuencias más evidentes de tal concentración se manifiesta en una relación de carácter asimétrico entre Buenos Aires y el interior, relación que también puede observarse en la mayoría de las provincias entre sus capitales y ciudades y pueblos de menor porte, que se ha manifestado históricamente de modo especial, en grandes diferencias a nivel de prestación de servicios. Pero, a su vez, lo desparejo de esta relación funcionó como un incentivo, puesto que ha llevado a buscar formas alternativas para enfrentar la realidad, que han producido un incremento de las acciones de carácter comunitario para resolverlo.

La vida comunitaria y las cooperativas Desde los mismos inicios de la Sociología como ciencia, el tema de la comunidad y las formas de convivencia3 que se expresan en ella han sido objeto de importantes estudios. Una de las obras pioneras fue, a principios del S. XX, la de F. Tönnies, puesta bajo el título “Comunidad y Sociedad”; este sociólogo alemán enseña que la comunidad es una “forma de relación social en la cual la actitud se inspira en el sentimiento de los partícipes de construir un todo integrado e integrable”. Mientras que, más modernamente, Th. Geiger ha afirmado que la comunidad es la “forma de existencia en la cual me concibo unido inseparablemente con otros”. 312


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Desarrollos posteriores a estos autores han ahondado en el tema tratando de desentrañar las diversas formas en que se da el vínculo comunitario, y han concluido en que la proximidad es la base de tales vínculos. La proximidad puede ser sanguínea, espacial, psicosocial o cultural y, a la vez, afirman que el tipo de relaciones comunitarias es fundamental para la integración social que hace al sistema de convivencia. Teniendo en cuenta el tema que nos ocupa, hay que considerar que las cooperativas son un ámbito en el que todas esas proximidades resultan de una evidencia palmaria. Veamos algunos ejemplos que refieran a ellas dando cuenta de las mismas de una en una. La proximidad sanguínea se puede advertir con solo echar una mirada sobre los listados de los socios, en los que la reiteración de los apellidos es algo común. La historia familiar está generalmente asociada con la historia de las cooperativas y las generaciones se van sucediendo en la construcción de la historia de las entidades. La proximidad espacial se reconoce en el hecho de que siempre la cooperativa se origina para dar respuestas a necesidades sentidas en un mismo lugar, sea ciudad, pueblo o colonia. Nuestras cooperativas se han desarrollado en la mayoría de las provincias de nuestro país, y en comunidades de diferente porte, y en el caso particular que nos ocupa, el de las cooperativas eléctricas, llegando a prestar servicios en la actualidad desde viviendas y explotaciones rurales, hasta en dos ciudades capitales de provincia (Santa Rosa y Neuquén), pasando por localidades de diferente envergadura. La proximidad psicosocial se siente porque la cooperativa es un ente que permite a sus asociados desarrollar una particular identidad que consiste precisamente en “ser socio”, identificarse como “asociado”. Esto posibilita desarrollar un sentimiento de pertenencia que es complementario de los demás atributos de la personalidad, probablemente con un mayor grado de evidencia entre aquellos que tienen una participación activa, en los que ocupan un lugar en la conducción de las entidades cooperativas, o en los descendientes de los pioneros de cada entidad. La proximidad cultural se da puesto que en las cooperativas se ve de manera muy clara la común adhesión a valores, a gustos, a representaciones, 313


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a necesidades, a costumbres y tradiciones, que encuentran en las entidades un ámbito propicio para desarrollarse. En el sistema de convivencia de la comunidad se destaca la solidaridad como conducta, es decir, la actitud de compromiso ante situaciones concretas que son vividas o sentidas por sus miembros. En base a esta definición podemos afirmar que la cooperativa es una forma de agrupamiento social propio de la comunidad fundado en la solidaridad, porque exige un modo de actuar que no tiende a la resolución individual de los problemas cotidianos y/o estructurales, sino que requiere en primer término reconocerlos como asuntos comunes, y en segundo lugar afrontar soluciones para todos. Por otra parte, podemos pensar también en otros nexos posibles que se presentan entre la cooperativa y la comunidad de la que forma parte, por ejemplo la relación con el progreso.4 Este es un concepto al que se lo concibe ante todo ligado a la voluntad del hombre; consecuentemente, exige la actitud previsora y planificadora. No hay progreso sin la decisión del hombre, que además es quien propone modelos concretos, para enfrentar las dificultades y lograr los avances que necesita. Frecuentemente las respuestas son de carácter sectorial, como es el caso de las cooperativas de servicios públicos en general y de las eléctricas en particular.

