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COOPERA Organizzazioni Internazionali Quadro generale

Diritti umani e Costituzione Italiana Norme Pattizie

A cura del gruppo di lavoro Docenti giurisprudenza - Luisa Miggiano (Docente Seminari formativi) - Fulvia Santoro (Docente Seminari formativi) - Anna Laura Martella (Docente Seminari formativi)

Responsabili di attuazione Partner Coopera - Carmelo Calamia - Cristiana Nappi - Valerio Martella

(Dir. Prov. di Lecce Ass. Pol. Comunitarie) (Resp. Tecnico Prov. di Lecce Ass. Pol. Comunitarie) (Resp. Puglia Progetto Coopera Consorzio Informdata)

Sportello servizi per l’immigrazione - Gigi De Luca - Rosi D’Agata

(Dir. Prov. di Lecce Ass. alla Cultura) (Resp. Sportello Servizi per l’Immigrazione)


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Organizzazioni Internazionali Quadro generale Uno sguardo sull’integrazione degli Stati nel mondo: luci ed ombre. Il fenomeno del proliferare delle organizzazioni internazionali e del loro crescente ruolo caratterizza le relazioni internazionali sin dal secondo dopoguerra. Sempre più gli Stati demandano ad esse di affrontare problemi che per entità e difficoltà di risoluzione travalicano la dimensione nazionale. Il dibattito in corso nelle sedi della politica e della società civile sui rischi e le conseguenze che comporta la cosiddetta globalizzazione riflette proprio la necessità di spostare, principalmente, l’analisi dei problemi ad un livello superiore agli Stati e di ricercare delle risposte al livello della Comunità internazionale che si traducano in un sistema di regole condivise. Tuttavia il panorama delle organizzazioni internazionali risulta essere quanto mai diversificato tanto da non potersi inquadrare in una categoria omogenea. Vi sono, infatti, organizzazioni a vocazione universale, come le Nazioni Unite o l’Organizzazione mondiale del commercio, che fungono da foro globale per la gestione di problematiche che in un’epoca di crescente globalizzazione interessano tutti gli Stati del pianeta, come la sicurezza o il commercio internazionale. Vi sono invece, organizzazioni regionali che, in virtù del minor numero di membri e della maggiore affinità tra gli stessi, possono sviluppare un dialogo ben approfondito e dar vita a più efficaci istituzioni comuni. Le organizzazioni internazionali si differenziano tra loro anche per le finalità che perseguono. Alcune, come l’ONU o le Comunità europee, intervengono ad ampio raggio su una molteplicità di temi, al fine di costruire la pace, la solidarietà, il progresso economico, altre sono specializzate per determinate sfere di competenza (come Fao, Unicef, Unesco). La distinzione più significativa, tuttavia, rimane quella tra organizzazioni di tipo intergovernativo o, per converso, sovranazionale. Il successo della Comunità europea rispetto ad altri fenomeni associativi tra Stati è dato dall’elevato grado di sovranazionalità1 di questa. Nessuna area del

1. Il grado di sovranazionalità di un’istituzione è dato dalla sua indipendenza rispetto ai Paesi che vi aderiscono e dalla sua capacità di elaborare una volontà propria di imporsi, attraverso atti normativi e strumenti esecutivi sugli stessi Stati membri. Indice del grado di sovranazionalità di - 2-


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mondo, infatti, dispone di istituzioni così incisive -per strumenti e competenzecome ne ha la Comunità europea. Le Nazioni Unite, cui è demandato l’essenziale compito di garantire la pace del pianeta, non riescono ad operare efficacemente in tal senso in buona misura a causa di un assetto istituzionale deficitario di sovranazionalità. Basti pensare, infatti, al diritto di veto di cui godono solo cinque stati e da cui dipendono le decisioni più importanti per la stabilità del nostro pianeta. La sovranazionalità del sistema comunitario consta di alcuni elementi caratterizzanti, tra cui: •

l’esistenza di un Parlamento europeo direttamente eletto -che affianca come seconda camera decisionale il Consiglio, composto di Stati membri; la natura di autorità indipendente attribuita alla Commissione europea, organo che dispone del monopolio dell’iniziativa normativa e di rilevanti compiti esecutivi e di controllo; ed infine la giurisdizione necessaria della Corte di Giustizia delle Comunità europee, che assicura il rispetto della rule of law nel sistema.

