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confronti AUTONOMIA LOMBARDA: LE IDEE, I FATTI, LE ESPERIENZE


4/2012 Salvatore Fiume Glorie d’Italia, 1989 Milano, Palazzo Lombardia

L’attualità del federalismo di Antonio rosmini

La “questione sussidiaria” e la lezione di Chantal delsol

politiche nazionali e regionali a sostegno delle imprese: quale possibile cooperazione

palazzo Lombardia: matrimonio riuscito fra tecnologia e rispetto dell’ambiente

Le peculiarità del federalismo spagnolo

Luigi sacco e la prima grande campagna di vaccinazione: storico esempio di buona sanità

una rete a sostegno delle imprese in crisi: il programma rAid

Alle origini della sussidiarietà: Althusius secondo Gianfranco miglio meeting Lombardy. Gli studenti stranieri alla scoperta della cultura e del territorio lombardo il documento strategico di expo milano 2015

In copertina, un particolare dell’opera

AUTONOMIA LOMBARDA: LE IDEE, I FATTI, LE ESPERIENZE

summaries in english résumés en français riVisTA TrimesTrALe Anno Xi / numero 4 2012

ISSN 1590-5853


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15 Editoriale 11 I testi in sintesi Italiano English Français

1 I classici 1 Il tema

1 Immagini

36 Il federalismo di

65 Gli impianti

Antonio Rosmini Stefano B. Galli

51 La “questione sussidiaria” e la lezione di Chantal Delsol Giada Ragone

tecnici di Palazzo Lombardia: matrimonio riuscito fra tecnologia e rispetto dell’ambiente

Errata corrige Nel numero 3/2012 di Confronti a p. 164, il sindaco di Milano Vigoni è stato erroneamente indicato con il nome Vignoni.

1De jure

73 Politiche nazionali e regionali a sostegno delle imprese: quale possibile cooperazione Gabriella Passarelli


a

1 Le politiche

87 Una rete a sostegno delle imprese in crisi. Cos’è e come funziona il programma RAID Cara Ronza

97 Studenti stranieri nelle università lombarde: che cosa fare perché diventino davvero un ponte tra i loro Paesi d’origine e l’Italia

r

i

1 In Europa, nel mondo 105 Por qué es peculiar

o

1 Studi, ricerche e documenti 125 Alle origini della

el federalismo español? Roberto L. Blanco Valdés

sussidiarietà: Johannes Althusius secondo Gianfranco Miglio

141 Il Documento strategico dell’Esposizione Universale di Milano 2015

165 Luigi Sacco e la prima grande campagna di vaccinazione contro il vaiolo, 1800-1810 Alessandro Porro

1 L’artista 183 Salvatore Fiume

Chiuso in redazione il 31 dicembre 2012


CONFRONTI 4/2012 5

Editoriale

Lo scorso 10 dicembre il Consiglio Regionale ha approvato la legge finanziaria, il bilancio di previsione per il 2013 e il bilancio pluriennale 20132015 proposti alla sua approvazione dalla Giunta in carica. A norma di legge e in forza del principio di continuità istituzionale, l’imminente conclusione della legislatura non liberava infatti la Giunta e il Consiglio, ciascuno per quanto di competenza, dal dovere di farsi carico di questi atti per loro natura indifferibili e urgenti. Altrove, sotto il peso delle circostanze, provvedimenti del genere avrebbero finito per essere estemporanei e di corto respiro. Non così in Lombardia, dove dal 1995 ad oggi si è sviluppata un’esperienza di amministrazione e di governo di ampia prospettiva, e perciò naturalmente capace di progetto anche in una tale situazione. Pur in un «contesto economico particolarmente difficoltoso, che risente ancora ampiamente della crisi economica» il bilancio di Regione Lombardia per il 2013 prevede spese per 22,7 miliardi di euro, dei quali 17,4 destinati alla sanità. Tra questi, 60 milioni verranno spesi in nuove attrezzature degli ospedali di proprietà regionale. Gli interventi specifici da finanziare saranno stabiliti nel quadro di un piano


6 CONFRONTI 4/2012 editoriale

straordinario che la Giunta dovrà varare entro un mese dall’approvazione del bilancio consolidato del Servizio sanitario regionale. È inoltre assicurato l’adeguamento del fondo di dotazione patrimoniale della Fondazione regionale per la ricerca biomedica e per garantire lo sviluppo del suo piano di ricerca. Osservo per inciso che tutto il parlare che si fa in queste settimane in Italia a proposito dei problemi della sanità non riguarda la Lombardia. Riguarda altre parti del Paese e merita di venire seguito attentamente per verificare se non sia la prima tappa di un cammino che potrebbe condurre a scaricare il peso della bancarotta sanitaria altrui sulle spalle delle Regioni che hanno i conti a posto. Il bilancio 2013 prevede poi garanzie per la concessione dei finanziamenti necessari per le attività in capo a Arexpo, la società preposta all’organizzazione di Expo 2015, e per i nuovi investimenti nell’ambito dell’edilizia residenziale pubblica, mentre il collocamento a riposo d’ufficio senza sostituzione, con decorrenza 1 gennaio 2013, di 50 dirigenti e dipendenti consentirà un risparmio certificato annuo di 2 milioni e 240 mila euro. Queste, in sintesi, le maggiori voci di spesa al di là di quelle relative alla sanità: sostegno alle imprese (35,7 milioni di cui 8,3 per nuove imprese), cultura e istruzione (79,8 milioni, a cui si aggiungono 43,7 milioni per la dote buono scuola, 8,9 milioni per le scuole dell’infanzia e 26 milioni per il sostegno all’occupazione dei disabili), sostegno agli affitti (13 milioni), programma di edilizia residenziale pubblica (35,5 milioni), interventi sulla rete stradale regionale (oltre 30 milioni) e sulla rete ferroviaria regionale (12,3 milioni), sviluppo metropolita-


editoriale CONFRONTI 4/2012 7

ne e metrotranvie (19,4 milioni). Oltre 17 milioni di euro sono stati stanziati per la riqualificazione ambientale e la bonifica dei siti inquinati, 5 milioni per il programma straordinario di attuazione della direttiva riguardo ai nitrati e 10 milioni per il piano di sviluppo rurale. Nel 2013 il fondo Nasko per il sostegno alla maternità e alla natalità (grazie al quale tanti bambini vengono salvati dall’aborto) potrà inoltre contare su 7 milioni di euro; altri 70 milioni di euro andranno per interventi specifici in campo socio-assistenziale; 5 milioni saranno dedicati agli strumenti di conciliazione famiglia e lavoro; 3 milioni e 200 mila euro andranno a beneficio dell’assistenza ai detenuti. È infine in bilancio uno stanziamento straordinario di ulteriori 10 milioni di euro per interventi di recupero e restauro di beni culturali danneggiati dal terremoto nel Mantovano. A fianco della sanità, che resta la prima grande competenza e quindi la prima grande responsabilità della Regione, in questi ultimi anni abbiamo sempre più aumentato il nostro impegno per adeguare la rete delle infrastrutture viarie della Lombardia all’entità della sua popolazione e del suo sistema economico. Senza ripetere qui quanto già scritto su precedenti numeri di Confronti, aggiungo che prossimamente sottoscriveremo un accordo con Rete ferroviaria italiana e con Ferrovie Nord per potenziare la rete ferroviaria, aumentare la capacità di interscambio gomma-ferro e migliorare le condizioni del trasporto merci su ferro. Una grande novità positiva è destinata a incidere largamente sulla capacità di trasporto veloce a lunga distanza delle linee ferroviarie che interessano la


8 CONFRONTI 4/2012 editoriale

Lombardia: si tratta di AlpTransit, la nuova galleria di base sotto il massiccio del San Gottardo che dal 2015 in avanti, quando verrà aperta al traffico, ridurrà drasticamente i tempi di collegamento tra Milano e Basilea, e quindi tra pianura padana e bacino del Reno. Siamo impegnati a sostenere le trattative in corso tra Svizzera e Italia per il conseguente adeguamento dei tratti di linea che collegano AlpTransit al nodo ferroviario di Milano. Rientra in tale prospettiva anche la riapertura al traffico ordinario della linea Saronno-Seregno, avvenuta lo scorso 9 dicembre. Grazie ad essa si dispone ora non soltanto di una nuova utile linea di trasporto locale di passeggeri, ma anche di un collegamento trasversale a nord di Milano tra l’asse del San Gottardo e quello del Sempione. Regione Lombardia sta inoltre premendo su Rfi perché le gallerie della tratta Luino-Gallarate vengano adeguate al passaggio dei moderni container da 4 metri. Un’altra grossa questione aperta è quella del traffico merci per via aerea, destinato a divenire sempre più importante. Quando si pensa agli aerei di solito si pensa soprattutto al traffico di passeggeri, mentre invece più diminuisce il peso e aumenta il valore aggiunto dei manufatti e più il trasporto merci per via aerea diviene interessante e conveniente. In questo senso Malpensa è una grande risorsa per la Lombardia. Purtroppo, però, sinora soltanto circa la metà delle merci che viaggiano per via aerea da e per la Lombardia passano da Malpensa. Il resto fa la prima o rispettivamente l’ultima parte del viaggio via camion dal momento che o parte o arriva in aeroporti a nord delle Alpi. È un assurdo cui urge porre rimedio.


editoriale CONFRONTI 4/2012 9

Sia in questo come in altri campi che attengono alle responsabilità di governo della Regione, molto si è fatto ma anche molto resta da fare, con molta attenzione a non sprecare quanto già si è fatto. Roberto Formigoni


CONFRONTI 4/2012 11

Testi in sintesi

Editoriale Roberto Formigoni pag. 5

Lo scorso 10 dicembre il Consiglio Regionale ha approvato la legge finanziaria, il bilancio di previsione per il 2013 e il bilancio pluriennale 2013-2015 proposti dalla Giunta in carica. Altrove, vista l’imminente conclusione della legislatura, provvedimenti del genere sarebbero stati di corto respiro. Non così in Lombardia, dove dal 1995 ad oggi si è sviluppata un’esperienza di amministrazione e di governo di ampia prospettiva e perciò capace di progetto anche in una tale situazione. Il bilancio 2013 prevede spese per 22,7 miliardi di euro, dei quali 17,4 destinati alla sanità. Tra le altre voci figurano poi sostegno alle imprese (35,7 milioni), cultura e istruzione (79,8 milioni, a cui si aggiungono 43,7 milioni per la dote buono scuola, 8,9 per le scuole dell’infanzia e 26 per il sostegno all’occupazione dei disabili), sostegno agli affitti (13 milioni), programma di edilizia residenziale pubblica (35,5 milioni), interventi sulla rete stradale regionale (oltre 30 milioni) e sulla rete ferroviaria regionale (12,3

milioni), sviluppo metropolitane e metrotranvie (19,4 milioni). Oltre 17 milioni di euro sono stati stanziati per la riqualificazione ambientale e la bonifica dei siti inquinati e 10 milioni per il piano di sviluppo rurale. Nel 2013 il fondo Nasko per il sostegno alla maternità e alla natalità (grazie al quale tanti bambini vengono salvati dall’aborto) potrà contare su 7 milioni di euro; altri 70 andranno per interventi specifici in campo socioassistenziale; 5 milioni per strumenti di conciliazione famiglia e lavoro; 3 milioni e 200 mila euro per l’assistenza ai detenuti. È infine in bilancio uno stanziamento straordinario di 10 milioni di euro per interventi di recupero di beni culturali danneggiati dal terremoto nel Mantovano.

I classici

Il federalismo di Antonio Rosmini Stefano B. Galli pag. 37

Nell’ambito del più vasto pensiero cattolico-liberale risorgimentale, Antonio Rosmini (1797-1855) ha un ruolo di primo piano. Fondatore nel 1828 di una congregazione religio-


12 CONFRONTI 4/2012 testi in sintesi

sa (l’Istituto della Carità di Domodossola), anche su impulso dei pontefici del suo tempo (Pio VIII, Gregorio XVI, Pio IX) Rosmini fu tanto teologo e filosofo quanto pensatore politico eminente. Come diversi suoi contemporanei – da Santorre di Santa Rosa a Luigi Torelli e Giacomo Durando, da Cesare Balbo a Vincenzo Gioberti – egli vedeva la soluzione della questione italiana nello sviluppo di un progetto confederativo, che consentisse di “recuperare” i sette Stati preunitari. In questa cornice comune, il suo pensiero aveva però un accento che lo distingueva dagli altri e che derivava dalla sua visione cristiana del mondo. Al centro del sistema filosofico rosminiano c’è la persona umana, di cui la libertà individuale è un valore essenziale, da promuovere e tutelare. È dunque dall’individuo e non dallo Stato che promana ogni forma di diritto. Allo Stato è affidato solo il compito di disciplinare, attraverso la Costituzione, la tutela dei diritti naturali individuali. Applicando questo ragionamento alla realtà della Penisola e rilevando le diverse tradizioni civiche delle comunità territoriali, Rosmini giungeva ad affermare che solo uno Stato costituzionale di tipo confederale avrebbe potuto tenerle insieme esaltandone il pluralismo.

Il tema

La “questione sussidiaria” e la lezione di Chantal Delsol Giada Ragone pag. 51

Spinto dall’austerity, un allarmato neo-statalismo si sta riaffermando in Italia come anche altrove in Europa. In questo preoccupante contesto risulta di grande interesse ripercorrere la lezione della filosofa e politologa francese Chantal Delsol, della cui opera fondamentale, Le principe de subsidiarieté, pubblicata nel 2003, esiste anche un’edizione italiana (Il principio di sussidiarietà, Giuffrè editore, con presentazione e traduzione a cura di Massimo Tringali). La pretesa del monopolio della realizzazione del bene comune, scrive Chantal Delsol, sta spingendo gli Stati verso la bancarotta. Quella che si ispira al principio di sussidiarietà è l’unica strada che resta ancora percorribile per tentare – prima che sia troppo tardi – di sgravare «l’esangue fornitore» di ciò che definiamo bene comune (scolarizzazione aperta a tutti, medicina di qualità offerta senza discriminazioni, ecc.) senza rinunciare a quegli stessi servizi. Lo stesso discorso vale per l’Unione Europea, che non deve trasformarsi in un «Sovra-Stato» centralizzatore. In


testi in sintesi CONFRONTI 4/2012 13

gioco vi è, non ultima, la tutela della diversità, che è stata ed è la risorsa fondamentale dell’Europa, la vera chiave del suo straordinario sviluppo. La storia insegna infatti che nulla cresce nell’uniformità: sono le esperienze molteplici e degne di esempio a permettere il progresso.

Immagini

Gli impianti tecnici di Palazzo Lombardia: matrimonio riuscito fra tecnologia e rispetto dell’ambiente pag. 65

Nel premiare Palazzo Lombardia come miglior grattacielo d’Europa per il 2012, il Council of Tall Buildings and Urban Habitat (CTBUH) di Chicago ha sottolineato tra l’altro l’attenzione alla sostenibilità ambientale con cui è stato costruito. Il suo progetto ha previsto soluzioni tecnologiche innovative, fra cui un sistema a pompe di calore alimentate da acqua di falda, studiato sia per il riscaldamento che per il raffreddamento. Inoltre 2.000 metri quadrati di pannelli fotovoltaici forniscono una parte dell’energia necessaria al funzionamento delle attività al suo interno, mentre un “muro climatico”, costituito da un’intercapedine tra i vetri esterni della facciata e quelli interni, consente di sfruttare l’irraggiamento

solare schermando la luce diretta e ottimizzando sia l’illuminamento interno sia i carichi termici. Alla scelta di investire nella tecnologia migliore conseguono immediati benefici per l’ambiente. I pannelli fotovoltaici, per esempio, garantiscono un notevole risparmio di CO2 , mentre l’impianto a pompe di calore consente l’utilizzo di una risorsa rinnovabile caratteristica del territorio, l’acqua di falda, presente in abbondanza nel sottosuolo della città. Nel 2012, nell’ambito di un progetto cofinanziato da Regione Lombardia e dal Politecnico di Milano, la pavimentazione stradale di viale Restelli, che costeggia il Palazzo, è stata sottoposta a trattamento fotocatalitico antismog. L’intervento ha interessato un’area di circa 20.000 metri quadrati e dai primi monitoraggi ha già dimostrato una straordinaria efficacia.

De jure

Politiche nazionali e regionali a sostegno delle imprese: quale possibile cooperazione a cura di Gabriella Passarelli pag. 73

La combinazione (perversa) tra un’elevata spesa per il debito pubblico e la chimera dell’equilibrio tra entrate e uscite ha imposto in Italia una


14 CONFRONTI 4/2012 testi in sintesi

drastica riduzione della spesa pubblica e un inasprimento della pressione fiscale, arrivata nel 2012 alla quota stellare del 44,7%. Gli effetti, cui nemmeno l’economia lombarda sfugge, sono per ora piuttosto deprimenti: il 2012 si chiuderà, secondo lo stesso Governo, con un calo del Pil del 2,4% che si protrarrà anche nel 2013. Tanto più allora diventa importante per la Regione intervenire a rafforzare con proprie iniziative l’effetto di quel poco che in sede nazionale si fa sul fronte del sostegno al sistema produttivo. Per quanto concerne ad esempio il problema del disallineamento tra domanda e offerta di lavoro qualificato – fenomeno non meno rilevante in Lombardia di quanto non sia nel resto d’Italia – Regione Lombardia ha promosso la sperimentazione di Master e di Dottorati di ricerca in forma di percorsi di apprendistato. L’obiettivo è quello di creare dei percorsi integrati tra didattica e accompagnamento al mercato del lavoro, gettando le basi perché il periodo di tirocinio possa aprire la via a un contratto di lavoro. Inoltre, con strumenti come la “Dote Ricercatori” e la “Dote Ricerca applicata”, viene facilitato l’impiego di giovani ricercatori in settori strategici per lo sviluppo del sistema economico lombardo.

Le politiche

Una rete a sostegno delle imprese in crisi. Cos’è e come funziona il programma RAID a cura di Cara Ronza pag. 87

Partendo dalla considerazione realistica che le risorse pubbliche in costante calo non possono più fare da paracadute all’economia in crisi, nel 2011 Regione Lombardia ha istituito un servizio che, senza sottrarre alcuna risorsa finanziaria al sistema regionale, offre un aiuto di fondamentale importanza alle imprese in difficoltà. Si chiama RAID – acronimo di “Rete di Affiancamento delle Imprese in Difficoltà” – e riassume nel nome la propria missione: un accompagnamento costante delle aziende in crisi che parte dall’analisi e dall’approvazione del loro piano di risanamento e, attraverso la presa di contatto con istituzioni pubbliche e finanziarie in grado a vario titolo di aiutarle, intende giungere fino all’auspicata soluzione dei loro problemi. Durante tale percorso, la continuità aziendale è favorita dalla riservatezza e dall’informalità del rapporto tra l’impresa e il servizio. È la prima volta che un governo regionale assume un’iniziativa di questo genere proponendosi come coordinatore di diversi


testi in sintesi CONFRONTI 4/2012 15

soggetti, tra cui camere di commercio, parti sociali, ordini professionali e sistema creditizio. Il programma, a cui possono accedere aziende con almeno 100 dipendenti in situazione di difficoltà temporanea e reversibile, si ispira al modello del Comité Interministériel de Restructuration Industrielle, CIRI, che da oltre trent’anni opera in Francia su scala nazionale con ottimi risultati.

Studenti stranieri nelle università lombarde: che cosa fare perché diventino davvero un ponte tra i loro Paesi d’origine e l’Italia pag. 97

Nelle università lombarde studiano circa 13 mila studenti stranieri, pari più o meno al 20 per cento degli stranieri iscritti negli atenei italiani. Questi studenti sono dei potenziali futuri “ambasciatori” della Lombardia e dell’Italia in genere nei loro Paesi d’origine; sia che poi vi ritornino definitivamente sia che restino a lavorare qui da noi sia che, come sarà sempre più frequente negli anni a venire, diventino persone che alterneranno periodi di lavoro in patria con periodi di lavoro altrove. È però possibile che lo studente straniero trascorra i suoi mesi o anni di formazione nelle nostre università senza uscire dall’ambiente dell’ate-

neo di cui frequenta i corsi e senza… esplorare in modo significativo la regione e il Paese. A titolo di progettopilota nell’anno accademico 20112012 Regione Lombardia ha perciò promosso l’iniziativa “Meeting Lombardy/Incontrare la Lombardia”, consistente in sei apposite giornate didattiche presso Éupolis Lombardia e un weekend didattico con visita ai capoluoghi lombardi (arte, storia, realtà produttive). Vi hanno partecipato 31 studenti e borsisti iscritti in diverse università di Milano e del resto della Lombardia e provenienti da Albania, Bangladesh, Bolivia, Brasile, Camerun, Egitto, Etiopia, Francia, Ghana, India, Indonesia, Iran, Moldavia, Palestina, Togo, Turchia, Spagna, Stati Uniti.

In Europa, nel mondo

Cos’ha di particolare il federalismo spagnolo? Roberto L. Blanco Valdés pag. 105

Avendo alle spalle l’esperienza di una Repubblica (1931-36) dilaniata da conflitti cui avevano fatto seguito quarant’anni di tremenda dittatura (1939-1975), i padri della Costituzione democratica varata nel 1978 furono soprattutto preoccupati di creare un meccanismo grazie al quale fos-


16 CONFRONTI 4/2012 testi in sintesi

se possibile cambiare governo senza spargimento di sangue. Perciò scelsero di rinviare al futuro la soluzione di ogni altro cruciale problema politico, compreso quello del rapporto fra lo Stato spagnolo e quei “nazionalismi regionali” per i quali l’autonomia e il federalismo sono non un traguardo bensì una tappa verso la secessione. Tra l’altro, in pratica non posero limiti alle competenze delle Comunità Autonome (Regioni), che mediante i loro statuti possono ampliarle indefinitamente salvo poi affrontare e risolvere con accordi politici ad hoc i conflitti con lo Stato che ne derivano. Diversamente da come si era sperato nel 1978, invece di soddisfare così in via definitiva le aspirazioni dei movimenti nazionalisti regionali (in primo luogo catalani e baschi), ciò ha provocato una corsa continua verso l’ulteriore ampliamento delle competenze delle Comunità Autonome (di tutte quante, non solo della Catalogna e del Paese Basco) fino alla prospettiva che la sopravvivenza dello Stato spagnolo finisca per dipendere più dall’accordo politico tra il PSOE e il PP, i due partiti nazionali, che dalla solidità delle istituzioni. Una prospettiva molto incerta se si tiene conto che questi due partiti – che pure dal 1977 raccolgono nel loro insieme non meno dell’80% dei voti degli spagnoli – da diversi an-

ni hanno perso quella capacità di fare fronte comune sui problemi-chiave del Paese che ebbero nei primi decenni seguiti alla fine del franchismo e al ritorno della democrazia.

Studi, ricerche e documenti

Alle origini della sussidiarietà: Johannes Althusius secondo Gianfranco Miglio pag. 125

Nel decennale della sua scomparsa (11 agosto 2001) l’editoriale Il Mulino di Bologna ha dato alle stampe un intero corso di Storia delle dottrine politiche e di Scienza della politica di Gianfranco Miglio. Qual è il significato dell’operazione? Per dirla con le parole dei suoi due maggiori allievi, Lorenzo Ornaghi – Ministro per i Beni e le attività culturali del Governo Monti, Rettore dell’Università Cattolica dal 2002 al 2012 e titolare della cattedra di Scienza politica che fu di Miglio – e Pierangelo Schiera – professore emerito di Storia delle dottrine politiche dell’Università di Trento – che hanno firmato la presentazione dei volumi: «Conoscere davvero il “pensiero politico” di Miglio è altra cosa, diversa anche – ovviamente – dal ricorrente ri-uso, spesso strumentale, degli interventi diretta-


testi in sintesi CONFRONTI 4/2012 17

mente politici che egli ritenne di fare. Quel che conta è […] che si avverta anche l’esigenza di una rilettura dei suoi testi classici, i quali non hanno evidentemente finito di suscitare interesse, anche per generazioni più giovani (…)». Da Storia delle dottrine politiche per gentile concessione dell’editore si riprendono qui le lezioni che nell’anno accademico 197475 Miglio aveva dedicato a Johannes Althusius (1563-1638), il primo dei maggiori ispiratori di quella “nuova statualità” di matrice sussidiaria che Regione Lombardia, sotto la presidenza Formigoni, ha posto in essere e intende ulteriormente alimentare.

Il Documento strategico dell’Esposizione universale di Milano 2015 pag. 141

All’Incontro internazionale dei partecipanti all’Expo 2015, che ha avuto luogo a Milano negli scorsi 1012 ottobre, il Commissario generale Roberto Formigoni ha presentato un testo di orientamento complessivo allo sviluppo del suo tema “Nutrire il pianeta, energia per la vita”, alla cui elaborazione aveva contribuito tra gli altri anche Éupolis Lombardia. Definito Documento strategico e condiviso anche dal governo italiano, il testo porta per questo, oltre alla firma del Commissario generale, anche quella

del Presidente del Consiglio dei ministri Mario Monti. In seguito il documento è stato fatto pervenire ai capi di Stato e di Governo dei paesi partecipanti, nonché ai Segretari generali delle organizzazioni internazionali. Redatto in tre versioni (italiana, inglese, francese), il Documento strategico di Expo 2015 è organizzato in tre parti. Nella prima si illustrano i “Valori e le priorità di Expo Milano 2015”, nella seconda “I temi”, nella terza “Le proposte”.

Luigi Sacco e la prima grande campagna di vaccinazione contro il vaiolo, 1800-1810 Alessandro Porro pag. 167

Nel decennio 1800-1810, in Lombardia e in altri territori limitrofi che allora facevano parte del Regno napoleonico d’Italia, venne effettuata una delle prime vaccinazioni di massa contro il vaiolo della storia. Circa un milione e mezzo di persone fu vaccinato per impulso del medico varesino Luigi Sacco (1769-1836), grande pioniere di questa pratica medica, in quegli stessi anni sviluppata in Inghilterra dal suo contemporaneo Edward Jenner e da lui subito condivisa e applicata. Nominato per questo Direttore Generale della Vaccinazione, Sacco si impegnò in pri-


18 CONFRONTI 4/2012 testi in sintesi

ma persona in una gigantesca opera da un lato di convincimento della popolazione e dall’altro di produzione del vaccino e di organizzazione della campagna di vaccinazione. Medico dell’Ospedale Maggiore di Milano, nell’autunno del 1800, mentre si trovava nella natia Varese, era riuscito a ottenere da un agricoltore del villaggio di Casbeno (ora divenuto un quartiere della città) il permesso di

vaccinare tre suoi figli e quattro figli del suo figlio maggiore. Per superare il timore dei sette ragazzi Sacco si era inoculato il vaccino in loro presenza. Così ebbe inizio la vaccinazione antivaiolosa in Italia, che venne poi estesa a tutto il Regno, governata da un’apposita Commissione MedicoChirurgica, istituita nel marzo 1801 presso l’Ospedale Maggiore di Milano per decreto del governo del tempo.


CONFRONTI 4/2012 19

Summarized texts

Editorial Roberto Formigoni page 5

On 10th December 2012 the Regional Council passed a Finance Bill, the budget for 2013 and the three year budget 2013-2015 proposed by the Council in office. Elsewhere, in view of the imminent end to the legislature, such undertakings would have been short-lived. That is not the case in Lombardy where since 1995 administrative experience and a government of broad perspectives has developed and therefore grown capable of planning even in a situation of this kind. The budget for 2013 foresees a spending of 22.7 billion euro, of which 17.4 for healthcare. The other items include support for business (35.7 million), culture and education (79.8 million which does not include the 43.7 million in school vouchers, 8.9 for pre-schooling and 26.0 helping towards employment of the disabled), rental support (13 million), a public residential building programme (35.5 million), intervention on the regional road network (over 30 million) and on the railway network (12.3 million), development of the

underground and tramway system (19.4 million). Over 17 million euro have been set aside for environmental reclamation and clean up of polluted sites and 10 million for the rural development plan. In 2013 the maternity and birth support fund Nasko (thanks to which a lot of babies are saved from abortion) can count on 7 million euro; another 70 million will go towards specific intervention in the field of social work; 5 million for family and work conciliation tools; 3 million 200 thousand for assistance for those in detention. Finally a special budget of 10 million euro for cultural heritage property damaged by the Mantua earthquake.

The classics

Il federalismo di Antonio Rosmini Antonio Rosmini’s federalism Stefano B. Galli page 37

Antonio Rosmini (1797-1855) had a role at the forefront of the most far reaching liberal-catholic thinking of the Risorgimento. Founder in 1828 of a religious congregation (l’Istituto della Carità di Domodossola), and al-


20 CONFRONTI 4/2012 summarized texts

so on the impulse of the pontiffs of his time(Pio VIII, Gregorio XVI, Pio IX) Rosmini was as much a theologian and philosopher as an eminent political thinker. In the same way as many of his contemporaries – from Santorre di Santa Rosa to Luigi Torelli and Giacomo Durando, from Cesare Balbo to Vincenzo Gioberti – he saw the solution to the Italian question in the development of a confederate project, that would allow the seven pre-unification states to be restored. In this common framework, his thought did however have an accent that distinguished it from the others and which derived from his Christian view of the world. At the centre of the Rosminian philosophical system is the human being, whose individual freedom is an essential value, to be fostered and protected. Every form of right emanates from the individual therefore and not from the State. The State’s only task therefore is to regulate, through the Constitution, the safeguarding of natural individual rights. Applying this reasoning to the reality of this Peninsula and highlighting the different traditions of the local communities, Rosmini was led to conclude that it could only be a confederate constitutional State that could keep them together by extolling their pluralism.

Focus

La “questione sussidiaria” e la lezione di Chantal Delsol The “subsidiarity issue” and Chantal Delsol’s lesson Giada Ragone page 51

Driven by austerity, an alarmed neo statalism is regaining ground in Italy and elsewhere in Europe. In this worrying context it is interesting to follow the French political expert Chantal Delsol’s philosophy lesson, whose fundamental work Le principe de subsidiarieté, published in 2003, has also been published in Italy by Giuffrè Il principio di sussidiarietà, (The Subsidiarity Principle,with an introduction and translation by Massimo Tringali). The claim of having the monopoly of carrying out the common good, writes Chantal Delsol, is forcing States into bankruptcy. What is inspired by the principle of subsidiarity is the only possible route to follow in order to attempt- before it is too late- to relieve the “languishing supplier” of what we call the provision of the common good (education for all, non discriminatory quality health-care, etc.) without giving up on it. The same goes for the European Union, which must not turn into a


summarized texts CONFRONTI 4/2012 21

centralising “Supra-State”. Last but not least the safeguarding of diversity, which has been one of the fundamental resources of Europe, the real key to its extraordinary development. Indeed history teaches us that nothing grows in uniformity: it is manifold experiences worthy of setting an example that permit progress.

Images

Gli impianti tecnici di Palazzo Lombardia: matrimonio riuscito fra tecnologia e rispetto dell’ambiente Technical systems in Palazzo Lombardia: successful partnership between technology and respect for the environment page 63

When Palazzo Lombardia was awarded the title of the best high rise in Europe of 2012, the Tall Buildings and Urban Habitat (CTBUH) of Chicago also underlined how environmentally friendly it was as a building. The project involved innovative technological solutions, one of which being a heating pump fed by ground water designed for both heating and cooling. Moreover 2,000 square metres of solar panels supply some of the energy necessary internally, whilst a “climatic wall”, consisting of an air cavity between the external window

panes of the façade and the internal ones, allows the solar rays to be used shielding off the direct sunlight and optimising both the internal lighting and the thermal loads. The choice to invest in the best technology has immediate beneficial effects on the environment. The photovoltaic panels, for example, guarantee an impressive saving in CO2 , whilst the system with heat pumps allows local renewable energy to be used: ground water which abounds in the substrata of the city. In 2012, within a project cofinanced by the Lombardy Region and the Politecnico of Milan, the road surface of viale Restelli which runs alongside Palazzo Lombardia has undergone photocatalytic antismog treatment. The intervention area is about 20,000 square metres and from the first monitoring is proving enormously effective.

De jure

Politiche nazionali e regionali a sostegno delle imprese: quale possibile cooperazione National and regional politics to back business: what possible cooperation edited by Gabriella Passarelli page 73

The (perverse) combination of high expenditure for the public debt and the illusion of balancing incom-


22 CONFRONTI 4/2012 summarized texts

ings and outgoings has imposed on Italy a drastic reduction in public spending and a tightening up on fiscal pressure, reaching a phenomenal 44.7% in 2012. The effects that not even the region of Lombardy has been able to avoid, are for the moment somewhat depressing: 2012 will close, according to the same Government, with a decrease in GDP of 2.4% that will continue into 2013. It thus becomes even more important that the Region intervenes with its own initiatives to reinforce the effect of the little that is being done nationally to back up productivity. As far as for example the mismatching of the demand and supply of skilled work is concerned-a phenomenon that is no less significant in Lombardy compared to the rest of Italy-Lombardy Region has been promoting experimentation in Masters and Doctorates in the form of apprenticeships, the objective being that of creating integrated routes through teaching and accompaniment to the job market, creating a foundation so that internships lead to work contracts. Moreover, with tools like “Research Grants” and “Applied Research Grants” young researchers can be more easily employed in sectors that are strategic in the development of the Lombard economic system.

The policies

Una rete a sostegno delle imprese in crisi. Cos’è e come funziona il programma RAID A supporting network for businesses in crisis. How does the RAID programme work? edited by Cara Ronza page 87

Assuming that the ever diminishing public funds can no longer act as a parachute for the economic crisis, in 2011 Lombardy Region set up a service that without using up any regional funds is offering fundamental help to businesses in difficulty. It is called RAID and is an acronym for “Rete di Affiancamento delle Imprese in Difficoltà” (Businesses in difficulty Support Network) and it summarises its mission in its title: it is a constant companion for businesses in a crisis starting from the analysis and approval of their reorganisation programme and by contacting public and financial institutions able help them to varying degrees, its aim is to find a solution to their problems. During this process the company’s continuity is helped by the discretion and the informality of the relationship between the business and the service. It is the first time that a Regional government has taken on an initiative of this type coor-


summarized texts CONFRONTI 4/2012 23

dinating a variety of bodies including chambers of commerce, trade unions, professional associations and credit systems. The programme which gives access to companies with more than 100 employees in a temporary reversible crisis, takes as its model the French “Comité Interministériel de Restructuration Industrielle, CIRI” which has been operating very successfully in France over the last 30 years.

Studenti stranieri nelle università lombarde: che cosa fare perché diventino davvero un ponte tra i loro Paesi d’origine e l’Italia Foreign students in Lombard universities: how to ensure they become a real link between their country of origin and Italy page 97

13,000 foreign students are studying in Lombard universities, making up about 20 per cent of all the foreign students enrolled in Italian universities. These students are the potential future “ambassadors” of Lombardy and Italy in general in their home countries; that is both if they return there definitively or if they remain to work here, or if they alternate periods of work in their country of origin with periods elsewhere, a phenomenon which will be ever more common in the future. It is possible, however,

that the foreign students will spend their months or years of training in our universities without even exploring the world outside that of university. As a pilot project of the 2011-2012 academic year the Lombardy Region promoted the initiative “Meeting Lombardy/Incontrare la Lombardia”, consisting in 6 days of teaching at Éupolis Lombardia as well as a weekend course including visits to the main towns of Lombardy (art, history and industry). 31 students participated including ones with scholarships and they came from Albania, Bangladesh, Bolivia, Brasil, Cameroon, Egypt, Ethiopia, France, Ghana, India, Indonesia, Iran, Moldavia, Palestine, Togo, Turkey, Spain, and the United States.

In Europe, in the world

Cos’ha di particolare il federalismo spagnolo? What is special about the Spanish federalism? Roberto L. Blanco Valdés page 105

Having behind them the experience of a Republic (1931-36) torn apart by conflicts following 40 years of an awful dictatorship (1939-1975), the founders of the democratic Constitution set up in 1978 were above all intent on creating a mechanism


24 CONFRONTI 4/2012 summarized texts

thanks to which it would be possible to change government without bloodshed. Hence their decision to put off any solution to every other crucial political problem, including the relationship between the Spanish State and those “regional” nationaliss for which autonomy and federalism are not the final goal but a step towards secession. Besides, they did not in practice set jurisdiction limits to the Autonomous Communities (Regions) which through their status can widen their competences indefinitely apart from addressing and solving through political agreements ad hoc the conflicts deriving from the state. Nevertheless things have gone differently from what had been hoped for in 1978, instead of satisfying definitively the ambitions of the regional nationalist movements (Catalans and Basques in front), this has provoked a unending race towards further extension of the powers of the Autonomous Communities (of all of them, not just Catalonia and the Basque Country) as far as the prospect of the Spanish state’s survival ending up by depending more on political agreement between the PSOE and the PP, the two national parties, than on the solidity of the institutions. A very uncertain perspective if it is taken into account that these two parties – that since 1977 also make up 80%

of the Spanish votes – for several years now have been unable to tackle what has been the country’s key issue since the end of Franco and the return to democracy.

Studies, research and papers

Alle origini della sussidiarietà: Johannes Althusius secondo Gianfranco Miglio At the origins of subsidiarity: Johannes Althusius according to Gianfranco Miglio page 125

During the decade following his death (11 August 2001) Il Mulino di Bologna has published a whole course of Storia delle dottrine politiche (The History of Political Doctrines) and of Scienza della politica (Political Science) by Gianfranco Miglio. What was the point of this? In the words of two of his most eminent students Lorenzo Ornaghi – Minister of Culture and Cultural Heritage for the Monti government, Chancellor of the Università Cattolica from 2002 to 2012 and Dean of Political Science at the University of Trento, a post held by Miglio – and Pierangelo Schiera – Professor Emeritus of the History of Political Doctrines – who signed the presentation of the volumes: «Fully understanding the “political thinking”


summarized texts CONFRONTI 4/2012 25

of Miglio – is somewhat different from – obviously – the constant re-hashing, often with other aims in mind, of the political interventions that he felt he had to make. What matters is […] that it is perceived that there is a need also to reread his classics, which have never ceased to attract the attention even of the younger generations (…)». From Storia delle dottrine politiche (History of Political Doctrines), thanks to the kind concession of the publisher, the lessons are taken up again that in the academic year of 1974-75 Miglio dedicated to Johannes Althusius (1563-1638), the first model of inspiration of that “new statehood” of a subsidiarity nature that the Region of Lombardy, under the leadership of Formigoni, has put into being and that it intends nurture further.

Il Documento strategico dell’Esposizione universale di Milano 2015 The Strategic Document for the Universal Exhibition in Milan in 2015 page 141

At the International Meeting of the 2015 Exhibition Participants which took place in Milan on 10-12 October, Roberto Formigoni, the General Commissioner, presented a general orientative text developing his theme “Feeding the Planet, Energy for Life”, which amongst others also Éu-

polis Lombardia contributed to. Defined as a Strategic Document and agreed to by the Italian Government, the text carries, apart from the General Commissioner’s signature, also that of the Prime Minister: Mario Monti. The document was then sent to the Heads of State and Government of the participating countries, as well as the General Secretaries of the International Organisations. Drawn up in three versions (Italian, English and French), the Strategic Document of Expo 2015 is organised in three parts. In the first the “Values and Priorities of Expo Milano 2015”, in the second “the Themes” and in the third “the Proposals”.

Luigi Sacco e la prima grande campagna di vaccinazione contro il vaiolo, 1800-1810 Luigi Sacco and the first smallpox vaccination campaign, 1800-1810 Alessandro Porro page 167

During the decade 1800-1810 in Lombardy and in other neighbouring areas that were at the time part of the Napoleonic Empire of Italy, one of the first mass small pox vaccination programmes in history were carried out. About one and a half million people were vaccinated on the impulse of the doctor from Varese Luigi Sacco (1769-1836). He was a great


26 CONFRONTI 4/2012 summarized texts

pioneer of this medical practice developed in those years by his contemporary Edward Jenner in England, he believed in it and applied it immediately. He was hence appointed Director General of Vaccinations and was personally involved in the massive task of on the one hand convincing the population and on the other producing the vaccine and then organising the vaccination campaign. A doctor at the Ospedale Maggiore of Milan, in the autumn of 1800, whilst in his hometown of Varese, he managed to

obtain from a farmer in the village of Casbeno (now part of the town) the permission to vaccinate three of his children and four of his oldest son’s children. To overcome the three children’s fear, Sacco inoculated himself in front of them. This is how the anti smallpox vaccination campaign began and was soon extended throughout the Realm, run by a special Medial Surgical Commission, instituted in March 1801 at the Ospedale Maggiore of Milan under the decree of the then government.


CONFRONTI 4/2012 27

Textes résumés

Editorial Roberto Formigoni page 5

Le 10 décembre dernier, le Conseil Régional a approuvé la loi de finances, le budget de prévision pour l’année 2013 et le budget pluriannuel 2013-2015 proposés par la Commission en place. Ailleurs, vu la conclusion imminente de la législature, des mesures de ce genre n’auraient pas été de grande envergure. Ce n’est pas le cas de la Lombardie où l’on a vu se développer, à partir de 1995 et jusqu’à aujourd’hui, une expérience d’administration et de gouvernement caractérisée par une large perspective, à même, par conséquent, de concevoir des projets également dans une telle situation. Le budget 2013 prévoit des dépenses pour 22,7 milliards d’euros, dont 17,4 sont destinés à la santé. Parmi les autres postes budgétaires, figurent ensuite le soutien aux entreprises (35,7 millions), la culture et l’éducation (79,8 millions, auxquels s’ajoutent 43,7 millions pour la dote buono scuola, une aide économique régionale pour les frais de scolarisation, 8,9 pour les écoles maternelles et 26 pour le

soutien à l’emploi des handicapés), le soutien au loyer (13 millions), le programme de construction de résidence publique (35,5 millions), les interventions sur le réseau routier régional (plus de 30 millions) et sur le réseau ferroviaire régional (12,3 millions), le développement des lignes de métro et de métros légers (19,4 millions). Plus de 17 millions d’euros ont été affectés à la requalification de l’environnement et à l’assainissement des sites pollués et 10 millions pour le plan de développement rural. En 2013 le fonds Nasko pour le soutien à la maternité et à la natalité (grace auquel beaucoup de garçons et filles avaient sauvés de l’avortement) pourra compter sur 7 millions d’euros; 70 autres seront affectés à des interventions spécifiques dans le domaine de l’assistance sociale; 5 millions pour des outils permettant de concilier la famille et le travail; 3 millions et 200 mille euros pour l’assistance aux détenus. Enfin, le budget prévoit un crédit de 10 millions d’euros pour des interventions de récupération de biens culturels endommagés par le tremblement de terre dans la région de Mantoue.


