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3 16 Zeitschrift für Planung, Umwelt und Städtebau Périodique d’urbanisme, d’aménagement et d’environnement Periodico di urbanistica, pianificazione del territorio e tematiche ambientali Publikation / Publication / Pubblicazione FSU

Taxer la plus-value /  Den Mehrwert besteuern THEMA

FORUM Verdichten mit Holz – Mit Holz in die Höhe


Inhalt / Sommaire

IMPRESSUM COLLAGE Zeitschrift für Planung, Umwelt und Städtebau (erscheint 6 mal pro Jahr) /Périodique d’urbanisme, d’aménagement et d’environnement (paraît 6 fois par année) / Periodico di urbanistica, pianificazione del territorio e tematiche ambientali (esce 6 volte all’anno) Herausgeber / Edité par / Edito da FSU (Fédération suisse des urbanistes /  Fach­verband der Schweizer Raumplanerinnen und Raumplaner / Federazione svizzera degli urbanisti /  Federaziun Svizra d’Urbanists)

CARTE BLANCHE

4 Post, Pakete und Privatwirtschaft (Henri Leuzinger)

THEMA

5 La taxe sur la plus-value: l’outil manquant de l’aménagement du territoire? / Die Mehrwertabgabe: Das fehlende Instrument der Raumplanung? (François-Xavier Viallon, Stéphane Nahrath) 10 S’approprier la nouvelle taxe – Lui donner sens – Les retours du canton de Vaud (Entretien avec Pierre Imhof) 13 Abgabe schafft grünen Mehrwert für alle /  Bâle-Ville: un canton précurseur (Pieter Poldervaart) 16 Nyon ou la recherche de l’équilibre par les conventions  (Entretien avec Espero Berta) 21 Taxer la plus-value par voie contractuelle, la success-story d’une pratique bernoise (Entretien avec Urs Eymann) 24 Impact limité et positif de la taxe sur la plus-value à Neuchâtel – une perspective immobilière /  Begrenzter und positiver Einfluss der Mehrwertabgabe in Neuenburg – Ein Blick auf den Immobilienbereich (Patrick Durrer)

FORUM

27 Verdichten mit Holz – Mit Holz in die Höhe (Susan Glättli)

INFO

30 Nachrichten FSU / Informations de la FSU / Informazioni della FSU

Titelblatt / Couverture / Foto di copertina Vue aérienne de Nyon, 2010. (Photo: SITNyon) 2

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Redaktion / Rédaction / Redazione Zentralkomitee /Comité central / Comitato centrale: Silvan Aemisegger, Denise Belloli, Stefanie Ledergerber, Henri Leuzinger, André Müller, Isabelle Rihm, Susanne Schellenberger, Dario Sciuchetti, Felix Wyss; Westschweizer Komitee /Comité romand / Comitato della Svizzera romanda: Marta Alonso Provencio, Daniel Baehler, Oscar Gential, Magali Henry, Grégory Huguelet, Jenny Leuba, Leah Tillemans, Urs Zuppinger Komitee der italienischen Schweiz / Comité de la Suisse italienne / Comitato della Svizzera italiana: Giada Danesi, Francesco Gilardi, Jordi Riegg Kontakt und Inserate /Contact et annonces / Contatti e inserzioni COLLAGE, c/o Henri Leuzinger, Postfach 358, 4310 Rheinfelden 1, Tel. 061 831 70 05, henri.leuzinger@bluewin.ch Verlangen Sie unsere Inserattarife und Termine / Demandez nos tarifs d’annonces et nos échéances/ Richieda le nostre tariffe per le inserzioni e le scadenze Redaktionsschluss / Délai de rédaction /  Chiusura redazionale COLLAGE 4/16: 18.06.16 COLLAGE 5/16: 15.08.16 Abonnemente /Abonnements / Abbonamenti Mitglieder FSU/Membres FSU / Soci FSU: gratis/gratuit / gratuito; Einzelabonnement (Inland, Ausland, inkl. Porto) /Abonnement individuel (Suisse et étranger, frais de port compris) / Abbonamento singolo (Svizzera e estero, spese di porto comprese): CHF 85.00 Studenten /Etudiant(e)s / Studenti: CHF 40.00 Einzelheftbestellungen (Inland/Ausland, exkl. Porto) /Numéro séparé (Suisse/étranger, frais de port non compris) / Numero singolo (Svizzera/estero, spese di porto non incluse): 1 Ex. CHF 16.00, 2–5 Ex. CHF 14.50 6–10 Ex. CHF 12.50, 11–20 Ex. CHF 9.50 Produktion / Production / Produzione Konzept, Gestaltung / Graphisme, mise en pages /  Grafica e layout: Hahn+Zimmermann, Bern (www.hahn-zimmermann.ch); Druck / Impression / Stampa: Stämpfli AG, Bern (http://publikationen.staempfli.com) Hinweise / Avertissements / Avvertenze Für unverlangt eingereichtes Text- und Bildmaterial wird keine Haftung übernommen. Artikel, Infor­mationen sowie Beilagen können von der Meinung des FSU abweichen. Nachdruck nur mit Zustimmung der Autoren und Quellenangabe gestattet. Alle Text- und Bild­rechte bleiben vor­be­halten.  /  La rédaction dispose librement des textes et images envoyés spontanément. Les articles et informa­tions publiés dans la revue ainsi que les encarts ne reflètent pas forcément la position de la FSU. Toute reproduction requiert l’autori­sation de l’auteur et la mention de la source. Tous les droits sont réservés. /  La redazione dispone liberamente di testi e immagini pervenuti spontanea­mente. Gli articoli e le informazioni pubblicati nella rivista e gli allegati non rispecchiano necessariamente la posizione della FSU. Ogni riproduzione, anche parziale, necessita l’autorizzazione dell’autore e l’indicazione della fonte. Tutti i diritti sono riservati.


Editorial

Jenny Leuba, Leah Tillemans

Taxer la plus-value

Den Mehrwert besteuern

Les paramètres influençant les prix des terrains sont nombreux Der Bodenpreis hängt von zahlreichen komplexen Faktoren et complexes. En déterminant l’usage qui peut être fait du sol, ab. Grundlegenden Einfluss auf den Bodenmarkt hat auch die mais encore la localisation et la réalisation des équipements Raumplanung, sei es, indem sie dem Boden eine Nutzung zucollectifs, l’aménagement du territoire a un impact fondamen- ordnet, oder durch die Erstellung öffentlicher Einrichtungen tal sur le marché foncier. und das Festlegen von deren Situierung. C’était dans cet esprit que la première loi sur l’aménageIn Anbetracht dessen sah das Raumplanungsgesetz von ment du territoire de 1979 prévoyait la mise en place d’un sys- 1979 das System der Mehrwertabgabe vor, das den Kantonen tème de compensation de la plus-value, permettant aux can- erlaubt, Eigentümer zu besteuern, wenn deren Grundbesitz tons de taxer les propriétaires voyant la valeur de leur terrain infolge raumplanerischer Massnahmen eine Wertsteigerung augmenter suite à des mesures d’aménagement du territoire erfährt. Dies vor allem, um jene zu entschädigen, die dabei afin, notamment, de compenser ceux qui se voyaient négati- eine Werteinbusse erleiden. Das Instrument sollte der öffentvement impactés. Cet outil devait permettre aux collectivités lichen Hand ermöglichen, die finanziellen Konsequenzen ihrer publiques d’assumer les conséquences financières de leurs Planungsentscheide tragen zu können. Da die Handhabung décisions d’aménagement. Mais, laissée à la discrétion des dem Ermessen der Kantone überlassen wurde, war die Umsetcantons, sa mise en œuvre fut incomplète et limitée à quelques zung jedoch lückenhaft und nur ein paar Kantone machten cantons. Ceci n’a cependant pas empêché le développement davon Gebrauch. Dies verhinderte allerdings nicht, dass auf de pratiques communales de prélèvement de la plus-value, Gemeindeebene solche Mehrwertabgabe-Systeme praktiziert souvent réalisées de façon négociée. wurden, oft in Form ausgehandelter Abmachungen. La révision de la LAT entrée en vigueur en 2014 oblige Die 2014 in Kraft getretene Revision des RPG verpflichtet maintenant tous les cantons à mettre en place une taxe d’au nun alle Kantone, eine Steuer von mindestens 20 % auf dem minimum 20 % sur la plus-value générée par les mesures durch planerische Massnahmen generierten Mehrwert einzud’aménagement. Si pour certains, cette taxe arrive trop tard, führen. Während diese Abgabe für die einen zu spät kommt, les grandes vagues de mise en zone de terrains à bâtir étant da die Zeiten der grossen Baulandeinzonungen hinter uns liedéjà derrière nous, d’autres y voient un outil pour affronter les gen, sehen andere darin ein Instrument, um den Herausfordedéfis immédiats de la réduction et du déplacement des zones rungen, hervorgerufen durch Reduktion und Verlagerung von à bâtir surdimensionnées. überdimensionierten Baulandzonen, zu begegnen. Dans tous les cas, il s’agit de composer avec cette nouMan wird auf jeden Fall mit dieser neuen Abgabe leben velle taxe et si possible d’en faire un véritable outil d’amé- müssen und sollte sie wenn möglich als eigentliches Raumnagement du territoire. Dans cette optique, les expériences planungsinstrument nutzen. Die früher und heute gemachten passées et présentes des cantons et communes apportent Erfahrungen der Kantone und Gemeinden bieten deshalb Stoff des pistes de réflexion. Simple et logique en théorie, c’est für Anregungen. In der Theorie einfach und logisch, liegen dans les détails que se cachent les véritables enjeux. A quoi die wirklichen Herausforderungen jedoch in den Details. Für sera affectée la taxe? Qui, du canton ou de la commune, va was wird die Abgabe eingesetzt? Wer im Kanton oder in der la gérer? Quel impact peut-elle avoir sur les prix immobiliers? Gemeinde verwaltet sie? Welchen Einfluss hat sie auf die ImPourra-t-elle garantir la souplesse nécessaire pour adresser mobilienpreise? Bietet sie die notwendige Flexibilität, um der la diversité des situations d’aménagement? La question n’est Vielfalt der raumplanerischen Situationen gerecht zu werden? aujourd’hui plus tant s’il faut taxer la plus-value mais comment Die Frage, ob man den Mehrwert besteuern soll, stellt sich et dans quel but. heute kaum mehr, sie lautet vielmehr «wie» und «zu welchem Zweck».

Vorschau COLLAGE 4/16 «The Human Scale» – betitelt sowohl den ­gleichnamigen Film (2014) als auch die Konzepte, die Jan Gehl als Architekt und Stadtplaner in langjähriger Forschung und in beratender Umsetzung auf der Suche nach ­«lebendigen, sozial sicheren, nachhaltigen und gesunden Städten» formuliert hat. Die nächste COLLAGE-Nummer stellt unterschiedliche Perspektiven vor, welche die Erkenntnisse, Anliegen und Prinzipien des Human Scale aufgreifen und bezüglich inhärenter Wertesysteme und möglicher Paradoxien in Planung und Umsetzung thematisieren. COLLAGE 3/16

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CARTE BLANCHE

Post, Pakete und Privatwirtschaft HENRI LEUZINGER Redaktion COLLAGE

Mehr Wettbewerb bringt tiefere Preise – dieses erzliberale Dogma der ökonomischen Theorie beschert uns im Alltag bisweilen Zustände, die nur noch das Prädikat «idiotisch» verdienen. Besonders drastisch zeigt sich dies am Beispiel der Päckli-Post, oder vor­ nehmer gesagt, an der Deregulierung der Paket-Versand-Logistik. Früher war alles einfach und gelb. Die Post brachte Briefe, Pakete und Geld. Sie hatte in diesem Metier ein Monopol und unterstand damit behördlicher Aufsicht. Manche meinten, der Gelbe Riese habe seine Sonderstellung ausgenützt, sei schwerfällig und teuer geworden und Monopole seien nicht mehr zeitgemäss und in der freien Marktwirtschaft sowieso des Teufels. Ein paar Bundesparlamentarier und ihre diskreten Einflüsterer, die stets nach mehr Freiheit und weniger Staat schreien, bodigten dieses Postmonopol. Sie lockten mit mehr Konkurrenz, die billigere Preise bringe. Der damalige Zeitgeist besorgte den Rest. Und was ist tatsächlich passiert? Seither können wir unter verschiedenen Logistikern wählen. Grossartig! Was für ein Fortschritt für die Zivilisation! Welch unerhörte Erleichterung im täglichen Leben! Und, Hand aufs Herz: Sind die Tarife gesunken? Wenn überhaupt, nur vorüber­ gehend. Nebeneffekte? Vernachlässigbar. Wirklich? Nur für jene, welche die Augen schliessen ob den unzähligen halbleeren Lieferwagen privater Post-Dienstleister, verwegen gefahren von oft schlecht bezahlten Chauffeuren, die nun auf den ohnehin notorisch überfüllten Schweizer Strassen zusätzlich zirkulieren. Stets gehetzt und unter Termindruck stellen die bedauernswerten Fahrer die Pakete direkt zu – oder auch nicht. Denn wenn niemand im Betrieb oder zu Hause ist, legen sie nicht wie die normalen Päcklipöstler einen Abholschein in den Briefkasten, sondern fahren einfach am nächsten Tag wieder vor, oder am übernächsten und so weiter – bis sie das Paketchen endlich persönlich abgeben können. Was also hat die ganze Übung gebracht, einmal abgesehen von der Möglichkeit, unter ein paar Anbietern wählen zu können? Eine gewaltige Mehrbelastung von Strasse, Siedlung und Umwelt: Tagtäglich ergiessen sich Lawinen von privatlogistischen Lieferwagen in Agglomera­ tionen und Städte, weil sie alle ihre teuren Schnell-Pakete bis zum Mittag ausliefern müssen. Und ja, die Schweizer Pöstler sind natürlich auch weiterhin unterwegs, wie bisher. A propos Tageszeiten: Nach der Liberalisierung fühlten sich die privaten Logistiker benachteiligt. Der Gelbe Riese durfte nämlich seine Lastwagen auch in der Nacht und am Sonntag ­fahren lassen, die privaten nicht. Dieses Privileg ist mittlerweile abgeschafft. Laut Verkehrs­ regelnverordnung VRV Art. 92 Abs. 2 Bst. abis gibt’s nun auch Sonntags- und Nachtfahrbewilli­ gungen für Postsendungen durch private Postdienstleister oder deren Subunternehmerinnen. Das ist im Prinzip nachvollziehbar, von wegen Gleichbehandlung und so. Seit dem stattgegeben wurde, mehren sich indessen Stimmen, welche das Nachtfahrverbot für Lastwagen auch in anderen Branchen beseitigen wollen. Schöne Aussichten sind das. Ob sich die Parlamentarier all dessen bewusst waren, als sie die Paketpost deregulierten? Wohl kaum, nehme ich einmal zu ihren Gunsten an. Sie waren einfach zu faul, die Sache durchzudenken. Obgleich es ja nur eine normale Portion gesunden Menschenverstands braucht, um solche Zusammenhänge zu erkennen. Oder sie haben die Folgen unterschätzt, wie einige kleinlaut zugeben. Leider traut sich niemand mehr, die Sache rückgängig zu machen. Die Geschichte zeigt: Solche Deregulierungen verbessern weder den Service public noch senken sie die Preise. Leidtragende des geknackten Postpaket-Monopols ist die Umwelt, die Tausende sinnloser Lieferwagenkilometer mehr pro Tag verkraften muss; es leiden die vormittags notorisch verstopften Innenstädte. Und es trifft jene Leute, die an den Zufahrtsstrassen wohnen, wo sich der Verkehr staut und ihnen die Lebens­qualität versaut.