A questo particolarissimo equilibrio istituzionale si affianca un’efficacia degli strumenti normativi che non trova riscontro nel panorama del diritto internazionale. Atti comunitari come regolamenti e decisioni sono infatti vincolanti e direttamente applicabili per i cittadini, senza la mediazione degli Stati membri, richiesta solo per le direttive. L’ordinamento comunitario così come lo conosciamo, tuttavia non corrisponde che in parte a quello disegnato dal Trattato di Roma nel 1957. E’ infatti frutto di un lungo processo evolutivo. Il processo di integrazione europea prende avvio dopo la seconda guerra mondiale, frutto di una riflessione sugli effetti nefasti dei conflitti tra Stati e del timore che essi possano ripetersi. E’ la Francia, attraverso il suo Ministro degli esteri Schumann, a lanciare alla Germania la proposta di creazione di un’entità sovranazionale incaricata della gestione delle risorse carbosiderurgiche. Nasce così, nel 1951, la Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA), seguita dopo pochi anni dalla Comunità economica europea e dalla Comunità europea dell’energia atomica. un’istituzione è l’ampiezza del ricorso al voto a maggioranza nelle sedi istituzionali o ancora il grado di indipendenza delle strutture dotate di compiti esecutivi e di controllo, nonché l’autorevolezza e l’autonomia degli organi giurisdizionali.

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Il processo di integrazione europea prosegue, nell’arco di cinquant’anni, costellato di riforme istituzionali e di progressivi allargamenti della base soggettiva. Nel 1992, gli iniziali sei Stati membri sono raddoppiati e la Comunità è inglobata, con il Trattato di Maastricht, in un’Unione europea dagli obiettivi ben più ambiziosi. Essa è dotata ormai di importanti competenze che vanno al di là delle mere esigenze del mercato (ambiente, salute, consumatori), ha dato vita ad una cittadinanza europea, che sancisce definitivamente un rapporto diretto con i cittadini, e si è dotata di una moneta unica. Quest’ultima rappresenta forse il traguardo più ambizioso finora realizzato: l’euro è la prima moneta avente corso legale pur non essendo la moneta di uno Stato; la sua emissione e la sua gestione sono affidate alla Banca centrale europea, istituzione autenticamente sovranazionale e dotata di ampia autonomia. Tuttavia le modalità scelte per dare vita ad un’unione economica e monetaria non sono prive di criticità. Sebbene la Comunità abbia assunto la responsabilità esclusiva della politica monetaria, infatti, la politica di bilancio è rimasta pressoché integralmente sotto il controllo degli Stati membri, i quali hanno accettato di vincolarsi ad un codice di condotta che va sotto il nome di “Patto di Stabilità”. I limiti di tale opzione sono sotto gli occhi di tutti, che consistono nella difficoltà per gli Stati di rispettare questa disciplina e per la Comunità di applicare efficacemente le sanzioni in essa previste. Ad uno sguardo più ampio non sfugge lo “scollamento” tra le sedi della politica economica e quelle della politica monetaria, gestite a livelli diversi di governo. Nel 2004 gli Stati membri sono divenuti 25: il processo di allargamento più impegnativo mai realizzato. Successivamente, la Romania e la Bulgaria hanno firmato il Trattato di adesione il 25 aprile 2005 ed è entrato in vigore il 1 gennaio 2007. Da quest’ultima data il numero totale degli Stati membri è salito agli attuali 27. La nuova Europa rappresenta il definitivo superamento della guerra fredda e un tentativo di scongiurare recenti e “più caldi” conflitti come quello nella ex Yugoslavia. Il 29 ottobre 2004 una nuova svolta: la firma di una Costituzione europea, o, per meglio dire, di un “Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa”. Nonostante questo sia pur sempre un Trattato - non una vera Costituzione- è innegabile che esso rappresenti la più avanzata frontiera dell’integrazione europea e uno strumento che accresce ulteriormente i diritti dei cittadini europei. Come tutti i trattati comunitari esso richiede per l’entrata in vigore l’unanimità