28 CONFRONTI 4/2012 textes résumés

Les classiques

Il federalismo di Antonio Rosmini Le fédéralisme d’Antonio Rosmini Stefano B. Galli page 37

Dans le cadre de la plus vaste pensée catholico-libérale du Risorgimento, Antonio Rosmini (17971855) a un rôle de premier plan. Fondateur, en 1828, d’une congrégation religieuse (l’Institut de la Charité de Domodossola), également poussé par les papes de son époque (Pie VIII, Grégoire XVI, Pie IX), Rosmini fut non seulement théologien et philosophe mais il fut aussi un penseur politique éminent. Comme plusieurs de ses contemporains – de Santorre de Santa Rosa à Luigi Torelli et Giacomo Durando, de Cesare Balbo à Vincenzo Gioberti – il voyait la solution de la question italienne dans le développement d’un projet de confédération, qui permette de “récupérer” les sept États pré-unitaires. Dans ce cadre commun, sa pensée avait cependant un accent qui le distinguait des autres et qui dérivait de sa vision chrétienne du monde. Au centre du système philosophique rosminien se trouve la personne humaine, dont la liberté individuelle est une valeur essentielle, qu’il faut encourager et sauvegarder. C’est donc de l’individu

et non pas de l’État qu’émane toute forme de droit. L’État se voit confier la tâche de réglementer, à travers la Constitution, la tutelle des droits naturels individuels. En appliquant ce raisonnement à la réalité de la Péninsule et en prenant en considération les différentes traditions civiques des communautés territoriales, Rosmini en arrivait à affirmer que seul un État constitutionnel de type confédéral aurait pu les garder unies tout en exaltant leur pluralisme.

Le thème

La “questione sussidiaria” e la lezione di Chantal Delsol La “question de la subsidiarité” et la leçon de Chantal Delsol Giada Ragone page 51

Poussé par l’austerity, un néoétatisme alarmé est en train de se réaffirmer en Italie tout comme ailleurs en Europe également. Dans ce contexte inquiétant, il s’avère particulièrement intéressant de reparcourir la leçon de la philosophe et politologue française Chantal Delsol, dont l’œuvre fondamentale, Le principe de subsidiarité, publiée en 2003, existe également dans une édition italienne (Il principio di sussidiarietà, éditeur Giuffrè, accompagné d’une présenta-


textes résumés CONFRONTI 4/2012 29

tion et de la traduction de Massimo Tringali). La prétention du monopole de la réalisation du bien commun, écrit Chantal Delsol, est en train de pousser les États vers la banqueroute. La voie qui s’inspire du principe de subsidiarité est le seul chemin que l’on puisse encore parcourir pour tenter – avant qu’il ne soit trop tard – de décharger «le fournisseur exsangue» de ce que nous définissons le bien commun (scolarisation accessible à tous, médecine de qualité offerte sans discriminations, etc.) sans renoncer à ces mêmes services. Le même discours est également valable pour l’Union Européenne, qui ne doit pas se transformer en un «Super-État» centralisateur. Sans oublier que c’est aussi la tutelle de la diversité qui est en jeu, diversité qui a été et qui est encore la ressource fondamentale de l’Europe, la vraie clé de son extraordinaire développement. L’histoire nous enseigne en effet que rien ne grandit dans l’uniformité: ce sont les expériences multiples et dignes d’exemple qui permettent le progrès.

Images

Gli impianti tecnici di Palazzo Lombardia: matrimonio riuscito fra tecnologia e rispetto dell’ambiente Les installations techniques de Palaz-

zo Lombardia: mariage réussi entre technologie et respect de l’environnement page 65

En décernant un prix à Palazzo Lombardia comme meilleur gratteciel d’Europe pour l’année 2012, le Council of Tall Buildings and Urban Habitat (CTBUH) de Chicago a entre autres souligné l’attention qui avait été portée sur l’aspect de la durabilité environnementale pour sa construction. Son projet a prévu des technologies innovatrices, parmi lesquelles un système à pompes de chaleur alimentées par les nappes aquifères, étudié aussi bien pour le chauffage que pour le refroidissement. Plus de 2.000 mètres carrés de panneaux photovoltaïques fournissent une partie de l’énergie nécessaire au fonctionnement des activités qui se déroulent en son sein, tandis qu’un “mur climatique”, constitué d’un interstice entre les vitres externes de la façade et les vitres internes, permet d’exploiter le rayonnement solaire grâce à des écrans qui protègent de la lumière directe et grâce à l’optimisation à la fois de l’illumination et des charges thermiques. Le choix d’investir dans la meilleure technologie est immédiatement suivi de bénéfices pour l’environnement. Les panneaux photovoltaïques, par exemple, garantissent d’importantes économies


30 CONFRONTI 4/2012 textes résumés

de CO2 , tandis que l’installation à pompes de chaleur permet l’utilisation d’une ressource renouvelable caractéristique du territoire, l’eau provenant des nappes aquifères, abondamment présente dans les sous-sols de la ville. En 2012, dans le cadre d’un projet cofinancé par Regione Lombardia et par l’École Polytechnique de Milan, le revêtement routier du boulevard Restelli, qui longe le Palazzo Lombardia, a été soumis à un traitement photocatalytique anti-smog. L’intervention a été réalisée sur une aire d’environ 20.000 mètres carré et les premiers monitorages ont démontré leur extraordinaire efficacité.

De jure

Politiche nazionali e regionali a sostegno delle imprese: quale possibile cooperazione Politiques nationales et régionales à l’appui des entreprises: quelle coopération peut-on envisager rédacteur Gabriella Passarelli page 73

La combinaison (perverse) entre une dépense élevée pour la dette publique et la chimère de l’équilibre entre les recettes et les dépenses a imposé, en Italie, une réduction draconienne de la dépense publique et une augmentation de la pression fiscale,

arrivée en 2012 au quota astronomique de 44,7%. Les effets, auxquels même l’économie lombarde n’échappe pas, sont pour l’instant plutôt déprimants: l’année 2012 se terminera, selon le gouvernement lui-même, avec une chute du Pib de 2,4% qui se prolongera également en 2013. Il devient alors d’autant plus important pour le Conseil Régional d’intervenir pour renforcer avec ses propres initiatives l’effet de ce qui est fait au niveau national, aussi peu que ce soit, pour soutenir le système de production. En ce qui concerne, par exemple, le problème du désalignement entre la demande et l’offre pour le travail qualifié – phénomène qui n’est pas moins important en Lombardie que dans le reste du pays – Regione Lombardia a promis l’expérimentation de Masters et de Doctorats de recherche sous la forme de parcours d’apprentissage. L’objectif est de créer des parcours intégrés entre didactique et accompagnement au marché du travail, en mettant les bases pour que la période d’apprentissage puisse déboucher sur un contrat de travail. En outre, avec des outils comme les financements “Dote Ricercatori” et “Dote Ricerca applicata”, l’emploi de jeunes chercheurs dans des secteurs stratégiques pour le développement du système économique lombard est facilité.


textes résumés CONFRONTI 4/2012 31

Les politiques

Una rete a sostegno delle imprese in crisi. Cos’è e come funziona il programma RAID Un réseau pour soutenir les entreprises en crise. De quoi s’agit-il et comment fonctionne le programme RAID? Rédacteur Cara Ronza page 87

En partant de la considération réaliste que les ressources publiques en chute constante ne peuvent plus servir de parachute à l’économie en crise, Regione Lombardia a créé en 2011 un service qui, sans soustraire aucune ressource financière au système régional, offre une aide fondamentalement importante aux entreprises en difficulté. Cette aide s’appelle RAID – acronyme de “Rete di Affiancamento delle Imprese in Difficoltà” (Réseau de Soutien aux Entreprises en Difficulté) – et son nom résume sa mission: un accompagnement constant des entreprises en crise qui part de l’analyse et de l’approbation de leur plan de redressement et qui, à travers la prise de contact avec des institutions publiques et financières étant à même, à différents titres, de les aider, entend parvenir à la solution souhaitable de leurs problèmes. Au cours de ce parcours, la confidentialité et l’aspect informel du rapport entre l’entreprise

et le service favorisent la continuité de l’entreprise. C’est la première fois qu’un gouvernement régional assume une initiative de ce genre en se proposant comme coordinateur de différents sujets, parmi lesquels figurent les chambres de commerce, les opérateurs sociaux, les ordres professionnels et le système de crédit. Le programme, auquel peuvent accéder des entreprises ayant au moins 100 employés en situation de difficulté temporaire et réversible, s’inspire du modèle du Comité Interministériel de Restructuration Industrielle, CIRI, qui opère en France depuis trente ans à l’échelle nationale, avec d’excellents résultats.

Studenti stranieri nelle università lombarde: che cosa fare perché diventino davvero un ponte tra i loro Paesi d’origine e l’Italia Étudiants étrangers dans les universités lombardes: que faire pour qu’ils deviennent vraiment un pont entre leur pays d’origine et l’Italie page 97

Environ treize mille étudiants étrangers étudient dans les universités lombardes, ce qui équivaut plus ou moins à 20 pour cent des étrangers inscrits dans les universités italiennes. Ces étudiants sont des futurs potentiels “ambassadeurs” de la Lom-


32 CONFRONTI 4/2012 textes résumés

bardie et de l’Italie en général dans leurs pays d’origine; qu’ils y rentrent définitivement ou qu’ils restent travailler ici chez nous ou encore qu’ils deviennent, comme ce sera de plus en plus fréquent dans les années à venir, des personnes susceptibles d’alterner des périodes de travail dans leur pays et des périodes de travail ailleurs. Toutefois, il arrive que l’étudiant étranger passe ses mois ou ses années de formation dans nos universités sans sortir de l’environnement au sein duquel il suit les cours et sans… explorer de façon significative la région et le pays. C’est pour cette raison qu’au cours de l’année académique 20112012, à titre de projet-pilote, Regione Lombardia a promu l’initiative “Meeting Lombardy/À la rencontre de la Lombardie”, qui consiste à passer six journées didactiques spéciales au sein d’Éupolis Lombardia et un week-end didactique qui prévoit la visite des chefs-lieux lombards (art, histoire, réalités de production). 31 étudiants y ont participé ainsi que les boursiers inscrits dans différentes universités de Milan et du reste de la Lombardie et provenant d’Albanie, du Bangladesh, de Bolivie, du Brésil, du Cameroun, d’Egypte, d’Ethiopie, de France, du Ghana, d’Inde, d’Indonésie, d’Iran, de Moldavie, de Palestine, du Togo, de Turquie, d’Espagne et des États-Unis.

En Europe, dans le monde

Cos’ha di particolare il federalismo spagnolo? Le fédéralisme espagnol, qu’a-t-il de particulier? Roberto L. Blanco Valdés page 105

Ayant vécu l’expérience d’une République (1931-36) déchirée par les conflits auxquels succédèrent quarante ans d’une terrible dictature (1939-1975), les pères de la Constitution démocratique promulguée en 1978, se préoccupèrent surtout de créer un mécanisme grâce auquel il était possible de changer de gouvernement sans effusion de sang. Par conséquent, ils choisirent de remettre au futur la solution de tout autre problème politique crucial, y compris celui du rapport entre l’État espagnol et ces “nationalismes régionaux” pour lesquels l’autonomie et le fédéralisme ne constituent pas un but mais une étape vers la sécession. D’ailleurs, en pratique, ils n’établirent pas de limites aux compétences des Communautés Autonomes (Régions) qui, à travers leurs statuts, peuvent les développer indéfiniment même s’ils doivent ensuite de toute façon aborder et résoudre, avec des accords ad hoc, les conflits avec l’État qui en découlent.


textes résumés CONFRONTI 4/2012 33

Contrairement à ce que l’on avait espéré en 1978, au lieu de satisfaire ainsi de façon définitive les aspirations des mouvements nationalistes régionaux (avant tout les catalans et les basques), cela a donné lieu à une course continue vers une amplification ultérieure des compétences des Communautés Autonomes (de chacune d’elles, et non pas seulement de la Catalogne et du Pays Basque) jusqu’à la perspective que la survie de l’État espagnol finisse par dépendre plus de l’accord politique entre le PSOE et le PP, les deux partis nationaux, que de la solidité des institutions. Une perspective très incertaine si l’on tient compte du fait que ces deux partis – qui recueillent pourtant, à eux deux, pas moins de 80% des voix des espagnols depuis 1977 – ont perdu, depuis quelques années, cette capacité de faire front commun face aux problèmes clés du pays qu’ils eurent au cours des premières décennies qui suivirent la fin du franquisme et le retour de la démocratie.

Études, recherches et documents

Alle origini della sussidiarietà: Johannes Althusius secondo Gianfranco Miglio À l’origine de la subsidiarité: Johannes Althusius selon Gianfranco Miglio page 125

Pour le dixième anniversaire de sa disparition (11 août 2001), l’éditorial Il Mulino di Bologna a publié tout un cours d’Histoire des doctrines politiques et de Science de la politique de Gianfranco Miglio. Que signifie cette opération? Pour citer les mots de ses élèves les plus importants, Lorenzo Ornaghi – Ministre pour les Biens et Activités Culturels du Gouvernement Monti, Recteur de l’Université Catholique de 2002 à 2012 et titulaire de la Chaire de Sciences politiques qui fut celle de Miglio précédemment – et Pierangelo Schiera – professeur éminent d’Histoire des doctrines politiques de l’Université de Trente – et qui ont signé la présentation des volumes: «Connaître véritablement la “pensée politique” de Miglio c’est autre chose, quelque chose qui n’a rien à voir – bien évidemment – avec une réutilisation fréquente, souvent finalisée, des interventions directement politiques qu’il estima devoir faire. Ce qui compte c’est […] que l’on sente aussi le besoin d’une relecture de ses textes classiques, qui n’ont manifestement pas fini de susciter l’intérêt, également au sein de générations plus jeunes (…)». Gentiment autorisés par l’éditeur, nous reprenons ici dans Histoire des doctrines politiques, les leçons que Miglio avait consacrées, au cours de


34 CONFRONTI 4/2012 textes résumés

l’année académique 1974-75, à Johannes Althusius (1563-1638), le premier des plus grands inspirateurs de cette “nouvelle façon de concevoir l’État” de matrice subsidiaire que Regione Lombardia, sous la présidence Formigoni, a mis en place et compte alimenter ultérieurement.

Rédigé en trois versions (italienne, anglaise, française), le Document stratégique d’Expo 2015 est organisé en trois parties. Dans la première on illustre les “Valeurs et les priorités d’Expo Milano 2015”, dans la seconde “Les thèmes”, dans la troisième “Les propositions”.

Il Documento strategico dell’Esposizione universale di Milano 2015 Le Document stratégique de l’Exposition universelle de Milan 2015

Luigi Sacco e la prima grande campagna di vaccinazione contro il vaiolo, 18001810 Luigi Sacco et la première grande campagne de vaccination contre la variole, 1800-1810

page 141

À la rencontre internationale des participants à l’Expo 2015, qui a eu lieu à Milan du 10 au 12 octobre derniers, le Commissaire Général, Roberto Formigoni, a présenté un texte d’orientation globale concernant le développement de son thème “Nourrir la planète, énergie pour la vie ”, à l’élaboration duquel avait contribué, entre autres, Éupolis Lombardia. Ce texte a été défini Document stratégique et a aussi été approuvé par le gouvernement italien, par conséquent outre la signature du Commissaire Général, celle du Président du Conseil des Ministres, Mario Monti, y figure également. Ce document a ensuite été envoyé aux chefs d’État et de Gouvernement des pays participants, ainsi qu’aux Secrétaires généraux des organisations internationales.

Alessandro Porro page 167

Au cours de la décennie 18001810, en Lombardie et sur d’autres territoires limitrophes qui faisaient alors partie du Royaume napoléonien d’Italie, une des premières vaccinations de masse contre la variole de l’histoire fut réalisée. Environ un million et demi de gens furent vaccinés, poussés par Luigi Sacco (17691836), médecin de Varese, grand pionnier de cette pratique médicale que son contemporain Edward Jenner avait développée au cours de ces mêmes années en Angleterre et qu’il a tout de suite approuvée et appliquée. Nommé par conséquent Directeur Général de la Vaccination, Sacco s’engagea en personne dans une gi-


textes résumés CONFRONTI 4/2012 35

gantesque opération visant d’une part à convaincre la population et d’autre part à produire le vaccin et à organiser la campagne de vaccination. Médecin de l’Hôpital Majeur de Milan, au cours de l’automne de l’année 1800, tandis qu’il se trouvait dans sa ville natale de Varese, il avait réussi à obtenir d’un agriculteur du village de Casbeno (devenu désormais un quartier de la ville), l’autorisation de vacciner trois de ses en-

fants ainsi que quatre enfants de son fils ainé. Pour surmonter la crainte des sept jeunes-gens, Sacco s’était inoculé le vaccin en leur présence. C’est ainsi que la vaccination antivariolique débuta en Italie; elle fut ensuite appliquée à tout le Royaume, dirigée par une Commission Médicochirurgicale instituée en mars 1801, au sein de l’Hôpital Majeur de Milan, par décret du gouvernement de l’époque.


Antonio Rosmini 1797-1855


CONFRONTI 4/2012 37

I classici

Il federalismo di Antonio Rosmini

Anche la figura del sacerdote roveretano Antonio Rosmini Serbati (1797-1855) è in parte ricaduta nell’oblio che ha caratterizzato – lo scorso anno – le celebrazioni del 150° dell’Unità in ordine al pluralismo ideologico e dottrinario risorgimentale, alle singole sfumature di pensiero di quella folla di scrittori politici che si configurò come un’autentica polifonia di voci che ha scandito il tono del pensiero politico italiano del secolo decimonono. L’anno scorso, le celebrazioni hanno soffocato tutte queste espressioni di pensiero sotto il candido mantello ideologico del politicamente corretto, rievocando il patriottismo risorgimentale in funzione del processo di statebuilding, vale a dire della costruzione dello Stato, senza peraltro soffermarsi sulle parimenti importanti dinamiche del nation-building, cioè dei tentativi messi in atto dallo Stato per creare la sua nazione politica, prescindendo da quella culturale, artistica e linguistica che – come noto – precede sempre la nascita degli Stati. In certa misura, di questa rimozione è stato vittima pure Antonio Rosmini – proclamato beato appena quattro anni prima, il 18 novembre 2007 – perché se è vero che il pensiero e la figura del sacerdote roveretano sono stati rievocati dal cardinale Angelo Bagnasco, da Domenico Fisichella e da Umberto Muratore (direttore del Centro internazionale di Studi rosminiani di Stresa), è parimenti vero che la sua assenza nel dibattito pubblico delle cele-

Stefano B. Galli Presidente, Éupolis Lombardia


38 CONFRONTI 4/2012 I CLASSICI

Ad oggi, il pensiero di Rosmini non ha trovato un adeguato riconoscimento in ambito storiografico

Per Muratore «Rosmini è uno dei pochi che, prima ancora dell’unificazione d’Italia, ha avuto l’occasione di lasciare un progetto chiaro di federalismo»

brazioni è stata oltremodo significativa. L’intervento del cardinale Bagnasco è stato – a suo modo – molto politico: il federalismo rosminiano ha una sua forte attualità poiché si configura come la «stella polare» delle riforme urgenti necessarie al Paese. Fisichella ha dedicato al “caso Rosmini” una monografia1 in cui sottolinea la robustezza e il rigore teorico dell’apparato speculativo rosminiano nell’ambito del più vasto pensiero cattolico-liberale risorgimentale sul tema dell’unità nazionale. E tuttavia il suo pensiero – complesso e molto articolato, ma anche organico – non ha trovato un adeguato riconoscimento in ambito storiografico. Di qui il “caso” Rosmini. Infine Muratore, che nel suo libro Rosmini per il Risorgimento, fra unità e federalismo ricostruisce il pensiero politico rosminiano; un pensiero troppo scomodo e anche – per certi aspetti – troppo ambizioso. Rosmini, osserva Muratore, «condanna tutte quelle diversità negative, rappresentate dal localismo, dall’egoismo dei vari territori, dai municipalismi e dai tatticismi, e punta invece alle cose che uniscono: il riconoscimento dei diritti e della cultura delle varie popolazioni che, a seconda del territorio e della propria storia, si sono sviluppati costruendo dei beni e dei valori che bisogna riconoscere»2. E qui innesca una polemica storiografica rilevante: «Rosmini è uno dei pochi che, prima ancora dell’unificazione d’Italia, ha avuto l’occasione di lasciare un progetto chiaro di federalismo. Cattaneo, ad esempio, che viene considerato comunemente il padre del federalismo, non ha un progetto chiaro in merito. Aveva delle idee sul futuro ma non riteneva l’Italia pronta per una posizione federale, tanto che è morto senza lasciare linee concrete. Rosmini questo progetto ce l’ha e si dà da fare per realizzarlo»3. Non dobbiamo dimenticarci che le celebrazioni cadeva1) Fisichella D. (2011), Il caso Rosmini. Cattolicesimo, nazione, federalismo, Carocci, Roma. 2) Fronio A. M. (2011), “Unità nella varietà, il progetto federalista di Antonio Rosmini”, intervista a Umberto Muratore, in Estra, 18, gennaio 2011. 3) Ibidem.


I CLASSICI CONFRONTI 4/2012 39

no nel pieno del processo di federalizzazione fiscale del Paese avviato nel 2009; un processo poi risolutamente sospeso per ragioni eminentemente politiche. Il riferimento al federalismo – o meglio, la riscoperta e la riabilitazione della figura di Rosmini in chiave federalista – era quindi una sorta di passaggio obbligato. Resta il fatto che un grande amico di Rosmini, vale a dire Alessandro Manzoni, aveva definito il sacerdote roveretano «una delle sei, sette grandi intelligenze dell’umanità». E Giuseppe Capogrossi avrebbe in proposito osservato che Rosmini «è il solo genio che abbia avuto un amico proporzionato a lui», cioè l’autore del Fermo e Lucia. Papa Giovanni Paolo II, nell’enciclica Fides et ratio, ha scritto che era «tra i pensatori più recenti nei quali si realizza un fecondo incontro tra sapere filosofico e Parola di Dio». Non solo, ma «L’ammirazione crescente e l’interesse verso la sua figura e il suo pensiero suscitano l’esigenza di mettere in risalto le sue virtù, la sua statura morale e spirituale nelle singolari prove che lo afflissero nella vita». E Benedetto XVI l’ha indicato tra i «fedeli maestri». Antonio Rosmini Serbati, il sacerdote roveretano La valle di Ledro è una graziosa vallata del basso Trentino, posta a occidente di Riva del Garda e di Arco, verso la val Sabbia bresciana, ornata da un delizioso laghetto alpino. Di Biacesa, paesino che segna l’ingresso nella valle, era originaria Giovanna dei conti Formenti, la mamma di Antonio Rosmini. Spesso ospite di casa Rosmini, Niccolò Tommaseo avrebbe scritto di lei: «Voi avete per madre la più rara donna che io mai conoscessi. La sua prudenza, la sua modestia, la sua affabilità, la sua religione, il suo amore per i figli, la sua dolcezza con tutti mi sorprese, mi rapì e risvegliò nel mio seno la più alta venerazione e meraviglia». Il padre, Pier Modesto, è di Rovereto, la “Atene” del Trentino, così chiamata per la vivacità della vita culturale cittadina sin dal Settecento. Una vivacità che ha portato alla nascita della prestigiosa Accademia roveretana degli Agiati, istituita da Maria Teresa d’Austria nel 1751. Pier

Giovanni Paolo II ha scritto nella Fides et ratio che era tra quei pensatori «nei quali si realizza un fecondo incontro tra sapere filosofico e Parola di Dio» e Benedetto XVI l’ha indicato tra i «fedeli maestri»


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I suoi superiori e il papa Pio VII lo esortano a coltivare la naturale inclinazione che dimostra per la speculazione filosofica

Con il Manzoni instaura un rapporto di profonda amicizia. A lui Rosmini affiderà il proprio testamento spirituale: «Adorare, tacere, gioire»

Modesto è uomo severo e austero, di costumi assai morigerati e di grande rettitudine interiore. Ha un forte senso della famiglia e un notevole attaccamento – quasi una devozione – alle insegne imperiali dell’aquila bicipite, con tutto quel che ciò comportava, al di là della proverbiale buona amministrazione austriaca. Antonio nasce a Rovereto il 24 marzo 1797 – in prossimità della fine, avvenuta nel 1803 per effetto dell’invasione napoleonica, del Principato vescovile di Trento, parte del Sacro romano impero della nazione germanica – ed è il secondogenito di tre fratelli: Giuseppa Margherita, la sorella maggiore, che entrerà nelle Suore di Canossa, e Giuseppe, il fratello minore. Antonio frequenta l’imperiale e regio ginnasio di Rovereto, prima di trasferirsi – corre l’anno 1816 – nella rinomata e prestigiosa università di Padova ed essere ordinato sacerdote il 21 aprile 1821 dal vescovo di Chioggia. Sulla scelta religiosa ha non poca influenza la sorella Margherita, che ha sempre esercitato un certo ascendente sul fratello minore. Termina gli studi giuridici e filosofici presso l’ateneo patavino nel giugno 1822. Sin da subito manifesta una notevole inclinazione per la speculazione filosofica e monsignor Grasser, vescovo di Treviso, lo porta con sé a Venezia, dove Antonio conosce il patriarca della città lagunare, il cardinale Ladislao Pyrcher, che gli chiederà di accompagnarlo a Roma. Qui entra in contatto con il papa, Pio VII, il quale lo esorta a proseguire gli studi filosofici. Cinque anni dopo l’ordinamento sacerdotale, Antonio – che ha già maturato il convincimento di fondare un istituto caritatevole – si trasferisce a Milano e, grazie a Niccolò Tommaseo, conosce Alessandro Manzoni, con il quale instaura un rapporto di profonda amicizia. Sarà proprio l’autore dei Promessi sposi ad assistere, sul letto di morte, il sacerdote roveretano che spirando gli affidò il proprio testamento spirituale: «Adorare, tacere, gioire». A Milano, Rosmini conosce anche il conte Giacomo Mellerio, che gli mette a disposizione una sua proprietà nei pressi di Domodossola, sulla sponda occidentale del La-


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go Maggiore. Qui nascerà, nel 1828, sull’impianto teologico – fortemente ascetico – delle Massime di perfezione cristiana, l’Istituto della Carità. Decide poi di compiere un nuovo viaggio a Roma – sul finire dell’anno – per ottenere il riconoscimento del neonato Istituto. Papa Leone XII non fa in tempo ad approvare la nascita dell’Istituto della Carità. E Rosmini – nel maggio dell’anno successivo – si reca in visita dal suo successore, papa Pio VIII, che esorta il sacerdote roveretano «a scrivere libri e non occuparsi degli affari della vita attiva: ella maneggia assai bene la logica e noi abbiamo bisogno di scrittori che sappiano farsi temere». In effetti, Antonio Rosmini ha sempre scritto molto. Tra le sue opere maggiori, si possono ricordare: Nuovo saggio sull’origine delle idee (1830), Principi della scienza morale (1831), Le cinque piaghe della Santa Chiesa (1832), Antropologia (1839), Filosofia della politica (1839), Filosofia del diritto (1841-45), Teodicea (1845), Psicologia (1850). A riconoscere l’istituto della Carità – nel settembre 1839 – sarà un amico di Rosmini, il cardinale Mauro Cappellari, salito al soglio pontificio il 2 febbraio 1831, con il nome di Gregorio XVI. Alle prime notizie dell’insurrezione di Milano nel 1848, Antonio Rosmini raggiunge rapidamente la città meneghina e intreccia contatti con l’arcivescovo Bartolomeo Romilli, con il capo del governo provvisorio, il conte Gabrio Casati, e con l’amico di sempre, Alessandro Manzoni. Sostiene con forza le ragioni del moderatismo allo scopo di favorire la convergenza delle ambizioni del regno sabaudo con le aspirazioni del Lombardo-Veneto. Del resto, in quei giorni sta per uscire anonimo (ma presto si scoprirà il nome dell’autore) il suo libro La costituzione secondo giustizia sociale, che comprende l’appendice Sull’Unità d’Italia. Nell’estate dello stesso anno Antonio Rosmini riceve l’incarico da Carlo Alberto, sollecitato dal padre del neoguelfismo Vincenzo Gioberti, di effettuare una missione diplomatica a Roma al fine di caldeggiare l’alleanza di papa Pio IX con i Savoia per ingaggiare una guerra

Nel 1828, sull’impianto teologico delle Massime di perfezione cristiana, fonda l’Istituto della Carità. Non smette comunque di studiare, né di scrivere libri

Durante l’insurrezione di Milano del 1848, sostiene con forza le ragioni del moderatismo allo scopo di favorire la convergenza delle ambizioni del regno sabaudo con le aspirazioni del Lombardo-Veneto


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A qualsiasi accordo fra il regno piemontese e il papato Rosmini ritiene preliminare l’elaborazione di un disegno di aggregazione confederativa degli Stati della penisola con a capo lo stesso papa

A Gaeta, dove il papa si è rifugiato, prevale però la linea della repressione militare dell’insurrezione costituzionale. Nel giugno 1849 perciò Rosmini rientra a Stresa

contro l’impero d’Austria. Ma il sacerdote roveretano negozia i termini della missione diplomatica, consapevole della difficoltà di ottenere un risultato positivo. Ritiene infatti preliminare a qualsiasi forma di accordo fra il regno piemontese e il papato l’elaborazione di un disegno di aggregazione confederativa degli Stati della penisola con a capo lo stesso papa. Solo a questa condizione – a suo giudizio – il pontefice si sarebbe potuto alleare anche militarmente con i Savoia per muovere guerra all’Austria. Ottiene il consenso di Carlo Alberto e con questo mandato parte alla volta di Roma, dove viene ricevuto da Pio IX con grande affabilità e disponibilità. Ma le vicende politiche tutte interne allo Stato piemontese evolvono verso il ministero di Ettore Perrone di San Martino, che non ne vuol sapere della proposta confederativa da illustrare al papa. E pretende subito l’accordo militare. Questa delegittimazione pesa sulla missione diplomatica del sacerdote roveretano, che si dimette. E tuttavia il papa vuole che Rosmini rimanga a Roma: si parla di lui come del prossimo segretario di Stato vaticano. All’indomani dell’assassinio di Pellegrino Rossi, Rosmini dovrebbe diventare primo ministro. Ma il sacerdote roveretano respinge con fermezza questa offerta perché ritiene che il papa, nella sua scelta, non sia stato libero ma apertamente condizionato. E ciò determina l’anticostituzionalità del governo della neonata Repubblica romana. Quando, alla fine di novembre, il papa scappa a Gaeta, Rosmini lo segue, con il deliberato obiettivo di lavorare affinché Pio IX possa tornare autonomamente a Roma – senza l’appoggio straniero – e possa riprendere le redini del potere, riconoscendo al popolo insorto il regime costituzionale costruito attraverso l’insurrezione. Ma a Gaeta, proprio grazie al sostegno straniero, prevale la linea del cardinale Antonelli, incline alla repressione militare dell’insurrezione costituzionale. E così, nel giugno del 1849, Rosmini rientra a Stresa. Durante il viaggio riceve la notizia che La costituzione secondo la giustizia sociale e anche le Cinque piaghe sono state messe all’indice. Cinque piaghe che risentono dell’influen-


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za di un altro scrittore politico trentino, quel Carl’Antonio Pilati, illuminista di Tassullo, in Val di Non, che nel 1767 aveva scritto il libro Di una riforma d’Italia – così amato dal patriarca dei Lumi, Voltaire – in cui censurava con notevole aggressività verbale la deriva di una religiosità, non più autentica perché apertamente condizionata dalla magia e dalla superstizione. A Stresa, Rosmini riscopre – malgrado gli attacchi dei Gesuiti – la serenità e la tranquillità che favoriscono il raccoglimento, la riflessione e il pensiero, confortato dalle visite di alcuni amici, primo fra tutti Alessandro Manzoni, che – come si è detto – è accanto al sacerdote roveretano in punto di morte, il primo luglio 1855. La nascita dell’idea di «Italia» e la sua dimensione politica L’idea di “Italia” nasce in un ambito eminentemente letterario e culturale – tra Vittorio Alfieri e Ugo Foscolo – nel corso del secolo decimottavo. Solo alle soglie del secolo successivo entra nel dibattito politico e lo infiamma, per effetto dei numerosi progetti di unificazione che vengono elaborati e proposti. Un primo laboratorio teoricopolitico è rappresentato dal concorso bandito dall’amministrazione franco-lombarda, a Milano, nel 1796: Quale dei governi liberi meglio conviene alla felicità dell’Italia?. Nei fatti, i più ardenti spiriti patriottici e le più vive intelligenze politiche meneghine hanno aspettato con ansia l’ingresso di Napoleone in città, nella consapevolezza che il generale còrso avrebbe convocato un’assemblea costituente – in linea con gli orientamenti delle dottrine costituzionali dell’età rivoluzionaria – per dibattere e analizzare l’ordine politico migliore da dare alla Penisola appena “liberata” per opera dei francesi. Perfettamente a suo agio nella gestione del potere, Napoleone li delude. E bandisce quel concorso letterario, senza consentire a nessuno di compartecipare alla gestione di un ordine politico di matrice direttoriale esportato dalla Grande armée sulla punta delle baionette. Il concorso del 1796 è vinto dall’economista piacentino Melchiorre Gioia, che propone il progetto di un’Italia li-

L’idea di “Italia”, nata nel XVIII secolo in ambito letterario e culturale, entra nel dibattito politico solo alle soglie dell’Ottocento, per effetto dei numerosi progetti di unificazione che vengono elaborati e proposti


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Nel concorso bandito nel 1796 dall’amministrazione franco-lombarda un nutrito filone dei testi presentati è rubricabile tra le dottrine confederative

Sin da allora pensare allo Stato unitario era davvero difficile

bera e indipendente, repubblicana e democratica; un’Italia che per tradizioni storiche e culturali, ma anche per lingua e geografia, è indivisibile. E tuttavia, nell’ambito dei testi presentati, un nutrito filone è rubricabile tra le dottrine confederative, come ha recentemente dimostrato Elena Riva in un articolo su queste stesse pagine di Confronti4. Giovanni Antonio Ranza, per esempio, propone la sua Vera idea del federalismo italiano. Il prelato vercellese, esponente di un radicale – e ideologicamente paradossale – giacobinismo dalle profonde radici rousseauiane, ritiene che l’immagine del federalismo presso l’opinione pubblica sia paragonabile a quella dell’orco e della befana tra i bambini. Anche se il suo, nella realtà, è un progetto confederale. «Il Federalismo, se ben si considera, è lo stesso – scrive Ranza – che l’orco e la befana presso i fanciulli. Egli è un andazzo di allarme, uno spauracchio di moda, contro il quale si grida e si fischia per solo prurito di gridare e fischiare. La befana e l’orco dispaiono presso i fanciulli con la fiaccola della ragione. Lo stesso avverrà, io spero, del federalismo Italiano, allorché se ne avrà una vera idea». E prosegue: «L’Italia, tutto al contrario della Francia, è divisa in molti Stati da parecchi secoli; Stati diversi di costumi, di massime, di dialetto, d’interessi; Stati che nutrono (mi rincresce dirlo!) vicendevolmente un’avversione gli uni degli altri. Ora il voler unire questi Stati ad un tratto con una rigenerazione politica in un solo Governo, in un solo Stato, con una sola costituzione, è lo stesso che cercare il moto perpetuo, e la pietra filosofale». Insomma, pensare sin da allora allo Stato unitario era davvero difficile. Tant’è vero che Ranza elabora il progetto di una confederazione italiana composta da alcune repubbliche autonome e indipendenti che alla confederazione delegano solamente la politica estera, quella militare e quella commerciale. A Pisa – città facilmente rag4) Riva E. (2012), “Milano, 1796: federalisti e unitari a confronto nel concorso di idee promosso dall’amministrazione napoleonica sul tema Quale dei governi liberi meglio convenga alla felicità d’Italia?”, in Confronti, 2, pp. 161-177.


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giungibile da tutta la Penisola – si sarebbe insediato un Congresso generale delle Repubbliche federate al quale avrebbero partecipato due rappresentanti per ogni Stato aderente al progetto. Fino al Quarantotto, la soluzione della questione dell’unificazione italiana in una prospettiva confederativa è largamente condivisa, soprattutto dagli scrittori politici piemontesi e lombardi, protagonisti del dibattito risorgimentale. L’ipotesi della confederazione raccoglieva i maggiori consensi per via della struttura geopolitica della penisola, articolata nei sette Stati che avrebbero poi dato vita al processo di unificazione nazionale. Da Santorre di Santa Rosa a Luigi Torelli e Giacomo Durando, da Cesare Balbo a Vincenzo Gioberti e allo stesso Antonio Rosmini, sino al 1848 la soluzione della questione italiana in base a un progetto confederativo – anche al di là del disegno neoguelfo della confederazione di Stati, ciascuno con il proprio principe, presieduta dal papa – rappresenta l’opzione prevalente. Si tratta infatti del progetto di riunire secondo una soluzione unitaria i sette Stati preunitari (regno di Piemonte e Sardegna, Lombardo-Veneto, ducato di Parma e Piacenza, ducato di Modena e Reggio, granducato di Toscana, Stato della Chiesa e regno delle due Sicilie) dal costo politico minore. Quella confederativa era la soluzione più semplice alla questione dello state-building, iscritta nella «natura delle cose», cioè nella fisionomia geopolitica della Penisola. Oltretutto, consentiva di risolvere pure il grosso problema rappresentato dalla presenza del Papato e dello Stato della Chiesa, che spezzava in due la penisola secondo latitudine, da Est a Ovest ovvero dall’Adriatico al Tirreno, e che ossessionava gli scrittori politici sin dall’età di Machiavelli. È in questo quadro ideologico che bisogna inserire il pensiero politico rosminiano.Un pensiero che ovviamente prende le mosse dal rapporto tra religione e politica; un rapporto inteso come fondamentale rispetto alla libertà e al progresso. Al centro del sistema filosofico rosminiano c’è la persona umana, dalla quale promana ogni forma di diritto, che determina la costruzione giuridica

Fino al 1848 il progetto confederativo rappresenta l’opzione prevalente, suggerita dalla fisionomia geopolitica della Penisola

In questo quadro ideologico s’inserisce il pensiero politico rosminiano, che prende le mosse dal rapporto tra religione e politica; un rapporto inteso come fondamentale rispetto alla libertà e al progresso


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Secondo la filosofia di Rosmini il diritto è una prerogativa naturale della persona umana, che è dunque la garanzia del pluralismo sociale. Il diritto è la persona. E lo Stato – che non genera diritto – deve solamente disciplinare, attraverso la costituzione, la tutela dei diritti naturali individuali

della società. La persona umana è a un tempo individuo e animale sociale, come aveva detto Aristotele. È la razionalità, non disgiunta dalla coscienza della verità e dal senso del bene e del male, cioè dal realismo politico, che può garantire la costruzione delle organizzazioni sociali, da quella della famiglia alla società politica. L’idea di un’origine della società e del potere attraverso un contratto sociale – à la Rousseau, per intenderci – è aliena dalla riflessione rosminiana, perché il sacerdote roveretano considera un elemento essenziale della persona umana la sua vocazione naturale alla socialità. E questo basta per spiegare come nascono le società. È una filosofia personalista, quella di Rosmini, poiché il diritto è una prerogativa naturale della persona umana, che è dunque la garanzia del pluralismo sociale. Il diritto è la persona. E lo Stato – che pertanto non genera diritto, esercitando un potere coercitivo nei confronti dei singoli individui – deve solamente disciplinare, attraverso la costituzione, la tutela dei diritti naturali individuali. L’individuo è allora superiore allo Stato: appartiene infatti alla società teocratica, rappresentata dalla Chiesa, che si configura come un modello sociale in cui la libertà individuale è un valore essenziale e viene promosso e tutelato. La società teocratica non è che una delle tre forme di società che Rosmini ipotizza: società famigliare, società dello Stato e società del genere umano. Che è la società teocratica, appunto. Per questa impostazione liberale e personalista di fondo, Rosmini ha esercitato una grande influenza sul pensiero politico di ispirazione cattolica della prima metà dell’Ottocento italiano; punto di riferimento di quanti auspicavano una riforma del cattolicesimo finalizzata a rigenerare la sua dimensione spirituale, riducendo quella temporale. La sua popolarità fu davvero notevole sino a quando il progetto politico della confederazione guidata dal papa – nel nome del quale egli s’impegnò attivamente – non fallì, nel 1848. Ma l’osservazione della realtà gli aveva suggerito che il generalizzato sentimento nazionale radicato nella cultura politica della Penisola poteva esse-


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re considerato come il movimento dinamico di aggregazione sociale proprio degli uomini liberi che intendono trovare nello Stato da costruire la più alta forma di tutela dei diritti individuali di cui sono titolari. Tale sentimento può consentire agli individui di andare oltre i sette Stati in cui è scomposto lo stivale, tuttavia salvaguardando le singole tradizioni civiche, dal punto di vista storico e culturale. E questo può consentire di evitare il «perfettismo politico», cioè l’astrattismo – per esempio – del costituzionalismo rivoluzionario francese, troppo lontano dai modelli di cultura e di comportamento radicati nella comunità politica. Applicando questo ragionamento alla realtà della Penisola, Rosmini rilevava quanto diverse fossero le tradizioni civiche delle comunità territoriali, che determinavano forti differenze e fratture profonde. La strada maestra – più realistica e più concreta – per ricomporre queste fratture ed esaltare il pluralismo era quella di evitare di costruire uno Stato centralizzato, approdando piuttosto a uno Stato costituzionale di tipo confederale. Lo Stato centralizzato avrebbe nei fatti approfondito le fratture e si sarebbe rivelato completamente avulso dalla realtà storica e culturale delle comunità territoriali della Penisola. Si trattava di una soluzione potenzialmente molto pericolosa perché avrebbe potuto innescare un generalizzato movimento insurrezionale contro lo Stato burocratico e accentratore. Al contrario, l’obiettivo doveva essere quello di costruire – attraverso una costituzione – lo Stato unitario, garantendo tuttavia la naturale varietà dei popoli dello stivale. Era questo il progetto che propose ai suoi interlocutori nella missione romana del 1848 e che suscitò un ampio dibattito presso le cancellerie dei sette Stati, raccogliendo il consenso del papa e del primo ministro toscano Gino Capponi. Si trattava di un progetto che era stato preceduto, immediatamente a ridosso del 1848, dall’idea di convocare un’assemblea costituente del regno dell’Alta Italia, come scrisse sul «Risorgimento» di Cavour in una dozzina di articoli apparsi poco prima della missione ro-

Rilevando quanto fossero diverse le tradizioni civiche delle comunità territoriali, nella missione romana del 1848 propose un progetto che aveva l’obiettivo di costruire lo Stato unitario, garantendo tuttavia la naturale varietà dei popoli dello stivale


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Il suo progetto prevedeva una Dieta permanente con sede a Roma e presidente onorario il papa, quale suprema autorità morale

mana, vista la piega che stavano assumendo gli eventi nell’Italia settentrionale. In questi articoli censurava con fermezza gli apparati normativi e l’organizzazione del regno sabaudo, collocandosi in una posizione non molto lontana rispetto a quella di Carlo Cattaneo e auspicando l’adozione di una costituzione per un ordine politico – di matrice confederale – del tutto nuovo. Rosmini era convinto che per approdare alla fondazione dello Stato unitario la strada maestra fosse quella di «fondare una confederazione fra i diversi Stati italiani con una Dieta permanente nella quale tutti fossero rappresentati, e alla quale fosse rimesso interamente il giudizio tanto sulla giustizia quanto sulla prudenza della guerra e sul modo di condurla, e finalmente sulla sistemazione d’Italia dopo finita la guerra: il che darebbe a tutti gli Stati una guarentigia della loro esistenza, e dell’equa e fraterna distribuzione tra essi sia dei pesi che degli utili dell’impresa». Il suo progetto prevedeva una Dieta permanente (assemblea o senato unitario) con sede a Roma e presidente onorario il papa, quale suprema autorità morale; Dieta che si configurava come la sede – anche fisica – del patto confederale posto all’origine dell’aggregazione degli Stati che esplicitavano la loro volontà unitaria e rinunciavano alla loro sovranità assoluta. La Dieta era lo strumento privilegiato di garanzia dell’indirizzo politico degli Stati riuniti nella confederazione sul terreno delle relazioni internazionali. Sul piano interno, la Dieta avrebbe dovuto garantire la concordia e la prosperità degli Stati. La costituzione avrebbe altresì individuato un apparato normativo valido per tutti i membri della confederazione sul piano del diritto civile, penale e commerciale, adottando una moneta comune e organizzando l’esercito, promuovendo l’omogeneità degli apparati burocratici degli Stati e dell’articolazione delle funzioni e degli uffici della pubblica amministrazione. Per quanto sottovalutata dalla storiografia, la prospettiva rosminiana era davvero robusta e coerente, poiché inquadrava il problema dell’unità confederale in termini


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eminentemente costituzionali, cosa che né Gioberti, né Cattaneo avevano pensato. La costituzione avrebbe dovuto garantire la nascita di uno Stato unitario, basato sul pluralismo culturale e storico delle singole realtà geografiche, secondo due livelli istituzionali e di governo ben distinti, trasformando l’articolazione degli antichi Stati in senso regionale. E tuttavia, gli Stati conservavano intatta la propria sovranità in relazione appunto agli affari regionali. Per questo si può dire che Rosmini si colloca oltre il confederalismo neoguelfo, lo supera e approda a una prospettiva autenticamente federalista non lontana dal modello svizzero.