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La taxe sur la plus-value: l’outil manquant de l’aménagement du territoire? THEMA

FRANÇOIS-XAVIER VIALLON Doctorant en sciences politiques, Université de Lausanne. STÉPHANE NAHRATH Professeur, Chaire de politiques publiques et durabilité; Institut des Hautes Etudes en Administration Publique (IDHEAP), Université de Lausanne.

[ILL. 1]

[ILL. 1] Brünnenpark,

Prévue dans le premier projet de loi sur l’aménagement du territoire dans le but de compenser les effets de création et de réduction de la valeur foncière induits par la politique d’aménagement du territoire, la taxe sur la plus-value a connu depuis les années 1980 une mise en œuvre lacunaire, celle-ci étant envisagée par la LAT de 1979 uniquement de manière facultative pour les cantons. Introduite pour la première fois en 2014 comme instrument contraignant au niveau fédéral afin de lutter contre l’étalement urbain et le mitage du territoire et de permettre le financement de la réduction des zones à bâtir surdimensionnées, sa mise en œuvre est désormais obligatoire sur l’ensemble du territoire national. Cette contribution retrace l’origine du concept de la plus-value foncière et son évolution dans la politique d’aménagement du territoire en Suisse dans le but de nous interroger sur la pertinence de l’instrument pour répondre aux problèmes d’aménagement actuels.

Qu’est-ce que la plus-value foncière? [1] à Berne. Sa réalisation dans le quartier de L’origine de la plus-value foncière Bümpliz a été possible peut être retracée jusqu’au droit romain grâce à une cession où on la retrouve dans les trois compo- gratuite de terrain et d’autres prestations santes de la propriété: l’usus et le fruc- obtenues en échanges tus, soit d’une part l’usage que l’on peut de droits à bâtir faire du sol et les fruits que l’on obtient supplémentaires. (Photo: Jérémie Poux, de cet usage; et l’abusus, à savoir les VLP-ASPAN) droits de vente et de destruction et la plus- ou moins-value économique qui en découle. En économie, la plus-value est plus simplement associée à la rente, donc aux revenus que le propriétaire tire d’une situation de monopole sur son bien, en l’occurrence sur sa parcelle. [1]  Les réflexions développées dans cet article sont fondées sur les résultats d’un projet de recherche intitulé Towards a more sustainable management of soil resources by redistribution of economic and ecological added and reduced values, réalisée dans le cadre du Programme national de recherche 68 «sustainable use of the soil resource» et financé par le Fonds National de la Recherche Scientifique (FNS, n° subside 406840_143057).

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[ILL. 2]  Le quartier de Tines Boiron à Nyon. Une partie de la plus-value a servi à financer des équipements collectifs. (Photo: Sacha Fehlmann)

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Si l’on s’interroge sur les facteurs contribuant à la formation de la valeur, une possibilité est de distinguer ceux relevant du droit privé et ceux issus du droit public. A titre d’exemple privé, l’hypothèque et le droit de gage confèrent au propriétaire une capacité d’emprunt: ces instruments permettent de lever des fonds pouvant être à leur tour réinvestis; ils créent ainsi un effet de levier. Sous l’angle du droit public, la politique d’aménagement du territoire contribue à la création de valeur principalement de deux manières: d’un côté par l’affectation du sol (zonage) et l’attribution de droits d’usage au propriétaire, de l’autre par la planification et la réalisation de l’équipement. D’autres politiques publiques jouent également un rôle: la politique fiscale à travers différents impôts sur la propriété ou les jeux sur la variation des taux d’imposition cantonal et surtout communal, la politique des transports par la construction d’infrastruc-


équipé et affecté très probablement dans un proche avenir à la construction. Ces deux éléments constituent ensemble un mécanisme de compensation ayant pour but de redistribuer les plus- et moins-values créées par les processus d’aménagement.

[ILL. 2]

tures à proximité, etc. Différents instruments de politiques publiques agissent simultanément sur la valeur et on ne peut les séparer les uns des autres. Cela implique que la question de l’appropriation de la plusvalue, en l’occurrence par l’État sous la forme d’une taxe, renvoie à la question plus large de la légitimité de la monopolisation des revenus que l’on peut obtenir du sol dans son ensemble et non uniquement lors d’un changement d’affectation. Si l’on essaie de définir la taxe sur la plus-value, on peut la considérer comme une (ré)appropriation par la collectivité d’une partie de la valeur monétaire créée par le zonage (c’està-dire par la collectivité) et donnée gratuitement au propriétaire de la parcelle concernée. Le pendant de cette taxe est celui de l’indemnité en cas de restrictions d’usage équivalent à une expropriation (ou expropriation matérielle), soit par exemple la suppression du droit de construire sur un terrain

L’histoire mouvementée de la taxe sur la plus-value en Suisse Dans la politique d’aménagement du territoire, le principe de la compensation des plus- et moins-values remonte aux années 1960 [2]. Durant cette période, trois grands problèmes se posaient: 1. la disparition des terres agricoles sous la pression de l’urbanisation et surtout de la périurbanisation; 2. la forte spéculation foncière menant à une augmentation drastique du prix du sol et à la concentration de la propriété foncière, deux phénomènes dont les locataires d’aujourd’hui paient encore le prix; 3. l’absence d’une politique du logement répondant aux besoins créés par le baby-boom et les grandes vagues d’immigration, ce qui a conduit à une crise endémique du logement. Afin de répondre à ces problèmes, la gauche, les syndicats, les milieux environnementaux, l’association suisse des locataires, le mouvement des familles et les églises évangéliques ont poussé à la mise en place d’une politique foncière au travers de nombreuses initiatives populaires durant les années 1960/70, toutes rejetées. Ces initiatives visaient à permettre un meilleur contrôle du prix du sol, à capter les plus-values foncières ainsi qu’à élargir le champ de l’intervention publique par l’introduction de droits de préemption et d’expropriation au profit des autorités publiques. Afin de contrer cette remise en question de la souveraineté cantonale et de la propriété privée, les partis bourgeois, avec l’appui du Conseil fédéral, ont proposé, en réponse aux problèmes énoncés, la mise en place d’une politique fédérale d’aménagement du territoire accompagnée, en contrepartie, de l’inscription de la garantie de la propriété privée dans la Constitution fédérale. Cette proposition a été couronnée de succès et les Bodenrechtsartikel inscrits dans la Constitution en 1969. Afin de distinguer les enjeux financiers liés à la propriété – la compensation pleine et entière en cas d’expropriation matérielle – des enjeux d’aménagement du territoire, le projet de loi de 1974 prévoyait un instrument de taxation de la plusvalue permettant de redistribuer une partie des gains créés par le zonage aux propriétaires fonciers dont la réduction ou la suppression des droits à bâtir entraînerait une atteinte à la garantie de la propriété équivalant à une expropriation. Suite au référendum lancé par les milieux fédéralistes et économiques liés au foncier, à l’immobilier et à la construction, le projet de loi a échoué en votation en 1976. Dans le projet de loi de 1979, le choix de la mise en œuvre de l’instrument a été laissé au libre choix des cantons, lesquels n’ont pratiquement pas appliqué l’instrument. Ainsi, la source de revenus nécessaire à la conduite de la politique d’aménagement venait d’être supprimée: de fait, il n’était plus possible d’utiliser [2]  Nahrath, Stéphane (2005): l’instrument du zonage confor- «Le rôle de la propriété foncière mément aux principes d’amé- dans la génèse et la mise en oeuvre nagement, car de nombreuses de la politique d’aménagement du territoire: quels enseignements pour réductions de zones à bâtir la durabilité des aménagement urauraient entraîné des risques bains?» in Da Cunha A. et al: Enjeux de compensation financière du développement urbain durable. Transformations urbaines, gestion que les autorités n’auraient pu des ressources et gouvernance, assumer. PPUR, Lausanne. COLLAGE 3/16

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[ILL. 3]

[ILL. 3]  Exemple de construction

Taxe bernoise: leçons d’une taxe facultative [3] Malgré cet échec au niveau fédéral, quelques cantons ont introduit la taxe sur la plus-value: Bâle-Ville en 1979 (voir article de Pieter Poldervaart), Neuchâtel en 1986 et Berne [4] en 1985 (voir entretien avec Urs Eymann). Nous présentons quelques cas d’application de la taxe sur la plus-value bernoise dans la région de l’Oberaargau qui nuancent un peu son succès. Dans la législation cantonale bernoise, la taxe communale sur la plus-value était conçue comme un instrument facultatif: il laissait le libre choix aux communes de prélever ou non une contribution de plus-value. Bien qu’il eut été vanté à plusieurs reprises dans la presse pour sa large diffusion et l’importante manne financière qu’il a permis aux communes d’engranger, nous souhaitons ici revenir sur quelques idées reçues à propos de cet instrument. Tout d’abord, l’application de l’instrument en Oberaargau a débuté à la fin des années 1990, soit quinze ans après sa transposition en droit bernois. En 2014, il est appliqué par seulement un tiers des communes de l’Oberaargau, ce qui est loin des 60 % ou 70 % avancés à l’échelle cantonale [5]. [3]  François-Xavier Viallon (2016): Working paper – Periurban space. Spatial development dynamics in Oberaargau from 1990 to 2014. University of Lausanne. Accessible en ligne: www.unil.ch/idheap → publications → working paper. [4]  Interview de Christophe Rossetti, Office d’urbanisme de la Ville de Berne, INFORAUM – Magazin für Raumentwicklung, Février 2016 [5] www.bernerzeitung.ch/region/kantonbern/70-Prozent-der-Gemeinden-schoepfenMehrwert-ab/story/16527178

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Si une bonne partie des d’immeubles sur des parcelles autrefois affectées en zone agricole. communes hésitent à appliquer (Photo: Patrick Durrer) l’instrument, c’est notamment parce qu’elles le considèrent comme un obstacle au développement socio-économique et urbanistique de leur territoire. En effet, celles-ci luttent avec une situation démographique, financière ou économique souvent critique et disposent d’importantes surfaces constructibles thésaurisées qu’elles ne peuvent mobiliser. Ainsi, paradoxalement, ce sont en priorité les communes ayant le moins besoin de l’instrument (i. e. celles qui disposaient des réserves foncières les moins pléthoriques) qui ont eu tendance à l’appliquer. Parmi les communes utilisant l’instrument, l’élément intéressant est que les fonds dégagés par son application ont été dans plusieurs cas détournés des objectifs initiaux de la politique publique: au lieu de servir à réduire ou à relocaliser les zones à bâtir ou de contribuer aux coûts généraux de l’aménagement des communes, ce prélèvement a servi à financer l’équipement des terrains des propriétaires. Il s’agissait donc in fine d’un paiement du propriétaire pour financer l’équipement dont il est le premier bénéficiaire, alors même que la loi bernoise prévoit à cette fin des instruments spécifiques. Dans d’autres cas où la taxe a effectivement été appliquée, les prix fonciers de référence utilisés pour la taxation avant et après la mise en zone ont permis de «jouer» avec les chiffres: un taux de taxation officiel de 30 % s’avérait ainsi en réalité plus proche de 20 %. Dès lors, il semble quelque peu hardi de parler d’un prélèvement généralisé de la plus-value, qui plus est rémunérateur pour les communes. Le problème récurrent de la thésaurisation des terrains montre que l’instrument est arrivé trop tard: l’équipement avait déjà été réalisé par les communes, en