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delle ratifiche. Ed invero, successivamente si è aperta la delicata fase della ratifica nei singoli Stati, interrotta nel momento in cui i cittadini di Francia e Paesi Bassi hanno espresso il voto negativo alla ratifica della Costituzione in due consultazioni referendarie svoltesi il 29 maggio e il 1° giugno 2005 Dopo circa due anni di completa paralisi, soltanto nel corso del Consiglio europeo del 21/22 giugno 2007 è stata presa una decisione su come far ripartire il progetto di riforma del sistema comunitario. In quella sede, infatti, è stata abbandonata l’idea di sostituire agli attuali trattati europei un unico testo di livello costituzionale, optando per una riformulazione di quelli esistenti e accogliendo molte delle modifiche proposte nel 2004. Ben diversa dal modello comunitario è l’Organizzazione delle Nazioni Unite. In essa, il tradizionale principio uno stato/un voto è ancora la regola. Nell’Assemblea, organo dotato del più ampio ventaglio di competenze ma privo di poteri vincolanti, la maggioranza degli Stati è quindi in grado di deliberare risoluzioni che hanno per lo più mero valore declaratorio. Tale principio subisce un temperamento con la previsione di una partecipazione più ristretta al Consiglio di Sicurezza, organo dotato di alcuni poteri vincolanti le cui attribuzioni sono però circoscritte al mantenimento della pace. A questo partecipano con diritto di veto le cinque potenze vincitrici della seconda guerra mondiale (Francia, Regno Unito, Stati Uniti, Russia e Cina), più dieci altri Paesi eletti per un biennio, secondo un criterio geopolitico. A completare il quadro di un’organizzazione che è marcatamente intergovernativa vi è la previsione di una Corte -la Corte internazionale di Giustizia- che ha natura arbitrale, e di un organo individuale, il Segretario, con funzioni amministrative e di impulso. L’annoso dibattito sulla riforma delle Nazioni Unite non ha prodotto finora alcun risultato di rilievo, nonostante la prassi abbia dimostrato tutti i limiti di un organismo che troppo spesso -soprattutto a causa di veti incrociati- si trova nell’impossibilità di funzionare. Siti web consultabili: Unione europea (www.europa.eu.int) e Nazioni Unite (www.un.org).

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Diritti umani e Costituzione Italiana Norme Pattizie Fino a tempi recentissimi la caratteristica dell’ordinamento internazionale era la sua base sociale costituita non da persone fisiche ma da Stati, cioè da entità collettive. Questa diversità di base sociale ha determinato la profonda distinzione dell’ordinamento internazionale rispetto agli ordinamenti giuridici statuali, e precisamente: •

non c’è un Ente che si ponga, rispetto ai consociati, in posizione sovraordinata, cioè in posizione simile a quella di uno Stato rispetto ai singoli; l’ordinamento giuridico internazionale non ha, a tutt’oggi, un organo legislativo che produca norme le quali abbiano, come destinatari, tutti i soggetti che ne fanno parte; manca un meccanismo organizzato di soluzione delle controversie che insorgono tra i soggetti dell’ordinamento internazionale (vi sono corti e tribunali, ma sono costituiti in base ai trattati); le norme di diritto internazionale generale (ovvero quelle che obbligano tutti i soggetti) sono prodotto di fonti-fatto, cioè sono di formazione consuetudinaria e spontanea ed obbligano tutti i soggetti dell’ordinamento.

