Issuu on Google+

Aテ前 IV Nツコ 4 OCTUBRE 2011


Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 20078620

PUNTO MEDIO REVISTA PERUANA DE ANALISIS, PREVENCION Y GESTION DE CONFLICTOS Año IV Nº 4 octubre 2011 Director César Guzmán-Barrón Sobrevilla Comité Editorial César Guzmán-Barrón Sobrevilla Marlene Anchante Rullé Fabián Pérez Nuñez Asistente Diana Lucía Alvarez Neyra Redacción y administración Centro de Análisis y Resolución de Conflictos Pontificia Universidad Católica del Perú Av. Paz Soldán 225, 2do piso. San Isidro Teléfonos: 626 7421 – 626 7400 Fax: 626 7412 Producción gráfica Paola Torres


ÍNDICE

EDITORIAL

5

TEMA CENTRAL ALCANCES DE LA CONSULTA PREVIA EN EL CONVENIO 169 Y LA LEGISLACIÓN PERUANA César Guzmán-Barrón con la colaboración de Diana Alvarez

DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LAS DECISIONES DE LOS ASUNTOS QUE LES AFECTAN Raquel Z. Yrigoyen

PARTICIPACIÓN CIUDADANA, CONSENTIMIENTO Y CONSULTA PREVIA A LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL SECTOR MINERO Xennia Forno

LA NUEVA LEY FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE: Proceso de consulta en su aprobación y desafíos para su implementación Entrevista a José Luis Capella

7

28

41

42

TEMAS VARIOS RESPONSABILIDAD SOCIAL, COMUNICACIÓN Y MANEJO DE CONFLICTOS Pablo Espinoza

LOS “PROYECTOS PRODUCTIVOS/DE DESARROLLO” EN LAS NEGOCIACIONES ENTRE COMUNIDADES CAMPESINAS Y EMPRESAS EXTRACTIVAS Marlene Anchante

LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOS CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES: CASO PUNO Y LA ORDENANZA 05-2011-GRP-CRP Fabián Pérez Núñez

57

65

74

DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS REFLEXIONES EN TORNO A LOS CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES: PLOMO EN EL CALLAO Alumnos: María Isabel Espinoza Paredes, Rossemary Yurivilca Delgado, Edward Armas Alvaro, Guillermo Palacios Dodero de la VII Diplomatura de Especialización en Análisis, Gestión y Resolución de Conflictos Socio Ambientales.

83

3


EDITORIAL

Estimados lectores: Es grato presentarles la Cuarta Edición de la Revista Peruana de Análisis, Prevención y Gestión de Conflictos Punto Medio. Esta edición es especial porque queremos presentarles algunos cambios en la Revista, el más importante, es que abordaremos exclusivamente temas relacionados con el análisis y gestión de conflictos sociales, especialmente socioambientales, comunicación y responsabilidad social, dado que los artículos de arbitraje, que antes también eran parte de nuestra Revista, son parte ahora de la Revista Arbitraje, también editada por el Centro de Análisis y Resolución de Conflictos PUCP. Otra novedad, es que ahora el contenido está divido en tres secciones. La primera dedicada a un tema central, luego continuamos con una sección con diversos artículos vinculados a temas de comunicación, responsabilidad social y conflictos, y por último una sección en la que brindamos un espacio para que los alumnos de nuestras Diplomaturas puedan publicar, previa selección, un artículo en torno a los temas tratados en la Diplomatura. En el tema central, esta edición, planteamos la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas, esto en el marco de la recientemente promulgada Ley N° 29875, y que a la fecha de edición de nuestra Revista, se encuentra en pleno proceso de reglamentación. La Consulta Previa, representa un proceso complejo para nuestro país, no sólo porque plantea una nueva relación entre el Estado y los pueblos indígenas, sino también por el alcance que tendrá en proyectos de inversión, extractivos o no, en nuestro país. Es por ello que el Dr. César Guzmán-Barrón, en su artículo: “Alcances de la Consulta Previa en el Convenio 169 y la Legislación Peruana”, describe las principales características relacionadas al contenido de la consulta previa, tanto en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, y en el ámbito nacional, en la nueva Ley N° 29785. Asimismo, aborda tres preguntas claves en relación a la Consulta Previa, ¿qué?, ¿a quién? y ¿cuándo? se debe realizar la consulta, además de revisar sus requisitos, su procedimiento y finalmente los retos para su implementación. En la misma sección del tema central, contamos con los aportes de la doctora Raquel Yrigoyen, quien con su artículo “Derechos de los Pueblos Indígenas en las decisiones de los asuntos que les afectan”, nos plantea los alcances de los derechos que tienen los Pueblos Indígenas en torno a las decisiones de asuntos que les interesen, tales como: el derecho de decidir autónomamente o determinar libremente su desarrollo, el de participar en la elaboración, aplicación y evaluación de políticas y programas, o el de ser consultados frente a medidas concretas que les puedan afectar, entre otros. 5


Otro artículo del tema central, es el de la doctora Xennia Forno, quién nos plantea en su artículo “Participación Ciudadana, Consentimiento y Consulta Previa a los Pueblos Indígenas en el Sector Minero”, que planeta una visión crítica de las disposiciones del procedimiento de consulta previa para el sector minero energético que expidió el Ministerio de Energía y Minas, y que con la dación de la Ley de Consulta Previa, deberán ser también modificadas. Para finalizar el tema central, Diana Alvarez Neyra realiza una interesante entrevista a Jose Luis Capella, quien como especialista en el tema forestal y de fauna silvestre, analiza el proceso de consulta previa que fue implementada para el proceso de aprobación de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y que ha significado una experiencia importante en el camino de construir un proceso adecuado de consulta en nuestro país. Por otro lado, en la segunda sección: tenemos, primero el artículo sobre “Responsabilidad Social, comunicación y manejo de conflictos” de Pablo Espinoza, en el cual se hacen reflexiones acerca del papel de la comunicación como herramienta de responsabilidad social empresarial y el procesamiento de los conflictos. También en esta sección, Marlene Anchante, a través de Los “proyectos productivos/de desarrollo” en las negociaciones entre comunidades campesinas y empresas extractivas, nos invita a reflexionar sobre las razones que motiva a las empresas a compensar a través de proyectos de desarrollo, así como a preguntarnos ¿qué tan preparadas están las comunidades campesinas para materializar proyectos productivos/de desarrollo?, finalizando con reflexiones acerca de los desafíos y condiciones para el desarrollo de las comunidades campesinas. Cerrando esta sección, Fabián Perez, parte del conflicto de Puno para realizar un análisis del alcance de las competencias de los Gobiernos Regionales en la gestión de los conflictos socioambientales, es así que en “Los Gobiernos Regionales y los Conflictos Socio Ambientales: Caso Puno y la Ordenanza 05-2011-GRP-CRP” analiza el proceso de descentralización, y cómo en la situación actual, los Gobiernos Regionales se ven limitados en poder resolver conflictos socioambientales, especialmente en la actividad minera. Finalmente, en nuestra última sección: Desde nuestras diplomaturas, María Isabel Espinoza Paredes, Rossemary Yurivilca Delgado, Edward Armas Alvaro, y Guillermo Palacios Dodero, alumnos de la VII Diplomatura de Especialización en Análisis, Gestión y Resolución de Conflictos Socioambientales – Modalidad Presencial, presentan el artículo “Reflexiones en torno a los Conflictos Socio Ambientales: Plomo en el Callao” donde analizan el caso de la problemática del plomo en el Callao y sus repercusiones ambientales y sociales. Sólo nos queda agradecer a los especialistas que colaboraron en este número y renovar nuestro compromiso con nuestros lectores en poder, cada año, plantear nuevos temas de interés para su revisión y discusión, contribuyendo así al análisis, prevención y gestión de conflictos sociales en nuestro país.

Fabián Pérez Núñez Editor 6


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

TEMA CENTRAL

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

ALCANCES DE LA CONSULTA PREVIA EN EL CONVENIO 169 Y LA LEGISLACIÓN PERUANA

*César Guzmán-Barrón Sobrevilla con la colaboración de **Diana Alvarez Neyra

INTRODUCCIÓN

1. ALCANCES

GENERALES

DEL

CONVENIO 169 Y LOS MANUALES El Convenio 169 es un instrumento jurídico internacional adoptado por la Organización Internacional de Trabajo, aprobado en nuestro país por Ley Nº 26253 del 2 de septiembre de 1993, luego ratificado por el Congreso el 17 de enero del 1994, y vigente a partir del 2 de febrero de 1995. Forma parte de nuestro ordenamiento jurídico nacional y es de aplicación obligatoria. Este Convenio tiene entre sus grandes aportes promover e impulsar la participación de las comunidades nativas y campesinas en el proceso de toma de decisión respecto de actividades productivas que se instalen en sus territorios. Aunque no da derecho a veto, deja en manos de los Estados regular esta intervención. Por eso es importante primero precisar cómo se regula en el Convenio dicha participación y en especial cómo se ha regulado recientemente en nuestro país, con la expedición de la Ley 29785 del 31 de agosto del presente año, publicada en el diario oficial “El Peruano” el pasado 7 de setiembre, cuyo objeto es desarrollar el contenido, los principios y el procedimiento del derecho a la consulta de conformidad con lo establecido en el Convenio 169.

DE LA OIT

*Director del Centro de Análisis y Resolución de Conflictos PUCP, Abogado por la

El Convenio 169, crea obligaciones

Pontificia Universidad

jurídicas para los Estados que lo han

Católica del Perú

ratificado,

estableciendo

normas

con maestría en

mínimas en relación con los derechos

Humanidades.

civiles, políticos, sociales y económicos

Especialista en

de los pueblos indígenas y tribales.

análisis, evaluación

Las normas contenidas en el Convenio

y gestión de los

establecen un marco básico para la

conflictos socio

protección de los pueblos indígenas

ambientales, así

y tribales en armonía con el derecho

como en la aplicación

internacional.

de mecanismos de solución de conflictos

El Convenio 169, como instrumento internacional, es muy enfático en señalar la importancia de preservar los valores culturales propios de los pueblos nativos e indígenas, entendidos como aquellas poblaciones originarias en un país, que

no judiciales: negociación, facilitación, conciliación, arbitraje y creación de consenso para la búsqueda de soluciones integrales.

actualmente son minoritarias pues han sido superadas por poblaciones foráneas, que son finalmente mayoritarias, tal como es el caso de nuestro país.

**Estudiante del décimo ciclo de derecho y asistente

Uno de los medios para preservar dichos valores contenidos en el Convenio es que se les otorga voz y capacidad para poder decidir sobre su propio

de Consultoría del Centro de Análisis y Resolución de Conflictos PUCP

desarrollo. En este sentido, el Convenio 7


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

169 señala que es importante que, en caso que se quiera iniciar un proyecto extractivo - y en general ante cualquier acción del Estado - cercano a uno de estos pueblos, el Estado deberá proveer los mecanismos necesarios para que puedan, primero, ser respetados sus valores, y por ende su ambiente, así como para que se garantice su participación en el proceso de decisión acerca del proyecto y, además, participen de los beneficios del proyecto extractivo. En relación específica con la participación ciudadana el Convenio 169, en el Artículo 7.1 se establece lo siguiente: “Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.” En el Manual relativo al Convenio 169, publicado por la OIT con la finalidad de facilitar la comprensión y el uso del Convenio (2003), se califica la participación como un principio fundamental del Convenio y señala 8

que para poder controlar el ritmo y la amplitud de su desarrollo, los pueblos indígenas y tribales deben participar plenamente en todos los procesos que puedan afectarlos. Sólo si lo hacen desde el comienzo hasta el fin de un proyecto o programa podrán ser responsables del mismo y contribuir activamente el establecimiento y consolidación de su propia autosuficiencia socioeconómica. (Manual, 2003:10) Sobre el concepto de participación, expresamente se establece en el artículo 6.1 del Convenio 169 que al aplicar las disposiciones del Convenio, los gobiernos deberán tener dos consideraciones. En primer término, se debe establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos; y de otra índole responsable de políticas y programas que les conciernan. Y en segundo término se debe establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. A partir de este texto en el Manual de la OIT se señalan lo que se denomina elementos de la participación. Al respecto se indica que los pueblos indígenas y tribales tienen el derecho de participar en todas y cada una de las etapas en un proyecto, política o programa. También se menciona que se permitirá dicha participación durante la concepción o diseño de


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

TEMA CENTRAL

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

políticas, programas o proyectos hasta su aplicación y evaluación. Asimismo, que dichos pueblos participarán en la adopción de decisiones, a todos los niveles (local, nacional o regional), sea de instituciones políticas electivas, sea de administraciones nacionales y locales. Finalmente que la participación se efectuará a través de las propias instituciones tradicionales u organismos representativos de los pueblos interesados, y no mediante estructuras impuestas desde fuera de la comunidad, salvo que ésta las acepte. (Manual, 2003: 19) Tendiendo en cuenta lo citado, podemos señalar que el concepto de participación que subyace en el Convenio 169, comprende necesariamente la inclusión o involucramiento de los pueblos indígenas en toda política, proyecto o programa que atañe a su desarrollo. Asimismo se vincula directamente los conceptos de participación con el de desarrollo. Y establece claramente que esta participación debe ser promovida por los gobiernos como un deber de aquellos. Y en este sentido en el artículo 2 de la ley de consulta previa se establece que “corresponde efectuar la consulta respecto a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos”, además de las medidas legislativas y administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos.

informada, inclusive desde su diseño y aplicación lo que llevado al campo de la actividad minera nos permite afirmar enfáticamente que el Convenio 169 reconoce el derecho de participar de los pueblos indígenas en el proceso de de desarrollo de un proyecto minero en todas sus etapas, dada la directa vinculación que tiene con su vida. Ahora bien, no solo es concebido como un derecho sino también como el ejercicio del poder en la adopción de decisiones, dando voz a los pueblos indígenas. Ejercicio que lo lleva a participar en las decisiones, incluso desde su derecho a participar en la decisión de determinar sus propias prioridades en lo que hace su derecho al desarrollo. Adicionalmente, el Convenio establece que los gobiernos deben proveer a las comunidades de los procedimientos necesarios para ejercer este derecho, lo que implica una concepción política acertada y finalmente hace notar como el ejercicio de este derecho deberá realizarse a través de las instituciones tradicionales representativos

y de

organismos los

pueblos

indígenas. No cabe por tanto, pensar que los gobiernos puedan establecer fórmulas distintas a las propias de la cultura y formas de representatividad que dichos pueblos tienen. Alcance que ha sido recogido en la ley de consulta previa al establecer por una

Estos alcances del Convenio, reconocidos a su vez en la ley de consulta previa, reconocen en segundo lugar la participación como un legítimo derecho de los pueblos de participar en todas las etapas de un proyecto, en forma libre e

lado las etapas del proceso de consulta (art.8 y siguientes) donde además de identificar las medidas objeto de consulta deberá asimismo identificarse los pueblos indígenas y originarios a ser consultados. 9


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Y es que como se señala en la Guía sobre el Convenio 169 de la OIT el objetivo principal de las disposiciones es que se garantice que los pueblos indígenas puedan tener una participación efectiva en todos los niveles de la toma de decisiones en los órganos políticos, legislativos y administrativos y en los procesos que puedan afectarles directamente (Guía OIT 169, 2009: 60).

se pone en evidencia la importancia que se le asigna al que los pueblos indígenas participen en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones.

Similares alcances se advierte en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que fuera aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2007. En dicho documento se reconoce la urgente necesidad de respetar y promover los derechos intrínsecos de los pueblos indígenas, que derivan de sus estructuras políticas, económicas y sociales y de sus culturas, de sus tradiciones espirituales, de su historia y de su filosofía, especialmente los derechos a sus tierras, territorios y recursos.

De otro lado, el artículo 19 señala como los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado.

Bajo estas consideraciones en el artículo 4º de esta Declaración se refiere a los mecanismos de consulta y participación y establece que el propósito de las consultas es alcanzar un consentimiento libre, previo e informado. Asimismo, la Declaración reconoce que los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho de libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales. Resultan también especialmente interesantes de mencionar los artículos 18, 19 y 23. En el caso del artículo 18º 10

Finalmente en el artículo 23 se hace referencia a que los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indígenas tienen derecho a participar activamente en la elaboración y determinación de los programas de salud, vivienda y demás programas económicos y sociales que les conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias instituciones. Es decir, el concepto de participación que dimana de estas normas se vincula al igual que en el Convenio 169 al derecho de los pueblos indígenas a definir su desarrollo y por ende el destino de sus recursos y de sus tierras, tema totalmente vinculado a sus derechos frente a la actividad minera.


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

2. ALCANCES Y FINALIDAD DE LA CONSULTA PREVIA EN EL CONVENIO 169 Y EN LA LEGISLACIÓN PERUANA El artículo 6º del Convenio 169 aborda uno de los principales aspectos regulados por este instrumento, la consulta a los Pueblos Indígenas y Tribales. Es así que, en este artículo se establece que al aplicar las disposiciones del Convenio, los gobiernos deberán tener en cuenta tres consideraciones. En primer lugar, consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. En segundo lugar, establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsable de políticas y programas que les conciernan. Y en tercer lugar, establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. Asimismo, las consultas llevadas a cabo en aplicación del Convenio, deberán efectuarse de buena fe y de una manera

TEMA CENTRAL

apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Porque como se indica en la Guía OIT sobre el Convenio 169 “la consulta se considera una forma clave de diálogo que sirve para armonizar los intereses contrapuestos y evitar, así como también resolver, conflictos. Al interrelacionar los principios de consulta y participación, la consulta no implica sólo el derecho de reaccionar sino, también el derecho de proponer; los pueblos indígenas tienen derecho a decidir cuáles son sus propias prioridades para el proceso de desarrollo y, en consecuencia, a ejercer control sobre su propio desarrollo económico, social y cultural.” (Guía OIT Convenio 169, 2009: 60) Como se puede apreciar el Convenio 169 establece el derecho a la como consulta obligatoria. Es decir, en primer lugar, en este artículo se prescribe que los Estados que lo ratifiquen, como el caso del Perú, deberán obligatoriamente consultar a los pueblos indígenas y tribales (comunidades campesinas y nativas), mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, y se dispone además que los Estados establecerán los medios a través de los cuales los pueblos interesados podrán desarrollar sus propias instituciones. Por tanto la

11


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

consulta es un principio fundamental del Convenio. Obligación que ha sido así prevista en la Ley de Consulta Previa en citado artículo 2. Vale decir, consultar es una obligación del Estado. Es mas se señala expresamente “La consulta a que se hace referencia en la presente Ley es implementada de forma obligatoria solo por el Estado”. A lo que debemos sumar el que la Comisión de Expertos, en la observación general sobre el Convenio 169, en su 79 sesión del 2008 señala que la participación de los pueblos indígenas y tribales es un asunto fundamental para garantizar la equidad y la paz social; a través de la inclusión y el diálogo. Más aún se considera que las consultas pueden ser un instrumento de diálogo auténtico, que conlleve cohesión social y tenga un papel decisivo tanto en la prevención como en la resolución de conflictos. (Guía OIT Convenio 169, 2009: 60). En esta línea, en el Manual antes citado se señala expresamente lo siguiente: “Uno de los principales problemas de los pueblos indígenas y tribales es que tienen poca o ninguna oportunidad de expresar su opinión sobre la forma, el momento y la razón de medidas decididas o ya aplicadas que inciden o incidirán directamente en sus vidas.” (Manual, 2003:15) Ahora bien, cabe preguntarnos frente a lo establecido por el Convenio 169, si la consulta implica un derecho a veto, vale decir, ¿las comunidades pueden negarse, por ejemplo, a que se realice 12

un proyecto extractivo? En el Manual citado así como en la Guía, el equipo de trabajo de la OIT señala expresamente: “El Convenio dispone el marco para mantener debates y negociaciones entre los gobiernos y los pueblos indígenas y tribales. El objetivo de una consulta de esta clase es alcanzar un acuerdo (consenso) o el consentimiento pleno y debidamente informado de los interesados”.(Manual, 2003:16) “Con miras a lograr un acuerdo o • consentimiento: De acuerdo con el Artículo 6 del Convenio núm. 169, el objetivo de las consultas es alcanzar acuerdos o lograr el consentimiento. En otras palabras, es necesario que los acuerdos o el consentimiento sean la meta a alcanzar de las partes, para lo que es fundamental que existan verdaderos esfuerzos para alcanzar acuerdos o lograr consentimientos”.(Guía Convenio 169 OIT, 2009:62) Frente a este objetivo de la consulta, la respuesta es que el Convenio 169 no otorga a los pueblos indígenas y tribales el derecho de veto. Si bien el Convenio especifica que no debe tomarse ninguna medida contraria al deseo de los pueblos indígenas y tribales, esto no significa que en caso de estar en desacuerdo puedan evitar que el proyecto extractivo se lleve a cabo. Sobre este punto, en el Manual elaborado por el equipo del Proyecto para Promover la Política de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, se comenta el siguiente caso:


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

“Si bien cinco comunidades ubicadas en Cree de Manitoba (Canadá), que habían sufrido daños ecológicos y despojo de tierras como consecuencia de un gran proyecto hidroeléctrico, se opusieron al mismo, no pudieron impedir su realización. En 1977 negociaron con el gobierno federal un conjunto de compensaciones, conocido como el Acuerdo de las Aguas del Norte, en virtud del cual, además de tierras que compensaban las inundadas, los damnificados obtuvieron que la gestión de la fauna y la flora salvaje estuviese bajo la responsabilidad de los Cree, así como el control y la garantía de “suministrar disponibilidades continuas de agua potable”. (Manual, 2003:16) Más aún Sanna Saarto (2008) en una exposición realizada por la OIT ante el Congreso de la República señaló expresamente, cuatro puntos a tener en cuenta. Primero, que los gobiernos no están obligados a ceñirse al resultado de la consulta, por tanto se infiere que el Convenio no otorga el derecho de veto. Segundo, el resultado de la consulta debe tener incidencia sobre la toma de decisión (buena fe). Tercero, la finalidad de la consulta es llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento de las medidas propuestas. Y cuarto, el Convenio no requiere que se logre el consenso en el proceso de consulta previa, pero sí se contempla que los pueblos indígenas tengan la oportunidad de participar libremente a todos los niveles en la formulación, aplicación y evaluación de medidas y programas que les afecten directamente.

TEMA CENTRAL

Y se señala adicionalmente que la consulta debe  entenderse dentro de una cultura de consulta y participación. En tal sentido, se señala que debe ser considerada como un proceso constructivo y no defensivo. Y por tanto concluye que la consulta consiste en recabar la opinión, el asesoramiento y la asistencia de los pueblos indígenas y tribales. Añadiendo entre sus alcances para mayor precisión que el Convenio exige a los gobiernos realizar verdaderas consultas en las que los pueblos indígenas tengan el derecho de expresar su punto de vista, y de influenciar el proceso de la toma de decisiones. (Saana Saarto, 2008) Sobre este tema, la Defensoría del Pueblo (2009:8) ha precisado que le corresponde y es responsabilidad del Estado, adoptar la decisión final sobre las medidas administrativas o legislativas, lo que no debe realizarse sin agotar los procedimientos adecuados que busquen lograr el consentimiento o el acuerdo con los representantes de los pueblos indígenas. Para la Defensoría, la consulta es un proceso que se agota con la toma de decisión por parte de la institución de la administración pública responsable. Sin embargo, en caso que los pueblos indígenas no se encuentren de acuerdo con la medida adoptada por el Estado, deben contar con mecanismos legales para cuestionar tal decisión, en caso consideren que se vulneran sus derechos fundamentales. El reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a poder presentar un recurso para cuestionar la decisión adoptada, sea por ejemplo de reconsideración o de apelación es considerado por la Defensoría como 13


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

algo de fundamental importancia para lograr la efectividad de los demás derechos humanos y por tanto, los considera uno de los pilares básicos de un Estado de Derecho (Defensoría del Pueblo, 2009: 9). Adicionalmente, este derecho de los pueblos indígenas, se debe concordar con el artículo 7º del Convenio 169, que reconoce el derecho de los pueblos a decidir sus propias prioridades en su proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones, bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Al aplicar y reglamentar los alcances del Convenio no es posible dejar de concordar el artículo 6º con lo dispuesto en el artículo 7º. En consecuencia, es obvio inferir que los pueblos ante un proyecto minero participan eligiendo sobre sus vidas, sobre su futuro desarrollo y estos son criterios y derechos fundamentales que las empresas y sus empresas consultoras; y a su vez la normatividad deberían tomar en cuenta al formular un EIA, un PAMA o un Plan de Participación. Asimismo, estos criterios y derechos deben ser tomados en consideración por el Gobierno, antes y durante el proceso de aprobación un EIA vinculado a la actividad minera. Si no fuera así, será la oportunidad de proponer en este documento y con este fundamento jurídico, las modificaciones necesarias a las normas reglamentarias 14

de la participación ciudadana en la actividad minera. Estas apreciaciones las hacemos además con la seguridad que el Convenio promueve una cultura de diálogo, no impone uno u otro resultado y como bien lo señala la propia OIT los pueblos indígenas y tribales tienen derecho a continuar existiendo sin pérdida de su propia identidad y con la facultad de determinar por sí mismos la forma y el ritmo de su desarrollo. Que es el espíritu y la letra de los objetivos del Convenio 169, que nuestro país ha ratificado y que en consecuencia es ley en el Perú. Estos alcances están claramente definidos también en la ley de consulta previa en nuestro país, cuando en el artículo 3 se establece que “la finalidad de la consulta es alcanzar un acuerdo o consentimiento entre el Estado y los pueblos indígenas u originarios respecto a la medida legislativa o administrativa”. Pero luego señala en el artículo 15 que “la decisión sobre la aprobación de la medida legislativa o administrativa corresponde a la entidad estatal competente”. Decisión que debe estar motivada, lo que implica una evaluación de los puntos de vista, sugerencias y recomendaciones de los pueblos y el análisis de las consecuencias que la adopción de la medid tendría respecto a sus derechos colectivos reconocidos constitucionalmente en los tratados ratificados por el Estado peruano. Entonces definamos que se debe entender por “acuerdo”, según los conceptos de la Real Academia Española, podemos concluir que lo que se busca en el Convenio con el acuerdo, es que las partes, es decir el Estado y los


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Pueblos Indígenas, concilien y lleguen a determinar o resolver en consenso sobre un determinado tema que les atañe. Es decir, que la consulta tiene un carácter no solo informativo sobre las medidas y decisiones que puedan afectarles a los pueblos indígenas, sino que va más allá de un proceso comunicativo, es un diálogo en el cual se pondrán los intereses en juego de ambas partes sobre la mesa para poder llegar a un entendimiento en primer lugar de sus posturas, preocupaciones, entre otros, para luego tomar una decisión en base a lo expuesto y que esta decisión sea aceptada por ambas partes. Es así que el Convenio no menciona nada sobre qué es lo que sucede si no se llegará a un acuerdo, o sobre cuánto tiempo debemos esperar para llegar a un acuerdo, entonces, ¿podríamos interpretar que siempre se debe llegar a un acuerdo? ¿O, como se establece en nuestra legislación, se puedan tomar decisiones aún si no hay acuerdo? ¿Estaríamos evitando algún conflicto? O ¿solo estaríamos cumpliendo con consulta en papel? Sin duda, si bien no hay derecho a veto, si queda claramente establecido que deberá procurarse llegarse a un acuerdo. Por otro lado, el convenio hace mención a lograr un consentimiento acerca de las medidas a tomarse, ¿qué debemos entender por esto? Comencemos nuevamente con la misma dinámica, según las definiciones que podemos encontrar sobre consentimiento, diríamos que lo que busca el Convenio con esta expresión es que una de las partes permita o sea condescendiente

TEMA CENTRAL

respecto de realizar algo, por otro lado, tenemos una definición más legal que se entendería más como una manifestación de voluntad por la que un sujeto se relaciona jurídicamente con otro. Es decir, en este supuesto, amerita una especie de aceptación, o aprobación de las medidas que se quieran adoptar. En el caso específico serían los pueblos indígenas los que deben dar este permiso o consentimiento. ¿En qué casos se desprende esta conclusión? Tenemos que cuando se trate de traslados poblacionales, medida que debe ser tomada solo como excepción, que se da cuando se considere necesario la reubicación de estos pueblos, ésta sólo se debe efectuar con su consentimiento libre y con pleno conocimiento de causa. Sin embargo, aquí el Convenio si nos pone en el supuesto de qué pasa cuando no se logra un consentimiento, y nos dice que este traslado se dará pero respetando los procedimientos y siendo efectivamente representados, los pueblos indígenas afectados. Además deja claro que los pueblos pueden regresar a sus tierras una vez pasada la necesidad de la medida que los hizo reubicarse, pero de no poder hacerlo, se les debe dar una indemnización a las personas que fueron trasladadas. Es así, que del análisis realizado debemos inferir que el derecho a la consulta no les permite tener derecho a vetar las decisiones que adopte el Estado, que en algunos casos no solo bastará con realizar un proceso en el cual ambas partes de pongan de acuerdo en la toma de una determinada decisión importante para ambos (consulta) sino que cuando haya intereses mayores (reubicación poblacional) se requerirá 15


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

una aprobación por parte de los pueblos involucrados (consentimiento). Lo que podemos afirmar entonces, es que el Estado se debe ceñir a un proceso de diálogo, de construcción y de aprendizaje mutuo, en el cual ambas partes harán intercambio de conocimientos, de información, de intereses y de alguna manera harán concesiones y cambios a sus comportamientos o formas de ser, estar o pensar. Es decir consideramos que es un proceso de diálogo en tanto las partes no se limitan a dar información una a la otra y solo, hacer charlas o audiencias, sino que por el contrario se trata de un intercambio de escucha activa, participativa en la cual se expondrán las ideas e intereses intrínsecos de cada una de las partes, este proceso busca y tiene como finalidad llegar a una avenencia entre los participantes; por otro lado es un proceso de construcción de confianza, pues se basará o inspirará en crear relaciones directas de contacto cordial, generando representatividad y participación lo cual toma un proceso de mediano y largo plazo ( es progresivo); finalmente decimos que se trata de un proceso de aprendizaje en tanto las personas se vuelven capaces de hacer algo distinto de lo que hacían antes (Schunk, 1997), entonces se requerirá que las personas adquieran conocimientos, habilidades y actitudes (incluiremos aquí creencias y valores) (Anchante, 2011).