Las cooperativas eléctricas Esta breve introducción teórica nos permite llegar al núcleo de nuestro trabajo que es la preocupación por la comunidad por parte de las cooperativas eléctricas. Uno de los maestros de nuestra lengua como lo es Martín Alonso, apunta que la voz preocupación asume los sentidos principales siguientes: 1. Anticipación o prevención que una cosa obtiene o merece. 2. Juicio o primera impresión que hace una cosa en el ánimo de uno, de modo que estorba para admitir otras especies o asentir a ellas. 3. Cuidado, desvelo, previsión de alguna contingencia azarosa o adversa. 5 Como se puede observar, preocupación viene a significar, en esencia, anticipación, prevención, cuidado, desvelo, previsión. Vamos a ver entonces en los párrafos que suceden de qué modo las coo314


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perativas eléctricas, como organizaciones de carácter eminentemente comunitario se desvelaron para alcanzar su desarrollo, tomando las previsiones necesarias, anticipándose a las necesidades que se les irían presentando, cuidando sus recursos, pero sobre todo desvelándose por el futuro. Los pioneros del cooperativismo eléctrico en la República Argentina tenían como clara meta lograr para sus respectivas comunidades la fuerza motriz para transformar sus producciones y también elevar sus niveles de calidad de vida. Sería aventurado precisar el número de pequeñas localidades que no desaparecieron del mapa gracias a que sus pobladores pudieron contar con electricidad, pero no puede dudarse que se trata de una cifra muy significativa. Esto era más que una meta, era casi una utopía. Para poder entender la dimensión de esta afirmación es necesario tener en cuenta que el punto de partida era la carencia. La única disponibilidad real que tenían era la voluntad de trabajar en comunidad. A partir de ahí se levantaron edificios, se instalaron motores, se plantaron postes y se estiraron alambres. El aporte del Estado era nulo o muy escaso, las trabas eran innumerables y había intereses encontrados. La calidad de vida mejoró con la luz instantánea, el alumbrado público, radiorreceptores, ventiladores, heladeras y otros electrodomésticos, posibilitando además el acceso a la comunicación, la información, la cultura, el esparcimiento, los paliativos para las condiciones climáticas extremas, la conservación de alimentos, el alivio en las tareas del hogar, y otras tantas consecuencias directas e indirectas que podríamos seguir enumerando. En un sentido económico más amplio pueden señalarse la instalación de fábricas de características diversas según la zona de afincamiento y las características de las producciones regionales, como por ejemplo aserraderos, tambos, procesadores lácteos, molinos de granos, etc. que se vieron favorecidas por la llegada de la electricidad, y que permitieron consecuentemente un incremento de las actividades comerciales. Debemos reconocer entonces que el esfuerzo, la perseverancia y el afán de retener a vecinos y parientes trabajando y disfrutando de una mayor 315


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calidad de vida en cada pueblo, desalentando el éxodo a las grandes ciudades y centros industriales, hizo que los visionarios triunfaran en su intento. El cooperativismo se había instalado en el teatro de la electricidad de la República Argentina.

Cómo aparecen las cooperativas eléctricas en escena El servicio de electricidad aparece en Argentina, como en la mayoría de los países, en los últimos años del sigo XIX, y se expande rápidamente durante las primeras décadas del siglo XX, a cargo de empresas de carácter privado, con una regulación estatal mínima o inexistente. No debe extrañar entonces que la electricidad llegara prioritaria y casi exclusivamente a los centros de mayor consumo, ya sea por densidad habitacional o por el grado de concentración industrial, con los precios fijados por las empresas prestadoras que eran monopólicas en sus respectivas áreas y funcionaban sin control por parte del Estado. En esta situación, el nivel de tarifas y la inversión que podía esperarse para las comunidades más relegadas y/o alejadas de los grandes centros de consumo estaba muy lejos de lo necesario para permitir un desarrollo en condiciones equitativas en todos los rincones del país. Se identifican entonces dos situaciones claramente perjudiciales: 1. Vastos sectores de la geografía nacional sin el novedoso servicio de la electricidad. 2. Donde lo había, era muy caro. Esta situación plantea inquietudes en numerosas comunidades a lo largo y a lo ancho del país, preocupadas por un lado por quienes no contaban con el servicio y de ese modo no alcanzarían a tenerlo, y por el otro porque quienes lo poseían necesitaban conseguir mejores precios. Encontraron una respuesta: unidos podían conseguirlo. La forma era el cooperativismo. Así entonces, podemos ver que las cooperativas eléctricas nacen con una finalidad de preocupación por la comunidad, con el objetivo de ofrecer un servicio público que ayudara a incrementar la calidad de vida de los miembros de distintas comunidades del país. Cabe recordar una frase del Licenciado Blas Castelli: “es muchísimo lo que 316