Più precisamente, si parla di fonti-fatto quando l’ordinamento riconosce direttamente al corpo sociale o ad una parte di esso, la capacità di produrre norme senza che a ciò siano addette espressamente Istituzioni e cioè senza che siano seguite procedure particolari e senza che le norme siano frutto di una ben individuabile ed espressa volontà. Altra cosa, infatti, sono i trattati e gli accordi, che danno luogo a norme di diritto internazionale o pattizio, ovvero norme che vincolano solo gli Stati che vi prendono parte, sicchè si parla di “natura-pattizia”. In questo caso le norme di diritto internazionale “particolare” sono il prodotto di fonti-atto, poiché la norma è prodotta da un soggetto istituzionale portavoce di una precisa volontà e nel rispetto delle procedure previste dalle fonti sulla produzione. Orbene, si può affermare che nelle fonti-fatto contano i comportamenti umani assunti come fatti oggettivi, mentre nelle fonti-atto conta la volontà del soggetto istituzionale, espressa secondo un prestabilito procedimento di produzione del diritto.

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In merito alle norme che hanno portata generale, si è soliti parlare nel diritto internazionale di consuetudine. Secondo il dettato dell’art. 10, primo comma, della Costituzione (“l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme internazionali generalmente riconosciute”), le norme internazionali che hanno una portata generale (ossia quelle consuetudinarie, comunque in gran parte oggi codificate) valgono automaticamente all’interno dell’ordinamento italiano. Invero, tramite questa norma costituzionale lo Stato si impegna a non adottare leggi in contrasto con le norme di diritto internazionale e a considerare incostituzionali quelle che non rispettino tale principio. Dunque si parla di norme internazionali generalmente riconosciute dall’intero ordinamento giuridico internazionale e non solo da Stati firmatari di un determinato accordo; quindi, a titolo esemplificativo, si può annoverare tra le norme consuetudinarie il principio “pacta servanda sunt”, o l’eguale sovranità degli Stati, ed ancora il divieto dei crimini come la tratta di schiavi. Con riferimento ai diritti umani c’è da dire che numerosi trattati relativi a tali diritti hanno avuto come oggetto proprio l’identificazione delle norme consuetudinarie (originariamente non scritte) e generalmente riconosciute da tutti. Si è trattato di una evoluzione che si è basata su norme pattizie, ovvero su una serie di trattati vincolanti per le sole parti contraenti, sicchè nel diritto italiano tali norme hanno la posizione propria degli atti che le recepiscono e la scelta fatta dal legislatore di far ricorso alla legge, comporta che esse possano essere abrogate da leggi successive. Stante questa breve riflessione sulla consuetudine, occorre introdurre l’istituto del trattato, che può essere definito come un accordo tra due o più Stati le cui norme contenute all’interno dello stesso, vincolano soltanto i contraenti che lo hanno stipulato. I trattati sono preceduti da negoziazioni e trattative e, quando l’accordo è raggiunto, vengono sottoscritti da ciascun governo tramite il ministro degli Esteri o il Capo del governo. La firma del trattato non è però sufficiente, di regola, a conferire efficacia allo stesso, sicchè dopo tale operazione viene sottoposto a ratifica ( cioè ad approvazione) da parte di altri Organi dello Stato, secondo le regole vigenti in ciascun ordinamento. Avvenuta la ratifica, da parte degli Stati contraenti, essi ne danno reciproca comunicazione attraverso lo scambio degli strumenti di ratifica e da questo momento il trattato entra in vigore.

