__MAIN_TEXT__

Page 1

Politikëndjekës apo POLitikëbërës Alternativa mbi Zhvillimin urban, manaxhimin e territorit dhe tË mjedisit

Editorë: Dritan Shutina dhe Rudina Toto

Instituti Kërkimor Shkencor IKSH_POLIS


Politikëndjekës apo Politikëbërës Alternativa mbi Zhvillimin urban, manaxhimin e territorit dhe të mjedisit Editorë: Dritan Shutina dhe Rudina Toto Karikatura nga Ruzhdi Keçi © Të gjitha të drejtat i janë rezervuar Co-PLAN, Instituti për Zhvillimin e Habitatit dhe Universiteti Polis, Shkolla Ndërkombëtare e Arkitekturës dhe e Politikave të Zhvillimit Urban. Autostrada Tiranë-Durrës, km i 5-të, Kashar, KP 2995. www.co-plan.org / co-plan@co-plan.org; www.universitetipolis.edu.al / contact@universitetipolis.edu.al

Redaktor letrar: Naim Balla

Mbështetur dhe financuar nga: Think Tank Fund, Open Society Institute (OSI), Budapest. Opinionet dhe sugjerimet e shprehura në këtë libër, jo domosdoshmërisht përfaqësojnë opinionin e OSI. Artikujt e këtij libri janë përgatitur me mbështetjen e çmuar të OSI, Budapest; Ambasadës së Vendeve të Ulëta në Tiranë; LGPA, USAID, Albania; dhe të Komisionit Europian.

ISBN: 978-99956 Realizimi Grafik: Shtypur nga:

botime afrojdit

botime afrojdit

Tel: +355 4 2266735

Tel: +355 4 2266735


Mirënjohje Autorët falenderojnë të gjithë bashkëpunëtorët që në mënyrë të drejtpërdrejtë ose jo, kanë kontribuar në realizimin e punës kërkimore dhe në formulimin e rekomandimeve në nivel politikash. Në mënyrë të veçantë, falenderojmë Z. Peter Nientied, Z. Goran Buldioski, Z. David Smith, Z. Besnik Aliaj, Z. Sotir Dhamo dhe Z. Robert Girejko.


Tabela e Lëndës KAPITULLI I Individi, Shoqëria dhe Realiteti Urban Sfidat e pushtetit vendor mbi Zhvillimet Urbane dhe Sektorin e Strehimit në Shqipëri Anila Gjika, Dritan Shutina Taksa mbi pasurinë e paluajtshme Instrumenti për rritjen e të ardhurave dhe zbatimin e politikave urbane në nivel vendor Anila Gjika, Dritan Shutina Planifikimi i territorit - Nga ligji në reformë Rudina TOTO, Eriselda ÇOBO KAPITULLI II A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor? Përpunimi dhe sistemimi përfundimtar i mbetjeve të ngurta urbane Konalsi GJOKA

15

46

82

109

Minimizimi i mbetjeve si një hap kyç në e manaxhimin e mbetjeve të ngurta urbane Konalsi GJOKA

129

Politika e mbulimit të kostos në shërbimin e manaxhimit të mbetjeve të ngurta urbane Konalsi GJOKA

149


Ndryshimi i qasjes ndaj efiçiencës së energjisë në stokun e ndërtimeve të banimit Redion Biba Sistemet e Manaxhimit Mjedisor në Institucionet Publike Teida SHEHI Energjia dhe Turizmi në Shqipëri: Sfidat për zhvillim të qëndrueshëm mjedisor Luca Jacopo Uberti KAPITULLI III Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë Rajonalizimi i Shqipërisë përkundrejt Reformës Territoriale Rudina Toto

172

204

225

279

Rajonalizimi i Shqipërisë në debat - fuqizimi i decentralizimit dhe evoluimi drejt zhvillimit rajonal Rudina Toto

315

Zhvillimi Rajonal në Shqipëri - sfida e zhvillimit apo e integrimit? Iris Kuqi, Dritan Shutina