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el País, las Provincias y los Municipios le deben a la Federación Argentina de Cooperativas de Electricidad y sus cooperativas asociadas”. Las actividades del sector eléctrico han sido algunas de las más dinámicas para la modernización de Argentina. Desde 1900 nuestro país tiene un fuerte aumento del consumo de electricidad, lo cual se refleja en las cifras de producción, que pasan de 30 millones de kwh a 1.400 millones en 1930. En estas tres décadas la actividad se encuentra en manos de un grupo monopólico de empresas de capitales extranjeros tales como SOFINA, COLUMBUS, SUDAM y EBASCO 6 . Las dos primeras brindaban sus servicios en zonas de alta densidad de población. El accionar de las empresas se tradujo en disfuncionalidades asociadas a las altas tarifas y mala calidad del servicio. Pero, a partir del 4 de julio de 1926, la situación comenzó a modificarse. Esa es la fecha en que se fundó la Cooperativa Eléctrica de Punta Alta, Partido de Coronel Rosales, Provincia de Buenos Aires, luego de retirarse el concesionario privado que proveía de fluido eléctrico a dicha localidad. Con ello, el naciente movimiento cooperativo se difundió en zonas con baja densidad de población, en las que las grandes empresas cobraban tarifas elevadas por la baja escala de las operaciones. Cabe recordar que en aquellos tiempos iniciales solamente existían los sistemas aislados. Debieron pasar algunas décadas hasta contar con interconexiones que permitieran distribuir electricidad sin necesidad de generación propia. Otra actitud pionera de las cooperativas eléctricas se encuentra en su disposición a la integración, puesto que pocos años después de la experiencia pionera de Punta Alta, veintiocho cooperativas conformaron en 1938 la Federación Argentina de Cooperativas de Electricidad y Otros Servicios Públicos Limitada (FACE), con un ambicioso programa de acción para el Movimiento Cooperativo que fue creciendo a lo largo de las décadas, hasta conseguir la importante presencia institucional que tiene hoy en nuestro país. Esta actitud integracionista, que incluye también múltiples ejemplos de integración vertical y horizontal merece destacarse, porque entraña además un ejemplo de esfuerzo mancomunado que cumple una importante función educativa social y conforma un ambiente propicio para el desarrollo de valiosos emprendimientos económicos en forma conjunta. 317


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Más allá de la electricidad… la comunidad o la vinculación con el medio social No podemos dejar de mencionar en este momento, que las cooperativas eléctricas pueden considerarse como el intento madre de los demás esfuerzos cooperativos para la prestación de servicios que se fueron desarrollando posteriormente en el territorio nacional. “Por lo general, las cooperativas de electricidad también proporcionan a los asociados algunos servicios anexos, tales como abastecimiento de materiales o artefactos eléctricos, fabricación de hielo, instalación de cámaras frigoríficas, etc. Y valiéndose de su experiencia, ellas tienden a diversificar su acción para abarcar asimismo otros servicios públicos, tales como agua corriente, teléfonos, gas, pavimentación, desagües cloacales, drenaje e irrigación”7 Como hemos estado analizando, el sector eléctrico fue una de las ramas en las que se desarrolló más fuertemente el cooperativismo, generando facetas originales tanto en las tareas de organización como en las de gestión, lo que permitió, entre otras cosas, la posibilidad de formar recursos humanos que no solamente estaban capacitados para la prestación de servicios, sino que además estaban particularmente estimulados para solucionar los problemas que se iban presentando a las comunidades en su desarrollo y deseosos de alcanzar para sí mismos y para su gente todos los beneficios y las posibilidades de la vida moderna. Así, una vez satisfecha la necesidad primaria que les dio origen, las cooperativas eléctricas fueron capaces de aprovechar las estructuras y bienes generados a lo largo de los años, y fueron encarando otros emprendimientos para atender los requerimientos de los nuevos tiempos. Podemos mencionar como los más importantes, por su envergadura y antigüedad, a la provisión de agua potable y a la telefonía. La sola mención de los beneficios que significan la salud pública y vencer las dificultades de la incomunicación, nos eximen de explicar el valor de estos servicios para la vida de las comunidades del interior de nuestro país. Pero, probablemente el más importante de los bienes alcanzados sea el capital humano generado, sensible a las necesidades que va presentan318