3. QUÉ Y CUÁNDO SE DEBE CONSULTAR De acuerdo con el Convenio 169 la consulta tendrá lugar siempre que se estudie, planifique o aplique cualquier 16

medida susceptible de afectar directamente a los pueblos interesados. Entre las medidas se encuentran por ejemplo, la enmiendas a la Constitución nacional, la nueva legislación agraria, los decretos relativos a los derechos sobre la tierra o procedimientos para obtener títulos sobre las tierras, los programas y servicios nacionales de educación o de salud o toda política oficial que afecte a los pueblos indígenas y tribales. Expresamente en la Guía sobre el Convenio 169 de la OIT (2009:61) se considera de especial relevancia la consulta en los siguientes casos: • Al prever medidas legislativas o administrativas (artículo 6(1)(a)); • Antes de proceder a la prospección o explotación de los recursos del subsuelo (artículo 15(2)); • Al considerar la enajenación de las tierras de pueblos indígenas o la transmisión de sus derechos sobre estas tierras a personas extrañas a su comunidad (artículo 17); • Con anterioridad a la reubicación de los pueblos indígenas, que sólo deberá efectuarse con el consentimiento dado libremente y con pleno conocimiento de causa (artículo 16). Este alcance no solo está precisado en la norma sino que además ya la Comisión de Expertos de la OIT encargada de revisar el grado de cumplimiento de los Convenios, en el caso peruano en su informe 2009, señaló expresamente lo siguiente: “La Comisión toma nota que el 19 de mayo de 2008 se aprobó


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

el decreto legislativo núm. 1015, mediante el cual se modificó el número de votantes que se requerían para disponer del territorio comunal. Ésta norma fue modificada el 28 de junio de 2008 por el decreto legislativo núm. 1073 que también flexibiliza las condiciones para disponer del territorio comunal. Indican que esta legislación no ha sido consultada. La Comisión llama a la atención del Gobierno que, según el artículo 6, 1), a), del Convenio, los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente y que según el artículo 17, 2), del Convenio, deberá consultarse a los pueblos interesados siempre que se considere su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad. “(Informe Comisión de Expertos Convenio OIT, 2009: 747) En consecuencia, antes de adoptar una norma legal o disposición administrativa que pueda afectar directamente a los pueblos indígenas, así como proceder a realizar una prospección o explotación de los recursos del subsuelo, es obligatorio también para la actividad minera que los gobiernos deban iniciar una discusión abierta, franca y significativa con los pueblos interesados (Manual, 2003:15). En el Manual de la

TEMA CENTRAL

OIT se cita el siguiente caso a manera de ejemplo sobre cuándo consultar: “Al examinar la aplicación del Convenio núm. 169 con respecto al proyecto de embalse hidroeléctrico de la empresa Urrá en Colombia, que acarreaba la inundación de buena parte de las tierras ocupadas por la comunidad indígena Emberá Katio, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT expresó en sus comentarios que dicho proyecto se había iniciado sin consulta previamente a la comunidad indígena interesada y, en consecuencia, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio núm. 169.” (Manual, 2003:15) Precisando aún más, en que casos debe consultarse, Saana Saarto (2008) indica que el el proceso de consulta debe realizarse en caso de proyectos legislativos y administrativos que puedan afectar directamente a los pueblos indígenas, en caso de medidas especiales destinadas a salvaguardar su patrimonio material y cultural, frente a programas y proyectos de desarrollo económico, social, cultural, nacionales o regionales que puedan afectarles directamente, en casos de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras y en caso de traslado de comunidades de las tierras que ocupan y su relocalización. Particularmente en caso de un proyecto extractivo el Artículo15, párrafo del Convenio 169 es muy claro al establece 17


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

que “En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras.” Este es un derecho de las comunidades y como bien se señala en la Guía del OIT sobre el Convenio 169: “durante la consulta, los pueblos indígenas tendrán derecho a expresar sus preocupaciones. Por ejemplo, pueden exponer las razones por las que no deben extraerse los recursos o por las que deben excluirse ciertas áreas en virtud de cuestiones ambientales, de impacto sobre lugares sagrados, contaminación, problemas de salud, pérdida de la base para la subsistencia económica, etc. Teniendo en cuenta que las actividades de prospección y explotación por lo general son procesos a largo plazo en los que las empresas reciben concesiones por períodos de 30 a 50 años, es importante subrayar que la obligación de consultar no sólo se aplica al momento de tomar la decisión de explorar o explotar los recursos sino que también corresponde en un nivel más general, a lo largo de todo el proceso debido a que afecta 18

a los pueblos indígenas. En este sentido, el Artículo 15 debe leerse junto con los artículos 6 y 7 del Convenio, que exigen la consulta de los pueblos indígenas y su participación en la formulación, implementación y evaluación de los planes de desarrollo que los afecten.” (Guía OIT Convenio 169, 2009:107 y 108) Así mismo este derecho de consulta incluye el derecho de conocer los impactos que tendrán las tareas de prospección y explotación, por lo que el titular minero deberá evaluar, en colaboración con los pueblos indígenas, los impactos sociales, espirituales, culturales y ambientales de las actividades de desarrollo, y los resultados de dichas evaluaciones se considerarán como criterio fundamental para la implementación de dichas actividades y, asegurar su participación a lo largo de todo el proceso. (Guía OIT Convenio 169, 2009:107 y 108) Cabe mencionar que este mismo derecho está reconocido expresamente en el Artículo 32º, párrafo 2. de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, en la que se establece que los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados a través de sus propias instituciones representativas; con miras a obtener su consentimiento libre e informado como paso previo a aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo.


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

TEMA CENTRAL

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Es evidente, por tanto que los alcances de la consulta comprenden, entre otros, los procesos de exploración y explotación y por ello incluye también todo el procedimiento de aprobación de un Estudio de Impacto Ambiental. Derecho que como veremos luego recoge expresamente la legislación peruana, señalándose a su vez los principios y características en las que debe desarrollarse dicha consulta. En este aspecto la ley de consulta previa solo precisa que se deben consultar las medidas legislativas y administrativas que afecten directamente a los pueblos indígenas u originarios en sus derechos colectivos, sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de de vida o desarrollo, dejando en manos de las entidades estatales, “bajo responsabilidad” identificar dichas medidas. Debe ser materia del reglamento hacer las precisiones sobre los alcances de las medidas a consultar, y para ello será muy valioso tomar en cuenta líneas señaladas por el Manual de la OIT antes comentado. Asimismo será necesario precisar cuando consultar en el caso particular de los proyectos extractivos, en principio el Convenio se establece: “Artículo 15.2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar

si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras.” Es decir, debe consultarse antes de la llevar adelante la prospección? ¿Esto implica consultar antes de otorgar la concesión? En principio debemos entender que es así, pero será muy importante precisarlo en el Reglamento.

4. PRINCIPIOS Y REQUISITOS VALIDEZ DE LA CONSULTA

DE

Respecto a los principios, la participación ciudadana debe efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias del tema a consultar, buscando el llegar a un acuerdo con las poblaciones consultadas. En tal sentido, según el citado Manual de la OIT así como la Guía de la OIT del 2009, las consultas deben efectuarse teniendo en cuenta tres puntos. En primer lugar, actuando de buena fe, respetando los intereses, valores y necesidades de la otra parte. Así, se señala que el proceso de consulta debe ser específico a cada circunstancia y a las características especiales de un determinado grupo o comunidad. En tal sentido, se indica expresamente, y a manera de ejemplo, que una reunión en una lengua que no les sea familiar a sus participantes, no será considerada como una verdadera consulta. Esto implica a su vez que las consultas deben tener lugar en un clima de confianza mutua. Siendo necesario 19


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

además que los gobiernos procuren llegar a un acuerdo, llevando adelante negociaciones genuinas y constructivas, evitando demoras injustificadas y cumpliendo con los acuerdos pactados, implementándolos de buena fe. Por otra parte, los gobiernos deben garantizar que los pueblos indígenas cuenten con toda la información relevante y puedan comprenderla en su totalidad. Debe otorgarse tiempo suficiente a los pueblos indígenas para que organicen sus propios procesos de toma de decisiones y participen de manera eficaz en las decisiones tomadas de forma coherente con sus tradiciones culturales y sociales. (Guía OIT Convenio 169, 2009: 62) En segundo lugar, las consultas deberán efectuarse respetando el principio de representatividad, lo cual es considerado como un asunto esencial de la obligación de consulta. Sin embargo, se deja claro que pudiera ser difícil determinar quién representa una comunidad en particular (Manual, 2003:16). Para ello, previamente a realizar cualquier tipo de consulta, las comunidades interesadas deberán identificar las instituciones que reúnan los requisitos de representatividad Con respecto a la determinación de las instituciones representativas, en la Guía OIT se señala que “lo importante es que éstas sean el fruto de un proceso propio, interno de los pueblos indígenas”. Sin dejar de reconocer que esta determinación puede resultar una tarea dificultosa en muchos casos dado que “si no se desarrolla un proceso de consulta adecuado con las instituciones u organizaciones indígenas y tribales verdaderamente representativas de las comunidades afectadas, la consulta 20

encaminada no cumpliría con los requisitos del Convenio”. (Guía OIT Convenio 169, 2009: 61) En tercer lugar y en esta misma línea de ideas Saana Saarto (2008) precisa como requisitos de validez de una consulta el que se utilicen procedimientos apropiados, que se haga a través de sus instituciones representativas, que se actúe de buena fe, de manera apropiada a las circunstancias y con el fin de llegar a un acuerdo o consentimiento previo, libre e informada. Por tanto será necesario, que se advierta en qué medida nuestra legislación, en particular en el caso de la actividad minera, recoge estos criterios para que producto de este análisis se pueda determinar objetivamente si el proceso de consulta tal como está regulado es realmente válido o tiene vacíos o normas que se contraponen que ameritan modificaciones de fondo, que serán propuestas en esta tesis. Estos principios están recogidos acertadamente en la ley de consulta previa en nuestro país al precisarse en al artículo 4 que los principios rectores del derecho a la consulta son los siguientes: Los principios rectores del derecho a la consulta son los siguientes: a) Oportunidad. El proceso de consulta se realiza de forma previa a la medida legislativa o administrativa a ser adoptada por las entidades estatales. b) Interculturalidad. El proceso de consulta se desarrolla reconociendo, respetando y adaptándose a las


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

diferencias existentes entre culturas y contribuyendo al reconocimiento y valor de cada una de ellas. c) Buena fe. Las entidades estales analizan y valoran la posición de los pueblos indígenas u originarios durante el proceso d e consulta, en un clima de confianza, colaboración y respeto mutuo. El estado y los representantes de las instituciones y organizaciones de los pueblos indígenas u originarios tienen el deber de actuar de buena fe, estando prohibidos de todo proselitismo partidario y conductos antidemocráticos. d) Flexibilidad. La consulta debe desarrollarse mediante procedimientos apropiados al tipo de medida legislativa o administrativa que se busca adoptar, así como tomando en cuenta las circunstancias de los pueblos indígenas u originaros involucrados. e) Plazo razonable. El proceso de consulta se lleva a cabo considerando plazos razonables que permitan a las instituciones u organizaciones representativas de los pueblos indígenas u originarios conocer, reflexionar y realizar propuestas concretas sobre la medida legislativa o administrativa objeto de la consulta. f) Ausencia de coacción o condicionamiento. La participación de los pueblos indígenas u originarios en el proceso de consulta debe ser realizada sin coacción o condicionamiento alguno. g) Información oportuna. Los pueblos indígenas u originarios tienen derecho a recibir por parte de las entidades estatales toda la

TEMA CENTRAL

información que sea necesaria para que puedan manifestar su punto de vista, debidamente informados, sobre la medida legislativa o administrativa a ser consultada. E Estado tiene la obligación de brindar esta información desde el inicio del proceso de consulta y con la debida anticipación.

5. A QUIÉNES CONSULTAR Más allá de la revisión normativa, si, por ejemplo, al proceso de consulta no se desarrolla con las instituciones u organizaciones indígenas y tribales verdaderamente representativas de las comunidades afectadas, la consulta encaminada no cumpliría con los requisitos del Convenio. De allí la necesidad de verificar sea en la norma sustantiva o en su reglamento cómo se define la representatividad de los pueblos indígenas. En relación con la representatividad de las instituciones, el Manual de la OIT, indica que las instituciones representativas pueden ser tanto tradicionales (consejos de ancianos, consejos de aldea, etc.), como estructuras contemporáneas (parlamentos de pueblos indígenas y tribales, dirigentes locales electos y reconocidos como genuinos representantes de la comunidad o del pueblo interesado). Asimismo, se señala que se deberá consultar a quienes se verán afectados por una determinada medida. Por ejemplo, al planificar una carretera cuyo trazado atraviese aldeas indígenas, se deberá consultar y dar la oportunidad a los pueblos interesados, de hacer saber 21


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

a las autoridades lo que piensan al respecto (Manual, 2003:17) A nivel de nuestra realidad a quienes consultar sin duda será a las comunidades nativas y andinas que directamente este relacionadas al proyecto minero a realizar. Y ello se verá como consta en la reglamente sobre la materia. En el Título II de la ley de consulta previa se señala igual que los sujetos del derecho a la consulta son los pueblos indígenas u originarios y que deben participar a través de sus instituciones y organizaciones representativas, elegidas conforme a sus usos y costumbres tradicionales. Para identificar a dichos pueblos como sujetos colectivos, se han adoptado criterios objetivos y subjetivos. • “Criterios objetivos: a Descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional b Estilos de vida y vínculos espirituales e históricos con el territorio que tradicionalmente usa u ocupan c Contar con instituciones sociales y costumbres propias d Patrones culturales y modo de vida distintos a los de otros sectores de la población nacional”

Consideramos que estos criterios no deben ser interpretados tajantemente, sino por el contrario bajo el mismo esquema de los principios de la ley, 22

utilizando así la flexibilidad, pues puede que existan algunas otras características que no se ajusten necesariamente a esta lista; podríamos así preguntarnos ¿qué se debe entender por descendencia directa? y así un sin número de preguntas. • “Criterio Subjetivo: Los pueblos indígenas deben tener conciencia del grupo colectivo de poseer una identidad indígena u originaria”. El criterio subjetivo puede ser el más complicado de aplicar, pues se tienen el temor que un grupo al que no se quiere considerar indígena por temas principalmente de los imaginarios que manejan (como por ejemplo, que el indígena debe ser un sujeto viviendo en precariedad, en las zonas alejadas del país, con una lengua distinta, con indumentarias exóticas, etc.) argumente que manejan una identidad colectiva diferente, y que para ellos sí son indígenas pues tienen esta conciencia desde sus ancestros. En el artículo 20 de la ley se encarga al Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura llevar una base de datos oficial de los pueblos indígenas u originarios, que serán aquellos susceptibles luego de ser consultados de afectarse sus derechos colectivos. Asimismo debe mantener un registro de las organizaciones e instituciones representativas que deben ser las directamente consultadas. Ahora bien, ¿Qué entendemos por derechos colectivos?, otra tarea que


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

nos parece fundamental ser precisada en el reglamento. Lo único que se señala en la ley es que se trata de los derechos colectivos reconocidos constitucionalmente en los tratados ratificados por el Estado peruano como indicáramos anteriormente.

6. REGLAS O PROCEDIMIENTO PARA REALIZAR LA CONSULTA La consulta se debe realizar según las circunstancias y las características propias de cada pueblo. Para ello se requiere mecanismos regulares, sistemáticos, institucionalizados y aceptados, en lugar de mecanismos impuestos. Por ello en el Convenio 169 se establece que deberá tratarse de “procedimientos adecuados”, y se señala además que la forma de consultar al pueblo interesado será de una “manera apropiada a las circunstancias”. Se entiende por “apropiada” el que deberá ajustarse a las exigencias propias de cada situación y ser útiles, sinceras y transparentes. Se cita a manera de ejemplo, que en caso de ver alternativas al proyecto de carretera, no basta hablar con unos pocos habitantes de las aldeas. Una reunión cerrada de una selección de personas que no representa la opinión de la mayoría no es una “verdadera” consulta.” (Manual, 2003:17) En relación al procedimiento adecuado en la Guía de la OIT se señala expresamente lo siguiente: “Será apropiado el procedimiento que genere las condiciones propicias para poder llegar a un

TEMA CENTRAL

acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, independientemente del resultado alcanzado7). Con frecuencia, los procesos generales de audiencia pública no resultan suficientes. “La forma y el contenido de los procedimientos y mecanismos de consulta tienen que permitir la plena expresión — con suficiente antelación y sobre la base del entendimiento pleno de las cuestiones planteadas — de las opiniones de los pueblos interesados a fin de que puedan influir en los resultados y se pueda lograr un consenso, y para que estas consultas se lleven a cabo de una manera que resulte aceptable para todas las partes.”) (Guía OIT Convenio 169, 2009, 62) Por tanto, el procedimiento de consulta debe permitir que los interesados expresen libremente y con conocimiento de causa sus puntos de vista. Lo que implica a su vez, que no se puede tratar la consulta en forma ad hoc, sino como un proceso de diálogo permanente. En este sentido, el procedimiento debe permitir que antes de la consulta el pueblo a ser consultado, esté debidamente informado de modo tal, que esté en condiciones realmente de poder opinar sobre los alcances del proyecto a realizarse y sobre las implicancias que puede tener en su propia vida. Y sobre todo que no se trata de un mecanismo simple que se agote en un momento sino que el mecanismo debe permitir un diálogo constante; y es allí donde debemos verificar si los mecanismos previstos en nuestra legislación son tan abiertos 23


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

que permiten este diálogo permanente y no que realizada una determinada actividad (taller, audiencia pública etc.) y los interesados no tengan ya la oportunidad de no solo remitir observaciones de sino de dialogar con la empresa o el Estado. Como bien señala la Defensoría del Pueblo (2009: 15) durante el desarrollo de un proceso de consulta, se deberán ejecutar acciones adecuadas para que la participación de los representantes de los pueblos indígenas sea real y efectiva en el proceso de toma de decisiones de la entidad, teniendo en cuenta que su finalidad es llegar a un acuerdo u obtener el consentimiento. Adicionalmente, la Defensoría del Pueblo (2009: 16) en el caso de los proyectos sobre aprovechamiento de recursos naturales, señala que la información que se suministre, debería abarcar mínimamente, la naturaleza, envergadura, ritmo, reversibilidad y alcance de cualquier proyecto o actividad propuesto. Del mismo modo, debería considerar las razones, el objeto y duración del proyecto y/o actividad, los lugares de las zonas que se verían afectados, una evaluación preliminar de los probables impactos económicos, sociales, culturales y ambientales, incluidos los posibles riesgos y una distribución de beneficios justa y equitativa. Finalmente, considerará las instituciones o sectores que probablemente intervendrán en la ejecución del proyecto y/o actividad propuesta y el procedimiento (s) que

pudiere (n) traer consigo el proyecto y/o actividad. Como señala Ruiz Figueroa (2007: 5) las consultas no deben reducirse a simples actos de información o difusión, sino que deben tender a la consecución de un acuerdo. Este mismo autor, citando a James Anaya1, señala que los procedimientos de consulta deben ser diseñados de forma que se les conceda a los pueblos indígenas, la oportunidad de influir de forma efectiva en las decisiones que afectan a sus intereses. Esto requiere que los gobiernos entablen un diálogo con estos pueblos sobre las posibles consecuencias de esas decisiones antes de que éstas sean tomadas. James Anaya también señala que se requiere una serie de garantías procedimentales que tengan en cuenta los propios mecanismos indígenas de toma de decisiones, incluyendo las costumbres y estructuras organizativas pertinentes, y garantizando que los pueblos indígenas tengan acceso a toda la información y a la asesoría que sean necesarias. Este es un punto trascendente en el concepto de consulta y sus alcances, no es hoy pregunto y mañana ya no, sino debiera entenderse como un proceso de diálogo. Resulta importante analizar estos alcances en la reciente ley de consulta previa. El procedimiento que se ha establecido para llevar a cabo la consulta se presenta en el siguiente gráfico:

1 ANAYA, James. Los pueblos indígenas en el derecho internacional. Editorial Trotta, Universidad Internacional de Andalucía, 2005, pp. 235.

24


TEMA CENTRAL

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

6.1. Proceso de la Consulta Previa

Identificar la medida

Identificar a los

Publicidad de la

normativa a consultar

pueblos indígenas

medida

Evaluación interna de

Información sobre la

los pueblos indígenas

medida

Proceso de diálogo

Decisión

Desarrollemos rápidamente cada una de las etapas del proceso: 1.-

Identificación

de

las

medidas

objeto de la consulta.- Es la entidad estatal bajo

la

que

debe

responsabilidad,

legislativas

o

identificar,

las

medidas

administrativas

que

tengan una relación directa con los derechos

colectivos,

sin

embargo

organizaciones representativas de los pueblos indígenas pueden pedir que se les consulta alguna medida que crean les afecte directamente. 2.-

Identificación

indígenas

u

consultados.-

de

los

originarios La

entidad

pueblos a

ser

estatal

promotora de la medida a consultar identificará a los sujetos a consultar. 3.- Publicidad de la medida legislativa o

administrativa.-

Las

entidades

promotoras de la medida a consultar deben ponerla a conocimiento de los representantes de los pueblos indígenas a consultar.

4.- Información sobre la medida legislativa o administrativa.- La entidad estatal deberá brindar información de la medida a consultar a los pueblos indígenas desde el inicio del proceso. 5.- Evaluación interna de las instituciones y organizaciones de los pueblos indígenas u originarios.- Los representantes de los pueblos indígena deben contar con un plazo razonable para analizar la medida a consultar y los alcances que esta tiene con relación a sus derechos. 6.- Proceso de diálogo intercultural.- se deben tomar en cuenta las sugerencias y recomendaciones que los pueblos indígenas formulen, todas las opiniones del diálogo deben quedar en un acta de consulta. 7.- Decisión.- Finalmente, la decisión final sobre la medida consultada la tiene la entidad estatal competente, sin embargo, dicha decisión debe estar debidamente motivada. De haber llegado a un acuerdo entre las partes,

25


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

éste es de carácter obligatorio para ambas partes. Este es, a grandes rasgos, el procedimiento de la consulta previa, cabe destacar que en todo momento se debe tener en cuenta la diversidad cultural y por ende lingüística de los pueblos indígenas, por ello estos procesos deben contar el apoyo de intérpretes. Por otro lado, nos parece imperativo reglamentar esta ley, para tener una mayor precisión de los alcances de esta norma, como por ejemplo en los plazos razonables que se darán a los pueblos indígenas para que analicen la norma, dado que plazos ajustados e irrazonables para llevar a cabo la consulta serán motivo mas bien de conflictos.

7. RETOS ANTE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY DE CONSULTA PREVIA 1) Contar con un Estado preparado para consultar. Es decir funcionarios que entiendan el contexto de la cultura de los pueblos a ser consultados, que conozcan sus derechos colectivos, que estén familiarizados con sus usos y costumbres y formas originales de decidir. 2) Contar con pueblos indígenas y originarios informadas acerca de sus derechos y obligaciones y sobretodo de los verdaderos alcances y límites de la consulta previa. Que se encuentren capacidad de llevar adelante un diálogo como un proceso. 3) Contar con un reglamento que recoja entre otros aspectos los planteados en 26

este artículo en cuanto las precisiones necesarias acerca de: a) La legitimidad de los representantes para llevar adelante los procesos de consulta. b) En el artículo 13° de la ley se dice que las organizaciones de los pueblos indígenas u originarios deben contar con un plazo razonable para analizar los alcances e incidencias de las medidas a consultar, y la relación directa entre su contenido y la afectación a sus derechos colectivos. ¿Qué sería un plazo razonable para las comunidades campesinas?, ¿Cómo suelen analizar y tomar decisiones las comunidades campesinas en cuestiones cercanas a lo que dice la ley? (Anchante:2011) c) Cuál es el peso de las mujeres en las decisiones que se toman en las comunidades campesinas. Cómo asegurar su inclusión en la consulta previa (Anchante:2011) d) Cuándo debe realizarse la consulta, siendo previa a que se adopte la medida, en el caso de las actividades extractivas, ¿corresponde sea antes que se otorgue la concesión? ¿Debe aclararse que solo se consulta una sola vez? e) ¿Qué se debe entender por derechos colectivos reconocidos constitucionalmente en


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

TEMA CENTRAL

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

los tratados ratificados por el Estado peruano que eventualmente pueden ser afectados?

quedarían

superados

por

redundantes? h) ¿Qué responsabilidad alcanza a los funcionarios que no

f) ¿Siendo la consulta un proceso y no una oportunidad que tiempo debe durar considerando las etapas descrita en el artículo 8? ¿Qué debe entenderse como el “debido proceso”? ¿En qué medida este plazo puede afectar el inicio de una inversión? g) ¿Será necesario aclarar la relación entre la Consulta Previa y los reglamentos de participación ciudadana? ¿Con la consulta previa haya mecanismos o procedimientos que ya

cumplen con la ley de acuerdo a lo establecido en el artículo 9? Estas y muchas otras interrogantes deberán precisarse en el reglamento, sin perder de vista la flexibilidad y el hecho que la consulta debe adecuarse a cada circunstancia y a cada situación del pueblo a ser consultado. De este modo la consulta previa podrá ser un camino a la unidad de los peruanos o una nueva oportunidad para generar conflictos. Y esta es tarea de todos, no solo de los Estados, sino también de las empresas y de los ciudadanos.