général sans contribution de la part des propriétaires, ce qui a contribué à légitimer le maintien en zone constructible d’importantes portions des zones à bâtir surdimensionnées. Désormais, de nombreuses communes sont bloquées, autant financièrement (coûts d’équipement élevés à assumer), que dans une optique d’aménagement (quota de zone à bâtir dépassé). Remise à l’agenda récente Le projet de taxe a été relancé en janvier 2010 sous la forme d’un contre-projet indirect à «l’initiative pour le paysage». Cette révision partielle a mis principalement l’accent sur la maîtrise de l’urbanisation et la protection des terres cultivables, notamment par le durcissement des conditions de classement des terrains et l’obligation d’adopter des mesures de lutte contre la thésaurisation. C’est seulement lors du premier passage en commission aux Conseil des Etats que le projet de loi a été délibérément durci et l’obligation de prélèvement introduite avec un taux de taxation initial fixé à 25 % de la valeur créée, ramené par la suite à 20 %. Depuis 2014, l’obligation de prélèvement de la plus-value introduite à la faveur de la révision partielle de la LAT acceptée en votation populaire remédie à la principale incohérence entre la politique d’aménagement du territoire et la garantie de la propriété, car elle réinstaure une source de financement devant permettre de payer les compensations liées à la réduction et au déplacement de zones à bâtir mal localisées. Cependant, cette introduction intervient bien tardivement, car le délai entre la mise en place de la politique d’aménagement dans les années 1970 et l’introduction de l’instrument en 2014 a empêché la constitution de réserves financières lors des nouvelles mises en zone réalisées durant cette période afin de dédommager les propriétaires concernés. Entre temps, une partie des zones surdimensionnées et /ou mal localisées a été construite de manière plus ou moins ordonnée, et une autre partie – substantielle – est thésaurisée. Les autorités locales sont réticentes à déclasser les propriétaires de terrains à bâtir surdimensionnées dont certains sont en zone constructible depuis 40 ans. Par ailleurs ces propriétaires ont pu contracter des hypothèques, ce qui complexifie la situation puisqu’une sortie de la zone à bâtir signifierait pour eux un risque de devoir rembourser de manière anticipée, pour ne pas dire immédiate, leur emprunt. Enfin, la mise en œuvre de l’instrument à l’échelle cantonale empêche (délibérément?) une redistribution entre les territoires disposant d’importantes réserves de zones à bâtir tels que les cantons du Valais et de Fribourg et ceux qui en manquent tels que les agglomérations. Pourtant, c’est bien à une échelle intercantonale que l’instrument semble le plus nécessaire. Pourtant, les problèmes que la taxe sur la plus-value était censée résoudre en 1974 sont encore d’actualité: les terres agricoles continuent d’être construites, les centres urbains ont connu une explosion des prix de l’immobilier ces quinze dernières années et certaines régions font toujours face à une sévère pénurie de logement. Comme évoqué en introduction, la taxe sur la plus-value ne considère qu’un mécanisme bien précis de la création de valeur, celui résultant du changement de zone. Or, ce sont les revenus du sol dans son ensemble, année après année, qui engendrent des problèmes d’extension des constructions, de spéculation et de manque de disponibilité de terrains. La taxe sur la plus-value ne peut apporter qu’une réponse partielle à ces problèmes, car elle n’agit que sur une création de valeur momentanée et ne permet en aucun cas son contrôle dans la

durée. Elle ne peut dès lors que partiellement remédier aux problèmes d’aménagement existants. Ce n’est cependant pas une raison suffisante pour ne pas reconnaître sa contribution positive à une réduction de l’asymétrie, éthiquement et politiquement problématique, des relations entre propriétaires fonciers et autorités publiques et, au-delà, la grande majorité des «non propriétaires», qui caractérisait le régime d’aménagement du territoire de la LAT 1979.

CONTACT

fx.viallon@marumbi.eu

ZUSAMMENFASSUNG Die Mehrwertabgabe: Das fehlende Instrument der Raumplanung? Die Mehrwertabgabe, in der Ursprungsversion des Raum­ planungsgesetzes von 1974 vorgesehen, um Zersiedlung, Boden­spekulation und Wohnungsnot zu bekämpfen und einen volkswirtschaftlichen Ausgleich zu schaffen, wurde in der RPGEndfassung von 1979 nur noch im Grundsatz bestätigt und den Kantonen überlassen. Davon wurde kaum Gebrauch gemacht, nur drei Kantone setzten die Mehrwertabgabe um. Wie das Beispiel des Oberaargaus (Kanton Bern) zeigt, wurde die oft gepriesene freiwillige Mehrwertabschöpfung auf Gemeindeebene bei weitem nicht so umgesetzt wie angenommen. Gerade einmal ein Drittel der Oberaargauer Gemeinden wendet diese an, da sie als Entwicklungshindernis wahrgenommen wurde, insbesondere für Gemeinden mit demographischen und sozioökonomischen Schwierigkeiten. So entstand die paradoxe Lage, dass gerade die Gemeinden eine Mehrwertab­schöpfung eingeführt haben, die sie am wenigsten gebraucht haben, d. h. weniger überdimensionierte Bauzonen hatten. Oft dienten die Mittel der Mehrwertabschöpfung der Erschliessung der Grundeigentümer und kamen so den Zahlungspflichtigen direkt wieder zugute. Weiter stellte sich das Problem des Abschöpfungssatzes, das ohne geregeltes Landbewertungsverfahren den Grundeigentümern einen breiten Verhandlungsspielraum liess. Seit der Revision des RPG 2014 ist die Mehrwertabgabe nun für alle Kantone verpflichtend. Die Probleme, die sie ursprünglich regeln sollte, sind immer noch akut, und man kann daran zweifeln, ob eine Mehrwertabschöpfung alleine die finanziellen Erträge der Besteuerung von Planungsgewinnen, welche die Überbauung, die Spekulation und den Verfügbarkeitsmangel fördern sollen, wirklich drosseln. Nichtsdestotrotz trägt sie dazu bei, die Beziehungsasymmetrien zwischen Grundeigentümern und Staat, aber auch Nicht-Eigentümern, zu reduzieren, welche das Raumplanungsregime von 1979 ­charakterisierten.

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S’approprier la nouvelle taxe – Lui donner sens – Les retours du canton de Vaud THEMA

PIERRE IMHOF Chef du Service du développement territorial du Canton de Vaud depuis 2015.

Entretien réalisé par Leah Tillemans et Oscar Gential, rédaction de COLLAGE.

A deux reprises, le Canton de Vaud a essayé de mettre en place une taxation cantonale de la plus-value, mais s’est heurté au refus du Grand Conseil. Nombre de communes pratiquent déjà une forme de prélèvement de la plus-value par le biais de conventions, une pratique qui a été formalisée en 2011 par la modification de la Loi sur les impôts communaux qui autorise la perception d’une taxe communale pour les dépenses d’équipement communautaires. Pourtant, la LAT oblige maintenant le Canton à se doter d’une taxe sur la plus-value. Dès lors, comment est-elle appréhendée et comment s’inscrira-t-elle dans le paysage vaudois? Peut-elle devenir un véritable outil d’aménagement? COLLAGE (C): Quel rôle est attribué à la taxe sur la plus-value dans le cadre de la politique d’aménagement vaudoise? PIERRE IMHOF (PI): Le canton de Vaud a une position particulière puisqu’il existe déjà un dispositif de prélèvement de la plusvalue avec la taxe pour les équipements communautaires, qui est une taxe que les communes peuvent mettre en vigueur pour financer les frais liés à l’aménagement, tel que la mise à disposition de services publics, d’écoles, de desserte en transports, de places de jeu, ou encore de zones de verdure [1]. Elle est néanmoins basée sur d’autres dispositions et ne correspond pas aux exigences de la LAT. Le dispositif vaudois prévoit dès lors une taxe cantonale dont l’affectation principale est l’indemnisation des propriétaires pour les cas de moins-values. Elle servira à constituer un fonds cantonal. Aujourd’hui, nous estimons qu’il devrait y avoir dans les 5 prochaines années une quantité importante de dézonages, dont certains devraient donner lieu à une indemnisation. En se basant sur certaines hypothèses, on peut estimer que le fonds devrait probablement être déficitaire pendant quelques années et devrait s’équilibrer sur une période de 10 ans. De plus, on constate que les cantons qui ont déjà dézoné – comme Fribourg – ont eu très peu de frais d’indemnisation lorsque les terrains étaient situés en dehors du territoire urbanisé. Nous prévoyons deux taux: un premier de 20 % pour les projets qui sont déjà en zone à bâtir mais où l’on augmente les droits, et un second de 30 % pour les mises en zones à bâtir. [1]  La taxe peut couvrir jusqu’à 50 % des coûts liés aux équipements rendus nécessaires par les nouveaux droits à bâtir. Elle ponctionne de facto déjà la plus-value. [2]  Loi cantonale sur l’aménagement du territoire et les constructions.

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C: C’est donc la manière dont les tribunaux vont traiter les cas d’indemnisation qui sera déterminante? PI: Oui, et c’est évidemment difficile à anticiper. Dans le décompte de notre zone à bâtir, 1250 hectares sur les 2500 hectares de réserve de zone à bâtir sont mal situés. L’indemnisation ne se fait pas forcément à la valeur vénale. C’est l’indemnisation de la perte du propriétaire. Dans le cas d’un propriétaire qui a acheté un terrain en zone agricole devenue zone à bâtir et qui repasse en zone agricole, il n'y a pas de perte réelle. Celui-ci avait une fortune potentielle qu'il n'a pas exploitée. Alors que pour celui qui a acheté un terrain en zone à bâtir il y a cinq ans et qui a développé un projet, il a une perte réelle. Comment est-ce que les tribunaux réagiront dans cette situation? Si c’est dans un secteur qui était déjà surdimensionné, les tribunaux pourraient considérer que ce n’est pas un déclassement mais un non-classement. Et dans ce cas-là, il n’y a pas d’indemnisation, même si la personne en question perd de l’argent. Il y a néanmoins peu de cas jusqu’à maintenant, il faudra voir comment la jurisprudence se fera. C: La taxe sur la plus-value sera gérée par le Canton alors que celle pour l’équipement communautaire l’est par les communes. Cette superposition n’est-elle pas problématique? PI: Il est vrai que la superposition de la taxe sur la plus-value et de la taxe pour le financement des équipements communautaires est un peu particulière. A l’heure actuelle, chaque commune a son système de calcul et de perception, mais nous pourrions imaginer une certaine uniformisation. Ce système est complexe pour les propriétaires, surtout pour celui qui a des terrains sur plusieurs communes. Il est soumis à divers types de perceptions, à des taxes qui s’additionnent. On pourrait imaginer de fusionner les deux et qu’une partie revienne aux communes. Cependant, le Grand Conseil a souhaité le maintien de la taxe communale, raison pour laquelle le projet mis en consultation ne la remettait pas en question. Suite à leur forte réaction au moment de l’adoption de la LAT, les communes ne voulaient pas céder sur ce point. Les positions pourraient évoluer et le groupe d’experts qui a travaillé sur un projet de simplification de la LATC [2] recommande un système unique et plus simple. L’autre possibilité est que la taxe soit gérée par les communes. Le Conseil d’Etat était ouvert à cette idée mais pour ne pas les décourager de dézoner – synonyme pour elles de risques financiers importants – le Canton a proposé que l’indemnisation des moins-values soit entièrement à sa charge. Actuellement, l’indemnisation est pour moitié à charge du Canton et pour moitié à charge des communes. A partir du moment où le Canton assure les indemnisations, il est logique que la taxe soit perçue par le Canton.


[ILL. 1]  La définition des centres cantonaux et régionaux sert de base de calcul pour définir les taux de croissance des communes. (Source: Plan directeur cantonal vaudois) Réseau ferroviaire Réseau routier Périmètre compact d’agglomération Projet d’agglomération Centre cantonal hors /  en agglomération Centre régional hors /  en agglomération Centre bipolaire Centre extra-cantonal

[ILL. 1]

[ILL. 2]  La préservation des surfaces d’assolement: une contrainte supplémentaires sur la localisation des zones à bâtir. (Source: Plan directeur cantonal vaudois) Territoire urbanisé Surface d’assolement: qualité I Surface d’assolement: qualité II

[ILL. 2]

Cela dit, la taxe sur la plus-value n’est pas un outil figé pour l’éternité; elle a été conçue pour une période de dézonage et elle nous servira dans un premier temps à indemniser les propriétaires de terrains déclassés. On peut imaginer devoir modifier la loi dans 10 ou 15 ans pour lui prévoir d’autres utilisations, puisque sa perception à un taux minimum de 20 % est obligatoire. On se rendra peut-être compte que la taxe sur la plus-value peut avantageusement remplacer celle sur les équipements communautaires, ou alors on trouvera d’autres politiques publiques à financer. C: La taxe sur la plus-value est donc un outil qui permettra prioritairement de faciliter la réduction de la zone à bâtir. On a l’impression que l’aménagement devient un exercice de comptabilité. PI: On est dans une période où il faut réduire la zone à bâtir, pour la faire correspondre à nos besoins. Et cette période sera effectivement une période comptable. On avait essayé de procéder de façon plus incitative avec le plan directeur cantonal de 2008. S’il avait été appliqué, on aurait moins de problèmes

avec la LAT aujourd’hui. Mais on a eu plus de volonté que de courage. De plus, s’il n’y a pas de mesures organisées par le Canton, les communes qui se mettent en conformité sont désavantagées puisqu’il n’y a pas de conséquences pour celles qui ne le font pas. Les bons élèves n’en tirent alors aucun avantage. Nous avons opté pour une approche pragmatique pour définir le dimensionnement de la zone à bâtir en définissant dix types de localités avec des taux de croissance différents. Cela peut aboutir à des résultats qui diffèrent un peu de la conception de la LAT, puisqu’on permet une croissance à des communes qui n’ont pas de réserves à l’intérieur de leur territoire urbanisé. Elles pourraient donc s’étendre alors que globalement le canton n’en a pas besoin, puisqu’il y a d’autres communes qui ont des réserves qui sont, quant à elles, bien situées. Mais c’est probablement le système le plus efficace et le plus simple à mettre en œuvre. Et l’horizon de planification de 15 ans n’est pas le dernier. D’ici là, on sera content d’avoir encore des réserves permettant la densification à l’intérieur du territoire bâti. L’alternative aurait été de tracer le territoire COLLAGE 3/16

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«La taxe sur la plus-value nous servira dans un premier temps à indemniser. On peut néanmoins imaginer devoir modifier la loi dans 10 ou 15 ans pour lui prévoir d’autres utilisations.»