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do el diario vivir en las comunidades de las que forman parte. Son múltiples los ejemplos de los servicios no convencionales que prestan las viejas cooperativas eléctricas a sus comunidades. Resulta imposible aquí desarrollarlos a todos, pero podemos mencionar algunos ejemplos de los últimos tiempos, que muestran originalidad, preocupación y disposición para ir enfrentando los problemas que se presentan con el devenir: - Para la defensa de la producción y de los intereses de asociados y no asociados: instalación de una báscula para pesaje de camiones. - Para resolver el traslado de los alumnos al centro educativo, cuando fue cerrada una escuela rural: adquisición de un medio de transporte apto (bus). - Para preservar el patrimonio cultural: compra del cine del pueblo, o recuperación de bibliotecas populares y museos. - Para facilitar la capacitación de los jóvenes en centros alejados: albergues para estudiantes. - Capacitación para actividades productivas. Una mención especial merece en este momento el esfuerzo de las cooperativas eléctricas para mantener a sus comunidades en contacto con todas las posibilidades que ofrece el mundo de hoy y lograr una adecuada actualización tecnológica, a través de la prestación de los servicios de TV e Internet. Todos estos ejemplos nos permiten también visualizar claramente la relación de las cooperativas eléctricas con la idea de desarrollo local, y los efectos de la circulación de los recursos humanos y económicos. Para concluir, podemos apoyarnos en el 7mo. Principio Cooperativo dado por la Alianza Cooperativa Internacional en 1995: Preocupación por la comunidad. Dice la ACI al respecto: “las cooperativas son organizaciones que existen primariamente para el beneficio de sus asociados. Debido a esta sólida vinculación entre los asociados, a menudo en un espacio geográfico específico, con frecuencia las cooperativas están también estrechamente ligadas a sus comunidades. Tienen la responsabilidad especial de asegurar que el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades, sea sustentable. Tienen la responsabilidad de trabajar constantemente por la protección del medio ambiente de esas comunidades. Corresponde entonces a los asociados decidir con qué grado de intensidad y de qué manera específica una cooperativa debería 319


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efectuar sus contribuciones a su comunidad. No es, sin embargo, una responsabilidad que los asociados puedan dejar de aceptar”.8

Notas 1

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3

4

5 6

7 8

Tal es la adjetivación que le dan BARBOSA, O. y GRIPPO, R., “Cooperativismo, Globalización y Desarrollo Local” Ed. digital en: www. Portabioceanico.com. Cfr. RICCI, J., El Asociativismo y la Economía Social -Propuesta de generación de trabajo a partir de la Planificación Estratégica para el Desarrollo Local, liderado por el AsociativismoUniversidad de Luján. Los trabajos de F. Tönnies, M. Weber, L. von Weise, D. von Hilderbrand, Th. Geiger, T. Parsons, entre otros, dan cuentas de esta afirmación. Este enunciado queda expuesto en forma explícita en el séptimo principio de la Alianza Cooperativa Internacional. Compromiso con la comunidad: “la cooperativa trabaja para el desarrollo sostenible de la comunidad por medio de políticas aceptadas por sus socios.” Cfr. su: Enciclopedia del Idioma (Madrid, Aguilar, 1982) entrada correspondiente. LA SCALEIA, L., Cooperativismo y Desarrollo Energético en la Argentina: El Caso de la Cooperativa Eléctrica de las Flores, 1934-1950. Documentos. Centro de Estudios de Sociología del Trabajo. UBA. Nº 43 - Diciembre de 2003 p. 1. El grupo EBASCO tenía a su cargo las usinas pertenecientes al gupo ANSEC, el que a mediados de la década de los años 20 sumaban 140 usinas; el grupo SUDAN, tenía 80 usinas en el interior del país y estaba vinculado a la empresa norteamericana Intercontinents Power. DRIMER, B y DRIMER,A., Compendio de cooperativas, Intercoop, Bs. As., 1985, p. 101. Alianza Cooperativa Internacional. Los principios cooperativos para el siglo XXI. Resolución de la Asamblea General acerca de la Declaración sobre la identidad Cooperativa, punto 60.

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Aportes para el Desarrollo de las Cooperativas de Electricidad  

Aportes para el Desarrollo de las Cooperativas de Electricidad - Compilador Jorge Bragulat, Autores Varios, Editorial InterCoop

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