27


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LAS DECISIONES DE LOS ASUNTOS QUE LES AFECTAN1

*Raquel Z. Yrigoyen Instituto Internacional de Derecho y Sociedad- IIDS

¿QUÉ DERECHOS TIENEN LOS PUEBLOS *Abogada peruana, con doctorado en derecho

INDÍGENAS EN LAS DECISIONES DE ASUNTOS QUE LES AFECTAN?

por la Universidad de Barcelona

Considerando el desarrollo del derecho

(U.B), Master en

internacional y constitucional a la fecha,

sistema penal y

cabe anotar por lo menos cuatro tipo

problemas sociales

de derechos relativos a las atribuciones

(U.B), Especialidad

que tienen los pueblos en la toma de

en derecho

decisiones sobre los asuntos que les

consuetudinario indígena (UNAM-

incumben.

USAC), Diploma en Estudios

A saber:

Antropológicos (PUCP). Es miembro fundadora del Instituto Internacional de Derecho y SociedadIIDS/ Internacional Institute on Law and Society-IILS (www. derechoysociedad.

(1) El

primer

derecho

es

el

referido a la atribución para decidir

autónomamente

(3) Consulta previa a medidas legislativas o administrativas, y, (4) Consentimiento, previo libre e informado cuando se puede poner en riesgo derechos fundamentales de los pueblos, como la integridad o el modo de vida y desarrollo. Aparte, los instrumentos internacionales aluden a otras formas de relación como “colaboración”, ayuda, etc., que por ahora no serán materia de este documento.

o

determinar de modo libre su modelo de desarrollo (derecho a la libre determinación del desarrollo).

org), y del portal www. Alertanet.org. Correo:

Los demás derechos están referidos a

raquelyf@alertanet.org.

formas de relación entre el Estado y los pueblos indígenas:

(2) Participación en todo el ciclo de las políticas,

1. Derecho de decidir autónomamente o determinar libremente su desarrollo Este derecho está consagrado tanto en el derecho internacional como interno. Supone la potestad de los pueblos de organizarse y tomar decisiones que les incumben sin interferencia estatal o de

1 Este texto constituye un extracto del artículo de la autora “El derecho a la libre determinación del desarrollo, la participación, la consulta y el consentimiento”, publicado en: Aparicio, Marco, ed. (2011): Los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales y al territorio. Conflictos y desafíos en América Latina. Icaria. Una versión preliminar fue publicada bajo el título: “De la tutela indígena a la libre determinación del desarrollo, la participación, la consulta y el consentimiento” (Yrigoyen, 2009), y “Sobre los derechos de participación, consulta y consentimiento. Fundamentos, balance y retos para su implementación” (Sánchez Botero, 2009).

28


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

terceros. En todo caso, podrían contar con presupuesto o ayuda estatal o de terceros, pero en ningún caso el Estado o terceros están autorizados a interferir. Este es el caso de la definición y elección de sus propias autoridades, la definición de sus prioridades de desarrollo, el establecimiento de programas educativos o de salud, etc. Este derecho fue consagrado originalmente por el Convenio 169 como el derecho a decidir sus propias prioridades de desarrollo, bajo el principio de que los pueblos controlan su modo de vida. Y ha sido potenciado con la Declaración ONU que reconoce el derecho de los pueblos indígenas a determinar libremente su modo de vida. Convenio 169 de la OIT Art. 7.1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. (…) Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas Art. 3. Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de este derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural.

TEMA CENTRAL

Aplicación a) En algunos países, como Colombia, los pueblos indígenas elaboran los llamados “planes de vida”. Estos instrumentos pueden ser útiles en tanto sirvan para reflejar las prioridades indígenas, pero no si se vuelven requisitos para la negociación con el Estado. b) En el caso del Perú y Guatemala los pueblos realizan las llamadas “autoconsultas” a falta de consulta estatal. Estas “auto-consultas” no sustituyen al Estado en su deber de consultar. Sin embargo, eso no significa que tales expresiones de voluntad de los pueblos no sean válidas o incluso que sean “ilegales”. Por el contrario, deben ser tenidas en cuenta por el Estado como parte del ejercicio del derecho de los pueblos a definir sus prioridades y visión de desarrollo propio. c) La sentencia del Tribunal Constitucional del Perú en el caso Cordillera Escalera reconoce el derecho de los pueblos indígenas a su identidad, a organizarse de manera autónoma y a determinar libremente su modelo de desarrollo. Para

29


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

el Tribunal, forman parte del derecho a la identidad indígena: d) 31. “(…) a. El derecho a decidir sobre su propio desarrollo. b. El respeto a sus formas de organización”. 32. (…) Entonces, la libre autodeterminación es la capacidad de los pueblos indígenas de organizarse de manera autónoma, sin intervenciones de índole política o económica por parte de terceros, y la facultad de aplicar su derecho consuetudinario a fin de resolver los conflictos sociales surgidos al interior de la comunidad, siempre que en el ejercicio de tal función no se vulneren derechos fundamentales de terceros, de los cuales el Estado es garante, por ser guardián del interés general y, en particular, de los derechos fundamentales. (…)2.

Convenio 169 de la OIT Art. 7.1. (…) Además, dichos pueblos

deberán

participar

en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y

regional

susceptibles

de

afectarles directamente. La Declaración refuerza el derecho de participación ya consagrado en el Convenio 169 de la OIT, incluyendo su naturaleza potestativa (si lo desean los pueblos). He aquí las principales provisiones

de

la

Declaración

al

respecto: Art. 5. Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado. Art. 23. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y a

2. Derecho de participación en la elaboración, aplicación y evaluación de políticas y programas

elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indígenas tienen derecho

El derecho de participación consiste en la intervención de los pueblos en todas las fases del ciclo de elaboración, aplicación y evaluación de políticas y programas de desarrollo nacional o regional que les puedan afectar. No sólo en la fase inicial, como en el derecho de consulta previa, sino en todo el ciclo.

a participar activamente en la elaboración y determinación de los programas de salud, vivienda y demás programas económicos y sociales que les conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias instituciones.

2 Sentencia del Tribunal Constitucional del Perú. Caso Cordillera Escalera. Expediente: Nº 03343-2007-PA/TC. Sentencia del 19 de febrero de 2009. Puede encontrarla en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/03343-2007-AA.html. (Subrayado mío).

30


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

El objetivo sustantivo del derecho de participación es que a través de la intervención de los pueblos se asegure que en las políticas, programas o proyectos a adoptarse por el Estado estén plasmadas las prioridades de desarrollo de tales pueblos, que los proyectos prioricen el mejoramiento de la vida de dichos pueblos, y que no se afecte su integridad. Convenio 169 de la OIT Art. 7.2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento. En lo procesal, la participación o intervención de los pueblos se puede implementar mediante cupos permanentes en entidades electivas como el Congreso, o administrativas, mediante representantes permanentes, o de modo puntual cuando el Estado va a adoptar ciertas políticas. Convenio 169 de la OIT Art. 6 b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en

TEMA CENTRAL

instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; Declaración ONU Art. 18. Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones. Aplicación a) Por ejemplo, en Colombia y Venezuela, hay un cupo indígena en el Congreso para garantizar un mínimo de presencia de indígenas proporcional a la población. Esto permite que las decisiones que se adopten en el Congreso (ya sea en la Asamblea Nacional como en las estaduales en el caso de Venezuela), cuenten con participación indígena por lo menos al nivel de otros sectores de la población3. b) En algunos países, los organismos encargados de las políticas sobre indígenas cuentan con representación

3 La Ley Orgánica de procesos electorales de Venezuela, No 579, firmada el 31/7/2009. Esta Ley garantiza la participación de comunidades indígenas para postular a distintos cargos y establece circunscripciones electorales indígenas. Hay tres cupos para la representación indígena ante la Asamblea Nacional (art. 180). Para ser candidata o candidato indígena, la persona debe hablar su propio idioma y haber ejercido autoridad en su comunidad, o tener trayectoria conocida, o haber realizado acciones en beneficio de los pueblos indígenas o pertenecer a una organización indígena legalmente reconocida con tres años de funcionamiento (art. 181).

31


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

indígena (aunque en su mayoría estos organismos son institucionalmente precarios y cambiantes). c) En Guatemala, la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI) está a cargo de mujeres indígenas. (Sin embargo, el problema es su falta de autonomía institucional, recursos y capacidad para dictar políticas públicas). d) Prácticamente no se ha desarrollado el derecho de participación en todo el ciclo de políticas relativas a actividades extractivas, generando mucho descontento entre los pueblos indígenas, los cuales sólo son consultados puntualmente para medidas concretas, pero no han sido parte del diseño y adopción de las políticas que enmarcan dichas medidas. El derecho de participación, siendo imprescindible al momento de adoptarse políticas, programas y proyectos, no exime, sin embargo, de que el Estado convoque la consulta previa respecto de medidas concretas a adoptar en el marco de dichas políticas. Por ejemplo, si se ha adoptado la política petrolera, minera o de transportes y comunicaciones, y en ese marco se han definido prioridades o proyectos específicos, ello no exime al Estado de su obligación de consultar por la licitación de un lote, o una actividad de exploraci��n o explotación específica, o el trazado de una carretera, a darse en 32

el marco de la política correspondiente. Pasada la consulta, seguirá funcionando el derecho de participación, pues este comprende además la aplicación y evaluación de las políticas, programas y proyectos de desarrollo. El derecho de participación tampoco exime al Estado de asegurar el derecho de consentimiento previo, libre e informado en los casos que correspondan, como se anota líneas abajo.

3. Derecho de los pueblos indígenas de ser consultados frente a medidas concretas que les puedan afectar Por este derecho de consulta previa el Estado está obligado a implementar procesos de diálogo de buena fe con los pueblos indígenas antes de adoptar medidas administrativas o legislativas concretas que puedan afectarles. Convenio 169 de la OIT Art. 6 1. (…) los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; Art. 6.2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Declaración ONU


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Art. 19. Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y administrativas que los afecten, para obtener su consentimiento libre, previo e informado. Art. 32.2. Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo. El objetivo es obtener el consentimiento del pueblo indígena respecto de la medida propuesta o, llegar a un acuerdo. Los procedimientos que implemente el Estado deben estar orientados a instaurar un proceso de diálogo que permita lograr dicho consentimiento o acuerdo. De ahí que la consulta no pueda consistir sólo en una audiencia informativa, o un acto de votación. Supone información previa, pero no se agota en ella. En la consulta previa, el Estado el Estado debe garantizar, en lo procesal, el diálogo y la negociación de buena fe. Cuando el Estado busca el acuerdo o consentimiento del pueblo indígena es que asume de buena fe que la medida propuesta no es sólo un asunto de “interés general” sino

TEMA CENTRAL

que beneficiará al pueblo en cuestión. Pues en lo sustantivo, la consulta busca asegurar que el pueblo indígena en cuestión pueda ejercer su derecho a determinar libremente sus prioridades de desarrollo. Ahora, si instalado un proceso de diálogo, el pueblo en cuestión, en principio, no acepta la medida propuesta, cabría entrar en un proceso de negociación orientado a llegar a un acuerdo, donde ambas partes puedan revisar sus planteamientos iniciales. Si se llega a un acuerdo, el Estado queda vinculado. Si no se llega a un acuerdo, en principio, el Estado tiene la atribución de tomar una decisión (salvo en los casos en los que se requiere el consentimiento, cuando el asunto está vinculado a derechos fundamentales de los pueblos). Sin embargo, aún cuando el Estado puede tomar la decisión, no se trata de un acto arbitrario, sino que, como todo acto estatal, el Estado está obligado a motivarlo. En cuanto a lo procesal, el Estado debe explicar: a) ¿Cómo aplicó el derecho de consulta? b) ¿Cómo ha tenido en cuenta los planteamientos indígenas? En cuanto a lo sustantivo, aunque no se llegue a un acuerdo, el Estado debe: a) Asegurar, igualmente, el máximo respeto posible a las prioridades de desarrollo de los pueblos. b) Priorizar, en caso de proyectos de desarrollo, la mejora de sus condiciones de vida. c) Asegurar las indemnizaciones 33


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

que correspondan por posibles daños y perjuicios. d) Garantizar los correspondientes, las actividades ganancias.

beneficios en caso reporten

e) Garantizar que dicha medida no va a afectar la integridad biológica o cultural de dicho pueblo,adoptando,en todocaso, las medidas correspondientes de minimización de posibles riesgos. La consulta la debe hacer siempre el Estado, pues es el Estado -y no las empresas- el que adopta medidas administrativas (como concesiones) o legislativas (como leyes, reglamentos y otras normas). La consulta debe hacerse a través de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, de buena fe, brindando información previa y suficiente, y mediante procedimientos adecuados (por ejemplo, en los idiomas que comprendan los pueblos indígenas, en fechas, tiempos y lugares adecuados para que puedan participar, etc.). La consulta tiene la característica de ser previa a la medida que va a adoptar el Estado. Si se trata de actos complejos o procesos largos como actividades extractivas donde el Estado adopta varias medidas a lo largo del ciclo de un proyecto, deberá garantizarse que los pueblos participen en todas las fases del proyecto en cuestión. Además, deberá implementarse consultas puntuales antes de la adopción de medidas concretas: por ejemplo, antes de una lotización, concesión, ampliación, exploración, explotación, estudios de impacto ambiental, etc. 34

Igualmente, deberán convocarse consultas para acciones concretas, como la determinación de posibles ganancias, o de posibles daños y perjuicios, y por tanto indemnizaciones. La realización de una consulta para un acto puntual no exime al Estado de las consultas por otras medidas. Por ejemplo, si se hace una consulta respecto de estudios de impacto ambiental solamente, ello no autoriza a la realización de la actividad de explotación en sí. O si se realiza una consulta respecto de una concesión minera bajo ciertos parámetros, ello no autoriza la extensión de canchas de relave, por ejemplo. Y la consulta respecto de indemnizaciones por posibles daños y perjuicios que vayan a afectar a pueblos indígenas no exime la relativa a las ganancias o beneficios, que está vinculada a las ganancias proyectadas de la actividad. En caso de traslados poblacionales y otras medidas concretas que puedan comprometer derechos fundamentales, no basta la consulta, sino que se requiere el consentimiento efectivo, como se indica líneas abajo.

4. Derecho al consentimiento previo, libre e informado El derecho al consentimiento previo, libre e informado es un derecho reforzado de carácter específico que constituye un requisito adicional al ejercicio de otros derechos (como la participación o la consulta previa) para que el Estado pueda tomar una decisión, cuando la materia en cuestión puede afectar derechos fundamentales de los pueblos indígenas y poner en riesgo su integridad.


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

TEMA CENTRAL

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Aquí cabe distinguir el consentimiento como la “finalidad” de un proceso de consulta, del consentimiento como “requisito” para que el Estado tome una decisión. El consentimiento como finalidad del proceso de consulta significa que el Estado debe organizar los procedimientos de tal modo que estén orientados al logro del consentimiento o acuerdo. Sin embargo, si incluso instaurados dichos procedimientos de buena fe, no se logra dicho consentimiento o acuerdo, la consulta sigue siendo válida y el Estado está facultado a tomar una decisión4.

o

finalidad

de

un

procedimiento,

sino que dicho consentimiento es un requisito para que el Estado tome una decisión. Este es el caso de situaciones previstas

normativamente

(véase

abajo) y otras en las que se puede poner en riesgo derechos fundamentales de los pueblos, como la integridad o el modo de subsistencia, como lo ha establecido la jurisprudencia del sistema interamericano. Situaciones en las que el derecho internacional exige el consentimiento previo libre e informado para el Estado

En cambio,hay otras situaciones en las que el consentimiento no es sólo el horizonte

pueda adoptar una decisión (no bastaría la consulta o participación).

Cuadro de las situaciones en las que se exige el consentimiento previo libre e informado Situaciones en las que se exige consentimiento 1. Traslados poblacionales

Fuentes Convenio 169, Art. 16. Sólo cabe traslado: a) con el consentimiento libre, previo e informado, o b) al término de procedimientos legales adecuados donde los pueblos estén efectivamente representados. Declaración ONU Art. 10. Sólo cabe traslados voluntarios: a) Con consentimiento previo, libre e informado, y b) Acuerdo previo de indemnización justa y equitativa.

2. Medidas especiales de salvaguarda

Convenio 169, Art. 4. El Estado no puede adoptar medidas especiales [de salvaguarda] contrarias a los deseos libremente expresados por los pueblos.

3. Almacenamiento o deshecho de materiales peligrosos

Declaración ONU, Art. 29. no se almacenarán ni eliminarán materiales peligrosos en territorios indígenas sin su consentimiento libre, previo e informado.

4. Desarrollo de actividades militares

Declaración ONU, Art. 30. No se desarrollarán actividades militares en territorios indígenas, a menos que: a) lo justifique una amenaza importante b) se hayan acordado libremente con los pueblos indígenas c) éstos lo hayan solicitado.

5. Megaproyectos que puedan afectar el modo de vida o subsistencia

Sentencia de la CIDH Caso Saramaka vs. Surinam (2007) En caso de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio Saramaka, el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar a los Saramakas, sino también debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de éstos, según sus costumbres y tradiciones.

4 “[S]erá apropiado el procedimiento que genere las condiciones propicias para poder llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, independientemente del resultado alcanzado. Es decir que la expresión «procedimientos apropiados» debe entenderse con referencia a la finalidad de la consulta que es llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento. No es necesario, por supuesto, que un acuerdo se logre o que se obtenga el consentimiento.” (Consejo de Administración de la OIT, 289ª reunión, marzo de 2004, Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, México, GB.289/17/3, pár. 89).

35


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Tanto el Convenio 169 como la Declaración establecen situaciones en las que el Estado está obligado a obtener el consentimiento previo libre e informado antes de tomar una decisión. Aquí el consentimiento no es sólo la finalidad del procedimiento consultivo, sino un requisito para la decisión estatal. En el caso del Convenio 169 de la OIT, el Estado está obligado a obtener el consentimiento del pueblo indígena antes de tomar ciertas decisiones en, por lo menos, los casos de traslados poblacionales, medidas especiales de salvaguarda y cuando una medida pueda afectar la integridad de los pueblos:

a) Traslados poblacionales. Para el Convenio 169 de la OIT, en principio, están proscritos los traslados poblacionales. Excepcionalmente, un traslado poblacional puede ser decidido por el Estado sólo en dos posibles circunstancias. O el Estado cuenta con el consentimiento previo, libre e informado del pueblo en cuestión, o tal traslado sólo sería posible al término de un procedimiento legal adecuado donde dicho pueblo haya estado efectivamente representado. Sin cumplir cualquiera de esos dos requisitos, el Estado no puede tomar una decisión de traslado. Este sería el caso, por ejemplo, de traslados poblacionales para hacer represas. En tales casos no bastaría una consulta previa, sino que el Estado no puede tomar la decisión de traslado sin el consentimiento previo libre e informado de dicho pueblo, o al término de procedimientos adecuados 36

legalmente establecidos que garanticen la representación efectiva de dichos pueblos. Cabe subrayar que la ley que prevé estos procedimientos adecuados debe haber sido previamente consultada a su vez. Convenio 169 de la OIT Art. 16.1. A reserva de lo dispuesto en los párrafos siguientes de este artículo, los pueblos interesados no deberán ser trasladados de las tierras que ocupan. Art. 16.2. Cuando excepcionalmente el traslado y la reubicación de esos pueblos se consideren necesarios, sólo deberán efectuarse con su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa. Cuando no pueda obtenerse su consentimiento, el traslado y la reubicación sólo deberá tener lugar al término de procedimientos adecuados establecidos por la legislación nacional, incluidas encuestas públicas, cuando haya lugar, en que los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamente representados. b) Medidas de salvaguarda. El Convenio 169 establece que, cuando el Estado tenga que adoptar medidas especiales de salvaguarda de los pueblos indígenas, la adopción de las mismas sólo puede darse bajo el consentimiento expreso de dichos pueblos. El Estado no puede tomar medidas que vayan en contra de los deseos que dichos pueblos en su libre determinación expresen. Cabe recordar que, históricamente, los estados han adoptado medidas para, supuestamente, favorecer “el


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

progreso cultural” de los pueblos y se han traducido en hechos de asimilación forzosa e incluso genocidio. Así por ejemplo, está el caso de de niños y niñas indígenas trasladados de sus comunidades a escuelas lejos de sus pueblos o familias no-indígenas, para “integrarlos a la civilización”. De ahí que el Convenio 169 ahora exija a los estados que, para tomar una medida especial de salvaguarda, deba contar con el consentimiento libremente expresado de dicho pueblo. O, contrario sensu, que dicha medida no deba ser contraria a los deseos expresados libremente por los pueblos. Convenio 169 de la OIT Art. 4.1. Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. Art. 4.2. Tales medidas especiales no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados. La Declaración de Naciones Unidas (2007) también establece ciertos casos en los que se requiere el consentimiento previo, libre e informado de los pueblos para que el Estado pueda tomar ciertas decisiones dado que ellas son de alto riesgo para la integridad de los pueblos, como realizar desplazamientos poblacionales, actividades militares en territorios indígenas, almacenar residuos tóxicos, etc. a) Traslados poblacionales. Para la Declaración, sólo cabe el traslado o desplazamiento poblacional voluntario.

TEMA CENTRAL

Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (2007) Art. 10. Los pueblos indígenas no serán desplazados por la fuerza de sus tierras o territorios. No se procederá a ningún traslado sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnización justa y equitativa y, siempre que sea posible, la opción del regreso. b) Almacenamiento o deshecho de materiales peligrosos en territorios indígenas Art. 29.2. Los Estados adoptarán medidas eficaces para garantizar que no se almacenen ni eliminen materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indígenas sin su consentimiento libre, previo e informado. c) Realización de actividades militares en territorios indígenas Art. 30.1. No se desarrollarán actividades militares en las tierras o territorios de los pueblos indígenas, a menos que lo justifique una amenaza importante para el interés público pertinente o que se hayan acordado libremente con los pueblos indígenas interesados, o que éstos lo hayan solicitado.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su sentencia en el caso Saramaka vs. Surinam (2007) ha establecido que en el caso de megaproyectos que puedan afectar el modo de vida de los pueblos (como 37


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

pasa en los supuestos de traslados por la construcción de presas o ciertas actividades extractivas) no basta la consulta, sino que se requiere el consentimiento previo, libre e informado. 135. [L]a Corte considera que, cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio Saramaka, el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar a los Saramakas, sino también debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de éstos, según sus costumbres y tradiciones5. En Colombia, la Corte Constitucional ya aplicó el estándar de la sentencia de Saramaka. Esto lo hizo en la acción de Tutela 769/09 del 29 de octubre de 2009, donde la Corte se refirió a la afectación de más de once comunidades indígenas y dos comunidades afrodescentienes, así como un número indeterminado de comunidades campesinas. El Tribunal amparó la acción de tutela porque el procedimiento no informó ni consultó a todas las comunidades directamente afectadas por el proyecto Mandé Norte de exploración y explotación de una mina de cobre, oro, entre otros minerales, en los departamentos de Antioquia y Chocó. Dicho proyecto cubría parte de los territorios del Resguardo Indígena

“Embera de Uradá Jiguamiandó”. La tutela se interpuso contra los Ministerios del Interior y de Justicia; de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; de Defensa; de Protección Social; y de Minas y Energía, por la vulneración de los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la consulta previa, a la existencia, a la integridad cultural y social, a la identidad cultural, a la autonomía de las comunidades culturales, entre otros. Esta tutela se basa en la sentencia de la CIDH en el caso Saramaka versus Suriman6.

¿CUÁL ES EL OBJETO DE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN, CONSULTA Y CONSENTIMIENTO? Los derechos de participación, consulta previa y consentimiento previo, libre e informado tienen como objeto el asegurar que los pueblos indígenas hagan parte en los procesos en los que los estados toman decisiones que los pueden afectar. Los derechos de participación están estrechamente conectados a la idea de los pueblos indígenas como pueblos con igual dignidad y capacidad a otros pueblos. El respeto a la dignidad de los pueblos como colectivos supone que el Estado no debe tomar decisiones sin tenerles en cuenta. El respeto a su capacidad, supone que el Estado valora y asegura que tales pueblos mantengan o recuperen el control de su vida y destino.

5 Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172. Puede verse en: http://www.corteidh.or.cr/casos.cfm 6 “(…)[E]sta corporación aclara que cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala, que tengan mayor impacto dentro del territorio de afrodescendientes e indígenas, es deber del Estado no sólo consultar a dichas comunidades, sino también obtener su consentimiento libre, informado y previo, según sus costumbres y tradiciones, dado que esas poblaciones, al ejecutarse planes e inversiones de exploración y explotación en su hábitat, pueden llegar a atravesar cambios sociales y económicos profundos, como la pérdida de sus tierras tradicionales, el desalojo, la migración, el agotamiento de recursos necesarios para la subsistencia física y cultural, la destrucción y contaminación del ambiente tradicional, entre otras consecuencias; por lo que en estos casos las decisiones de las comunidades pueden llegar a considerarse vinculantes, debido al grave nivel de afectación que les acarrea”. (Resaltado mío). Corte Constitucional de Colombia. Caso Mandé Norte. Sentencia T-769/09 del 29 de octubre de 2009. Véase en: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/T-769-09.htm

38


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Para verificar el cumplimiento del objeto de estos derechos, entonces, hay que tener en cuenta su componente procesal o formal. Esto importa verificar objetivamente la participación indígena en los procesos de toma de decisiones que les afectan. Pero como también estos derechos tienen un contenido sustantivo que no se agota en asegurar la formalidad de la participación indígena en tales procesos, es necesario verificar que dichos contenidos sustantivos se han cumplido. Los contenidos sustantivos de estos derechos tienen como objeto garantizar: a) Que los pueblos mantengan un control, el máximo posible, sobre sus formas de vida y desarrollo, realizándose sus prioridades de desarrollo (Convenio 169, art. 7). b) Que las políticas de desarrollo emprendidas por los estados tengan como prioridad el mejoramiento de las condiciones históricamente melladas de dichos pueblos. c) Que, en ningún caso, se afecte la integridad física o cultural de tales pueblos. Es decir, el Estado, bajo ninguna circunstancia tiene autorización para tomar medidas que puedan llevar al genocidio o la destrucción cultural.