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Da queste brevi considerazioni emerge un tipo di procedimento assolutamente diverso rispetto alle norme consuetudinarie. Inoltre, l’ordinamento italiano prevede che i trattati più importanti non possono essere ratificati dal Capo dello Stato se non dopo autorizzazione, tramite legge delle Camere (art. 80 Cost.). Ed ancora, occorre aggiungere che le norme stabilite nei trattati entrano a far parte dell’ordinamento italiano solo dopo che esse sono state recepite da una legge, cioè sono state fatte proprie dal Parlamento. Il procedimento sull’adattamento delle norme pattizie nel nostro ordinamento può avvenire attraverso tre modalità: a) ricorso ad ordinari procedimenti di produzione giuridica, cioè, in genere, leggi contenenti le disposizioni volte a realizzare l’adattamento, in quanto aventi ad oggetto le modificazioni dell’ordinamento giuridico italiano, sia attraverso l’introduzione di nuove norme, sia attraverso la modifica o la soppressione di norme interne preesistenti; b) ricorso ad una legge ad hoc, la quale assolve contemporaneamente a due funzioni: autorizzare la ratifica del trattato ed ordinare il conseguenziale adattamento dell’ordinamento italiano, secondo il cosiddetto“ordine di esecuzione”. Seguono la denominazione, l’individuazione dei contraenti, il luogo e la data dello strumento di diritto internazionale. Il testo del trattato viene allegato alla legge e, in tal modo, l’adattamento è, per definizione, completo ed integrale. L’ordine di esecuzione può essere oggetto anche di un decreto del Capo dello Stato, ma in questo caso potranno essere poste solo norme di rango secondario. In ogni caso l’estinzione del trattato comporta l’automatica estinzione delle norme interne da esso determinate in base all’approvazione della legge o del D.P.R. relativi; c) una terza modalità con cui si può operare l’adattamento dell’ordinamento interno a quello internazionale consiste in un meccanismo in base al quale non v’è necessità di alcun atto statale, in quanto tale adattamento è previsto in forma automatica e questo automatismo fa sì che l’adattamento sia immediato, diretto, completo e continuo. Ma, affinchè tale meccanismo possa operare, è necessario che un ordinamento lo preveda; così accade per quello italiano attraverso il ricorso all’art. 10 Cost., co. 1, il quale funge da norma sulla produzione giuridica e contempla le sole norme di diritto internazionale riconosciute come fonti-fatto, idonee a creare, modificare, estinguere norme giuridiche interne. Per conseguenza, violare una norma di diritto internazionale generalmente riconosciuta costituisce violazione indiretta della Costituzione (appare ovvio pertanto che questo procedimento automatico lascia fuori di sé tutto il diritto pattizio).

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Alla luce del quadro prospettato occorre dire che quando si parla della internazionalizzazione dei diritti umani, della loro tutela internazionale attraverso la positivizzazione (cioè il loro riconoscimento espresso in atti internazionali) e la giurisdizione (attraverso l’istituzione di tribunali internazionali, nei quali essi possono farsi valere), anche in questi casi dobbiamo considerare i riflessi nell’ordinamento italiano. Ai trattati che riconoscono i diritti umani ed alle leggi di recepimento nel nostro ordinamento si collegano due problematiche: la prima riguarda la posizione di tali trattati nella gerarchia delle fonti, la seconda concerne l’azionabilità dei diritti previsti nei trattati, all’interno del nostro ordinamento. Ciò che occorre ribadire è che, essendo questi trattati recepiti con leggi di esecuzione, essi hanno formalmente il rango di leggi ordinarie, sicchè in applicazione del criterio cronologico, sarebbero abrogabili da leggi successive (basti pensare alla nota sentenza 323789 in cui la Consulta ha ribadito che tali trattati hanno forza di legge ordinaria). Orbene, parte della dottrina ha cercato di sostenere la “copertura costituzionale” e quindi l’inderogabilità ad opera di leggi ordinarie, richiamando alcuni articoli della Costituzione (artt. 2, 10 e 11) ed anche la giurisprudenza costituzionale più recente sembra aver mutato atteggiamento: nella sentenza 10/93 la Corte Costituzionale ha affermato, sia pure in un obiter dictum (ovvero incidentalmente) che la legge di esecuzione di un trattato è“fonte riconducibile”ad una competenza atipica” e, come tale, “insuscettibile di abrogazione o modificazione da parte di disposizioni di legge ordinaria”. Le norme delle convenzioni vengono quindi considerate come leggi “atipiche”, cioè aventi la forza attiva di una legge ordinaria ma anche una particolare forza passiva, che consente loro di resistere all’abrogazione da parte di norme primarie successive (cfr. Cass. Civ., Sez. Ia, 8/7/1998, n. ° 6672). In sostanza la Corte Costituzionale parrebbe orientata a ritenere che le norme internazionali sui diritti umani siano idonee a completare il catalogo di quelli fondamentali garantiti dalla Costituzione e quindi, le stesse norme, costituiscono parametri del giudizio di costituzionalità, sicchè ogni contrasto fra norma internazionale e diritto interno andrebbe sottoposto al vaglio di costituzionalità. Pertanto, si può affermare a questo punto, che l’articolo 2 Cost. è la norma che consente alla Costituzione di accogliere i nuovi diritti non previsti nella stessa ma che appartengono ai diritti fondamentali ed il cui contenuto può essere influenzato in maniera determinante dalle norme internazionali. Ciò è confermato anche dalla sentenza 388/99, nella quale la Corte Costitu-