343


Shkurtimet EE SNB SB ABB PPP BE SKE Ktoe EPBD

Efiçienca e energjisë Stoku i ndërtesave të banimit Stoku i banesave Asamble e bashkëpronarëve të banesave Partneriteti publik-privat Bashkimi Europian Strategjia Kombëtare e Energjisë (2007) Kilo (103) ton ekuivalent naftë Direktiva për efiçiencën e energjisë në banesa (Energy Performance Building Directive) VKM Vendim i Këshillit të Ministrave EMAS Skemat e Auditimit dhe Manaxhimit Mjedisor HACCP Sistemet e sigurisë së ushqimit ISO Organizata Ndërkombëtare e Standardeve KE Komisioni Evropian METE Ministria Ekonomisë Tregtisë dhe Energjitikës MSA Marrëveshja e Stabilizim-Asocimit SME Ndërmarrjet e Vogla dhe të Mesme AKZHR Agjenci Kombëtare për Zhvillim Rajonal AZHR Agjenci për Zhvillim Rajonal KE Komisioni Europian DP Drejtoria e Përgjithshme FEZHR Fondi Europian i Zhvillimit Rajonal FES Fondi Europian Social FZHR Fondi i Zhvillimit Rajonal KKS Kuadri i Koherencës Strategjike KS Kordinatori Strategjik PO Programi Operacional


METE Ministria e Ekonomisë, Tregtisë dhe Energjetikës MIE Minsitria e Integrimit Europian DEBASKON Departamenti i Bashkërendimit të Strategjive dhe Koordinimit të Ndihmës së Huaj ZHR Zhvillim Rajonal ZHBNJ Zhvillimi i Burimeve Njerëzore SNZHR Strategjia Ndërsektoriale për Zhvillim Rajonal SKZHI Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim NJQV Njësi e Qeverisjes Vendore NUTS Nomenklatura e Njësive Territoriale Statistikore KM Këshilli i Ministrave ISD Mbështetje e Integruar për Decentralizimin IPA Instrumentet e Para të Aderimit ISPA Instrumentet për Politika Strukturore për Para aderimin SAPARD Programi Special i Aderimit për Bujqësi dhe Zhvillim Rural CARDS Asistenca e Komunitetit për Rindërtim, Zhvillim dhe Stabilizim VI Vlerësimi Institucional


Parathënie

“I sëmuri e shëron vetë vetveten” Søren Kierkegaard Ashtu si individi, çdo sistem shoqëror ka ciklin e vet të zhvillimit. Si një demokraci e re, sistemi ynë i qeverisjes ka ende mjaft për të bërë për të konsoliduar mekanizmat e tij institucionale. Por, duke qenë se “formati” i sistemit demokratik që ne po adoptojmë i referohet demokracisë perëndimore, gabimisht mendohet që sistemi demokratik do të ndërtohet përmes “transpozimit” dhe jo përmes procesit të krijimit. Përgjatë gjithë tranzicionit, përfshirë këtu edhe procesin e integrimit, duket sikur klasa politike ia ka “deleguar” të menduarit udhëheqës partnerëve perëndimorë dhe vetë është bërë një “ndjekëse” dhe “përçuese” e udhëzimeve nga lart. Çdo përpjekje e bërë për të dalë nga kjo skemë është dëmtuar nga mungesa e njohurive të përshtatshme, mungesa e analizës së thelluar, ose nga interesa të ngushta. Në fakt, në thelb, kjo sjellje reflekton një dobësi mbarëshoqërore për të përpunuar alternativa zhvillimi, të cilat mund të vijnë të artikuluara përmes elitave politike ose intelektuale. Megjithatë, klasa politike, përkundrejt sfidimit të vetvetes, e ka gjetur mjaft të përshtatshme këtë sjellje pasi kjo jo vetëm e mundëson të fshehë paaftësinë udhëheqëse, por edhe e ndihmon atë të riciklojë vetveten. Ndërkohë që si destinacion kemi pranuar sistemin demokratik dhe familjen europiane, procesi për ta arritur, pavarësisht orientimeve ndaj eksperiencave të tjera, duhet të jetë tëresisht autentik, shqiptar. 9