TEMA CENTRAL

Las instituciones públicas, las organizaciones indígenas y los tribunales no sólo deben preguntarse si se ha verificado la realización de los procesos de participación, consulta y consentimiento de acuerdo a los requisitos de buena fe, representatividad, antelación, etc., sino que también debe hacerse una verificación sustantiva o material. El test de cumplimiento o verificación sustantiva o material de estos derechos supone preguntarse a) Si las políticas, medidas o proyectos específicos garantizan el máximo control posible de las instituciones, formas de vida y desarrollo de los pueblos en cuestión; b) Si las políticas o programas de desarrollo tienen como prioridad el mejoramiento de las condiciones de salud, trabajo, vida de los pueblos, y c) Si, en todo caso, las medidas a adoptarse no afectan la integridad física o cultural de tales pueblos, o tal afectación es la mínima posible y es legítima, es decir, está justificada razonablemente. Bajo ningún caso cabe un supuesto interés “superior” que justifique el genocidio o la destrucción cultural.

39


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Anaya, S. J. (2004). “International human rights and indigenous peoples: The move toward the multicultural state”, Arizona Journal of International & Comparative Law, vol. 21, núm. 1, pp. 13-62. Clavero, B. (1986), Derecho indígena y cultura constitucional en América, Siglo XXI Editores, México. Sánchez Botero, E. (2009), “Sobre los derechos de participación, consulta y consentimiento. Fundamentos, balance y retos para su implementación”, en Consulta Previa. Experiencias y aprendizajes. ANH, Instituto Colombiano de Antropología e Historia y Ministerio de Minas y Energía, Bogotá, pp. 101-140. Yrigoyen Fajardo, R. (2006), “Hitos del reconocimiento del pluralismo jurídico y el derecho indígena en las políticas indigenistas y el constitucionalismo andino”, en Berraondo, M. (coord.), Pueblos indígenas y derechos humanos, Universidad de Deusto, Bilbao, pp. 537-567. Yrigoyen Fajardo, R. (2009), “De la tutela indígena a la libre determinación del desarrollo, la participación, la consulta y el consentimiento, Revista El Otro Derecho, núm. 40, ILSA, Bogotá, pp. 11-53. Yrigoyen Fajardo, R., ed. (2010), Pueblos indígenas, constituciones y reformas políticas en América Latina. Lima, IIDS, ILSA, INESC.

40


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

TEMA CENTRAL

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

PARTICIPACIÓN CIUDADANA, CONSENTIMIENTO Y CONSULTA PREVIA A LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL SECTOR MINEROi *Xennia Forno Socia de Rubio Leguía Normand Especialista en Derecho Minero y Ambiental

El pasado 12 de mayo fue publicado el Decreto Supremo No. 023-2011-EM, mediante el cual se dispuso la aprobación del Reglamento del Procedimiento para la aplicación del Derecho de Consulta a los Pueblos indígenas para las Actividades Minero Energéticas, el mismo que tiene por objeto regular el procedimiento de la Consulta de conformidad con los principios y reglas contenidos en el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

En cuanto a la participación ciudadana, el numeral 17 del artículo 2° de la Constitución

establece

que

todo

ciudadano tiene el derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación.  Siendo así, la normativa

ambiental

desarrolla

el

precepto constitucional estableciendo

*Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú, Socia de Rubio Leguía Normand. Especialista en Derecho Minero y Ambiental.

que toda persona tiene el derecho a

participar

responsablemente

en

la definición y aplicación de las políticas relativas al ambiente y sus

Al respecto, no hay duda que en los últimos años se viene experimentando una serie de conflictos socioambientales donde muchas veces la plataforma reivindicativa es el respeto al derecho a la consulta previa, lo cual ha originado que el alcance y contenido del mismo sea tergiversado.

componentes, que se adopten en cada uno de los niveles de gobierno, y en el proceso de toma de decisiones públicas sobre materias ambientales. De ahí que surja la obligación de implementar mecanismos

de

participación

ciudadana en los procesos de evaluación ambiental requeridos para el desarrollo de actividades económicas.

En ese sentido, vale la pena recalcar la necesidad de contar con el apoyo de las poblaciones aledañas a los proyectos mineros, que constituye un objetivo primordial de los procesos de relacionamiento comunitario. Sin embargo, en algunos casos, términos como: participación ciudadana; consentimiento previo, libre e informado (CPLI), y; consulta previa, generan confusión a efectos de su aplicación.

En lo referido al CPLI, éste corresponde a una concepción por la cual la participación ciudadana es entendida en términos de consenso social; es decir, el hecho de que la población del área de influencia esté de acuerdo con la operación minera antes de su inicio y mantenga esa postura durante la vida de la mina. 41


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Por ende, el referido consentimiento debería ser alcanzado en una etapa previa al desarrollo del proyecto minero, sin ningún tipo de coerción y habiéndose obtenido la información idónea respecto a los eventuales impactos de la actividad. De ahí que el CPLI consista en un escenario deseado para operar en armonía con las poblaciones de las áreas de influencia; sin embargo, en caso dichas poblaciones sean indígenas, el CPLI es una finalidad a alcanzar por medio de procesos de consulta de obligatorio cumplimiento. De ese modo, el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT precisa que los gobiernos deberán consultar a los pueblos indígenas, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.

de participación ciudadana, y aplicable en tanto una medida administrativa o normativa del sector energía y minas pueda afectar directamente los intereses de poblaciones indígenas. Sin embargo, en el caso del otorgamiento de derechos mineros, específicamente la concesión minera, parece existir un problema en cuanto a la oportunidad de la consulta, toda vez que la referida norma crea la obligación dentro del procedimiento ordinario, de presentar la “Información básica del Proyecto” hasta un año contado desde la fecha en que solicitó el petitorio. Lo indicado parece caer en un absurdo, en virtud de que al momento de solicitar un petitorio resulta inconcebible que se tenga la información suficiente para describir como se llevará a cabo un proyecto minero. A ello hay que sumar el hecho de que, conforme a la

Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado indicando que ninguno de los reglamentos sobre participación ciudadana emitidos por el Ministerio de Energía y Minas ha logrado desarrollar el derecho a la consulta previa en los términos consignados por el Convenio 169 de  la OIT, en virtud de que dichos dispositivos se limitan a habilitar “talleres informativos” con las poblaciones afectadas, convirtiéndose éstas en meros receptores de una información otorgada por el Estado1.

normativa vigente, la concesión minera no representa un título habilitante para el desarrollo de actividades mineras, quedando ello sujeto al otorgamiento de

permisos

conexos,

donde

la

certificación ambiental juega un rol determinante. Como lo señala el artículo 6 del Convenio OIT 169, las medidas administrativas deberán ser consultadas en tanto sean susceptibles de afectar a pueblos indígenas. Siendo así, la concesión minera no representa un acto que

Por ello, el reglamento recientemente aprobado constituye una norma que crea un procedimiento independiente al

1 STC 05427-2009-PC/TC, fundamentos 62 y 63.

42

pueda incidir en algún derecho en la medida que por sí mismo no habilita el desarrollo de actividades mineras.


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

TEMA CENTRAL

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Asimismo, consideramos que para efectos de que la consulta constituya una herramienta válida para la protección de los derechos de pueblos indígenas, ésta deberá efectuarse de acuerdo a las condiciones particulares de cada caso, lo cual conforme al reglamento aprobado no va a ser posible, dado que en la oportunidad prevista para efectuarla, el Estado no cuenta con la información necesaria que deberá brindar para que dichos pueblos ejerzan su derecho. En tanto no se cuente con la información necesaria del proyecto o con las características específicas de cómo se van a llevar a cabo las actividades, el procedimiento de consulta terminará siendo un mero trámite en abstracto que podría quedar sujeto a la discrecionalidad de la autoridad e incluso arbitrariedades. Por ello, resultaría mas beneficioso que el referido procedimiento forme parte de la evaluación del impacto ambiental, etapa en la cual se cuenta con la información al detalle de cómo se implementaría el proyecto minero.

Reglamento de Participación Ciudadana establece que el Ministerio de Energía y Minas deberá promover o ejecutar actividades a través de las cuales se informe, a las poblaciones de las áreas con concesiones mineras de titulares de la mediana o gran minería, acerca del alcance del derecho de concesión otorgado por el Estado. Sin perjuicio de lo señalado hasta el momento, debemos dejar en claro que un problema que surge es el reconocimiento de “pueblos indígenas” como tales. Ante ello, el propio Convenio 169 de la OIT considera criterios objetivos y subjetivos para considerar a una población como indígena, lo cual es un parámetro distinto a la categorización en comunidades campesinas y nativas establecido

en

nuestra

normativa

nacional. Así, podría resultar que determinadas comunidades no sean pueblos indígenas. Finalmente, debemos dejar en claro que el propósito del sector minero no es desconocer que el Estado asuma las

Al respecto, debemos señalar que ello no implica que fuera de la evaluación ambiental no existan procedimientos de participación ciudadana. Tomando como fundamento el hecho de que el otorgamiento de un derecho minero genera desconfianza en las poblaciones involucradas, el artículo 12 del

obligaciones internaciones contraídas con la suscripción del Convenio 169 de la OIT, sino contar con un marco regulatorio que otorgue las garantías necesarias para el desarrollo de una actividad económica que, como la minería, es una de las principales en nuestro país.

i Al terminar la edición de esta revista, se acababa de publicar la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originario, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) - Ley Nº 27985

43


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

LA NUEVA LEY FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE: Proceso de consulta en su aprobación y desafíos para su implementación Entrevista a Jose Luis Capella

La recientemente aprobada Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 29763, es una norma importante no sólo por el tema que regula, sino sobre todo porque es una de las primeras, sino la primera acaso, experiencias de normas sometidas a un proceso de consulta previa a su aprobación, y para ello no necesitó de una norma de consulta previa. Es de este aspecto, y sobre todo de los desafíos que nos plantea esta nueva norma, que el Dr. Jose Luis Capella, especialista de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, conversa con Diana Alvarez en esta entrevista, que estamos seguros será importante leer con detenimiento.

1. ¿CUÁLES SON LOS PRINCIPALES ASPECTOS A DESTACAR DE LA NUEVA LEY FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE? ¿CUÁLES LOS PRINCIPALES LOGROS Y CUÁLES LOS PRINCIPALES CAMBIOS RESPECTO DE LA ANTERIOR? Lo que hay que entender con la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre – Ley 29763 - es que en este momento no podemos hablar de logros, principalmente, porque aún no se ha implementado la Ley y no estamos en la condición para poder decir que hay 44

un cambio en la relación del hombre y el bosque, que es lo que se está buscando con este nueva Ley Forestal. Sin embargo si encontramos un avance y logro en el proceso de aprobación de la Ley Forestal, el cual fue un proceso bastante complejo, largo y al mismo tiempo interesante. Este proceso incluyó la participación de varios actores. La dirección forestal publicó unos cuadros del proceso de aprobación de la Ley Forestal, proceso que duró dos años. Ello es un logro importante, pues esta norma se aleja mucho de lo que pasó con la norma Decreto Legislativo 1090, la cual solo apareció un día en el peruano generando que todo el mundo saltara y rechazara esa norma por haber sido totalmente inconsulta, no participativa. En este caso la Ley Forestal es muy diferente, ha partido de la Mesa 2 de trabajo, post conflicto de Bagua, ha caminado toda una cantidad de trecho para hacer participar al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo, eso es un avance y un logro, de hecho perfectible. Se ha comentado mucho el hecho de si se ha hecho la consulta bien o no, lo que es un tema muy fuerte, pero nosotros consideramos que ha habido un proceso de consulta, con iniciativa por parte del


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Estado de poder acercar las poblaciones indígenas a la consulta de esta norma, lo que puede ser perfectible seguramente, pero tanto el Ministerio de Cultura como la Defensoría del Pueblo han afirmado que este fue un proceso de Consulta, obviamente sin una ley de consulta aprobada. Pero en general, más allá del tema de pueblos indígenas el proceso de aprobación de esta Ley es bastante interesante, es un logro el hecho de haber pasado del Decreto Legislativo 1090 tan poco participativo e inconsulto a un proceso en donde se ha podido recoger la participación de un conjunto de actores. Lo que es más importante de esta ley es que abre el campo de acción, de un bosque pensado solamente en recursos maderables y extracción a una cantidad nueva de beneficios que presta el bosque y con ello a un conjunto de oportunidades a muchos usuarios, es decir, abre la cancha a que muchos mas actores se relacionen con el bosque de una manera que se beneficien y que mantengan el bosque en pie. Lamentablemente esta Ley, al haber un temor del contenido específico de cada tema, a tenido que ser una ley y parte de un reglamento al mismo tiempo, es decir, es una ley extensa en virtud a que se ha discutido cada uno de los temas a un detalle que de repente en otros sectores o con otros recursos naturales ya se ven en el reglamente, pero se debe justamente a la participación que ha habido y que en muchos casos no se quiere dejar a un reglamento cosas que son puntuales e importantes.

TEMA CENTRAL

2. ¿CONSIDERA QUE ESTA LEY PROMOVERÁ DE MANERA EFICAZ EL APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE NUESTRO PATRIMONIO FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE? ¿POR QUÉ PIENSA ASÍ? Esta nueva Ley es una oportunidad para que nuestros recursos forestales y de fauna silvestre sean aprovechados sosteniblemente siempre que haya una implementación seria de esta Ley, es decir, que se desarrollen cada uno de los instrumentos que se están incorporando en la norma. Por ello, sí va promover un aprovechamiento sostenible de los bosques, y ahí un dato importante la Ley 27308, que es la norma que será reemplazada una vez que se reglamente la nueva Ley y entre en vigencia, es una Ley buena que tiene una serie de cosas buenas e importantes, sin embargo el Estado en once años de vigencia la habrá implementado, desde mi punto de vista no más de un 30 por ciento, es decir, se tiene una norma buena o perfectible que no la hechas a andar o no la desarrollas. En la realidad como todo instrumento, tiene una potencialidad de ser un agente de cambio o transformación de lo que está pasando con el bosque, pero si no se usa o no se implementa va ser muy difícil y hay temas interesantes para que sí se pueda usar. Hoy en día no estamos en la misma situación del 2000 ó 2001 en la que no había financiamiento, por ejemplo, ayer estuve en un taller en donde estaban representantes de varias organizaciones y ya se está aprobando

45


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

130 millones de soles para un proyecto vinculado al sector forestal, el tema de cambio climático y bosques abre toda una cantidad de oportunidades para financiamiento, hay 50 millones de dólares del fondo del Fondo de Inversión Forestal de Cambio Climático y Bosques que lo está manejando el BID, por su parte el gobierno de Estado Unidos también está fomentando un financiamiento fuerte para la implementación del TLC en su anexo forestal y así varios ejemplos. Pero se requiere de una política pública fuerte y de ordenar a los actores para que no sea solo una buena ley sino que se implemente en la práctica.

3. ¿QUÉ ASPECTOS DE LA LEY CONSIDERA USTED QUE PODRÍA GENERAR MAYOR DISCUSIÓN DE LA LEY? ¿POR QUÉ? ¿QUÉ HACER FRENTE A ESA PROBLEMÁTICA? Hay un tema importante para analizar, que es la relación de los Pueblos Indígenas con la Ley Forestal, aquí me parece que más que buscarle la atención a la Ley Forestal hay que buscar las causas de esa problemática, es decir las casusas subyacentes a que tu tengas en este momento algunas organizaciones todavía no conformes con el texto de la Ley y yo creo que ahí la norma tiene una potencialidad de generar un cambio positivo para los Pueblos Indígenas. Pero hay otros problemas anteriores a esta norma que no se vinculan con el texto de la misma y que el Estado tiene que afrontar de manera coherente, estos temas tienen que ver con la titulación de las tierras que no se han titulado, con cómo se relacionan los 46

Pueblos Indígenas con las actividades extractivas, con una verdadero proceso de consulta en el ordenamiento del bosque. Me parece que tiene que ver un eje de dialogo y considero que el momento u oportunidad perfecta para poder hacer ese dialogo, es el proceso de reglamentación de la ley forestal, en el deben participar diversos actores.

4. EN RELACIÓN CON LAS COMUNIDADES NATIVAS Y CAMPESINAS ¿CUÁLES SON LOS PRINCIPALES ASPECTOS QUE DESTACAN EN LA NUEVA LEY? Hay un principio que está en el título preliminar que tiene que ver con varias cosas relacionadas con los Pueblos Indígenas y creo que el que más abarca todo: es el principio de interculturalidad. Mucho se habla de consulta pero lo que está por encima es el Diálogo Intercultural que debe existir en la implementación de cualquier norma en el Perú y más aún cuando de trata de bosques, de temas forestales de fauna silvestre y servicios de los bosques. La norma ha tratado de reconocer que existen otras formas de relacionarse con el bosque, las que deben ser respetadas y valoradas en el sentido que esas formas han asegurado el mantenimiento del bosque, es decir, los peruanos tenemos que agradecerles a los pueblos indígenas el haber mantenido la cobertura de los sitios en donde ellos han vivido. Sin embargo, ahora también usan intensivamente los bosques, para lo cual tienen permisos forestales, el Estado está en la necesidad de tutelar o de cuidar que los Pueblos Indígenas usen sus


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

TEMA CENTRAL

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

recursos con sus fines de autoconsumo o fines ancestrales como también de relacionándose con la industria forestal de una manera equilibrada.

con el caso de hidrocarburos o minería por el subsuelo, el estado puede otorgar un derecho sobre el subsuelo, pero en el caso forestal el único titular de derecho sobre el bosque sobre el suelo forestal,

Sabemos – por nuestros viajes justamente sobre este procedimiento de consulta - que varios temas eran críticos para los indígenas, entre ellos, el que existe un relacionamiento con madereros que dejan en perjuicio a los Pueblos Indígenas, malas prácticas en el uso del bosque que han llevado a que las industrias forestales sean un problemas para los pueblos indígenas. Es entonces que este principio de interculturalidad está tratando de ver de una manera integral, que el estado peruano se relacione con los pueblos indígenas respetando y valorando su forma de usar el bosque , su forma de ordenar sus actividad, la forma como se relacionan con la fauna, etcétera.

sobre los servicios eco sistémicos y la fauna silvestre en las comunidades es la propia comunidad, ese es un tema medular para analizar en la Ley Forestal, porque mucho se habla de si se va consultar o no y en este caso no es tanto un tema de consulta sino un tema de desarrollo, derecho de desarrollo de los pueblos indígenas, ellos tienen el derecho de decidir si quieren usar el bosque o si simplemente quieren seguir relacionándose con él de manera que usan sus frutos y productos y siguen sus prácticas. Ahí, un tema importante es el de la forestería comunitaria, o sea el manejo forestal comunitario, que tiene que ver con los niveles de implementación

de

prácticas, otro

tema importante vinculado con los Otro tema es que en ciertas actividades y en ciertos procesos es necesario consultar de acuerdo al Convenio 169 de la OIT, pero hay que tener una cuestión bien presente, la consulta es importante para un conjunto de actividades que incluyen el uso del bosque, pero para el caso del aprovechamiento maderable hay que considerar que lo que exige el Estado peruano es mucho más que una consulta, el único actor que puede decidir usar el bosque o la fauna de manera industrial dentro del territorio indígena es el propio indígena ahí no hay consulta, no es que alguien me pregunte yo decido y sino decido, es decir, si no quiero usar los recursos dentro del bosque nadie me puede exigir hacerlo. Esto es algo diferente

Pueblos Indígenas es el de la vigilancia comunitaria, es decir cómo los pueblos indígenas pueden contribuir a cuidar su territorio (como lo han venido haciendo) y que el Estado reconozca ese factor de vigilancia comunitaria como algo importante dentro de la cadena de custodia de los recursos forestales y no olvidemos que además del tema amazónico donde los pueblos indígenas están organizados para defender sus recursos, en el caso de las comunidades campesinas vinculados con bosques están las rondas campesinas y tiene una organización y una forma de cuidar los recursos que cada vez más están estrechando lazos con la necesidad de respetar la ley, entonces ahí hay un potencial interesante.

47


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Definitivamente hay que explicar que hay temas que no se van a solucionar con la ley forestal, la relación con la industria extractiva ya es otro mundo, otra forma de tratar las cosas, pero en caso de derechos sobre el suelo forestal sobre el bosque creo que es un avance importante la cantidad de artículos que se han colocado que no estaban en la Ley 27308.

5. LA LEY TUVO ALGUNAS CRÍTICAS SOBRE SU FORMULACIÓN Y PROMULGACIÓN EN TANTO SE EXPRESABA QUE NO FUE CONSULTADA CON LAS COMUNIDADES NATIVAS, ¿CUÁL ES SU OPINIÓN AL RESPECTO? Yo soy testigo de excepción de este proceso, en varios momentos de ese proceso de consulta nos llamaron para poder comunicar aspectos técnicos respecto a la ley, nosotros -Sociedad Peruana de Derecho Ambiental- no somos expertos en el tema de consulta pero estábamos acompañados por el Congreso de la República, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio de Cultura. En realidad lo que ha habido es un proceso fuerte de información con más de ocho talleres en las localidades en donde se pidieron, en esos talleres, por lo menos a los yo asistí que fueron no menos de tres o cuatro, participaron alrededor de 200 pobladores indígenas en donde conocieron lo que decía la Ley, discutieron entre ellos y con el Congreso los puntos más importante de la norma. Luego de los talleres, las bases de las organizaciones nacionales presentes firmaron las actas en donde estaba plasmado lo que pensaban de la Ley y más que firmar actas, porque a veces se reduce eso a firmar un sí o no, 48

estos procesos fueron de una duración de dos a tres días en donde hubo toda una comprensión por parte de las comunidades, obviamente una ley tan compleja como esta es muy difícil comunicarla pero se hizo ese proceso que no se había hecho nunca, luego en Lima han habido talleres ya de cuatro y cinco días en donde se han recogido todo lo que pensaban las organizaciones y la propia población indígena que ha viajado desde esos sectores a estos talleres. Entonces es una cuestión mucho más compleja de lo que a veces se trata de simplificar y yo sí creo que ha habido una intención de buena fe de hacer un proceso de Consulta, obviamente los procesos son perfectibles pero hay que tener en cuenta que las dificultades son de ambas partes. Si bien no había proceso de consulta, el Congreso trató de adaptar uno de acuerdo a la sentencias del Tribunal Constitucional y de acuerdo a lo que dice el Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo trató de formar un proceso ad hoc para el caso concreto de la Ley Forestal. Por otro lado, considero la Ley Forestal afecta a un conjunto mayor de peruanos al margen de los pueblos indígenas, por ello hubo también dos tipos de talleres, unos específicos para pueblos indígenas y otros ocho talleres para el público en general, en donde participaron bosquecinos, ribereños, colonos, etc. Yo tengo la suerte de tener las distintas versiones de la Ley Forestal desde que esto era solamente un primer borrador y he podido ver que se ha recogido


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

no solo lo que está en los talleres participativos sino que el inicio de los capítulos correspondientes a Pueblos Indígenas reflejan los resultados de la Mesa de Trabajo 2, post Bagua, es decir los temas más importantes están desde ese momento en donde hubo un proceso bastante amplio desde ahí uno puede encontrar artículos casi textuales completos colocados dentro del proyecto de Ley. Obviamente hay otros temas, y en eso quiero ser enfático, pues no se solucionan con una Ley Forestal pues son reivindicaciones totalmente legítimas de las organizaciones indígenas y de los indígenas pero que no le competen a la Ley Forestal solucionar, por ejemplo, la titulación pendiente de las tierras, los derechos sobre el suelo y subsuelo. Entendemos que esto es una oportunidad que están tomando las organizaciones indígenas para buscar poner sobre la agenda temas que son gravitantes para ellas, sin embargo recalco que si encontramos dentro del texto de la Ley la marca del proceso de consulta pues hay aproximadamente entre diez y doce artículos específicamente de pueblos indígenas, así como el principio de interculturalidad que está casi transversal en toda la norma. Quería mencionar un primer tema importante que tiene que ver con la finalidad de esta norma, que es el proceso de identificación de los bosques, el ordenamiento de los mismos y la planificación para su uso sea mucho más fina, es decir sea mucho más a detalle para que no solamente se identifique lo que el estado quiere que se haga en los bosques sino lo que está ocurriendo en la realidad y ese es un avance importante, muchas veces se ha

TEMA CENTRAL

planificado al respecto de los bosques con el deber ser no es cierto, sin embargo si vamos al bosque no hay una zona de protección implementado sino que hay colonos adentro de las comunidades nativas que usan el bosque y esa realidad no estaba recogida en un marco normativo de manera explícita. El segundo tema importante es que se está incluyendo dentro del texto de la Ley a más actores, es decir, más usuarios del bosque que hasta ahora no estaban identificados o mejor dicho estaban excluidos de la legalidad. Un ejemplo concreto es que se están entregando cesiones de uso para bosques remanentes y para parcelas agroforestales, quiere decir que todos los colonos y demás personas que usaban las tierras forestales haciendo un sistema agroforestal de café eran ilegales no existían para el estado. Hoy en día con esta norma tienen una oportunidad para incluirse en el marco normativo, sin embargo no solo tendrán derechos sino también obligaciones, ya no pueden deforestar más, tienen que mantener cobertura de bosques si quieren hacer café, entre otras. Por eso comenzábamos diciendo que efectivamente es una norma que trae cosas muy interesantes pero va depender mucho de cómo se ponga en el papel eso que está la realidad y viceversa. Y lo último que quería mencionar es el tema de la institucionalidad, se está buscando una institucionalidad pública más fuerte, con un SERFOR – un Servicio Forestal – que va tratar de consolidar una política más comprensiva del tema Forestal y ahí hay una discusión sobre si esta Ley Forestal estaría dentro del 49


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Ministerio de Agricultura, algunos dicen que podría esta dentro del Ministerio del Ambiente, otros dicen que no es el momento oportuno, pero hay una intención de crear un SERFOR más fuerte con un Sistema Nacional Forestal más fuerte.