La prospettiva rosminiana inquadrava il problema dell’unità confederale in termini eminentemente costituzionali, approdando a un federalismo non lontano dal modello svizzero


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Il tema

La questione sussidiaria e la lezione di Chantal Delsol

Nel contesto delle turbolente vicende finanziarie che negli ultimi anni hanno investito i Paesi dell’euro-zona, nonché dell’acuirsi delle tensioni relative ai debiti pubblici degli Stati membri dell’Unione europea, sta emergendo un eurocentrismo di nuovo genere. Un esempio paradigmatico di questa tendenza è la nota vicenda1 che ha accompagnato l’approvazione della modifica dell’articolo 81 della Costituzione italiana, in materia di equilibrio di bilancio. Riforma, per così dire, richiesta dall’appartenenza dell’Italia all’Unione. Il fenomeno, che ha contorni indefiniti e arriva a toccare ambiti legislativi – come il diritto di famiglia2 – che sono tradizionalmente ritenuti di competenza dei singoli Stati nazionali, ha suscitato forti preoccupazioni da parte di questi ultimi in relazione alla perdita della loro sovranità. 1) Più volte è stata richiamata nelle sedi istituzionali l’esigenza di promuovere all’interno degli Stati membri riforme costituzionali stringenti, in grado di condurre al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica che discendono dall’appartenenza all’Unione Europea. In particolare, con il Patto euro plus, approvato su impulso franco-tedesco dai Capi di Stato e di Governo della zona euro nella riunione dell’11 marzo 2011 e condiviso dal successivo Consiglio europeo del 24-25 marzo, gli Stati contraenti si sono impegnati a recepire nella legislazione nazionale le regole di bilancio dell’Unione europea fissate nel Patto di stabilità e crescita firmato ad Amsterdam nel 1997. Un cogente richiamo al raggiungimento di detti obiettivi è stato poi effettuato per mezzo della direttiva del Consiglio europeo sui quadri di bilancio dell’8 novembre 2011. Da ultimo si ricordi la lettera “segreta” spedita il 5 agosto dello scorso anno al Governo Italiano dal presidente della Bce, Jean-Claude Trichet, e dal suo successore in pectore, Mario Draghi, oggi governatore della Banca d’Italia, con la quale si chiedeva all’Italia – tra le altre cose – il raggiungimento dell’equilibrio di bilancio entro il 2013. 2) Si pensi al ricorso sempre piú frequente alla cosiddetta “Teoria del consenso” da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo su tematiche quali modelli di famiglia o filiazione.

Giada Ragone Dipartimento di Economia, Università Ca’ Foscari di Venezia


52 CONFRONTI 4/2012 Il tema

Nel contesto attuale è lecito e opportuno proporre il ritorno ad un’aspirazione sussidiaria?

L’Italia, come altri Paesi, ha conseguentemente assistito all’affermarsi – rectius, al riaffermarsi – al proprio interno di un allarmato statalismo spinto dall’austerity. Il sotteso postulato per cui «centralizzando si risparmia o, almeno, si riducono gli sprechi» ha ad esempio condotto il Governo Italiano a presentare un disegno di legge costituzionale volto a modificare nuovamente il Titolo V, correggendo in parte l’impostazione “filo-regionale” della riforma del 2001, e ad elaborare un cosiddetto decreto taglia-province che – attraverso una serie di accorpamenti – prevede il passaggio di queste da 86 a 51. A fronte di un simile quadro, che ruolo rimane alle Regioni e agli Enti locali in uno Stato che è sempre più privo di autonomia politica? Il regionalismo può ancora avere una funzione di garanzia delle istanze territoriali? E, tornando alla questione europea, c’è ancora margine per la costruzione di un’Unione attenta alla conservazione delle diversità e della libertà politica dei propri membri? In ultima istanza: nel contesto attuale è lecito e opportuno proporre il ritorno ad un’aspirazione sussidiaria? Per tentare di dare risposta a questi interrogativi, risulta di grande interesse ripercorrere la lezione della filosofa e politologa francese Chantal Delsol. Chi è Chantal Delsol Nata a Parigi il 16 aprile 1947, Chantal Delsol3 cresce in una famiglia cristiana appartenente al cattolicesimo sociale dell’area di Lione. È forse la più celebre allieva di Julien Freund4, con il quale si laurea in filosofia alla Sorbona nel 1982, discutendo una tesi dal titolo Tyrannie, despotisme, dictature dans l’antiquité greco-romaine. Fra i suoi maestri vi sono anche Francois Dagognet, Henri Maldiney, Bernard Bourgeois, 3) La studiosa è anche nota con il doppio cognome Millon-Delsol, a seguito del matrimonio avvenuto nel 1970 con Charles Millon. Dall’unione sono nati sei figli: Thomas, Béatrice, Charles-Etienne, Constance, Xavier e Vilay-Philippe. 4) Scomparso nel 1993, Freund fu importante studioso di filosofia politica, sociologia, epistemologia delle scienze sociali e storico del pensiero sociale. Allievo di Raymond Aron, Max Weber e Carl Smith, è autore del celebre saggio L’Essence du politique.


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Gilles Deleuze nonché Frédéric Le Play, del quale ama definirsi l’erede spirituale e la continuatrice. Maître de conférence nel 1988 presso l’Università di Créteil Paris XII, quattro anni dopo diviene professoressa di filosofia della politica all’Università Paris-Est Marne-la-Vallée. Qui fonda il Centre d’études européennes, dedito all’indagine della storia delle idee politiche europee e, in particolare, dell’Europa centrale5. Collabora inoltre con l’Institut supérieur des affaires de défense dell’Università PanthéonAssas. Dal 1994 al 2005 ha diretto la raccolta Contretemps dell’editore La Table Ronde. Tra le sue attività spiccano anche quella di scrittrice di romanzi6 e di editorialista per Le Figaro e per il settimanale Valeurs actuelles. Nei suoi articoli – così come nei suoi saggi – non risparmia dure critiche al suo Paese, la Francia, che reputa cocciutamente centralista7 e accecato da un laicismo estremo ed anticlericale8. Nel 2000 viene premiata da l’Académie francaise per il saggio L’eloge de la singularité, nel quale la Delsol denuncia la disumanizzazione operata dalla «modernité tardive» che ha origine nella dimenticanza della dignità dell’uomo e nella riduzione della natura insondabile del singolo9: la preoccupazione dell’autrice è tale da farle af5) In materia, la Delsol ha recentemente preso parte alla pubblicazione di Delsol C., Maslowski M., Nowic J. (2002) (a cura di), Mytes et symboles politiques en Europe centrale, PUF, Parigi. 6) Tra i suoi romanzi piú noti: L’Enfance nocturne (1993) e Quatre (1998). 7) Nell’introduzione a Millon-Delsol C. (2003), Il principio di sussidiarietà, Giuffrè, Milano, p. 2, l’autrice sottolinea che benché «nel XX secolo, il principio di sussidiarietà costituisce un punto di riferimento e alimenta continui dibattiti in alcuni paesi europei, […] in Francia è assolutamente ignorato persino da un pubblico colto (nessun dizionario francese lo menziona)». Lo stesso concetto è affermato dalla politologa in un’intervista, Delsol: ecco il segreto di Hollande, lo “Zapatero” francese, rilasciata a ilsussidiario. net il 3 maggio 2012: «Il principio di sussidiarietà è sconosciuto in Francia, sia come concetto che come applicazione. Il nostro Paese è centralizzato da secoli (si legga Tocqueville!) e la maggior parte di chi conta giustifica e sostiene questa centralizzazione». 8) Scrive Chantal Delsol su Le Figaro: «Se l’evocazione delle radici cristiane è stata espulsa dai testi di riferimento europei, è chiaramente sotto l’influenza della Francia», «un paese in cui la laicità corrisponde ancora a un anticlericalismo primario e arrogante, e l’ateismo vi è considerato come il fiore all’occhiello del Progresso, come nei tempi lontani, nel 1793, o in quelli del comunismo militante». 9) L’interesse per la modernità, porta Chantal Delsol a dirigere dal 2008 l’Observatoire de la modernité presso il Collége des Bernardins, dove organizza seminari e cicli d’incontri.

Chantal Delsol non risparmia dure critiche al suo Paese, che reputa cocciutamente centralista e accecato da un laicismo estremo ed anticlericale


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«L’epoca attuale non rappresenta un’opposizione alle ideologie del XX secolo… Rappresenta invece la loro continuazione»

Secondo il principio di sussidiarietà l’auctoritas interviene solo laddove le istanze inferiori non siano in grado di far fronte autonomamente alle proprie esigenze

fermare che «l’epoca attuale non rappresenta un’opposizione alle ideologie del XX secolo… Rappresenta invece la loro continuazione»10. Intellettuale di destra e, per sua definizione, “neoconservatrice”, è ferma sostenitrice del liberalismo politico, della difesa dell’autonomia, dei valori cristiani e della famiglia. In molti suoi saggi11 si occupa della sussidiarietà e del federalismo. Proprio la sua insistenza su questi due temi rende la sua opera un contributo fondamentale alle questioni messe in luce in apertura. Il principio di sussidiarietà Il principio di sussidiarietà permette di rispondere a domande quali: perché esiste l’autorità? Quale ruolo e compito essa deve avere? Nella sua formulazione minimale, esso afferma infatti che l’auctoritas è chiamata a intervenire solo laddove le istanze inferiori non siano in grado di far fronte autonomamente alle proprie esigenze. In Le principe de subsidiarietè – opera, disponibile anche in edizione italiana12, nella quale l’autrice raccoglie in sintesi i risultati dei suoi studi sul tema – Chantal Delsol chiarisce che il concetto di autorità si riferisce a molte-

10) Cfr. Delsol C. (2010), Elogio della singolarità, Liberilibri. 11) Si vedano in particolare: L’Etat subsidiaire (1992); Le principe de subsidiarité (1993) e L’irrévérence – Essai sur l’esprit éuropéen (1994). 12) Millon-Delsol C. (2003), Il principio di sussidiarietà, Giuffrè, Milano, con presentazione e traduzione a cura di Massimo Tringali. Le citazioni fatte qui di tale testo sono appunto tratte da questa sua edizione italiana.


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plici figure, connesse ai contesti più disparati: con questo termine può ad esempio intendersi il padre di famiglia, il sindaco di una città, il datore di lavoro o, non ultima, l’autorità sovrana di uno Stato. Nonostante l’eterogeneità delle ipotesi in cui sia possibile individuare un’autorità, l’applicazione del principio di sussidiarietà può rivelarsi indistintamente utile. Spiega infatti la Delsol che, sebbene l’autorità fondi la propria ragion d’essere nella mancanza di autosufficienza degli individui, «tuttavia il suo ruolo rimane secondario: essa rappresenta un mezzo a loro esclusivo servizio»13. E ciò vale tanto per il genitore – che è chiamato a provvedere alle esigenze che il bambino non è in grado di soddisfare da sé ma che, al contempo, deve adoperarsi perché l’autonomia del figlio sia sempre maggiore – quanto per lo Stato e le sue istituzioni – che devono creare le condizioni che permettano alla persona e alle aggregazioni sociali di agire liberamente ma non devono sostituirsi ad essi nello svolgimento delle loro attività. Già da questa premessa, è facile comprendere come per la studiosa francese il principio in parola non sia un semplice strumento burocratico di devoluzione delle competenze. Viceversa, esso è il frutto di una determinata concezione antropologica e filosofica che considera l’uomo «responsabile del proprio destino e capace di farsene

13) Ibi, p. 1.

Il principio di sussidiarietà non è un semplice strumento burocratico. Esso è il frutto di una determinata concezione antropologica e filosofica


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Chi meglio dell’individuo stesso è in grado di identificare le condizioni per il proprio bene? Per poterlo fare deve però avere sufficiente spazio e libertà

Il bene del singolo non può che coincidere con il bene della collettività

carico»14: riconosciute quelle che sono le proprie esigenze, chi meglio dell’individuo stesso è in grado di identificare le condizioni per il proprio bene? La Delsol precisa, tra l’altro, che perché l’uomo, il cittadino, sia davvero capace di operare le scelte migliori, deve avere sufficiente spazio e libertà per poterlo fare. Infatti una società che assistesse eccessivamente i propri cittadini rischierebbe di far atrofizzare la loro attitudine a provvedere ai propri bisogni15. E questo si rivelerebbe un grave ostacolo alla piena applicazione del principio di sussidiarietà, dato che l’esistenza in seno alla società di una forte volontà di azione ne costituisce la principale condizione16. Di fronte ad una simile concezione, si potrebbe obiettare che, ponendo in secondo piano l’azione dell’autorità, si favorisca il perseguimento degli interessi particolari dei singoli a discapito del bene comune della collettività. Niente di più falso, secondo la filosofa francese. In primo luogo, il bene del singolo non può che coincidere con il bene della collettività: è indiscutibile che ciascun cittadino sarà più felice di vivere in una società senza guerra e senza miseria che non il contrario, quand’anche questi flagelli non lo toccassero personalmente17.

14) Ibi, p. 3. 15) Cfr. Delsol C. (2001), I fondamenti antropologici del principio di sussidiarietà, in Giorgio Vittadini (a cura di), Persone e Imprese, fasc.1, vol. 10, pp. 21-23. 16) Si legge in Millon-Delsol C. (2003), Il principio..., p. 48: «La filosofia dell’azione, che è alla base di questo modo di pensare, esalta l’attore in quanto egli solo, in virtù della sua opera, può diventare ciò che è, può realizzare le sue virtualità ed essere padrone del proprio destino». 17) Cfr. Delsol C. (2001), I fondamenti antropologici...


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Viceversa, appaltare all’autorità il monopolio della realizzazione del bene comune, in contrapposizione con gli interessi dei singoli, spinge gli uomini a divenire degli «idiotes»18 (dal greco idion): incapaci di uscire dal proprio orticello per abbracciare gli insiemi e moralmente incapaci di abbracciare il bene comune. È questo il rischio che si corre quando la solidarietà cessa di essere un fatto umano e diviene soltanto qualcosa di astrattamente pianificato ovvero quando il potere politico assegna alla perequazione il posto che era della solidarietà19. Stando così le cose, nella misura in cui lo Stato aumenta la pressione fiscale a dismisura nel suo tentativo di soddisfare tutte le possibili necessità di tutti i diseredati, allora «il nostro vicino sfortunato ci diventa sempre meno simpatico»20. E se lo aiutiamo anche direttamente finiamo per avere la sensazione di essere un «imbecille che paga per due volte»21 lo stesso servizio: una volta con le imposte e l’altra con il proprio impegno e con la propria spesa personali. Un’interpretazione tanto radicale del principio di sussidiarietà, affinché trovi piena attuazione e possa essere impiegata per limitare l’autorità politica allo stretto indispensabile, necessita di tre condizioni, «non tanto in termini tecnici quanto in termini di adesione a determinati valori»22. In primis, una società sussidiaria preferisce «la prudenza più che la competenza». Secondo la tradizione centralizzatrice dello Stato-Provvidenza, ai funzionari di quest’ultimo – tecnici specificamente addestrati – compete lo svolgimento di tutte le attività di interesse pubblico (educazione, sanità, cultura, ecc.). Viceversa la visione sussidiaria dello Stato chiede che ad esso spetti semplicemente il compi18) Il termine viene utilizzato dalla Delsol (2008) in La nature du populisme ou les figures de l’idiot, Ovadia, Nizza. 19) Si veda l’intervento di Chantal Delsol all’incontro Dal Welfare State alla Welfare society. Percorsi internazionali della libertà di scelta, tenutosi a Rimini il 28 agosto 2003 in occasione della XIV edizione del Meeting per l’amicizia fra i popoli. 20) Ibidem. 21) Ibidem. 22) L’elencazione di queste condizioni è riportata in Delsol C. (2001), I fondamenti...

Appaltare all’autorità il monopolio della realizzazione del bene comune rende gli uomini degli «idiotes»

«Una società sussidiaria preferisce la prudenza alla competenza»


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L’autorità statale non è un’entità “onnicompetente”, che prende decisioni tecniche e neutre in ogni campo della vita pubblica, bensì un ultimo garante del bene comune

«Il criterio di devoluzione delle competenze [...] consisterà nella capacità di farsene carico»

Nello Stato sussidiario l’autonomia è parte integrante del benessere

to di «suscitare le iniziative volte all’interesse generale, di sostenerle finanziariamente, di garantire che esse utilizzino in modo corretto i fondi pubblici e, infine, in caso di accertata insufficienza, di sostituirsi ad esse, ma sempre temporaneamente, operando il massimo sforzo per ripristinare l’autonomia perduta». Insomma, l’autorità statale non è un’entità “onnicompetente”, che prende decisioni tecniche e neutre in ogni campo della vita pubblica, bensì un ultimo garante del bene comune23, che interviene in extrema ratio, lasciando spazio all’iniziativa di enti morali (associazioni, fondazioni, istituzioni private, cooperative, ecc.) o comunità pubbliche non statali. Per dirla con le parole della filosofa d’oltralpe: «Il criterio di devoluzione delle competenze [...] consisterà nella capacità di farsene carico. [...] Si devolverà in primo luogo la competenza all’individuo o al gruppo più vicino, per arrivare per gradi a quello più lontano, in caso di insufficienza. [...] Sarà devoluta all’istanza superiore [...] nel caso in cui l’esercizio della competenza da parte dell’istanza inferiore dovesse nuocere all’interesse generale»24. In secondo luogo, il principio di sussidiarietà porta con sé una peculiare e, per certi versi, spinosa visione dell’uguaglianza. Lo Stato sussidiario tende al benessere di tutti i cittadini ma, a differenza dello Stato-Provvidenza25, ritiene che l’autonomia sia parte integrante del benessere. Di conseguenza, non organizza la ridistribuzione delle ricchezze in maniera anonima e indifferenziata, ma si limita a colmare le differenze per rimediare all’insufficienza. Intervenire solo laddove il singolo non sia stato in grado di procurarsi da sé il necessario, contribuisce a stimolare l’autonomia e la responsabilità dei soggetti ancora deficitari. I più abbienti, poi, non vanno “puniti” attraverso la sottrazione e ridistribuzione delle loro ric23) Si veda Millon-Delsol C. (2003), Il principio..., p. 59: «Il compito principale dello Stato [...] consiste dunque nel farsi garante finale di ciò che la cultura di un’epoca richiede in materia di bene comune e di solidarietà». 24) Millon-Delsol C. (2003), Il principio..., p. 56. 25) All’interno di questo «i cittadini sono tutti clientelizzati, senza tener conto della loro attitudine o inettitudine a procurarsi da sé i beni e i servizi di cui necessitano». Cfr. Delsol C. (2001), I fondamenti...


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chezze, giudicate un’ingiustizia, ma sono indicati come modello di un’autonomia che si è potuta esprimere. In ultimo, l’idea di sussidiarietà implica una costante riconsiderazione del contenuto dei diritti. Poiché infatti le persone o i gruppi deficitari cambiano nel tempo, è necessario poter rinegoziare i diritti, tenuto conto delle nuove esigenze e delle possibilità del momento contingente. Questo evita che diritti sociali o esenzioni, sanciti per rispondere ad esigenze legate ad un certo periodo storico, si cristallizzino e permangano anche quando la necessità è finita, con eccessivo aggravio per il bilancio dello Stato e «finendo talora per generare ineguaglianze crudeli»26. Se infatti l’autorità statale non discerne attentamente i destinatari dei propri aiuti (si tratti di finanziamenti o defiscalizzazioni o altro ancora) rischia di trattare in maniera uguale situazioni differenti e di accollarsi una spesa che non è in grado di sostenere. Il risultato è quello di uno «Stato-Provvidenza sfibrato dalle sue dimensioni abnormi [che] non riesce più ad offrire ai cittadini quelle garanzie di solidarietà che costituiscono la sua unica giustificazione»27. La situazione finanziaria di molti Stati europei sembra avvalorare le affermazioni della filosofa. Unione Europea e federalismo Alla luce di quanto detto, è facile comprendere perché la Delsol individui nell’organizzazione federale la più significativa espressione del principio di sussidiarietà sul piano strettamente politico28. È infatti propria del federalismo l’idea per cui ogni Stato o altra entità politica mantenga la propria autonomia per far fronte alle proprie esigenze e deleghi all’istanza superiore solo ciò che oltrepassa la propria capacità. Per la precisione, il principio di sussidiarietà applicato ai sistemi federali implica che le competenze dell’istanza sovraordinata siano elencate e richiedano legittimazione, mentre le competenze nazionali (o di altra istanza inferiore) coprano l’inte26) Delsol C. (2001), I fondamenti... 27) Millon-Delsol C. (2003), Il principio..., p. 101. 28) Ibi, p. 30 ss.

L’idea di sussidiarietà implica una costante riconsiderazione del contenuto dei diritti Altrimenti l’autorità statale si riduce a uno «Stato-Provvidenza sfibrato dalle sue dimensioni abnormi [che] non riesce più ad offrire ai cittadini quelle garanzie di solidarietà che costituiscono la sua unica giustificazione»

La Delsol individua nell’organizzazione federale la più significativa espressione del principio di sussidiarietà sul piano politico


60 CONFRONTI 4/2012 Il tema

È con uno spirito federalista che è stata concepita l’Unione europea

«Il sentimento di un destino comune, basato su di una medesima concezione dell’uomo, rappresenta al tempo stesso la causa e la condizione del porsi di una politica e di una legislazione comune»

ro campo residuo. Tanto detto, determinate competenze dell’ente sottostante possono essere trasferite in maniera supplementare se l’incapacità di quello o l’interesse comune lo esigono29. Questo è lo spirito – sostiene Chantal Delsol – con cui è stato concepito quel complesso organismo, unico al mondo, che corrisponde al nome di Unione europea. Come tengono a ricordare le correnti liberali e cattoliche, infatti, quella pensata dai Padri fondatori è un’Europa federalista30, una «unione di diversi Stati che conservano le proprie norme, le proprie leggi e l’autonomia in tutti i settori, ma che ha una politica comune rispetto a sicurezza, difesa, politica estera»31. Tutti ambiti che i singoli Stati non sarebbero in grado di gestire proficuamente da soli. E proprio nell’incapacità di mantenere una pacifica convivenza – tragicamente dimostrata dalle guerre d’inizio Novecento – ha origine la storia dell’integrazione dei Paesi europei. Scrive la politologa che la costruzione europea si basa sull’idea che esiste una complicità tra gli Stati del Vecchio continente che ha la precedenza sugli interessi, assolutamente fondamentale e più importante delle stesse strutture nazionali. Nonostante i numerosi conflitti storici tra queste nazioni, «è come se gli avversari non sopportassero di odiarsi, come se queste guerre fossero intuitivamente giudicate fratricide. [...] Il sentimento di un destino comune, basato su di una medesima concezione dell’uomo, rappresenta al tempo stesso la causa e la condizione del porsi di una politica e di una legislazione comune»32. Di qui la decisione di appartenere ad una comunità più ampia e riconoscere un’autorità 29) Ibi, p. 89. 30) Secondo Chantal Delsol, alla concezione federalista dell’Europa – la quale è «l’espressione di una mentalità specifica. Non dimentichiamo che i romantici tedeschi contrapponevano un’Europa cristiana, federale, tedesca ad un’Europa razionalista, francese, centralista» – si contrappone oggi l’Europa centralista o “imperialistica” di Jacque Delors, presidente della Commissione europea dal 1985 al 1995, sotto il cui mandato venne istituito il mercato unico, venne riformata la politica agricola comune e furono firmati l’Atto unico europeo, gli accordi di Schengen e soprattutto il Trattato di Maastricht, che istituì l’Unione europea. 31) Così scrive Tringali M. (2003) nella sua Presentazione a Millon-Delsol C., Il principio di sussidiarietà, p. VI. 32) Millon-Delsol C. (2003), Il principio..., p. 78 ss.


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superiore che, paradossalmente, permetta loro di rafforzarsi, non d’indebolirsi e di accrescere «l’identità delle comunità nazionali o di prossimità, perché ne concretizza i fondamenti spesso dimenticati»33. «Le nazioni europee, infatti, non creano un potere sovrannazionale se non per risolvere problemi che non possono affrontare da sole, fermo restando il sentimento di identità culturale, condizione di questa evoluzione»34. Di fatto, poi, nell’avvicendarsi delle diverse fasi storiche sono stati evocati due diversi modi di costruire l’Europa che possono appellarsi sinteticamente «l’Unione delle diversità» o «il dominio». Secondo l’autrice, nel momento attuale l’Unione assomiglia sempre meno a quella pensata dai Padri e sempre più ad «un impero: egualitaria nell’ambito sociale; dotata di uno stesso sistema di leggi e normative; amministrata da un generico potere burocratico»35. Proprio questa tendenza, unitamente alle circostanze che si sono illustrate in apertura, ha fatto sì che tra i singoli Stati membri tornasse in auge il principio di sussidiarietà: «se l’idea sussidiaria riappare in occasione dell’integrazione europea, è perché le istanze [...] temono di perdere una parte della loro autonomia»36. Tuttavia, quegli stessi Stati tanto gelosi delle proprie prerogative si dimostrano alquanto restii a concedere autonomia alle istanze loro sottoposte, come Regioni ed Enti locali. «Nulla di più umbratile di uno Stato nazionale. Accetterà di delegare una parte della sua libertà d’azione, ma a malincuore e, cosa che può apparire strana, a condizione che ciò non si dica37. Ma si batterà con accanimento per mantenere la più grande autonomia possibile»38. 33) Ibi, p. 80 34) Ibi, p. 79 35) Tringali M. (2003), in Il principio..., p. VI. 36) Millon-Delsol C. (2003), Il principio..., p. 80. 37) A titolo esemplificativo la Delsol cita il dibattito su Maastricht in occasione del quale le correnti nazionaliste, sapendo che una parte della sovranità era già stata ceduta, non tolleravano l’idea che ciò venisse reso pubblico. 38) Millon-Delsol C. (2003), Il principio..., pp. 80-84. Anche su questo punto la Delsol non perde occasione di bacchettare il suo Paese: «Il paradosso vuole che i francesi, per non citare altri popoli, incapaci di vivere senza la loro burocrazia e pronti a di-

Oggi l’Unione assomiglia sempre meno a quella pensata dai Padri e sempre più ad «un impero»

L’idea sussidiaria riappare perché con l’integrazione europea gli Stati temono di perdere parte della loro autonomia. Poi però gli stessi Stati sono restii a concedere autonomia a Regioni ed Enti locali


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«Se il principio della sussidiarietà spesso sfugge alla comprensione, è perché viene utilizzato senza far riferimento ai suoi fondamenti: il loro richiamo comporterebbe l’applicazione dell’idea in tutti i contesti e la spiegazione della sua necessità a livello europeo»

Chantal Delsol individua in questo atteggiamento la causa del fatto che il dibattito europeo sulla sussidiarietà non è accompagnato da alcun confronto sulla necessità di cambiare la politica interna. «Gli Stati sovrani europei non promuovono una politica ispirata al principio di sussidiarietà nei riguardi dei gruppi sociali, delle collettività locali, dei corpi intermedi che essi governano. Ma ricorrono al principio di sussidiarietà, di cui invocano in ambito europeo l’attuazione, soltanto perché la loro autorità è messa in discussione, senza d’altronde applicarlo nel loro paese. [...] Tutto ciò spiega perché l’attuale confronto sul principio di sussidiarietà è generico e spesso ignora le proprie aspettative. [...] Se il principio della sussidiarietà spesso sfugge alla comprensione, è perché viene utilizzato senza far riferimento ai suoi fondamenti: il loro richiamo comporterebbe l’applicazione dell’idea in tutti i contesti e la spiegazione della sua necessità a livello europeo»39. Da ultimo, un secondo “errore” in cui incappano gli Stati membri è quello di non essere sufficientemente attivi «per cui, molto spesso è proprio la pigrizia delle nazioni che organizza a piccoli passi il centralismo europeo»40. Ciò che l’autrice non aggiunge è che “l’inattività” rimproverata agli Stati è sovente figlia di quella debolezza delle classi politiche, troppo impegnate ad assolvere alle richieste che giungono dall’Europa per pensare a progettare piani d’azione di lungo periodo. In conclusione La sussidiarietà non va concepita come una panacea per diversi mali o una formula magica di immediata e facile applicazione. Spesso è confusamente invocata senza che sia sufficientemente conosciuta nel suo contenuto e nella sua forma. Insomma, «non basta [...] brandire la sussidiarietà per risolvere i paradossi generati dalla costruzio-

fendere la loro tecnocrazia, si siano rivoltati contro questo modello non appena cominciava a trovare applicazione nel contesto europeo». 39) Ibidem. 40) Ibidem.


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ne europea»41 o rispondere alla crisi degli Stati moderni a cui stiamo assistendo. Tuttavia «una riflessione sui referenti originati da questa idea potrebbe consentirci di avanzare verso la soluzione dei nostri problemi»42. Ed infatti è sempre più chiaro come i modelli di Stato a forte impronta accentratrice siano destinati a divenire spettatori e vittime di un fallimento interno: in quello che la Delsol chiama Stato-Provvidenza, «l’impoverimento generale dei [...] servizi rende insopportabile il paragone tra coloro che inevitabilmente dipendono da lui e coloro che possono permettersi il lusso di fare a meno dei suoi servizi»43. Quale strada resta dunque percorribile per tentare di alleggerire “l’esangue fornitore” di ciò che definiamo bene comune (scolarizzazione aperta a tutti, medicina di qualità offerta senza discriminazioni, ecc.) senza rinunciare a quegli stessi servizi? Il principio di sussidiarietà ci viene incontro suggerendo di affidare alle istanze inferiori e alla società quelle competenze di cui lo Stato deve essere necessariamente sollevato, pur senza che gli sia tolto il ruolo di rete di salvataggio dell’attore imprudente. Lo stesso discorso vale per l’Unione europea. Le vicende interne ai suoi Paesi membri dovrebbero indurla a riflettere e metterla in guardia rispetto all’ambizione di tramutarsi essa stessa in Stato, anzi “Sovra-Stato”, centralizzatore. In gioco vi è, non ultima, la tutela della diversità, che è la ricchezza dell’Europa – e non solo – oltre ad esser stata il fattore del suo passato sviluppo. La storia insegna che nulla cresce nell’uniformità: sono le esperienze molteplici e degne di esempio a permettere il progresso.

41) Ibi, p. 99. 42) Ibidem. 43) Ibi, p. 101.

Per “l’esangue fornitore” di bene comune, come per la stessa Unione europea, una riflessione sull’idea di sussidiarietà potrebbe essere di grande aiuto

In gioco vi è, non ultima, la tutela della diversità


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Immagini

Gli impianti tecnici di Palazzo Lombardia: matrimonio riuscito fra tecnologia e rispetto dell’ambiente

Nel premiare Palazzo Lombardia come miglior grattacielo d’Europa per il 2012, il Council of Tall Buildings and Urban Habitat (CTBUH) di Chicago ha sottolineato tra l’altro l’attenzione alla sostenibilità ambientale con cui è stato costruito. Il suo progetto ha previsto soluzioni tecnologiche innovative, fra cui un sistema a pompe di calore alimentate da acqua di falda, che lo rende il più grande edificio al mondo riscaldato in estate e rinfrescato in inverno soltanto grazie a risorse geotermiche. L’impianto può essere considerato il cuore tecnologico dell’intero palazzo. Le tre pompe di calore da 2.140 kw ciascuna prelevano 40 litri d’acqua al secondo, alla profondità di 40 metri circa, attraverso otto pozzi. L’efficienza energetica di una pompa di calore è dovuta al fatto che, usando il calore “gratuito” dell’acqua di falda, consuma una quantità d’energia notevolmente inferiore rispetto a quella di un sistema convenzionale di riscaldamento, a gas oppure elettrico. Per ogni unità di energia elettrica impiegata, questo tipo di pompa riesce a fornire all’utente tre o più unità di calore, mentre una tradizionale soluzione a gas o con resistenza elettrica ne fornisce al massimo una. Quanto all’aria diffusa all’interno degli uffici, essa è garantita da Unità di Trattamento Aria, UTA, che immettono nell’ambiente aria esterna filtrata. Il condizionamento è invece realizzato con “travi fredde”, elementi senza

La sede regionale è il più grande edificio al mondo riscaldato in estate e rinfrescato in inverno soltanto grazie a risorse geotermiche


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Le facciate hanno una “doppia pelle” di vetro. L’intercapedine tra queste due pareti è detta “muro climatico”. Al suo interno sono collocate tende a pale frangisole, che regolano la propria inclinazione in base alla luce esterna.


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motori che sfruttano i principi della termodinamica della conduzione. Per quanto riguarda l’energia elettrica necessaria al funzionamento delle attività all’interno del palazzo, una buona parte di essa è fornita dai 2.000 metri quadrati di pannelli fotovoltaici, installati sulle facciate sud della torre. Formati da celle ad elevata adattabilità, sono parte integrante dell’architettura e del linguaggio formale e hanno una produzione massima di picco di poco più di 170kW. Un “muro climatico”, costituito da un’intercapedine tra i vetri esterni della facciata e quelli interni, consente di sfruttare l’irraggiamento solare schermando la luce diretta e ottimizzando sia l’illuminamento interno sia i carichi termici. All’interno del muro sono posti infatti dei frangisole verticali a regolazione automatica, le cui pale si muovono in funzione del valore di irraggiamento solare, della posizione del sole, del suo grado di incidenza, della temperatura esterna, nonché dei valori di temperatura ambiente rispetto ad un set point stabilito. Per ottenere tali informazioni in tempo reale, l’edificio è dotato di tre stazioni meteo, due posizionate sulla copertura dei corpi bassi e una sulla torre. Ciascuna di esse è in grado di comunicare temperatura e umidità esterna, direzione e velocità del vento, irraggiamento e posizione del sole, luminosità esterna in lux. Alla scelta di investire nella tecnologia migliore conseguono immediati benefici per l’ambiente. I pannelli fotovoltaici, ad esempio, garantiscono un notevole risparmio di CO2, mentre l’impianto a pompe di calore consente l’utilizzo di una risorsa rinnovabile caratteristica del territorio, l’acqua di falda, presente in abbondanza nel sottosuolo della città. Palazzo Lombardia è inoltre dotato di “tetti verdi”, ossia giardini realizzati sul tetto, irrigati grazie al recupero dell’acqua piovana, che hanno il fine di incrementare l’isolamento termico delle coperture, appagare la vista e realizzare dove possibile un altro piccolo polmone verde. Una nota speciale merita il largo utilizzo di materiali ecocompatibili che ha caratterizzato la costruzione dell’in-

I pannelli fotovoltaici garantiscono un notevole risparmio di CO2 , mentre l’impianto a pompe di calore consente l’utilizzo di una risorsa rinnovabile come l’acqua di falda


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tero palazzo, scelti il piÚ possibile tra quelli tipici del territorio lombardo. Tra questi, in particolare, il legno marchiato FSC utilizzato per il rivestimento degli atrii, per i frangisole sulle facciate negli spazi istituzionali, per l’auditorium, la sala stampa, la sala giunta, il piano che ospita la Segreteria Generale e quello della Presidenza. Si tratta principalmente di legno di faggio, una pianta

La centrale termofrigorifera, con le sue pompe di calore, è il cuore pulsante di tutto il palazzo.


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molto presente nella fascia prealpina. Sempre secondo questo principio, la pavimentazione in pietra di tutte le aree esterne è stata realizzata con beole argentate e beole dorate della Valmalenco. Della stessa pietra dorata sono fatti i pavimenti degli atrii di ingresso a pianterreno, degli atrii e dei pianerottoli delle scale elicoidali a tutti i piani, degli atrii ascensori dei piani istituzionali e del belvedere

Palazzo Lombardia è dotato di “tetti verdi”, giardini irrigati grazie al recupero dell’acqua piovana. Oltre ad appagare la vista, incrementano l’isolamento termico delle coperture e realizzano dove possibile un altro piccolo polmone verde.


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In alto: sulle coperture, ogni spazio disponibile è destinato al verde. Sopra: la terrazza del 38° piano, con il parapetto in vetro e il pavimento ligneo. A destra: scorcio del percorso geologico di via Restelli.


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del 39° piano. Per la terrazza del 38° piano è stata invece scelta una pavimentazione in legno chiaro. A rimarcare questo impegno dei progettisti, all’interno della riqualificazione urbanistica di viale Restelli è stato previsto il disegno di un “percorso geologico” che attraverso aree verdi, una selezione di piante tipiche del territorio e la posa di grandi blocchi di roccia provenienti dai monti della Lombardia, intende rappresentare le diverse formazioni geologiche e la flora lombarde. Nel 2012, infine, nell’ambito di un progetto co-finanziato dalla Regione Lombardia e dal Politecnico di Milano, la pavimentazione stradale di viale Restelli, che costeggia il Palazzo, è stata sottoposta a trattamento fotocatalitico antismog. L’intervento ha interessato un’area di circa 20.000 metri quadrati e dai primi monitoraggi ha già dimostrato una straordinaria efficacia. C.R.

Foto di Piero Mollica – Archivio Infrastrutture Lombarde SpA (esclusa foto in basso a pag. 70 di Simona Chioccia).


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De jure

Politiche nazionali e regionali a sostegno delle imprese: quale possibile cooperazione

Nonostante la “luce in fondo al tunnel” che Mario Monti aveva intravisto qualche mese fa, le politiche per la crescita stentano ancora a trovare spazio nell’agenda di governo, incentrata, come conferma anche la legge di stabilità, sul rispetto degli impegni presi con i partner europei e sul consolidamento dei nostri conti pubblici con il raggiungimento, dal 2014, del pareggio di bilancio. La combinazione (perversa) tra un’elevata spesa per il debito pubblico e la chimera dell’equilibrio tra entrate e uscite ha imposto una drastica riduzione della spesa pubblica e un inasprimento della pressione fiscale, arrivata nel 2012 alla quota stellare del 44,7%. I tagli hanno interessato tutti i livelli di governo, dal bilancio dello Stato a quello degli enti territoriali, con effetti per ora piuttosto deprimenti: il 2012 si chiuderà, secondo lo stesso Governo, con un calo del Pil del 2,4% che si protrarrà anche nel 2013; solo dal 2014 l’economia nazionale dovrebbe tornare a crescere.

Gabriella Passarelli a cura di Costituzionale, Università degli Studi di Milano

La Lombardia tra crisi e tagli (decisi da altri) Anche l’economia della Lombardia risente di questa situazione, oltre che del rallentamento della crescita dell’economia mondiale. I tagli ai trasferimenti sul bilancio regionale, soprattutto a partire dall’esercizio finanziario 2013, lasciano poco spazio di manovra alla Regione per il rilancio della competitività delle piccole e medie im-

I tagli ai trasferimenti lasciano poco spazio di manovra alla Regione per il rilancio della competitività delle PMI


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Di qui la necessità di rafforzare il coordinamento con gli interventi nazionali

In Lombardia il disallineamento tra domanda e offerta di lavoro qualificato è non meno rilevante che nel resto d’Italia

prese, PMI. Di qui la necessità di rafforzare, soprattutto sul fronte del sostegno al sistema produttivo, il coordinamento con gli interventi nazionali, per cercare di far leva sulle opportunità offerte da questi e potenziarne le ricadute sul sistema produttivo lombardo. La tendenza a ricentralizzare l’intervento pubblico in economia manifestata dal Governo Monti palesa una scarsa fiducia nell’effettiva capacità degli interventi delle amministrazioni locali di incidere sulla competitività delle imprese; un motivo in più per una Regione virtuosa come la Lombardia per accettare la sfida e disegnare interventi che, pur in un contesto di risorse deficitario, siano in grado di stimolare dal basso la crescita delle imprese. In Lombardia quello del disallineamento tra domanda e offerta di lavoro qualificato è un fenomeno non meno rilevante di quanto sia nel resto d’Italia. I dati sugli avviamenti al lavoro lo confermano: nel 2011 il sistema economico lombardo ha dato lavoro a 33.453 laureati del triennio 2008-2010, il 5% in meno rispetto al triennio precedente1. Il settore manifatturiero riesce a inserire una buona quota di neolaureati in ingegneria (il 30,8% degli avviati totali), quello dei servizi alle imprese impiega una discreta quota di laureati in indirizzi economico-statistici (il 26,5% degli avviati nel comparto), mentre preoccupante è la situazione del settore ricerca e sviluppo, che inserisce nel 2010 solo 524 neolaureati, la metà dei quali inquadrati con un contratto di collaborazione. In tale contesto Regione Lombardia – nel quadro del suo “Testo unico dell’apprendistato” – ha promosso la sperimentazione di Master e di Dottorati di ricerca mediante percorsi di apprendistato, al fine di creare così un percorso integrato tra didattica e accompagnamento al mercato del lavoro, e gettare le basi perché il periodo di tirocinio possa aprire la via a un contratto di lavoro. Queste considerazioni valgono soprattutto per un territorio, come quello lombardo, che per natura sua è ricco di stimoli alla crescita della domanda di lavoro qualificato nonché 1) Fonte: Specula – Lombardia, 2011.