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zionale afferma che i diritti fondamentali dell’individuo, ai quali si riferisce l’art. 2 Cost., trovano completamento nei trattati internazionali “al di là della coincidenza nei cataloghi di tali diritti”. Si può pertanto affermare che in generale ai trattati internazionali è assegnato il rango gerarchico dei provvedimenti interni di adattamento. Tuttavia, sia la dottrina che la giurisprudenza si trovano d’accordo nell’attribuire alle norme prodotte dall’ordine di esecuzione un carattere speciale che, in base ai consueti criteri sulla successione delle norme nel tempo, consente di prevalere alle norme internazionali sulle norme statali di pari rango successive. La specialità delle norme di origine internazionale è sostenuta oltre che in riferimento ai principi generali sulla successione delle norme, anche in riferimento alla natura “speciale” dell’ordine di esecuzione, in base ad un principio di “specialità sui generis” esteso a tutte le norme interne di adattamento ad un trattato internazionale. Al riguardo si ritiene che per abrogare le norme statali di adattamento ad un trattato non sia sufficiente una norma interna preordinata a ciò, ma sia richiesto un provvedimento che, oltre a presentare un contenuto difforme dal trattato, manifesti anche la volontà dello Stato di non attenersi agli impegni assunti sul piano internazionale. Si sostiene, per conseguenza, che l’unica eventualità in cui si può verificare un’ abrogazione implicita si avrebbe quando la norma interna posteriore, pur non riferendosi espressamente al trattato (sia nel contenuto che per i soggetti ai quali il trattato si indirizza), preveda una nuova e contrastante disciplina rispetto a quella del trattato. È da rilevare come la Consulta, attraverso la già accennata sentenza 10/’93, sottolinei la natura speciale delle norme internazionali sui diritti umani e la loro contiguità con equivalenti disposizioni della Costituzione italiana. Questa sentenza rappresenta, comunque, un’importante apertura e consolida la prassi della rilevanza costituzionale delle norme internazionali sui diritti umani: infatti non si limita a sostenere la prevalenza delle norme pattizie sulle leggi ordinarie, ma afferma che queste ultime hanno rango costituzionale in quanto la garanzia offerta da tali norme “ancorchè esplicitamente da atti aventi il rango di legge ordinaria, esprime un contenuto di valore implicito nel riconoscimento costituzionale”. Occorre però precisare che la prevalenza delle norme convenzionali sui diritti umani, ed ancora l’attribuzione di un rango costituzionale alle relative norme di esecuzione nell’ordinamento italiano, può essere affermata soltanto in base a criteri generali che derivano dalle caratteristiche proprie di tali norme.