6. LA LEY PLANTEA UNA DISTINCIÓN SOBRE LA PARTICIPACIÓN INDIVIDUAL Y COLECTIVA DE LOS INTERESADOS, EJEMPLO COMUNIDADES CAMPESINAS, ¿CÓMO DEBEMOS ENTENDER ESTE PUNTO, POR EJEMPLO QUE EN CASO QUE UN COMUNERO A TÍTULO PERSONAL QUIERA PARTICIPAR? Un individuo puede reclamar participación como participación ciudadana, pues se debe recordar que el derecho a la Consulta Previa tiene que ver con organizaciones representativas de los Pueblos Indígenas. La forma como participan las personas individualmente, es a través de los mecanismos de participación que aparecen en la Ley, si bien el uso de recursos forestales tiene que ver con decisiones comunales en la mayoría de los casos los individuos de las comunidades son los que aprovechan el bosque. Nosotros que visitamos bastante las comunidades nativas, no tenemos la figura clara de cuántos en una comunidad son pescadores, madereros o si se dedican a la recolección; en el caso de la Ley se está dejando abierto que la propia comunidad organice la forma en cómo aprovechar los recursos de manera individual o colectiva. Este es un tema complejo, ya que el Estado no puede decirle a una comunidad cómo 50

utilizar esos recursos forestales por que se estaría metiendo en la forma de cómo se organiza la propia comunidad, la que tiene además una forma ancestral de organizarse en donde no se puede imponer nada. El Estado va a velar porque se decidan estas cosas de acuerdo a la Asamblea Comunal, que es su máximo órgano de decisión de la Comunidad, y que se priorice el respeto por la cultura en el uso de los recursos. Ahora el Estado ha intervenido en otorgar solidaridad en las obligaciones cuando un maderero quiere trabajar con la comunidad; con la antigua Ley lo que sucedía, era que el maderero trabajaba con la comunidad, hacía el plan de manejo y si, por ejemplo, destruía los bosques dentro de la comunidad solo se iba les decía disculpas y los que pagaban los platos rotos eran los de los pobladores, en cambio ahora se ha colocado solidaridad en eso, con el permiso forestal el maderero se casa con la comunidad, eso es un incentivo para que no haya estos tratos desiguales y también un desincentivo para que la comunidad no le venda muchas veces a los madereros que es lo que también sucede. El permiso forestal es exclusivo de la comunidad, lo solicita la comunidad al Estado. Ordenando los permisos tenemos, que para el uso con fines domésticos, autoconsumo y subsistencia la comunidad no tiene que pedir permiso a nadie, hace uso de sus recursos simplemente. Si quiere hacer uso comercial o industrial, solo la comunidad puede pedir al Estado un permiso forestal, ese permiso incluye un plan de manejo que lo ejecuta la comunidad, ahora la comunidad


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

puede decidir que el que va a ejecutar ese proyecto forestal no es el propio comunero sino es un tercero que puede ser un empresario.

7. ¿AHORA CUÁLES SON LOS DERECHOS CON LOS QUE CUENTAN LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS EN MATERIA FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE? POR EJEMPLO EN CUANTO AL DERECHO DE USO DE TIERRAS. Este es un tema de conflicto. Primero se mantiene el tema de cesión de uso, dado que la propiedad sobre los recursos naturales no es una discusión que pase por la Ley Forestal, pues los recursos están bajo el dominio del Estado por el régimen constitucional, etcétera. En el caso de la cesión en uso y la relación de los pueblos indígenas con los derechos sobre los bosques, lo que se ha trabajo en la Ley es una aclaración de qué constituye la cesión en uso. Anteriormente la Ley Forestal no hablaba nada de cesión en uso simplemente se decía que tenía que sacar un permiso para aprovechar la madera, entonces se circunscribía el derecho sobre los bosques de las comunidades al aprovechamiento de la madera, en cambio la nueva Ley Forestal, lo que le está dando es un derecho a través de una cesión en uso pero con características ya concretas en donde la titularidad sobre los bienes y servicios del bosque está asegurada, es decir, para hacer un proyecto de carbono, de REDD, o de lo que sea, tiene que ser en beneficio de la comunidad, las reglas de un manejo forestal comunitario lo decide la comunidad.

TEMA CENTRAL

Entonces más que cambiarle el modelo de propiedad, que era algo que en principio se buscaba, no se podía hacer dado que en una Ley no se puede discutir eso, si lo hacíamos hubiera sido rechazado por el Congreso por inconstitucional. Sin embargo, hay un avance importante en la descripción de en qué consiste esa cesión en uso y ahora todo queda en la implementación, porque lo importante será construir esto en los contratos de cesión en uso, es decir, la particularidades y detalles de la implementación de la norma van a ser que ésta sea útil y beneficiosa para los pueblos indígenas o que se mantengan en la situación de precariedad en la que se encuentra la mayoría. Ahora bien, debemos tener en cuenta que ninguno de los derechos de aprovechamiento del bosque se puede imponer encima de territorios de comunidades nativas, estén estos titulados, busquen ser titulados o estén en proceso de ampliación de comunidades nativas, así como de áreas en trámite para el establecimiento de reservas territoriales para los pueblos en aislamiento voluntario. Con la cesión en uso (artículo 76 de la norma) se da un reconocimiento a un derecho real, exclusivo, indefinido y no transferible de las comunidades nativas sobre las tierras comunales y no agrícolas con el fin de asegurar sus usos tradicionales sobre la posesión, acceso, uso, disfrute y aprovechamiento de las tierras de producción forestal y de protección de sus recursos forestales, fauna silvestre, servicios de los ecosistemas, es decir todo. Este derecho es casi una propiedad sin tener rótulo de propiedad, lo que pasa es que con la propiedad - algo 51


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

que también se discutió - es que no es transferible y la transferibilidad es un requisito inherente de la propiedad, pero esta no transferibilidad no es algo que ha sido impuesto por el Estado, sino que por el contrario los mismos pobladores indígenas querían que sea así, dado que hay un sesgo de decir que viene la industria a hacer minería por ejemplo y aún cuando los pobladores saben que se van a quedar sin territorio lo venden.

8. LA LEY HACE REFERENCIA (EN SU ARTÍCULO II NUMERAL 3) QUE RESPETA EL DERECHO A LOS PUEBLOS INDÍGENAS A LA CONSULTA PREVIA LIBRE E INFORMADA EN EL MARCO, ENTRE OTROS, DE LAS JURISPRUDENCIAS DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, SI TENEMOS EN CUENTA QUE EN ALGUNAS JURISPRUDENCIAS, LA CORTE, HA MOSTRADO UNA MAYOR PONDERACIÓN DE LOS DERECHOS DE LAS COMUNIDADES ANTE PROYECTOS DE INVERSIÓN DE TODO ÍNDOLE, ENTONCES ¿CÓMO ENTENDER LA REFERENCIA EN ESTE ARTÍCULO AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHO HUMANOS? En realidad, este es uno de los temas que más fueron exigidos por los Pueblos Indígenas. Lo que se está buscando aquí es básicamente tratar de acercar la lógica de las sentencias internacionales al marco de implementación de esta Ley, considero que es interesante y que tiene que ser evaluado caso por caso, pues lo que dice la norma es que se deben respetar los principios en los que están inspiradas las resoluciones 52

de estos casos, lo que no hay que hacer es sacar de contexto las sentencias o los precedentes que se han colocado en las sentencias. Lo otro que hay que señalar es que al momento de ponderar estos derechos lo que va primero es la Constitución, la Ley Forestal y el marco de interpretación es el que va ser más amplio, yo espero que esta mención no sea utilizada como un instrumento para negar derechos o para bloquear temas, sino mas bien espero que se utilizada como un instrumento para llegar al espíritu de lo que buscan las sentencias de la Corte Interamericana. Hay que tener presente que en estos momentos la situación de los Pueblos Indígenas (de los que están en las partes más profundas de nuestra amazonia por ejemplo) es una situación precaria, de muchos problemas y lamentablemente hasta el momento no sean podido activar mecanismos para que el Estado llegue a esos espacios y de oportunidades concretas para que generen su propio desarrollo. Este último tema está marcado en las sentencias, es decir, que los Pueblos Indígenas puedan escoger su modelo de desarrollo, además hay que tener en cuenta que de nada nos sirve que no entre una minera si la comunidad está siendo arrasada por tala ilegal, minería ilegal destrucción de sus predios por agricultura migratoria, entre otros. El tema de fondo aquí es como aplicamos estos principios del Convenio 169 y de las sentencias de la Corte Interamericana en algo beneficioso para la comunidad más allá de quedarnos con e discurso de que no puede entrar tal industria o inversión privada.


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

9. EN EL MISMO ARTÍCULO II (NUMERAL 6) SE MENCIONA EL PRINCIPIO DEL ENFOQUE ECOSISTÉMICO, ¿CÓMO DEBEMOS ENTENDER ESTE PRINCIPIO? ¿EN UNA APLICACIÓN PRÁCTICA CÓMO SE PLASMARÍA?

TEMA CENTRAL

El cumplimiento de los planes de manejo forestal que se aprueban, es un tema importante pues lo que se está buscando es que no sean simplemente documentos que se firman y luego no ocurran en la realidad, pues el principio es que estos planes deben responder a la realidad y eso está integrado en

El enfoque ecosistémico no es nuevo, ya estaba en el Convenio de Diversidad Biológica, por ello se supone que todas las políticas vinculadas a diversidad biológica, fauna, flora, recursos hídricos, entre otros, tendrían que estar premunidos por este principio que busca integrar la visión de lo que significa el bosque con los componentes del recurso natural, tierra, agua, recursos vivos, promoción de conservación de una manera holística. Es decir, que comprenda no solamente extracción de la madera sino cómo los actores vinculados en el entorno se relacionen con los recursos que proveen los ecosistemas para que se mantenga tanto para esta generación como para las generaciones futuras; es decir, planificar la entrega de derechos y fiscalizar al mismo tiempo de tal forma que los ecosistemas sigan brindando bienes y servicios que necesitamos.

la nueva Ley. Ahora se ha colocado un sistema de regentes, hay un proceso por promover beneficios a largo plazo para los usuarios. Para que se cumplan estos planes y se les dé seguimiento, se tiene una primera etapa con quién los elabora, es decir que no se hagan en gabinete mientras en la realidad nunca fuiste, entonces realmente eso es un cambio que va costar, que es difícil y que va ser complicado fiscalizarlo, pero es una primera etapa. Luego de hacerse el plan y que esa persona también le diera seguimiento, para controlar que se esté cumpliendo en la realidad se involucra al OSINFOR, que mantendrá sus competencias respecto de verificar que lo que está colocado en un plan de manejo sea lo que está ocurriendo en la realidad, esa es un tarea importantísima, por ello el OSINFOR

Ese es el reto de un enfoque ecosistémico, y para llevar eso a la realidad se necesita una planificación adecuada por cuencas, una planificación que vea el ordenamiento territorial, y sobre esto hay una serie de aspectos en la Ley que lo contienen. El enfoque ecosistémico está relacionado en usar los recursos sin deteriorar la capacidad de los ecosistemas para seguir proveyendo bienes y servicios, de eso se trata en general.

tiene que repotenciar su capacidad para poder cumplir con esa tarea. Lo cual nos lleva a que la implementación de la norma requiere no solo del concurso de una o dos instituciones sino de todas las involucradas, el OSINFOR debe repotenciarse, los gobiernos regionales que son los que van a aprobar los planes tienen que repotenciarse, pues sucedió que les pasaron las competencias sin haberles dado los recursos, entonces se requiere de mejoras importantes.

53


TEMA CENTRAL

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Debemos mencionar que el OSINFOR, como ente regulador, ya tenía competencias para sancionar e incluso para caducar los permisos, sin embargo está competencia de sancionar tiene que venir acompañada de una información adecuada de lo que significa cumplir la ley, el OSINFOR será el ente que al final verificará el cumplimiento de la legalidad. No obstante, partimos de una situación en el que sabemos que hay un nivel alto de informalidad, por lo que para implementar la Ley tiene que haber un proceso adecuado de gradualidad, de entendimiento, no de permisibilidad. Para ese proceso de implementación se ha credo un sistema que es SINAFOR, el cual va requerir del concurso de muchos actores y también del apoyo de la sociedad civil, por ello hay un Consejo Nacional Forestal, un consejo consultivo que es el CONAFOR. Se está buscando un esfuerzo de múltiples instituciones, pero al mismo tiempo cada una de esas instituciones va tener que saber cuáles es su rol, y eso está más clarificado en esta Ley Forestal, aunque hay algunos temas que serán mejor aclarados cuando salgan las resoluciones de creación de estas instituciones y la puesta en marcha de las autoridades regionales forestales.

10. LA LEY CREA EL SINAFOR, ASÍ COMO EL SERFOR O EL CONAFOR ¿QUÉ FORTALEZAS Y QUÉ OBSTÁCULOS CONSIDERA USTED REPRESENTA PARA EL MANEJO DE LOS RECURSOS FORESTALES Y DE FAUNA SILVESTRE LA CREACIÓN DE ESTAS INSTITUCIONES? ¿CREE USTED QUE ESTÁ CLARO – Y QUE

54

OTRAS ENTIDADES AMBIENTALES LO TENDRÁN CLARO – LAS COMPETENCIAS ASIGNADAS EN LA LEY? Las competencias en la mayoría de los casos están claras, hay algunos temas como la fiscalización en donde hay muchas entidades competentes, por ello creo que valdría la pena hacer un análisis del proceso para que no se pisen unas a otras, también puede que en el papel estén claras las competencias, pero al momento de llevarse a cabo se pueden confundir. Si esto sucede, entonces tendremos un conjunto de actores que van a actuar de manera ineficiente e ineficaz por qué no van a lograr el objetivo si es que no coordinan y si es que no establecen cuáles son sus rangos de acción. Quería mencionar que algunos Comités de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre, ya están implementados, estos Comités son un espacio en donde los propios usuarios del bosque contribuyen con la gestión forestal, hasta ahora los resultados de los Comités han sido modestos, pero sí se espera que la gestión forestal llegue a una gestión mucho más cerca de la población, entonces tiene que tener un ente de coordinación que articule esto.

11. ¿CON LA ZONIFICACIÓN Y ORDENAMIENTO FORESTAL SE DECIDIRÁ EN QUE ZONAS NO SE PODRÁ REALIZAR OTRAS ACTIVIDADES NO FORESTALES, COMO LAS EXTRACTIVAS? ¿MEDIANTE ESTAS ZONIFICACIONES


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

SE DECIDIRÁ QUÉ ACTIVIDADES SON CONTRARIAS A LAS FINALIDADES DE CONSERVACIÓN FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE? ¿SE HARÁ UN LISTADO DE ACTIVIDADES QUE SE PUEDEN REALIZAR EN CADA ZONA?

TEMA CENTRAL

con bosque, por ejemplo, quiero pasar una línea de transmisión eléctrica y necesito pasar por el bosque en ese caso se hace una autorización de desbosque, que por un bien mayor una porción menor pequeña de bosque es afectada, entonces ahí tiene que verse el Estudio

La finalidad de las zonificaciones y del ordenamiento territorial tiene que ver con qué tipos de derechos se van a dar y en qué tipos de bosque. El tema de prohibir otras actividades no compatibles, no está relacionado con esta Ley Forestal, pero obviamente hay otros marcos que si limitan la realización de actividades extractivas (por ejemplo) si tú tienes una zona que es declarada como de protección; obviamente si alguien quiere realizar una actividad de minería de tajo abierto en una zona de protección va tener que tener o un cuidado muy especial en hacerlo o ni siquiera lo va poder hacer, es lo mismo que un área natural protegida en la que se conserva diversidad biológica o en las áreas de uso indirecto en las que no se puede tener actividad de hidrocarburos o minería, entonces sabremos qué tipo de actividades económicas se pueden realizar en esas áreas y en qué caso no serán compatibles.

de Impacto Ambiental de la obra principal y la autorización de desbosque tiene que valorizar los bienes y servicios ambientales que se van a perder. Esto es bien diferente al cambio de uso y hay que tenerlo bien presente, en el caso de cambio de uso lo que está trayendo la norma es una prohibición, no se puede hacer. El cambio de uso tiene que ver con que una tierra que es forestal que se quiere convertir en una chacra o una plantación de palma, entre otros, eso está prohibido, pues si la tierra es parte del patrimonio forestal no se puede hacer ese cambio. Sin embargo, si es que se determina que el suelo forestal tiene características agrícolas se puede hacer un procedimiento de cambio de uso, y en ese caso lo que exige la Ley es que haya un control, que se respete la zonificación de ecología económica, que se consulte al Ministerio del Ambiente si es que dentro de esa

12. ¿CUÁL ES EL PLANTEAMIENTO CENTRAL DE LA AUTORIZACIÓN DE DESBOSQUE?

zona efectivamente se puede realizar el cambio de uso y que se exija un estudio de impacto ambiental. Digamos que hay un avance a en relación a casos

Hay dos cosas importantes, la autorización de desbosque es cuando hay una actividad que no es forestal pero que se quiere realizar en un área

emblemáticos en los que se hicieron cambios de uso en donde la falta de claridad hicieron que se convierta en conflictos sociales.

55


TEMA CENTRAL

56

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

13. ¿CÓMO SE DEFINE Y DECIDEN LOS TÍTULOS HABILITANTES PARA LAS COMUNIDADES NATIVAS?, ¿HAY ZONAS EN LAS CUÁLES SOLO ELLOS PUEDEN TENER TÍTULOS SOBRE LAS TIERRAS FORESTALES Y FAUNA?, ¿QUÉ SUCEDE SI ALGUIEN MÁS QUIERE ESOS DERECHOS?

de sus recursos y no aprovechan sus recurso adecuadamente por que no tiene la capacidad para hacerlo, hay unos artículos dentro de la ley que están buscando que se fortalezcan las capacidades de las comunidades para que cambien las cosas.

Las comunidades nativas tienen el derecho de solicitar un permiso para actividades de comercio o industria, este permiso lo van a solicitar en el gobierno regional si es que las competencias están transferidas, sino lamentablemente aquí en Lima o en las administraciones técnicas forestales que están funcionando todavía en provincia. Pero en la mayoría de los casos lo que va suceder es que la comunidades van a necesitar mucho apoyo técnico por parte de Estado, para poder hacer ejercicio de esos derechos. La Ley está diciendo tú tienes exclusividad, tú tienes tus derechos, no te preocupes, pero no se debe dejar de lado que muchas veces las comunidades no tienen los recursos para poder implementar estas inversiones o tienen problemas en el pago de derecho al aprovechamiento y eso quiere decir que si es que el estado deja las cosas tal y como están no va a cambiar mucho la situación, es decir, va a seguir habiendo comunidades que no hacen uso directo

14. ¿EXISTE ALGÚN OTRO TEMA QUE USTED CONSIDERA IMPORTANTE COMENTAR? Un tema importante que busca la norma es fortalecer que no se piense en el sector forestal solo como maderero, el tema de los servicios ambientales y en particular el cambio climático y los bosques es un tema que ya está empezando a tocar esta norma y eso quiere decir que las oportunidades vinculadas a reducción de emisiones procedentes de degradación y deforestación, REDD o las vinculadas a pagos por servicios ambientales de diferentes tipos que se pueden potenciar a partir de la Ley, y ese es un filón de trabajo que hay que impulsarlo fuerte desde el Ministerio de Agricultura, desde el Ministerio del Ambiente, desde la sociedad civil buscando que se valoricen los bosques no solo por la madera y fauna que tiene sino por todos los bienes y servicios que tienen para el servicio del ser humano y del mundo.


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

TEMAS VARIOS

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

RESPONSABILIDAD SOCIAL, COMUNICACIÓN Y MANEJO DE CONFLICTOS

Pablo Espinoza*

Recuerdo todavía la significativa anécdota contada por una egresada de la Facultad de Ciencias y Artes de la Comunicación de la PUCP, de la Especialidad de Comunicación para el Desarrollo, quien llegó hasta las oficinas de una empresa dedicada al rubro de los hidrocarburos con el propósito de obtener información para su tesis. El ingeniero que la recibió se interesó por su especialidad. “¡Comunicación para el desarrollo! ¿Existe esa carrera?”, le dijo, pidiéndole que le explicara el sentido de su formación profesional. Luego de escucharla el funcionario de la empresa no dudó en preguntarle por sus planes de trabajo. La egresada, sorprendida, le informó de su disponibilidad, frente a lo cual el ingeniero respondió: “empiezas con nosotros la próxima semana…” Comunicación y quehacer empresarial La anécdota sirve para ilustrar cómo el diálogo entre la comunicación social y las demandas del desarrollo en nuestro país ha venido generando la concreción de un sinnúmero de iniciativas dentro de los proyectos y programas a cargo de organismos del Estado, empresas o instituciones de la sociedad civil. Hoy se valora cada vez más que los procesos que fomentan la mejora en la calidad

de vida de pueblos y comunidades impliquen activamente a los actores sociales como efectivos sujetos protagonistas de planes y políticas.

*Comunicador Social. Licenciado por la Universidad de Lima. Magister

Es particularmente en el ámbito de la empresa privada y las instituciones de este carácter donde se percibe con más fuerza y dinamismo este diálogo al que nos referimos. Expresión de lo que afirmamos es encontrar cada vez con más frecuencia a comunicadores y comunicadoras para el desarrollo asumiendo responsabilidades en empresas o instituciones que los ubican en el campo de las relaciones comunitarias o gestionando las acciones de responsabilidad social.

en Comunicaciones por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Candidato al Doctorado en Antropología por la PUCP. Ha trabajado en proyectos de desarrollo e instituciones educativas. Dirigió la revista Signos del Instituto Bartolomé de las Casas.

La presencia de dichos profesionales busca efectivamente un diálogo que cuestione el sentido de la actividad empresarial, la interrogue sobre la relevancia social de su quehacer y del efectivo aporte al desarrollo de los entornos que identifican. No hay duda que su presencia es parte de una creciente presión social que en nuestro país se ejerce actualmente sobre el sistema empresarial, el impacto de sus actividades y la responsabilidad que está llamado a ejercer frente a la agenda de problemáticas estructurales. 57


TEMAS VARIOS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Los ejes del desarrollo están atravesados por el desafío de la sostenibilidad, los enfoques de equidad de género, el manejo responsable de la relación con el medio ambiente, la interculturalidad y el fomento de la participación de las colectividades organizadas. Tal como me explicaba otra egresada de nuestra Especialidad de Comunicación para el Desarrollo cuando respondía a mi interrogante respecto de cuál era su labor dentro de una empresa constructora: “hoy el concepto de una carretera y el proceso de su construcción implican la atención a un conjunto de impactos sociales y ambientales que exigen la presencia de otros profesionales”. La visión del desarrollo reclama sinergias interdisciplinarias y transversales que aborden con pretensión de mirada integral la complejidad de las necesidades locales o regionales. Este enfoque implica asumir aspectos históricos, conflictos que la actividad humana produce y las estructuras sociales que son inercias para acceder a mejores condiciones de vida. En este marco el concepto de responsabilidad social se aleja de las acciones de filantropía o del cuidado de la imagen de la empresa frente a su entorno, para interrogar el sentido mismo de la actividad productiva y recoger las interpelaciones de la ética social empresarial. Se construyen cada vez más fuertes lazos entre la comunicación y la responsabilidad social en la medida que bajo el paradigma contemporáneo de la red, no se concibe una actividad 58

empresarial aislada del marco social y ambiental en el que se inscribe. Interrogarse por el tipo de relaciones que se establecen con dicho entorno, identificar quiénes hace parte de él, interpretar las demandas que llegan a la organización y responderlas adecuadamente, implica un proceso complejo donde la comunicación para el desarrollo busca responder con creatividad. Son profesionales de la comunicación que no se sitúan desde los tradicionales ámbitos de producción audiovisual, como pueden ser las empresas de radio, televisión o prensa, así como las agencias de publicidad o marketing; este tipo de profesionales inscriben su labor desde las empresas e instituciones sociales, y desarrollan a la vez una capacidad de situarse desde las demandas sociales del entorno, con habilidad para construir relaciones horizontales con organizaciones y comunidades, se capacitan por tanto para construir articulaciones. Pero en tanto diálogo se trata de aportar también al Estado, a la empresa, a las organizaciones de la sociedad civil. La comunicación en sí misma tiene dimensiones provocadoras, apela a recursos pedagógicos y creativos busca movilizar, cuestiona formas de pensar y actuar. Nos alejamos de una práctica comunicacional reducida a la difusión de resultados o la confección de mensajes muy puntuales. Su lugar y labor resulta estratégica en los planes y programas de responsabilidad social. Los comunicadores para el desarrollo se colocarán siempre desde el lado de los


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

públicos, los usuarios, los clientes, las comunidades, lectores, vecinos, en suma ciudadanos y ciudadanas. Su vocación y formación los lleva a encarar la gestión de los procesos humanos. Antes que ligados a los lenguajes y las tecnologías, los profesionales de la comunicación para el cambio social se inscriben en relación con las colectividades. Una mirada desde la Universidad En las presentes reflexiones nos situamos desde la reflexión y práctica de la Pontificia Universidad Católica del Perú, entendiendo que el concepto de responsabilidad social exige preguntarnos por nuestra identidad y sentido de nuestro quehacer académico. Son tareas tradicionales de la Universidad la formación de profesionales y la investigación. La concepción de la responsabilidad social universitaria no se restringe a acciones periféricas o complementarias a su labor, sino que implica el desafío de comprenderse desde ella y finalmente dar sentido a las tareas tradicionales. La pretensión es construir una universidad en diálogo permanente con las demandas del entorno y del país. El impacto de la responsabilidad social debería alcanzar a la manera en que diseñamos nuestros cursos, organizamos institucionalmente la universidad y nos vinculamos con la diversidad de organismos e instituciones que componen la sociedad peruana. Al mismo tiempo en tanto diálogo nos corresponde como institución académica cuestionar a la sociedad, interrogar al mercado, generar procesos críticos en las personas e instituciones, movilizar prácticas y formas de pensar.

TEMAS VARIOS

La relevancia social de nuestro quehacer educativo debe manifestarse en generar procesos de cambio y mejora en la calidad de vida de las personas e instituciones con las que entramos en contacto. Las realidades de la pobreza, la discriminación, la inequidad, la exclusión de importantes colectividades nacionales y el deterioro del medio ambiente, constituyen profundas interpelaciones a la relevancia y significación social del quehacer universitario. Grave riesgo el de una empresa o universidad, en este caso, de limitarse a girar en una dinámica que hace coincidir su entorno con los límites del campus donde opera o hace de los tiempos aquellos que el calendario académico nos marca. Otros rostros, realidades y tiempos marcados muchas veces por la urgencia reclaman respuestas prontas, efectivas y creativas.