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di rilancio dei rendimenti del capitale umano. Nel quadro poi della legge regionale 1/2007 e dell’“Accordo per lo sviluppo del capitale umano nel sistema universitario lombardo” del 2009, la Regione ha messo in campo strumenti atti a favorire l’occupazione dei giovani ricercatori. È il caso ad esempio della “Dote Ricercatori” e della “Dote Ricerca applicata”, con cui vengono sostenuti giovani ricercatori impegnati in settori strategici per lo sviluppo del sistema economico lombardo. È pure il caso del progetto “Mind in Italy”, attuato in collaborazione con il Consiglio Nazionale Regionale, grazie al quale viene dato sostegno economico a giovani ricercatori impegnati nei settori delle nuove tecnologie per l’efficienza energetica e fonti rinnovabili, delle produzioni agroalimentari ad alto contenuto tecnologico, dell’high-tech e nanoscienze per materiali e applicazioni biomediche. L’obiettivo di questi strumenti è quello di creare le condizioni perché il periodo di ricerca possa poi sfociare in un contratto di lavoro o comunque possa favorire l’acquisizione di competenze utili per un orientamento consapevole al lavoro. Primo: rilanciare la crescita Solo con tasse e tagli non si va da nessuna parte. Che l’Italia debba mettere in atto politiche per far crescere l’economia a un ritmo superiore di quello degli ultimi dieci anni è fuori discussione. Il richiamo a sostenere l’espansione dell’economia non muove solo dalla preoccupazione di contrastare la caduta dell’occupazione, che rischia di avere serie ripercussioni sociali, ma anche dalla necessità di rispettare i parametri fissati negli accordi europei, in particolare nel Patto di stabilità e crescita e nel Fiscal Compact. E se il Pil non cresce a un ritmo del 3% all’anno diventa difficile rispettare la convergenza nel medio periodo dei parametri stabiliti nel Patto di stabilità e crescita. Il problema della crescita è infatti esploso proprio con la crisi dei debiti sovrani dei Paesi periferici dell’area euro. L’Italia stenta a generare ricchezza. Con un rapporto tra debito pubblico e Pil del 120% e una quota di questo

La Regione ha già messo in campo strumenti atti a favorire l’occupazione dei giovani ricercatori

Urge sostenere l’espansione dell’economia per contrastare la caduta dell’occupazione, ma anche per rispettare i parametri fissati negli accordi europei


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Fin qui la politica economica del Governo è stata principalmente orientata a far quadrare il bilancio, ma tra il 2011 e il 2012 si è registrata una timida inversione di tendenza, con alcuni provvedimenti a sostegno della produttività e della competitività

I sistemi produttivi più avanzati (come quello lombardo) e le politiche regionali potrebbero cogliere ciò che di buono esiste in tali provvedimenti

detenuto per metà da investitori esteri, il problema della sostenibilità del debito pubblico italiano si intreccia con la sfida di rilanciare la crescita. Fin qui la politica economica del Governo è stata principalmente orientata a far quadrare il bilancio, agendo sul fronte del contenimento della spesa pubblica e, con maggiore incisività, sull’aumento delle entrate, grazie all’aumento dell’Iva e l’introduzione dell’Imu. Un timido accenno a un’inversione di tendenza è dato da una manciata di altri provvedimenti, approvati nel 2011 e 2012, che mirano a far crescere la produttività e a sostenere la competitività delle imprese, vero tallone d’Achille del nostro sistema specie nel settore dei servizi, dove il panorama non favorisce la concorrenzialità tra gli operatori. Vanno in questa direzione alcuni provvedimenti sulle liberalizzazioni e sulle semplificazioni, e gli interventi per ridurre gli oneri amministrativi a carico delle imprese, anche se per stessa ammissione del Governo questi potranno far vedere i loro effetti solo nel medio-lungo periodo. Altri provvedimenti cercano invece di dare attuazione a una, seppur minima, strategia di concorrenza fiscale, basata sulla traslazione del carico fiscale dalle persone alle cose (aumento dell’Iva e riduzione del cuneo fiscale). Briciole, si dirà, perché tutte queste misure non costituiscono un paniere articolato e organico di politiche per la crescita, non hanno la dotazione finanziaria sufficiente a scuotere il sistema produttivo. Tutto vero, ma è anche vero che i sistemi produttivi più avanzati (come quello lombardo) e le politiche regionali potrebbero cogliere ciò che di buono esiste in questi provvedimenti, creare un effetto leva sulle risorse mobilitate e incidere positivamente sui destinatari. In effetti gli interventi attuati da Regione Lombardia – di cui più sopra si citavano alcuni esempi – cercano, pur con risorse limitate, di agevolare la crescita delle imprese e la competitività del sistema produttivo. Si tratterà quindi in molti casi di potenziare sinergie già esistenti, in altri di verificare le possibilità di costruire un raccordo con le misure nazionali, senza


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rinunciare alle proprie prerogative, anche perché in un periodo di assoluta scarsità di risorse un maggior coordinamento tra i diversi livelli di governo sembra essere una strada obbligata. A caccia di nuove imprese L’Italia e l’Europa sembrano concordare su un punto: occorre sostenere la nascita di nuove imprese per creare nuovi posti di lavoro, aumentare il reddito e fare innovazione. Il problema italiano e lombardo però non sembra essere tanto la spinta all’imprenditorialità – che rimane anche in periodo di crisi molto sostenuta – quanto i costi burocratici e amministrativi necessari per dar vita a una nuova impresa, che possono scoraggiare i giovani, e che secondo il Doing Business (Doing Business in Italy 2012 – World Bank) corrispondono in Lombardia al 13,4% del reddito regionale lordo pro-capite contro la media dei paesi Ocse del 4,5%. Per ovviare a questo problema il governo ha varato il cosiddetto “Decreto Cresci Italia” (legge 24 marzo 2012, n. 27), che favorisce l’ingresso dei giovani nel mondo del lavoro facilitando la loro partecipazione a strutture associate prive dei limiti rigorosi previsti finora per le società di capitali. Una delle novità più significative introdotte è la società a responsabilità limitata semplificata (Srls), che favorisce l’accesso dei giovani di meno di 35 anni all’attività di impresa. La nuova società è sottoposta a un regime agevolato sia riguardo ai costi e alle formalità di costituzione sia per l’ammontare del capitale necessario per la sua istituzione, che può essere anche di un solo euro (e al massimo di 10.000) contro i 10.000 minimi necessari per costituire una Srl tradizionale. Con il Decreto Sviluppo (decreto legge 22 giugno 2012 convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 134) il Governo ha deciso poi di estendere i vantaggi della nuova forma societaria, introducendo un terzo tipo di Srl: la società a responsabilità limitata a capitale ridotto, che può essere

Il problema italiano e lombardo sta nei costi burocratici e amministrativi necessari per dare vita a un’impresa


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Nell’attesa che il governo nazionale indirizzi le proprie azioni di sostegno a più ampio raggio, la Regione potrebbe giocare un ruolo importante

costituita da soci con oltre 35 anni e prevede un capitale sociale uguale alla Srls. I vantaggi rispetto alla Srl tradizionale, però, si chiudono qui: non è prevista infatti alcuna esenzione delle spese per diritti di bollo e di segreteria, oltre che per oneri notarili, come invece disposto per la Srls. Più in generale, queste norme hanno il limite di segmentare gli imprenditori in due gruppi anagrafici, e rischiano di penalizzare le nuove società in termini di accesso al credito bancario: il capitale minimo si trasforma infatti facilmente da vantaggio a ostacolo nel caso in cui i neoimprenditori avessero bisogno di prestiti bancari per investire. Il Governo ha cercato di correre ai ripari inserendo nella legge di conversione del decreto una norma (comma 4 bis) che prevede un accordo tra Ministero dell’Economia e Associazione bancaria italiana (Abi) per la concessione di credito agevolato ai giovani di età inferiore a 35 anni che costituiscano una società a responsabilità limitata a capitale ridotto, permettendo dunque anche agli under 35 di costituire questo tipo di impresa e insieme di agevolarli nell’accesso al credito. Ma i nodi restano. Volendo cogliere comunque gli aspetti positivi, che esistono, va detto che queste norme, cui si aggiunge anche il più recente decreto sulla “start up innovativa”, riguarderebbero in Lombardia una platea potenziale di imprese di tutto rispetto. Nel 2011 infatti le nuove imprese costituite da giovani con meno di 35 anni sono state 19.135, ben una su tre del totale delle nuove nate. Le nuove Srl – più semplici, meno costose e ora anche agevolate nell’accesso al credito – potrebbero dunque dare impulso alla creazione di ulteriori nuove imprese. È vero che tra le imprese di nuova costituzione nella nostra regione continuano a prevalere altre forme giuridiche, in primis le ditte individuali (in Lombardia nel 2011 erano il 51,5% del totale e hanno fatto registrare il più alto tasso di natalità), ma nell’attesa che il governo nazionale indirizzi le proprie azioni di sostegno a più ampio raggio, la Regione potrebbe giocare un ruolo importante, incentivando le idee di business più innovative e con maggiore poten-


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ziale di successo, stimolando la nascita di nuove imprese in settori che possono avere un impatto positivo sullo sviluppo del territorio, facilitando l’accesso alle risorse finanziarie. Regione Lombardia negli ultimi anni ha guardato con attenzione alle start up, per accompagnare i neoimprenditori dalla nascita dell’idea imprenditoriale allo sviluppo delle diverse fasi, che necessitano di differenti strumenti di supporto. Per questo nel 2010 è stato costituito un Gruppo di Lavoro Interdirezionale sulle nuove attività imprenditoriali formato da tutte le Direzioni Generali che a diverso titolo possono contribuire allo sviluppo delle start up (Commercio, Formazione, Cultura, Famiglia, Giovani, Programmazione Integrata, con capofila la Direzione Generale Industria). Il risultato del Gruppo di Lavoro è confluito nel “Programma di interventi a favore dello start up d’impresa” deliberato nel marzo 2011 (deliberazione della Giunta regionale IX/1515 del 30 marzo 2011), che individua una serie di interventi per l’avvio di impresa: aiuti economici, ma anche da attività di coaching e formazione dei neoimprenditori, incentivi alla conciliazione e sostegno di progetti innovativi.

Nel 2010 è stato costituito un Gruppo di Lavoro Interdirezionale sulle nuove attività imprenditoriali. Le sue analisi e proposte sono confluite nel “Programma di interventi a favore dello start up d’impresa” del marzo 2011

Obiettivo: sostenere il credito Dici impresa, e pensi a investimenti. Per investire però occorrono liquidità e risorse; se non ci sono, occorre che la strada del credito sia per lo meno una carrozzabile, e non un impervio sentiero di montagna. Nonostante la fase di leggera ripresa avviatasi alla fine del 2010, nella seconda metà del 2011 l’accesso al credito per le imprese è diventato invece sempre più difficile a causa dell’inasprimento del costo dei prestiti e della sempre più sistematica richiesta di garanzie reali da parte delle banche. Secondo un’indagine condotta da Banca d’Italia a marzo 2012, il 41% delle aziende lombarde nella seconda metà dell’anno scorso ha rilevato un inasprimento delle condizioni di offerta praticate dagli istituti di credito, soprattutto in termini di aumento dei tassi d’interesse.

Nella seconda metà del 2011 l’accesso al credito per le imprese è diventato sempre più difficile


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Il Governo ha perciò introdotto nel “Decreto Salva Italia” alcune misure che agiscono sul Fondo Centrale di Garanzia

Per migliorare questa situazione serviva qualcosa di forte, e il Governo ha così pensato di introdurre nel cosiddetto “Decreto Salva Italia” (decreto legge 201/2011 convertito in legge 214/2011 del 22 dicembre) alcune misure che hanno messo mano al funzionamento del Fondo Centrale di Garanzia (FCG) per le piccole e medie imprese costituito con legge n. 662/1996. Il Fondo nasce per favorire l’accesso a fonti di finanziamento alle imprese di piccole e medie dimensioni per esigenze di liquidità o di investimento, tramite la concessione di una garanzia pubblica che si affianca e talvolta sostituisce le garanzie reali portate dalle imprese. Il FCG si alimenta autonomamente grazie al progressivo rimborso dei finanziamenti e agisce da moltiplicatore delle risorse disponibili. In passato il FCG è stato sottoposto a modifiche mirate al suo rafforzamento finanziario e all’estensione dell’accesso ad un maggior numero di imprese. Inoltre alle operazioni ammesse al Fondo è stata riconosciuta la garanzia di ultima istanza dello Stato che consente di attenuare il rischio di credito sulle garanzie dirette e le controgaranzie a prima richiesta2 permettendo alle banche e agli intermediari finanziari di applicare un prezzo migliore a favore delle imprese finanziate. Proprio durante gli anni della crisi l’operatività del FCG ha subito un’impennata: in Lombardia tra il 2008 e il 2010 il numero di operazioni accolte è quasi quintuplicato (superando le 9.000) per un importo di prestiti che ha sfiorato i 2 miliardi, pari a quasi il 22% dei finanziamenti complessivamente attivati dal FCG in quell’anno. Nei primi cinque mesi del 2012, al contrario, si è assistito a un calo delle domande rispetto allo stesso periodo del 2011 pari al 4,5% e a una contrazione dei prestiti del 25,6%. Il Salva Italia agisce sul fondo ampliandone il raggio di azione in due modi: ne accresce la dotazione finanziaria di 400 milioni di euro per il triennio 2012-2014 e ne mo2) In caso di insolvenza il FCG liquida la perdita e si rifà direttamente sull’impresa per il recupero del credito.


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difica i meccanismi di funzionamento per rendere meno stringenti le condizioni di accesso. Per supportare meglio le imprese di medie dimensioni (che oggi sono meno dell’8% dei beneficiari), l’importo massimo garantibile per impresa viene innalzato da 1,5 a 2,5 milioni di euro a determinate condizioni; parallelamente l’80% del fondo è riservato a interventi di importo inferiore a 500 mila euro, in modo da garantire che una parte consistente delle risorse continui a sostenere il credito di imprese di dimensione più piccola. Infine, per rafforzare l’effetto leva del fondo, la percentuale minima di accantonamento a titolo di coefficiente di rischio viene ridotta dall’8% al 6% liberando maggiori risorse per le imprese. Secondo le stime del Governo l’intervento permetterebbe di attivare oltre 20 miliardi di finanziamenti per una platea potenziale di 80 mila operazioni. Ma quali ricadute potrebbe avere in Lombardia l’ampliamento dell’operatività del Fondo? Innanzitutto potrebbe determinare un maggior numero di operazioni (oltre 14.000) per un importo finanziato che potrebbe superare i 4 miliardi3 di euro. Se si pensa che nel 2011 l’ammontare dei crediti erogati al sistema produttivo lombardo fu di circa 100 miliardi, l’operatività del fondo verrebbe a garantire un 4% dei prestiti al sistema produttivo regionale. Non è finita: il FCG verrà sottoposto a un ulteriore potenziamento con l’attuazione del Decreto “Modalità per l’incremento della dotazione del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese” del 26 gennaio 2012, che renderà possibile il cofinanziamento del FCG da parte di soggetti come Regioni, Camere di commercio, Sace, banche, confidi e altri enti pubblici. In particolare il decreto prevede la creazione di 21 sezioni speciali regionali discipli3) Questi valori sono stati ricavati utilizzando i dati relativi alle operazioni accolte nel 2011 dal Fondo Centrale di Garanzia (Fonte: Ministero dello Sviluppo Economico). Al fine di stimare il numero delle nuove operazioni che potrebbero essere garantite e il valore dei finanziamenti attivabili in Lombardia nel 2012 tramite il Fondo, il numero atteso di operazioni “sponsorizzate” (80.000), e il valore atteso dei finanziamenti attivabili a livello nazionale (20 miliardi di euro) sono stati ripartiti sulla base della distribuzione regionale delle operazioni e degli importi finanziati attivati tramite il Fondo nell’anno 2011.

L’ampliamento dell’operatività del Fondo potrebbe avere ricadute positive in Lombardia


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Regione Lombardia sta lavorando all’accordo per la creazione della Sezione Speciale Regionale che avrà il compito di combinare i vantaggi del FCG con la presenza di fondi e soggetti locali

Decreto Salva Italia e Decreto Sviluppo prevedono anche importanti interventi per rilanciare gli investimenti nel capitale umano

nate da appositi accordi sottoscritti da Regioni e Ministeri, con contabilità indipendente e obiettivo di sostegno alle imprese sui territori regionali. Gli accordi dovranno definire le operazioni ammissibili, le tipologie di intervento, le percentuali di copertura degli interventi di garanzia e l’ammontare delle risorse regionali destinate ad integrare il Fondo (comunque non inferiori a 5 milioni di euro). Regione Lombardia sta lavorando all’accordo per la creazione della Sezione Speciale Regionale che sappia combinare i vantaggi del FCG con la presenza di fondi e di soggetti locali, incrementando le risorse del Fondo e indirizzandole verso settori strategici (internazionalizzazione, innovazione, reti d’imprese, start up). Un’altra azione specifica regionale a sostegno del fabbisogno finanziario alle PMI è l’iniziativa Credito Adesso, introdotta per sostenere il fabbisogno di liquidità delle imprese colpite dalla crisi e dal dilatamento dei tempi di pagamento tra imprese e settore pubblico. Credito Adesso, in attuazione dell’Accordo quadro con la Banca Europea degli Investimenti che prevede l’apertura da parte della BEI di una linea di credito di 200 milioni di euro a favore di Finlombarda SpA, colma la necessità di capitale circolante delle imprese meglio dei classici interventi sulle garanzie al prestito bancario, vista la difficoltà di approvvigionamento di capitale delle banche italiane a seguito dell’innalzamento degli spread. Capitale umano, oro lombardo Il Decreto Salva Italia e il Decreto Sviluppo prevedono anche importanti interventi per rilanciare gli investimenti nel capitale umano, uno dei principali driver della crescita economica e asse portante della competitività di un sistema economico. Tra le misure più importanti spicca la deducibilità integrale dell’IRAP-Lavoro, con cui il governo intende ridurre la pressione fiscale sulle imprese, aumentando la deduzione dalla base imponibile IRES di parte del costo sostenuto per il personale. La norma stabilisce la deducibilità


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dell’IRAP che grava sui costi per il personale dipendente e aumenta da 4.600 a 10.600 euro la quota deducibile per il calcolo della base imponibile IRAP per ogni lavoratrice e per i giovani con meno di 35 anni. La ratio della norma è chiara: rilanciare la competitività delle imprese rendendo conveniente la valorizzazione del capitale umano, riducendo il costo del lavoro ma anche migliorando la produttività aziendale. Se confermato per il futuro, infatti, l’intervento dovrebbe convertire alcune forme contrattuali “atipiche” in rapporti di lavoro dipendente a tempo indeterminato, generando effetti positivi sulla produttività, penalizzata oggi dall’ampio utilizzo da parte delle imprese del lavoro a termine. L’intervento potrebbe interessare in Lombardia oltre 135 mila imprese e 700 mila lavoratori, in particolare donne e giovani sotto i 35 anni4. Con il Decreto Sviluppo il focus si sposta poi su un segmento specifico del lavoro, ovvero il capitale umano altamente qualificato, vera cenerentola italiana. A partire dagli anni Novanta si è assistito infatti nel nostro paese a una diminuzione della quota di laureati nei posti di lavoro skilled e a un declino dei premi salariali all’istruzione. Un “mismatch”, cioè un’evoluzione disgiunta tra offerta e opportunità occupazionali per la popolazione più istruita, che ha influenzato la dinamica complessiva delle retribuzioni, diminuendo la disuguaglianza salariale e facendo quindi crollare i rendimenti dell’istruzione (ISFOL, 2011). L’articolo 24 del Decreto Sviluppo, “Contributi per nuove assunzioni di profili altamente qualificati”, marca una decisa inversione di tendenza, volendo favorire l’occupazione di capitale umano qualificato attraverso un credi4) Tale valore è stato ricavato utilizzando il dato sulla dimensione media delle imprese Lombarde (Fonte: ISTAT – 2008), che ammonta a 5,16 addetti e il dato sul potenziale bacino di riferimento della norma, in termini di lavoratori, che ammonta a circa 700 mila (Fonte: elaborazione su dati relativi alle deduzioni del cuneo fiscale, Relazione Tecnica, Camera dei Deputati – 2011). Quest’ultimo valore è stato ricavato estendendo alla numerosità totale degli occupati in Lombardia (fonte: Istat – 2010) la quota media nazionale dei lavoratori potenzialmente interessati dalla norma, la specificazione per genere ed utilizzando, infine, il dato sulla percentuale di occupati in Lombardia sotto i 35 anni di sesso maschile (Fonte: Istat – 2010).

La norma sulla deducibilità dell’IRAP introdotta dal Decreto Salva Italia potrebbe interessare in Lombardia oltre 135 mila imprese e 700 mila lavoratori

L’articolo 24 del Decreto Sviluppo intende favorire l’occupazione di capitale umano qualificato


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to d’imposta per le nuove assunzioni a tempo indeterminato. La norma prevede un bonus pari al 35% del costo aziendale sostenuto per spese del personale (con un limite di 200 mila euro l’anno) alle imprese che assumono a tempo indeterminato risorse in possesso di dottorato di ricerca o di laurea magistrale in discipline tecnico scientifiche impiegate in attività di ricerca. Beneficiarie dell’intervento sono tutte le imprese, indipendentemente dalla forma giuridica, dalla dimensione aziendale o dal settore produttivo, e non ha alcun limite temporale di applicazione: è un intervento sistematico per il sostegno permanente del sistema produttivo.

Nei prossimi anni le Regioni dovranno sfruttare le opportunità di integrazione. È l’unica strada percorribile in un contesto istituzionale che tenderà sempre più a comprimere gli spazi di manovra degli enti locali e a rafforzare le decisioni centralistiche

Dove stiamo andando L’Italia e in particolare il suo sistema produttivo è nel bel mezzo di una difficile crisi strutturale, che ha le sue radici nella scarsa crescita della produttività del lavoro. Il governo nazionale, guidato da un tecnico e composto da ministri competenti ciascuno per il proprio settore, ha scelto di intervenire con provvedimenti che da un lato promuovono la liberalizzazione e l’apertura dei mercati, e dall’altro introducono meccanismi di incentivazione fiscale per le imprese. Come si è cercato di illustrare, alcune di queste misure possono avere effetti positivi sul sistema produttivo lombardo perché risultano complementari o convergenti rispetto alle politiche regionali; altre invece potrebbero risultare in conflitto con quello che la Regione ha cercato di realizzare negli stessi ambiti di intervento. La sfida nei prossimi anni, anche in considerazione del drastico taglio delle risorse a disposizione dell’amministrazione regionale, sarà quella di sfruttare le opportunità di integrazione. Sarà questa l’unica strada da seguire, soprattutto a causa di un contesto istituzionale che tenderà sempre più a comprimere gli spazi di manovra degli enti locali e a rafforzare le decisioni centralistiche, come è facile intuire da alcune mosse annunciate, dal taglio agli interventi regionali proposto dal Piano Giavazzi sulla razionalizzazione degli incentivi alle imprese alla


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proposta di revisione del Titolo V della Costituzione presentata dal Governo. In ogni caso un raccordo andrà trovato, in primo luogo per rispondere alle istanze del mondo economico lombardo, schiacciato tra congiuntura sfavorevole, restrizione dell’offerta di credito e aumento della pressione fiscale.


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Le politiche

Una rete a sostegno delle imprese in crisi. Cos’è e come funziona il programma RAID

Ci sono imprese, in Lombardia, coinvolte ma non travolte dalla crisi. Con un buon piano di rilancio possono aspirare a rientrare da protagoniste nel sistema economico nazionale e internazionale. Talvolta, però, chi le guida non è anche il soggetto più adatto a valutare quali prospettive possano avere o quali cambiamenti siano necessari per renderle più forti nella battaglia che devono affrontare. Inoltre, la crescente complessità del sistema economico di cui fanno parte, di anno in anno più articolato e interconnesso, moltiplica le leve su cui è necessario agire affinché il loro business rimanga profittevole e sostenibile. E gli strumenti che finora il sistema metteva a disposizione, dalla cassa integrazione ai fondi esubero, non sono più sufficienti. Un servizio innovativo, con un precedente illustre Constatato il crescente numero di imprese in difficoltà a causa del persistere della crisi finanziaria, nel maggio 2011 Regione Lombardia ha istituito un servizio fatto apposta per loro. Sviluppato dalla Direzione Generale Industria, artigianato, edilizia e cooperazione con il supporto di Éupolis Lombardia, il servizio si chiama RAID – acronimo di “Rete di Affiancamento delle Imprese in Difficoltà” – e riassume nel nome la propria missione: un accompagnamento costante delle aziende in crisi che parte dall’analisi e dall’approvazione del loro piano di risanamento e, attraverso la presa di contatto con istituzioni

Cara Ronza a cura di

L’accompagnamento alle aziende in crisi parte dall’analisi e dall’approvazione del piano di risanamento


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RAID si configura come una rete, perché coinvolge le specifiche competenze regionali, ma coordina anche altri soggetti istituzionali ed economici È la prima volta che un governo regionale assume un’iniziativa di questo genere

Il programma si ispira al CIRI francese, che però opera su scala nazionale

pubbliche e finanziarie in grado a vario titolo di aiutarle, resta al loro fianco fino all’auspicata soluzione dei loro problemi. In questo senso si configura come una rete, perché coinvolge non solo le specifiche competenze regionali che mettono a disposizione delle aziende gli strumenti finanziari disponibili, ma coordina anche i soggetti istituzionali ed economici, tra cui camere di commercio, parti sociali, ordini professionali e sistema creditizio, in grado di fare fronte ai casi di difficoltà. È la prima volta che un governo regionale assume un’iniziativa di questo genere, ma è soprattutto la prima volta che qualcosa di simile accade in Italia. In Lombardia è stato possibile richiamandosi alla legge regionale 1/2007 “Strumenti di competitività per le imprese e per il territorio”, che tra i suoi obiettivi aveva previsto l’istituzione di un apposito nucleo operativo che contribuisse alla “gestione delle crisi” anche attraverso “il monitoraggio e la prevenzione di crisi aziendali e di settore”, che in concreto significa aiutare le aziende a elaborare soluzioni condivise ed evitare il rischio di fallimento. Esattamente quello che RAID ha iniziato a fare. Il programma, a cui in questa fase iniziale possono accedere aziende con almeno 100 dipendenti e in situazione di difficoltà temporanea e reversibile, si ispira al modello del Comité Interministériel de Restructuration Industrielle, CIRI, che dai primi anni Ottanta opera in Francia su scala nazionale con ottimi risultati. «Non abbiamo certo l’ambizione di presentarci come il CIRI italiano», dice il responsabile del programma Cino Ripani, «ma il modello su cui si basa il nostro servizio è quello, portato su scala regionale e per ora sostenuto da una struttura molto snella». Il CIRI francese è infatti un organismo che dipende direttamente dalla Direzione Generale del Tesoro del Ministero dell’Economia e delle finanze, e che presta il suo servizio ad aziende con almeno 400 dipendenti. La sua missione è sostanzialmente quella di offrire un’opera di mediazione tra i diversi attori toccati da una mutazione economica (l’impresa stessa, ma


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di conseguenza anche i suoi azionisti, i suoi fornitori, le banche con cui è esposta), affinché trovino insieme soluzioni che permettano il rilancio e soprattutto evitino il fallimento dell’impresa. Non è dunque un ente che eroga finanziamenti né che progetta bandi pubblici. È questo che lo ha reso interessante per chi all’interno di Regione Lombardia, e in particolare all’interno della Direzione Generale Industria, stava cercando un modo per arginare il numero di casi che da critici diventano gravi, a causa magari soltanto di un ritardo nel necessario intervento di ristrutturazione o semplicemente per una difficoltà a raggiungere in tempi brevi gli interlocutori utili. «Regione Lombardia», spiega Ripani, «ha individuato nel CIRI caratteristiche di sussidiarietà che ben si sposano con le linee della politica regionale lombarda e con il momento attuale, in cui le risorse sono sempre calanti e la complessità delle situazioni è tale che non potrebbe comunque essere risolta con una semplice erogazione di denaro pubblico». Si può lavorare bene anche “senza portafoglio” Partendo dalla considerazione che le risorse pubbliche in costante calo non possono più fare da paracadute all’economia in crisi – i recenti tagli agli enti territoriali hanno tra l’altro definitivamente ridotto la forza d’urto che la Regione può mettere in campo –, RAID si propone come uno strumento “di nuova generazione”, certamente adatto al momento storico che stiamo vivendo. Come precisò il presidente Formigoni quando lo presentò alla stampa, nel marzo 2011, «non è un modello assistenziale». Opera infatti senza erogare alcun finanziamento diretto e quindi senza sottrarre risorse al sistema regionale. Spiega Nicola Signorelli, che ha seguito il progetto fin dalle origini: «RAID è “senza portafoglio”. Non si presenta sul mercato offrendo risorse economiche, ma un aiuto a chi intende realizzare il proprio piano di risanamento, per rendere efficaci e per dare un’utile prospettiva agli sforzi di chi è costretto a ristrutturare, una decisione che nessun imprenditore al mondo prende volentieri. RAID vuole per-

Il suo modello è risultato particolarmente interessante perché rende operativo il principio di sussidiarietà

RAID non eroga alcun finanziamento diretto e quindi non sottrae risorse al sistema regionale


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ciò avere un taglio molto operativo, entrando nel merito dei problemi e accompagnando le imprese attraverso la sua rete». Il servizio, completamente gratuito, è però messo a disposizione soltanto di quelle realtà in cui si riscontrano fattori oggettivi su cui fondare un possibile piano di rilancio. Fin dall’inizio, dunque, RAID si pone come un interlocutore autorevole e realista, che opera nel modo più limpido e diretto possibile, nella convinzione che non ci sia mai tempo da perdere e che anzi il fattore tempo costituisca uno degli elementi chiave nell’affrontare le situazioni critiche.

Nuovi accordi e protocolli d’intesa mantengono costantemente vitale la rete

Fondamentali sono il dialogo con le banche e il rapporto con gli enti locali

Come opera RAID Il concetto è dunque quello di una “rete di competenze” formata da istituzioni pubbliche, Camere di commercio, parti sociali, ordini professionali e sistema creditizio, capace di individuare le criticità e di proporre di conseguenza, in accordo con l’azienda e in collaborazione con advisor convenzionati con la Regione, possibili soluzioni per il rilancio. Alla vitalità di questa rete RAID lavora costantemente, concludendo protocolli d’intesa e accordi importanti, come quello che dopo un lungo percorso sta raggiungendo ora con l’Abi, l’Associazione bancaria italiana. «Questo», continua Signorelli, «è l’altro valore aggiunto che RAID offre alle imprese. Oltre alla condivisione del loro piano di risanamento e rilancio – un passo a cui si arriva dopo averlo studiato a fondo e solo qualora vi si abbia riscontrato i presupposti necessari ad affrontare la prova del mercato –, RAID “prende in carico” i singoli casi e si offre come loro garante nel rapporto con quei soggetti, con cui è già in contatto, a cui è necessario rivolgersi nel percorso di realizzazione del piano». L’esempio dell’accordo con l’Abi è forse il più significativo, visto che nella maggior parte dei casi i piani di risanamento delle imprese in difficoltà prevedono una ristrutturazione del debito: avviare in tempi rapidi, senza intoppi o stasi, un dialogo con le banche è di fondamentale importanza. Anche il rapporto con gli enti locali, però, è fondamentale. «Tra i soggetti che a vario titolo sono coinvolti nella rea-


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lizzazione di un piano di risanamento gli enti locali hanno un ruolo centrale. Se l’imprenditore vuole ingrandire i suoi spazi e aumentare la produzione, ad esempio, ha bisogno di permessi che in genere non riesce a ottenere rapidamente. Fare parte del programma RAID, avere in un certo senso come partner la Regione è un aiuto ad accelerare o sburocratizzare i processi». Infine, poiché il risanamento di un’impresa implica evidentemente un lungo processo, esso deve avvenire nella più assoluta discrezione, in modo da non turbare il lavoro dell’impresa coinvolta né rischiare di scatenare reazioni di allarme intorno ad essa. Per questo la Regione e RAID si impegnano ad un vincolo di riservatezza con le aziende inserite nel programma, le quali a loro volta dovranno fornire tutte le informazioni necessarie, compresa la possibilità di un esame approfondito del bilancio. «RAID si basa sull’informalità del rapporto tra l’impresa e il servizio. Da nessuna parte si troverà pubblicato il nome di un’azienda che fa parte del programma». L’unico atto formale che RAID prevede è la richiesta scritta da parte dell’impresa di poter usufruire del servizio, che si chiama “atto unilaterale di riservatezza”. Una volta siglato questo atto l’imprenditore è formalmente assistito, accompagnato da RAID. In estrema sintesi, il programma si articola nelle seguenti fasi: • richiesta di assistenza da parte dell’imprenditore, che viene aiutato ad individuare i segnali di difficoltà per poter poi intervenire prima che la crisi divenga irreversibile; • sostegno e accompagnamento dell’imprenditore con un’azione di informazione e formazione in merito alle modalità più opportune per la gestione delle situazioni di difficoltà; • garanzia della piena responsabilizzazione delle imprese che accedono ai servizi, operando un ruolo di coordinamento e di affiancamento istituzionale;

Regione e RAID si impegnano ad un vincolo di riservatezza con le aziende inserite nel programma


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RAID non si sostituisce all’impresa e ai vari soggetti coinvolti e non prende decisioni al loro posto

• analisi delle cause della crisi per poter identificare le azioni adeguate alle reali esigenze delle imprese; • coinvolgimento di tutti gli attori implicati nella situazione di difficoltà per assicurare una corretta informazione e stimolare la corresponsabilità nelle azioni di rilancio nel pieno rispetto del ruolo di ciascuno. Nel suo modus operandi RAID non si sostituisce all’impresa e ai vari soggetti coinvolti e non ha alcuna delega per poter prendere decisioni specifiche in merito alla definizione e alla realizzazione del piano di rilancio o di ristrutturazione. Con quale struttura Dimostrando che quando l’idea è buona non è necessario un esercito di persone per metterla in pratica, RAID opera attraverso una struttura tecnica molto snella, a due livelli. Al primo si colloca un Comitato Guida, composto dai Direttori della Giunta e del Sistema regionale e da rappresentanti di Enti pubblici. Ha il compito di dare attuazione agli indirizzi della Giunta, attraverso la disponibilità e il tempestivo supporto delle competenze delle proprie strutture e di monitorare le attività e i risultati del Nucleo Operativo, aggiornando periodicamente la Giunta. Al secondo livello, o meglio “sul campo”, si trova appunto il Nucleo operativo, composto da figure con specifiche competenze di gestione di aziende, coadiuvato secondo necessità da rappresentanti del sistema regionale ed eventualmente integrato da professionalità esterne. È suo il ruolo di attuazione del servizio, quindi il rapporto con le imprese, l’analisi dei piani, la valutazione relativa a se includere o meno l’impresa nel programma, l’accompagnamento. Periodicamente relaziona lo stato dell’attività al Comitato Guida. Contribuire a un cambiamento di mentalità La crisi porta anche alcuni vantaggi. È paradossale, ma vero. Se un tempo l’imprenditore che falliva era “bollato” per sempre, diventava nell’immaginario collettivo un


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incapace che avrebbe fatto meglio a cambiare mestiere, la situazione così diffusa di difficoltà e il fatto che la crisi abbia iniziato a investire settori considerati fino ad oggi intoccabili, sta trasformando la percezione del “caso” e l’idea stessa di fallimento. Nel frattempo, a livello nazionale, sta avvenendo anche un’altra rivoluzione: la riforma del sistema fallimentare che, avviata cinque anni fa, è intervenuta su una legislazione che era ferma al 1942. Cambiando la legge che regola i processi attraverso cui vengono gestiti i fallimenti delle aziende, cambiando gli oneri inflitti alle società che sono costrette a chiudere, il fallimento inizia, anche se lentamente, a non essere più un’onta da nascondere e il suo rischio non è più un pensiero da allontanare il più possibile, ritardando di conseguenza un intervento che lo potrebbe evitare. L’accompagnamento di RAID serve anche a consolidare questa mentalità, perché aiuta l’imprenditore a raggiungere consapevolezza riguardo alla sua situazione, garantendogli però anche al contempo di accelerare i tempi di prese di contatto e procedure altrimenti lunghe. «In questi percorsi il fattore tempo è fondamentale. Bisogna accelerare il dialogo tra gli interlocutori giusti e arrivare a prendere le decisioni. Spesso si muore anche per aver preso una decisione troppo tardi», spiega Cino Ripani. «La crisi di un’azienda non si risolve di norma in meno di un anno. Soprattutto perché spesso nel momento in cui viene acclarato lo stato di crisi e viene avviato il processo di analisi ed eventualmente di risanamento si è già in un ritardo clamoroso. Sono numerose le imprese in stato di fallimento che, se si fossero mosse anche solo due anni prima, avrebbero potuto ancora accendere il motore della ristrutturazione ed evitare il peggio. I segnali ci sono sempre. Bisogna avere il coraggio di guardarli. Non solo. Bisogna anche che i professionisti intorno, dal commercialista al consulente, abbiano lo stesso coraggio e aiutino l’imprenditore ad affrontare i suoi problemi». Da parte sua, anche in questo caso RAID si offre come soggetto facilitatore. «Siamo all’interno della Pubblica amministrazione, siamo un suo strumento, ma non siamo coin-

La crisi così diffusa sta trasformando l’idea stessa di fallimento. A livello nazionale, intanto, la riforma del sistema fallimentare è finalmente intervenuta su una legislazione obsoleta

RAID è uno strumento della Pubblica amministrazione, ma non opera attraverso processi burocratizzati. Questo rende più “libero” il suo rapporto con le imprese


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volti in un processo amministrativo. Questo fa sì che nei confronti dell’impresa ci possiamo muovere con una dinamica diversa da quella con cui si muove normalmente la PA. Ad esempio», spiega ancora Ripani, «quando un’azienda intende accedere a un bando pubblico deve dimostrare di rispettare requisiti formali. Se non li rispetta, non è ammessa al bando e perde quell’occasione per sempre. Grazie alla riservatezza con cui può operare, RAID non fa un controllo ex post. Quando analizza un piano di risanamento entra proprio nel merito dei “requisiti”. Può rifiutare un piano perché insufficiente, ma questo non esclude che dopo averlo modificato la stessa impresa possa tornare a chiedere un “riesame” e magari accedere con un nuovo piano al programma RAID». A un anno e mezzo dall’avvio del programma, i primi riscontri sono positivi

In conclusione A un anno e mezzo dall’avvio del programma, i primi riscontri delle istituzioni, delle parti sociali e delle associazioni di categoria sono stati positivi, perché è risultato evidente a tutti che l’opera di RAID sta colmando lacune amministrative, dà trasparenza alle operazioni e soprattutto svolge una funzione di accompagnamento dell’imprenditore di cui nessuna istituzione mai aveva pensato di farsi carico. «Il nostro target è quello dell’azienda con 100 dipendenti, perché abbiamo visto che è la misura ideale per il tipo di servizio che offriamo, ma un primo incontro lo facciamo con chiunque ce lo richieda», precisa Signorelli, «da chi ha un dipendente a chi ne ha 900, perché la legge che ci istituisce prevede che alla richiesta di contatto dell’imprenditore noi diamo una risposta entro 48 ore e fissiamo l’appuntamento. Incontriamo in media due imprese a settimana, quindi soltanto in quest’anno abbiamo incontrato 60-70 imprese. Verificate le caratteristiche dell’impresa e soprattutto l’esistenza di un buon piano su cui lavorare, ad oggi abbiamo attivato 10 atti formali. Stiamo accompagnando 10 aziende. E le criticità sono molto elevate, perché arrivare a concludere una procedura come quelle di cui ci occupiamo noi oggi è davvero complicato».


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Può sembrare una goccia nel mare, ma già il fatto che sia stato avviato un servizio come questo e che i suoi numeri crescano di giorno in giorno è un buon inizio. Qualcosa sta cambiando, nella mentalità, nella legislazione, nei rapporti tra mondo delle imprese e Pubblica amministrazione.


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Studenti stranieri nelle università lombarde: che cosa fare perché diventino davvero un ponte tra i loro Paesi d’origine e l’Italia

Nelle università lombarde studiano circa 13 mila studenti stranieri, pari più o meno al 20 per cento degli stranieri iscritti negli atenei italiani. Sono 3 mila quelli tra loro che risultano iscritti ai corsi del Politecnico di Milano. Seguono l’Università di Milano Bicocca con 1.500, l’Università Bocconi con 1.400 e l’Università di Pavia con 1.200 stranieri iscritti. È un fenomeno in crescita: dal 2005 a oggi sono aumentati del 105 per cento, e quest’anno del 10,4 rispetto all’anno scorso. Osserviamo per inciso che questo è uno dei tanti dati (poco conosciuti) che contraddicono l’immagine per lo più negativa e scoraggiante che l’establishment culturale e mediatico italiano dà del nostro Paese. Questi studenti – iscritti a corsi di laurea di primo o secondo grado, di laurea magistrale o post-laurea – sono dei potenziali futuri “ambasciatori” della Lombardia e dell’Italia in genere nei loro Paesi d’origine; sia che poi vi ritornino definitivamente sia che restino a lavorare qui da noi sia che, come sarà sempre più frequente negli anni a venire, diventino persone che alterneranno periodi di lavoro in patria con periodi di lavoro altrove. Un soggiorno prolungato a fini di formazione può anche divenire un’occasione importante se non unica di conoscenza e d’incontro consapevole ed approfondito con la nostra società, con la nostra cultura e quindi anche con la nostra economia. È però importante rendersi conto che ciò non avviene automaticamente. È possibile che lo studente straniero trascorra i suoi mesi o anni di formazione

Un soggiorno a fini di formazione può divenire un’occasione di conoscenza e d’incontro con la nostra società, la nostra cultura e la nostra economia


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Nel 2008 furono organizzati dall’IReF i primi percorsi di introduzione alla cultura del nostro territorio riservati a studenti stranieri. L’invito fu limitato agli iscritti negli atenei milanesi

nelle nostre università senza uscire dall’ambiente dell’ateneo di cui frequenta i corsi e senza… esplorare in modo significativo la regione e il Paese. Della sua permanenza in Italia in tal caso gli resterà soltanto una memoria aneddotica e giovanilistica, insufficiente a mantenere e sviluppare nel tempo una relazione importante con il nostro Paese. Ciò vale in modo specifico anche se non solo per gli studenti che provengono da Paesi assai meno sviluppati del nostro, e che quindi più di altri raramente hanno sia le risorse economiche sia le conoscenze e relazioni sociali utili a cogliere la circostanza del soggiorno in Lombardia per conoscerne anche la società, l’economia e il territorio. Tutto ciò vale tanto più quando i corsi che questi studenti frequentano sono in lingua inglese. E quindi per definizione non stimolano un incontro approfondito con la realtà sociale, economica e culturale lombarda e italiana, ma anzi già di per sé confermano ai loro occhi l’Italia come realtà periferica e subalterna al mondo anglosassone, dove ci si rassegna ad andare a studiare solo perché un’analoga università americana costerebbe troppo. Stando così le cose, sarebbe molto importante che gli effetti negativi di tale situazione venissero quanto meno mitigati dall’introduzione nelle università, con valore di “credito”, di percorsi (specificamente riservati agli studenti stranieri) di lingua italiana nonché di introduzione alla storia, al territorio, alla cultura, alla società e all’economia del nostro Paese. Nel quadro di un progetto chiamato “Meeting Lombardy/Incontrare la Lombardia” un primo esperimento – per esigenze pratiche riservato a studenti di atenei milanesi iscritti a corsi di laurea di secondo grado e a corsi post-laurea – venne compiuto nel 2008. A seguito di quella prima positiva esperienza, affidata all’allora Istituto Regionale di Formazione, IReF, (su incarico della Direzione Generale Relazioni internazionali e Comunicazione e per iniziativa del delegato alle Relazioni Internazionali), nel 2011-2012 a Éupolis Lombardia è stato richiesto di fungere da ente organizzatore di un progetto analogo, in questo caso finanziato dal Fondo


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Sociale Europeo e da Regione Lombardia. E questa volta aperto a iscritti in tutte le università lombarde. In base alle indicazioni e ai suggerimenti dei partecipanti all’edizione precedente, il programma è stato riformulato, riducendo le ore di lezione frontale e aumentando invece le uscite e le visite didattiche. Senza escludere la possibilità di agevolare in vario modo gli iscritti che faticano a comprendere l’italiano, si è dimostrato opportuno che proprio l’italiano sia la lingua delle lezioni e degli incontri. “Meeting Lombardy/Incontrare la Lombardia” va infatti intesa anche come stimolo ad apprendere la nostra lingua pure per coloro che frequentano nelle nostre università corsi in lingua inglese. Nella misura in cui questi studenti non giungono a una buona conoscenza della nostra lingua, e quindi per definizione non sono in grado di relazionarsi in modo normale con il nostro mondo, l’investimento che la Lombardia e l’Italia fanno su di loro sarà per lo più uno spreco di risorse. Passato qualche anno dalla loro permanenza tra noi, già soltanto per tale motivo queste persone non conserveranno più alcuna rilevante relazione specifica con la nostra regione e con il nostro Paese. Gli studenti stranieri invitati oggi a frequentare “Meeting Lombardy/Incontrare la Lombardia” potranno essere domani persone chiamate a scegliere beni e servizi sul nostro mercato. In tale prospettiva “Meeting Lombardy/Incontrare la Lombardia” ha come scopo stimolarli ad apprendere l’italiano e a conoscere le risorse turistiche, culturali e produttive della regione, in modo che in futuro possano tenerne adeguato conto. Passando dalla fase del progetto-pilota a quella della normale amministrazione sarebbe perciò utile trovare il modo di offrire corsi preliminari di italiano agli studenti ammessi a seguirne gli incontri che non ne abbiano adeguata conoscenza. “Meeting Lombardy/Incontrare la Lombardia” potrebbe utilmente rientrare nel quadro della cooperazione tra Regione Lombardia e Università lombarde. Ai fini del successo complessivo dell’iniziativa risulta evidente che sarebbe molto utile che potesse divenire un regolare “credito”.