[ILL. 3]  Pierre Imhof. (Photo: Jean-Bernard Sieber, Agence de presse Arc; Lausanne)

urbanisé de chaque commune et de dézoner tout ce qui se trouve à l’extérieur jusqu’à arriver à la croissance cantonale. Il aurait alors fallu négocier pratiquement parcelle par parcelle avec 318 communes et, au-delà de la complexité que cela implique, cela aurait pu aboutir à d’avantage de dézonage. Le prochain défi sera de développer des visions les plus intercommunales et régionales possibles. Nous devons réfléchir à de nouvelles échelles de planification. Et ceci, nous pourrons le faire une fois que la période comptable sera finie. C: Ces seuils de croissance sont problématiques pour beaucoup de communes … PI: On vit avec un système basé sur la croissance. Certaines communes ont pré-équipé des parcelles, même en zone agricole, pour prévoir et permettre leur extension. D’autres ont acheté des terrains en zone agricole, dans l’idée de les faire passer en zone à bâtir, et les ont pratiquement achetés au prix de la zone à bâtir. D’autres encore comptaient sur des opérations immobilières pour financer la réfection de leur réseau d’eau, alors même que des taxes existent pour ce genre de financement. Et dans le cas des propriétaires privés, ceux qui ont thésaurisé des terrain sont touchés. La pratique n’était pas interdite, mais elle n’était pas voulue par la LAT. Il ne s’agit pas forcément de spéculation; certaines personnes ont thésaurisé en pensant revendre au moment de leur retraite, ce qui crée forcément des situations pénibles. Par contre, dans les agglomérations, le taux de croissance est plutôt un objectif qu’un plafond. Globalement, les agglomérations se sont moins développées que les villages hors centre ces dernières années. Maintenant, il faut que les projets planifiés se concrétisent. [3]  La période transitoire commence dès l’entrée en vigueur de la LAT révisée, à savoir le 1er mai 2014. Elle se terminera au moment de l’approbation par le Conseil fédéral du Plan directeur cantonal (PDCn) adapté, prévue pour 2017. Dans tous les cas, la période transitoire ne doit pas excéder 5 ans.

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C: Comment peut-on se réapproprier le projet territorial ambitieux que la nouvelle LAT incarne? PI: La LAT nous interdit de faire dans la facilité. Pendant des années, quand on avait un projet, on ne prenait pas en compte la zone à bâtir existante parce qu’elle était considérée comme non-disponible. Si quelqu’un ne vendait pas, ce n’était pas disponible. On étendait donc la zone à bâtir. Maintenant, on doit mettre une pression sur la zone à bâtir existante pour la rendre disponible. De plus, on voit encore des projets qui utilisent des surfaces immenses alors qu’ils pourraient être plus compacts. C’est le rôle de l’urbaniste que de proposer des alternatives conformes à la compacité qu’ambitionne la LAT. Il devrait être le premier à intervenir sur le territoire. Néanmoins, quand l’espace est «à disposition» sans grandes contraintes, ce n’est pas forcément le cas. L’urbaniste est appelé pour dessiner un projet qui est déjà largement défini, calé. Alors que, quand le terrain devient une denrée rare, l’urbaniste reprend toute son importance et a le défi de proposer des solutions inventives et judicieuses.

LA SITUATION VAUDOISE

Compenser chaque mise en zone à bâtir par le déclassement d’une surface équivalente, telles sont les exigences de la période transitoire instaurée par la Confédération suite à l’entrée en vigueur de la LAT en 2014 [3]. Abréger cette période est vital pour le canton de Vaud, afin de pouvoir gérer sa forte croissance démographique (anticipée à + 185’000 habitants dans les 15 ans à venir) et ne pas voir son développement et ses projets stratégiques bloqués. Mais, avec la moitié de ses zones à bâtir mal situées et trois quarts des communes en situation de surdimensionnement, la situation est complexe. Et c’est à cet enjeu que s’attaquent les adaptations législatives et l’adaptation du Plan directeur cantonal mis en consultation au début de l’année. Le Plan directeur cantonal définit des seuils de croissance admissibles pour les différents types de communes (allant de 2.6 % au maximum pour certaines agglomérations à 1 % pour des villages et quartiers hors centre). Le projet de taxation de la plus-value proposé par le Canton s’insère dans cette politique et vise à en permettre la mise en œuvre, en établissant un véritable système de compensation des avantages et des charges sur l’ensemble du territoire cantonal. L’objectif prioritaire étant que la taxe prélevée sur les nouvelles mises en zone puisse couvrir les coûts nécessaires à l’indemnisation des propriétaires dont le terrain sera déclassé, avec un objectif de neutralité pour les finances publiques.


Abgabe schafft grünen Mehrwert für alle THEMA

PIETER POLDERVAART Freier Journalist in Basel und Redaktor der Zeitschrift «Forum Raumentwicklung» des Bundesamts für Raum­ entwicklung (ARE).

[ABB. 1]

[ABB. 1]  Imposant – auch in Sachen

Seit fast 40 Jahren kennt der Kanton Basel-Stadt die Mehrwertabgabe – mit positiven Resultaten: Dutzende von Millionen Franken konnte der flächenmässig kleinste Schweizer Kanton dank dieser Abschöpfung von Gewinnen aus Auf- und Einzonungen in öffentliches Grün investieren oder für Projekte zur Freiraumaufwertung reservieren. Gerade einmal 37 Quadratkilometer klein ist der Kanton BaselStadt – und er besteht zu über zwei Dritteln aus Über­­bauungen und Strassen. Punkto Versiegelung präsentiert sich der Kanton am Rheinknie daher als landesweiter Spitzenreiter. Dazu kommt der Druck, die Siedlungsflächen weiter zu verdichten. Entsprechend sensibilisiert sind die baselstädtischen Planungsbehörden darauf, den Siedlungsraum wo immer möglich mit Grünflächen aufzulockern. Doch damit freie Räume von der Öffentlichkeit optimal als Grünfläche genutzt werden können,

braucht es häufig bauliche Mehrwertabgabe: Durch den RocheTurm flossen fast zwölf Millionen und gestalterische Massnah- Franken Mehrwertabgabe in den men. Um einen Teil der dafür entsprechenden kantonalen Fonds. notwendigen Mittel zu äufnen, (Foto: Henri Leuzinger) führte Basel-Stadt bereits 1977 im alten Hochbautengesetz die Mehrwertabgabe (MWA) ein. Diese wird fällig, wenn durch eine Ein- oder Aufzonung die gemäss Zonenplan auf einer Parzelle zulässige Geschossfläche erhöht wird. «Wir machen die MWA schon im Baubewilligungsverfahren transparent und berechnen sie aufgrund der Differenz der Bodenverkehrswerte vor und nach der Umzonung», erklärt Pascal Giller von der Rechtsabteilung des baselstädtischen Bau- und Verkehrsdepartements. Dabei gilt «halbe-halbe»: Bauherr und Kanton teilen sich den Mehrwert zum Zeitpunkt des Baubeginns hälftig, aber nur, wenn tatsächlich zusätz­ liche Geschossflächen erstellt werden. COLLAGE 3/16

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[ABB. 2]  Das frühere Rangier­areal der Deutschen Bahn wird zu einem Wohnquartier umgestaltet – und gleichzeitig mit Spielwiesen und Naturschutzgebieten aufgewertet. (Quelle: www.stadtgaertnerei. bs.ch/stadtgruen/projekte/ erlenmatt.html)

Stadtterminal

Stadtplatz

Grosse Projekte, grosse Geldflüsse Im Verhältnis zu allen Bauprojekten werden aber nur sehr wenige Mehrnutzungen gegenüber der üblichen zonenmässigen Bebauung beantragt, pro Jahr handelt es sich im Durchschnitt lediglich um ein Dutzend Baubegehren. «Dabei ist vorgängig eine Ein- beziehungsweise Aufzonung nötig, die etwa in Form eines Bebauungsplans durch den Grossen Rat erlassen oder vom Bau- und Verkehrsdepartement nach Vorgaben des Baugesetzes als Ausnahmebewilligung für die Mehrnutzung gestattet wird», so Giller. Eine Befreiung von der MWA ist nur für das Gemeinwesen, insbesondere also den Kanton selbst, «in unmittelbarer Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben» möglich. Generell sei die Ausgangslage in aller Regel aber klar. Entsprechend komme es nur selten vor, dass sich Bauherren im Zusammenhang mit der MWA wehrten. Und die Gerichte hätten bisher nur äusserst selten zugunsten der Bauherren entschieden. Die Summe, die dem Kanton aus der MWA jährlich zufliesst, unterliegt starken Schwankungen. 2011 etwa, als der Spatenstich für den Roche-Turm erfolgte, wurden allein aus diesem Projekt 11.86 Millionen Franken MWA zu Handen des Fonds festgesetzt. In anderen Jahren wie etwa 2010 gab es zwar sechs MWA-pflichtige Projekte, dennoch kamen nur gut 300’000 Franken zusammen, während 3.7 Millionen Franken aus dem Fonds ausgegeben wurden. «Prognosen zur 14

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­ ntwicklung der MWA sind daher sehr schwierig», betont ­Giller. E Denn ob und wann das Geld fliesst, hängt einerseits vom Zeitpunkt des Baubeginns ab, andererseits, ob von der Baubewilligung überhaupt je Gebrauch gemacht wird. Aufwertung möglichst in der Nähe Während Zeitpunkt und Höhe des Geldflusses somit unklar sind, bestehen punkto Verwendung der MWA klare Vorgaben: Sie muss für Massnahmen eingesetzt werden, welche die Nachteile der baulichen Verdichtung durch Begrünung der Stadt kompensiert. Damit ist die Palette möglicher Projekte sehr breit. «In erster Linie reichen die Projektleiter der Stadtgärtnerei und des Planungsamts Vorschläge ein», sagt Christiane Dannenberger, stellvertretende Leiterin der Stadtgärtnerei Basel. Aber auch Private oder Institutionen können Vorschläge ausarbeiten, sofern sie der Zweckbindung der MWA entsprechen. Welche Projekte schliesslich in die Kränze kommen, entscheidet der Regierungsrat, wobei mehr Ideen vorliegen als Geld zu ihrer Finanzierung. «Wenn möglich versuchen wir, die Kompensation in der Nähe eines Ortes umzusetzen, wo eine Bauverdichtung stattfindet», so Dannenberger. Diese direkte Form der Kompensation von Auf- und Umzonung durch zusätzlichen oder aufgewerteten Grünraum lasse sich jedoch nicht immer umsetzen.


Wie wichtig die Mittel aus dem MWA in Basel sind, zeigen drei aktuelle Beispiele. In Basel-Nord etwa entsteht auf dem ehemaligen DB-Güterareal auf den beiden Baufeldern Erlenmatt-West und Erlenmatt-Ost ein neues Quartier. Dazwischen ist Raum für eine 5.7 Hektar grosse öffentliche Grünanlage, die bereits zur Hälfte fertiggestellt und damit nutzbar ist. Im noch nicht erschlossenen nördlichen Teil des Erlenmattparks sind Naturschutzflächen geplant, die ab 2018 gestaltet werden. Bei diesem Projekt mussten die Ausgaben bereits im Voraus getätigt werden, während die dafür erwarteten planungsbedingten Einnahmen erst zu einem späteren Zeitpunkt fliessen werden. «Das Beispiel zeigt, dass die MWA meist in Projekte fliesst, die das direkte Umfeld aufwerten. Auf diese Weise kommen sie auch wieder den dort lebenden und arbeitenden Menschen und damit indirekt den Investoren zugute», so Dannenberger. MWA erhöht Akzeptanz für Verdichtung Anders als die Erlenmatt liegt das Nachtigallenwäldeli, das die Heuwaage mit dem Parkplatz des Basler Zolli verbindet, sehr zentral. Neu sollen die Wege – analog zur Situation im Zoo – netzartig verlaufen und mit drei Stegen über den Birsigbach verbunden werden. Die in der Vergangenheit teilweise als Unort verrufene Promenade für Hundehalter wird bis Ende 2017 von einem störenden Bau befreit, mit Sitzgelegenheiten aufgewertet und durch Jungbäume verschönert. Im gleichen Zug wird der Birsig ökologisch aufgewertet. Ein drittes Beispiel ist der Schwarzpark, ein populärer Erholungsort, der zwischen Lehenmatt- und Gellertquartier eine 62’000 Quadratmeter grosse Oase bildet. Nach einem Volksentscheid 1991 kaufte der Kanton die Grünfläche und gab nur einen Achtel davon zur Bebauung frei. Die verbliebene Parkfläche ist tagsüber für die Öffentlichkeit zugänglich. Mit Geldern aus der MWA setzte die Stadtgärtnerei 2014 das Projekt «sanfte Öffnung Schwarzpark» um, das unter anderem drei neue Eingänge und zwei Fussgängerbrücken über den St. Alban-Teich brachte. Zwischen 2000 und 2014 tätigte der Kanton Ausgaben aus dem Mehrwertabgabefonds von rund 43 Millionen Franken. Im Zehnjahres-Investitionsprogramm 2015–2025 sind – von der Regierung noch nicht beschlossene – Ausgaben von weiteren 91 Millionen Franken aus der MWA vorgesehen. «Die MWA bewirkt einen ökologischen Ausgleich und lässt die Bevölkerung am realisierten Mehrwert von Bauprojekten teilhaben», lobt Giller die Vorzüge der Basler Pionierabgabe. Daher verbessere diese Kompensation bei der Bevölkerung die Akzeptanz für eine Stadtentwicklung, die im Kanton Basel-Stadt, der kaum Baulandreserven aufweist, massgeblich von Ein- und Auf­ zonungen geprägt ist.

IM AARGAU IST DIE MEHRWERTABGABE UMSTRITTEN

Die Revision des Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwesen, kurz Baugesetz genannt, tritt im Aargau im Laufe des Jahres 2016 in die heisse Phase. Bereits bei der Vernehmlassung des Entwurfs zur Revision gingen die Wellen hoch. Die Vorgabe des Bundes von einem Abgabesatz von 20 % akzeptierten manche Parteien und Verbände zwar zähneknirschend. Die Delegation der Kompetenz an die Gemeinden, den Satz auf 30 % zu erhöhen, bleibt indessen umstritten, obwohl sich Regierung und Kommissionsmehrheit dafür ausgesprochen haben. Offen ist auch noch die Frage, ob bei Um- und Aufzonungen innerhalb des Baugebiets überhaupt eine Mehrwertabgabe erhoben werden soll oder nicht.