¿DE QUÉ COMUNICACIÓN HABLAMOS? Las demandas sociales le demandan al concepto y práctica de la comunicación volver al sentido fundamental y normativo de su quehacer. Todo proceso comunicacional debería orientarse a la construcción de lazos o establecimiento de acuerdos. Comunidad, comunión y comunicación tienen una misma raíz. Se trata en procesos humanos, de relación entre personas y colectividades. Hoy es un adquirido afirmar que la comunicación es una dimensión transversal a toda actividad humana. Sea de forma presencial o mediada por algún dispositivo tecnológico, ella está presente posibilitando la interrelación 59


TEMAS VARIOS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

entre los seres humanos. Expresiones metafóricas como “la aldea global”, “el mundo interconectado” o “un mundo sin barreras en la red virtual” buscan retratar procesos vertiginosos de cambio tecnológico con hondas repercusiones en la vida cotidiana contemporánea. Empero constatamos que a pesar de la expansión de las denominadas tecnologías de la información o el mayor intercambio y posibilidad de movilidad poblacional, la realidad de la comunicación sigue asociada al conflicto, a la diversidad de tensiones entre personas, grupos, instituciones y naciones. Constatamos que la tecnología por sí sola no asegura la posibilidad de comprensión entre los seres humanos o la disposición para expandir nuestros horizontes, construir vínculos duraderos, y en definitiva descubrir que el otro –diverso, diferente y muchas veces distante- es un interlocutor válido del que podemos aprender. En clave de desarrollo hablamos entonces de una comunicación que busca generar participación; que antes de emitir mensajes, escucha, observa. Una comunicación que interroga a los espacios cotidianos de encuentro, los revalora e ingresa en ellos con propuestas creativas e provocadoras. Su carácter social la orienta a inscribirse como elemento estratégico y transversal de proyectos. Una comunicación que busca contribuir a que las personas y las instituciones desplieguen su potencial expresivo. Su quehacer se funda en el reconocimiento que las personas, colectividades e instituciones tienen un derecho a la comunicación, ello implica que la sociedad legitime su 60

palabra, los valores como interlocutores y se les proporcione la información que requieren para ejercer su condición de ciudadana. CARÁCTER SOCIAL COMUNICACIÓN

DE

LA

La historia de las teorías de la comunicación da cuenta que no siempre esta dimensión antropológica tuvo la centralidad que hoy se reclama. Los primeros intentos de construir modelos que buscaban explicar la comunicación social tuvieron como referencia la dirección que seguían las ondas electromagnéticas cuando impulsadas por un emisor desde una fuente alcanzaban al cabo de un tiempo a impactar sobre un pasivo receptor que de diversos modos acusaba recibo de ellas. Pero se trataba indudablemente de un proceso mecánico y rígido, distante de aquella fluidez interactiva que se expresa en el sistema de turnos de los diálogos interpersonales aislado de las circunstancias que normalmente complejizan las relaciones sociales. Esos primeros modelos nos hacen calificar aún hoy a los conflictos comunicativos como ruidos o interferencias. En este mismo sentido expresamos nuestras divergencias como fallas de sintonía. Conforme la sociedad se complejizaba y se desarrollaban hondas crisis en la comprensión de lo humano, generalmente en las etapas posteriores a las guerras, las ciencias dedicadas al estudio de lo social fueron enriqueciendo la mirada sobre la complejidad de los procesos de interacción en los que intervenían los seres humanos. Es así que hoy


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

TEMAS VARIOS

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

hablamos de interlocutores o actores de la comunicación, sujetos implicados en procesos comunicativos. Distinguimos lo masivo de lo interpersonal. Buscamos articulaciones comunicativas dentro de nuestras empresas u organizaciones, nos concebimos como parte de un tejido institucional. Las aproximaciones a la comunicación desde la filosofía han interrogado a las ciencias de la comunicación por el sentido u orientación de la tecnología. Interpelados seguramente por sociedades que habiendo alcanzado elevados grados de desarrollo técnico en el campo de la información, albergan hondas rupturas, segregaciones o conflictos en su interior. LA COMUNICACIÓN: EL CONFLICTO Y LA NEGOCIACIÓN

difundir sus ideas a miles o millones de personas, influyendo por tanto en su manera de ver el mundo y en las decisiones que pudieran tomar tanto en el espacio privado como público. Al mismo tiempo este mecanismo comunicativo se ha asociado al ejercicio de la libertad. En las sociedades occidentales reconoce

contemporáneas

que

una

expresión

se que

distingue a los regímenes democráticos es la garantía que puedan otorgar para el ejercicio de la liberta de prensa. Más recientemente – 1948 en adelante - se va extendiendo el derecho que toda persona tiene a la información y la comunicación como dimensiones de su condición ciudadana. Hoy también se

exige

acceso

y

transparencia

en la información del Estado; los consumidores demandan lo mismo con relación a los productos y servicios

Miremos desde la perspectiva que hemos esbozado la historia reciente de nuestro país: mesas de concertación, comisiones de diálogo, centros de conciliación, interventores y mediadores; la vida diaria en el Perú nos recuerda, muchas veces dramáticamente y en diversas coyunturas, que existe una relación entre la comunicación, el poder y el conflicto.

de las empresas privadas; en tiempo de elecciones se reclama igualdad en la cobertura de diversas posiciones políticas y se es muy sensible a los sesgos o desequilibrios en esta materia. Se cuestiona también la estructura de propiedad de los medios, las condiciones para el otorgamiento de licencias y se interroga por el derecho

Reparemos que la sola posibilidad de expresar una idea frente a un público es en sí misma una expresión de poder. El término “parlamento” remite precisamente a ello, es el lugar donde se manifiesta el poder de la palabra. Desde que se inventaron y expandieron los medios de comunicación masiva se les atribuyó también un poder singular. Era la posibilidad que unos pocos pudieran

a la representación plural de actores y voces en el sistema de medios de una sociedad que aspira a ser democrática y plural. Existe una tensión entre ejercicio de la libertad de prensa, la regulación o auto regulación de los medios y la protección de los derechos ciudadanos a informarse y expresarse, lo que enfrenta a muchos gobiernos con propietarios y grupos de poder. 61


TEMAS VARIOS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Reaccionamos cuando se trata de conculcar la libertad de prensa afectando su ejercicio desde el poder estatal y señalamos que allí se atenta contra la democracia, sin embargo nos hemos acostumbrado a que mueran por cientos niños y niñas en el altiplano de nuestro país en cada invierno, y eso parece no cuestionar con similar hondura la autenticidad de la democracia como cuando se afecta a un medio de comunicación. La comunicación humana es potencialmente conflictiva en tanto ella se sostiene sobre la interacción entre personas diferentes. A su vez los procesos comunicativos son en sí mismos mecanismos para procesar los conflictos que enfrentan a los interlocutores. De allí que en el terreno de lo interpersonal – que comprende lo intergrupal y lo intragrupal – comunicación, conflicto y negociación constituyan una trilogía fundamental.

62

todos los ámbitos de la vida pública y privada nos hablan cada vez más de competitividad, proveedores y clientes, negociación, acuerdos, alianzas, trabajo en red, etcétera. Partamos de la problemática de las personas, concebidos al inicio de nuestras reflexiones en tanto actores de la comunicación a través de los diversos roles ejercidos dentro de escenarios sociales. Queremos recordar que con el concepto de persona estamos nombrando los derechos de las mismas, desde aquellos denominados de primera generación (civil y política) hasta los de tercera generación (de carácter solidario o colectivo). Existe conflicto cuando las personas o grupos perciben que se amenaza algún derecho, condición o realidad de su entorno que valoran.

El conflicto es el estado de oposición entre dos o más fuerzas contrapuestas que impiden a un grupo humano alcanzar acuerdos satisfactorios para las partes. Los conflictos pueden producirse desde el nivel interpersonal hasta el internacional. La naturaleza de los conflictos puede variar según el contenido de la materia que enfrenta a los contrarios. La conflictividad es inherente a la condición humana en sociedad.

La comunicación dialógica interpersonal implica un relativo equilibrio o simetría en las condiciones de participación en la interacción. Apelar al diálogo como forma de enfrentar un conflicto es afirmar que se recurre a una instancia que equilibra fuerzas, en tanto éstas se allanan a un mecanismo igualitario de intercambio. Un desbalance en las posibilidades de valerse de algún recurso para responder al interlocutor o la percepción que la contraparte tiene acceso a información no compartida, quiebra este principio de equidad que el diálogo reclama.

Vivimos cotidianamente afirmándonos, transando, persuadiendo e intercambiando posiciones y puntos de vista. Las condiciones sociales de existencia que parecen trasladarse del ámbito comercial del mercado a

Existen conflictos que residen en los supuestos con los que se produce el intercambio, por ejemplo el tipo y cualidad de información de la que se dispone, que a su vez constituye el insumo para procesar las diferencias.


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

También debemos considerar el desbalance del poder que respalda a las partes en colisión. El ejercicio de la responsabilidad social no puede soslayar estos aspectos conflictivos y se verá siempre exigida a responder con autenticidad y coherencia desde el fundamento axiológico que la orienta.

no llegan en similares condiciones a una instancia de negociación, se evidencian o disimulan desequilibrios. Suele suceder en la relación entre el empleador y los empleados, la autoridad y los subordinados, el funcionario y los ciudadanos. Los desequilibrios en el poder son fuente a su vez de conflictos.

El conflicto puede residir en la identidad misma de los interlocutores y la memoria o tipo de experiencias previas que condicionan su disposición al acuerdo, desconfianzas y aprehensiones mutuas. Estas desconfianzas pueden estar arraigadas en acontecimientos históricos, cercanos o remotos, pero que predisponen a los interlocutores a no confiar en la palabra y acciones del otro.

Finalmente no debemos sobredimensionar el componente comunicativo o interpersonal en la solución de los conflictos sociales. Es un factor a considerar junto a otros, puede ser decisivo como parte de la secuencia en un proceso que no es lineal, pero no tiene el mismo peso que variables estructurales como la inequidad, la pobreza, la exclusión o el afán desmedido por réditos de diverso orden. En el origen de las primigenias formas de comunicación estuvo siempre la necesidad de cooperación y protección común frente al peligro. Esto implicaba un mínimo reconocimiento de común fragilidad y por tanto necesidad de acuerdos con el otro para el logro de metas que conllevaban común beneficio. Esa voluntad inicial que evocamos hoy podría traducirse en voluntad política, es decir, en disposición para concordar para el logro de una calidad de convivencia pacífica y armoniosa.

La existencia de un conflicto o antagonismo evidencia desequilibrios de poder. La historia de la humanidad y de nuestras sociedades es la historia de los conflictos y de cómo se procesaron o resolvieron. De hecho afirmamos nuestras identidades individuales o colectivas sobre la base de la diferenciación y el establecimiento de relaciones de pertenencia. Recientemente en la historia del Perú el período marcado por la violencia política y el conflicto armado interno que enfrentó al Estado con los grupos subversivos ha dejado hondas huellas y dolorosas consecuencias en la vida nacional, y a la vez evidenció fracturas seculares estudiados por la Comisión de la Verdad y Reconciliaciòn (2001). Otro elemento a considerar es lo que podemos llamar las condiciones previas o puntos de partida. Las partes

TEMAS VARIOS

Concluyamos afirmando que a este marco de ética política comunicativa orientada hacia la meta de vivir juntos en sociedades plurales, con empresas e instituciones responsables, que defienden la igualdad y valoran las diferencias; se incorpora cada vez con más fuerza y dramatismo un nuevo interlocutor: el medio ambiente, considerado como hábitat común. 63


TEMAS VARIOS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

La comunicación social concebida como herramienta en el ejercicio de la responsabilidad social empresarial y el procesamiento de los conflictos está cada vez más interpelada a “escuchar” los reclamos del deterioro producido por una convivencia irracional y depredadora frente al medio ambiente. Este marco mayor de nuestra existencia en la tierra es parte de conflictos locales muy concretos y constituye un interlocutor a atender.

64

La responsabilidad social es una concepción, un marco axiológico y una pragmática que reclaman del ejercicio de la comunicación social sus más auténticas y normativas raíces. Al mismo tiempo el sistema empresarial peruano se encuentra hoy desafiado a responder con audacia la hondura de las interpelaciones sociales que le alcanzan cada vez con más fuerza.


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

TEMAS VARIOS

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

LOS “PROYECTOS PRODUCTIVOS/DE DESARROLLO” EN LAS NEGOCIACIONES ENTRE COMUNIDADES CAMPESINAS Y EMPRESAS EXTRACTIVAS Marlene Anchante Rullé *

1. INTRODUCCIÓN Desde el discurso público estatal y privado corporativo se sostiene que los proyectos extractivos deben ir de la mano con un desarrollo local sostenible. Es interesante mencionar que si bien en la última década, el concepto de desarrollo sostenible ha sido incorporado en el discurso político, sin embargo, no se ha materializado en acciones concretas en el terreno por lo que sigue siendo una tarea pendiente (OEA, 2006). El paradigma del desarrollo sostenible también se ha vinculado a otro llamado participación, el cual ha desplazado el enfoque del desarrollo de un ámbito nacional y regional a lo local, tomando prioridad la sociedad civil (las comunidades, las familias, las ONG, etc.) como agentes de desarrollo, y más bien desplazando el protagonismo de los gobiernos o las agencias internacionales (Escribano, 2007). En relación al desarrollo sostenible, sigue pendiente una constante discusión que se traduce en las siguientes preguntas: ¿qué significa localidad y hasta dónde llega la localidad?, preguntas muy importantes de responder para los proyectos extractivos (Glave, 2010). Mientras que, desde el lado de las comunidades más allá de paradigmas

teóricos lo que existen son innegables expectativas y anhelos de progreso. Sin

*Directora Adjunta

embargo, concretamente qué significa

del Centro de Análisis

progreso o desarrollo para ellas es un

y Resolución de

asunto aún pendiente de investigación.

Conflictos de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

Es en este contexto macro que se

Psicóloga con 18

producen una serie de negociaciones

años de ejercicio

que

implican

compensaciones

profesional, de los

comunidades

cuales los últimos

campesinas, donde una de las mayores

doce se ha dedicado a

preocupaciones tiene que ver con el

la gestión de conflictos

grado de sostenibilidad que pudieran

socioambientales con

tener los proyectos en los cuales se

actores públicos y

económicas

para

las

invierten parte o el total de dichas compensaciones. Como se sabe, en nuestro país es común que se produzcan relaciones y acuerdos directos entre empresas extractivas y población sin

privados. Magister en Psicología. Doctora(c) en Antropología por la Pontificia en Antropología en la Universidad Católica.

mayor mediación estatal. De modo

Docente a nivel de pre-

que, las empresas están en constante

grado y post grado en

negociación con las comunidades de

cursos relacionados

sus áreas de influencia. Este artículo

con la evaluación

tiene como objetivo reflexionar acerca

de conflicto, la

de los proyectos productivos o también

comunicación

llamados de desarrollo, en el marco de

interpersonal, el

las negociaciones entre comunidades

conflicto social, las

campesinas y empresas extractivas.

industrias extractivas y

Y para ello a lo largo el mismo

el desarrollo.

responderemos a las siguientes dos preguntas: 65


TEMAS VARIOS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

¿Qué motiva a las empresas a compensar a través de proyectos de desarrollo? ¿Qué tan preparadas están las comunidades campesinas para materializar proyectos productivos/de desarrollo?

2. ¿QUÉ MOTIVA A LAS EMPRESAS A COMPENSAR A TRAVÉS DE PROYECTOS DE DESARROLLO? Existe un interés común en muchas empresas por materializar las compensaciones (e indemnizaciones cuando es el caso), que deben otorgar a las comunidades campesinas de su área de influencia a través de proyectos de desarrollo. Este interés puede explicarse al menos por tres motivaciones: a) buscar responder a los estándares desarrollados por agencias internacionales como por ejemplo, el Banco Mundial, b) evitar que las comunidades reciban dinero efectivo y “lo mal utilicen”, lo cual se percibe como un nuevo punto de partida para más conflictos, y c) hacer tangible los beneficios que se espera generen los proyectos extractivos, tanto a nivel del discurso público como directamente con las poblaciones locales. Estas motivaciones nos llevan a reflexionar acerca de las interacciones complejas que en los procesos de negociación tienen las comunidades campesinas y las empresas. Ello porque las comunidades campesinas en tanto actores locales deben enfrentarse con discursos que circulan en ámbitos más globales. De esta manera la primera 66

motivación pone en evidencia el imperativo que las empresas deben satisfacer a fin de fortalecer su imagen corporativa como empresas eficientes, limpias y responsables. Como señala Damonte (2006:85) “las compañías más exitosas son las que pueden cumplir con las normas internacionales estipuladas por agencias financieras como la Corporación Financiera Internacional, (IFC por sus siglas en inglés) que gradualmente han sido incorporadas en la cultura corporativa”. De modo que, el interés de las empresas por compensar o indemnizar a través de proyectos estaría respondiendo (en parte) a un discurso corporativo dominante, cuyo funcionamiento se rige a partir de determinados mecanismos performativos, como son los estándares de desempeño de los organismos multilaterales. Por otra parte, las otras dos motivaciones relacionadas con evitar mayores conflictos sociales y la generación de beneficios, nos remiten a las interacciones y espacios de encuentro que se dan por un lado entre los conflictos sociales (derivados de proyectos extractivos) y de otro al campo del desarrollo (en tanto discursos, prácticas y políticas). En tal sentido, en el marco de los proyectos extractivos, una frecuente afirmación en el medio político y empresarial, es que los conflictos sociales con las comunidades campesinas se deben a que estas no perciben los beneficios de los proyectos extractivos. En consecuencia, se entiende que la prevención y gestión de conflictos pasa por dar respuesta a la pregunta: ¿cómo hacer para que las comunidades perciban los beneficios


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

que traen los proyectos extractivos?. Pregunta que a su vez da por sentado que los proyectos extractivos generan (o al menos deberían generar) beneficios a las comunidades (vale decir “desarrollo”), y más bien la preocupación central estaría dada en el ¿cómo?, es decir a través de ¿qué mecanismos generar tales beneficios? y además a través de ¿qué mecanismos asegurar que las comunidades perciban dichos beneficios?. Los mecanismos para “compartir los beneficios” con las comunidades campesinas, responden de un lado a la responsabilidad social de las empresas; y de otro lado al uso de los fondos públicos provenientes del desarrollo extractivo. En ambos casos, existe un evidente interés porque se materialicen proyectos y obras que sean visibles para las comunidades. Más allá, de los esfuerzos realizados por las empresas bajo la sombrilla de su responsabilidad social empresarial, se enfatiza a nivel de discurso que el mecanismo por excelencia que debe permitir la generación de beneficios es el canon1. Las evidentes limitaciones para la materialización de los recursos provenientes del canon (por ejemplo minero y gasífero), explican los esfuerzos que desde el Estado, empresa privada y agencias de cooperación se vienen realizando, a fin de fortalecer las capacidades de los municipios y gobiernos regionales para lograr un eficiente gasto público (Von Hesse, 2006). En esta línea de pensamiento,

TEMAS VARIOS

más bien instituciones como los municipios y los gobiernos regionales resultarían ser los protagonistas claves para conseguir el objetivo que los proyectos extractivos sean percibidos positivamente por las comunidades campesinas. Por ello, resulta necesario y comprensible que en los últimos años el interés por investigar temas como: presupuesto participativo, participación ciudadana y descentralización se haya incrementado considerablemente como señala Diez (2007: 108).

3. ¿QUÉ TAN PREPARADAS ESTÁN LAS COMUNIDADES CAMPESINAS PARA MATERIALIZAR PROYECTOS PRODUCTIVOS/DE DESARROLLO? La intervención insistente de agentes públicos y privados por implementar proyectos productivos y de promoción social data desde los años 70 y 80, a partir de los cuales se ha intentado realizar acciones de transformación del espacio rural. Así el Estado, desde sus agencias ministeriales, sus proyectos y programas especiales, y también una serie de agencias privadas de promoción (ONG) han tenido al espacio rural en el centro de sus preocupaciones, razón por la cual grandes o pequeños proyectos de inversión han ido llegando a los lugares más apartados del ámbito rural, produciendo una serie de cambios por lo menos en la datación de servicios (educación, salud, agua potable) e infraestructura (carreteras, aulas, puentes) (Diez, 1997:256)

1 No obstante, a pesar que la minería y los hidrocarburos han generado significativos recursos para financiar sobre todo la inversión pública, como se sabe la pobre capacidad de gestión que tienen las entidades públicas ha dado lugar a proyectos poco o nada rentables socialmente y a una acumulación de recursos sin usar, así por ejemplo en el 2009 solo se ejecutó el 55.1% del presupuesto cubierto por canon, sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones (IEP, 2011).

67


TEMAS VARIOS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

En consecuencia, el interés por proyectos productivos o de desarrollo, no es un asunto nuevo, sino todo lo contrario responde a viejas lógicas y prácticas, tanto del sector público como privado. Sin embargo a pesar del camino ya recorrido poco es el interés que se ha dado a conocer ¿cuáles son las percepciones y expectativas que las comunidades campesinas tienen frente a los proyectos de desarrollo? que “se supone” deben materializarse como estrategia para “ganarse a las comunidades campesinas”. Ello en el fondo resulta complejo porque implica en otro nivel de análisis reflexionar acerca de ¿cómo interpretan el mundo las comunidades campesinas?, y a partir de ello ¿cuáles consideran que son sus verdaderas necesidades?; y ¿qué tanto los “proyectos o beneficios” atenderán no solo sus expectativas de corto plazo sino sus aspiraciones de largo plazo?, preguntas que forman parte de una agenda pendiente de investigación (Diez 1997: 203). Un siguiente elemento de reflexión está relacionado con la interrogante ¿qué tan preparadas están las comunidades para implementar por ellas mismas los proyectos de desarrollo?, los cuales como se ha señalado forman parte de los “beneficios” a modo de compensaciones e indemnizaciones, que se negocian entre comunidades campesinas y empresas. Frente a este cuestionamiento desde una perspectiva del trabajo de promoción, se ha sugerido que cual fuere el proyecto por implementar, es fundamental elegir adecuadamente a los agentes que deben intervenir en los diferentes momentos y actividades del proceso de desarrollo. Más aún se ha sostenido 68

que no debe considerarse a priori, a la comunidad como la más eficiente para la implementación de cualquier política de desarrollo (Diez, 1997:303). Una reflexión asociada es que si la intervención externa directa (como por ejemplo, la que pretenden el Estado y algunas empresas extractivas con proyectos a modo de “beneficios”) es siempre una constante, ¿por qué pensar en proyectos cuyo éxito debe suponer la desaparición del agente promotor luego de cierto tiempo? En respuesta a ello se ha sugerido pensar en instancias de articulación que garanticen una intervención externa adecuada y permanente, pero de carácter limitado (Diez 1997: 303). Al parecer existe una contradicción con los discursos que se producen en los procesos de negociación entre comunidades y empresas, en el contexto de buscar la viabilidad social de los proyectos extractivos. Ello porque tanto las empresas como las instituciones del gobierno, alientan a las comunidades a ser ellas mismas “gestoras de su propio desarrollo”, acentuando incluso la idea que “los proyectos de desarrollo son lo que les quedará a las comunidades campesinas una vez que desaparezcan los grandes proyectos extractivos”. Es interesante advertir que esto último, supone la existencia de una cultura del contrato en las comunidades campesinas, cual es un requisito para constituir el desarrollo capitalista moderno en el campo. De igual modo, “la cultura del contrato” es imprescindible para la comercialización, así como para la producción y cualquier otra transacción. Sin embargo, algunos (CEPAL 1995; Alvarado 1996 citados


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

por Diez 1997:259) han sostenido que no existe una cultura del «contrato» a pesar de su necesidad en la zona sierra. Más aún, se ha señalado que la existencia de una serie de experiencias, por más amplias y difundidas que sean, no ha sido suficiente para considerar el respeto de los contratos como una institución. No obstante ello, se ha evidenciado que los pobladores rurales (colectiva o individualmente), habrían optado por integrarse al mercado y sujetarse a las nuevas exigencias económicas como estrategia de desarrollo inevitable (Gonzales de Olarte 1996). En concordancia con ello, se ha encontrado una falta de identificación de los campesinos con empresas asociativas; y un gran interés por elegir productos vendibles, competir, mejorar la productividad, y para eso es necesario invertir (Diez, 1989). De la misma manera otros estudios realizados con comunidades campesinas localizadas en la zona de Lambayeque, Piura y Tacna, encontraron que la mitad de los campesinos estaría dispuesta a abandonar la agricultura para dedicarse al comercio (Gonzales de Olarte, 1996). Es interesante confrontar los resultados de estas investigaciones con las opciones y acuerdos que muchas veces se toman en las mesas de negociaciones entre las comunidades y empresas. Ello porque, en el marco de estas negociaciones algunas empresas buscan más bien conducir a las comunidades a acuerdos que implican asociarse para llevar a cabo algún proyecto productivo (de tipo comercial), relacionado por ejemplo con actividades agrícolas o ganaderas. Más aún en el caso concreto de las

TEMAS VARIOS

compensaciones e indemnizaciones que se deben otorgar producto por ejemplo, de la constitución del derecho de servidumbre, las empresas han insistido en “dar proyectos de desarrollo en vez de dinero en efectivo”. Mientras que, las comunidades si bien no han descartado totalmente la idea de proyectos, sin embargo se han mostrado mucho más interesadas en recibir sus compensaciones e indemnizaciones en dinero efectivo. Con relación a este tema la Defensoría para el Proyecto Camisea en su informe de reflexiones finales sostiene que: “Implementar proyectos productivos (también denominados “proyectos de desarrollo”) como formas de materializar las compensaciones no fue fácilmente aceptado por las comunidades y gremios, quienes exigían recibir dinero en efectivo en vez de proyectos. Mientras que, en los discursos de las empresas se enfatizaba la importancia de proyectar a futuro el desarrollo y valorar el Proyecto Camisea como una oportunidad para ello. Las comunidades y gremios negociaban con una mirada de corto plazo, más preocupadas por su presente y futuro inmediato”. (DPC 2009:25) En concordancia con todo lo anterior cobra especial relevancia la afirmación de Diez con relación a que “las mentalidades y los comportamientos de los pobladores rurales han cambiado” (1997:260). Tal como explica este autor las expectativas de estos pobladores son diferentes a las de sus padres, ello porque al parecer tienen mayores posibilidades 69


TEMAS VARIOS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

de satisfacerlas. Más allá del cambio a nivel de apariencias (se observan transformaciones en la vestimenta, calzado, hábitos alimenticios o gustos musicales), también se observan cambios en las creencias, identidades y solidaridades, que se modifican o redefinen. Asimismo este autor explica como al mismo tiempo que la cultura se globaliza se observa también una suerte de revitalización de las manifestaciones localistas o regionalistas. En consecuencia es muy importante que tanto desde el Estado, la empresa privada y la sociedad civil se conozcan y tomen en cuenta estos cambios, así como se establezcan vínculos y sinergias, que contribuyan a que las comunidades campesinas asentadas a lo largo de un proyecto extractivo, puedan concretar sus ideas de proyectos de desarrollo, con los recursos económicos que las empresas están generando. En este accionar es fundamental respetar el ejercicio de la libertad y agencia de las comunidades campesinas, en función a lo que consideran (ellos mismos) mejorará sus condiciones de vida.

4. ALGUNAS REFLEXIONES ACERCA DE LOS DESAFÍOS Y CONDICIONES PARA EL DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS En términos generales el concepto y las políticas de desarrollo han estado en constantes tensiones a lo largo de la historia. Ello en parte explica la falta de coincidencia entre los discursos y políticas del desarrollo con las prácticas efectivas del mismo, dándose lugar a una gran frustración al advertir que la visión de la política de desarrollo 70

no se convierte en realidad (Oliver de Sardan, 1995; Moss, 2005; Viola, 2000). Nuestro país no escapa a esta realidad internacional, por lo que se pretende resolver estas contradicciones “ajustando la política” (crecimiento económico con mayor inclusión social). No obstante, autores como Moss (2005) han dado cuenta que una “buena política” no garantiza su adecuada implementación. Por lo que sería ingenuo pensar que los nuevos discursos a nivel de la política de desarrollo del Perú, tendrán efectos automáticos y concretos en las condiciones de vida cotidiana de las comunidades campesinas. A nuestro entender el desafío radica en comprender el ámbito cotidiano del desarrollo, a partir de entender la interacción de los actores en el espacio social donde operan las acciones de desarrollo. De modo que, resultaría necesario conocer el peso que tienen las diversas condiciones de naturaleza psicosocial en la cotidianeidad del desarrollo y en la materialización de proyectos de desarrollo. Es necesario entender con mayor profundidad ¿qué contribuye a facilitar y obstaculizar el anhelado desarrollo de las comunidades campesinas? Enfatizo la importancia de “profundizar el entendimiento” porque existe una tendencia a definir el desarrollo y el subdesarrollo atribuyéndolo a factores culturales y de personalidad, así como a la motivación de logro, con estudios que se realizaron en las décadas de los setenta y ochenta (Mc Clelland, Pareak citados por Dalal, 2010 p. 3), desconociendo la responsabilidad que los factores estructurales y sistémicos, tienen en la inequidad social (Dalal, 2010),


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

En este sentido, atendiendo a una perspectiva comprensiva e integradora del desarrollo, consideramos que si bien los proyectos de desarrollo principalmente toman en cuenta indicadores como número de beneficiarios, logro de metas y utilización de los fondos; será necesario investigar otros indicadores como: la confianza, la percepción de apoyo y preocupación genuina, la corrupción cotidiana, la capacidad de organización y cohesión social en las comunidades; así como el liderazgo (legitimidad) y la capacidad

TEMAS VARIOS

de gestión en los dirigentes comunales; dado que se trata de condiciones que podrían tener significativas implicancias para la visión de desarrollo de las comunidades campesinas. Profundizar en su conocimiento permitiría también contribuir a superar las dificultades que supone diseñar una política o promulgar una ley que tome en cuenta las diversas opciones políticas y visiones del desarrollo de y para las comunidades (Diez, 2007).