Nel 2011-2012 un progetto analogo è stato affidato a Éupolis Lombardia. Questa volta i partecipanti provenivano da tutte le università lombarde

“Meeting Lombardy/ Incontrare la Lombardia” potrebbe rientrare nel quadro della cooperazione tra Regione e Università lombarde. E acquisterebbe ulteriore efficacia se diventasse un regolare “credito”


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“Meeting Lombardy/Incontrare la Lombardia” 2011-2012 in sintesi Il percorso in questione si è articolato come segue e come si può vedere in maggior dettaglio nella tabella pubblicata in queste pagine: • sei giornate didattiche presso Éupolis Lombardia, visite e case studies in Milano (sabato, ore 9.30-18.30, incluso il pranzo) una volta al mese. Ogni sessione è articolata in mezza giornata di lezione frontale in aula e mezza giornata di visita in siti d’interesse didattico; • un weekend didattico con visita ai capoluoghi lombardi (arte, storie, realtà produttive).

Gli iscritti all’edizione 2011-2012 sono stati 31, provenienti da 18 paesi

Le attività didattiche sono state interpolate da momenti di riflessione, convivialità e orientamento in relazione alla composizione e agli interessi del gruppo degli studenti, con il sostegno continuo del tutor di percorso. Ci si è anche avvalsi dei social network nonché della piattaforma Moodle. Alla fine del percorso è stato rilasciato un attestato di frequenza. A conferma del fatto che l’iniziativa rispondeva a un bisogno effettivamente avvertito, malgrado la scarsa pubblicità che è stato possibile darle, “Meeting Lombardy/Incontrare la Lombardia” sia nell’edizione 2008 che nell’edizione 2011-2012 ha raccolto adesioni superiori ai posti disponibili, con la conseguente necessità di procedure di selezione. Gli iscritti all’edizione 2011-2012 sono stati 31, provenienti dai seguenti Paesi: Albania, Bangladesh, Bolivia, Brasile, Camerun, Egitto, Etiopia, Francia, Ghana, India, Indonesia, Iran, Moldavia, Palestina, Togo, Turchia, Spagna, Stati Uniti. Il gruppo più numeroso era quello degli studenti albanesi, sei, seguito da quelli turchi, tre. Gli iscritti al Politecnico di Milano erano nove, seguiti da quelli dell’Università degli Studi di Milano, cinque. Nel gruppo erano rappresentati anche gli atenei di Bergamo, Brescia e Pavia.


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Meeting Lombardy/Incontrare la Lombardia 2011-2012 26 NOVEMBRE PRIMA GIORNATA Sessione inaugurale del corso.

17 DICEMBRE SECONDA GIORNATA La Lombardia raccontata attraverso la letteratura e il cinema.

9,30-10,00 Saluto ai partecipanti e introduzione al corso. Federico Rappelli, Éupolis Lombardia

9,30-11,00 Rassegna dei maggiori narratori lombardi da Alessandro Manzoni ai contemporanei, con notizie riguardo alle traduzioni di loro opere in altra lingua. Prof. Giovanni Acerboni, Università degli Studi di Milano

10,00-10,30 Presentazione degli studenti. a cura di Clemente Suardi 11,00 – 13.30 La Lombardia: geografia; cenni di storia generale, di storia dell’arte, della letteratura e dell’economia; il ruolo della Lombardia in Italia; il ruolo della Lombardia nell’area europea che ruota attorno all’arco alpino. Robi Ronza, direttore di “Meeting Lombardy” 14,30 Video illustrativo del patrimonio monumentale e naturale della Lombardia nel suo insieme. 15,00- 18,30 Visita guidata a Milano. La storia della città attraverso luoghi e monumenti.

11,00- 13,30 La Lombardia secondo il cinema. Antologia commentata di film italiani ambientati in tutto o in parte in Lombardia: Miracolo a Milano, Vittorio De Sica, 1951; Rocco e i suoi fratelli, Luchino Visconti, 1960; La vita agra, Carlo Lizzani, 1964; La classe operaia va in Paradiso, Elio Petri, 1971; L’albero degli zoccoli, Ermanno Olmi, 1978; Nirvana, Gabriele Salvatores, 1997; La febbre, Alessandro D’Alatri, 2005; Io sono l’amore, Luca Guadagnino, 2009; Che bella giornata, Checco Zalone, 2009. Prof. Giulia Gibertoni, Università Cattolica del S. Cuore, Milano 15,30-18,30 I luoghi del “giallo” a Milano. 1. La lezione della realtà 1.1. Visita alla Centrale operativa della Questura di Milano. 1.2. Breve storia della criminalità a Milano dagli anni ’50 a oggi. 2. Dalla realtà alla letteratura 2.1. Dino Buzzati, Giorgio Scerbanenco, Giovanni Testori 2.2. Binda, Bagni, Gemito: biografia romanzata di tre personaggi-chiave dei libri di Piero Colaprico come chiave di volta per capire dove siamo oggi, come ci siamo arrivati, di chi dobbiamo avere paura e di chi no. Piero Colaprico, scrittore


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13 GENNAIO TERZA GIORNATA La Lombardia e l’industria. Due casi emblematici della storia produttiva lombarda e della sua identità in mutamento: il villaggio operaio di Crespi D’Adda e il Parco scientifico tecnologico Kilometro Rosso, Bergamo. 9,30-10,30 Storia dell’economia lombarda: un intreccio, sin qui mai venuto meno, di agricoltura, industria, servizi e iniziative di solidarietà sociale. Prof. Antonio Orecchia, Università dell’Insubria 10,30 Partenza per Crespi D’Adda. 11,30-13,30 Visita guidata al villaggio operaio di Crespi D’Adda. 15,00-17,30 Visita al Parco scientifico tecnologico Kilometro Rosso, Bergamo.

18 FEBBRAIO QUARTA GIORNATA Da Leonardo da Vinci alla Lombardia del futuro. 10,00-11,30 Milano, Museo della Scienza e della Tecnologia. Lezione in aula su Leonardo da Vinci e, a seguire, visita guidata alla sala ove sono esposti i modelli al naturale di macchine da lui progettate. Dott. Claudio Giorgione, curatore della sezione del Museo dedicata a Leonardo 11,00-12,00 Visita all’esposizione di autografi di Leonardo allestita nella sagrestia bramantesca di Santa Maria delle Grazie. 12,00-13,30 Visita alla Biblioteca e Pinacoteca Ambrosiana: presentazione del Codice Atlantico e visita alla sala ove ne sono esposte delle pagine; visita alla sala della Pinacoteca ove sono esposte le opere pittoriche di Leonardo. 14,30-15,30 I temi di Expo 2015 e la Lombardia di oggi e di domani. Prof. Claudia Sorlini, Università degli Studi di Milano


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17 MARZO QUINTA GIORNATA Il governo della Lombardia e le sue istituzioni. 9,30-11,30 Visita a Palazzo Pirelli. A seguire incontro con rappresentanti istituzionali del Consiglio Regionale. 11,30-13,30 Visita a Palazzo Lombardia. A seguire incontro con rappresentanti istituzionali della Giunta. 14.30-15.30 La Protezione civile e l’Emergenza/Urgenza in Lombardia. 15,30-16.00 Visita alla sala operativa della Protezione Civile lombarda. 16,30-18,30 Esercitazione della Protezione civile.

14-15 APRILE SESTA GIORNATA/WEEK END La Lombardia delle città d’arte, dell’artigianato e dell’industria di alta gamma, dell’agro-industria, della solidarietà sociale e della sanità di eccellenza. 1. Cremona: antica storia, arte, artigianato d’arte e moderna agro-industria. Visita della cattedrale e degli altri maggiori monumenti del centro storico. Cremona, capitale della liuteria. Visita alla scuola liutai, audizione di uno Stradivari. Visita di un grande impianto per la lavorazione della carne suina. 2. Como: antica storia, industria della seta, solidarietà sociale e sanità di eccellenza. Visita alla Città Murata, al setificio Mantero, alla casa-scuola La Cometa e al nuovo ospedale Sant’Anna (inaugurato nel 2010).

12 MAGGIO SETTIMA GIORNATA La Lombardia del disegno industriale e della moda. Ore 9,30 ritrovo in Éupolis Lombardia. 10,00-12,00 La storia del design lombardo e visita al museo del design alla Triennale. 12,30-13,30 Visita alla Camera della Moda. 15,00-16,00 Visita all’atelier di uno stilista. 16,30-18,30 Éupolis Lombardia. Conclusione del corso.


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In Europa, nel mondo

¿Por qué es peculiar el federalismo español?

No resulta hoy una cuestión polémica entre los especialistas (podríamos entre decir los federólogos), aunque siga siendo sin duda discutida entre los partidos españoles, que España es, aunque no se denomine así constitucionalmente, un Estado de naturaleza federal. Lo es, en primer lugar, porque, además del poder local, existen en España otros dos niveles de poder – el central y el autonómico: el federal y el federado –, que se organizan a través de un entramado institucional de gran complejidad que ha hecho de las Comunidades Autónomas una especie de Estados en pequeño, es decir, de estados federados dentro del Estado federal. Dotadas, en efecto, de la organización institucional propia de los Estados, éstas gozaron desde muy pronto de la autonomía necesaria para condicionar la aparición de una vida política propia y peculiar, con agendas públicas, liderazgos y, en ocasiones, sistemas de partidos, que no coinciden, o que sólo coinciden en parte, con los que vertebran la dinámica política estatal central. Pero el español es también un Estado federal, en segundo lugar, porque el ejercicio de las competencias estatales se organiza sobre un principio federal, por virtud del cual, junto a las competencias del Estado central, los entes descentralizados (federados) tienen competencia, exclusiva o compartida, para legislar y/o administrar sobre materias de una importancia decisiva en los ámbitos político, económico, social y

Roberto L. Blanco Valdés Catedrático de Derecho Constitucional, Universidad de Santiago de Compostela


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cultural. En todo caso, quizá la mejor prueba, objetiva por cuantificable, de la significación de la transferencia competencial del Estado central a los entes regionales, y de la efectividad del principio de división federal que la ha determinado, sea la de su dimensión económica en el conjunto del gasto público estatal. Y es que el reparto del mismo entre la administración central y las territoriales ha experimentado una modificación impresionante a favor de la participación de los entes autonómicos desde los momentos en que el sistema echaba a andar. El español es, en fin, un Estado federal porque, además, de organizarse sobre la base del principio federal en las esferas institucional y competencial, dispone de los mecanismos de garantía propios del federalismo, lo que resulta decisivo a la hora de fijar la naturaleza – federal o no – de una unidad política descentralizada. De este modo, la descentralización está jurídicamente garantizada en nuestro sistema por la Constitución y por los Estatutos que de ella se derivan y por un Tribunal Constitucional que resuelve, mediante su interpretación auténtica, los conflictos que de su aplicación pueden derivarse. Nuestro sistema autonómico presenta una clara naturaleza federal, pero varias son las peculiaridades políticas que han venido destacándose

Un Estado federal con nacionalismos regionales Aceptado, pues, que nuestro sistema autonómico presenta una clara naturaleza federal, varias son las peculiaridades políticas que han venido destacándose, desde una perspectiva política, para tratar de definir sus diferencias respecto de otros federalismos comparados. La más frecuente ha consistido en constatar una evidencia: que mientras que las técnicas federales han servido habitualmente – desde el momento de su mismo nacimiento en la Norteamérica de finales del siglo XVIII – para unir en un único Estado a entidades territoriales que antes de su nacimiento estaban separadas, esas técnicas se han utilizado en España para descentralizar un Estado tanto más centralizado cuanto que, además de centralista, era autoritario. Aunque es cierto que el caso español no ha sido el único en el mundo en que el federalismo ha servido para descentralizar y no para hacer justamente lo contrario (ahí están los de Bélgica,


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Rusia o los federalismo iberoamericanos: Brasil, Argentina y México), lo es igualmente que esa peculiaridad explica algunas otras y, entre ellas, una de nada despreciable trascendencia: que la experiencia autonómica española debió abordarse sin que en nuestra sociedad existiera esa cultura federal que hace comprensibles las diferencias y aceptables los contrastes. Pese a ello, unas y otros han ido admitiéndose por los españoles poco a poco y como consecuencia en gran medida de la generalización autonómica. Fue, de hecho, esa generalización la que transformó el hecho autonómico y sus efectos – unos negativos: el aumento de algunas diferencias culturales y el creciente abuso de políticas identitarias destinadas a convertirlas en munición para la renacionalización de las regiones gobernadas por los nacionalistas; y otro positivos: la superación de las fuertes desigualdades sociales y económicas de la España preautonómica – en un simple dato de la realidad que, salvo para los nacionalistas, provocaba discusiones en el terreno de la gestión del nuevo Estado pero no en el de su definición. Sólo con la apertura de una llamada segunda descentralización, tras la victoria en las elecciones generales del año 2004 del Partido Socialista Obrero Español y la llegada a la presidencia del Gobierno de Rodríguez Zapatero, el debate general (es decir, el que centraba el interés no de los partidos nacionalistas sino de los partidos estatales) volvió a ser, al igual que al principio, el del cómo y no el del para qué. En todo caso, junto a ese contraste genético entre el federalismo histórico y nuestro autonomismo federal, otros más se han señalado para tratar de perfilar con precisión los caracteres políticamente diferenciales del segundo: por ejemplo, y de un modo muy sobresaliente, el de la ausencia de un Senado federal o, relacionado con ello, el del notable bilateralismo del sistema autonómico español. Lo primero, de lo que me ocupado con gran detenimiento en un libro reciente (Blanco Valdés, 2012) es tan cierto como que los senados federales en sentido estricto han dejado de existir, al menos si por senados federales entendemos algo similar al Bundestag creado por

La experiencia autonómica española debió abordarse sin que en nuestra sociedad existiera esa cultura federal que hace comprensibles las diferencias y aceptables los contrastes


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Hay que constatar un sorprendente contraste entre la amplitud del consenso sobre la necesidad de contar en España con una Cámara de representación territorial y la falta de una reforma que pueda hacerla realidad

la Ley Fundamental de Bonn en Alemania: una Cámara representativa que no es tal cosa en realidad, pues en ella no se da voz a los representantes de la ciudadanía sino a los Gobiernos de los Länder. De ello se deduce que, aunque es cierto que, en su actual configuración, el Senado español resulta, por decirlo con elegancia, perfectamente prescindible (el régimen político español funcionaría igual de bien o igual de mal si nuestro fantasioso Senado se esfumase de la noche a la mañana), lo es también que resulta mucho más fácil afirmar que nuestro sistema iría mejor con un Senado federal que imaginar una cámara territorial a través de la cual pudiera hacerse efectiva de verdad tan optimista predicción. Para comprobarlo no hay más que constatar el sorprendente contraste existente la amplitud del consenso político sobre la necesidad de contar en España con «una auténtica Cámara de representación territorial» (formula tan cansina como archiconocida con la que viene planteándose en España desde hace casi treinta años al asunto) y la total incapacidad de los que comparten tal idea para proponer una reforma del Senado que pueda hacer realidad esa necesidad tan supuestamente inaplazable y apremiante. En cuanto al fenómeno de la bilateralidad, sólo cabe decir que es una verdad como una casa y que tiene que ver, a fin de cuentas, con la que es, a la postre, la auténtica particularidad de nuestro peculiar federalismo, aquel que lo distingue en realidad de todos los demás que existen en el mundo. Me refiero, claro, a la presencia de partidos nacionalistas que impugnan la persistencia del Estado español hacia el futuro y plantean la necesidad de superarlo – incluso mediante la secesión de alguno de sus territorios –, superación esa que se concibe por ciertas minorías como algo equivalente a curarnos de una enfermedad. Es cierto, claro, que está afirmación resulta, en sí misma, un tanto sorprendente si se tiene en cuenta el peso electoral de los partidos nacionalistas en el conjunto del país y se lo compara con el los de los partidos no nacionalistas de ámbito estatal. El contraste habla por sí sólo si se toma como punto de referencia la distribución de los votos pa-


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ra el Congreso de los Diputados en elecciones generales o su traducción en escaños en esa Cámara de las Cortes Generales, que es la más proporcional: desde el año 1977, en que tuvieron lugar los primeros comicios tras el final de la dictadura franquista, hasta 2011, año en que tuvieron lugar los últimos comicios generales celebrados en España, los partidos de ámbito estatal (tres, cuatro o cinco dependiendo de las épocas), solo han obtenido menos del 83% de los votos en el conjunto del país en unas elecciones (las de 1989), se han acercado al 84% en otras (las de 1986) y al 85% en cinco (las de 1977, 1979, 1993, 2000 y 2011), han oscilado entre el 85% y el 86% en dos (las 1996 y 2004) y han superado el 88% en otras dos: las de 1982 y 2008. Si esos porcentajes se traducen en escaños en la Cámara, de los 350 que componen el Congreso, los partidos no nacionalistas sólo en dos ocasiones han bajado del 90% (en las elecciones de 1989 y 2011), situándose en ese porcentaje en cinco comicios (1986, 1993, 1996, 2000 y 2004), en el 92% en dos elecciones (las de 1977 y 1979) y superando por décimas el 93% en otras dos: las de 1982 y 2008. Y sin embargo... Sin embargo, esa sólida hegemonía electoral, que la concentración del voto no nacionalista en unas pocas opciones con presencia en el conjunto del territorio nacional traducirá sistemáticamente al alza en el Congreso de los Diputados – la cámara baja de las Cortes Generales –, no logrará evitar que la presencia de unos pocos partidos nacionalistas, con escasa presencia en las Cortes, pero fuertemente acantonados en algunos Gobiernos autonómicos, acabase por condicionar, de una forma desproporcionada a su fuerza electoral y a su presencia institucional general, tanto el funcionamiento de nuestra forma de gobierno como el normal desarrollo de la vida política española. ¿Por que razón? En realidad, por más de una, tal y como trataré de argumentar seguidamente. Partidos nacionalistas y forma de gobierno en España En primer lugar porque la persistencia del problema nacional – que no es otro que el de la existencia de partidos

La presencia de unos pocos partidos nacionalistas, con escasa presencia en las Cortes, acabò por condicionar de una forma desproporcionada el normal desarrollo de la vida política española


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De hecho, durante prácticamente treinta años, los gobiernos nacionalistas han mantenido un permanente tour de force con el Estado

nacionalistas que reivindican una reacomodación constante del modelo autonómico español con la vista puesta en superarlo antes o después – ha complicado de un modo extraordinario la gestión política de la cuestión territorial. Podría decirse, así, que la España que se descentralizó y que asumió, consecuentemente, los inevitables conflictos que la descentralización iba a traer consigo, con la razonable expectativa de que esa descentralización resolvería el problema nacional al dar satisfacción a las demandas políticas de los nacionalistas, ha visto como poco a poco se frustraba su objetivo. Para sorpresa de muchos, las cosas acabaron por acontecer, en realidad, de un modo bien distinto, por no decir que sucedieron justamente del revés de lo proyectado y lo previsto. Y así, el problema nacional no sólo pervivirá, pese a la creación de un sistema autonómico que, ya transformado en un Estado federal, se suponía vendría a darle solución y a la progresiva y rapidísima extensión de la descentralización, sino que esa misma pervivencia vendrá a complicar más y más, con el transcurso de los años, la posibilidad de administrar de un modo llevadero la cuestión territorial. Será de ese modo como la permanente insatisfacción de las fuerzas nacionalistas – tanto más relevante cuanto que los dos principales partidos de ámbito no estatal (CiU y PNV) gobernarán sus respectivos territorios durante todo el proceso de alumbramiento, desarrollo y consolidación del sistema autonómico español – dará lugar a que el Estado federal español, de forma similar al belga, permanezca en una fase de permanente descentralización, de modo que cada vez que los nacionalistas han alcanzado la meta descentralizadora que se habían prefijado de antemano han procedido ya a proclamar sus nuevas reclamaciones y exigencias. De hecho, los gobiernos nacionalistas – pues de eso se ha tratado al fin y al cabo durante prácticamente treinta años en Cataluña y País Vasco – han mantenido un permanente tour de force con el Estado que ha animado e incluso forzado a hacer lo mismo, a veces a su pesar, a los gobiernos autonómicos controlados por los dos grandes partidos estatales, incapaces


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de frenar una dinámica en la que el agravio comparativo ha jugado siempre como la espoleta que daba lugar al estallido de un nuevo aluvión de reclamaciones para que el Estado central cediera poder económico y político. La centralidad de los partidos nacionalistas en la determinación de nuestra forma de gobierno y la insaciable voracidad competencial en que iba a acabar por traducirse su creciente desacuerdo con el modelo autonómico español y su, igualmente creciente, voluntad de superarlo para caminar hacia un sistema de tipo confederal que pudiera, antes o después, poner a las puertas de la independencia a los territorios gobernados por el nacionalismo imposibilitaron, a la postre, que nuestro sistema constitucional de distribución de competencias, incapaz de poner freno a esa permanente carrera hacia el progresivo adelgazamiento del Estado, pudiese mantener su cohesión eficazmente: esa insaciable voracidad será la que explicará, en su momento, y pese a sus diferencias, tanto el llamado Plan Ibarretxe, aprobado por el parlamento vasco en diciembre de 2004, aunque luego rechazado por las Cortes Generales, como el proyecto de Estatuto aprobado por el parlamento catalán el 30 de septiembre de 2005 y finalmente convertido en ley orgánica en 2006. Aquí se sitúa, a mi juicio, la segunda de las razones que permiten comprender la influencia que tan tenido a la postre los nacionalismos interiores en la peculiar evolución de nuestro sistema federal. Y es que, en la que constituye la principal peculiaridad jurídica de nuestro federalismo autonomista, el constituyente dispuso un sistema abierto de distribución de competencias. Tal sistema pudo ser útil para facilitar el proceso inicial de construcción del Estado autonómico español, pues aquella apertura dio lugar a una notable flexibilidad que permitió que la puesta en marcha de nuestro modelo autonómico se adaptase inicialmente a las incertidumbres con que el esquema descentralizador fue previsto en la Constitución y a los cambios de criterio con los que posteriormente fue aplicado tras el giro histórico que supusieron los Acuerdos Autonómicos del año 1981. Pero ese mismo sistema ha

Tal sistema pudo ser útil para facilitar el proceso inicial de construcción del Estado autonómico español, pues aquella apertura dio lugar a una notable flexibilidad. Pero ese mismo sistema…


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Aún con sus agujeros, ese sistema hubiera, pese a todo, funcionado de no haber existido partidos nacionalistas que desde muy pronto vieron en aquellos agujeros jurídicos los huecos en donde colocar su munición

terminado por constituirse en un factor claramente disfuncional para la cohesión de Estado de las autonomías. «A diferencia de lo que sucede en los Estado federales o regionales – ha señalado el Consejo de Estado en su Informe sobre modificaciones de la Constitución española, de febrero de 2006 –, en España son los Estatutos de Autonomía y no la Constitución u otras normas de idéntico rango, los que establecen el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, y por ello también, a contrario, delimitan el conjunto de competencias que, además de las que la Constitución le reserva en exclusiva, quedan en manos del Estado en relación con cada Comunidad». Ello significa, como el propio Informe subraya con posterioridad, que «la apertura de nuestro sistema de distribución territorial del poder es [...] su rasgo más característico, su más acusada peculiaridad», pues se concreta «en la posibilidad que el sistema ofrece a las Comunidades Autónomas de acometer la reforma de sus Estatutos». Pese a lo que acabo de apuntar, todo hace pensar que, muy probablemente, aún con sus agujeros, ese sistema hubiera, pese a todo, funcionado de no haber existido partidos nacionalistas que desde muy pronto vieron en aquellos agujeros jurídicos los huecos en donde colocar su munición. Ciertamente, ni la permanente posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan proceder a acometer una reforma estatutaria, ni las previsiones del artículo 150.2 de la Constitución, en materia de leyes de transferencia o delegación de competencias, ni la amplísima potestad que el Tribunal Constitucional ha tenido para ir delimitando la extensión de las materias competenciales y para ir ampliándolas a favor de las Comunidades a medida que la presión de aquellas aumentaba (piénsese, como ejemplos paradigmáticos, en lo acontecido con las materias «relaciones internacionales» o «administración de justicia», de los apartados 3 y 5 del artículo 149.1 de la Constitución) hubieran dado el juego jurídico-político que han dado de no haber existido fuerzas con vocación y en condiciones de sacar todo el partido posible a las fisuras que eran consecuencia de la


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apertura del sistema. Y ello hasta el punto de que empecinarse en mantener, en tal contexto, nuestro sistema de distribución de competencias tal y como la Constitución lo había diseñado ha sido, sin duda, un grave error, de quizá irreparables consecuencias: un error que constituye desde hace tiempo un manifiesto despropósito. Nadie lo ha expresado mejor que el Consejo de Estado en el Informe ya citado, que, redactado sólo unos meses después de que el parlamento de Cataluña procediese a aprobar el texto del Estatuto de 30 de septiembre, puede ser leído en esa parte como una referencia implícita a los peligros constitucionales tal iniciativa: «Los riesgos de crisis que la apertura del sistema genera se hacen, además, más graves, por razones obvias, cuanto más se acerca el ámbito competencial de las Comunidades al máximo admitido por la Constitución. En esta situación, cerca de la que nos encontramos ya, cualquier propuesta de reforma que pretenda ampliar las competencias de la Comunidad respectiva puede dar lugar a acusaciones de que con ella se pretende rozar o violentar, de manera deliberada o no, los límites constitucionales». Demostrando la importancia que para el Consejo de Estado tenía su advertencia, el Informe insistía, páginas después, en que era «obvio que el ámbito competencial de muchas de nuestras Comunidades está cerca de agotar el campo que el artículo 149 les reserva, cuando no lo ha agotado ya, y que esta situación incrementa el riesgo de que una nueva ampliación traspase los límites que este artículo establece». Todo lo apuntado no es suficiente, en cualquier caso, para dar cumplida cuenta del peso del factor nacionalista en la forma de funcionamiento de nuestro autonomismo federal. Muy por el contrario, resulta necesario añadir, a las dos anteriores, una tercera línea argumental: la determinada por la influencia que el sistema electoral español ha tenido en nuestro sistema de partidos y éste, a su vez, en la capacidad de presión política e institucional de los nacionalistas. Como no es posible entrar aquí con profundidad en el asunto, bastará con señalar que la

Empecinarse en mantener, en tal contexto, nuestro sistema de distribución de competencias tal y como la Constitución lo había diseñado ha sido, sin duda, un grave error


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Cuando uno de los dos grandes partidos no consiguen la mayoría absoluta en el Congreso el ganador por mayoría relativa solo es capaz de gobernar buscando el apoyo externo de partidos nacionalistas

conjunción de los diversos elementos que configuran el sistema electoral para el Congreso de los Diputados (circunscripción provincial, pequeño tamaño de los distritos, formula electoral proporcional corregida y asignación mínima inicial de dos escaños por distrito) se traducen en una neto beneficio para los dos primeros partidos en cada distrito a la hora de traducir votos en escaños y, en consecuencia, en la extrema dificultad que existe para que un tercer partido de ámbito estatal pueda entrar en el reparto salvo en un corto número de circunscripciones donde el sistema funciona en la realidad como proporcional y no como mayoritario, que es lo que ocurre en las provincias que reparten pocos diputados. El resultado final de esta situación ha sido muy poco funcional desde el punto de vista del funcionamiento de nuestra forma de gobierno: ese sistema de partidos ha acabado por ser casi bipartidista en el conjunto del Estado, aunque tal bipartidismo aparece corregido por la presencia de partidos nacionalistas que en determinadas territorios consiguen ser primero o segundo en las circunscripciones en que aquellos se dividen. Lo que quiere decir, ni más ni menos, que cuando uno de los dos grandes partidos no consiguen la mayoría absoluta en el Congreso no existe una posible bisagra estatal con la que formar Gobierno o de la que obtener el sostén parlamentario necesario para formar una sólida mayoría capaz de sostenerlo, de modo que el ganador por mayoría relativa solo es capaz de gobernar buscando el apoyo externo de partidos nacionalistas. Ello, como es obvio, coloca a los agraciados en cada caso en la condición de partidos extractivos – casi grupos de presión – que pasan a estar en condiciones de plantear su relación con el Gobierno nacional en unos términos muy claros: gobernabilidad nacional a cambio de poder regional. Si esos aliados nacionalistas del Gobierno del Estado son, además, como ha ocurrido en todo el período 1979-2003 en Cataluña, 1979-2009 en el País Vasco y 2005-2009 en Galicia, partidos gobernantes en sus respectivos territorios, la presión descentralizadora cobra entonces todo su sentido, pues el que presiona es


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el directo beneficiario de los réditos políticos y económicos que produce la presión. La conclusión final del análisis precedente parece fácil de obtener: durante todo el tiempo transcurrido desde la puesta en marcha del sistema autonómico español los tres elementos jurídico-políticos que se han apuntado de forma tan sucinta se fueron encadenando, es cierto que con diferente intensidad según las épocas, para dar lugar, en sentido literal, a un auténtico círculo vicioso: por una parte, nuestro sistema electoral ha dificultado extraordinariamente desde sus orígenes la aparición de bisagras estatales y ha puesto en manos de los partidos nacionalistas la gobernación general cuando uno de los dos grandes partidos estatales no ha alcanzado la mayoría absoluta en el Congreso; por la otra, esos partidos nacionalistas han tendido a comportarse como partidos extractivos, es decir, como simples grupos de presión cuyo objetivo era obtener más cuotas de poder para sus respectivos territorios; finalmente, y cerrando el círculo, todo ello ha sido posible por unas previsiones constitucionales que permitían la revisión constante del sistema, bien fuera través de las reformas estatutarias, bien mediante las leyes de transferencia y delegación de competencias o bien, incluso, a través de una jurisprudencia Constitucional que ha tendido a ser más concesiva para las exigencias de las Comunidades a medida que aumentaban por parte de aquellas las posibilidades de chantaje institucional como fruto de la capacidad de presión autonómica y de las amenazas nacionalistas de desautorizar la labor del propio Tribunal. La «segunda descentralización» y la fallida estabilización del Estado federal español Admitir la existencia de tal círculo vicioso supone, como es obvio, la primera condición para poner en marcha los cambios que, rompiéndolo, abran la posibilidad de superar sus perniciosas consecuencias. En tal sentido, y al margen de otras imaginables, dos han sido las vías más frecuentemente sugeridas: por un lado, la consistente en

Los partidos nacionalistas han tendido a comportarse como simples grupos de presión cuyo objetivo era obtener más cuotas de poder para sus respectivos territorios; todo ello ha sido posible por unas previsiones que permitían la revisión constante del sistema


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Tras la segunda descentralización que se ha producido como consecuencia de la aprobación del Estatuto catalán de 2006 la estabilización del sistema federal español es mucho más difícil

introducir una reforma del sistema electoral que permita reducir el peso de los nacionalismos; por el otro, la que apunta a la necesidad de cerrar el sistema de distribución competencial. La primera alternativa tiene, a mi juicio, muchas dificultades y de naturaleza diferente: en primer lugar porque no es fácil, técnicamente, modificar el sistema de una forma que favorezca las posibilidades de asentamiento de una o más bisagras estatales, algo que depende no solo la ingeniería electoral sino de las preferencias de la ciudadanía, cambiantes y difícilmente previsibles a medio y largo plazo; pero, además, en segundo lugar, porque el objetivo perseguido no debería conseguirse a costa de reducir el pluralismo y la representatividad de nuestro sistema electoral, en el que los partidos nacionalistas no están, desde luego, más primados, que los dos grandes partidos estatales. De hecho, su notable presencia electoral en comparación con la de los terceros o cuartos partidos estatales se deriva de la circunstancia de que los nacionalistas concentran su voto en muy pocas circunscripciones (una en Navarra, tres en el País Vasco, cuatro en Galicia o Cataluña) mientras que los partidos estatales reparten sus votos en el conjunto de distritos en que se divide todo el territorio nacional y los pierden allí donde no son capaces de transformarlos en escaños. La segunda alternativa – el cierre del sistema de distribución de competencias –, que ha sido avalada con argumentos de gran peso, tiene a estas alturas un único problema: que, tras la segunda descentralización que se ha producido como consecuencia de la aprobación del Estatuto catalán de 2006 y los que se adoptaron en su estela, la estabilización del sistema federal español es mucho más difícil. En realidad, la segunda descentralización fue la solución que encontró el Partido Socialista para tratar, al mismo tiempo, de alcanzar dos objetivos: dar estabilidad al sistema y gobernar con el apoyo de los nacionalistas (en concreto de Esquerra Republicana de Cataluña) en la Comunidad Autónoma de Cataluña a partir de 2003 y en el conjunto de España a partir de 2004. Aunque los


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resultados de esa segunda descentralización siguen (y, previsiblemente, seguirán) siendo objeto de debate, a mi juicio parece fácilmente defendible, que, lejos de estabilizar el sistema autonómico, los nuevo Estatutos sencillamente han alterado su naturaleza para establecer otro modelo territorial en su lugar. Es cierto, sin duda, que el problema del cierre del sistema prácticamente desaparecerá tras la entrada en vigor del Estatuto catalán y los que se han aprobado (y, en el futuro, se aprueben) siguiendo su modelo: pero no, desde luego, porque el sistema se haya estabilizado, sino porque se habrán eliminado los límites que permitían al Estado mantener la cohesión económica y política. El problema habrá desaparecido, por tanto, y por más paradójico que pueda parecer, ante la absoluta imposibilidad de darle solución. Parece evidente que, para explicar la supuesta necesidad de esa segunda descentralización que pretendidamente todo iba a arreglarlo y que ha acabado complicándolo todo hasta el extremo, sus impulsores (voluntarios u obligados) recurrieron a un argumentario – políticamente tramposa e intelectualmente inane – que se reducía a subrayar la imperiosa necesidad de construir una España plural en donde sólo existía, según ellos, una España en singular: autonómica, ¿cómo negarlo?, pero uniforme al fin y al cabo. El punto de partida de esa red articulada de falacias consistió en proclamar que, después de casi un cuarto de siglo de vigencia, era necesario proceder a aggionar nuestros Estatutos. La afirmación resultaba doblemente insostenible: en primer lugar, porque todos ellos, salvo los de los territorios que habían accedido a la autonomía por la vía especial del artículo 151 de la Constitución, habían sido reformados ya en una o varias ocasiones; pero en segundo lugar, y sobre todo, porque incluso las Comunidades con Estatutos intocados habían experimentado un cambio de tal envergadura en su nivel de autonomía que aquellos, por más que formalmente iguales, resultaban irreconocibles desde un punto de vista material. Así, aunque los Estatutos de las Comunidades de vía especial aparentaban ser los mismos que cuando fueron

El problema del cierre del sistema prácticamente desaparecerá: pero no porque el sistema se haya estabilizado, sino porque se habrán eliminado los límites que permitían al Estado mantener la cohesión


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El segundo argomento bajo el que se amparó la supuesta necesidad de la segunda descentralización fue el de la imposibilidad de seguir manteniendo un sistema en el que los nacionalismos «no estaban integrados» y «no se sentían cómodos»

aprobados, la pura verdad es que la autonomía del País Vasco, de Cataluña, de Andalucía y de Galicia había experimentado un cambio sideral: el que va de ser sólo un proyecto contenido en una hoja de papel a convertirse en una potente realidad política, económica e institucional de naturaleza claramente federal. Basta comparar los datos disponibles (el número de funcionarios de esas cuatro Comunidades, el monto de sus respectivos Presupuestos, la densidad jurídica de sus ordenamientos autonómicos o, en fin, la importancia de su acción política en el contexto regional, estatal e internacional) a principios de los ochenta y tres décadas después para darse cuenta de la manipulación política e intelectual que se encerraba en el razonamiento de la puesta al día. Junto al del aggiornamento autonómico, el segundo argumento bajo el que se amparó la supuesta necesidad de la segunda descentralización fue el de la imposibilidad de seguir manteniendo un sistema en el que los nacionalismos «no estaban integrados» y «no se sentían cómodos». Un objetivo ese, tan perentorio como el previo, que exigiría la definitiva construcción de algo que ciertamente no se sabía lo que era (la España plural) dado que todos los que la reivindicaban se refrían al hacerlo a una cosa diferente. El presidente Rodríguez Zapatero, entonces en el zenit de su prestigio, y su intelectualidad más fiel, así como alguno de sus medios de prensa más afines, echaron a rodar, de este modo, como una operación que se decía de altos vuelos, lo que no era en realidad más que una forma de tratar de convertir una apremiante necesidad partidista en una en patriótica virtud. El gobierno socialista salido de las elecciones generales del año 2004, que no podía prescindir del apoyo parlamentario de, entre otras fuerzas, ERC, consiguió instalar en una parte de nuestra sociedad la presunción de que la segunda descentralización nos llevaría a la España plural y ésta, a su vez, a la integración de los nacionalismos, una cadena lógica que se construía sobre el desconocimiento los contundentes datos de la realidad – la constante actitud de desafío y puesta en cuestión del modelo de estado por


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parte de los nacionalistas – cuya constatación hubieran puesto de relieve su naturaleza fantasiosa de la suposición que pretendían avalar. Y es que los nacionalismos viven, precisamente, de mantener abierta la confrontación con el Estado, de forma tal que pretender que esa contradicción desaparezca con su acuerdo sería tanto como pedirles una mano para retirar el suelo de debajo de sus pies. Sería, en suma, igual que pretender contar con su ayuda para dar carpetazo a esa política del círculo vicioso que los nacionalistas han logrado convertir en un círculo virtuoso para mantenerse indefinidamente en el poder: aquella según la cual el conflicto territorial solo puede ser resuelto por las fuerzas nacionalistas... aunque, claro, la existencia de fuerzas nacionalistas es la prueba irrefutable de la persistencia del conflicto. Ese sorprendente argumentario para la segunda descentralización, inventado ad hoc por sus más animosos impulsores, se completaba con la necesidad de corregir convenientemente las insuficiencias y resolver urgentemente los problemas en los que algunos juristas y políticos llevaban años insistiendo. Dos eran, en este ámbito, los auténticos caballos de batalla: los supuestos excesos de la legislación básica estatal, que habría venido a rebajar la calidad de la autonomía de las regiones españolas; y la acusada inexistencia de mecanismos efectivos de colaboración multilateral, que habría determinado el fuerte bilateralismo del sistema autonómico español. Caballos ambos que podrían embridarse – se afirmaba – con el nuevo giro autonómico que debería llevarnos a esa España plural e integradora. En la avanzadilla de ese ambicioso proyecto de cambio se situó, por supuesto, el nuevo Estatuto catalán del año 2006 (ley orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña), texto que según sus impulsores debería ser capaz de aggiornar la autonomía catalana y de integrar a los nacionalistas incómodos con el sistema autonómico vigente, sino que, tras ello, adquiriría, sin duda, un carácter ecuménico, al mostrar el buen camino a algunas otras nacionalidades. Pues bien, tran-

Dos eran, en este ámbito, los auténticos caballos de batalla: los supuestos excesos de la legislación básica estatal; y la acusada inexistencia de mecanismos efectivos de colaboración multilateral


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A mi juicio, el nuevo Estatuto catalán iba a generar dos grandes desafíos: el primero tiene que ver con sus contenidos materiales; el segundo, con la naturaleza del acuerdo político que permitió su aprobación

scurridos varios años desde su aprobación, el resultado final de aquella apuesta ha sido, en gran medida, el contrario del realmente perseguido, tanto respecto a Cataluña como respecto a los pretendidos efectos ecuménicos del texto catalán. A mi juicio, el nuevo Estatuto iba a generar, por el contrario, dos grandes desafíos constitucionales y políticos que determinarán, sin duda, el futuro del Estado autonómico español: el primero tiene que ver con sus contenidos materiales; el segundo, con la naturaleza del acuerdo político que permitió su aprobación. Los destrozos del pleito estatutario catalán y el futuro del modelo federal español Por lo que se refiere a lo primero, el desafío fue evidente, pues estamos en presencia de una norma marcada de principio a fin por el mismo élan confederal que ya vertebraba el proyecto de Estatuto originario salido del parlamento catalán y luego enviado a las Cortes Generales para su debate y aprobación como ley orgánica estatal. Por eso, y más allá de sus evidentes problemas de constitucionalidad, que con varios años de retraso señalaría el Tribunal Constitucional en su sentencia 31/2010, de 28 de junio, lo cierto es que el Estatuto prefigura un tipo de relaciones entre el Estado y Cataluña que se constituirán con seguridad en fuente de permanentes conflictos y tensiones. No deja de ser, de hecho, sorprendente, que el excesivo bilaterialismo existente desde su puesta en marcha en el sistema autonómico español – reconocido de forma general por juristas y políticos – pretendiera corregirse ¡reforzando tal bilateralidad hasta el extremo! Así las cosas, si esa bilateralidad, que constituye la columna vertebral del nuevo texto catalán, se generalizase, como cabe deducir que ocurrirá a la vista de lo previsto en algunos de los Estatutos redactados en la estela del aprobado en Cataluña, acabaríamos por situarnos, de hecho, ante un Estado difícilmente gobernable, cuando no sencillamente ingobernable. Eso es, probablemente, lo que, refiriéndose en un tono crítico a la operación estatutaria catalana, quiso subrayar el expresidente del Go-


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bierno español Felipe González al manifestar que lo que estaba en juego con ella era la pervivencia en España de un auténtico espacio público común. A estos problemas, que podrían resultar a la postre irresolubles – tal y como ha parecido probarlo la reciente evolución del federalismo en Alemania – si el Estado debiera articular, ya no con todas, sino con una parte sustancial de las Comunidades españolas relaciones de bilateralidad similares a las previstas por el Estatuto de Cataluña, se añadieron los derivados de la naturaleza del pacto político-partidista que permitió su aprobación. ¿Por qué? Es fácil: porque mientras que las tres etapas de la revolución territorial que se inicia en España en 1977 con la constitución de los primeros gobiernos preautonómicos (las que abrieron, sucesivamente, la aprobación de la Constitución, la adopción de los Acuerdos Autonómicos de 1981 y el cierre de los Pactos Autonómicos de 1992) estuvieron marcadas por un alto grado de acuerdo entre los dos grandes partidos estatales (UCD y PSOE, primero y PSOE y PP, después), esa práctica políticamente decisiva para entender la evolución de nuestro Estado de las autonomías quebró, ¡por primera vez!, con el nuevo Estatuto catalán, que el PSOE sacó adelante con el apoyo de lo que podríamos denominar la internacional nacionalista y con el voto en contra el PP. La configuración de esa nueva mayoría en un tema esencial para el futuro del Estado abrió, como no podía ser otra manera, un abismo político entre los dos principales partidos del sistema que han concentrado desde 1977 más del 80% de los votos españoles, abismo que ha terminado por ir mucho más allá del contenido de un concreto texto estatutario y que acabó por afectar, en realidad, no sólo a la interpretación de lo que, en materia de descentralización, cabe y no cabe en nuestra Constitución, sino también a la propia concepción general sobre lo que debería ser España en el futuro. De este modo, no es aventurado afirmar que los impulsores de la llamada segunda descentralización española han fracasado finalmente en la consecución de todos

A estos problemas, que podrían resultar a la postre irresolubles, se añadieron los derivados de la naturaleza del pacto políticopartidista que permitió su aprobación


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Mientras que la segunda descentralización debería habernos conducido, según sus decididos impulsores, a estabilizar nuestro Estado federal, la realidad ha sido que ha terminado en algo bien distinto

y cada uno de los objetivos perseguidos: la segunda descentralización no ha puesto al día nuestro sistema autonómico, sino que ha acabado por transformarlo en algo sustancialmente diferente y mucho menos eficiente; no ha integrado a los nacionalismos más de lo que estaban, sino que les ha dado motivos para que se sintieran llenos de razón a la hora de plantear nuevas exigencias que puedan servir a su objetivo de ir desmontando un Estado en el que no creen y de ir poniendo en su lugar las bases de los futuros Estados independientes a los que aspiran; ni ha resuelto en fin, los problemas ciertos de funcionamiento que presentaba el sistema autonómico español, aunque podría acabar haciendo realidad los problemas imaginarios que algunos creían ver. Por si todo ello fuera poco, no parece difícil demostrar que los auténticos motivos que llevaron a sus impulsores a alumbrar tan temeraria iniciativa no residían en la existencia de un proyecto de reordenación de nuestra Constitución territorial madurado tras una seria y detenida reflexión, sino a una improvisación coyuntural realizada a partir de una derrota electoral, primero (la de Maragall en 1999) y de dos cortas victorias con posterioridad: la de Maragall en 2003 y Zapatero en 2004. Todas se encadenaron en sus efectos mutuamente negativos para la cohesión estatal y sobre todas acabó construyéndose como virtud inaplazable (construir una España plural) lo que no era más que una necesidad sencillamente partidista: de gobernar con aliados increíbles ante la imposibilidad de hacerlo con socios razonables. En resumen, y ya para concluir, mientras que la segunda descentralización que se inicia con la aprobación del nuevo Estatuto catalán en 2006 debería habernos conducido, según sus decididos impulsores, a estabilizar nuestro Estado federal mediante la construcción de una supuesta España plural en la que la comodidad territorial de los nacionalismos regionales quedase garantizada, la realidad ha sido que ha terminado, por el contrario, en algo bien distinto: en primer lugar, en una ruptura sin precedentes del consenso entre las dos grandes fuerzas del sistema de


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partidos español – los dos únicos que pueden gobernar –, ruptura que, tras manifestarse en las grandes decisiones de la política territorial, ha terminado por imposibilitar cualquier entendimiento entre el PSOE y el PP en otras cuestiones esenciales para el futuro del país; en segundo lugar, la errática deriva de la segunda descentralización ha supuesto la introducción en el sistema de un tipo de Estatutos – el catalán, y todos los que le siguen su modelo confederalizante – cuya inviabilidad práctica final dependerá exclusivamente del hecho de que quienes los gestionen en el futuro decidan o no poner en marcha su impulso hacia la cofederalización de España bien patente en su regulación de la financiación, del blindaje competencial o de la bilateralidad, previsiones que de ser aplicadas con decidida voluntad soberanista harán imposible la existencia efectiva de un espacio publico común pues darán lugar a un Estado gaseoso, cuyo poder y capacidad de cohesión no dependería en consecuencia de reglas prefijadas en normas jurídicas concretas, sino de decisiones políticas tomadas a partir de volubles elementos derivados de la cambiante realidad de la competición electoral; en tercer lugar, por último, el pleito catalán – el nacido de la aprobación de un Estatuto con manifiestas previsiones inconstitucionales que, como resultaba inevitable, acabo siendo recurrido ate el Tribunal Constitucional – estaría en el origen de un proceso de deterioro de galopante desprestigio del propio Tribunal, órgano del Estado que, incapaz de tomar una decisión al respecto durante cuatro largos años, acabaría, en medio de un auténtico torbellino de presiones institucionales y políticas, dictando una sentencia técnicamente muy defectuosa y muy mal recibida tanto por los recurrentes como por los partidos defensores del texto estatutario. Tal sentencia, que sometí en su momento a dura crítica, ha dado lugar, desgraciadamente, a que las campanas de la España federal hayan acabado por doblar a la vez por su Constitución y por el órgano que, cuando fallan todos los demás resortes, tiene constitucionalmente atribuida la misión de defenderla.