Kjo duhet të ndodhë jo vetëm sepse ne kemi një kontekst kulturor dhe social tonin, i cili nuk mund të injorohet, por po aq edhe për faktin se ne si shoqëri do të duhet të bëjmë kompromiset tona në këtë proces. Këto kompromise do të kërkojnë që ne si shoqëri, duke u maturuar nga një bashkësi individësh në një tërësi qytetare, të pozicionohemi në mënyrë proaktive dhe të bëjmë zgjedhjen tonë. Roli i intitucioneve kërkimore e akademike dhe i shoqërisë civile në këtë proces është i pazëvendësueshëm dhe shumë i nevojshëm. Zhvillimi për të cilin po flasim dhe procesi të cilit i referohemi, në çdo rast, do të ndodhë në territor dhe do të përcaktohet nga mënyra se si perdoren burimet. Pra, midis shumë çështjeve të tjera, terrirori dhe mjedisi do të jenë një binom kyç, i cili do të ndikojë dhe do të ndikohet nga zgjedhja e shoqërisë shqiptare. Co-PLAN, si pjesë e shoqërisë civile, prej vitesh është përpjekur të kontribuojë në artikulimin e alternativave të ndryshme në lidhje me qeverisjen e mirë, dhe si një institucion kërkimor, ka ofruar dhe vazhdimisht ofron alternativa mbi zhvillimin urban, manaxhimin e territorit dhe të mjedisit. Përmes këtij publikimi, Co-PLAN synon të çojë më tej diskutimin për këto çështje, duke shpresuar që një pjesë e mirë e ideve të propozura në artikujt e këtij libri, do të bëhen pjesë e debatit profesional dhe politik, për t`u adoptur më tej në politika zhvillimi. Kapitulli i parë i këtij libri sjell një përshkrim të kontekstit shqiptar të zhvillimit, duke u fokusuar në dukurinë e zhvillimeve urbane të periudhës së tranzicionit shqiptar. Ky kapitull diskuton industrinë e ndërtimit në Shqipëri – si më e suksesshmja dhe më prodhuesja në ekonominë tonë të tregut, duke u përqendruar veçanërisht tek banesa dhe strehimi, dhe më pas tek instrumentet e ndryshme, që mund ta bëjnë këtë industri të qëndrueshme. Ndërkohë, edhe zhvillimi i territorit duhet të jetë i qëndrueshëm dhe nuk duhet të nënkuptojë vetëm procesin e ndërtimit. Industria e ndërtimit në Shqipëri, përmes informalitetit dhe energjisë së parregulluar, ka ofruar zgjidhje për strehim të përballueshëm dhe ka shërbyer si hapësirë investimi. E megjithatë, kjo përpjekje ka qenë e 10


paorientuar dhe e pashoqëruar me të gjitha investimet e nevojshme në infrastrukturë. Pra, nga një anë, kemi individë të aftë të kapin momentin dhe të maksimalizojnë përfitimet vetjake përmes hapësirës së krijuar me lindjen e një regjimi të ri ekonomik dhe politik në Shqipëri, dhe nga ana tjetër kemi autoritetet publike, që nuk i përgjigjen ritmit të individëve. Megjithatë, edhe mendësia e individëve në lidhje me të mirat publike nuk ndryshon. Shoqëria pret nga autoritetet pa menduar se si të artikulojë rolin dhe kontributin e saj në procesin e zhvillimit, me qëllim që ky i fundit të përfaqësojë interesat në mënyrë të balancuar. Nga pikëpamja e përputhjes së veprimit shoqëror me atë institucional, në lidhje me zhvillimin urban, moskuptimi i drejtë i roleve, të drejtave dhe përgjegjësive përkatëse në procesin e zhvillimit ka qenë një nga mangësitë thelbësore gjatë tranzicionit. Kjo ka ardhur si rezultat i të moskuptuarit të faktit që territori, pavarësisht se i përket sistemit urban, natyror apo bujqësor, është platforma e ndërveprimit të njeriut me habitatin që e rrethon dhe në të cilin bën pjesë. Territorit nuk i është dhënë rëndësia e duhur, por është parë vetëm si një burim për ta shfrytëzuar. Për më tepër, segmente të caktuara të shoqërisë dhe biznesit e kanë keqpërdorur, shpesh herë në kufjtë e të pakthyeshmes. Si rezultat, nuk ka ekzistuar interesi, ose në rastin më të mire ka pasur një kuptim të mangët për të ndërtuar një sistem zhvillimi urban, që jo vetëm t`u përgjigjet interesave vetjake të pavarura, por edhe të mbrojë interesin publik. Në Shqipëri, gjatë 10 viteve të fundit janë zhvilluar disa instrumente, që shkojnë në funksion të ekuilibrit midis interesit të shoqërisë dhe të individit. Mirëpo, këto instrumente janë zhvilluar deri në atë masë, sa të krijojnë fasadën e nevojshme, ose pikën e fillimit të rrugëzgjidhjes, pa e zgjidhur realisht problemin. Ekziston një mundësi, që ky ngërç të thyhet përmes ligjit të ri për territorin, i cili vendos disa rregulla të reja për zhvillimin. Megjithatë, ky ligj 11