Um die Verfügbarkeit von eingezontem Bauland zu verbessern, möchte der Aargau eine Baupflicht im Gesetz verankern. Diese zielt auf ungenutztes oder gehortetes Bauland ab. Für solche Grundstücke soll der Gemeinderat eine Frist ansetzen können, die er auf das Erschliessungsprogramm abstimmt. Wenn innert Frist nicht gebaut wird, erhielte die Gemeinde die Ermächtigung, das Grundstück zum Verkauf öffentlich auszuschreiben – ein umstrittenes Druckmittel, obwohl verschiedene Voraussetzungen zu so einem Schritt erfüllt sein müssten. Die oft gestellte Frage, was mit den Erträgen – je zur Hälfte an Kanton und Gemeinde – geschehen und wie sie verwendet werden sollen, will die Regierung durch eine Verordnung regeln. Neben dem «klassischen» Zweck, nämlich Beiträge an die Kosten für allfällige Entschädigungen bei materieller Enteignung, schlug die Regierung eine Reihe weiterer Massnahmen der Raumplanung vor, so insbesondere: ––– Aufwertung öffentlicher Räume (Dorfplätze, Parkanlagen, Spielplätze) und Massnahmen des Ortsbildschutzes; ––– Eindämmung der Zersiedlung; ––– Förderung des überkommunalen Bauzonenabtauschs; ––– Sicherung und Erhöhung der Qualität bei der Innen­ entwicklung; ––– bessere Nutzung brachliegender oder ungenügend genutzter Flächen in Bau- oder Landwirtschaftszonen (zum Beispiel Beseitigung von Altbauten in der Landwirtschafts­ zone, wenn nicht Dritte für die Beseitigungskosten aufkommen müssen); ––– Schonung von Fruchtfolgeflächen, Bodenaufwertung; ––– Freihaltung und Besucherlenkung an See- und Flussufern. Die Liste ist nicht abschliessend, weitere Begehrlich­keiten wurden im Vernehmlassungsverfahren angemeldet und dürften auch in der Beratung im Parlament noch zur Sprache kommen. (Henri Leuzinger)

RÉSUMÉ précurseur

Bâle-Ville: un canton

Voilà près de 40 ans que le Canton de Bâle-Ville taxe les plusvalues résultant des mesures d’aménagement – ce qui en fait, en la matière, un pionnier à l’échelle suisse. Aussi les cantons à qui la loi révisée sur l’aménagement du territoire impose désormais de faire de même peuvent-ils tirer parti des expériences bâloises. Si, à Bâle-Ville, le propriétaire d’une parcelle construit plus haut que ne l’admet le plan de zones, 50 pour cent de la plus-value ainsi générée sont versés dans un fonds. Cela a jusqu’ici permis au Canton d’investir des dizaines de millions de francs dans les espaces verts ou dans des projets de requalification des espaces publics. La taxe perçue instaure un mécanisme de compensation écologique et permet à la population de bénéficier des plus-values issues des projets de construction. De fait, le développement urbain s’en trouve mieux accepté.

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Nyon ou la recherche de l’équilibre par les conventions THEMA

ESPERO BERTA Urbaniste communal de la Ville de Nyon de 1978 à 2005.

Entretien réalisé par Jenny Leuba et Leah Tillemans, rédaction de COLLAGE.

Alors que la majorité des cantons ont tardé à mettre en place un système de compensation de la plus-value jusqu’à aujourd’hui, certaines communes ont développé des pratiques efficaces, mais relativement méconnues. Parmi elles, Nyon négocie depuis plus de trente ans des conventions de plus-values foncières avec les propriétaires privés. Urbaniste communal jusqu’à 2005, Espero Berta y a activement participé. Son approche de l’aménagement du territoire reflète son profil atypique d’économiste. COLLAGE (C): Dans quel contexte les conventions foncières sont-elles nées à Nyon? ESPERO BERTA (EB): En 1978, lorsque j’ai passé ma première convention, il n’y avait pas de base légale à ce sujet. Nyon était une ville dortoir avec une croissance démographique forte, ce qui avait des incidences considérables sur la dette communale [TAB. 2]. Pour remédier à cette situation, j’ai travaillé selon deux principes, tous deux pionniers pour l’époque. Alors que la densité était largement considérée comme contraire à la qualité urbaine et que la séparation des fonctions à travers le zonage était la norme, nous avons travaillé sur la densité et la mixité des affectations dans les plans de quartiers. Une plus forte densité permet d’accroître la qualité urbaine et d’assurer la masse critique pour la mise en place de services. Mais elle permet aussi au promoteur de bénéficier de la valeur accrue de son terrain à la fin de l’opération. Les investisseurs doivent donc contribuer au financement des équipements qui augmentent la valeur de leur bien. La mixité est la seule manière de s’assurer que les quartiers de la ville vivent également pendant la journée. Cependant, elle implique des risques supplémentaires pour le maître d’œuvre, car il est plus difficile de trouver des occupants pour les activités que pour le logement. Le cahier des charges des plans de quartiers avait pour but de trouver l’équilibre entre les quatre éléments ci-après [TAB. 1]. Par ailleurs, il faut tenir compte des coûts et bénéfices associés à la croissance démographique. Contrairement à ce que l’on croit, avoir plus d’habitants n’apporte pas plus de richesse, à moyen terme en tout cas.

L’habitant commence à être rentable après 8–12 ans d’établissement dans la commune. Aucun jeune ménage avec deux enfants ne paie autant d’impôt que ce qu’il ne coûte en termes de crèche, écoles, etc. En être conscient rend attentif à la nécessité de chercher d’autres sources de financement. Nous avons toujours planifié à long terme en fixant des objectifs de population et d’emplois souhaités. Cela permettait d’anticiper, plutôt que de réagir, notamment en achetant les terrains nécessaires aux usages futurs. Nous avons par exemple réalisé le centre sportif, dimensionné pour 25’000 habitants alors que la ville n’en comptait que 15’000 à la fin des années 1980. Le terrain a pu être acquis à 55 francs le mètre carré, un prix impensable aujourd’hui. C: Les conventions incluent une part de négociation. Sur quels éléments? EB: La négociation commençait dès le moment où le promoteur venait nous voir. Lorsque nous étions d’accord avec le projet du promoteur, il mandatait des architectes urbanistes pour élaborer le plan de quartier. Ce n’est que dans les rares cas où il y avait des divergences sur les orientations à prendre que nous mandations nous-mêmes les bureaux d’études pour l’élaboration du plan de quartier. Le dialogue tout au long de la négociation permettait de s’accorder sur le programme, ce qui facilitait la validation et la réalisation du projet. La taille des surfaces d’activité, y compris le type de commerces, étaient discutés dans ce cadre. Ces éléments fixés, il restait à négocier la part de la plusvalue qui devait revenir à la collectivité. Nous regardions toujours le projet global et ce qu’il apportait à la commune, avant de déterminer quelles seraient les contributions financières. Par exemple, lorsqu’une grande entreprise ou organisation internationale venait s’installer dans la commune, nous faisions certaines concessions en raison des avantages que son arrivée représentait pour la commune.

Population au début de la période [1]

Croissance de la population

Augmentation de la dette

1950–1960

6074

23 %

176 %

1960–1970

7468

46 %

296 %

1970–1980

10’935

14 %

62 %

[TAB. 1]  Les 4 facteurs d’équilibre des conventions foncières à Nyon.

1980–1990

12’474

17 %

-12 %

Densification

Obligation de mixité (risque pour le promoteur)

1990–2000

14’686

13 %

119 % [2]

Plus-value

Compensation du risque

2000 16’526 [TAB. 2]  Croissance de la population et de la dette. (Source: Mémoire personnel, Espero Berta et rapports de gestion Ville de Nyon) [1]  Source: Portail statistique en ligne du canton de Vaud. [2]  La réalisation de la nouvelle STEP pour 50’000 équivalents habitants a demandé un investissement de 44 millions de francs.

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[ILL. 1]

[ILL. 1]  Cadastre de la ville de Nyon en 1940. Le territoire est encore peu densément construit. (Source: SITNyon)

0

500

1000 m

[ILL. 2]

[ILL. 2]  Les conventions ont permis à la Ville de Nyon d’acquérir de nombreux terrains. Le cadastre de 2016 indique (en rouge) les parcelles appartenant à la ville. (Source: SITNyon)

[→ILL.]  Double-page suivante: Projet immobilier des Fontaines, réalisé dans le cadre d’une convention entre la commune et un promoteur privé. (Photo: Sacha Fehlmann) COLLAGE 3/16

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C:

Comment calculiez-vous la contribution du promoteur? La plus-value était déterminée dans une certaine fourchette. Un projet avec une grande qualité urbaine pouvait par exemple être plus dense. Le cahier des charges imposait en général environ 30 % de surface d’activité, là aussi avec une certaine marge de manœuvre. Les promoteurs courraient le risque de ne pas trouver d’occupants aussi vite que pour le logement. C’est la raison pour laquelle nous répartissions généralement les plus-values générées par le projet selon un principe 50/50 de répartition entre la commune et le promoteur. Mais contrairement au prélèvement minimal de 20 % de la plus-value prévu dans la LAT, les conventions permettaient à la commune d’obtenir des prestations en espèces, ainsi que sous forme de cession de terrains. Nous tenions aussi compte de l’apport en termes d’image pour la commune, lorsque par exemple le groupe de gestion de fortune Providenzia ou l’UEFA sont venus s’implanter. Il y avait par ailleurs toujours un frein politique qui nous empêchait d’exiger une contribution trop élevée, afin d’éviter des répercussions trop importantes sur les prix des logements. De plus, nous ne suivions pas la logique spéculative. Par exemple, lors du boom immobilier entre 1989 et 1991 nous avons demandé des cessions gratuites de terrain plutôt que d’indexer les contributions au prix du terrain du moment. EB:

C: Pourquoi les promoteurs acceptaient-ils de se lier par ces conventions? EB: Il y avait un consensus politique fort sur les projets, et puisque les conventions étaient adoptées par le conseil communal (législatif) cela constituait une sécurité très appréciée par les promoteurs. Sans convention, les démarches pour valider les crédits d’équipement pouvaient durer des mois. Les promoteurs avaient donc la garantie que leurs terrains seraient équipés et pourraient être construits rapidement. De plus ils étaient conscients des avantages dont ils tiraient directement parti: parc public, infrastructures scolaires ou crèche à proximité immédiate, accès routiers. Leurs immeubles bénéficiaient d’un meilleur cadre. C:

Quelles étaient les conditions à respecter? Sous l’angle juridique, la commune devait: ––– S’engager à fournir une contre-prestation. L’arbitrage juridique de Coppet [3] qui règle le litige entre une commune et un promoteur le confirme d’ailleurs. ––– Définir à quoi l’argent versé par le promoteur sera employé, et le présenter avec transparence dans ses comptes. ––– Respecter le principe de proportionnalité. Par ailleurs, en termes de négociation, la stratégie se basait sur trois piliers: 1. La vision à long terme de la ville, et de sa stratégie de développement. 2. Un consensus politique fort pour la mise en œuvre de la planification à long terme. 3. Une politique win-win entre la collectivité et le promoteur. EB:

C: Que dire de l’égalité de traitement lorsque l’on négocie au cas par cas? EB: En aménagement du territoire, par définition, il n’y a pas d’égalité de traitement. C’est un exercice de style de s’y référer. Un propriétaire de terrain agricole n’a pas les mêmes droits que celui qui possède un terrain en zone villa. Les conventions tenaient justement compte de chaque contexte. Si un promoteur était prêt à mettre 50 % d’activité sur son terrain, il contribuait moins aux équipements que s’il ne fournissait que le minimum syndical. Ce qu’il faut comprendre, c’est qu’aujourd’hui les principaux acteurs de l’aménagement du territoire sont les grands promoteurs et les grands propriétaires, notamment les chemins de fer et l’armée. Les communes doivent essayer d’en tirer le meilleur parti. C:

Quelle est votre position par rapport à la nouvelle LAT? La LAT adoptée en 1979 était conçue dans le but d’encadrer strictement l’activité des promoteurs. A l’inverse, la spécificité de Nyon consistait à fédérer toutes les parties concernées autour du projet. Le problème de la LAT révisée, c’est qu’elle n’intègre pas la possibilité que le promoteur cède gratuitement du terrain. Quelle valeur donner à un terrain destiné à être un parc public ou à accueillir de l’équipement? Dans les conventions, je calculais par exemple une valeur symbolique de 100 francs par mètre carré pour un parc public. L’important était d’obtenir le terrain et réaliser ainsi des économies substantielles. EB:

«On ne trouve pas le bon équilibre en appliquant une taxe uniforme. La plus-value devrait toujours pouvoir être négociée.» Une autre inconnue est que la LAT affecte le produit de la taxe principalement à la compensation des moins-values résultant des déclassements de terrains à bâtir. Or à Nyon par exemple, il n’y a pas d’enjeu de dézonage. Si le Canton prévoit d’affecter les revenus de la plus-value ailleurs que là où ils ont été prélevés, il y a des risques que cela ne passe pas bien auprès des communes qui doivent assumer les charges d’équipement. Là où je rejoins le texte de la LAT, c’est qu’il est justifié ­d’exiger des promoteurs qu’ils contribuent aux coûts d’équipement qui ajoutent une plus-value à leurs biens. Mais ma position diffère sur la manière de calculer cette participation. On ne trouve à mon avis pas le bon équilibre en appliquant une taxe uniforme. La plus-value devrait toujours pouvoir être négociée. [ILL. 3]  Espero Berta. (Photo: Jenny Leuba)

[3]  Arbitrage rendu le 26 juin 2007 dans le litige Duvillard contre la commune de Coppet.

[ILL. 3]

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Taxer la plus-value par voie contractuelle, la success-story d’une pratique bernoise THEMA

URS EYMANN Avocat juriste, avocat spécialiste FSA en droit de la construction et de l’immobilier, Berne. Entretien réalisé par Jenny Leuba et Urs Zuppinger, rédaction de COLLAGE.