España va a ser un Estado gaseoso, cuyo poder y capacidad de cohesión dependería de decisiones políticas tomadas a partir de elementos derivados de la cambiante realidad de la competición electoral


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Bibliografía sumaria Me he referido a una buena parte de las cuestiones que se abordan en el texto en los siguientes libros y artículos, algunos de ellos traducidos al italiano: Blanco Valdés R.L. (2005), Nacionalidades históricas y regiones sin historia. A propósito de la obsesión ruritana, Alianza Editorial, Madrid Blanco Valdés R.L. (2ª edición 2011), La Constitución de 1978, Alianza Editorial, Madrid Blanco Valdés R.L. (2012), Los rostros del federalismo, Alianza Editorial, Madrid Blanco Valdés R.L. (2006), “Lo Statuto catalano: testi e pre-testi”, en Quaderni Costituzionali, n. 47 Blanco Valdés R.L. (2011), “Lo Statuto catalano e la sentenza interminabile”, en Politica del Diritto, n. 4 Deben, además, consultarse, con gran utilidad, las siguientes obras: Pradera J. (1993), “La liebre y la tortuga. Política y administración en el Estado autonómico”, en Claves de Razón Práctica, n. 38 Aja E. (2ª edición 2003), El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza Editorial, Madrid Rubio Llorente F., Álvarez Junco J. (2006), Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional: texto del informe y debates académicos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid Cruz Villalón P. (2006), “La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa”, en La curiosidad del jurista persa y otros escritos sobre la Constitución, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid


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Studi, ricerche e documenti Alle origini della sussidiarietà: Johannes Althusius secondo Gianfranco Miglio

«Nel 1959 ero diventato preside della mia Facoltà, carica di cui non mi liberai più, gestendola ininterrottamente per quasi trent’anni (probabilmente un “record” nazionale); come Maigret è sempre rimasto soltanto “commissario”, così io sono sempre stato, quasi per definizione, “il preside di Scienze politiche della Cattolica”»1. Questo scriveva di sé Gianfranco Miglio, nel 1988, introducendo la raccolta delle pubblicazioni sparse in decenni di attività scientifica che, su iniziativa degli allievi, venivano finalmente messe a disposizione degli studiosi in due corposi volumi, nello stesso momento in cui il professore si accingeva ad andare in pensione. Con una semplicità disarmante, Miglio si è sempre considerato null’altro che uomo di scienza, così come Maigret «è sempre rimasto soltanto “commissario”». Come ultimo atto del suo lavoro scientifico avrebbe voluto pubblicare le “sue” Lezioni di politica, vale a dire la trascrizione dei suoi corsi – continuamente rielaborati e, proprio per questo, destinati a rimanere incompiuti – di Storia delle dottrine politiche e di Scienza della politica. Non erano gli unici corsi di cui era stato docente, ma sicuramente quelli che sentiva più vicini alla sua sensibilità intellettuale, perché si trattava delle discipline accademiche in cui era stato “incardinato” (nella Storia delle dottrine politiche fi1) Miglio G. (1988), Considerazioni retrospettive, in Miglio G., Le regolarità della politica. Scritti scelti, raccolti e pubblicati dagli allievi, vol. I, Giuffrè, Milano, p. VIII.

Conoscere il “pensiero politico” di Miglio è cosa diversa dal ricorrente ri-uso, spesso strumentale, dai suoi interventi direttamente politici. È piuttosto di grande interesse la rilettura dei suoi testi classici


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no alla fine degli anni Settanta, nell’ambito della Scienza della politica nell’ultimo decennio d’attività scientifica). Ma non ne ha avuto il tempo. A questa sfavorevole circostanza, in corrispondenza del decennale della morte (avvenuta l’11 agosto 2001), ha sopperito un corposo progetto scientifico, finanziato dalla Fondazione Credito Valtellinese, voluto dal figlio Leo e diretto da Lorenzo Ornaghi e Pierangelo Schiera, che hanno dato alle stampe per i tipi del Mulino di Bologna un intero corso di Storia delle dottrine politiche e di Scienza della politica, in commercio dal luglio 2011 con il seguente titolo: Gianfranco Miglio, Lezioni di politica. 1. Storia delle dottrine politiche (a cura di D.G. Bianchi) – 2. Scienza della politica (a cura di A. Vitale), Presentazione di L. Ornaghi e P. Schiera (Bologna, Il Mulino, 2011). Qual è il significato del progetto? Lo ha messo in evidenza in modo efficace il Corriere della Sera nella doppia pagina che il 19 luglio 2011 ha dedicato a questa pubblicazione all’interno della sezione “Cultura e spettacoli”. Con scelta particolarmente felice, il quotidiano milanese ha scelto di “mettere in pagina” le parole dei due maggiori allievi di Miglio, Lorenzo Ornaghi – Ministro per i Beni e le attività culturali del Governo Monti, Rettore dell’Università Cattolica dal 2002 al 2012 e titolare della cattedra di Scienza politica che fu di Miglio – e Pierangelo Schiera – professore emerito di Storia delle dottrine politiche dell’Università di Trento – che hanno firmato la presentazione dei volumi: «Conoscere davvero il “pensiero politico” di Miglio è altra cosa, diversa anche – ovviamente – dal ricorrente ri-uso, spesso strumentale, degli interventi direttamente politici che egli ritenne di fare. Quel che conta è […] che si avverta anche l’esigenza di una rilettura dei suoi testi classici, i quali non hanno evidentemente finito di suscitare interesse, anche per generazioni più giovani, poiché contengono ancora contenuti, succhi, da secernere meglio, da sfruttare più a fondo, per continuare a comprendere: non ciò che Miglio intendeva, ma ciò che interessa a noi. Non è questa la sede per addentrarsi in tali discorsi. Ognuno di noi cerca di farli nei propri campi: nella gioia, però, di avere avuto in sorte un Maestro così».


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Da Storia delle dottrine politiche, il secondo dei due volumi dell’opera, riprendiamo qui le lezioni che nell’anno accademico 1974-75 Miglio dedicò a Johannes Althusius (1563-1638), che si può a ragione ritenere uno dei lontani ispiratori di quella “nuova statualità” di matrice sussidiaria che Regione Lombardia, sotto la presidenza Formigoni, ha posto in essere e intende ulteriormente alimentare. In altre parole, se Machiavelli, Bodin e Hobbes sono coloro che, sotto angolature diverse, teorizzarono lo Stato moderno, codificandone i caratteri fondamentali (laicità, centralità della funzione legislativa, titolarità dell’ordine pubblico ecc…), Althusius è stato forse il primo nell’età moderna ad argomentare il principio di sussidiarietà e il federalismo democratico, opzioni che trovano la loro legittimazione dal basso e, soprattutto, dai corpi intermedi che autonomamente si organizzano in società motivati dalla propria visione di “bene comune”. Chi era Johannes Althusius, il pensatore neerlandese passato alla storia con il nome latinizzato con cui firmava i suoi libri? Professore di diritto a Herborn, poi Syndicus di Emden, calvinista di formazione aristotelica vissuto in Frisia fra Cinquecento e Seicento, Althusius (nome che in alcuni autori italiani si ritrova anche tradotto in Altusio) è un autore classico della filosofia politica che fra il 1603 e il 1614 compose un ampio e ambizioso trattato intitolato Politica methodice digesta. La sua opera è uno degli scritti di teoria democratica più ispirati che siano stati realizzati nell’epoca moderna; sostiene che l’associazione in comunità – quella che lui chiamava consociatio symbiotica – avviene per passaggi successivi che, muovendo dal basso e quindi dall’unità di base della società – la famiglia – raggiunge articolazioni sempre più estese e complesse. Il potere e le istituzioni – scriveva Althusius – hanno il dovere di portare le loro decisioni il più possibile vicino ai cittadini: concretamente questo significa che ciò che può essere fatto dal Comune non deve essere rimesso alla Provincia (o alla contea o al dipartimento), ciò che è naturale competenza di quest’ultima non de-

Althusius è stato forse il primo nell’età moderna ad argomentare il principio di sussidiarietà e il federalismo democratico

La Politica methodice digesta sostiene che l’associazione in comunità muove dal basso e avviene per passaggi successivi. Il potere e le istituzioni hanno il dovere di portare le loro decisioni il più possibile vicino ai cittadini


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Ciò che può essere fatto direttamente dai cittadini attraverso forme di associazionismo non deve essere demandato ai pubblici poteri

ve essere affidato alla Regione, e così via; ma soprattutto ciò che può essere fatto direttamente dai cittadini attraverso forme di associazionismo, che diano corpo alla loro prospettiva di bene, non deve essere demandato ai pubblici poteri. Il rinvio ad Althusius è molto attuale anche sotto il profilo editoriale, in quanto, dopo otto anni di lavoro di un’équipe di studiosi diretti da Corrado Malandrino dell’Università del Piemonte Orientale “Amedeo Avogadro”, nel 2009 l’editore Claudiana ha dato alle stampe la prima edizione integrale dell’opera, con testo latino a fronte, che, colmando un ritardo non trascurabile rispetto alle omologhe inglesi e tedesche, si pone come la più completa edizione della Politica di Althusius esistente a livello internazionale2. Davide Gianluca Bianchi

2) I riferimenti completi dell’opera sono Althusius J., La politica. Elaborata organicamente con metodo, e illustrata con esempi sacri e profani, Malandrino C. (2009) (a cura di), tomi 2, Claudiana, Torino (si veda in particolare il saggio introduttivo del curatore, pp. 9-130).


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Johannes Althusius* Dopo Jean Bodin (1556-1613)1 il problema, sotto il profilo ideologico, era chiaro: da una parte una prospettiva di sviluppo della teoria del potere così come l’aveva impostata Machiavelli, e Bodin aveva trasposto sul piano del diritto pubblico, cioè una teoria di giustificazione dell’Assolutismo in termini di potenza e di diritto; dall’altra un’ideologia costituzionale che, valendosi soprattutto di una modernizzazione dei principi di diritto naturale, fornisce la possibilità che sorga e si sviluppi una contro-classe politica. Da questo punto in poi le ideologie politiche sono, alternativamente, a favore della classe politica al potere e della monarchia assoluta (che con la legge di successione aveva eliminato il problema della contesa diretta e dell’alternanza politica), oppure le si oppongono. Da un lato, quindi, la teoria moderna dello Stato, la teorica dello Stato amministrativo, dei suoi diritti e delle sue funzioni; dall’altro l’opposizione a questa costruzione, attraverso la teoria che mira a consolidare in un determinato sistema il ricambio al potere della classe politica. Non a caso da questa seconda corrente, all’inizio fortemente contestativa – fra cui si possono citare senz’altro i Monarcomachi2 – uscirà poco a poco quella concezione costituzionale dello Stato, che per il politologo ha soprattutto questo rilievo: rappresenta un metodo per incanalare la lotta politica e per consentire una determinata alternanza al potere. Si * Le note sono di Davide G. Bianchi. 1) Giurista e pensatore politico francese, autore della fondamentale opera Six livres de la République (trad. it. I sei libri dello Stato, 3 voll., Isnardi Parente M., 1964-1988, a cura di, Utet, Torino), è considerato il padre del moderno concetto di “sovranità”, definita come “quel potere assoluto e perpetuo ch’è proprio dello Stato” (Ibidem, vol. I, p. 345). Nella stagione dei dissidi che, in tutta Europa, seguirono la Riforma protestante è stato vicino a Enrico III, aderendo al partito dei Poliques, che sosteneva posizioni conciliatorie nei confronti degli Ugonotti (i calvinisti francesi). 2) Il termine è un composto del greco mónarkhos (monarca) e di un derivato di mákhomai (combattere) e venne coniato, con significato dispregiativo, da William Barclay (1546-1608), un giurista scozzese formatosi in Francia e vicino a Bodin. Con esso si allude a una serie di autori – Buchanan, Bèze, Junius Brutus, Boucher, Hotman – che legittimavano moralmente la contestazione e, se necessario, persino l’uccisione del re divenuto tiranno (tirannicidio). In quanto dottrina politica d’ispirazione calvinistica che sorge in concomitanza con la Riforma, per i Monarcomachi il principale indice di tirannia doveva essere visto nella politica liberticida nei confronti delle confessioni evangeliche.

Dopo Jean Bodin prevalgono due posizioni: una teoria di giustificazione dell’Assolutismo e un’ideologia costituzionale. Da questo punto in poi le ideologie politiche sono, alternativamente, a favore della classe politica al potere e della monarchia assoluta oppure le si oppongono


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Il sistema costituzionale vive perché la classe politica è sostanzialmente unitaria, frazionandosi in sezioni che si alternano al potere

La concezione di diritto naturale ha un’impronta razionale, ma soprattutto scaturisce dalla matrice stoico-cristiana e patristica

adottavano queste formule, queste concezioni costituzionali, perché i veri nemici restavano al di fuori, e la regolarità del sistema costituzionale consigliava l’opzione della polarizzazione (come avviene anche ai giorni nostri), in cui il sistema costituzionale vive perché la classe politica è sostanzialmente unitaria, frazionandosi in sezioni che si alternano al potere, mentre i veri nemici si trovavano al di fuori del sistema. Si è fatto cenno ad una modernizzazione del diritto naturale3: in effetti il mutare e l’evolversi delle concezioni in campo scientifico, insieme ai grandi indirizzi culturali, non potevano non influire sulla concezione del diritto naturale. Questa concezione era nata da una giustapposizione del diritto rivelato direttamente attraverso il messaggio evangelico, e un’altra concezione di un diritto indirettamente appalesato alle coscienze. La concezione di diritto naturale ha quindi un’impronta razionale, ma soprattutto scaturisce dalla matrice stoico-cristiana e patristica. Con Tommaso D’Aquino comincia l’età d’oro della teoria del diritto naturale, che si trova al fondo delle concezioni dei giuristi (dei romanisti stessi) e dei giuristi-teologi, motivando l’enorme influenza che eserciterà sui successori. Ma il moto verso la laicizzazione – nel Seicento stiamo entrando nel grande secolo dello Stato moderno – poneva naturalmente il problema della nuova fondazione del diritto naturale, in termini laici appunto. Teniamo presente che questo è il secolo che diede un grande slancio al metodo scientifico: l’empirismo, l’indagine ontologica dei comportamenti umani e, soprattutto, in parallelo a questo, lo sviluppo del razionalismo come 3) Miglio allude alla “laicizzazione” del diritto naturale: mentre sia il diritto romano che quello medievale postulavano una sostanziale continuità tra “natura” e “diritto”, all’interno di un orizzonte garantito dalla tradizione e dalla trascendenza, i pensatori politici dell’età moderna spostano il diritto naturale su di un piano razionale, asserendo, con Ugo Grozio (1583-1645), che «la ragione umana, rivolta a conservare la società, […], è la fonte del diritto propriamente detto» (Grozio U., Prologomeni al diritto della guerra e della pace, Fassò G. (1979) (a cura di), Morano, Napoli, p. 36) e questo postulato «sussisterebbe in qualche modo ugualmente anche se ammettessimo – cosa che non può farsi senza empietà gravissima – che Dio non esistesse o che Egli non si occupasse dell’umanità» (Ibidem, p. 38).


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nuovo metodo. In un certo senso possiamo dire che se la dialettica era stata il metodo tipico della costruzione delle dottrine e dei dibattiti ideologici nella classe dello “aiutantato”4 durante tutto il Basso Medioevo e la prima Età Moderna, a partire da questo momento sarà essenziale il razionalismo. Il razionalismo comincia a dominare con il Seicento, il secolo del metodo positivo di Galileo e dei grandi razionalisti come Cartesio. Tutto ciò doveva avere un impatto sulla teoria del diritto naturale, e così questo è il secolo in cui si realizza il processo di secolarizzazione del diritto naturale, e il suo distacco dalla matrice divina e religiosa si accentua. Il processo si rende visibile in termini diversi: innanzitutto c’è la secolarizzazione che proviene dall’accentuazione della razionalità, di cui si diceva: ricordiamo, a questo proposito, che già nella sua matrice stoica, la teoria del diritto naturale faceva appello alla ragione, perché questa era la via con cui gli individui scoprivano nel fondo delle loro coscienze il diritto naturale. Col passare del tempo è questa la sensibilità che, a poco a poco, si sviluppa e diventa prevalente. Ma non è tutto: scopriamo che in questo processo di secolarizzazione per mezzo della razionalizzazione spiccano anche grandi scrittori e giuristi 4) È un termine inventato da Miglio elaborando la teoria della classe politica di Gaetano Mosca (1858-1941). Mosca ha sostenuto l’evidenza – cioè la constatazione che non ha neppure bisogno di essere provata – del fatto che in ogni epoca e in ogni luogo le comunità umane hanno avuto la medesima struttura politica: una minoranza organizzata e dotata di maggiori risorse (nel senso più generale del termine) esercita il potere sulla maggioranza dei componenti della comunità. Questa minoranza, in costante lotta per il potere, è ciò che Mosca chiamava “classe politica”. Studiando questa teoria Miglio si era assegnato il compito di «approfondire il rapporto […] fra la ‘classe politica’ propriamente detta, e il “secondo strato”, la “classe media”, la “classe ausiliaria”». Problema che, a suo avviso, richiedeva di distinguere «la ‘classe dirigente’, come strato della Società più prossimo ai centri di potere, e l’aggregato invece dei veri e propri ‘aiutanti’ della classe politica» (Miglio G., 1988, Le regolarità della politica. Scritti scelti, raccolti e pubblicati dagli allievi, vol. II, Giuffrè, Milano, p. 836). Questo ambito di sotto-comando era la dimensione dell’aiutantato: «La concezione dualistica “governanti-governati (‘classe politica’ e ‘seguito’) […] è ormai superabile: fra i due strati ce ne è uno intermedio, costituito dai ‘seguaci attivi’ che, in veste di ‘sottocapi’, di ‘capi subordinati’, fungono (specie nelle sintesi politiche molto affollate) da legame indispensabile tra la vera classe politica e il ‘seguito’» (Ibidem, p. 838). In particolare, «l’elaborazione delle ideologie (e la loro trasformazione in teologie) è un compito specifico di una parte dell’‘aiutantato’, dagli stregoni-sacerdoti delle società primitive, alle ‘teste d’uovo’, agli intellettuali ‘organici’ dei giorni nostri» (Ibidem, p. 839).

Il razionalismo comincia a dominare con il Seicento. Questo è il secolo in cui si realizza il processo di secolarizzazione del diritto naturale


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cattolici, e ancora una volta troviamo quella Compagnia di Gesù che tanta parte aveva avuto nell’elaborazione della dottrina della Ragion di Stato. E appaiono soprattutto gli scrittori della Controriforma, o della Riforma Cattolica (come credo sia più corretto dire, perché sono due le riforme che si svolgono parallelamente). [La lezione prosegue con l’illustrazione del pensiero politico di Francisco Suarez]

Althusius era giureconsulto, magistrato di una città libera animata dalla borghesia mercantile, calvinista: da ciò trae tutti gli elementi della sua dottrina

Giurista anche lui – come lo sarà Grozio, come lo era Bodin – Althusius viveva nella Frisia orientale, quella parte della costa tedesca che si affaccia sul Mare del Nord e che sta tra i Paesi Bassi e la penisola dello Jutland; era originario di Diedenshausen, una cittadina appunto della Frisia, terra di libertà locali, di città anseatiche e di borghesia mercantile, grande culla del ceto operoso che aveva prodotto e tenuto in vita la Riforma protestante, area che, proprio affacciandosi sul Mare del Nord, aveva costituito l’elemento essenziale della crescita delle città mercantili dell’Ansa. Era naturalmente calvinista, e da questi tre elementi – giureconsulto, magistrato di una città libera animata dalla borghesia mercantile, calvinista – egli trae tutti gli elementi della sua dottrina. Tuttavia, Althusius è un personaggio a cui la fortuna e l’opinione pubblica hanno dato poco: fu riscoperto da uno storico tedesco, Otto von Gierke (1841-1921)5, il quale, mentre era impegnato nelle sue abissali ricerche sulla Deutsche Genossenschaftsrecht, cioè sul diritto pubblico tedesco, si imbatté in questo autore, e ne individuò una certa originalità. O per meglio dire, il carattere paradigmatico del suo pensiero: perché Althusius non è particolarmente originale, ma fu 5) Giurista e storico del diritto tedesco. Nel solco della Scuola storica del diritto tenne sempre fede alla persuasione che la fonte per eccellenza del diritto fosse lo ‘spirito del popolo’; nella sua grande opera, intitolata Il diritto tedesco della consociazione, tentò di ricostruire lo sviluppo del principio specificamente tedesco della ‘consociazione’ (Genossenschaft), a cui riconduceva un ruolo assolutamente centrale nel diritto germanico, in grado di superare la stessa dicotomia romanistica di “pubblico-privato”, per identificare una diversa sfera di ‘diritto sociale’. La sua opera più impegnativa è il monumentale Das Deutsche Genossenschaftsrecht (1868-1913), voll. 4, Weidmann, Berlino.


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un grande sistematico, in grado di rappresentare bene un modo d’intendere lo sviluppo politico. Era molto congeniale alla mentalità di von Gierke, storico della seconda metà dell’Ottocento, uno dei giganti della storiografia giuridica, gloria dell’università tedesca fra Otto e Novecento: Gierke era un federalista, era cioè uno dei rappresentanti di quella esigua corrente che, nel pensiero e nella prassi politica tedesca, guardava ancora all’eredità delle strutture anteriori all’opera di unificazione nazionale. Contrastava la logica dello Stato nazionale unitario, quella logica che aveva condotto la Prussia a diventare il Piemonte dei popoli tedeschi, che si avviava così a guidare la Germania unificata. In quanto federalista scoprì un altro federalista, Althusius, il quale era anche lui vissuto in un’età di opposte tendenze, e rappresentava un’eccezione alla grande regola che nel Seicento favorì ideologicamente (come avrebbe continuato a fare nel secolo successivo) il radicarsi delle monarchie assolute, cioè dello Stato moderno come Stato unitario e assolutista, opposto alla struttura federale. Althusius scrisse la Politica Methodice Digesta nel 1603, poi redatta definitivamente nel 1610. Come si è detto, era un giurista, e come tale si occupava del problema del diritto naturale, di un diritto naturale laicizzato dopo la grande tempesta delle lotte religiose. Althusius era calvinista, al corrente quindi delle teorie dei monarcomachi ugonotti, e viveva in un ambiente come era quello delle città della Germania del Nord, dove non c’erano né lo Stato nazionale né la monarchia assoluta, ma ordinamenti aristocratici di repubbliche magistratuali mercantili che continuavano la logica delle città e dei comuni urbani, come matrice dello Stato moderno, ma di diversa e opposta concezione rispetto a quella che lo voleva vasto e territoriale. Muovendo dall’eredità monarcomaca, in questo contesto sviluppò una teoria contrattuale e popolare del potere che si attagliava alle istituzioni del suo tempo, e all’ambiente in cui viveva, ma che soprattutto coincideva con il grande desiderio del mondo borghese di ridurre l’obbligazione politica a contratto. In altri termini, questa concezione contrattuale dell’origine popo-

Muovendo dall’eredità monarcomaca, sviluppò una teoria contrattuale e popolare del potere che si attagliava alle istituzioni del suo tempo, e all’ambiente in cui viveva


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L’esaltazione del contratto derivava dalla matrice borghese, e dalla vocazione di questo mondo a liberarsi dai vincoli politici, o quanto meno a ridurre l’obbligazione politica a un contratto

Con Althusius cominciamo a vedere come si andavano disponendo le cose in ordine a quel meccanismo di ideologie legittimanti la classe politica al potere

lare del potere derivava da tutti e tre i condizionamenti di Althusius: in quanto calvinista, gli erano familiari le teorie dei monarcomachi ugonotti, che ricorrevano alla formula contrattuale per dimostrare che il Principe non poteva intervenire negli affari religiosi perché in primis era delegatario, e non titolare del potere che esercitava ed era, inoltre, parte di un contratto il cui altro contraente era la divinità; l’esaltazione del contratto derivava dalla matrice borghese, e dalla vocazione di questo mondo a liberarsi dai vincoli politici, o quanto meno a ridurre l’obbligazione politica a un contratto, a un rapporto d’affari; infine, la teoria politica di Althusius germogliava in contesti in cui il monarca non era presente, come non lo era il principato territoriale, ed era più facile sostenere che il potere politico non nasceva originariamente – come voleva Bodin – in un signore, ma spettava a quel popolo che da sempre era servito ai ceti organizzati come punto d’appoggio ideologico, come sostegno vantato nella lotta contro la monarchia assoluta. In realtà, sappiamo che al popolo in quanto tale si appoggiavano, o del popolo abusavano, egualmente tanto i ceti organizzati quanto la monarchia: in altre parole, di volta in volta la monarchia scavalcava i ceti organizzati per cercare l’appoggio delle masse inerti, oppure queste ultime erano citate come punto d’appoggio dai ceti contro la monarchia, quando la si accusava d’opprimere il popolo. Quello che accadeva veramente era che la monarchia amministrativa cercava di torchiare gli abbienti e le classi organizzate, mentre la moltitudine era una specie di coro muto, che interveniva in determinati momenti come peso materiale, basculante da una parte all’altra. Sotto questo profilo la vicenda non cambia; però è chiaro che con Althusius cominciamo a vedere come si andavano disponendo le cose in ordine a quel meccanismo di ideologie legittimanti la classe politica al potere, e ideologie fatte per aprire la strada alle frazioni della classe politica che al potere non era. [Qui la lezione si interrompe e riprende il giorno successivo]


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Delle concezioni già esaminate a proposito del pensiero di Althusius discende quella che è la sua tesi principale. Mutua dall’eredità ugonotta, soprattutto dal Vindiciae contra Tyrannos6, non solo la teoria della base contrattuale di ogni rapporto sociale, ma anche la tesi dell’esistenza alla radice di ogni convivenza di due patti fondamentali. Se non che, pur essendo calvinista, abbandona la considerazione dell’importanza del fattore religioso – nel Vindicae uno dei due contratti che si erano immaginati era quello siglato fra il popolo, compreso il principe, e la divinità – sostituendovi un contratto sociale, su cui si fonda ogni “consociatio”. Prospetta così la necessità di un accordo fondamentale sulla regola “pacta sunt servanda”7, e quindi su tutto ciò che è connesso al diritto. Infatti, questo patto, che possiamo già chiamare “patto sociale”, riguarda quelli che oggi consideriamo rapporti contrattuali, il complesso cioè della sfera sociale come risultato delle relazioni interindividuali regolate dal diritto. Accanto a questo patto, da cui nasce la società, esiste quello politico, o di governo, che vede come contraenti – ancora come nel Vindicae – i governati e il magistrato (o i magistrati, a seconda del regime). Due leggi governano quindi ogni convivenza: l’una è la legge propriamente politica, l’altra è il diritto in senso stretto. Siamo così molto vicini a quell’ipotesi fondamentale di regolarità che verrà poi introdotta in maniera pressoché perfetta da Ferdinand Tönnies (1855-1936)8; c’è comunque già qui l’inizio 6) Pubblicato in latino nel 1579, e subito tradotto in francese due anni più tardi, è considerato il testo capitale del pensiero monarcomaco. L’autore di questo libello si nascondeva sotto lo pseudonimo di Jiunius Brutus, che rimanda ai due Bruto della tradizione romana d’età repubblicana: Lucio Giunio, che cacciò da Roma Tarquinio il Superbo fondando la Repubblica, e Marco Giunio, che uccise Cesare. Era un pamphlet ugonotto, rivolto a legittimare la resistenza attiva alla tirannide, in modo particolare dopo la notte di San Bartolomeo (1572) in cui era stata fatte strage dei calvinisti francesi. 7) Il brocardo latino, che deriva probabilmente da Ulpiano, sottolinea il fatto che i patti chiedono di essere rispettati. È considerata la base stessa del vincolo contrattuale. 8) Sociologo tedesco, autore del famosissimo libro Gemeinschaft und Gesellschaft (trad. it. Comunità e società, Treves R. (1979) (a cura di), Edizioni di Comunità, Milano) apparso nel 1887, in cui interpreta la “comunità” e la “società” come due modi diversi in cui trova manifestazione la socialità umana: la prima sarebbe una forma di legame sociale basata sulla coincidenza fra volontà individuale e collettiva, tipica dei rapporti familiari e di vicinato; la seconda, invece, un legame di tipo individualisti-

Ogni “consociatio” si fonda su un contratto sociale basato sulla regola “pacta sunt servanda”

Accanto a questo patto, da cui nasce la società, esiste quello politico, che vede come contraenti i governati e il magistrato. Ogni convivenza è quindi regolata da due leggi: la legge politica e il diritto in senso stretto


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Le strutture politiche si dispongono in una forma a “scatole cinesi”: alla base troviamo l’unità familiare

Ogni corpo superiore è costituito per fini determinati dai corpi inferiori ed è creato per disimpegnare le funzioni che i singoli corpi non potrebbero esplicare

di quel lungo filo dottrinario che si sviluppa specialmente nella cultura europea tedesca, il sospetto cioè che al fondo di ogni relazione e convivenza umana ci siano due tipi di rapporti9; e a questo si era arrivati attraverso la via tortuosa di quel patto religioso che era invece un modo d’essere della politicità del mondo evangelico. Ciò che più conta è che Althusius, per effetto dell’ambiente in cui opera, elabora una teoria delle concrete forme politiche in cui è essenziale l’uso del contratto, del patto politico. Infatti sostiene che le strutture politiche si dispongono in una forma a “scatole cinesi”: alla base troviamo l’unità familiare, da una pluralità delle quali può scaturire una comunità locale territorialmente localizzata, oppure dei collegi professionali. Più comunità locali danno luogo a un governo di una comunità provinciale, che chiama Land. Più Länder riuniti fanno uno Stato, più Stati possono essere vincolati in una federazione di Stati. Quel che conta – ed è questo il punto che caratterizza maggiormente il suo federalismo – è che Althusius ritiene che ogni corpo superiore è costituito per fini determinati dai corpi inferiori (la comunità provinciale è costituita da comunità locali, lo Stato dai Länder ecc…), ed è creato per disimpegnare le funzioni che i singoli corpi, come tali, non potrebbero esplicare. Da questa impostazione co proprio delle relazioni contrattuali, in cui una volontà generale può derivare solo da un calcolo interessato dei singoli. All’ombra di questa dicotomia si trova un’interpretazione non benevola degli effetti dell’industrializzazione, a seguito della quale le “comunità” si sarebbero trasformate in “società”. 9) Il punto è decisivo per capire la teoria politica di Miglio: era sua convinzione che nelle relazioni umane esistessero due tipi di rapporti per così dire paradigmatici: uno di natura pubblicistica, che chiamava “obbligazione politica”, fondato sul potere (una parte comanda, l’altra obbedisce), uno di natura privatistica, che definiva “contrattoscambio”, caratterizzato invece dalla libertà, in particolare dalla libertà contrattuale. Con le parole di Miglio: «fra gli uomini sono possibili due tipi diversi, contemporanei ma irriducibili, di rapporto: l’obbligazione-contratto interindividuale (in cui si cerca la soddisfazione di singoli, attuali e determinati bisogni, e da cui nasce quindi il ‘mercato’), e il patto di fedeltà politico (in cui si cerca una garanzia globale per tutti i futuri, non ancora specificati bisogni esistenziali, e da cui nascono quindi appunto le ‘rendite politiche’)» (Miglio G., 1988, Le regolarità..., p. 620). A ben vedere, il suo federalismo non era altro che il tentativo, inevitabilmente illusorio, di “contrattualizzare l’obbligazione politica”, rendendola per sua natura libera (non casualmente, da un certo punto in poi, prese a definire “patto politico” quella che precedentemente chiamava “obbligazione politica”). Queste analisi meriterebbero ben altro spazio, che qui non è disponibile: per una trattazione meno parziale si fa rinvio alla pubblicazione della ricerca da cui è tratto questo inedito.


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deriva che ognuno dei corpi minori continui a conservare le competenze, i compiti e le funzioni per cui era stato creato: il corpo superiore ha soltanto le nuove mansioni, ma non è neppure in contatto diretto con i singoli componenti delle comunità sottostanti10. In questo contesto è essenziale il contratto che dà luogo ai corpi superiori, i cui contraenti sono, inizialmente, gli individui che generano la famiglia, in quanto realtà naturale, e poi i singoli corpi che via via costituiscono i corpi superiori. L’aspetto più importante di questa struttura è che, trattandosi di un contratto, cioè di una pattuizione, questo contempla, per sua natura, anche le clausole del suo scioglimento, perché un contratto è tale solo se, a un certo punto, finisce per recuperare la piena autonomia dei suoi contraenti. Le consociazioni althusiane, così come possono comporsi, possono scomporsi, qualora gli stati non ritengano più utile mantenere il vincolo federativo. In questa teoria politica il contratto e la struttura federativa sono strettamente legati, diversamente da quanto avviene nel federalismo a “due sfere di competenza”, in cui si hanno l’autorità centrale e i corpi federali con funzioni esclusive, senza che si presentino possibilità di scioglimento e di distacco11. Nella concezione althusiana si prevedono composizioni e scomposizioni senza fine. Questo è possibile con la delegazione della politica, perché con Althusius siamo già molto avanti in quel mi10) Con scelta terminologica opinabile, Miglio definisce questo schema “federalistico”, quando forse sarebbe più appropriato rappresentarlo come un’anticipazione molto chiara di quello che, in seguito, verrà chiamato “principio di sussidiarietà”. In particolare, oltre alle due dimensioni verticale e orizzontale, in questo passaggio è evidente l’antropologia positiva che sorregge la statualità sussidiaria, in contrapposizione alla misantropia machiavelliana e hobbesiana della statualità tradizionale (cfr. Vittadini G., 2007, a cura di, Che cos’è la sussidiarietà. Un altro nome della libertà, con una prefazione di Sapelli G., Guerini e associati, Milano; Brugnoli A., Vittadini G., 2008, a cura di, La sussidiarietà in Lombardia: i soggetti, le esperienze, le policy, Guerini e associati, Milano). 11) Allude naturalmente al federalismo cosiddetto “duale”, introdotto dalla costituzione degli Stati Uniti. Gli studiosi osservano come, nel testo di quest’ultima, non fosse trattato il tema della possibile “revocabilità” del patto federale, che venne di fatto sancito dalla Guerra di Secessione (1861-1865), in termini negativi. In questa circostanza in campo dottrinario (oltre che militare) si misurarono le tesi di Abraham Lincoln (1809-1865), che sosteneva la perennità del vincolo federale, e quelle di John C. Calhoun (1782-1850), sudista, di opinione contraria.

Le consociazioni althusiane, così come possono comporsi, possono scomporsi. In questa teoria politica il contratto e la struttura federativa sono strettamente legati


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Con Althusius possiamo cominciare a scorgere il volto giusprivatistico dello Stato moderno, che è appunto un capolavoro dell’area privatistica

I contraenti della contrattazione sono per Althusius anche i titolari della sovranità

to della riduzione dell’obbligazione politica a contratto, e quindi ad obbligazione privata12. Questa concezione federale è stata etichettata come organica, e in effetti ha un ruolo importante l’esperienza tedesco-olandese dei corpi locali: nell’Europa coeva si avevano monarchie molto solide in Francia, Spagna e Inghilterra; nel mondo tedesco, viceversa, nello stesso periodo siamo di fronte a sistemi politici in cui non esistevano strutture aggregate, dove la borghesia mercantile ha impresso la propria cultura nella vita sociale, tanto che si parla di terre in cui il contratto è più dilatato che in ogni altro paese. Così gli studiosi spiegano il ritardo nella formazione di uno Stato unitario nazionale, il ritardo – in altre parole – nella crescita di una politicità, che verrà colmata solo dopo la stagione delle guerre napoleoniche. L’immagine che Althusius offre dello Stato è giuridica e contrattuale; benché sia uno dei fondatori del diritto pubblico moderno, quanto e forse più di Bodin, osserviamo però come la sua configurazione giuspubblicistica dello Stato sia, in realtà, una concezione privatistica. Con lui possiamo cominciare a scorgere il volto giusprivatistico dello Stato moderno, che – a ben vedere – è appunto un capolavoro dell’area privatistica, non di quella pubblicistica come comunemente si sostiene. Naturalmente questa concezione era sostenuta anche dagli ugonotti francesi, ma mentre la concezione althusiana corrispondeva a una realtà che in terra tedesca sarebbe stata ancora a lungo tale, in Francia questa causa fu schiacciata dallo Stato assoluto. Per questa ragione Althusius, agli occhi di quel grande federalista che era il suo storico Otto von Gierke, diventava un simbolo; e tale è rimasto, un simbolo di una concezione opposta a quella che dominò fra Cinquecento e Settecento nella storia istituzionale. Althusius, in quanto giurista, ha un’idea precisa dei contraenti della contrattazione di cui abbiamo parlato: questi non possono essere che i titolari della sovranità. Chia12) Nella sua terminologia era la dizione alternativa al “contratto-scambio” di cui si è parlato nella nota 8.