nuk mund të përmirësojë thuajse asgjë për sa kohë që nuk ka hyrë plotësisht në fuqi dhe instrumentet e parashikuara prej tij nuk janë vënë në zbatim. Për më tepër, duhet të krijohet praktika, pra instrumentet duhet të zbatohen, dhe të mbartin brenda vetes edhe mekanizmin financiar funksional. Ligji ka ndërtuar disa instrumente të tilla, por në mungesë të mbështetjes që duhet t`i japë legjislacioni për taksat, është ende i pafuqishëm për veprim. Një instrument shumë domethënës do të ishte taksa e pasurisë, që mund të konsiderohet thuajse një instrument modern, për faktin se ai nuk është përdorur deri tani në Shqipëri, edhe pse në vende të ndryshme është gati-gati tradicional. Kjo taksë, nëse do të zbatohej edhe për tokën urbane, veç asaj bujqësore, dhe për çdo pasuri të paluajtshme, si dhe baza e saj do të ndryshonte për të reflektuar tregun, jo vetëm do të shtonte të ardhurat vendore, por do të krijonte lidhjen e munguar mes zhvillimit të tokës dhe harmonizimit të interesave private me ato publike. Artikulli i parë në këtë kapitull vendos kontekstin, ndërsa i dyti shpjegon lidhjen midis planifikimit, zhvillimit dhe politikës së të ardhurave vendore. I treti, duke shtjelluar ligjin dhe mundësitë e tij për zbatim, si edhe hapësirat që ofron ose që mund të ofrojë ai përmes akteve nënligjore, tregon se si mund të shtrohet platforma e duhur për planifikimin dhe zhvillimin e territorit, për të kaluar nga copëza instrumentesh në një reformë të vërtetë. Kapitulli i dytë ka në fokus të trajtesës mjedisin urban. Është një përpjekje për të treguar lidhjen e forte, që ekziston midis burimeve natyrore dhe veprimit njerëzor mbi to, varësinë e ndërsjellë, mundësinë që ka shoqëria për ta përmirësuar ndërveprimin, si dhe kostot që kjo do të kishte, veçanërisht për një vend si Shqipëria. Çështjet mjedisore në Shqipëri, shihen ende si të “dorës së dytë”. Kanë rëndësi për procesin e integrimit, por përpjekjet për t`i kthyer në një prioritet madhor dhe të vërtetë kombëtar, janë ende të dobëta. Baza ligjore për mjedisin është e plotësuar në një nivel të mirë, dhe po ashtu janë përgatitur dhe po përgatiten dokuemente të rëndësishme 12