71


TEMAS VARIOS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS DALAL, Ajit. 2010 Psychosocial intervention for community development. In G. Misra (Eds) Psychology in India. Vol 3. New Deli: Pearson. DAMONTE, Gerardo 2006 “Imágenes en negociación: la entrada de la nueva minería en la esfera pública nacional”. En: Cánepa Gisela y Ulfe María Eugenia. Mirando la esfera pública desde la cultura en el Perú.Lima: CONCYTEC. DEFENSORIA PARA EL PROYECTO CAMISEA 2009 Lecciones aprendidas de la Defensoría para el Proyecto Camisea. Documento en proceso de publicación con financiamiento del BID. DIEZ, Alejandro 1997 “Diversidades,alternativasyambigüedades:Instituciones,comportamientos y mentalidades en la sociedad rural”. Consulta:l 16 de mayo del 2010. http://www.cholonautas.edu.pe/modulo/upload/AlejandroDiez.pdf DIEZ, Alejandro 2007 “Organización y poder en comunidades, rondas campesinas y municipios”. En Castillo Pedro, Diez Alejandro, Burneo Zulema, Urrutia Jaime y Del Valle Pablo. ¿Qué sabemos de las comunidades campesinas?. Lima: Centro Peruano de Estudios Sociales Allpa Comunidades y Desarrollo. ESCRIBANO, G. 2007 Teorías del desarrollo. Madrid: Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED). Consulta del 27 de marzo del 2011. www.uned.es/ deahe/.../gescribano/teorias%20desarrollo%20oei.pdf GLAVE, Manuel 2010 “Tierras, minería y desarrollo sostenible: Lecciones aprendida y oportunidades para los Andes Peruanos” [diapositivas] - IV Foro de Relaciones Comunitarias. “Relación social efectiva: Por un desarrollo sostenible con la minería”. Instituto de Ingenieros de Minas del Perú. GONZALES DE OLARTE, Efraín 1991 Una economía bajo violencia: Perú, 1980-1990. Documento de trabajo Nº 40. Serie economía Nº 14. Lima: IEP Instituto de Estudios Peruano. Consulta: 13 de abril del 2010. http://www.iep.org.pe/textos/DDT/ ddt40.pdf INSTITUTO PERUANO DE ECONOMÍA 2011 La tributación minera en el Perú: contribución, carga tributaria y fundamentos conceptuales. Lima: SNMPE.

72


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

TEMAS VARIOS

MOSSE, David 2004 Cultivating development : an ethnography of aid policy and practice. An Arbor : Pluto Press. (OEA) DEPARTAMENTO DE DESARROLLO SOSTENIBLE 2006 El desarrollo sostenible y la Organización de los Estados Americanos. Consulta 29 de marzo del 2010. http://www.oas.org/dsd/policy_series/dds_spa.pdf OLIVIER DE SARDAN, Jean Pierre 1995 Anthropologie et développement. Essai en socio-anthropologie du changement social. Paris: Edtions Karthala. VIOLA, Andreu 2000 Antropología del desarrollo. Teorías y estudios etnográficos en América Latina. Barcelona: Paidos. VON HESSE, Milton 2006 La inversión pública en el Perú [diapositivas]. Lima: Ministerio de Economía y Finanzas. Dirección general de programación multianual del sector público. Consulta: 17 de mayo del 2010 http://www.canadaperu.org/SNIP.pdf

73


TEMAS VARIOS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES: CASO PUNO Y LA ORDENANZA 05-2011-GRP-CRP * Fabián Pérez Núñez

*Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú con segunda especialización en Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales. Especialista del Centro de Análisis y Resolución de Conflictos PUCP en análisis, evaluación y gestión de los conflictos socio ambientales, así como en la aplicación de mecanismos de solución de conflictos no judiciales:

En los últimos meses, los peruanos, hemos enfrentado un conflicto social muy importante que ha alcanzado graves niveles de violencia y ha significado además la muerte de seis personas y múltiples heridos, además de cuantiosos daños materiales en la región Puno, y los reclamos eran fundamentalmente de dos etnias, una de ellas Aymara y otra Quecha del sur del Perú, la primera de ellas reclamaba que se anulen todas las concesiones mineras y petroleras en la Región de Puno, en particular la que correspondía al Proyecto Minero Santa Ana, de la empresa Bear Creek Mining Corporation; y la segunda de ellas más bien solicitaba la descontaminación del Río Ramis, afectada principalmente por la minería informal.

conciliación, arbitraje y creación de consenso para la búsqueda de soluciones integrales.

74

Estado y los manifestantes. En el proceso del conflicto, en su etapa inicial las primeras protestas se realizaron en el ámbito del Gobierno Regional, cuya respuesta primera fue la de buscar el diálogo, por el lado de los manifestantes, se exigía al Gobierno Regional que ordene la cancelación de la concesión minera correspondiente al Proyecto Santa Anta, a lo cual la respuesta de la autoridad fue informar que no tenía esas competencias y corrió traslado de dicha exigencia al Ministerio de Energía y Minas. Sin embargo la presión fue tal que, más allá de dialogar, se le exigió al Gobierno Regional que aprobara una ordenanza que cancele las concesiones mineras, ya no sólo de

negociación, facilitación,

duras entre los representantes del

Ante ello, el Estado, tanto a nivel regional y central, fueron desbordados en cuanto a sus capacidades para prevenir y gestionar dicho conflicto; más aún por el hecho que los eventos se desencadenaron en medio de un proceso electoral por las elecciones presidenciales, con la amenaza incluso que no se votara en la Región Puno, lo cual fue finalmente evitado, aunque luego de un proceso de violencia y negociaciones

la empresa, sino de todos los proyectos mineros y petroleros en Puno; a lo cual en un primer momento el Presidente Regional se resistió, aunque al final y dada la insistencia y fuerte presión social del sector de la población movilizada, tuvo que emitir una Ordenanza Regional que suspendía las concesiones mineras en la Región de Puno, y solicitaba, al MINEM, la cancelación de la concesión minera del Proyecto Santa Ana.


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Empero, y lejos de solucionar este conflicto, las protestas se radicalizaron, la toma de carreteras se ampliaba en extensión y empezaba a afectar seriamente el abastecimiento de los productos de primera necesidad de Puno, entonces la presión social – y sobre todo mediática – amplió el alcance del conflicto hacia Lima, no sin antes escalar, y eso hizo que al final el gobierno central emitiera cinco normas para acabar el conflicto, el cual aún en realidad, incluso a la fecha, no está concluido. Es por ello que el presente documento trata de analizar las limitaciones actuales de los Gobiernos Regionales, y del proceso de descentralización, para responder a los conflictos sociambientales, como en el caso del conflicto de Puno.

1. LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ La descentralización es definida por nuestra Constitución Política, en su artículo 188°, reformada por la Ley N° 27680, como: “…una forma de organización democrática y constituye una política permanente del Estado, de carácter obligatorio, que tiene por objetivo el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y

TEMAS VARIOS

transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.” Este precepto de nuestra Constitución ha sido desarrollado, además, en la Ley 27795, Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, que en su artículo primero señala que la finalidad de la descentralización es “el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población.” Esto implica que el gobierno nacional o central debe transferir funciones a organismos descentralizados, en este caso gobiernos regionales y locales, los cuales están al mando de funcionarios electos, llámense Presidentes de Gobiernos Regionales o Alcaldes. Asimismo la descentralización tiene alcances en lo político, económico, administrativo, social y ambiental. Es decir se reconoce que somos un Estado unitario, no federal, pero que tenemos un carácter descentralizado, lo que en palabras de Johnny Zas Friz Burga implica que: “… los órganos centrales o nacionales no ejercen en exclusividad la totalidad del poder estatal, sino que lo hacen de manera conjunta o simultánea con organizaciones territoriales (estados federados, regiones y municipios) dotadas de autonomía y con capacidad para la autodeterminación de sus propios intereses.”1

1 FRIZ BURGA, Johnny Zas. Descentralización. Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Centro Peruano de Investigación y Desarrollo de Proyectos. Lima, 2008, pág. 9

75


TEMAS VARIOS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Asimismo, y como bien lo señala nuestra Constitución, la descentralización es una política, lo cual se reflejado en la Octava Política de Estado del Acuerdo Nacional “Descentralización Política, Económica y Administrativa para propiciar el Desarrollo Integral, Armónico y Sostenido del Perú”, que expresamente que con la descentralización se busca construir en el Perú, “ un sistema de autonomías políticas, económicas y administrativas, basado en la aplicación del principio de subsidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local del Estado.” 1.1. Transfiriendo competencias en el sector minero energético a Puno Ahora bien está claro que la descentralización es un proceso gradual y que en el caso particular de la transferencia de funciones, el mismo ha sufrido cambios y retrasos, de tal forma que a la fecha se han transferido muchas de las 185 funciones que se esperaba transferir desde el 2005. De hecho en el caso de la actividad minera energética, recién en el 2007, mediante la Resolución 029-2007-PCM/SD, se logró cumplir con la acreditación del Gobierno Regional de Puno para transferir las funciones determinadas en el artículo 59° de la Ley 27867 Ley de Gobiernos Regionales, las cuales además fueron precisadas por el Resolución Suprema 612-2008MEM/DM. Ahora bien,¿qué funciones se transferían en temas minero-energéticas? Entre las principales se encuentran la de formular, aprobar, ejecutar, evaluar, fiscalizar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia de 76

energía, minas e hidrocarburos de la región, en concordancia con las políticas nacionales y los planes sectoriales; es decir con limitaciones. Por otro lado se le transfirió la competencia de “fomentar y supervisar las actividades de la pequeña minería y la minería artesanal y la exploración y explotación de los recursos mineros de la región con arreglo a Ley.” Incluso otorgar concesiones para la pequeña minería y minería artesanal de alcance regional. Pero en ningún caso poder otorgar o supervisar concesiones de mediana y gran minería. 1.2. La Gestión Ambiental Regional en Puno Según la Ley de Bases de Descentralización, en su artículo 39° inciso d) se determina que es una función compartida, entre el Gobierno Nacional y el Regional, la de la gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental; y con el Gobierno Municipal, la preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas locales, la defensa y protección del ambiente; artículo 43° inciso d) de la misma Ley. Ahora bien se entiende que estas competencias compartidas deben ser coordinada y coherentemente ejercidas con el gobierno central. En el caso del Gobierno Regional de Puno, éste realizó un esfuerzo para aprobar, mediante Ordenanza Regional 020-CRGP, la Política Regional del Ambiente de Puno, que tiene como objetivo el ser un instrumento de gestión ambiental sostenible en la Región Puno; teniendo como primer eje el del manejo y aprovechamiento sostenible de los


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

recursos naturales, entre ellos el de los recursos minero energéticos. Es de reconocer este esfuerzo, aunque por otro lado es importante señalar que quizás una mayor conciencia, socialización o sensibilización de la población sobre estas políticas, pudo ayudar en las etapas tempranas de los reclamos a canalizar los reclamos en un ambiente institucional, en todo caso, puede aún ser un instrumento que, debidamente utilizado, canalice las preocupaciones de otros sectores de la población. Es cierto que un instrumento de gestión ambiental no soluciona un conflicto, pero abona a la legitimidad de la autoridad, sobre todo si sigue y cumple dichos instrumentos, y además marca la pauta de actuación del Estado, en este caso el gobierno regional. Sin embargo, y para tratar el tema de Puno, en ninguna parte de esta política se dispone la suspensión del otorgamiento de concesiones mineras, cosa que no era posible por otro lado, y que como veremos será importante luego analizar.

2. LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES 2.1. Respuesta al conflicto de parte del Gobierno Regional de Puno. LA ORDENANZA 05-2011-GRP-CRP Los sucesos de Puno empiezan en los primeros días de mayo, y el reclamo de los pobladores aymaras es el que se cancele la concesión minera del Proyecto Santa, así como las demás concesiones mineras y petroleras, las razones que explicaban el reclamo, según los pobladores, era porque no

TEMAS VARIOS

se cumplió con el trámite de consulta previa a los pueblos indígenas; y porque consideraban que ponía en riesgo los recursos hídricos para el distrito de Huacullani, donde se encuentra el Proyecto. Frente a estos reclamos, y como hemos reseñado anteriormente, luego de permanecer por más de quince días en la ciudad de Puno, los pobladores aymaras presionaron al Gobierno Regional para que reconsidere un primer pedido y apruebe finalmente la Ordenanza 05-2011-GRP-CRP, que como se puede suponer fue emitida en medio de los sucesos que representaron el conflicto social en Puno, el 26 de mayo de 2011. Ahora bien, cabe señalar que dentro de los considerandos de la Ordenanza se menciona como primer supuesto la descentralización para justificar las medidas que adoptó la Región Puno, asimismo evalúa el proceso de ordenamiento territorial, y en especial desarrolla la aplicación del Convenio 169 de la OIT en relación con el derecho de consulta de los pueblos indígenas. En ese marco, la Ordenanza, dispone tres medidas centrales: 1. La suspensión del otorgamiento de concesiones mineras en la Región Puno, cuidando de señalar que será “en el marco de las competencias del Gobierno Regional”. Esta suspensión era hasta que se apruebe la Zonificación Ecológica y Económica, así como el Plan de Ordenamiento Territorial de la Región Puno. Como se podrá intuir este extremo de la Ordenanza, no solucionaba el conflicto 77


TEMAS VARIOS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

porque el Gobierno Regional tiene competencia sobre pequeña minería y minería artesanal, y no sobre mediana y gran minería que era el reclamo central de los manifestantes, en todo caso, y respecto de la minería artesanal o pequeña, si podía fijar una suspensión, pero no de los otros proyectos. Entonces, y tal como sucedió la no se calmó el conflicto, sino al contrario escaló y llegó al gobierno nacional. Es decir fue la prueba más palpable que los Gobiernos Regionales tienen una actuación limitada para poder responder a los conflictos socioambientales. Ahora bien, y aunque sólo para complementar, podemos mencionar que la condición que consideró, es decir, hasta la aprobación de la Zonificación Ecológica y Económica, así como el Plan de Ordenamiento Territorial de la Región Puno, si era una condición válida, y en principio si se logra un proceso inclusivo, transparente, técnico, orientado por el consenso y no por el veto a actividades, puede resultar una herramienta importante no sólo para orientar el desarrollo de Puno, sino de discutir en un espacio formal y técnico diferentes preocupaciones y temores, principalmente ambientales, que son parte de los reclamos en los conflictos sociales. 2. Asimismo señalaba la necesidad de solicitar al Ministerio de Energía y Minas el cese y la cancelación definitiva de la concesión minera del Proyecto Santa Ana. En este punto podríamos afirmar que el Gobierno Regional, dado el clima de conflicto social de vio obligado a 78

realizar una declaración o gesto político, ya que claramente dicha solicitud no es vinculante para el Ministerio de Energía y Minas, sino que más bien, consideramos, respondía a la presión social, es decir era una forma de demostrar que “estaban con el reclamo popular” o al menos no se oponían al mismo. 3. Finalmente, la Ordenanza, reconocía la preexistencia y existencia de los pueblos indígenas; Aymaras y Quechuas y Amazónicos en toda la Región de Puno, con lo que supuestamente reconocerían los derechos de dichos pueblos indígenas a ser consultados, en virtud de lo señalado por el Convenio 169. Este punto es interesante porque si bien hace una reseña y explicación de porqué reconocer a los pueblos aymaras y quechuas; sin embargo, la cuestión es si era la entidad encargada de hacerlo, es decir si con la sola declaración del Gobierno Regional de Puno, los pueblos aymaras y quechuas son pueblos indígenas, en el entendido del Convenio 169 y por ende les corresponde un proceso de consulta. Para ello debemos tener en cuenta que en realidad un pueblo indígena debe ser considerado como tal, más allá que sea reconocido oficialmente o no, es decir bastará que cumpla las características objetivas y subjetivas de pueblo indígena señaladas en el Convenio 169, vale decir que descienda de poblaciones que habitaban el país antes de la formación del Estado actual, que estén regidos por su costumbre y se distingan por sus condiciones culturales, sociales y económicos, así como tengan


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

conciencia colectiva de conformar un pueblo indígena. Por otro lado y teniendo claro que los Gobiernos Regionales actúan dentro de su jurisdicción, cualquier reconocimiento será válido sólo dentro de su ámbito de competencia, y respecto de las medidas que deba emitir formalmente. Ahora bien, esto no significa que no debamos tener en cuenta por un lado las sentencias del Tribunal Constitucional por un lado y las normativas relacionadas con el Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano – INDEPA. Y es que por un lado tenemos que el Tribunal ha dejado claro que el Convenio 169 es aplicable en nuestro país, más allá que exista o no una Ley que lo reglamente, y además que el Estado, a través de un órgano técnico especializado, debe encargarse, entre otros, de llevar la información de los pueblos indígenas en nuestro país, para lo cual además señala la necesidad de mantener un registro actualizado de los mismos. Ahora bien ese órgano técnico especializado sería el INDEPA actualmente adscrito al Vice Ministerio de Interculturalidad2 como órgano ejecutor, aunque a la vez tiene, según el Reglamento de Organizaciones y Funciones del Ministerio de Cultura (ROF) carácter de Comisión Consultiva; sin que además se haya derogado su Ley de creación. Como es fácil advertir, no está clara la naturaleza o el status de INDEPA,

TEMAS VARIOS

dentro del Ministerio, por eso queremos remitirnos a su propia Ley de creación, Ley 28495 que en su artículo 2° señala que: “El INDEPA es el organismo rector de las políticas nacionales encargado de proponer y supervisar el cumplimiento de las políticas nacionales, así como de coordinar con los Gobiernos Regionales la ejecución de los proyectos y programas dirigidos a la promoción, defensa, investigación y afirmación de los derechos y desarrollo con identidad de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos.” Por otro lado el ROF, señala en su literal g del artículo 3.3.2.1 del Título I, se señala que es competencia compartida del Ministerio de Cultura con los Gobiernos Regionales “estudiar los usos y costumbres de los pueblos andinos, amazónicos y afroperuanos como fuente de derecho, buscando su reconocimiento formal” Luego entonces vemos que no es una competencia exclusiva del Ministerio de Cultura, el reconocimiento de los pueblos indígenas, sino que debe hacerlo en coordinación con los Gobiernos Regionales, y viceversa en caso, el Gobierno Regional, como el de Puno, quiere promover una medida de reconocimiento de los pueblos indígenas en su jurisdicción. Y esto es así, entre otras razones, porque los Pueblos Indígenas, dado su carácter ancestral, no necesariamente se

2 Según Decreto Supremo N° 001-2010-MC que adscribe el INDEPA al Ministerio de Cultura, específicamente al Vice Ministerio de Interculturalidad.

79


TEMAS VARIOS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

restringen, y no debe ser visto así, dentro de los límites de una Región, es decir pueden abarcar más de una región, entonces a efectos de hacer viable el reconocimiento consideramos que debe ser el INDEPA, adscrito ahora al Viceministerio de Interculturalidad, quien determine finalmente, en coordinación con los Gobiernos Regionales, el reconocimiento de un pueblo indígena en nuestro país. Otra razón para esta función coordinada es el hecho que según el Convenio 169 de la OIT, se debe consultar toda medida legislativa o administrativa, por ende es muy probable que ante medidas de orden regional, la entidad encargada de la consulta se el Gobierno Regional y por ende sea el que deba determinar a qué pueblos indígenas consular en una primera instancia, teniendo siempre el apoyo, y la supervisión, del Viceministerio de Interculturalidad para verificar dicha selección. Luego, en el caso del conflicto de Puno, el reconocimiento será válido sólo en el proceso de otorgamiento de concesiones mineras de pequeña minería o minería artesanal, o para realizar el proceso de zonificación ecológica y económica y ordenamiento territorial en el ámbito del Gobierno Regional de Puno, y en la medida que afecte territorio de dichos pueblos indígenas, y como advertimos, siempre estará el órgano técnico especializado (Viceministerio de Interculturalidad) para atender cualquier duda al respecto. Todo esto, sin embargo tampoco solucionó con este reconocimiento el conflicto social.

80

2.2. Los Gobiernos Regionales y los Conflictos Socioambientales Pero ¿qué más podría hacer hecho el Gobierno Regional de Puno, u otro Gobierno Regional, frente a un conflicto de este tipo? Pues no mucho, y es que como hemos visto, el reclamo principal del sector de la población movilizada no podía ser absuelto en términos directos por el Gobierno Regional, la ordenanza si bien legal, sin embargo era ineficaz ya que no solucionó el conflicto social, y quizás lo peor del caso, mostró un Gobierno Regional sin legitimidad y forzado frente a la presión de un sector de la población, dado que el conflicto no pudo ser canalizado tempranamente sino que por el contrario escaló a un nivel que a nivel regional, simplemente no se pudo gestionar adecuadamente el conflicto. Ahora bien, debemos mencionar que existe una preocupación por involucrar a los Gobiernos Regionales en la gestión de conflictos sociales, de hecho, la Presidencia del Consejo de Ministros implementó, entre 2009 y enero de 2011 un Programa denominado Programa de Apoyo para una Cultura de Paz y el Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para la Prevención y el Manejo Constructivo de Conflictos – PREVCON- el cual tenía como uno de sus principales componentes el trabajo con funcionarios del gobierno regional, fortalecimiento de sus capacidades para el manejo de capacidades, además se promovió al interior de los Gobiernos Regionales la dación de ordenanzas regionales que creaban oficinas de prevención y gestión de conflictos,


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

curiosamente entre los Gobiernos Regionales capacitados se encontraba el de Puno. Otro componente importante de este programa era la creación de un sistema de alerta temprana de conflictos, el mismo que fue concebido pero a la fecha no se reporta el funcionamiento del mismo. Por otro lado, y ya en mayo de 2011 la Presidencia del Consejo de Ministros, emitió la Resolución Ministerial 161-2011-PCM que establecía los Lineamientos y Estrategias para la Gestión de Conflictos Sociales, que es aplicable a los funcionarios del Poder Ejecutivo, y una orientación o recomendación para los Gobiernos Regionales y Locales. En uno u otro caso, lo importante es rescatar la iniciativa del Gobierno Central por articular y considerar a los Gobiernos Regionales, especialmente en las primeras etapas del conflicto, sin embargo las acciones desarrolladas han sido insuficientes y además no tienen sostenibilidad, esto porque ambos esfuerzos, por citar algunos, no tuvieron en cuenta que dada la coyuntura de elecciones a nivel regional, muchos de los funcionarios capacitados ya no continuarían en los Gobiernos Regionales, o no se ha previsto una forma de corroborar la implementación de los Lineamientos previstos, es decir indicadores que nos permitan determinar la aplicación y utilidad de los mismos.

TEMAS VARIOS

hemos podido rescatar algunos puntos importantes: La Ordenanza Regional 05-2011, era válida legalmente en cuanto a que ordenaba la suspensión del otorgamiento de las concesiones mineras, en el marco de las competencias del Gobierno Regional de Puno, esto es si era posible suspender el otorgamiento, en relación con la pequeña minería y minería artesanal. Es más discutible el que solicite al Ministerio de Energía y Minas, la cancelación de una concesión minera, como el Proyecto Santa Ana, dado que no tiene competencias para cancelar y más bien podría entenderse una declaración o una solicitud, la cual en todo caso debió tramitar mediante las vías correspondientes, antes que declararlo simplemente en una ordenanza, como fue el caso.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

En cuanto al reconocimiento que hace los pueblos indígenas en la zona de la Región de Puno, si bien es también una declaración, sin embargo no está claro que pueda hacerlo, en términos de reconocerlos oficial o legalmente por cuanto debería ser competencia compartida con el Ministerio de Cultura; por lo que el reconocimiento de los pueblos citados en la Ordenanza no tendría efectos en las decisiones que tomen otras entidades del Estado, por el ejemplo el Ministerio de Energía y Minas, si decide llevar a cabo un proceso de consulta, en el marco del Convenio 169.

Si bien ha sido una rápida revisión de un conflicto social bastante más extenso y complejo, sin embargo creo que

En resumen, podemos sugerir que es importante evaluar si los Gobiernos Regionales pueden tener un alcance 81


TEMAS VARIOS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

mayor

en

el

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

de

Para evitar ello, y de manera progresiva

determinados derechos, como lo son

debe transferirse a los Gobiernos

las concesiones mineras, sea que son

Regionales

los

otorgamiento

pero sobre todo capacidades y recursos

o que al menos sean consultados

para ejercer dichas competencias, de lo

obligatoriamente durante el proceso de

contrario no se podría garantizar que

otorgamiento de la concesión, a fin que

las apliquen eficazmente. Y respecto

presenten su opinión (sin considerarla

a las medidas para proveerlos de

necesariamente vinculante) para su

herramientas de prevención y gestión

encargados

otorgamiento

del

otorgamiento. Por otro lado, es claro que el proceso de descentralización, o de manera particular las ordenanzas, no deben ser

82

mayores

competencias,

de conflictos, debemos empezar por hacer sostenibles dichas acciones lo cual significa no sólo capacitarlos (en programas de mediano o largo plazo) sino también dotarlos de herramientas que por un lado permitan verificar

usadas como formas para “intentar”

el cumplimiento de las estrategias

políticamente solucionar conflictos, ya

de gestión de conflictos en etapas

que, como en este caso, pueden forzar

tempranas a nivel regional, sino también

al Gobierno Regional a dar medidas que

que permita medir los resultados de

luego, o no son la solución al conflicto, o

dichas intervenciones, es decir en qué

simplemente no factibles de cumplirse

medida con ellas se logra prevenir o

y en algunos casos extremos incluso

canalizar los conflictos sociales a nivel

sean ilegales.

regional.