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A tal propisito, però, sembra utile riflettere, ancora per un momento sugli artt. 10/1 e 11 Cost. Con riferimento all’art. 10 comma 1 della Costituzione è opportuno far riferimento alla teoria che ha trovato ampio seguito anche nella giurisprudenza di merito: le norme sui trattati internazionali sono considerate alla stregua del diritto internazionale generale, per l’alto valore etico della materia e per il fatto che alcune di queste norme avrebbero acquisito tale natura in quanto ribadite con formule pressocchè identiche in numerosi trattati internazionali. Al contrario, la Corte Costituzionale si è sempre pronunciata contro tale concezione, ribadendo che l’art. 10/1 Cost. si riferisce al solo diritto internazionale generale (consuetudinario), escludendo la possibilità che le disposizioni pattizie sui diritti umani coincidano con norme internazionali generali. Una diversa concezione di carattere generale collega all’art. 11 Cost. la costituzionalizzazione delle norme internazionali pattizie sui diritti umani, introdotte nel nostro ordinamento. L’art. 11 consente limitazioni alla sovranità nazionale quando ciò è necessario “ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni”, sicchè si è sostenuto che le predette limitazioni di sovranità comprendono anche quelle necessarie a garantire il rispetto e l’effettiva applicazione delle norme pattizie sui diritti umani i quali, conseguentemente, acquisirebbero rango costituzionale. In particolare è stato sostenuto che con l’entrata in vigore della Convenzione Europea e dei Patti internazionali sui diritti civili e politici e sui diritti economici, sociali e culturali, si è venuta a creare nell’ordinamento italiano, una situazione paragonabile a quella verificatasi per il diritto comunitario: infatti, si è affermato, che nel campo dei diritti umani gli Organismi di controllo previsti dalla Convenzione Europea con riferimento alla Corte Europea, le cui sentenze sono vincolanti, hanno acquisito competenze così penetranti da influenzare l’azione legislativa e quella giurisdizionale degli Organi nazionali. In base a queste considerazioni sembrerebbe quindi logico il riferimento all’art. 11 della Costituzione: questa teoria non ha però trovato nella giurisprudenza italiana particolari consensi. Come vengono applicati i trattati internazionali sulla tutela dei diritti umani nell’ordinamento italiano? I trattati internazionali che si occupano della tutela dei diritti umani sollevano il problema dell’applicazione di tali strumenti negli ordinamenti nazionali degli Stati contraenti. Relativamente all’Italia il problema dell’applicazione giurisprudenziale delle norme pattizie sui diritti umani si è posto a partire dal 1955, quando con la legge

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848 è stata autorizzata la ratifica e data esecuzione alla Convenzione europea sui diritti dell’uomo (successivamente l’Italia ha aderito a numerosi altri accordi internazionali sui diritti umani). Orbene, sin dalle prime decisioni in cui la giurisprudenza italiana si è occupata della Convenzione Europea, si riscontrano pronunce in cui le norme convenzionali vengono applicate direttamente ma anche decisioni nelle quali, in linea generale viene negato che i trattati sui diritti umani possano essere invocati da individui di fronte al giudice interno. È quest’ultimo, un atteggiamento rinvenibile fino a poco tempo fa, anche se, a partire dalla posizione assunta dalla Consulta con la sentenza 10/93 (e dalla Cassazione nel 1998), sono rare, rispetto al passato le pronunce in cui l’applicazione delle norme di origine internazionale sui diritti umani è stata esclusa sulla base della loro presunta natura esclusivamente programmatica (cioè comportante per uno Stato l’impegno di compiere il massimo sforzo per assicurare progressivamente il riconoscimento di tali diritti). Alla luce di tale quadro, una questione di grande importanza riguarda le caratteristiche che deve avere una norma pattizia per essere direttamente applicata. In generale si ritiene che una norma internazionale può avere effetti interni immediati se è self-executing, cioè se i precetti in essa contenuti sono chiari e precisi, in modo da non lasciare margini di indeterminatezza rispetto alla loro immediata applicazione al caso di specie. Dunque l’applicazione può definirsi “diretta” quando non si richiede alcun ulteriore provvedimento di esecuzione, esplicando, l’atto, pienamente i suoi effetti. Lo strumento con cui si realizza l’applicazione immediata delle norme sui diritti umani è un provvedimento statale di adattamento che si limita ad attribuire efficacia interna alle norme, senza modificarne il contenuto precettivo. In Italia lo strumento giuridico per dare attuazione è l’ordine di esecuzione, che è contenuto nella stessa legge di autorizzazione alla ratific Esso è un comando rivolto a tutte le Autorità dello Stato di eseguire il trattato applicando le norme in esso contenute e in tal modo, nell’ordinamento italiano, si realizzano automaticamente le modifiche e le integrazioni necessarie, desumibili da un confronto tra diritto interno e norme pattizie, al fine di garantire la piena esecuzione di queste ultime. L’utilità risiede nel fatto che, nel momento in cui l’ordine di esecuzione rinvia al contenuto del trattato, si evita di procedere all’adozione di norme interne a contenuto identico a quello del trattato (cioè attraverso la normale procedura della produzione normativa).