strategjike. Por, duke qenë se mjedisi nuk është i decentralizuar, standardet mjedisore për shërbimet mungojnë, dhe ekspertiza është ende e paformuar për t`iu përgjigjur të gjitha nevojave, politikat për mjedisin në nivel qendror janë kryesisht importime nga BEja dhe shumë pak ose aspak të ushqyera me realitetin shqiptar. Duke qenë se ky është një moment, në të cilin ekziston vullneti për të krijuar politika të mira mjedisore, pavarësisht vështirësisë në zbatim si rezultat i “konfliktit të interesave midis sektorëve”, është e nevojshme që përvojat lokale, të bazuara në direktivat qendrore, të ushqejnë këto të fundit. Pra, të krijohet një qark i mbyllur, por që pas çdo cikli ngrihet në një nivel më të lartë cilësor. Kapitulli është ndërtuar në katër pjesë. Fillimisht, mbeturinat e ngurta vijnë si një ndër shërbimet kryesore në nivel vendor që kombinojnë njëherazi disa diskutime: ndikimi në mjedis, standardet në shërbimet publike, përfitimi ekonomik dhe zhvillimi ekonomik lokal, ekonomia e shkallës dhe rajonalizimi. Artikujt për manaxhimin e mbetjeve urbane mëtojnë t`i trajtojnë të gjitha këto çështje nga pikëpamja teknike dhe shkencore e përpilimit të instrumentit praktik për përdorim nga institucionet vendore, dhe e përgjithësimit dhe hartimit të rekomandimeve konkrete për përfshirje në politikat kombëtare. Në vijim të kapitullit, flitet për efiçiencën e energjisë në banesa dhe është paraqitur një propozim sa praktik, edhe me rekomandime në nivel politikash për mënyrën se si mjedisi, energjia dhe ndërtimit ndërthuren dhe njësohen. Konfliktin midis burimeve dhe sektoreve të ekonomisë e trajton akoma më mirë artikulli për energjinë dhe turizmin. Ky artikull hedh dritë mbi mënyrën se si do të duhej të prioritarizohej më mirë midis sektorëve të zhvillimit në Shqipëri dhe se si do të duhej të bëheshin zgjedhjet në funksion të së ardhmes europiane të Shqipërisë. Në përfundim, një artikull mbi sistemet e manaxhimit mjedisor, shtjellon edhe më hollësisht mënyrën se si duhen përfshirë institucionet publike në procesin e zhvillimit. Tashmë jo vetëm për rolin dhe detyrat e tyre ligjore të përditshme, por edhe për sjelljen e tyre mjedisore dhe për përgjegjshmërinë ndaj individit dhe shoqërisë. Në simfoni 13


me kapitullin e parë, gjejmë një mënyrë të re për t`iu treguar institucioneve publike, se cili është roli i tyre udhëheqës në zhvillim dhe se si këto institucione duhet ta marrin këtë rol. Kapitulli i tretë rikthehet tek territori, por në një shkallë fizike të ndryshme nga ajo që përshkruajnë dy pjesët e para të librit. Në qendër të diskutimit është “Rajoni”. Dhe çfarë është “Rajoni”? Përgjigjen e kësaj pyetjeje, mund ta “krijojë” gjithkush vetë, duke përdorur ingredientët e servirur në këtë kapitull, mesazhi i të cilit kërkon të përforcojë mesazhin e të gjithë librit, atë të krijimi të një politike shqiptare, për Shqipërinë dhe nevojat e shqiptarëve, në funksion të integrimit europian. Artikujt e këtij kapitulli përpiqen të tregojnë një kronologji të zhvillimit të mendimit, pozicionit dhe çështjeve që i përkasin rajonit dhe zhvillimit rajonal në Shqipëri. Kjo është gjithashtu një thirrje për ta parë çështjen e rajonit të ndërthurur ngushtë me të gjitha politikat aktuale të qeverisjes dhe për të sjellë në një tryezë të gjitha debatet e shkëputura mbi rajonalizimin, decentralizimin dhe zhvillimin rajonal. Është një kapitull që ndërtohet me shumë pyetje në hapje të tij dhe mbyllet me përgjigje “solide” dhe të qarta. Artikulli i parë synon që debatet e veçanta politike dhe publike për rajonalizimin, qarkun dhe zhvillim rajonal, jo vetëm t`i përshkruajë si ngushtësisht të lidhura me njëra-tjetrën, por edhe t`i vendosë në një kuadër më të gjerë gjeografik dhe shkencor. Artikulli i dytë, fokusohet veçanërisht tek qarku, duke prekur një aspekt të rëndësishëm të rajonalizimit: qartësimin e rolit të qarkut si fuqizim i decentralizimit dhe hapje e rrugës për zhvillimin rajonal. Artikulli i fundit, përqendrohet veçanërisht tek zhvillimi rajonal, duke përshkruar ndryshimin midis zhvillimit rajonal për qëllime të brendshme dhe atij të kërkuar nga Bashkimi Europian. Qëllimi është që t`u tregojë grupeve të interesit, se këto dy procese janë sa të lidhura, aq edhe të pavarur nga njëra-tjetra, dhe ky ndërveprim ka kostot e tij mbi shoqërinë shqiptare, kosto, të cilat duhet të merren në konsideratë në momentin e zgjedhjeve që ne do të bëjmë. 14


KAPITULLI I Individi, ShoqĂŤria dhe Realiteti Urban


Sfidat e pushtetit vendor mbi Zhvillimet Urbane dhe Sektorin e Strehimit në Shqipëri Anila Gjika Dritan Shutina