Dans le canton de Berne la compensation de la plus-value foncière se pratique depuis 1985 au moyen de contrats conclus entre les communes et les propriétaires, conjointement à l’élaboration de mesures d’aménagement engendrant des avantages. Aujourd’hui largement répandue, cette pratique permet de financer des objets pour lesquels les communes n’auraient pas forcément les moyens autrement. COLLAGE a demandé à Urs Eymann, avocat spécialisé dans le conseil des communes pour la conclusion de tels contrats d’en dresser le bilan. COLLAGE (C): Pourquoi le prélèvement de la plus-value foncière par voie contractuelle s’est-il développé à Berne, contrairement à d’autres cantons? URS EYMANN (UE): Certaines communes recouraient depuis longtemps à des contrats avec les promoteurs immobiliers pour financer l’équipement, des jardins d’enfants ou des espaces verts par exemple. Or, il s’est avéré qu’une base légale était nécessaire dans le canton de Berne pour légitimer de tels contrats entre une collectivité publique et un propriétaire foncier (art. 49 al 1 loi cantonale sur la procédure et la juridiction administrative; RSB 155.21). Ce n’est pas toujours le cas ailleurs. Elle a été introduite à l’article 142 de la révision de la loi sur les constructions en 1985 (RSB 721.0). Je faisais partie du groupe de travail qui a rédigé la loi. La question avait fait l’objet de vifs débats politiques. C: Quelles différences y a-t-il entre le prélèvement d’une taxe sur la plus-value foncière et d’autres contributions des propriétaires fonciers? UE: L’impôt sur les gains immobiliers n’est pas comparable à la taxe sur la plus-value, car il n’est prélevé que sur les terrains vendus, sans impact sur l’aménagement du territoire. Cet instrument fortement promu pendant une période ne contribue pas à lutter contre la thésaurisation. L’impôt sur le gain immobilier a aussi le désavantage de ne pas être indexé à l’augmentation des coûts au fil du temps, ce qui pousse les propriétaires à attendre. En outre, dans le canton de Berne, l’entier des coûts pour l’équipement général ou de détail peut être mis à charge du propriétaire par d’autres biais que le prélèvement de la plusvalue. Les communes qui utilisent les recettes de la taxe sur la plus-value pour financer cet équipement commettent une grave erreur.

C: Quels éléments figurent dans les contrats relatifs au prélèvement de la plus-value? UE: La négociation a lieu suite à l’examen préalable de la modification du plan d’affectation par le canton. Tous les acteurs se retrouvent autour de la table pour en convenir. L’urbaniste auteur de la planification y explique la destination des fonds perçus. Les principaux objets des contrats d’infrastructure sont: 1. Le calcul de la plus-value pour le terrain concerné: La plus-value dépend de la valeur du terrain. Celle-ci est calculée sur la base de l’estimation qu’un expert aura effectuée. Cette estimation est toujours modérée, car il faut éviter qu’il ne se développent que des appartements de luxe, qui, contrairement à l’Arc lémanique, n’auraient aucun intérêt dans le canton de Berne, la clientèle étant limitée. Chaque commune définit un taux de prélèvement, qui varie aujourd’hui entre 10 % et 50 %. En règle générale la négociation se réfère à un règlement ou une directive adoptée par le législatif communal qui définit le taux de prélèvement. Il se situe en moyenne autour de 30 %. Ceci garantit l’égalité de traitement entre les projets dans une même commune. [TAB. 1] 2. L’échéance du prélèvement: Les contrats que j’établis prévoient que le propriétaire paie 100 % du montant dû au moment où le permis de construire est délivré ou en cas de vente du terrain, et de plus, indépendamment de ces actes, à une ou plusieurs échéances fixes, par exemple 100 % 8 ans après la mise en vigueur de la mesure de planification ou en trois fois après 5, 7 et 10 ans. L’instauration d’échéances fixes s’est révélée extrêmement efficace contre la thésaurisation: aucun propriétaire n’a attendu si longtemps pour mettre en valeur son bien.

Exemple de calcul du prélèvement sur la plus-value 5000 m2 de terrain agricole Zone agricole mise en zone d’habitation Indice d’utilisation du sol: 0.5 Prix du terrain à bâtir: 210.– CHF / m2 Prix du terrain agricole: 10.– CHF / m2 Plus-value: 5000 x 200.– CHF = 1’000’000.– CHF La commune prélève 30 % de la plus-value, soit 300’000 CHF [TAB. 1]  Exemple fictif de calcul du prélèvement de la plus-value résultant de mesures d’aménage­ ment, et de l’impôt sur les gains immobiliers. Les gains pour les communes sont considérables. (Source: Urs Eymann)

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Mise à l’enquête publique de la mise en zone

Entrée en vigueur de la mise en zone

Vente du terrain

axe du temps

2019

2020 Génération initiale de la plus-value

2021

Echéance du prélèvement de la plus value

Détermination du prélèvement

Echéance du prélèvement

C: Quel bilan tirez-vous de votre expérience avec ces contrats? UE: Au départ, ce sont les villes qui ont mis à profit cet instrument. Puis sa popularité s’est élargie aux communes d’agglomération. Dans les années 2000, environ 70 % des communes concluaient des contrats. Aujourd’hui, presque toutes y recourent, indépendamment des orientations politiques. Les contrats bernois sont une vraie success-story depuis 1985! Les montants en jeu sont colossaux. Les communes ont pu engranger des dizaines de millions de francs pour réaliser des mesures d’aménagement sans être obligées de puiser dans les impôts. C:

Quels sont les avantages de chaque partie? Pour les collectivités publiques communales et cantonale, c’est une source de revenus «assurée». Quant aux propriétaires fonciers, ils sont conscients qu’ils ne pourront pas obtenir de mise en zone sans signer de contrat. Ils bénéficient néanmoins d’une contre-prestation: les mesures d’aménagement, dont les usagers de leurs opérations immobilières vont bénéficier. UE:

[1]  INFORAUM 1/13 «La révision partielle de la LAT induira-t-elle une hausse du prix des terrains?» p. 6 .

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2023

Date de l’estimation

3. La garantie: Le versement de la plus-value doit être garanti. La garantie doit parvenir à la commune avant la mise à l’enquête publique des mesures d’aménagement sous la forme d’une cédule hypothécaire, une garantie bancaire ou un droit d’emption gratuit pour la commune. 4. L’indexation: Les contrats fixent la valeur estimée du terrain à un instant T [ILL. 1]. Plus les années passent sans que le propriétaire n’agisse, plus le montant convenu est rongé par l’inflation. Il est donc essentiel de prévoir son indexation. Dans les contrats établis par mes soins, il se réfère à l’indice de construction total défini par l’Office fédéral de la statistique pour toute la Suisse. 5. L’affectation: Le montant prélevé peut soit être alloué à un éventail de mesures (espace public, arrêt de bus, etc.), soit être versé dans un fonds, laissant davantage de marge de manœuvre à la commune. Certaines communes ont également financé des institutions culturelles par ce biais. Les équipements sont généralement réalisés à proximité du terrain où la plus-value a été prélevée. Le contrat représente également une précieuse opportunité de convenir de prestations en nature, en particulier de cession de terrains.

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[ILL. 1]  Représentation schématique de la date d’estimation et de l’échéance du prélèvement en cas de mise en zone à bâtir. (Source: ZBI Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, Urs Eymann, 2015, p. 178)

De toute mon expérience (environ 300 contrats), il n’est d’ailleurs arrivé qu’une seule fois qu’un propriétaire refuse le contrat. La commune a donc renoncé à la mesure d’aménagement. Il faut voir que c’est un commerce extrêmement lucratif. Je dis souvent aux investisseurs «la commune vous demande une contribution, mais quelle activité autre que la promotion immobilière rapporte sans contrepartie des gains de l’ordre de 60 %?» Car c’est bien ce qui se passe lorsqu’un terrain est mis en zone à bâtir. Les propriétaires deviennent du jour au lendemain millionnaires. «Quelle activité autre que la promotion immobilière rapporte sans contrepartie des gains de l’ordre de 60 %?» C: La voie contractuelle présente-t-elle aussi des inconvénients ou des difficultés? UE: La démarche peut bien sûr être utilisée plus ou moins adroitement. Il est possible que certaines communes aient mal formulé des contrats, les rendant caducs en cas de contestation. Certaines communes ont aussi parfois confondu cet outil avec ceux disponibles pour financer les équipements de détail. L’inconvénient majeur est à mon sens le sentiment (justifié) des propriétaires d’être contraints. La conclusion du contrat peut être perçue comme un diktat. Enfin, les directives communales adoptées par l’autorité exécutive ne sont pas publiques, ce qui pose un problème en terme de transparence. C: Le prélèvement de la plus-value foncière a-t-elle des répercussions pour les locataires? UE: En ce qui concerne le canton de Berne, cette question a été étudiée par l’Office fédéral du logement qui a conclu qu’il n’y a absolument aucun impact sur le prix des loyers, comme le rappelait récemment une publicatoin de l’ASPAN [1]. C:

Quel effet va avoir la LAT révisée sur le système ­bernois? Là où la nouvelle LAT a, à mon avis, tort, c’est que son article 5 considère le prélèvement sur la plus-value comme un impôt, alors que cet instrument revêt la fonction particulière de permettre aux communes de récupérer une partie des plusvalues résultant de mesures d’aménagement. L’aménagement du territoire, c’est du donnant-donnant. Avec la LAT II, le propriétaire sera obligé de verser à la collectivité publique une partie de son gain sans lien direct avec des mesures d’aménagement du territoire. Et la commune ne pourra plus se procurer du terrain en lieu et place d’une part de la redevance. UE:


Le système prévu par la nouvelle LAT incitera les propriétaires fonciers à déposer des recours, qu’ils auront toutes les chances de gagner. Le système bernois n’a connu jusqu’à présent aucun recours. Nous assistons d’ailleurs à une vague sans précédent de passations de contrats, avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi cantonale sur la procédure et la juridiction administrative. La preuve que les communes s’attendent à des pertes importantes suite à son entrée en vigueur. La nouvelle LAT prévoit en outre que le prélèvement sur la plus-value soit déduit de l’impôt sur les gains immobiliers, ce qui n’avait pas été accepté dans le canton de Berne. Cela va engendrer une diminution des revenus pour le canton, qui envisage pour cette raison de revoir la répartition de l’impôt sur le gain immobilier entre communes et canton. C: La LAT vise pourtant comme la loi bernoise à instaurer le prélèvement d’une partie de la plus-value. Quel est l’avantage de procéder par voie contractuelle plutôt que par une décision de l’autorité? UE: Le contrat est un vêtement taillé sur mesure pour le propriétaire foncier. Lors du débat parlementaire sur la nouvelle LAT, le Conseil fédéral avait assuré que son article 5 était compatible avec le maintien de la voie contractuelle, mais sous certaines pressions politiques habilement orchestrées, le gouvernement bernois a retiré cette possibilité de son projet de modification de la loi cantonale, alors que cet instrument a fait ses preuves depuis 30 ans et que d’autres cantons envisagent aujourd’hui de s’en inspirer dans leurs propres révisions de loi. De nombreux professeurs de droit sont farouchement opposés aux pratiques contractuelles autour de la plus-value. La décision du parlement bernois tombera en juin cette année. Si le projet du gouvernement passe la rampe tel quel en ce qui concerne le prélèvement de la plus-value, la voie contractuelle ne pourra plus être utilisée à l’avenir dans le canton de Berne et la taxe sur la plus-value sera encaissée à l’avenir auprès des promoteurs par décision de l’autorité. De telles décisions vont provoquer de nombreux recours, car en cas d’opposition, il n’est pas possible de trancher au détriment du plaignant (interdiction du reformatio in peius par l’art. 142d al. 3 LC /­­ projet).

«Le contrat est un vêtement taillé sur mesure pour le propriétaire foncier.» Pour les nombreux cantons qui n’ont pas prélevé une part de la plus-value jusqu’ici, l’article 5 de la nouvelle LAT est une avancée. Mais pour le canton de Berne, sa mise en œuvre cantonale risque de constituer un retour en arrière. CONTACT

info@advokatur-eymann.ch

[ILL. 2]  Urs Eymann. (Photo: Jenny Leuba)

ZUSAMMENFASSUNG Interview mit Urs Eymann Im Kanton Bern vereinbaren die Gemeinden mit den Grundeigentümern vertragliche Abmachungen bezüglich des Planungsmehrwertausgleichs. Seit 1985 ist dieses Vorgehen laut Baugesetz zulässig. Dies ermöglicht die Finanzierung von zusätzlichen Einrichtungen oder Infrastrukturanlagen wie Kindergärten, öffentliche Räume oder kulturelle Institutionen. In den Verträgen werden die Berechnung des Mehrwerts für das betroffene Grundstück, die Fälligkeit der Abgabe (sehr effizient gegen die Baulandhortung ist eine fixe Fälligkeit beispielsweise nach 8 Jahren), die Indexierung sowie der Verwendungszweck des Geldes (Finanzierung bestimmter Massnahmen oder Einzahlung in einen Fonds) festgelegt. Es ist auch möglich, Grundstücke an die Gemeinde abzutreten. Die Kosten für die allgemeine Erschliessung oder für die Detailerschlies­ sung können dem Eigentümer auf anderem Wege zusätzlich verrechnet werden. Der auf solche Verträge spezialisierte Rechtsanwalt Urs Eymann beurteilt dieses Vorgehen als eine echte Erfolgs­ geschichte. Praktisch alle Gemeinden praktizieren es heute im Kanton Bern, und auf rund 300 von ihm abgeschlossene Verträge erlebte er nur eine einzige Ablehnung. Bildlich gesprochen, ist für ihn der Vertrag ein auf den Grundeigentümer massgeschneidertes Kleidungsstück. Mit der 1. Etappe der RPG-Revision besteht die Gefahr, dass sich die Situation im Kanton Bern verschlechtert. Während sich andere Kantone an der Berner Praxis orientieren möchten, hat die Berner Regierung aufgrund von geschickt ausgeübtem politischen Druck in ihrem Entwurf für die Gesetzes­änderung momentan die Möglichkeit des vertraglichen Planungsmehrwertausgleichs gestrichen. Die Entscheidung wird im Juni 2016 im Kantonsparlament fallen. Sollte der Vorschlag der Regierung durchkommen, müssen die Eigentümer zukünftig einen Teil ihres Gewinns an das Gemeinwesen aufgrund einer Verfügung abgeben. Dies wird zu Rekursen führen. So beeilen sich die Gemeinden bereits, Verträge noch abzuschliessen, bevor die neue Gesetzgebung in Kraft tritt. Für die Kantone, die bis anhin keine anteilsmässige Mehrwertabgabe kannten, bedeutet das revidierte RPG eine Verbesserung. Der Kanton Bern hingegen riskiert mit der Revision einen Rückschritt.

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Impact limité et positif de la taxe sur la plus-value à Neuchâtel – une perspective immobilière THEMA

PATRICK DURRER Gérant chez Terra Foncier Sàrl et doctorant en aménagement, Universités de Neuchâtel et Lausanne.