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ma quest’ultima Maiestas, secondo il vocabolario tecnico latino utilizzato dai giureconsulti che nel Seicento-Settecento toccano questo problema (Bodin parlava invece di souveraineté, coniando il termine che ebbe poi più fortuna; ma a lungo i giuristi, e lo stesso Bodin nell’edizione latina della sua opera più nota, avevano usato il termine Maiestas). Secondo Althusius la sovranità spetta al popolo inteso come corpo organizzato, come corporazione. Anche Bodin si preoccupava dell’originalità del potere e la faceva risiedere nel principe; Althusius, viceversa, la colloca negli oppositori del principe, cioè in quei ceti organizzati che facevano la fronda e che gli resistevano. Per il resto, la Maiestas althusiana presenta gli stessi caratteri della sovranità bodiniana: è indivisibile e inalienabile. Mentre però in Bodin quest’ultimo elemento giocava a favore del Principe per significare che il principe è uno solo, e avrebbe potuto spogliarsi della sovranità a favore di qualcun altro ma non poteva delegarla, per Althusius l’inalienabilità – unita alla difficoltà pratica per una comunità organizzata, cioè per una corporazione, d’esercitarla direttamente – conduce alla necessità della delega. In altri termini, un contratto – ecco qui la sua funzione fondamentale! – consente l’esercizio delegato della sovranità da parte dei magistrati, e quindi deve prevedere anche le modalità che consentano al popolo sovrano di riprenderla e affidarla ad altri. In altri termini, anche per Althusius la sovranità è inalienabile, ma può soltanto essere delegata, normalmente a favore del magistrato che la esercita come delegatario. Norme precise devono sempre disporre in ordine ai momenti e alle situazioni in cui la delega può essere revocata e il legatario, cioè il titolare della delega, spogliato di questo esercizio indiretto e condizionato della sovranità. Il concetto esposto è quello della sovranità popolare: i ceti organizzati della società, che si oppongono al principe, trovano qui la loro prima coerente formulazione dottrinaria. Più chiara, forse, della stessa teoria della sovranità di Bodin, di certo della successiva teoria maiestatica di Grozio. Ciò che conta è rilevare che in questo pensatore ugonotto la motivazione

Secondo Althusius la sovranità spetta al popolo inteso come corpo organizzato, come corporazione

La sovranità è inalienabile, ma può soltanto essere delegata. Norme precise devono definire i casi in cui la delega può essere revocata

Il concetto esposto è quello della sovranità popolare


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religiosa si è ridotta a ben poco. Prevalgono il gusto e la mentalità del giurista, mostrandoci come i giureconsulti andassero all’assalto per fondare lo Stato moderno: per quante vie, per quanti diversi sentieri hanno cospirato a creare questo loro capolavoro, lo Stato moderno, lo Stato di pubblici servizi, lo Stato amministrativo del Seicento, del Settecento e del nostro tempo!


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Il Documento strategico dell’Esposizione Universale di Milano 2015

All’Incontro Internazionale dei Partecipanti all’Expo 2015, che ha avuto luogo a Milano il 10-12 ottobre 2012, il Commissario generale Roberto Formigoni ha presentato un testo di orientamento complessivo allo sviluppo del suo tema “Nutrire il pianeta, energia per la vita”, alla cui elaborazione aveva contribuito tra gli altri anche Éupolis Lombardia. Definito Documento strategico e condiviso anche dal governo italiano, il testo porta per questo, oltre alla firma del Commissario generale, anche quella del presidente del Consiglio dei Ministri, Mario Monti. In seguito il documento è stato fatto pervenire ai capi di Stato e di Governo dei Paesi appunto partecipanti, nonché ai Segretari generali delle organizzazioni internazionali. Redatto in tre versioni (italiana, inglese, francese), il Documento strategico di Expo 2015 è organizzato in tre parti. Nella prima si illustrano i “Valori e le priorità di Expo Milano 2015”, nella seconda “I temi”, nella terza “Le proposte”. Lo pubblichiamo integralmente in queste pagine nella sua versione italiana. È pure in programma la pubblicazione di una Guida del Tema di Expo Milano 2015 nella quale tale tema verrà declinato in termini più immediatamente operativi.

Alessandro Porro Professore associato di Storia della medicina, Università degli Studi di Brescia


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Introduzione Questo testo intende offrire un orientamento strategico allo sviluppo del tema di Expo Milano 2015 per indirizzare, sul piano culturale e politico-istituzionale, il dibattito che porterà alla realizzazione di questo evento e che ne caratterizzerà in modo significativo lo svolgimento. Il presente documento è rivolto a tutti i soggetti che giocano un ruolo attivo nelle scelte cruciali legate al cibo e alla sostenibilità: anzitutto ai Governi, alle Istituzioni e alle organizzazioni internazionali, ma anche alle imprese, all’associazionismo, ai soggetti attivi nell’ambito della cooperazione allo sviluppo, e a ogni persona che voglia dare il proprio contributo positivo a nuove soluzioni per il bene comune. Il testo è organizzato in tre parti. Nella prima si espone l’impostazione fondamentale di Expo proposta a tutti i Paesi che aderiranno. Si tratta di un’impostazione che, recuperando fortemente una visione umanistica del tema, pone al centro del dibattito l’uomo, le sue esigenze e le sue potenzialità. Un’Expo che si pone l’obiettivo ambizioso di essere nuova e unica nella qualità e nella ricchezza della proposta Nella seconda parte vengono analizzati gli ambiti all’interno dei quali articolare il dibattito sul tema dell’alimentazione, in una prospettiva comprensiva di tutti gli aspetti e di tutte le sfumature ideali e culturali del tema e che tenga conto delle molteplici istanze e interessi in gioco. La terza parte, infine, contiene alcune proposte, da intendersi come primo contributo per un lavoro comune nei prossimi anni, che possa portare alla sottoscrizione di impegni concreti in occasione dell’Esposizione Universale di Milano del 2015, perché questa diventi un’opportunità irripetibile di condivisione, sviluppo e pace. Questo documento sarà seguito dalla Guida del Tema di Expo Milano 2015 che detterà i termini più operativi della declinazione del tema nel sito espositivo.


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Valori e priorità di Expo Milano 2015 Nella loro storia di oltre 150 anni le esposizioni universali sono sempre state eventi fortemente istituzionali, centrati anzitutto sulla partecipazione dei Governi; al tempo stesso hanno costituito momenti di divulgazione e di educazione per un vastissimo pubblico. Coerentemente con queste caratteristiche, Expo Milano 2015 intende essere un momento di confronto tra Governi e Istituzioni e, contemporaneamente, un incontro di popoli e cittadini. D’altra parte, il tema “Nutrire il Pianeta, Energia per la Vita” investe un ambito che influisce sia sulle scelte strategiche dei Governi nei prossimi decenni sia sulle esperienze quotidiane di ogni essere umano. La possibilità di elaborare proposte e progetti richiede un’impostazione culturale e valoriale chiara. Nel delineare i presupposti culturali e le priorità politiche a proposito di cibo e ambiente, perciò, questo documento si presenta come proposta di dialogo e di confronto, aperta a integrazioni e arricchimenti, in funzione della ricerca di soluzioni ai problemi individuati.

Un nUovo Umanesimo per lo svilUppo Expo Milano 2015 vuole porsi come una pietra miliare nel dibattito planetario su quelli che sono stati indicati come i problemi dell’umanità del Terzo Millennio, cibo e sostenibilità, sviscerando le parole chiave che compongono il tema “Nutrire il Pianeta. Energia per la vita”: alimentazione, energia, pianeta, vita. Ciascuna forma di vita ha bisogno di energia e l’energia viene fornita dall’alimentazione. A sua volta, il nesso vita-alimentazione incide sullo sviluppo del pianeta, unitamente all’interazione di una molteplicità di fattori naturali e antropici. Da questa circolarità complessa emerge allora la quinta parola chiave: la persona che, – si legge nel Memorandum Expo 2015-FAO – «con gli strumenti del suo vivere e del suo lavoro, contribuisce a trasformare in positivo o in negativo la natura nella quale vive».


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L’uomo è parte integrante della natura ma, al contempo, è in grado di modificarla in modo strutturale per trarne vantaggio e sostentamento: per questo la storia dell’alimentazione appartiene alla storia delle civiltà. Tale specificità, unica in natura, stabilisce anche l’enorme responsabilità che grava sulle scelte dell’uomo. Se, infatti, le civiltà documentano l’impressionante capacità dell’uomo di rispondere sempre più al bisogno alimentare con creatività e genialità, al contempo testimoniano anche la possibilità che scelte sbagliate portino ad alterare la fecondità della natura e a pregiudicarne la trasmissione alle future generazioni. La storia dimostra che, nella maggioranza dei casi, la parabola di evoluzione intrapresa è innanzitutto positiva. Negli ultimi secoli la popolazione mondiale è progressivamente cresciuta. In particolare, nell’ultimo secolo ha registrato un impressionante incremento demografico, pari a quattro volte quello verificatosi in tutto il resto della storia umana, con un grande miglioramento di parametri fondamentali come l’aspettativa di vita o il tasso di mortalità. Solo da un approccio fiducioso verso le possibilità dell’umanità di affrontare e risolvere le grandi sfide che essa ha di fronte si potrà quindi sviluppare una posizione responsabile, aperta, consapevole dei rischi e determinata nel perseguire il bene di tutti. Questo principio esige che la società globale si organizzi in modo tale che ogni uomo possa realizzare al meglio le sue potenzialità. Tale forte riferimento alla centralità dell’essere umano implica, in particolare, che lo sviluppo sostenibile sia concepito come parte dello sviluppo umano integrale. Ciò significa anche passare da un’idea di sviluppo basata su termini meramente economici a uno sviluppo integralmente umano nelle sue dimensioni, economica, sociale ed ambientale, che parta dalla dignità della persona. Si tratta di una visione che si inserisce coerentemente nella prospettiva del primo principio dell’ormai storica Dichiarazione di Rio su “Ambiente e Sviluppo”, adottata alla Conferenza di Rio de Janeiro del giugno 1992:


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Gli esseri umani sono al centro delle preoccupazioni per lo sviluppo sostenibile. Essi hanno diritto ad una vita sana e produttiva in armonia con la natura. (Dichiarazione di Rio su ambiente e sviluppo, 1992)

Una governance partecipata e condivisa Una tale presa di coscienza deve portare gli Stati, gli organismi internazionali, i soggetti privati e le numerose organizzazioni non profit, insomma tutti gli stakeholders impegnati su questi temi, a riflettere insieme sul futuro del pianeta a breve e medio termine, richiamando le loro responsabilità nei confronti della vita di ogni persona, così come nei confronti delle tecnologie utili per migliorarne la qualità. Adottare e favorire in ogni circostanza un modo di vivere rispettoso della dignità di ogni essere umano e sostenere la ricerca e lo sfruttamento di energie e tecnologie adeguate, che salvaguardino il patrimonio della natura e non comportino pericolo per l’essere umano, devono essere priorità politiche ed economiche a cui lavorare in modo integrato e sussidiario, perciò fondato su una forte partnership tra i vari attori coinvolti. Su queste tematiche Expo Milano 2015 vuole suscitare un approccio creativo e insieme pragmatico, partecipato, inclusivo, capace di reinventare il futuro. I Governi anzitutto sono chiamati ad essere i principali protagonisti di questo nuovo percorso, per il loro ruolo insostituibile nel definire le regole, che sono tanto più adeguate quanto più consentono di valorizzare pienamente le esperienze economiche e culturali di tutti i soggetti sociali che operano sulla base di solidi principi etici. Si tratta di obiettivi che devono essere affrontati con coraggio e responsabilità in una logica di confronto e scambio culturale, con una visione strategica globale e con uno sguardo positivo rivolto alle generazioni future. A questo proposito Expo Milano 2015 ha l’ambizione di proporre al mondo non tanto soluzioni immaginifiche e irrealistiche, quanto un serio percorso di ricerca e di condivisione di conoscenze, esperienze e best practices, che


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consentano di individuare proposte operative verso una vera e propria “rivoluzione sostenibile”. In questa prospettiva, il tema dell’alimentazione può diventare punto di incontro di strategie condivise per un modello di crescita che abbia come pilastro l’armonia tra natura e uomo, espressa nella capacità di quest’ultimo di produrre e dare significato alle eccellenze tecniche e scientifiche di cui è artefice.

Uno svilUppo capace di coniUgare tradizione e innovazione

Un aspetto cruciale sarà la capacità di coniugare tradizione e innovazione, in una prospettiva in grado di conciliare l’esigenza di valorizzare le tradizioni e le realtà locali con la necessità di tener conto dei cambiamenti imposti dalla dimensione globale. A questo proposito, Expo Milano 2015 intende porsi come terreno di confronto, sia con i Paesi tecnologicamente più avanzati sia con quelli ancora alla ricerca di un equilibrato sviluppo. L’obiettivo è quello di sfruttare l’opportunità di Expo Milano 2015 come una sorta di propulsore culturale per favorire l’uscita dalla crisi, utile a spingere avanti la frontiera dell’innovazione tecnologica sostenibile e il recupero consapevole delle tradizioni. Da questo punto di vista, Milano e l’Italia possono offrire un contributo positivo nell’affrontare i dualismi che l’epoca moderna ha posto alle società e ai popoli. La cultura italiana ha il merito storico di aver messo insieme nel corso dei secoli tradizioni diverse e composite, dando vita ad una realtà plurale, che ha sempre saputo trovare soluzioni alle antinomie in termini di equilibrio, nel pieno rispetto della persona. La produzione alimentare italiana si è connotata per un forte legame identitario con i territori di provenienza e ciò ha costituito la spinta a una sempre più viva attenzione alla qualità e un forte legame con la tradizione. Nel tempo si è affermata in Italia un’integrazione fecon-


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da tra ambiente cittadino e campagna: si tratta di un modello di sviluppo del territorio che potremmo definire di urbanizzazione graduale, fondata sulla mediazione tra città e campagna, sull’intreccio tra le due dimensioni, senza una frattura netta. È il modello di urbanizzazione dell’Italia e dei suoi oltre 8.000 comuni, borghi e piccoli centri che verrà raccontato dentro l’Expo come esempio di incontro tra modernità e tradizione. In agricoltura, l’Italia – a partire dalla Regione che ospiterà l’Expo, la Lombardia – è riuscita a raggiungere primati a livello internazionale, coniugando l’utilizzo di tecnologie sempre più avanzate con un’attenzione responsabile alla sostenibilità dei processi. Anche la ricerca costante di incremento produttivo è andata di pari passo con la più avanzata tecnica innovativa per la sicurezza alimentare. L’Italia vuole offrire al mondo queste sue caratteristiche non per celebrare un primato, ma per favorire Expo come luogo di accoglienza, di confronto e condivisione di modelli e risultati sul rapporto tra cibo e vita che le diverse esperienze e culture possono portare.

le priorità A partire dunque da questo approccio culturale umanistico si possono affrontare in modo adeguato le maggiori sfide legate all’alimentazione e al cibo. Di fronte alla complessità e alla vastità del tema, Expo 2015 intende anzitutto sottolineare alcune priorità: • lotta alla fame, al fine di garantire a tutte le persone un accesso fisico, sociale ed economico al cibo. Il dato secondo il quale quasi un miliardo di persone nel mondo patisce ancora fame e malnutrizione è il vero grande scandalo che ancora oggi caratterizza le nostre civiltà e rappresenta il punto di partenza di qualsiasi seria riflessione sul tema del cibo orientata all’azione e alla proposta politica; • sostenibilità, intesa non solo in termini di rispetto della natura e delle sue caratteristiche, ma anche come


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capacità dei mercati di riconoscere il valore dei beni, come appropriatezza nell’applicazione della tecnologia ai sistemi di produzione, o come equilibrio nell’impiego della terra, ad esempio tra cibo e produzione di energia; • salute, intesa come stato di benessere, frutto anche di un adeguato utilizzo del cibo appropriato, secondo i principi basilari della nutrizione, dell’igiene e della salute, terreno sul quale occorre individuare strategie d’intervento per ridurre l’insicurezza alimentare, la malnutrizione e le malattie alimentari; • cibo come strumento di pace e di espressione culturale. Se per un verso l’accesso al cibo rappresenta un requisito fondamentale di una convivenza pacifica dei popoli, d’altra parte il cibo e le modalità del suo consumo possono diventare strumento di incontro, dialogo, conoscenza e integrazione tra i popoli. Ciò è tanto più vero, quanto più si considera che il cibo è diventato spesso occasione di espressione culturale dei popoli in forme artistiche e simboliche. Tali questioni giocano un ruolo determinante per il presente e – soprattutto – per il futuro del nostro pianeta e delle popolazioni che lo abitano. Si tratta, infatti, di condizioni irrinunciabili per costruire nel tempo soluzioni concrete e sostenibili per la salute e il benessere globale, nella consapevolezza che per nutrire il pianeta non giova ripiegare su una posizione difensiva, in una prospettiva di pura conservazione, ma occorre definire obiettivi precisi che passano attraverso l’aumento e il miglioramento delle possibilità e potenzialità esistenti. I temi Alla luce delle priorità individuate risulta essenziale definire un’articolazione dei temi su cui agire e formulare proposte. Su questi argomenti Expo 2015 chiamerà Governi, Istituzioni, imprese, organizzazioni della società


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civile nonché ogni singolo visitatore e cittadino a confrontarsi nella prospettiva di dilatare al massimo il coinvolgimento sulle sfide che ci attendono.

Food secUrity Sviluppare il tema del cibo significa non esitare a porsi di fronte al grande e drammatico paradosso che segna la nostra epoca: se da una parte ancora oggi più di 900 milioni di persone patiscono malnutrizione e fame, circa altrettante subiscono i danni di un’alimentazione eccessiva e disordinata. La sicurezza alimentare nella sua accezione di diritto universale all’accesso al cibo è al centro del dibattito globale e si riassume in un fondamentale interrogativo: come garantire a tutti continuativamente cibo sano, corrispondente ai gusti e alle tradizioni di ciascun popolo e compatibile con i diversi sistemi di produzione locale? Questa riflessione è ancora più urgente se pensiamo al crescente fabbisogno alimentare determinato dalla crescita demografica, che inevitabilmente sollecita la ricerca di tecniche e metodologie per incrementare la produzione alimentare e perciò l’accesso universale al cibo. Agricoltura sostenibile La sfida alimentare dei prossimi anni coincide prima di tutto con la capacità di sviluppare un’agricoltura sostenibile. Secondo l’indagine del 2012 sul futuro dell’agricoltura a cura di OECD- FAO, la produzione agricola dovrà crescere del 60% nei prossimi quarant’anni per far fronte alla domanda determinata dall’incremento demografico e dall’innalzamento del tenore di vita di molte popolazioni. Ciò significa che bisognerà intervenire sulla produttività dell’agricoltura in termini radicali, come è stato nella cosiddetta green revolution del secolo scorso, senza però pregiudicare la ricchezza di biodiversità del pianeta e, naturalmente, la salute delle persone. L’agricoltura inoltre può rappresentare la via più concreta per l’uscita dalla povertà di intere fasce di popolazione nei Paesi più poveri. La promozione di un’agricoltura sosteni-


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bile, diffusa, che sappia combinare dimensioni famigliari e sfide competitive su vasta scala, rappresenta un’azione concreta di contrasto alla povertà. La relazione tra dimensione locale e familiare dell’impresa agricola e la rete internazionale di scambi e mercati può trovare nel modello cooperativo – profondamente radicato nel tessuto economico e sociale italiano – un riferimento orientativo per uno sviluppo sostenibile anche dal punto di vista sociale. Il ruolo della tecnologia Lo sviluppo delle tecnologie per l’agricoltura e per l’intera filiera agroalimentare ha costituito e costituisce un elemento di fondamentale importanza per aumentare la capacità produttiva del pianeta. Il ruolo della ricerca in questi settori richiede solide basi etiche, date le inevitabili ricadute sociali e ambientali delle scelte fatte. È pertanto essenziale la promozione di progetti, soluzioni e proposte che sappiano coniugare i necessari miglioramenti dei sistemi di produzione alimentare e di trasformazione e conservazione del cibo con la sostenibilità di prodotti e processi. Il confronto tra best practices costituisce il principale strumento per incrementare la conoscenza e la condivisione di metodologie e obiettivi a livello globale. La Food security è la condizione che si verifica quando a tutti, in ogni momento, è garantito l’accesso fisico, sociale ed economico a cibo appropriato e sicuro per quantità e qualità, in modo da consentire una vita attiva e sana. (Dichiarazione di Roma, World Food Summit 1996)

Cibo, sistemi economici, mercati e regole Contestualmente è necessario analizzare la filiera del cibo in quanto intimamente connessa ai sistemi economici e finanziari e ai rispettivi sistemi politici. Si tratta di un tema cruciale in quanto determina rilevanti conseguenze nello scenario mondiale: in particolare la volatilità dei prezzi alimentari, la corsa da parte


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degli operatori di Paesi ricchi all’acquisizione di ampie superfici di suoli fertili in Paesi poveri su basi di scambio talmente diseguali che in diversi casi ha meritato il nome di land grabbing, la speculazione sui prezzi degli alimenti determinata dalla trasformazione del cibo in semplice prodotto di scambio, il dumping sulle importazioni alimentari, costituiscono fenomeni che, per il grande impatto che provocano, devono essere oggetto di precisi impegni da parte di Istituzioni e Governi. Grande attenzione meritano anche fenomeni recenti che incidono sulla volatilità dei prezzi, quali l’utilizzo di grandi quantità di cereali sottratte all’alimentazione per la produzione di energia. Inefficienze, sprechi e comportamenti Occorre poi riflettere sulle distorsioni legate all’esistenza di enormi sprechi nella catena della produzione, della distribuzione e dell’utilizzo del cibo, a causa di molteplici fattori tecnici, economici e comportamentali. Questa situazione è inaccettabile e impone a Istituzioni e Governi la necessità di un’attenta riflessione al fine di spingere il sistema della produzione e distribuzione agroalimentare a modificarsi progressivamente in direzione virtuosa. Al tempo stesso occorre incidere sulle abitudini alimentari di fasce della popolazione mondiale portate a non attribuire il corretto valore, non solo economico, al cibo e perciò abituate a sprecarlo. L’azione di associazioni e organizzazioni non profit (food banks o enti caritativi) che effettuano importanti, anche se quantitativamente marginali, azioni di recupero di derrate alimentari prossime alla scadenza, destinate poi alle fasce deboli della popolazione, conferma l’esistenza del problema nella sua gravità e costituisce al tempo stesso una possibile linea di attività da incentivare. Il ruolo del lavoro umano Il rilievo delle dimensioni economiche del settore cibo nell’economia mondiale deve portare anche a un’attenta considerazione del rapporto cibo-lavoro.


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Le professioni del cibo sono spesso l’ambito di conservazione di antichi saperi, attraverso i quali si trasmette un rapporto fecondo con la terra. D’altra parte l’ambito del lavoro è quello che catalizza maggiormente innovazione, applicazioni tecnologiche e sviluppo. Occorre essere capaci di uno sguardo visionario sulle nuove professioni del cibo, secondo le richieste di un mercato sempre più articolato e globale. In questa prospettiva è fondamentale, ad esempio, affrontare il tema della adeguata retribuzione della forza lavoro dedicata alla produzione alimentare, da cui dipendono questioni di giustizia sociale ma anche garanzie di qualità e di adeguatezza delle produzioni.

Food saFety La disponibilità di cibo sicuro migliora la salute delle persone ed è un diritto umano fondamentale. Il cibo sicuro contribuisce alla salute e alla produttività ed è una misura efficace per la riduzione della povertà e per lo sviluppo. (Organizzazione Mondiale della Sanità, Strategia Globale per la Sicurezza Alimentare)

La ricerca della qualità del cibo costituisce il secondo obiettivo fondamentale della risposta al bisogno alimentare dell’umanità. La salubrità del cibo si ottiene con un rigoroso controllo dei sistemi di produzione e con una conoscenza sempre più approfondita della relazione tra condizione umana e nutrizione. Occorre un impegno sempre più forte a livello globale per favorire la ricerca, il dibattito e il confronto tra progetti e modelli finalizzati ad ottenere cibo di qualità in ogni situazione e tradizione. Cibo e salute Il rapporto tra cibo e salute coinvolge elementi fondamentali delle condizioni di igiene e di qualità dei sistemi di produzione, ma riguarda anche la ricerca medica, soprattutto nell’analisi della relazione tra cibo e patologie. Grande attenzione va dedicata al tema della nutrizione


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per le categorie deboli della popolazione, in particolare i bambini, a iniziare dalla condizione fetale, le persone anziane e quelle con disabilità. Da approfondire anche il ruolo della nutraceutica come nuova frontiera del rapporto del cibo con il benessere della persona. In generale per un’equilibrata alimentazione, attenta alla salute e corrispondente alle esigenze e ai gusti delle persone, diventa fondamentale una corretta e chiara opera di informazione, che coinvolga, da parte della domanda, i sistemi educativi, formativi e le rappresentanze dei consumatori, e, da parte dell’offerta, la legislazione di settore e il mondo produttivo. Ricerca e tecnologia L’innovazione tecnologica e la più avanzata ricerca medica e veterinaria possono contribuire in modo inedito ad approfondire le conoscenze che consentono un rapporto sano con il cibo, secondo le esigenze specifiche di ogni persona. In questo senso, è importante anche l’attenzione al rapporto psicologico con il cibo, molto spesso causa di disordini alimentari anche gravi e snodo cruciale della conoscenza di se stessi. Inoltre, per realizzare un rapporto sempre più equilibrato per tutti nella relazione con il cibo, è essenziale incrementare la conoscenza della relazione tra alimentazione, salute e stili di vita, dei legami tra nutrizione, attività motorie e benessere, prendendo in esame anche le più moderne declinazioni delle scienze alimentari. Da questo punto di vista verrà dedicata particolare attenzione ai sistemi di tracciabilità del cibo, che consentono di ripercorrere tutti i segmenti della filiera da cui proviene il prodotto per il consumo, al fine di individuare i modelli più esportabili ed efficaci e metterli in relazione alle modalità di comunicazione delle caratteristiche dei singoli prodotti alimentari. Educazione alimentare Le attività di educazione alimentare sono di capitale importanza nella società globalizzata dell’informazione e dello scambio di flussi, e hanno ricadute dirette


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sulla salute delle persone e sull’organizzazione dell’offerta di prestazioni di welfare. L’educazione alimentare va introdotta a tutti i livelli e in tutte le età della vita, a partire dalla scuola ma individuando anche ogni possibile ambito e strumento per raggiungere anche le fasce adulte della popolazione. In questo settore fondamentale, il ruolo di Governi e Istituzioni è prioritario e un loro preciso e condiviso impegno costituisce condizione essenziale per l’efficacia dell’azione. La partnership con il settore privato, in particolare con l’industria agroalimentare e con il sistema della distribuzione, va perseguito per il raggiungimento di un obiettivo che è di comune interesse.

sostenibilità Sradicare la povertà è la più grande sfida globale di oggi e un requisito indispensabile per lo sviluppo sostenibile. Siamo quindi impegnati a liberare urgentemente l’umanità dalla povertà e dalla fame. Prendiamo quindi atto della necessità di integrare maggiormente gli aspetti economici, sociali e ambientali dello sviluppo sostenibile a tutti i livelli, tenendo conto delle connessioni esistenti tra questi differenti aspetti, allo scopo di ottenere uno sviluppo che sia sostenibile in tutte le sue dimensioni. (Documento finale, Conferenza delle Nazioni Unite sullo Sviluppo Sostenibile, 20-22 giugno 2012)

È un’acquisizione universalmente riconosciuta quella che identifica i sistemi di produzione del cibo come uno dei pilastri fondamentali della sostenibilità intesa anzitutto come dimensione di salvaguardia feconda delle risorse naturali. Se perciò la sostenibilità è giustamente vista in una chiave sempre più inclusiva delle dimensioni sociali ed economiche, è anche vero che nella relazione tra cibo, nutrizione e ambiente si gioca una partita decisiva per il futuro dell’umanità.


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Biodiversità Il crescente fabbisogno alimentare sollecita la ricerca di tecniche e metodologie per incrementare la produzione alimentare e quindi la disponibilità di cibo. È tuttavia indispensabile che le tecniche e i metodi, oltre a conciliarsi con la salute delle persone, rispettino e valorizzino la biodiversità della natura. I sistemi produttivi, perciò, non solo non devono mettere a rischio la biodiversità del pianeta, ma piuttosto sfruttare la varietà ricchissima di specie per rendere l’alimentazione un processo pienamente sostenibile e armonico con la vitalità della natura. In questa prospettiva giocano un ruolo fondamentale gli antichi saperi, depositati anzitutto nelle civiltà contadine, nelle popolazioni indigene e nelle donne. Tecnologie, natura e tradizioni La produzione e l’impiego di organismi geneticamente modificati (OGM) è un caso emblematico del rapporto tra tecnologia e natura, profondamente connesso con la domanda di incremento di produzione, salvaguardia della biodiversità e promozione della salute. Tale questione chiama direttamente in causa le strategie che i Governi hanno scelto per lo sviluppo del proprio paese. Occorre un confronto aperto, attento a considerare tutti gli aspetti della questione, senza preconcetti ideologici, e orientato alla valorizzazione dei casi eccellenti. Analogamente occorre porre particolare attenzione sui sistemi di allevamento e sui mercati della trasformazione e della vendita di cibo di origine animale, che devono svilupparsi nell’osservanza delle più diverse tradizioni, nonché nel rispetto della natura, della diversità delle sue specie e delle sue leggi. Acqua Al centro di una riflessione sulle risorse e sul loro impiego ragionevole vi è certamente il tema dell’acqua – vero cibo del cibo e linfa vitale – componente indispensabile a ogni forma di vita sulla terra. La questione delle risorse idriche diventa ancora più pressante se si considera che da un lato


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l’acqua è una risorsa limitata, e dall’altro che il fabbisogno sul pianeta cresce: per dare accesso all’acqua alla popolazione che ancora non l’ha, per produrre gli alimenti, per contrastare la desertificazione e per combattere con ogni mezzo lo spreco, lo sfruttamento inadeguato e improprio di questo bene vitale. In particolare, occorre investire sulle innovazioni tecnologiche finalizzate al contenimento del consumo nelle filiere della produzione degli alimenti come questione centrale nel sistema di produzione del cibo. Energia Il cibo è l’“energia per la vita”: questa definizione evoca il termine “energia”, che costituisce un altro aspetto fondamentale per affrontare il tema della sostenibilità. È necessario che la produzione alimentare e quella energetica non entrino in conflitto ma trovino modalità, forme e tecniche per potersi conciliare, e questa è una sfida che richiede un forte impegno da parte di Governi e Istituzioni. Occorre individuare esperienze virtuose di collaborazione tra produzione agricola ed energetica, per scoraggiare gli usi impropri delle risorse naturali e alimentari e incoraggiare le soluzioni che dimostrino la possibilità di utilizzare con successo fonti energetiche rinnovabili, comprese quelle derivanti dalle biomasse vegetali, secondo criteri di disponibilità. Al tempo stesso vanno favoriti e documentati gli esempi virtuosi di risparmio energetico – siano essi praticati su fonti convenzionali o su fonti rinnovabili – operanti nell’ambito dell’intera filiera alimentare (dalla produzione alla trasformazione e alla distribuzione), dando conto dei vantaggi economici, energetici ed ecologici del consumo di alimenti prodotti in aree vicinali e attraverso l’agricoltura periurbana. Ampio spazio va dato a quelle esperienze che, soprattutto nei Paesi sviluppati, pongano particolare attenzione allo sviluppo della filiera agroalimentare corta. I tagli nella filiera distributiva, e un crescente investimento nelle energie rinnovabili, costituiscono esempi virtuosi sulla via del risparmio energetico.


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cibo, pace e cUltUra Prendiamo atto della diversità naturale e culturale del mondo e riconosciamo che tutte le culture e le civiltà possono contribuire allo sviluppo sostenibile. (Documento finale, Conferenza delle Nazioni Unite sullo Sviluppo Sostenibile, 20-22 giugno 2012)

I temi legati all’alimentazione possono costituire un’importante piattaforma per il dialogo pacifico tra i popoli e i Governi, favorendo la promozione di ogni forma di cultura e di libera espressione. Sicurezza alimentare come risorsa di pace La relazione tra cibo e bisogni elementari dell’uomo è fondamentale nella genesi e nella risoluzione dei conflitti. L’impegno sulla sicurezza alimentare, che implica la definizione di regole e patti per assicurare risorse alimentari per tutti – a iniziare dall’acqua e dalla terra – diventa anche uno dei maggiori contributi alla pace. Importanti esempi e casi al centro del dibattito mondiale documentano la necessità di individuare soluzioni equilibrate per la distribuzione delle risorse; al tempo stesso rivelano la valenza strategica di ogni impegno concreto per garantire adeguate risposte al bisogno alimentare dei popoli. Analogamente, riflessione e proposte in merito alla sicurezza alimentare si accompagnano all’approfondimento del rapporto tra cibo e globalizzazione: una globalizzazione virtuosa in grado di valorizzare le differenti identità, le caratteristiche dei diversi ecosistemi che sono fonte di socio-diversità, ricchezza vera del pianeta. Come la storia documenta, il cibo è nel contempo fattore di globalizzazione e suo effetto: da una parte la diffusione dei cibi e dei prodotti alimentari sviluppa dinamiche commerciali e sociali globali; dall’altra, i flussi di popoli e culture nelle nostre società trasformano il cibo e la sua condivisione in momenti di integrazione e di dialogo.


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Il ruolo delle donne Riguardo ai processi di pace e ai loro legami con il cibo è fondamentale il lavoro svolto con costanza e determinazione dalle donne del mondo. L’ONU ha anche di recente ricordato come esse giochino un ruolo decisivo nella gestione dell’ecosistema e della sicurezza alimentare. Nel riconoscere il millenario e quotidiano legame tra la donna, la produzione, l’ approvvigionamento e la preparazione del cibo, segno di cura e deposito di sapori, appare chiara l’importanza del ruolo delle donne nel nutrire il pianeta e della necessità di richiamare tutti alla corretta valutazione del potenziale femminile per la tutela del genere umano e del pianeta. Cooperazione allo sviluppo L’Expo di Milano, poi, dedicherà un’attenzione particolare a quanto nel corso degli ultimi decenni è stato fatto ai più diversi livelli e in ogni parte del mondo sui temi del cibo e della sostenibilità, nell’ambito della cooperazione allo sviluppo. Muovendo da principi filantropici e pragmatici, la cooperazione allo sviluppo è stata negli anni segnale evidente della solidarietà internazionale e risorsa irrinunciabile per molti Paesi, tra i quali anche l’Italia. Principi, soggetti, oggetti e metodi della cooperazione internazionale hanno conosciuto negli anni una profonda trasformazione. Da un lato la comunità internazionale si è mossa per evitare il perpetrarsi di situazioni a lungo termine dannose per gli stessi Paesi beneficiari; dall’altro, essa ha compreso e sostenuto il ruolo chiave degli attori della società civile negli stessi Paesi beneficiari. Si e andato così affermando quale motore vero per la promozione delle sviluppo il criterio della partnership, al quale Expo Milano 2015 ispira la propria iniziativa in questo ambito, per animare il dibattito e identificare proposte e casi di eccellenza. Infine, si sono moltiplicati nel mondo i positivi esempi di partnership per la cooperazione allargata al business di


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impresa: anche su questo tema Expo Milano 2015 affronterà il dibattito in modo realistico e senza pregiudiziali. Convivialità Il cibo diventa esperienza di incontro e di dialogo – e perciò di pace – anzitutto nell’esperienza della convivialità, specie laddove si creano luoghi e momenti in cui le diverse tradizioni e civiltà del mondo possano stare insieme. La convivialità, la condivisione del cibo, delle idee e delle esperienze deve essere avvertita come opportunità permanente dell’evento Expo 2015: dall’ingresso, al mettersi in fila, alla possibilità di conoscere le tradizioni e i costumi dei popoli nell’espressione della convivialità come gesto di ospitalità e di incontro. Cibo e arte La storia di molte culture, di ogni luogo e di ogni tempo, attribuisce al mangiare insieme un valore simbolico, quasi sacro. E proprio Milano conserva, nell’immagine dell’Ultima Cena di Leonardo, oltre a un’espressione artistica mirabile dell’evento culminante del cristianesimo, Dio che si fa cibo per la vita dell’uomo, un esempio altissimo delle relazioni umane e dei loro valori simbolici che si costruiscono intorno al cibo. Ogni cultura e ogni religione, inoltre, ha prodotto espressioni simboliche e artistiche legate al cibo: grazie al linguaggio e all’arte il cibo diventa anche nutrimento dell’anima e della mente. È perciò fondamentale che non si trascurino, anzi si incentivino, momenti di valorizzazione di arti e culture legate al cibo, che si preoccupano di nutrire la fame di bello e di bene dell’uomo. In un’epoca in cui la globalizzazione mette sempre più in contatto e a confronto culture e tradizioni, la dimensione alimentare diventa uno dei fattori di comunicazione e di reciproca conoscenza dei popoli e perciò fattivo contributo a una convivenza pacifica.


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Le proposte Il presente documento vuole costituire l’inizio di un percorso concreto, diretto a coinvolgere tutti coloro che nel mondo sono oggi in ngrado di incidere sotto diversi aspetti e con differenti livelli di responsabilità sulle complesse dinamiche e sulle grandi sfide future che riguardano il rapporto tra cibo, umanità e pianeta: Governi, Istituzioni internazionali e nazionali, mondo del privato, agenzie sociali, gruppi, associazioni e singoli cittadini impegnati. Ciascuno di essi può, attraverso Milano Expo 2015, rendersi promotore e protagonista attivo di un cambiamento epocale: il confronto così suscitato nel proprio complesso darà vita a progetti, soluzioni, ridefinizione di principi universalmente sottoscritti e azioni migliorative che possano tracciare un solco significativo nelle seguenti dimensioni del vivere contemporaneo globale. Per aprire questo cantiere propositivo e concreto, si parte qui da quattro ambiti di proposta, che intendono incidere su altrettanti aspetti fondamentali per il nutrimento e l’energia per la vita. Queste prime proposte sono intese come una apertura di dialogo destinata ad arricchire ulteriormente un insieme di impegni che saranno sottoposti ad un’ampia condivisione e che potranno rappresentare l’eredità immateriale di Expo 2015, senza la pretesa di esaurire il dibattito ma con la consapevolezza di poter lasciare alle future generazioni quella pietra miliare di cui si è detto in apertura del presente documento.

Un codice etico contro gli sprechi Expo Milano 2015 vuole promuovere con tutti i mezzi la lotta allo spreco e l’utilizzo intelligente delle eccellenze alimentari. Verrà chiesta a tutti i Paesi partecipanti una valutazione specifica su un segmento del mondo dell’alimentare, quello dell’eccedenza, tema spesso non adeguatamente considerato e la cui rilevanza – in termini economici, tecnologici, etici ed educativi – deve costituire un punto di primario interesse.


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La questione dello spreco alimentare ha in tutto il mondo una rilevantissima portata: un’adeguata modalità di gestione dell’eccedenza alimentare, in tutti i segmenti della filiera – dalla trasformazione, alla distribuzione, alla ristorazione – avrebbe un notevole benefico impatto economico, come dimostrano ormai numerose evidenze scientifiche. Secondo recenti ricerche, nella filiera agroalimentare italiana la quantità di eccedenza è pari a 6 milioni di tonnellate/anno nella sola Italia, cifra che rappresenta il 17,40% dei consumi. Ad oggi, gran parte dell’eccedenza alimentare diviene spreco a livello sociale. Essa, infatti, viene solo in piccola parte destinata all’alimentazione umana (mediante la donazione a food banks ed enti caritativi): la quantità di spreco e 5,5 milioni di tonnellate/anno, cioè il 92,5% dell’eccedenza e il 16% dei consumi. La proposta di Expo Milano 2015 è quella di arrivare alla stesura di un codice etico contro gli sprechi alimentari, che: • parta dalla ricerca, finalizzata alla conoscenza del fenomeno, nonché all’elaborazione di modelli concettuali e di metodologie operative replicabili; • individui e definisca parametri condivisi riguardo alle eccedenze e alle possibilità di recupero e riutilizzo; • punti sullo sviluppo tecnologico e sul miglioramento continuo delle tecniche di conservazione degli alimenti, di trasporto, di imballaggio, di packaging, quali fattori cruciali per prevenire l’eccedenza e quindi lo scarto; • suggerisca quelle disposizioni normative che i Governi possono adottare per trasformare il problema dell’eccedenza alimentare in opportunità economica ed etica per tutti i cittadini del mondo, quali ad esempio la promozione di politiche incentivanti e premianti nei confronti di quegli attori della filiera alimentare che certifichino una netta diminuzione degli sprechi.


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In questo senso l’Esposizione Universale del 2015 sarà certamente una piattaforma inclusiva di scambio di conoscenze, di confronto sulle best practices, di esibizione dei risultati raggiunti in campo scientifico e tecnologico. Fondamentale sarà l’apporto di tutti gli attori già attivi (ONG, multinazionali dell’alimentazione, università e centri di studio e di ricerca) che molti risultati “replicabili” hanno già conseguito nell’ultimo decennio.

Un impegno comUne per politiche antispecUlative I beni alimentari sono divenuti negli ultimi decenni commodities come le altre sul mercato finanziario, soggette alle medesime dinamiche di prezzo. La volatilità dei valori dei prodotti alimentari è un problema drammatico, che espone a rischio soprattutto le fasce più deboli della popolazione. Come dimostrato dall’Indice dei Prezzi del Cibo (FPI, Food Price Index) in termini reali, elaborato dalla FAO, il prezzo del cibo ha subito un costante declino dagli anni ’60 fino ai primi anni 2000, quando si è registrata un’inversione di tendenza, culminata nel 20072008. Sebbene il prezzo del cibo sia nuovamente sceso nel 2009, esso è comunque rimasto sopra i livelli pre-crisi ed ha ripreso a salire nel 20101. Con i prezzi del cibo rimasti ai livelli pre-crisi e la diminuzione del reddito provocata dalla crisi economica, si sono avuti effetti inevitabilmente negativi sul problema della denutrizione. Il numero di persone denutrite nel mondo non solo è inaccettabilmente elevato, ma soprattutto dipende troppo palesemente dalle fluttuazioni cicliche della congiuntura economica. Dopo un costante declino dagli anni ’60 alla metà degli anni ’90, il numero dei denutriti, infatti, ha ripreso a salire con un’accelerazione nel 2008, a causa della crisi dei prezzi, con un picco di oltre un miliardo nel 2009, in straordinaria coincidenza con la crisi e il persistere di prezzi elevati2. 1) Fonte: FAO, The State of Food and Agricolture 2010-2011. 2) Fonte: FAO, The State…


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A ciò si aggiunga che, come noto, i soggetti maggiormente esposti alle conseguenze degli shock sono i Paesi poveri ed importatori di cibo, e la maggior parte di questi Paesi si trova nel continente africano3. Sempre più numerose sono dunque le voci di Istituzioni e personalità che si levano a favore di una qualche forma di regolamentazione dei mercati dei prodotti di base, che freni l’instabilità dei prezzi. Con grande senso di opportunità la FAO ha voluto celebrare il 17 ottobre 2011 la Giornata Mondiale del Cibo, avendo come tema chiave proprio i prezzi del cibo, sottolineando come non sia lo sviluppo economico o il mercato di per sé a procurare la fame, ma siano soprattutto le distorsioni dei meccanismi di gestione (finanziaria innanzitutto) a penalizzare i più deboli. Expo 2015, rilanciando il dibattito a questo riguardo, propone di riportare il tema nell’agenda delle politiche dei Governi, riflettendo sul fatto che il cibo non può essere oggetto di speculazione o strumento di pressione politica come un qualsiasi altro bene. La proposta è quella di definire principi legislativi, normativi e regolamentari da proporre all’adozione dei singoli Governi in modo condiviso dal mondo delle imprese.

programmi di edUcazione alimentare L’articolo 1 della convenzione del Bureau International des Expositions definisce come scopo prioritario delle esposizioni universali quello educativo. Expo Milano 2015 intende realizzare pienamente questa caratteristica, anche in considerazione dell’enorme potenziale educativo rappresentato del tema. L’educazione alimentare, infatti, può giocare un ruolo rilevante in ognuno degli ambiti prioritari definiti nel presente documento: • l’educazione alimentare riguarda anzitutto la spiegazione e la trasmissione degli elementi da cui dipende la sicurezza alimentare; tale attività consente contem3) Fonte: FAO, The State of Food Insecurity in the World 2011.