1. Përmbledhje Zhvillimet urbane në Shqipëri vazhdojnë të gjenerojnë ndjeshmëri të ndryshme, negative dhe pozitive. Në çdo rast, këto zhvillime reflektojnë në hapësirë transformimin social-ekonomik, nëpër të cilin ka kaluar dhe po kalon individi dhe shoqëria shqiptare. Ky transformim karakterizohet nga një energji e madhe e individit dhe mungesë aftësie e shtetit për të orientuar këtë energji. Për rrjedhojë, zhvillimi urban vazhdon të dominohet nga procese informale, me përfitime afatshkurtra dhe në kundërshtim me burimin e energjisë së individit “për një të ardhme më të mirë”. Parë në mënyrë retrospektive, ndryshimet politike dhe socialekonomike të periudhës pas-komuniste patjetër që do të shoqëroheshim me zhvillime urbane agresive. Kjo, jo vetëm për faktin se deri në vitet ’90 vetëm 35% e popullsisë ishte urbane, por edhe sepse sistemi i centralizuar kishte akumuluar shumë pabarazi sektoriale dhe rajonale, të cilat kërkonin një ekuilibër të ri. Në fakt, kalimi i shpejtë nga një ekonomi e centralizuar në një ekonomi të tregut të lirë nuk mund të shoqërohej me një transformim të menjëhershëm të institucioneve të qeverisjes në funksion të planifikimit efektiv dhe të përdorimit të investimeve 17


KAPITULLI I

në infrastrukturë si instrument thelbësor orientues të zhvillimit. Rrjedhimisht, procesi i centralizuar i planifikimit, ku shteti përcaktonte gjithçka dhe individi ishte instrument, u zëvendësua nga një realitet ku individi udhëheq zhvillimin dhe institucionet përpiqen të reformohen pa mundur të ndjekin të njëjtin ritëm (Shutina, 2009). Mirëpo, përse pas gati 20 vitesh, zhvillimi urban dhe sektori i strehimit në Shqipëri ende udhëhiqet spontanisht dhe vetëm nga iniciativa private? Fillimisht kur flasim për ndryshimin nga sistemi i centralizuar në atë të ekonomisë së tregut, nuk kemi analizuar sa duhet se me çfarë ideologjie u shoqërua ky ndryshim. Nëse para viteve ’90, përmes një plani funksionalist të përdorimit të tokës, shteti si politikëbërësi dhe kontrolluesi i vetëm i burimeve përcaktonte se ku dhe si do të organizohej prodhimi, ofrimi i shërbimeve, banimi etj., me adoptimin e ekonomisë së tregut ai humbi monopolin e ofruesit të vetëm të produkteve dhe shërbimeve. Por nëse tërheqja e shtetit si ofrues në treg, edhe pse e debatueshme për disa shërbime, ishte një zgjedhje logjike në funksion të fuqizimit të ekonomisë së tregut, tërheqja de facto nga roli rregullator në fushën e zhvillimit urban ishte një inerci e pamenduar që jo vetëm nuk mundësoi një zhvillim urban efiçient, por mbi të gjitha, korruptoi sistemin dhe ekstremizoi pragmatizmin individualist në raport me qytetin. Aktualisht, pavarësisht kontributit që ka dhënë urbanizimi në zbutjen e varfërisë, në mungesë të një planifikimi urban efektiv, ky proces është shoqëruar dhe me mjaft problem, si përjashtimi social, segregimi urban, dhe dëmtimet në mjedis (Shutina, 2009). Duke supozuar si racionale dhe jo të vetëkontrollueshme sjelljen e individit, roli i shtetit për të influencuar në sjelljen e individit në raport me interesin publik është i pazëvendësueshëm. Në këtë kontekst, hartimi i planeve urbane për të orientuar zhvillimin dhe investimet nuk është një luks, por një domosdoshmëri. Mungesa e alternativave për investime (përfshirë frikën nga krizat financiare), varësia nga remitancat dhe kapitali njerëzor i ulët i shtyjnë individët 18