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS

REFLEXIONES EN TORNO A LOS CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES: PLOMO EN EL CALLAO *María Isabel Espinoza Paredes, Rossemary Yurivilca Delgado, Edward Armas Alvaro, Guillermo Palacios Dodero

1. INTRODUCCIÓN Los conflictos socio-ambientales, por su

la vida de las personas o la integridad de sus propiedades significará que deba ser dejado de lado.

peculiar naturaleza, tienen diferentes maneras de manifestarse. Son conflictos precisamente desde el momento en que se hacen públicos, desde el momento en que una determinada población de alguna manera hace saber de su desconcierto, insatisfacción, desacuerdo o temor con respecto al uso o destino de los recursos naturales que consideran suyos. Pero resulta evidente que el Estado en su conjunto, que es el primer llamado por ley para intervenir y solucionar los conflictos, y que además está directamente involucrado en el

Alumnos de la VII Diplomatura de Especialización en

Y eso es lo que precisamente sucede con el conflicto generado por la contaminación con plomo en la Provincia Constitucional del Callao. Un conflicto que lleva muchos años estancado amerita una actitud más decidida por parte del Estado en todos sus niveles. Se prefiere utilizar recursos públicos sólo en atender las consecuencias del conflicto (salud, educación, seguridad), pero sin atacar el centro mismo del conflicto que permitiría precisamente evitar las consecuencias producidas hasta ahora.

Análisis, Gestión y Resolución de Conflictos Socioambientales

problema, sólo se ocupará seriamente de aquellos que impliquen acciones de violencia, que pongan en peligro la

propiedad

pública

o

privada,

perjudiquen el funcionamiento de los servicios o el uso de las vías públicas, y que además tengan una connotación mediática.

El presente artículo trata de explicar las razones por las cuales no se ha observado por parte del Estado una intervención decidida y permanentemente en busca de una solución. Dicho de otra forma, lo que se busca entender cuál ha sido la forma de percibir y gestionar el conflicto desde el Estado en sus distintos niveles.

Sin embargo, no porque un conflicto se encuentre en estado de estancamiento

2. EL CONTEXTO DEL CONFLICTO

deja de ser menos conflicto o no requiera de una pronta solución. No porque un conflicto no ponga en peligro

Desde su fundación y hasta el día de hoy, el Puerto del Callao ha sido 83


DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

muy importante para el desarrollo económico del Perú. Desde entonces, el desarrollo del Callao ha avanzando de la mano de su puerto. Aquí conviven 941, 268 habitantes -con una tasa de crecimiento poblacional promedio anual de 2.2%, y se desarrollan diversas actividades económicas, entre ellas la importación y exportación de productos, la pesca industrial, la fabricación de manufacturas, y otras actividades secundarias, como el transporte y almacenamiento de concentrados de minerales1.

en la salud de sus habitantes que hasta hoy no son apropiadamente atendidos.

Esta última actividad actualmente se encuentra regulada por las normas y procedimientos previstos por el Ministerio de Energía y Minas (MEM) y por todas las disposiciones vigentes en materia ambiental y de seguridad e higiene minera.

Hasta antes del año 2000, el transporte de los minerales se realizó sin considerar medidas de seguridad ambiental. Es así que los camiones que llevaban plomo se convirtieron en un blanco fácil para los acopiadores ilegales instalados en los asentamientos humanos cercanos al puerto. El robo sistemático de plomo ha permitido -y sigue permitiendo, que la población se vea expuesta a esta sustancia tóxica que se esparce en el aire y suelo contaminándolos; y a la vez, posibilitó el desarrollo de un mercado ilegal de robo y venta de plomo. Esto es identificado por la población y por las autoridades como la principal causa de la contaminación.

No obstante, esto no siempre fue así. Hasta finales de los años 90, no existía un marco regulatorio que establezca medidas claras de protección ambiental en el sector minero. Esto permitió que se desarrollen actividades de transporte y almacenamiento de concentrados de mineral, entre ellos el plomo, sin evaluar y prevenir los impactos en el medio ambiente y la salud de las personas.

Esta problemática ha generado demandas por parte de la población, preocupación por las autoridades y atención de algunos medios de comunicación locales. Sin embargo, si bien se ha originado iniciativas como la del Grupo Técnico Regional de Plomo (GTRPb) que reúne a diversos actores, los intentos por controlar este problema no se han realizado bajo un enfoque integral.

3. ANÁLISIS Estas actividades, que hasta el año 2001 fueron realizadas por la empresa estatal CENTROMIN PERÚ y actualmente están a cargo de empresas privadas, han dejado pasivos ambientales en el distrito del Callao e impactos negativos

Ya se ha dicho que el Estado es parte central en el desarrollo de este conflicto y para su solución. La baja participación del Estado se puede explicar por distintas razones, entre las cuales se ha

1 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Censo Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda

84


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

identificado a las siguientes como las más importantes: a) No hay una adecuada distribucion de responsabilidades al interior del estado.-

Al observar el problema de la contaminación por plomo en el Callao y como continúa afectando a una gran parte de la población, principalmente a la población infantil, las primeras preguntas que se presentan son ¿quién debe asumir este problema? ¿cómo se debe solucionar? ¿quién debe fiscalizarlo? Más allá de remitirse a los orígenes del problema, esto está referido a identificar al actor o al grupo de actores que debe liderar, ejecutar y fiscalizar la solución del problema. Dicho de otra forma, se debe plantear si es que existen políticas y normas legales avocadas a resolver este tipo de problemas, o si es que, habiendo dichas políticas y normas, hay un problema de gestión o falta de interés por parte del Estado en gestionarlas. Así, una primera aproximación al tema nos lleva a verificar si tales políticas y normas han sido dictadas en todos o alguno de los tres niveles del Estado. Esto resulta importante porque de existir estas políticas y normas (como que efectivamente existen), y de haberse establecido claramente responsabilidades en su ejecución, el obstáculo estaría centrado en un tema de gestión pública. Sin ser exhaustivos en el análisis de las normas legales pasaremos a revisar las disposiciones dictadas sobre este aspecto.

DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS

A nivel del Gobierno Central son varios los sectores involucrados en el tema. En primer lugar tenemos al recientemente creado Ministerio del Ambiente (MINAM), que si bien no estuvo presente ni en los orígenes del problema de la contaminación ni durante su desarrollo2, actualmente es un actor al que le corresponde participar en el diseño de la solución de este problema y fiscalizar su ejecución. Su ley de creación (Decreto Legislativo No. 1013) establece como su objetivo la promoción y el aseguramiento del uso sostenible y racional de los recursos naturales3, y en particular, la prevención de la degradación del ambiente y la reversión de los procesos negativos que lo afectan4. De otro lado, sus facultades también comprenden la ejecución de acciones técniconormativas en materia de regulación ambiental para el establecimiento de políticas, normatividad específica, fiscalización, control y potestad sancionadora por el incumplimiento de normas ambientales5. Asimismo, sus acciones también comprenden la implementación políticas conducentes para disminuir o eliminar los problemas de contaminación ambiental y, sobretodo, a fiscalizar que estas políticas y normas sean efectivamente aplicadas y cumplidas. Inclusive se señala la posibilidad de coordinar tales acciones con los gobiernos regionales y locales. Otros de los actores llamados a participar en la solución de este problema, es evidentemente, el Ministerio de Salud (MINSA). Anteriormente, a través de la Dirección

2 Antes del 2008, las funciones relacionadas a este tema correspondían al Ministerio de Salud 3 Ver Artículo 3.1 4 Ver Artículo 3.2, literal b) 5 Ver Artículo 4.2

85


DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

General de Salud Ambiental (DIGESA)6, esta autoridad participó en la búsqueda de una solución a esta problemática a partir de estudios de salud orientados a dar un diagnóstico e identificar acciones futuras de intervención. Si bien se ha realizado recientemente un proceso de transferencia de las funciones y facultades relacionadas a la salud ambiental que éste antes ejercía al MINAM, el MINSA no ha perdido atribuciones que soporten una desvinculación con el tema. Actualmente, según lo establecido en el ley orgánica (Ley No. 27657), el MINSA tiene como objetivos específicos el fomento y promoción de la cultura de salud para el desarrollo físico, mental y social de la población, el entorno saludable para toda la población, la protección y recuperación de la salud y de la rehabilitación de las capacidades de las personas en condiciones de equidad y accesibilidad, entre otros.7 Finalmente, siguiendo bajo el marco del nivel del Gobierno Central, se debe observar a las disposiciones y competencias del Ministerio de Educación (MINEDU), en la medida en que la contaminación con plomo afecta de forma más grave a los niños y adolescentes que habitan cerca de los almacenes y que acuden diariamente a los colegios de educación inicial y primaria cuya infraestructura (techos y suelos) está contaminada con plomo. Es el MINEDU la autoridad que debería velar porque la educación sea impartida en locales y establecimientos adecuados que no atenten contra la integridad y salud de los estudiantes.

El otro nivel del Estado es el de los gobiernos regionales. De acuerdo a la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (Ley No. 27867), estos organismos tienen facultades relacionadas a la salud ambiental y salud pública, a la gestión sostenibles de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental, y a la promoción, gestión y regulación de actividades económicas relacionadas al medio ambiente. Si bien estas facultades, por disposición de propia de la ley, las ejerce bajo el título de competencias compartidas, ello no implica que deba desatenderlas sino, más bien, ejercerlas coordinadamente con los entidades de los otros sectores del Estado (llámese Gobierno Central y Gobiernos Locales). La Ley No. 27867 también establece una competencia exclusiva para la elaboración del Plan de Desarrollo Regional Concertado que, para este caso, resulta importante mencionar dado que la región Callao aprobó mediante Acuerdo del Consejo Regional No. 062 de fecha 28 de diciembre del 2010, dicho Plan para los años 2011-2021. Este Plan hace una breve referencia a la contaminación por plomo que sufre la Provincia Constitucional e indica, sin mayor contenido ni precisiones, que dentro de la gestión ambiental se desarrollará un programa de monitoreo y vigilancia ambiental y la prevención y mitigación de la contaminación con plomo. El tercer nivel del Estado es el correspondiente a los Gobiernos Locales. La Ley Orgánica de Municipalidades (Ley

6 La funciones que desempeñaba esta dirección fueron transferidas a los gobiernos regionales 7 Ver Artículo 5, numerales 4), 5) y 6).

86


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

No. 27972) contiene disposiciones al respecto. Así, se establece como rol de las municipalidades provinciales (como la del Callao) el emitir las normas técnicas generales en materia de conservación del ambiente8. Las funciones y competencias, exclusivas o compartidas, para la protección y conservación del ambiente implica, entre otras cosas, la formulación, aprobación, ejecución y monitoreo de planes y políticas locales en materia ambiental en concordancia con las políticas regionales, sectoriales y nacionales.

DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS

la gestión pública que en la falta de políticas públicas. Es cierto que la falta de delimitación legal del alcance de las competencias de las entidades del Estado en materia del problema representa una traba para la gestión, no obstante, esto no puede ser justificar la falta de iniciativa para involucrarse en la mitigación de la contaminación por plomo en el Callao. b) No se mide el costo social que para el estado genera este conflicto.-

Como se ha señalado, las competencias y facultades en temas ambientales se encuentran presentes en las normas legales que regulan el accionar de los tres niveles del Estado, incluyendo el mandato para una necesaria coordinación entre dichos niveles con la finalidad de hacer más efectivo el ejercicio de tales competencias y facultades. Sin embargo, se puede observar que la distribución de responsabilidades no es adecuada; pareciera que las mismas competencias se atribuyen a organismos de diferentes niveles del Estado sin explicar a detalle cómo serán ejercidas de manera coordinada. Las normas legales existen y deben cumplirse, pero facilitar esto y evitar la duplicación de funciones deben plasmarse primero políticas generales, reglamentos y acciones específicas.

El Perú es el cuarto productor mundial de plomo y primer productor a nivel latinoamericano; sin embargo, es uno de los países más contaminados por este mineral. En el 2010, según las estadísticas de la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas, la exportación de plomo alcanzó la suma de US$ 1 579 millones de dólares, un 42% más que el año anterior, alcanzando en los últimos 10 años una tasa de crecimiento promedio anual de aproximadamente 20%. Estas cifras son vistas con gran entusiasmo por el crecimiento económico que implican; sin embargo no se considera los efectos en el ámbito social y ambiental que el mercado de plomo está dejando, como es la intoxicación por plomo en varias zonas del Perú como La Oroya, Cerro de Pasco, y El Callao -caso planteado por este estudio.

A pesar de esta existencia de áreas grises en la definición de competencias y procedimientos, se puede afirmar que si hay un obstáculo para desarrollar una estrategia integral que de solución al problema, esta se encuentra en

El plomo es considerado un metal tóxico para los humanos, con secuelas nocivas ante una exposición continua. El envenenamiento por plomo afecta diferentes sistemas del organismo humano como los sistemas

8 Ver Artículo 73, literal d)

87


DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

nervioso, renal, óseo, cardiovascular, gastrointestinal y endocrino. Desafortunadamente, la población más vulnerable y afectada por la intoxicación por plomo son los niños, ya que su metabolismo permite una mayor absorción de este mineral causándoles problemas en su crecimiento y desarrollo de la función cerebral lo que origina déficit de atención, trastornos de aprendizaje y conducta, retardo del desarrollo psicomotor y disminución del coeficiente intelectual.

entidad registró que los niños que acuden a los colegios Guadalupe y María Reiche (ubicados cerca al puerto y al área de almacenamiento de minerales) presentan una media de plomo en sangre de 40.7mg/dl, lo cual contrasta dramáticamente con la situación de los niños de otras escuelas (alejadas al puerto) fue 7.5 mg/dl. Se observó que el vivir o estudiar cerca a los depósitos de plomo aumenta en casi 18 veces el riesgo de tener valores elevados de plomo en sangre.

Este mineral es transportado en ferrocarril o en camión, principalmente, desde la Sierra Central hasta el puerto de El Callao, donde se ubica gran parte de los depósitos de almacenamiento de concentrados de mineral. Tal como se ha señalado, el problema de la contaminación por plomo no se originan tan solo en las condiciones en las que se da el almacenamiento de este mineral, sino también en el transporte del mismo. Es así que adultos y niños se ven expuestos al plomo.

De manera general, se puede señalar que las consecuencias del transporte de plomo sin medidas de seguridad adecuadas no son consideradas por las empresas mineras en las evaluaciones de sus proyectos ni otras externalidades negativas que sus sistemas de producción originan, por lo que subestiman los costos sociales y sobreestiman los beneficios al productor. Al mismo tiempo, las instituciones estatales no son conscientes de los costos económicos que causan los daños en la salud humana, o viéndolo por el otro lado, los beneficios económicos que se generarían (costos evitados) al aplicar medidas que contribuyan a reducir la contaminación por plomo en El Callao. Algunos de estos gastos futuros – y que se deberían evitar – son en educación especial (niños con un coeficiente intelectual debajo del promedio), costos médicos y en los salarios (por una mayor probabilidad de tener efectos adversos a la salud).

De acuerdo a los estudios realizados por la DIGESA, los niños de los asentamientos humanos Puerto Nuevo, Barrio Frigorífico, Ramón Castilla, San Juan Bosco, Ciudadela Chalaca, entre otros, exceden los límites permisibles de plomo en su sangre. Se registró que estos niños en edad escolar, tienen en índices de contaminación que varían entre 50 mg/dl y 60 mg/dl de plomo en la sangre, mientras que el valor máximo corresponde a un máximo de 10 mg/ dl según la Organización Mundial de la Salud (OMS). En el 2010, este misma

El estudio de Carlos Soncco9 demuestra que el beneficio económico – costo

9 El principal supuesto es que los beneficios de establecer medidas que busquen proteger la salud de la población están en función del valor actual del ingreso esperado a lo largo de la vida útil de cada individuo.

88


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

evitado – derivado de la reducción por cada punto del coeficiente intelectual (IQ) por contaminación de plomo en la sangre varía entre US$543 y US$795. Los beneficios totales oscilan entre US$14 000 y US$20 527 millones de dólares. c) No existe una presion por parte de la sociedad civil.-

Un tercer elemento que contribuye a que el problema de la contaminación por plomo en el Callao no sea abordado como un tema de la agenda pública, corresponde al bajo nivel organizativo de la población directamente afectada. Como ya se ha señalado, a través de distintos estudios realizados se ha comprobado que la contaminación por plomo en la zona genera impactos negativos en el desarrollo fisiológico de la población. Sin embargo, frente a este escenario no se ha observado un reclamo articulado ni una presión constante por parte de la sociedad civil directamente afectada. Como señala José De Echave10, hay dos aspectos claves que nos pueden ayudar a entender la naturaleza y la dinámica social en el conflicto. Por un lado, la percepción que los actores sociales involucrados tienen sobre el conflicto (las percepciones y valoraciones sobre lo que significa un “riesgo” que compromete su integridad física, identidad e interés); y, por otro, su grado de articulación o su capacidad de movilizar recursos (humanos y económicos). En este caso, ninguno de estos dos ingredientes se

DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS

han presentado en una dosis suficiente como para empujar algún tipo de acción colectiva constante. Si bien distintas entidades, entre ellas el GTRPb y otras entidades, como la ONG Vida, han realizado esfuerzos por mantener informada a la población afectada, para la mayor parte la exposición al plomo no representa un riesgo para su salud o en todo caso es percibida como algo tolerable pues los efectos no son visibles al corto plazo. Si la contaminación por plomo no se percibe como una amenaza directa para sus intereses, entonces las posibilidades de definir conjuntamente el problema, analizar sus causas y consecuencias, y convertirlo en un elemento de movilización social, disminuyen. Tal como señala Sidney Tarrow, un elemento importante para la acción colectiva es la creación de “marcos culturales” o elementos que creen una justificación para la movilización de las personas; estos elementos actúan como dispositivos de acentuación que subrayan la gravedad y la injusticia de una situación social y redefinen lo que antes era considerado desafortunado pero tolerable como injusto o inmoral11. La contaminación por plomo todavía no ha recibido la atención que merece, es todavía considerada desafortunada pero tolerable. Si la población afectada y el resto de la comunidad del Callao tienen dificultades para señalar el problema y la magnitud del mismo, difícilmente se superará la escena local y se llegará a la agenda pública de los que toman las decisiones. ¿Cómo poder

10 José de Echave, Alejandro Diez, Ludwig Huber, Bruno Revesz, Xavier Ricard Lanata y Martín Tanaka. Minería y conflicto social. Lima, CBC, CIPCA, CIES, IEP 2009. 11 Tarrow, Sidney. Power in Movement: Social Movements and Contentious Politics (Cambridge Studies in Comparative Politics). Cambridge University Press, 1994.

89


DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

establecer prioridades o líneas de acción si la población involucrada no tiene una fotografía completa del riesgo al que está expuesto? Toda acción colectiva requiere una organización que establezca procesos eficientes para conseguir los objetivos planteados y que vinculen a los líderes con la base del movimiento. En el caso estudiado, se observa un bajo nivel organizativo y fragmentación de la población afectada. Este problema se agudiza por la baja representatividad y el carácter personalista de los líderes locales; se priorizan las demandas de ciertos grupos sobre el bienestar colectivo. Esto se observa claramente cuando la población frena los intentos de movilización que se están gestando frente a las donaciones que brindan las empresas que almacenan concentrados de mineral en la zona o frente a la visita de alguna autoridad de alto cargo como por ejemplo, el Alcalde, el Defensor del Pueblo o algún congresista. Las intervenciones temporales obstruyen los mecanismos de coordinación y las iniciativas de acción colectiva que se están gestando y, con ello, la posibilidad de consolidar una organización social que identifique objetivos y metas a largo plazo. Por otra parte, se debe señalar que en el caso de la contaminación por plomo en el Callao, al no haber una percepción clara de intereses o identidades comprometidas, ni cierto grado de articulación social, las posibilidades de encontrar iniciativas por superar los costos de la acción colectiva y de hacer incidencia pública e influir en la toma de decisiones son muy escasas. La débil articulación social y la falta de elemento 90

movilizador claro (no se percibe claramente cuáles son los intereses en riesgo) hace que los individuos no se sientan lo suficientemente estimulados o incentivados por esta causa como para involucrarse activamente en ella (la posibilidad de retribuir su cooperación es muy baja). Por último, cabe señalar que no se observan oportunidades en el entorno político que ofrezcan incentivos para que la gente participe de acciones colectivas. Si los individuos observan que no hay condiciones que favorezcan escenarios de éxito, no se involucrarán en una acción colectiva si saben de antemano que perderán dadas determinadas situaciones. Si el Estado, en sus distintos niveles, muestra un débil desempeño como ente regulador y fiscalizador, y no establece políticas claras sobre el cuidado del medio ambiente y la salud, los actores no podrán establecer una agenda común con estrategias de intervención exitosas y el conflicto permanecerá en un estado de estancamiento. Ante este escenario complejo resulta preponderante el rol del Estado, representado por las diversas instituciones como velador del orden público, como el ente director de políticas públicas y promotor del desarrollo social y ambiental sostenible en procesos democráticos que fortalezcan la ciudadanía. Una posibilidad real se concreta en asumir una decisión política, generar y fortalecer marcos para visibilizar en su real dimensión al conflicto, nombrarlo y conocerlo como paso previo de cualquier diseño de intervención.


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

d) No hay beneficios políticos para solucionar este conflicto.-

Hay un cuarto aspecto que se debe analizar para entender el estado de estancamiento en la que se encuentra el conflicto de la contaminación por plomo en el Callao, este es el de la voluntad política de las autoridades para atender este problema. Si bien los conflictos socio-ambientales generalmente obtienen mucha atención de parte de los medios de comunicación, la sociedad civil y el sector privado (en especial de las empresas extractivas del sector minero e hidrocarburos) la contaminación por plomo en el Callao no ha recibido mucha atención más allá del nivel local. Esto se debe a distintos aspectos, entre ellos la naturaleza del conflicto pues sus efectos no son visibles al corto plazo, el involucramiento del Estado en él y la visión respecto a cómo abordar estos temas. Como ya se ha dicho, la contaminación por plomo puede afectar la salud de las personas a través de las distintas etapas de su vida, puede causar anemia, desnutrición crónica, problemas neurológicos, afectar las capacidades intelectuales y propiciar el desarrollo de la agresividad,entre otras consecuencias, pero no es causa directa o inmediata para la muerte de una persona. Este hecho puede ayudar a entender por qué el problema es identificado como algo desafortunado pero tolerable para la mayoría de la población, y también para algunas de las autoridades. La naturaleza de este problema contribuye a que no sea considera como un tema prioritario para el gobierno local, regional y central. Este hecho, sumado

DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS

a la responsabilidad que tiene el Estado en el problema (CENTROMIN administró inicialmente los almacenes sin ningún marco regulatorio ambiental), debilitan la voluntad política para atender este problema directamente. El Estado tiene una actitud reaccionaria frente a este problema, mientras el conflicto no entre en etapa de crisis no es atendido. Tal como señaló una ex representante del GTRPb “El conflicto social es visto por el Estado en medida de explosión social, la crisis, cuando se bloqueen carreteras… mientras no haya eso lo mantienen igual, esperan que la población llegue al límite de la desesperación”. Abordar un conflicto en una etapa de crisis implica una mayor inversión de recursos humanos y económicos para el Estado. Un enfoque más amplio del conflicto por parte del Estado contribuiría a establecer mecanismos descentralizados de intervención para atender el problema en sus distintas dimensiones, tales como la zonificación urbana, la salud, la educación y la generación de oportunidades económicas, y prevenir el desarrollo de potenciales conflictos. Esta falta de visión del conflicto como un proceso no solo se produce en el Estado sino también por en la población. Algunos de los grupos o líderes locales que se movilizan en torno a este tema presentan demandas que están orientadas al corto plazo en lugar de exigir una salida definitiva al problema. Este tipo demandas, generalmente donaciones o trabajos temporales, son parte de un contexto de pobreza donde la supervivencia es la principal preocupación de los habitantes de la zona afectada. El asistencialismo se instala bajo condiciones favorables y limita la percepción de la magnitud del problema. 91


DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS

P•U • N •T• O M • E• D • I • O

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

La posible solución del conflicto requiere una voluntad política que articule a todos los actores en un proceso de definición, articulación y abordaje, supone decisión política e inversión económica y social. El Estado debería asumir un rol protagónico al tratarse de un conflicto ambiental con consecuencias directas en la salud pública; sin embargo, en un contexto sin beneficios políticos, donde los incentivos de atender directamente el conflicto son bajos, el Estado se mantiene como un actor pasivo que reacciona eventualmente solo cuando la población plantea demandas concretas. El statu quo es la tendencia, la indecisión política, la no vigilancia, el estancamiento. De acuerdo con las más recientes teorías del conflicto, los conflictos mineros no pueden ser resueltos sino tan sólo transformados. Los conflictos socio-ambientales se desprenden de incompatibilidades entre sistemas de producción y modos de uso de los recursos, diferentes concepciones de desarrollo, diferentes necesidades y aspiraciones, entre otros aspectos; no permiten una “resolución” del conflicto en la que todos los actores se vean beneficiados. Por tanto, se debe “transformar” los conflictos, es decir, trasladarlos a otros escenarios políticos y sociales, con la finalidad de modificar las condiciones que los generan o que permitan gestionarlos para aplacarlos de manera durable.

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Bajo la luz del análisis realizado, se plantean las siguientes conclusiones y recomendaciones. 92

• La legislación nacional ha establecido funciones y competencias para las diferentes entidades de los tres niveles del Estado que las obliga a intervenir activamente en la solución de este conflicto ambiental. Sin embargo, la estructura legislativa ha originado una inadecuada distribución de responsabilidades que se refleja en una incapacidad para plantear soluciones al respecto. • La existencia de este conflicto, aún en su estado de estancamiento, origina un alto costo económico para el Estado, que se agrava considerando además el costo social que implica el mantener a una gran población, especialmente niños, en estado de contaminación. Las atenciones médicas, la falta de empleo, los conflictos sociales, la deficiente educación, la inseguridad, entre otros aspectos, significan altos costos para el Estado que bien ameritarían intervenir con decisión a efectos de evitarse estos costos. • La sociedad civil, afectada directamente, aparentemente no ha tomado conciencia de la real situación en la que viven, no consideran prioritario ocuparse de este problema. Las razones que llevan a la población a considerar la contaminación por plomo como algo desafortunado pero tolerable merece un estudio preciso y profundo. Se debe aclarar que para fines de este artículo solo se ha observado las acciones desarticuladas de demandas, sin llegar a registrar acciones colectivas más complejas como movilizaciones sociales.


P•U • N •T• O M • E• D • I • O

DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS

Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

• El Estado no tiene planteado una clara decisión política para enfrentar e intervenir en esta problemática. Al momento, la contaminación por plomo, no se manifestado a través de conflictos sociales en etapa de crisis y su solución no le significará mayores beneficios políticos.

pesar de sus limitaciones) en el único foro multisectorial con presencia estatal que trabaja el tema. Este impulso debería significar ir más allá de elaborar diagnósticos y proponer

recomendaciones,

sino

que se orientaría a la ejecución de acciones concretas, lo cual requerirá la participación de diversos actores

• Se debiera impulsar y reforzar el Trabajo del Grupo Técnico Regional del Plomo ya que se ha constituido (a

del sector privado, pública y social, y la emisión de ciertas normas legales que faciliten este acción coordinada.

93


Centro de Anรกlisis y Resoluciรณn de Conflictos Av. Paz Soldรกn 225, 2do piso San Isidro 626 7421 - 626 7400 / fax: 626 7412 Pรกgina web: www.pucp.edu.pe/consensos


Revista Punto Medio 2009