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poraneamente di sviluppare una coscienza diffusa dei drammatici fenomeni della fame e della malnutrizione, o della nutrizione errata e nociva; • attraverso l’educazione alimentare si può trasmettere una coscienza ambientale sin dai primi anni della formazione delle persone, orientando in modo specifico scelte individuali che possono determinare grandi effetti nell’equilibrio complessivo del pianeta; • per mezzo della leva dell’educazione alimentare si può impostare un programma sociale di medio periodo che consenta di modificare la domanda sanitaria di una società, diffondendo la comprensione e la diffusione di stili di vita sani, di scelte consapevoli a proposito dei singoli comportamenti alimentari, e di un atteggiamento al consumo critico, capace di valutare con attenzione la qualità dei prodotti alimentari e l’adeguatezza della dieta scelta; • l’educazione alimentare può concorrere concretamente alla diffusione di conoscenze e modi di integrazione di modelli alimentari collegati alle diverse culture e identità, in vista di una integrazione pacifica tra popoli e culture diverse, in particolare nelle complesse società contemporanee. Affinché i principi di educazione alimentare entrino in ciascun contesto geografico e culturale di appartenenza in maniera idonea ma anche cogente, Expo Milano 2015 propone di avviare un lavoro a livello internazionale volto a declinare questo investimento nella definizione di forme adeguate per migliorare i sistemi educativi e formativi, anche in vista della preparazione dei giovani alle nuove professioni del cibo. In particolare la proposta di partenza si articola in tre segmenti, complementari e coerenti: • lancio di un manifesto sui principi dell’educazione alimentare; • definizione di un curriculum universale sull’educazione alimentare, da inserire nei rispettivi ordinamenti educativi dei Paesi partecipanti;


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• definizione di percorsi formativi che possano promuovere i nuovi mestieri emergenti legati al mondo del cibo e dell’alimentazione, definendone l’identità nonché riconoscendo il ruolo fondamentale che essi svolgono nel percorso di trasmissione culturale e valoriale nel mondo contemporaneo.

cibo e Fragilità L’alimentazione è uno dei fattori che maggiormente incidono sullo sviluppo, rendimento e produttività delle persone, sulla qualità della vita e sulle condizioni psicofisiche con cui si affronta l’invecchiamento; la sotto-nutrizione è associata alla povertà e alle privazioni sociali ed è aumentata in certi periodi della vita di una persona (infanzia, gravidanza, allattamento e vecchiaia). Inoltre in particolari periodi attraversati da crisi economiche e riduzione delle risorse, come l’attuale, le situazioni di fragilità possono determinare una riduzione di accesso a cibo sano e adeguato alla propria condizione anche in persone che vivono normalmente al di sopra della soglia di povertà. Dal punto di vista della salute, va considerato che spesso la condizione di fragilità determina esigenze alimentari maggiori da parte dell’organismo, e perciò necessità specifiche che possono migliorare la situazione o comunque favorire lo stato di benessere della persona. Come risposta a questa contingenza si propone di introdurre strumenti diretti ai cittadini che per situazioni economiche e sociali risultano in condizioni di maggiore fragilità, rientranti nelle fasce di utenza “gestanti”, “neomamme in allattamento”, “bambini in età compresa tra 0 e 2 anni”, “anziani over 75”. In questo senso Governi e società possono collaborare nell’individuare nuove forme di assistenza e di sostegno, anche sulla base di confronti tra best practices e esperienze in atto, per esempio attraverso l’adozione di strumenti di welfare flessibili e adattabili alle diverse situazioni, come i voucher o forme particolari di accesso a sistemi


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di microcredito. Interventi normativi e modelli di assistenza in questo ambito possono prevedere facilmente il coinvolgimento del mondo produttivo di settore, ottenendo nel contempo una partnership strategica tra pubblico e privato e l’incremento di qualità di prodotti alimentari per persone in stato di fragilità.


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Luigi Sacco e la prima grande campagna di vaccinazione contro il vaiolo in Lombardia, 1800-1810

«Si contano nel regno felicemente governato da V. A. I. un milione e mezzo di Vaccinati [...] Come Direttore Generale della vaccinazione io ho esteso nel regno d’Italia la pratica di questo innesto assai più che non si è fatto negli altri stati di Europa. Io stesso ho vaccinato più di cinquecentomila individui ed altri novecentomila sono gl’innestati dai professori a ciò deputati [...]»1. Con queste parole indirizzate ad Eugenio Napoleone (Eugenio di Beauharnais, 17811824) il medico varesino Luigi Sacco (1769-1836) rende conto nel 1809 del felice risultato di una delle più possenti campagne di educazione sanitaria, di igiene e sanità pubblica (di igiene e polizia medica si sarebbe detto con termine d’epoca) che interessò per un decennio la nostra regione e altri territori finiti allora sotto l’ègida di Napoleone Bonaparte. Al Sacco, pioniere della vaccinazione contro il vaiolo, sono oggi intitolati sia una delle vie principali della sua città natale sia uno dei maggiori ospedali di Milano. Le ben note vicende degli ultimi tempi relative al tema della vaccinazione, emblematiche della congerie di problemi correlati all’elaborazione e all’adesione alle istanze di sanità pubblica, rendono di stretta attualità una riflessione storica sull’introduzione della vaccinazione jenneriana in Lombardia e sul ruolo giocato dalle autorità amministrative e sanitarie centrali e locali. 1) Sacco L. (1809), Trattato di vaccinazione con osservazioni sul giavardo e vajuolo pecorino, Tipografia Mussi, Milano, pp. 4 e 6.

Alessandro Porro Professore associato di Storia della medicina, Università degli Studi di Brescia

Le recenti vicende rendono attuale una riflessione storica sull’introduzione della vaccinazione jenneriana in Lombardia e sul ruolo giocato allora dalle autorità amministrative e sanitarie centrali e locali


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Siamo nel pieno del periodo napoleonico, e lo status amministrativo della Lombardia passa attraverso l’organizzazione della Repubblica Cisalpina (la Seconda Repubblica Cisalpina, ricostituita in seguito al trattato di Lunéville del 9 febbraio 1801), della Repubblica Italiana (costituita alla Consulta di Lyon il 26 gennaio 1802), del Regno d’Italia (proclamato il 18 marzo 1805). Dal punto di vista dei territori, la Repubblica Cisalpina (e Italiana) comprendeva quelli del vecchio Ducato di Milano (l’ex Lombardia austriaca, denominatasi poi Repubblica Transpadana dopo la campagna d’Italia napoleonica del 1796); del Ducato di Modena e Reggio e delle Legazioni ex-pontificie di Bologna e Ferrara (cui si aggiunse la Romagna), del Ducato di Massa e Carrara, del territorio mantovano, di quello veneto compreso tra i fiumi Adda ed Adige, e di quello della Valtellina. Al Regno d’Italia si aggiunsero poi gli altri territori exVeneti di terraferma ed adriatici (ed anche, temporaneamente, quello della Repubblica di Ragusa) e quelli delle Marche. Su quest’ambito territoriale, mutevole come lo erano le fortune delle armate napoleoniche, si estrinsecò l’attività del Direttore Generale della Vaccinazione Luigi Sacco. Tuttavia, è necessario soffermarci, seppur in sintesi, su fatti e personaggi antecedenti. Tutto ha origine dalle osservazioni pluridecennali del medico inglese Edward Jenner

L’origine, fra politica e sanità Tutto ha origine nelle campagne inglesi del Gloucestershire, dalle osservazioni pluridecennali di un medico di Berkeley, Edward Jenner (1749-1823): alcune categorie di lavoratori, entrati in contatto con cavalli e soprattutto con mucche ammalate di vaiolo vaccino, in caso di contagio e dopo aver superato la malattia (dalle caratteristiche assai miti), non si ammalavano di vaiolo umano. In un contesto scientifico, nel quale nulla poteva conoscersi (nei termini ai quali noi oggi facciamo riferimento) al riguardo dell’eziopatologia, nulla al riguardo delle risposte dell’organismo ospite, si verificava empiricamente


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un fatto di enorme interesse e rilievo: una malattia poteva proteggere da un’altra malattia. Quando le osservazioni jenneriane furono date alle stampe, nel 1798, sotto forma di volume pubblicato a spese dell’autore2, godettero di un’immediata diffusione e potremmo definirne due distinte caratteristiche, geopoliticamente determinate. Al di là del canale della Manica, il riferimento principale rimane quello sanitario, medico, assistenziale, scientifico; sul territorio del Vecchio Continente, a queste caratteristiche si sommano quelle geopolitiche, relative alle compagini statuali ed alle forme di governo caratterizzanti l’Europa degli ultimissimi anni del secolo XVIII. Noi, allora, non dobbiamo stupirci nel constatare che questa pratica preservativa, diametralmente opposta a quella fin’allora promossa dai governi d’ancien régime (la cosiddetta vaiolazione, ben più rischiosa, perché basata sull’inoculazione di materiale proveniente da ammalati di vaiolo umano), fosse stata immediatamente rivestita di forza politica e pedagogica, in quanto testimonianza di un nuovo modo di intendere la sanità (pubblica e privata), la medicina stessa (posta in discussione fin dalle fondamenta delle sue strutture istituzionali ed accademiche), nonché di una volontà politica di perseguire la realizzazione di uomini nuovi. I governi filorivoluzionari, allora ed anche nella nostra Regione, imposero la vaccinazione e proscrissero la vaiolazione. In Lombardia, al ritorno dei Francesi (1800-1801) Dopo la parentesi austro-russa dei cosiddetti Tredici Mesi, al ritorno dei Francesi furono presentate al Comitato Governativo della Repubblica Cisalpina alcune proposte atte ad organizzare e diffondere la pratica della vacci2) Jenner E. (1798), An Inquiry into the Causes and Effects of the Variolae Vaccinae, a Disease discovered in some of the Western Counties of England, particularly Gloucestershire, and known by the name of the Cow Pox; with observations on the Origin of the Small Pox, and on Inoculation, printed for the author, by Sampson Law, and sold by Law and Murray and Highley, Londra.

Al di là della Manica, la nuova pratica preservativa fu subito rivestita di forza politica e pedagogica, quale segnale di un nuovo modo di intendere la sanità


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Nell’impresa di organizzare e diffondere la vaccinazione jenneriana nella Repubblica Cisalpina, oltre a Sacco si distinse anche Alessandro Giuseppe Giannini

nazione jenneriana. Due medici si distinsero nell’impresa: il parabiaghese Alessandro Giuseppe Giannini (17741818)3 e il già citato Luigi Sacco. Giuseppe Giannini (conosciuto con il secondo nome, com’era spesso consuetudine del tempo) si era laureato a Pavia nel 1796 e aveva iniziato la carriera ospedaliera nei ranghi dell’Ospedale Maggiore di Milano. Sensibile alle nuove idee, anche in medicina (fu medico di Corte a Milano), che tuttavia sottopose sempre ad attento vaglio critico, seguì da vicino l’attività svolta nell’Ospedale Maggiore di Milano per valutare e validare la pratica della vaccinazione jenneriana. Luigi Sacco, alunno del Collegio Ghislieri, si era laureato a Pavia nel 1792 e la sua attività fu indefessamente e pressoché esclusivamente dedicata alla diffusione della pratica della vaccinazione jenneriana4. I progetti di Giannini5 e di Sacco6 non differivano fra loro in modo sensibile, giacché prevedevano la costituzione di autorità di validazione e sperimentazione controllata, l’obbligatorietà della vaccinazione dei neonati (progres3) Bock Berti G. (2000) (a cura di), Dizionario Biografico degli Italiani, vol. 54, Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma, pp. 496-497. 4) La letteratura su Luigi Sacco e la vaccinazione è nutrita. Si segnalano, a titolo d’esempio: Belloni L. (1966), “Luigi Sacco e la diffusione del vaccino in Italia”, in Simposi clinici, III, n. 4, pp. LIII-LX (ristampato poi in: Belloni L. (1980), Per la Storia della Medicina, Forni, Sala Bolognese, pp. 79-86); Armocida G. (2001), “Le lettere di Luigi Sacco conservate nella Biblioteca Civica di Varese (1802-1806)”, in Rivista della Società Storica Varesina, a. 22, pp. 56-74; Armocida G., Gorini I. (2004), “Nella Lombardia di Luigi Sacco”, in Tagarelli A., Piro A., Pasini W. (a cura di), Il vaiolo e la vaccinazione in Italia, vol. II, La Pieve, Villa Verucchio, pp. 673-706. Si vedano, inoltre, i sottocapitoli (L’innesto del vaccino; L. Sacco ritrova il cow-pox indigeno; L’attività del Sacco nel 1801; I lavori della commissione ospedaliera; L. Sacco diffonde il vaccino in Italia; Il cow-pox lombardo nelle Indie orientali; Il pubblico esperimento. Il decreto 5 novembre 1802; Il trattato di vaccinazione (1809); Retrovaccinazione, vaccinazione animale, rivaccinazione) del saggio di Luigi Belloni (1962) “La medicina a Milano dal Settecento al 1915” in Storia di Milano della Fondazione Treccani degli Alfieri, vol. XVI, pp. 933-1028. 5) Giannini G. (1800), “Memoria [...] al Comitato Governativo della Repubblica Cisalpina, sulla necessità di propagare da noi il Vajuolo Vaccino”, in Memorie di Medicina, vol. III, pp. 5-25. 6) Sacco L., “Progetto di un piano per rendere generale l’uso ed i vantaggi della vaccina”, in Sacco L. (1801-1802), Osservazioni pratiche sull’uso del vajuolo vaccino, come preservativo del vajuolo umano, Stamperia italiana e francese a S. Zeno, Milano, n. 534, pp. 210-218. Una prima edizione, con minime differenze tipografiche ma con minore appendice documentaria, era stata pubblicata nell’Anno IX Repubblicano [1800-1801].


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sivamente estendibile), la produzione di materiale per inoculazione da diffondere a livello dipartimentale, la redazione di statistiche, l’obbligatorietà del conseguimento delle competenze specifiche per ottenere l’abilitazione all’esercizio professionale. Perché fu approvato il progetto di Luigi Sacco (ed egli fu nominato Direttore Generale della Vaccinazione della Repubblica Cisalpina)? La questione è assai complessa, ma possiamo ipotizzare anche un più efficace inserimento di Sacco negli ambienti politici (e massonici) dell’epoca7. Alla ricerca del pus da innestare Uno dei seri problemi da risolvere, per organizzare un servizio efficiente di vaccinazione, era quello del reperimento del materiale da innestare. I neonati assistiti negli orfanotrofi avrebbero potuto rappresentare il serbatoio ideale per la produzione di materiale utile all’innesto (e in questo senso i piani di Giannini e di Sacco mettevano le istituzioni assistenziali al centro dell’iniziativa vaccinatoria), tuttavia si doveva inizialmente disporre di una sufficiente quantità e qualità di materiale proveniente dalle mucche, poiché la riproduzione artificiale della malattia nelle vacche (così come l’utilizzo di altri animali, quali i cavalli o le pecore) si era dimostrata non efficace. Allora, per quei pionieri della vaccinazione jenneriana, si svolgeva anche una sorta di caccia alla pustola vaccina, ed ogni informazione sulla malattia delle mandrie era considerata preziosa (e da sottoporre ad attento esame diretto, perché non tutte le forme di malattia pustolosa delle vacche erano attribuibili all’autentico cow pox). Quando a Luigi Sacco, che in quel periodo (l’autunno dell’anno 1800) si trovava nella natìa Varese, giunse notizia di possibili vacche ammalate, egli non si fece sfuggire l’occasione di una verifica. 7) Eugenio di Beauharnais sarà, a partire dal 20 giugno 1805, il primo Sovrano Gran Commendatore del Grande Oriente del rito scozzese antico ed accettato (tale data è considerata come la nascita del Grande Oriente d’Italia).

I loro progetti non differivano in modo sensibile, ma fu scelto quello di Sacco


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Il frontespizio del Trattato di vaccinazione di Sacco, pubblicato a Milano nel 1809.


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Fu in tale occasione, che parlando con diversi fittajuoli, che tengono mandrie di vacche nella bassa Lombardia, e con alcuni mercanti di bestiami, seppi, e dalle domande che feci a loro fui in grado di dedurne senza pericolo d’ingannarmi, che quelle vacche fra di noi sono soggette al vajuolo vaccino. Un fittajuolo cremonese che aveva comperato quaranta vacche nella Svizzera, e di là le aveva condotte fino a Varese, m’assicurò che quasi tutte erano state successivamente attaccate da pustole sui capezzoli delle poppe, ed alcuna ne aveva ancora le croste. Visitai le vacche, ed ebbi luogo di verificare la sua asserzione. Staccai anzi alcuna di tali croste, nella speranza che potessero servirmi di fomite vajuoloso, se a caso mi fosse mancato il vero pus, per usarne nell’innesto. Lo stesso fittajuolo mi promise di farmi conoscere ocularmente la malattia, e andammo insieme in un vicin prato alla mandra delle vacche di un suo amico. Furono da noi visitate, fra queste, due ne ritrovammo con diverse macchie rosse, che secondo l’asserzione del fittajuolo dovevano essere il primo stato della malattia [...] Quando feci questa visita si trovò presente un certo Stummer mercante di vacche Grigione, che confermò pienamente la stessa cosa. [...] all’indomani a buon mattino passai a rivedere le vacche, le esaminai di nuovo, e ritrovai in una quattro macchie rosse già tumide, ed elevate in pustole, tre delle quali erano sparse sui capezzoli, e la quarta era nel mezzo delle poppe. [...] dovendo però le vacche in quel giorno partire alla volta di Milano fui costretto d’andare al luogo della loro prima stazione per visitarle nella susseguente giornata, come di fatti ho eseguito. [...] esaminai le pustole [...] e credetti il momento favorevole di raccogliere la materia, che mediante l’assistenza de’ garzoni potei facilmente ottenere inzuppandovi diligentemente delle fila8.

La ricerca del pus vaccino era stata finalmente coronata da successo anche in Lombardia: bisognava ora proseguire con gli innesti.

8) Sacco L. (1801-1802), Osservazioni pratiche..., pp. 60-62.


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Nonostante le solide premesse, la realizzazione e la diffusione della pratica della vaccinazione incontrò in principio notevoli difficoltà

I primi casi, le prime difficoltà La realizzazione e la diffusione della pratica della vaccinazione, seppur potessero basarsi sopra solide premesse, erano più difficili di quanto si potesse ipotizzare, non foss’altro perché si dovevano convincere a farsi vaccinare (o a far vaccinare i propri figli in tenerissima età) persone spesso riluttanti per molti motivi, più o meno validi. Le paure per un intervento di tipo chirurgico, il ricordo degli esiti talora infausti della vaiolazione, il timore di assumere, in qualche modo, alcune caratteristiche proprie delle vacche con una sorta di diminuzione della propria umanità (che i disegnatori satirici avevano facilmente evidenziato con la crescita delle corna bovine in seguito all’avvenuto innesto vaccinico), l’opposizione di chi aveva riconosciuto anche gli aspetti politici dell’impresa, la diffusa inosservanza agli ordini dei nuovi governi filorivoluzionari, lo stato generale di crisi proprio del tempo, potevano rappresentare ostacoli difficilmente superabili. Il racconto di Sacco, relativo alle prime inoculazioni appare, al riguardo, esemplificativo. Caso 1. 2. 3. 4. 5 Il primo, che si lasciò da me persuadere, fu Giulio Paccino di Casbeno nel circondario di Varese, onesto e laborioso coltivatore, padre di numerosa famiglia, dal quale furono messi alla mia disposizione sette ragazzi, tre erano suoi figli, di quattro altri il padre era Giacomo suo figlio maggiore. Due di questi ragazzi d’età più tenera facevano i primi denti, ciò che cagiona sovente indisposizione di molta conseguenza: non volli quindi tentare su di loro le prime inoculazioni [...] Di questi ragazzi coloro, che destinava sottoporre alla inoculazione della vaccina erano dell’età dai due fino ai sette anni. Un panico timore aveva assalito questi fanciulli, e non vi erano insistite lusinghe o promesse, che potessero indurli a lasciarsi operare. Pensai allora che solo l’esempio poteva determinarli, e feci sopra me stesso alla loro presenza la tanto da essi temuta operazione. [...] la facilità con la quale io m’inoculai, il nessun sentimento di dolore, che mostrai


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nell’operazione, indussero que’ ragazzi ad aderire alle mie brame: e promesso un premio al primo che si offerisse all’innesto, due subito corsero nelle mie braccia, e fra di loro si disputavano la preferenza per ottenerlo, disputa che si conciliò ben presto promettendo all’uno e all’altro. [...] Quattro contrassero la vaccina9.

Iniziava così, dal contado di Varese, l’avventura della vaccinazione in Lombardia. Tuttavia, la buona volontà dei singoli (fossero essi rappresentati dallo stesso Sacco, dai nobili come Luigi Lambertenghi, dalle autorità civili e religiose dei singoli luoghi interessati dall’attività del medico varesino) non poteva bastare. Era necessario che le grandi istituzioni sanitarie si facessero carico della costruzione della base metodologica e scientifica di questa nuova pratica, cosicché le autorità amministrative e politiche potessero intervenire efficacemente. La vaccinazione all’Ospedale Maggiore di Milano Alle prime inoculazioni era seguito un periodo di sperimentazione di controllo che Sacco aveva iniziato in Milano (la sua città di residenza). Raccolto materiale pustoloso di vaiolo umano, lo aveva innestato in alcuni fra i suoi primi vaccinati: il riscontro della refrattarietà allo sviluppo della malattia vaiolosa lo aveva confermato (come del resto era accaduto allo stesso Jenner) nella bontà ed efficacia della vaccinazione. Mentre Sacco proseguiva nella sua attività, noi potremmo ritornare a Giuseppe Giannini ed alla sua proposta di istituzione di un Comitato di Vaccinazione, previsto nel suo citato piano presentato al Comitato Governativo della Repubblica Cisalpina. In seguito al Decreto del 2 germile Anno IX (23 marzo 1801) presso l’Ospedale Maggiore di Milano fu nominata una Commissione Medico-Chirurgica composta da tre medici fisici e due chirurghi: rispettivamente i medici Giacomo Locatelli (1756-1836), Giannini e Giovanni 9) Ibi, pp. 63-65.

Dopo la buona volontà dei singoli erano necessarie l’opera delle grandi istituzioni sanitarie e l’intervento delle autorità amministrative e politiche


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Nel 1801 fu nominata una Commissione per valutare le misure da adottarsi dal punto di vista medico. I risultati a cui giunse furono pubblicati in un denso volume

La bontà della pratica della vaccinazione era definitivamente confermata

Battista Bertololi (m. 1829); i chirurghi Giovanni Battista Monteggia (1762-1815) e Giovanni Battista Palletta (1748-1832). Essa avrebbe dovuto suggerire tutte le misure da adottarsi, dal punto di vista medico. I risultati dei lavori della Commissione ospedaliera milanese furono pubblicati in un denso volume, che ebbe anche risonanza e traduzione in terra francese10. La sperimentazione relativa alla validità della vaccinazione jenneriana fu condotta sopra gli esposti milanesi, nel Pio Luogo di Santa Caterina alla Ruota. Fra i problemi di rilievo erano annoverati: la discriminazione fra vero vaccino e falso (o spurio) vaccino; lo strumentario più adatto (ago scanalato – preferito dalla Commissione – o lancetta); la necessità di conservazione del materiale (rispetto all’inoculazione diretta da braccio a braccio, preferita). La Commissione eseguì, pertanto, una serie di contro-prove atte a valutare l’efficacia della vaccinazione: fra i casi citati segnaliamo quelli di 28 esposti milanesi e tre esposti pavesi, tutti felicemente conclusi con la protezione dalla malattia vaiolosa. Per i medici ed i chirurghi milanesi (e pavesi) si confermava definitivamente la bontà della pratica della vaccinazione. La palla, ora, passava nel campo della politica. Le determinazioni del Governo della Repubblica Cisalpina Il primo, e più rilevante, risultato fu quello dell’istituzione della carica di Direttore della Vaccinazione. Luigi Sacco vi si dedicò con ardore, diffondendo anche nei Di10) Risultati di osservazioni ed esperienze sull’inoculazione del vajuolo vaccino instituite nell’Ospedal Maggiore di Milano dalla Commissione medico-chirurgica superiormente delegata a questo oggetto (1801-1802), editore Veladini, Milano. Pubblicati per decreto del Comitato Governativo della repubblica Cisalpina; Heurteloup N. (1802), Rapport de la commission médico-chirurgicale, Instituée à Milan, en vertu des ordres du Gouvernement Cisalpin, Où Résultat des Observations et expériences sur l’inoculation de la Vaccine faites dans le grand hopital de la meme ville. Traduit de l’italien avec des notes sommaires et analytiques des meilleurs écrits publiés sur cette importante matière, Parigi. Si deve tuttavia ricordare che altre contro-prove erano già state e sarebbero state effettuate: nelle citate sue Osservazioni pratiche sull’uso del vajuolo vaccino Sacco dà notizia delle contro-prove eseguite con felice esito a Parigi, Montpellier, Lione, Ginevra, Genova, Vienna, Reims, Milano (probabilmente ci si riferisce proprio alle esperienze della Commissione ospedaliera) e riporta il verbale della contro-prova eseguita a Venezia fra il 26 agosto 1801 ed il 13 settembre 1801.


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partimenti Cispadani la nuova pratica jenneriana. Inoltre, tutte le autorità (dipartimentali, municipali, commissariali) furono invitate a promuovere la pratica della vaccinazione, anche con la costituzione di Commissioni analoghe a quella istituita a Milano. Infatti, l’attività della Commissione milanese si era concretizzata anche nell’attività di vaccinazione pubblica, gratuita e permanente e sono ricordati 93 invii di materiale inoculabile a singoli sanitari o istituzioni della Repubblica. Nei giorni 31 agosto e 14 settembre 1802 Anno I della Repubblica Italiana (13 e 27 fruttidoro Anno X) la medicina si congiunse con la politica, allorché «alla presenza di molte delle Autorità della Repubblica, dei Professori dell’Arte, e di altri eruditi soggetti» ebbe luogo nell’Orfa-

Fu istituita la carica di Direttore della Vaccinazione e tutte le autorità furono invitate a promuoverne la pratica

Frontespizio della Memoria sul vaccino del 1803, rivolta da Sacco «ai Governi che amano la prosperità delle loro nazioni».


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La fine della «inoculazione del vajuolo umano» nella Repubblica Italiana risale di fatto al 1802. Il decreto sulla Vaccinazione del 9 maggio 1804 ne strutturava in modo definitivo la macchina sanitaria e amministrativa

Il Direttore Generale della Vaccinazione aveva ben presente l’importanza e la necessità dell’appoggio del clero

notrofio della Stella un solenne e pubblico esperimento di contro-prova: anche i governanti della Repubblica (ormai Italiana) potevano rendersi conto de visu dell’efficacia della vaccinazione. Questo successo, che consacrava l’attività di Sacco, fu certamente determinante per l’emanazione, il giorno 5 novembre 1802 Anno I della Repubblica Italiana (14 Brumaio anno XI), della Disposizione del Ministro degli Affari Interni, che decretava nei fatti la fine della «inoculazione del vajuolo umano», prevedendone ancora una limitata sua effettuazione, sotto strettissimi controlli, giacché essa era proibita nelle «Città, Borghi e luoghi popolati»11. Il decreto sulla Vaccinazione 9 maggio 1804, Anno III (19 Fiorile Anno XII) e soprattutto le Istruzioni per i deputati alla Vaccinazione, emanati in relazione ai succitati atti normativi (del 1802 e del 1804)12, rendevano strutturata in modo definitivo la macchina sanitaria e amministrativa della Vaccinazione. Il ruolo della Chiesa Già nella prima casistica di Sacco, alcuni sacerdoti si erano dimostrati paladini della vaccinazione: tuttavia, come già ricordato, il Direttore Generale della Vaccinazione aveva ben presente l’importanza e la necessità dell’appoggio del clero, per conseguire positivi risultati, soprattutto sul lungo periodo e su una scala che sopravanzasse il seppur indefesso impegno dei singoli. Luigi Sacco scrisse nel 1803 un’opera che rappresentava il messaggio di promozione della vaccinazione che egli intendeva proporre su un piano sovranazionale13. Egli ricorda che, prima di ogni campagna vaccinale, era suo costume inviare nei territori interessati alcune circolari esplicative, che erano «state sempre unite ad una omelia scritta da un zelante vescovo su questo oggetto»14. 11) Sacco L. (1809), Trattato di vaccinazione..., p. 212. 12) Ibi, pp. 213-220. 13) Sacco L. (1803), Memoria sul vaccino unico mezzo per estirpare radicalmente il vajuolo umano diretta ai Governi che amano la prosperità delle loro nazioni, nella stamperia e fonderia di G.G. e Destefanis, Milano. 14) Ibi, pp. 44-45.


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Si tratta dell’Omelia sopra il Vangelo della XIII Domenica dopo la Pentecoste, in cui si parla dell’utile Scoperta dell’Innesto del Vajuolo Vaccino recitata dal vescovo di Goldstat dalla tedesca nell’Italiana lingua trasportata15. Esistono diverse edizioni dell’opuscoletto, stampate in varie date, correlate ai diversi viaggi di Sacco nei vari Dipartimenti della Repubblica (e del Regno poi) per diffondere la vaccinazione (e anche al di fuori dei confini del Regno d’Italia). La prima edizione dovrebbe essere milanese e precedente o contemporanea alle campagne vaccinali dei Dipartimenti cispadani (1801), che portarono Sacco a Parma, Reggio, Modena, Bologna, nei Dipartimenti del Basso Po e del Rubicone e di nuovo a Bologna. Nell’aprile 1802 Sacco fu chiamato nel dipartimento del Mella (Brescia) per combattere un’epidemia vaiolosa: anche in questo caso fu approntata un’edizione dell’Omelia16. Altre edizioni (relative a territori esterni alla Repubblica ed al Regno d’Italia) sono quelle di Parma, stampata nel 1805 da Giambattista Bodoni (1740-1813) nella Stamperia Imperiale; di Pistoia, pubblicate nel 1805 e nel 1808; di Lucca, nel 1805. Due edizioni furono stampate nel 1804 rispettivamente a Como ed a Milano, mentre nel 1806 un’edizione fu pubblicata a Carpi. Questo testo si rivelò fondamentale per decretare il successo delle campagne vaccinali promosse da Sacco. Strategie di educazione sanitaria A proposito dell’Omelia, appare utile ricordare che non si tratta di una volgarizzazione di un testo medico ad opera di un religioso; non si tratta dell’adempimento da parte 15) Per l’edizione critica del testo, vedasi: Porro A. (2004), “Strategie di educazione sanitaria nelle campagne di vaccinazione. Le varie edizioni dell’Omelia sopra il Vangelo della XIII Domenica dopo la Pentecoste (1802-1808)” in Tagarelli A., Piro A., Pasini W. (a cura di), Consiglio Nazionale delle Ricerche. Istituto di Scienze Neurologiche. World Health Organisation. Collaborating Centre for Travel Medicine, Il vaiolo e la vaccinazione in Italia, vol. I, La Pieve, Villa Verucchio, pp. 365-398. 16) La più antica finora reperita, pubblicata dalla Tipografia Dipartimentale di Brescia nel 1802.

Prima di ogni campagna vaccinale, Sacco inviava nei territori interessati alcune circolari esplicative, «unite ad una omelia scritta da un zelante vescovo – il vescovo tedesco di Goldstat – su questo oggetto»


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L’Omelia si inquadra perfettamente nel programma del Direttore Generale della Vaccinazione...

di un religioso di un obbligo imposto dalle autorità civili, ma si tratta della presentazione, a latere delle varie circolari ed esortazioni, di un testo di un’autorità non confutabile ed altamente persuasiva. Sacco confida su tutta questa serie di circostanze, ruotanti però intorno alla disponibilità dei parroci verso la pratica della vaccinazione, e non si sbaglia: l’omelia del Vescovo di Goldstat lo accompagnerà negli anni, nelle sue campagne di vaccinazione, come passepartout capace di aprire ogni porta, e preparare il terreno alla vaccinazione nel modo più favorevole. Ciò appare ancor più rilevante, allorché si consideri che l’Omelia si inquadra perfettamente nel complesso programma del Direttore Generale della Vaccinazione Luigi Sacco, dal momento che egli ne è l’autore17. Non esiste infatti alcun Vescovo di Goldstat. La difficoltà dell’operazione di Sacco sta nel far trasmettere dal Vescovo di Goldstat informazioni ed indicazioni scientifico-mediche precise: caratteristiche del vaiolo umano, rapporti fra caratteristiche dell’eruzione e gravità del decorso nel vaiolo umano, differenza della vaccinazione dalla vaiolazione; mitezza e controllabilità del decorso del vaiolo vaccino. Ci troviamo inevitabilmente di fronte ad un Vescovo dalle solide competenze medicochirurgiche! Volendo citare i contenuti dell’Omelia, si deve apprezzare la scelta oculata dei brani, portati dal Vescovo di Goldstat a sostegno della vaccinazione. Il passo di Luca 17, 11-19, appare quanto mai appropriato, e il tema del dovere, che pervade tutta la trattazione, nonché il rapporto fra sapienza e vita pratica rendono ancor più vivide le rappresentazioni delle varie situazioni. Sacco sottolinea gli aspetti maggiormente esplicativi della dignità e dell’autorità del medico, e i richiami alla 17) La paternità dell’Omelia era stata acclarata dai biografi di Sacco, Giuseppe Ferrario (1802-1870) e Francesco Freschi (1808-1859). Cfr. Ferrario G. (1858), Vita ed opere del grande vaccinatore italiano Dottore Luigi Sacco e sunto storico dello innesto del vajuolo umano, del vaccino e della rivaccinazione, Milano, p. 28; Freschi F. (1851), Storia della medicina in aggiunta a quella di Curzio Sprengel, vol. VIII/2, Milano, p. 1023.


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responsabilità ed alla figura dell’unico lebbroso riconoscente fra i 10 risanati, chiudono l’Omelia, che appare veramente equilibrata ed adatta ad una divulgazione in ogni ambiente. La parte dell’Omelia che varia è soprattutto quella relativa alla finale nota del Traduttore (lo stesso Sacco, ovviamente): in primo luogo registra l’andamento nel tempo delle vaccinazioni svolte nel territorio della Repubblica Italiana (e del Regno d’Italia poi). Nel 1802 (Brescia) i vaccinati sono 12.000 nella Repubblica Italiana, e così nel 1804 (Como); già nell’edizione di Milano (1804) i casi sono diventati 150.000 (e così anche nell’edizione di Parma del 1805), mentre nell’Omelia stampata a Carpi (1806) i vaccinati sono diventati 500.000. Abbiamo già visto che nel 1809 essi ammonteranno a 1.500.000. In conclusione, molte delle strategie poste in essere da Luigi Sacco tanto in qualità di scienziato quanto in qualità di amministratore pubblico sono ancor oggi un richiamo alla responsabilità per chi è promotore delle istanze di sanità pubblica. Il modello lombardo, allora come oggi, può essere preso in attenta e positiva considerazione: i risultati di quel passato che ci sembra così lontano stanno a dimostrarci che il buon fine poté, può e potrà essere perseguito solo con un’integrazione delle competenze, una concordia nell’azione, una responsabilità nei controlli, nell’interesse dei cittadini.

Molte delle strategie poste in essere da Luigi Sacco sono ancor oggi un richiamo alla responsabilità per chi è promotore delle istanze di sanità pubblica


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L’artista

Quest’anno le copertine di Confronti sono dedicate ad artisti contemporanei che hanno un legame particolare con Regione Lombardia. Alcuni di loro sono stati suoi ospiti per il tempo di una mostra, altri hanno collaborato con la Regione realizzando lavori su committenza. Altri ancora, come l’artista cui è dedicata la copertina di Confronti 4/2012, sono “di casa” per più di un motivo. Sia perché gli è stata appena dedicata un’importante retrospettiva negli spazi di Palazzo Pirelli sia perché proprio quest’anno i suoi eredi hanno voluto donare alla Regione un fondo di sue opere molto importanti.

Salvatore Fiume Lo scorso 24 ottobre è stata inaugurata allo Spazio Eventi di Palazzo Pirelli una mostra che ha celebrato la figura e l’opera di Salvatore Fiume (1915-1997), a quindici anni dalla sua scomparsa. La rassegna, che si è conclusa il 23 dicembre, ha presentato cinquanta opere tra dipinti, disegni, sculture e ceramiche che l’artista ha realizzato tra gli anni Quaranta e gli anni Novanta. Intitolata Le identità di Salvatore Fiume, è stata, secondo l’intenzione dei curatori Alan Jones, Elena Pontiggia, Laura e Luciano Fiume, una sorta di sintesi del suo lungo percorso d’arte e di vita. E mentre nella mostra veniva offerta ai visitatori l’occasione per ritrovare – o scoprire – questo artista geniale ed eclettico, i suoi figli ed eredi, attraverso la Fondazione Fiume, donavano alla Regione undici oli di grandi dimensioni, che oggi sono esposti al primo piano di Palazzo Lombardia. Questi dipinti si aggiungono ad altre due opere già ospitate nel foyer dell’Auditorium: la scultura in vimini di un imponente Gallo stilizzato e Il palcoscenico, grande olio ispirato al mondo del teatro. Salvatore Fiume, pittore e scultore, ma anche architetto, scrittore e scenografo, nasce a Comiso, in Sicilia. Gli studi e il lavoro lo portano presto a Urbino e poi a Milano. Nel 1938 è alla Olivetti di Ivrea, come art director della


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storica rivista Tecnica e organizzazione. Nel 1943 pubblica il romanzo Viva Gioconda!. Dal 1946 si dedica completamente alla pittura stabilendosi a Canzo (Como), dove adatta a studio una filanda dell’Ottocento che in seguito diventa la sua residenza definitiva. Nel 1948 espone con successo a Milano una serie di dipinti ispirati alla tradizione e al folklore spagnoli, firmandoli Francisco Queyo, un immaginario pittore gitano di cui inventa la storia di perseguitato politico esule a Parigi. Nel 1949 esordisce con il suo vero nome alla Galleria Borromini di Milano, dove le sue Isole di statue e Città di statue affascinano il direttore del MoMA di New York Alfred Barr, che acquista un suo quadro per portarlo oltreoceano. Nel 1950, su proposta di Alberto Savinio, Fiume partecipa alla Biennale di Venezia con il trittico Isola di statue, ora nei Musei Vaticani, e la rivista americana Life gli dedica un’intera pagina. Due anni dopo inizia a collaborare con la Scala di Milano come scenografo e costumista, firmando otto allestimenti nell’arco di 15 anni, fra cui la Medea di Cherubini, del 1953. Bastano queste prime note biografiche per dare un’idea della vastità degli interessi e dei territori esplorati da questo artista operosissimo, il cui percorso procede tra mostre internazionali e commissioni importanti. Fiume accoglie le proposte e le fa sue, sempre pronto a nuove intraprese. La sua prima mostra di sole sculture è del 1994: quasi un esordio all’età di 79 anni. Oggi sue opere si trovano ai Musei Vaticani, all’Ermitage di San Pietroburgo, al MoMA di New York e al Museo Puškin di Mosca. Gli oli donati a Regione Lombardia toccano tutti i temi caratteristici della sua produzione e, a parte Omaggio a Goya, che è del 1960, sono prove della sua stagione matura. Oltre all’opera già citata, si tratta di Autoritratto nell’atelier (1987), della Scoperta del turco (1982) e del Ratto delle Sabine (1985), dei più intimi A casa di Laura (1987) e Ritratto del figlio Luciano (1987), delle Tre grazie (1987) e di Ulisse e le sirene (1985), dei Grandi interrogativi, di Christus vincit (entrambi del 1986) e del grandioso Glorie d’Italia (1989), di oltre 3 per 7 metri. Quest’ultimo, da


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cui è tratta la copertina di questo numero di Confronti, è una celebrazione del genio italiano attraverso le figure di protagonisti della storia di tutti i tempi, da Dante a Raffaello, da Michelangelo a Garibaldi. Sullo sfondo, una folla di personaggi illustri, non immediatamente identificabili, ma i cui nomi sono elencati in una scritta fittissima sul bordo inferiore dell’opera. C.R.


L’IstItuto Éupolis Lombardia è l’Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione di cui Regione Lombardia si è dotata, nello spirito dell’art. 10 del suo Statuto, per porre sempre più la conoscenza a fondamento della propria attività di governo e di amministrazione. Nell’Istituto, che è operativo dal 1° gennaio 2011, sono confluiti l’IReR (Istituto regionale di ricerca della Lombardia), l’IReF (Istituto regionale lombardo di formazione per l’amministrazione pubblica) e la Struttura regionale Statistica e Osservatori. Forte dell’integrazione fra le esperienze e le tradizioni dei tre organismi da cui nasce, il nuovo Istituto è chiamato a contribuire, come suggerisce il suo stesso nome, a che la “polis”, la città, diventi sempre più “Éu-polis”, città buona. Con il suo lavoro di ricerca, di analisi dei dati e di formazione, Éupolis Lombardia opera a sostegno delle politiche della Giunta e del Consiglio regionali nonché di tutto il sistema istituzionale e socio-economico lombardo: enti locali, università, scuole, terzo settore, imprese, istituti, centri di ricerca e formazione. A tal fine si avvale anche di accordi di cooperazione con università, centri e istituti simili in Italia e all’estero; e partecipa a progetti internazionali con agenzie, organismi non governativi e fondazioni. Nel campo della formazione Éupolis Lombardia dispone di un ampio e qualificato sistema di scuole: l’Accademia di Polizia Locale, APL; la Scuola di Direzione in Sanità, SDS; la Scuola dei Medici di Medicina Generale, MMG; la Scuola Superiore di Alta Amministrazione, SSAA; la Scuola Superiore di Protezione Civile, SSPC; la Scuola per l’Ambiente, SA. Con il Centro per lo Sviluppo dei Territori, CST, accompagna infine le scelte regionali in tema di territorializzazione delle politiche.

Confronti 4_2012  
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Autonomia lombarda: le idee, i fatti, le esperienze

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