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

të investojnë në pasuri të paluajtshme në mënyrë joefektive. Mosveprimi i shtetit stimulon këtë sjellje, e cila në përfundim mund të kthehet kundër vetë qytetarit. Për më tepër, vetë shoqëria (në nevojë kritike për investime publike) humbet nga shpërndarja jo efiçiente e burimeve. Shpesh, planifikimi urban barazohet vetëm me anën urbane të tij, dhe nuk shihet si një tërësi instrumentesh fizike, financiare, sociale, ekonomike dhe mjedisore që mundësojnë harmonizimin e interesave. Për ilustrim, vetëm përmes ushtrimit me efikasitet të taksës mbi tokën dhe ndërtesën, pushteti vendor mund të influencojë shtrirjen, intensitetin dhe kohën në të cilën zhvillohen ndërtimet. Sfida qëndron në atë se si do të stimulohen proceset transformuese në nivel komuniteti, lagjeje, qyteti, që na mundësojnë një zhvillim të qëndrueshëm. Kjo sfidë mund të përballet me sukses nëse segmentet pararoja të shoqërisë dhe vetë shteti, si shprehje e vullnetit kolektiv, angazhohen në procese transformuese urbane, të cilat harmonizojnë interesin privat me atë publik. Kjo do të thotë që planifikimi urban nuk konceptohet thjeshtë si ushtrim teknik, por si një instrument politikëbërës kompleks dhe shumëdimesional. Mbi të gjitha, do të thotë që planifikimi urban duhet të jetë pjesëmarrës në çdo nivel për të mundësuar demokracinë e drejtpërdrejtë në produktin urban. Rrjedhimisht, planifikimi urban bëhet në vetvete një proces transformues, ku individi përshtat sjelljen e tij në funksion të një vizioni të përbashkët mbi qytetin (Shutina, 2009).

19


KAPITULLI I

2. Zhvillimi urban dhe ndërtimi në kontekst Shqipëria e pasviteve ’90 pasqyron një tranzicion të gjatë e kompleks, si rezultat i ndryshimeve të ndodhura gjatë kalimit nga një sistem ekonomik i centralizuar, në një ekonomi të mbështetur në tregun e lirë. Shoqëria paskomuniste përjetoi ndryshime shumë të mëdha ekonomike dhe sociale, shpesh herë traumatike, të shoqëruara me degradimin/shpërbërjen e sistemit ‘totalitarist’ të planifikimit dhe të pronës shtetërore. Në pak vite, si rezultat i terapisë së “shock”-ut, u çmontuan simbolet e autoritetit e të kontrollit. Tranzicioni drejt tregut ndodhi pa asnjë përgatitje të strukturave mbështetëse institucionale e për më tepër, në mungesë thuajse të plotë të kornizës ligjore apo finanicare për të lehtësuar ndryshimet ekonomike. Transformimi i thellë kishte, padyshim, implikime të shumta ekonomike, sociale e politike për shoqërinë paskomuniste shqiptare, dhe kjo reflektohet ende sot në strukturën e ekonomisë, por edhe në zhvillimet urbane dhe sektorin e strehimit. Privatizimi i industrisë së ndërtimit dhe hapja e tregjeve të banesave të ndërtuara gjatë viteve të socializmit krijuan një mjedis të ri konkurrues. Individë dhe biznese nisën të ushtrojnë veprimtarinë e tyre brenda këtij mjedisi, duke u bërë gjatë pesëmbëdhjetë viteve (1993 – 2008) gjenerues, e njëkohësisht konsumatorë të një stoku ndërtesash që vlerësohet të jetë rreth 300,000 (270,590 ndërtesa informale1 [ALUIZNI2, 2009] + 36,2523 [INSTAT4, 2008] ndërtesa me leje ndërtimi). Ndërkohë që kontributi i sektorit publik në këtë stok nuk i kalon të 6,000 ndërtesat [INSTAT, 2008]. Për të kuptuar vlerën e këtyre shifrave theksojmë se gjatë periudhës së komunizmit në Shqipëri (1945 – 1989) janë ndërtuar në total 457,300 banesa. Ajo çka “shënon” karakteristikën kryesore të zhvillimeve urbane në Shqipëri, lidhet me mundësinë që për herë të parë ju 1 ALUIZNI, Numri i ndërtesave të vetëdeklaruara, 2009 2 Agjencia për Legalizim, Urbanizim, dhe Integrim të Zonave Informale 3 INSTAT, Numri i Lejeve të Ndërtimit në shkallë vendi, 2008 4 Instituti i Statistikave