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L’ordine di esecuzione può essere definito “norma speciale di legislazione”, in grado di modificare l’ordinamento interno per renderlo conforme a quanto richiesto dalla norma internazionale: è un “atto di posizione di norme nuove”, sicchè il giudice italiano viene chiamato ad applicare non il trattato ma il diritto nazionale che si crea per conseguenza e le nuove norme avranno lo stesso rango giuridico, tra le fonti interne, dell’atto con cui è stato emanato il provvedimento di esecuzione. Ebbene l’elemento in base al quale si può stabilire se l’applicazione è diretta o meno non risiede nella veste formale dell’atto con cui lo Stato consente l’applicazione interna, ma nella possibilità di riscontrare nella norma pattizia (e non negli atti interni adottati congiuntamente o successivamente al trattato) il precetto che è effettivamente applicato in un caso specifico. In questo contesto appare del tutto irrilevante che l’applicazione sia subordinata alla emanazione di una norma generale o speciale di adattamento automatico (o all’applicazione del trattato), in quanto tali atti sono strumentali all’applicazione della norma e non ne condizionano il contenuto precettivo. In conclusione, si può affermare che l’applicabilità di una disposizione pattizia sui diritti umani non dipende necessariamente dalla sua natura di norma self-executing. Infatti, se non è escluso che una norma di origine patrizia possa contenere tutti gli elementi che occorrano per la sua immediata applicazione, spesso il giudice italiano ha applicato norme di origine internazionale che si limitavano a prevedere principi di carattere generale. La norma pattizia, quindi, non deve chiarire ogni elemento relativo ai suoi effetti giuridici, per poter essere applicata: affinché si abbia tale risultato è sufficiente che la norma contenga un precetto dal quale l’interprete deve tener conto nel pronunciarsi su uno specifico caso. Occorre anche dire che un caso di applicazione diretta della norma di derivazione internazionale si ha quando è la disposizione internazionale ad imporre al giudice interno il riconoscimento di una specifica situazione giuridica soggettiva; del tutto irrilevante appare, invece il fatto che sia il diritto statale a stabilire quali siano i requisiti, le condizioni o le disposizioni di natura procedurale necessari per applicare la disposizione pattizia, né rileva il fatto che sia il diritto interno a disciplinare le conseguenze connesse al non riconoscimento delle situazioni giuridiche attribuite dalla norma di origine pattizia. È opportuno, infine, ribadire che l’elemento chiave dell’applicazione diretta di una norma di origine internazionale è dato dal rapporto di complementarietà, che consiste nell’idoneità del diritto statale a fornire tutti gli elementi necessari

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affinché la norma patrizia sia immediatamente in grado di attribuire situazioni giuridiche interne. Anche la stessa giurisprudenza ritiene che il rapporto di complementarietà sia un elemento centrale. Nonostante vi sia questa conformità tra giurisprudenza e dottrina, non è da escludere che, rispetto a specifiche disposizioni internazionali, possano riscontrarsi prassi applicative poco attente ad un rigoroso rispetto della dignità dell’individuo: in queste situazioni le norme internazionali svolgono una funzione di grandeimportanza,costituendounfattoreessenzialeperadeguarel’ordinamento interno a standard di tutela più elevati. Ciò si deve soprattutto alla giurisprudenza di Organismi internazionali di controllo, in modo specifico la Corte Europea, sicchè in tal modo sono ridotti al minimo i margini di incertezza sul contenuto precettivo delle norme internazionali. Tanto è vero che, ormai, il giudice interno, nell’applicare le norme sui diritti umani, si riferisce costantemente alle decisioni adottate dagli Organi internazionali di controllo.

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