[ILL. 1]

[ILL. 2]

[ILL. 1 + 2]  Exemple de densification d’une zone villa sur le Littoral. (Source: atelier d’architecture Manini et Pietrini Sàrl, Neuchâtel) 24

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Quels sont les effets de la taxe sur la plus-value sur les prix immobiliers? Viendra-t-elle renchérir le prix des logements? Ou dissuadera-t-elle les propriétaires de mettre leur terrain en zone à bâtir? Ces questions ont été évoquées lors de la campagne de votation sur la LAT. L’exemple du canton de Neuchâtel qui applique cette taxe depuis plus de 20 ans montre qu’il n’y a pas de réponse univoque, et que le milieu immobilier est capable de composer avec cette nouvelle taxe. Neuchâtel et la taxe, une histoire ancienne Au sein des milieux de l’immobilier et de l’aménagement, le canton de Neuchâtel est régulièrement désigné comme le bon élève de la classe «nouvelle LAT». En effet, lors de la dernière mise à jour du Plan directeur cantonal, validée par le Conseil fédéral en 2013, Neuchâtel s’est inspiré de la révision de la LAT en cours au niveau national pour mettre en place plusieurs mesures d’aménagement au niveau cantonal qui sont devenues depuis une réalité pour tous les cantons suisses. Cet article aborde les incidences de la mise en place de cette taxe pour la pratique immobilière et foncière dans le canton et en Suisse. A Neuchâtel, la taxe sur la plus-value foncière existe depuis l’adoption de la première loi cantonale sur l’aménagement du territoire (LCAT) en 1986. Elle fait partie intégrante de l’élaboration des coûts de tout projet immobilier confronté à un classement de parcelles en zone à bâtir. Les articles 33 à 37 de la LCAT définissent un prélèvement auprès du propriétaire foncier par l’Etat de 20 % sur le montant de la plus-value générée par la mesure d’aménagement. De par son ancienneté à Neuchâtel, cette mesure d’aménagement ne fait plus débat et fait partie du paysage institutionnel et juridique des professionnels de l’immobilier. Cependant, suite à l’acceptation par le peuple de la révision de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT), Neuchâtel figure parmi les cantons qui doivent redéfinir leurs zonages et identifier leurs besoins en termes de zones à bâtir et de potentiel de déclassement de terrains pour atteindre les objectifs fixés par la loi. Pour comprendre les enjeux de la taxe sur la plus-value foncière, il est utile de faire un détour par le marché immobilier neuchâtelois. Globalement, les marchés immobiliers suisses sont fortement ancrés dans les réalités locales et régionales. Au niveau neuchâtelois, un bien ne se vendra pas de la même manière et au même prix sur le Littoral, au Val-de-Travers ou à la Chaux-de-Fonds. Le Littoral sera fort probablement peu touché par le déclassement de zone, contrairement aux communes des montagnes neuchâteloises qui devront revoir leur zonage. De par la densification vers l’intérieur du Littoral [ILL. 1] et le fort boom immobilier de ces dernières décennies, peu de nouveaux terrains sont susceptibles d’être classés en zone constructible. En effet, à part certaines réserves telles que les zones d’utilisation différée, la plupart des parcelles se situent déjà en zone à bâtir. Ceci fait dire à certains praticiens consultés (notaires, avocats, architectes, fiscalistes, aménagistes) que la thématique de la taxe sur la plus-value foncière tend à devenir de l’histoire ancienne à Neuchâtel. Impacts de la taxe sur les prix de l’immobilier La perception de la taxe est toutefois une réalité avec laquelle les praticiens doivent composer, surtout dans un contexte général de densification. Pour l’illustrer, prenons trois exemples d’incidences limitées de la taxe sur la fixation des prix du marché, une thématique qui a fait partie du cœur de la campagne de votation du 3 mars 2013 sur la LAT. Chacun des cas peut correspondre à un zonage différent.

1. Mise en zone à bâtir et vente à l’unité: Dans le premier cas, celui d’une promotion, les projets immobiliers vont être planifiés, élaborés, puis revendus par unité (PPE, villas) à partir d’une zone agricole transformée en zone villa ou de faible à moyenne densité [ILL. 2]. Le propriétaire foncier fera son calcul de rentabilité en répercutant le montant de l’ensemble de ses coûts (achat du terrain, participation à l’élaboration du plan de quartier dans lequel ces terrains se situent, coûts de construction, différentes taxes dont celle sur la plus-value foncière) sur la vente finale. En ce sens, la taxation sur la plus-value constitue un paramètre parmi d’autres de la fixation de la valeur de l’investissement immobilier et du prix de vente de l’objet, sans pour autant en constituer la part déterminante. 2. Densification d’une zone à bâtir et vente de l’immeuble: Dans le deuxième cas, celui d’immeubles locatifs résidentiels ou commerciaux construits à partir de la transformation d’une zone d’habitation de faible densité en une zone de forte densité, le bâtiment est construit, puis vendu sur le marché. Dans ce cas-là, le vendeur pourra vouloir répercuter le montant de la taxe sur le montant de la vente de l’immeuble. Toutefois, même si actuellement la rareté des biens de rendement fait augmenter leur valeur sur le marché, le montant de la taxe demeure faible par rapport au prix de vente de ce genre d’objets, surtout dans une zone densifiée. 3. Immeuble construit comme investissement locatif: Dans le troisième cas, celui de la construction d’un bâtiment locatif résidentiel, industriel ou commercial qui demeure propriété de l’investisseur, peu importe le type de zone, le montant de la taxe sera également reporté sur le prix de l’investissement. Cependant, ce sont avant tout les potentiels de revenus locatifs, donc le marché local et régional, qui définiront la valeur du bien. De plus, si un terrain n’a pas encore fait l’objet de la taxation, sa valeur en sera diminuée dans la mesure ou l’acheteur-investisseur déduira le montant de la taxe de la valeur du terrain qu’il acquiert, la perception de la plus-value foncière se faisant au plus tard «lors de l’aliénation du bien fonds» (LCAT art. 37, version du 2 octobre 1991) ou de la construction de la parcelle (art. 5 LAT). De manière générale, le montant de la taxe sera plutôt intégré au calcul de la valeur du bien et de l’investissement. La taxe n’aura pas d’influence sur les coûts de construction, ni directement sur les prix des loyers à fixer, sachant que pour ces derniers, ce sont surtout les conditions structurelles des marchés (réglementation, offre et demande, situation économique, etc.) qui définissent la fourchette de prix applicable. La localisation et le zonage initial sont des paramètres déterminants de la taxe. En effet, la valeur du terrain qui est classé en zone d’urbanisation ou en zone à densifier constituera un pourcentage plus ou moins élevé du coût total de l’investissement en fonction de la situation géographique du terrain. Dans les secteurs urbains qui connaissent des changements de zone, le coût du terrain peut dans certains cas exceptionnels dépasser les 50 %. De plus, les calculs des coûts des projets immobiliers actuels sont très serrés. Le montant de la taxe peut alors constituer un paramètre important du calcul des coûts totaux. Selon cette logique, la localisation des marchés a une influence sur les plus-values. Le gain réalisé par le propriétaire d’un terrain devenant constructible ou changeant de zone au fond du Val-de-Travers ne sera pas aussi important, que si l’on considère le Littoral. La même opération dans la région de Nyon sur l’Arc lémanique ou sur les bords du lac de Lucerne verra le montant de la plus-value fortement augmenter, la valeur des parcelles étant bien différente. En fonction des COLLAGE 3/16

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[ILL. 3]  Zone d’utilisation différée (ZUD) à Cortaillod. Exemple de terrains pouvant faire l’objet d’un classement futur en zone à bâtir. La taxe sur la plus-value foncière serait alors perçue. (Photo: Patrick Durrer)

[ILL. 3]

contextes légaux cantonaux et de l’offre et la demande régionale, le montant de la taxe sur la plus-value sera donc plus ou moins élevé. Les prix des objets à la vente le seront également. En résumé, les terrains à bâtir commencent à se faire rares et le canton de Neuchâtel doit trouver, en partenariat avec les communes, des terrains à déclasser. Le potentiel de perception de la taxe à partir des zones agricoles est donc en diminution. Reste la densification via la réaffectation des zones d’urbanisation (qui ne fait pas l’objet d’un prélèvement de la plus-value actuellement dans le canton de Neuchâtel). Du point de vue du propriétaire, la tendance sera de reporter l’ensemble des coûts, taxe sur la plus-value comprise, sur le montant de l’investissement et /ou le prix de vente des objets. Ces points sont au cœur de chaque négociation immobilière.

du registre foncier. Son application dépend de la temporalité de chaque projet immobilier et du zonage de départ. La taxe sur la plus-value foncière a donc un impact sur les prix des immeubles et la valeur des investissements, mais elle n’est pas suffisante pour démotiver les propriétaires à effectuer des changements de zone, quand les lois le permettent.

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ZUSAMMENFASSUNG Begrenzter und positiver Einfluss der Mehrwertabgabe in Neuenburg – Ein Blick auf den Immobilienbereich

La taxe n’est pas un frein à l’urbanisation Une nouvelle génération de praticiens envisage la taxe non plus comme une contrainte, mais comme un outil qui oblige les acteurs du marché (étatique ou privé) à se coordonner. Les recettes de la taxe permettent en effet selon le contexte can- Im Fokus stehen die Auswirkungen der Mehrwertabgabe auf tonal de dédommager les propriétaires, mais aussi d’investir die Immobilien- und Bodenpolitik im Kanton Neuenburg. Erfahdans des infrastructures. L’équilibre doit être trouvé entre rungen zeigen, dass die Abgabe nicht als Bremse wirkt, wenn les prérogatives du capital qui doit produire un rendement et es darum geht, Grundstücke neu als Bauland einzuzonen. Die les nécessités de l’Etat qui doit répondre aux problématiques Besteuerung in der Höhe von 20 % des durch Planungsmassterritoriales générées par l’augmentation démographique (la nahmen generierten Mehrwerts wird im Kanton Neuenburg seit taxe sur la plus-value foncière étant un de ces outils). Le 1986 praktiziert. In einem Kanton mit immer weniger Baulandrisque est de voir les processus de planification du territoire Einzonungen verlieren die Diskussionen rund um das Thema et leur mise en oeuvre au niveau local devenir de plus en plus allerdings zunehmend an Wichtigkeit. complexes et conflictuels. L’objectif que les services de l’Etat Die vom Immobiliensektor akzeptierte Abgabe wirkt sich et les professionnels peuvent donc partager est la volonté jedoch je nach Marktbereich und Art des Geschäfts unterde produire un environnement bâti de meilleure qualité tout schiedlich stark auf die Boden- und Liegenschaftspreise aus. en évitant le mitage du territoire qui entame les ressources Bei Kaufobjekten (Einfamilienhäuser, Stockwerkeigentum) de la Suisse. A ce titre, la perception de la taxe sur la plus- werden diese Kosten in der Regel auf die Verkaufspreise abvalue foncière peut être considérée comme un outil mettant gewälzt. Der Wert eines Renditeobjekts wiederum hängt ween lumière la nécessité pour les acteurs publics et privés du sentlich vom Mietertrag ab. In diesem Fall wird der Betrag territoire de bien se coordonner. der Abgabe in die Kosten eingerechnet und wenn möglich vom En permettant de dédommager des propriétaires qui voient Bodenpreis abgezogen. In städtischen Gebieten, wo das Land leur terrain déclassé, la perception de la taxe contribue à allenfalls einen grossen Anteil der gesamten Investitions­ l’échelle des territoires communaux et cantonaux à clarifier la kosten darstellt und der Handlungsspielraum klein ist, kann situation foncière des zones constructibles et à ne pas freiner die Abgabe zu einem wichtigen Faktor der Kostenberechnung les possibilités d’investissement. Les investisseurs aiment la werden. Wie die Erfahrungen im Kanton Neuenburg zeigen, ist clarté. Tout en permettant des équilibrages, cet outil ne fait jedoch der Einfluss auf Umzonungen begrenzt. Doch die Abgapas obstacle à la mission de l’économie immobilière, à savoir be macht deutlich, dass neben den reinen Preisberechnungen produire un habitat de qualité et générer une certaine ren- eine Koordination zwischen den kantonalen Ämtern und der tabilité. Immobilienwirtschaft notwendig ist. Es muss ein Gleichgewicht En guise de conclusion, la taxe sur la plus-value foncière gefunden werden zwischen den Rentabilitätsansprüchen und est nécessairement reportée sur le prix final par le propriétaire den Bedürfnissen des Kantons, der auf die durch das Bevölou le constructeur. Toutefois, la perception de la taxe n’in- kerungswachstum entstandenen raumplanerischen Probleme tervient pas de manière unique sur l’ensemble des parcelles reagieren muss. 26

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Verdichten mit Holz – Mit Holz in die Höhe FORUM

SUSAN GLÄTTLI Geografin und Journalistin, Agentur ecotext, Bern.

[ABB. 1]

[ABB. 1] Visualisierung

Die Siedlung Nessleren wird um zwei Geschosse aufgestockt und energetisch saniert – dabei kommt Holz als Baumaterial zum Einsatz. Warum sich Holz für das ­Bauen im Bestand und damit für Verdichtung eignet, hat die Hochschule Luzern über Jahre untersucht: zu den wichtigsten Argumenten zählen Leichtigkeit und kurze Bauzeit. Das alte Dach des Hauses liegt zerlegt in den Mulden. Dort, wo es vorher war, werden gerade Holzbauelemente auf dem Betonunterbau fixiert. Kabelkanäle ragen aus den Dämmplatten und schlängeln sich durch Löcher in den Balken, in luftiger Höhe fügen die Holzbauer ein neues Stockwerk zusammen. Noch sind von aussen Verbindungen und Holzplatten sichtbar, wenige Tage später ist alles verschalt. Unten alt, oben neu: Ein Besuch in Köniz, Kanton Bern.

der aufgestockten Sanierungsbedürftig Siedlung Nessleren Die Wohnüberbauung Nessleren ist in Köniz. (Quelle: previs) nach über 30 Jahren Nutzung renovationsbedürftig geworden. Die drei institutionellen Eigentümer haben sich entschlossen, neben der energetischen Sanierung zwei zusätzliche Geschosse in Holzbauweise aufzusetzen, die Grundfläche leicht zu erweitern und einen Lift einzubauen. Die Wohnüberbauung lag in einer Regelbauzone, die drei Geschosse und eine Ausnützungziffer von 0.5–0.8 zuliess, dies wurde aber nicht voll umgesetzt. Zwischen den Gebäuden liegen grosse Abstände und Grünräume, die bei der Bewilligung des Umbaus als wichtige Qualität der Siedlung erkannt wurde. Die Verdichtung sollte daher primär in die Höhe stattfinden und nur wenig in die Breite.

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[ABB. 2]  Rund um den Liftschacht werden die Elemente, die in Ramsei vorproduziert wurden, platziert. (Foto: zVg)

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Bonus Ausnützungsziffer Das Bauherrenkonsortium ging 2010 mit diesen Grundlagen zur Gemeinde Köniz und legte seine Absicht dar. Raymond Borle, stellvertretender Gemeindeplaner, berichtet: «Wir haben im Gespräch herausgefunden, dass sie bei der Sanierung eine hohe Energieeffizienz der Bauten anstreben, was sehr im Sinn der Gemeinde ist. Dadurch konnten wir einen Ausnutzungsbonus gewähren.» Damit der Bonus in zusätzliche Höhe umgesetzt und die weitläufigen Grünräume erhalten werden konnten, mussten die Ortsplaner die Regelbauzone in eine Zone mit Planungspflicht (ZPP) umwandeln. 2011 stimmte die Bevölkerung von Köniz dieser Umzonung zu. Dieses Jahr wird nun die erste Etappe realisiert: 185 der insgesamt geplanten 325 Wohnungen werden erstellt. Bedürfnissen begegnen Wohnraum schaffen kann bedeuten Anbauen, Aufstocken, Lücken füllen, aber auch Wände verschieben. «Beim Verdichten geht es nicht nur darum, auf einer Parzelle möglichst viel Wohn- oder Nutzfläche schaffen, die Grundrisse müssen den Bedürfnissen entsprechend angepasst werden.» erklärt Ulrike Sturm vom Forschungsprojekt «Smart Density» an der Hochschule Luzern. Familien würden heute grosszügigere Wohnungen ab 4 Zimmern wählen, die alten Grundrisse mit 3-Zimmerwohnungen seien also eher von Einzelpersonen und Paaren genutzt und unterbesetzt. Ein Ziel der Umbauprojekte, die an der Hochschule untersucht wurden, sei es jeweils gewesen, durch Anbauten und Balkone Wohnraum zu schaffen, der den heutigen Bedürfnissen von Familien entspricht. Bauen im Bestand Beim Bauen im Bestand ist wegen der Statik leichtes Baumaterial nötig. «Mit Holz oder einer leichten M ­ etallkonstruktion können meist ohne zusätzliche Abstützung in den unteren Geschossen weitere Etagen aufgesetzt werden» sagt Hans Jufer von der Holzbaufirma Hector Egger Holzbau AG Langenthal, der bereits bei der Ausschreibung für die Aufstockung am Nessleren­weg beteiligt war. Anders als bei einem Neubau ist auch die schnelle und nässefreie Verarbeitung sehr willkommen, denn die Baustelle liegt direkt über oder neben bewohnten Wohnungen. Die Nachbarn sind dankbar, wenn sie nur wenige Tage von Lärm und Staub umflutet werden. Diesem Umstand kommt der moderne Holzbau mit der Vorfabrikation in der Werkstatt entgegen. 28

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Vorfabrikation «Vor 15 Jahren war das Vorfertigen noch nicht sehr verbreitet. Inzwischen kennen die Planer und Architekten den modernen Holzbau recht gut und wissen ihn projektspezifisch intelligent einzusetzen. Im Unterschied zum Massivbau müssen aber viele konzeptrelevante Entscheidungen bereits von Anfang an getroffen werden.», sagt Hans Jufer. Erforderliche Platzverhältnisse für Installationen und Leitungen seien wichtige Planungskoeffizenten für die sorgenfreie Umsetzung. Die vorfabrizierten Elemente enthalten nämlich bereits Wärmedämmung, Verschalung, Platz für elektrische Installationen und manchmal auch gleich die Fenster. Die gut abgedichteten, optimal gross gewählten Module können innert Stunden bis Tagen verbaut werden. Der bestehende Teil des Hauses ist dadurch nur sehr kurze Zeit der Witterung ausgesetzt ist. Diese Reihe an Vorteilen führen dazu, dass immer mehr die Elementbauweise zum Zug kommt. So auch für die Aufstockung der Siedlung am Nesslerenweg. Für die Aussenverschalung wurde ebenfalls Holz gewählt – zu einem guten Teil Weisstannenholz aus dem Emmental, wie der Markus Gerber von der ausführenden Holzbaufirma Kühni berichtet. Hochhäuser aus Holz? Dass auch bei vielgeschossigen Bauten Holz als Bau­ material in Frage kommt, wissen nicht alle. Dabei sind seit ein paar Jahren Holzbauten mit sechs und mehr Geschossen an der Tagesordnung. Ulrike Sturm mit ihrer Forschungsgruppe hat herausgefunden: Kleineigentümer haben grundsätzlich wenig Kenntnisse über die Möglichkeiten des Holzbaus. Profis hingegen, also Immobilienfirmen und Baugenossenschaften hingegen sind meist gut informiert. Dass bis anhin mit Holz nur wenig in die Höhe gebaut wurde, hat mit den Bauvorschriften zu tun. Bis ins Jahr 2005 waren Holzbauten nämlich limitiert auf zwei bis drei Geschosse. Bereits ab diesem Jahr gibt es aber keine solchen Bestimmungen mehr: Das Verhalten von Holzkonstruktionen im Brandfall ist vorteilhaft, und entsprechend konstruierte Holzhochhäuser halten auch Erdbeben stand. Also grünes Licht für die Aufstockungen in der Nessleren und anderswo.


Zonenumbau Wenn sich ein Bedarf an Nutzfläche abzeichnet, reagieren viele Gemeinden mit einem Anheben der maximal zulässigen Gebäudehöhe in bestimmten Zonen, weil keine neuen Bauzonen eingerichtet werden dürfen. «Dies gibt aber nur die Möglichkeit aufzustocken» wendet Ulrike Sturm ein. Die Eigentümer würden die Möglichkeiten in die Höhe zu bauen erst nutzen, wenn sie selbst mehr Platz brauchen, eine Einnahmequelle suchen oder die jüngere Generation ins Haus holen wollen. Laut Sturm kommunizieren Gemeinden zurzeit noch nicht aktiv über Verdichtung, obwohl diese grundsätzlich erwünscht ist und die Ortsplaner Zonen für Verdichtung identifizieren. Es sei aber möglich, dass in Zukunft kommunale oder regionale Fachstellen interessierte Liegenschaftsbesitzer informieren und beraten.

NEUES WEITERBILUNGSANGEBOT: CAS DIGITALE VERNETZUNG IM HOLZBAU

Das grösste Potential, Qualität und Effizienz in der Holzbranche zu steigern, liegt in der Digitalisierung. Alle Prozesse, vom Entwurf bis zur Montage, werden dafür konsequent digital vernetzt mit Hilfe von «Building Information Modeling». Der Kurs startet am 27. Oktober 2016. (www.ahb.bfh.ch/ digitalevernetzung)

LINKS

www.nessleren.ch Projektwebseite, Stand der Arbeiten, Visualisierungen www.kuehni-ag.ch/news/erneuerung-und-verdichtungueberbauung-nessleren Aktuelle Bilder von der Baustelle Nessleren in Köniz http://issuu.com/lignum/docs/lit29_d Publikation von lignatec: Smart Density. Erneuern und Verdichten mit Holz. Mit Praxisbeispielen.

DER AKTIONSPLAN HOLZ

Der Aktionsplan Holz des Bundes zielt darauf ab, dass Holz aus Schweizer Wäldern nachhaltig bereitgestellt und ressourceneffizient im Sinne einer Kaskade verwertet wird. Er unterstützt Projekte z. B. im Bereich der angewandten Forschung und Wissensvermittlung zu Bauen am Bestand mit Holz und grossvolumige Holzbauten. Träger des Programms ist das BAFU. (www.bafu.admin.ch/aktionsplan-holz)

Inserat

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Nachrichten FSU/Informations de la FSU/Informazioni della FSU INFO

MERCI ANDREAS!

Andreas Gerber, Bern, ein Pionier und Urgestein der Redaktionskommission der COLLAGE hört auf. Seit der Gründung der Zeitschrift COLLAGE vor 23 Jahren hat Andreas Gerber in der Redaktionskommission mitgearbeitet. Zusammen mit Redaktionskolleginnen und Kollegen war er in zahlreichen Heften für den thematischen Teil verantwortlich. Andreas hat nicht nur am Aufbau der COLLAGE mitgewirkt. 1988 wurde er vom Vorstand des Bundes Schweizer Planer BSP beauftragt, Ideen für eine verbesserte Information und Kommunikation des Verbandes zu entwickeln. Sie reichten von möglichen Kooperationen mit anderen fachnahen Institutionen bis hin zur eigenen Publikation. Der Durchbruch gelang schliesslich in der Zusammenarbeit mit den beiden Ehemaligenverbänden BVS und VRN und ihren eigenen Publikationsblättern. Von einem gemeinsamen Publikationsorgan konnten alle profitieren und so entstand 1993 die erste Ausgabe der COLLAGE – mit Andreas Gerber als Reaktionsmitglied.

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Andreas war über all die Jahre hinweg eine wichtige Stütze der Redaktionskommission. Ein Planer der frühen Generation, mit viel Erfahrung und vielen nützlichen Beziehungen. Über die ganze Zeit erschien uns Andreas irgendwie alterslos, er gehörte einfach dazu. Seine Wesensart prägte die Diskussionen in der Redaktion. Er setzte in «seinen» Heften und mit seinen selbstverfassten Artikeln klare Zeichen: fundiert, kritisch, engagiert, aber unaufgeregt brachte er sich ein. Kaum jemand hinterfragte die Dinge so, wie er es tat. Aber er war kein Miesmacher. Nein, er wollte es einfach ganz genau wissen und ging den Themen unerschrocken auf den Grund. Eine sozial gerechte und ökologisch nachhaltige Bodennutzung und eine Raumentwicklung, die gestalterischen Qualitäten sicherstellte, waren stets seine Richtschnur. Nun hört Andreas definitiv auf. Aber er setzt sich nicht einfach zur Ruhe. Andreas will sich der Kunst des Dokumentarfilms widmen. Und so hoffen und freuen wir uns auf seinen ersten Film – vielleicht sogar einen mit räumlichem Bezug? Wir sind gespannt; bis dann und merci, Res! Frank Argast, Präsident FSU Henri Leuzinger, Produktion COLLAGE, für die Redaktions­kommission


VERANSTALTUNG /MANIFESTATION

MITGLIEDER / MEMBRES

Save the date

Mutationen / Changements  01.03.2016–30.04.2016

Zentralkonferenz 2016: Freitag, 11. November 2016 im KKL Luzern Conférence centrale 2016: Vendredi 11 novembre 2016, KKL Lucerne

VERANSTALTUNG /MANIFESTATION

Vorankündigung / Annonce anticipée Zentralkonferenz 2017: Freitag, 17. November 2017 im KKL Luzern Conférence centrale 2017: Vendredi 17 novembre 2017, KKL Lucerne

Eintritte / Adhésions Ordentliche Mitglieder / Membres ordinaires: Basler Manuel, Brugg Chaze Emmanuel, Genève Dreyfuss Prod’Hom Maud, Carouge Grimaître Frédéric, Montcherand Loichat Clara, Porrentruy Scheidegger Christian, Cologny Stämpfli Félix, Le Lignon Genève Studierende / Etudiant(e)s: Drouilles Judith, Lausanne Piazza Tommaso, Agno Sossauer Simon, Satigny Wechsel / Changements de statut Übertritt Verbundenes Mitglied zu Ordentlichem Mitglied / De membre allié à membre ordinaire: Maurer Marc, Köniz Übertritt Studierende zu Ordentlichem Mitglied / De membre étudiant à membre ordinaire Guinand Sandra, Bussy-Chardonney

REDAKTIONSSCHLUSS FSU INFO/ DÉLAI RÉDACTIONNEL FSU INFO

Bitte senden Sie uns Ihre Beiträge per Mail bzw. per Post. Für eine frühzeitige Voranmeldung Ihres Beitrages sind wir dankbar.  / Merci de nous envoyer vos communications par e-mail ou par courrier et de nous les annoncer à l’avance. Nr. Redaktionsschluss Versand COLLAGE  No Délai rédactionnel Envoi COLLAGE 4/ 16 25.06.2016 19.08.2016 5/ 16 22.08.2016 18.10.2016 6 / 16 24.10.2016 19.12.2016

KONTAKT / CONTACT / CONTATTO

Fédération suisse des urbanistes Fachverband Schweizer RaumplanerInnen Federazione svizzera degli urbanisti Federaziun svizra d’urbanists Geschäftsstelle, Alexanderstrasse 38, Postfach 216, 7001 Chur Tel 044 283 40 40, Fax 044 283 40 41 info@f-s-u.ch, www.f-s-u.ch

Austritte / Départs Büromitglieder / Bureaux membres SAM Architekten und Partner AG, Zürich Studierende / Etudiant(e)s: (Austritt aufgrund Studienabschluss / Départ pour cause de fin d’études) Artique Mélanie, Versoix Baur Philipp, Lenzburg Brändle Fabienne, Aarau Rohr Buntschu Joël-Pascal, Solothurn Hengstermann Andreas, Bern Kapp Roger, Meyrin Kleiner Lukas, Niederlenz Lüdi Christian, Domat /Ems Mühlich Nicolas, Stäfa Nobs Angélique, La Chaux-de-Fonds Roduner Thomas, Au SG Sciuchetti Dario, Landquart Wisnia Nicolas, Lausanne

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Collage 3/16 Taxer la plus-value / Den Mehrwert besteuern  

«Taxer la plus-value: bilan et perspectives» – Taxer une partie de la plus-value générée par les mesures d’aménagement du territoire, les ca...

Collage 3/16 Taxer la plus-value / Den Mehrwert besteuern  

«Taxer la plus-value: bilan et perspectives» – Taxer une partie de la plus-value générée par les mesures d’aménagement du territoire, les ca...

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