20


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

ofrohet njerëzve. Të gjendur përballë alternativës për të zgjedhur vendbanimin e tyre, njerëzit filluan të zhvendosen masivisht prej zonave malore apo më pak të zhvilluara të vendit, në drejtim të Ultësirës Perëndimore e të qendrës, pranë mundësive më të mira për punë, shkollim e mirëqenie. Një lëvizje e përmasave të tilla, në kushtet e pamundësisë së shtetit për t’i paraprirë, krijoi presion shumë të madh për banesa e infrastrukturë, veçanërisht në qendrat e banuara përgjatë Ultësirës Perëndimore. Por, ndërkohë që nevoja emergjente për banesa u adresua në forma e mënyra të ndryshme, brenda e jashtë sistemit të ligjit, e stimuluar nga marzhi i lartë i fitimit që ofronte sektori i ndërtimit të banesave në Shqipëri, nevoja për infrastruktura publike, përgjegjësi e drejtpërdrejtë e pushteteve vendore apo qendrore, u adresua pak, apo aspak. Investimet e bëra në mënyrë “formale” në ndërtesa gjatë viteve 1995 – 2008 vlerësohen5 (INSTAT, 2008) në rreth 551,542 milionë lekë, apo 83% të totalit të investuar në industrinë e ndërtimit, krahasuar me 112,223 milionë lekë të investuara në infrastrukturë, fizike. Kjo situatë, rezultat i fenomeneve të përmendura më sipër, ofron mundësi unike për të eksploruar ndikimin e vendimeve të marra apo të “pamarra” prej shtetit në lidhje me zhvillimet urbane dhe sektorin e strehimit. Tashmë, pas njëzet vjetësh në procese transformuese, jemi në gjendje të vlerësojmë fenomenin se pse zhvillimet urbane dhe ato në sektorin e ndërtimit udhëhiqen ende spontanisht prej iniciativës private dhe të ofrojmë rekomandime për ndryshimin e “modeleve” të vjetra. Ky dokument politikash sjell një sërë rekomandimesh, pasi reflekton mbi procesin e zhvillimit/ndryshimeve ekonomike, sociale dhe hapësinore në vend si dhe mbi ndikimet e këtij ndryshimi në zhvillimet urbane dhe më tej në sektorin e strehimit në Shqipëri. Qëllimi i këtij dokumenti politik është të analizojë karakteristikat kryesore të zhvillimeve urbane në Shqipëri së bashku me ciklet 5 INSTAT, Shpërndarja e fondeve në Industrinë e Ndërtimit, 2008

21


KAPITULLI I

e sektorit të strehimit gjatë 15 viteve të fundit dhe të ofrojë rekomandime mbi përmirësimin e situatës, nëpërmjet qëndrimeve analitike krahasuese mbi zhvillimet urbane dhe sektorin e strehimit në periudha të ndryshme kohore të zhvillimit ekonomik të vendit, krahasimisht me investimet në infrastruktura publike. Industria e ndërtimit është një prej sektorëve të ekonomisë kombëtare, i cili ka të bëjë me çështje të zhvillimit të tokës, ndërtimin, modifikimin, dhe riparimin e ndërtesave, strukturave dhe pasurive të tjera të paluajtshme (Business Dictionary). Shkenca që studion sektorin e ndërtimit mbi bazën e parimeve të ekonomiksit njihet si ekonomiksi i ndërtimit6. Përgjithësisht, duke iu refereruar ekonomiksit të ndërtimit, sektori i ndërtimit kufizohet në aktivitetin që gjeneron vlerë të shtuar për firmat që ndërtojnë ndërtesa dhe infrastrukturë. Po ashtu, edhe sistemi standard i klasifikimit industrial, i cili përbën bazën për përcaktimet mbi industrinë e ndërtimit, merr në konsideratë vetëm ato firma, të cilat janë të përfshira në procesin e ndërtimeve sociale e civile. Kjo nënkupton një gamë të gjerë të aktiviteteve, duke përfshirë edhe ato që lidhen me infrastrukturën, ndërtimet e reja, riparimet, mirëmbajtjen dhe prishjet. Tabela më poshtë tregon llojin e aktivitetit, i cili është klasifikuar sipas sektorëve brenda kësaj industrie. Tabela 1: Industria e Ndërtimit e përcaktuar ngushtësisht sipas sektorëve Sektorët e Industrisë së Ndërtimit Shembuj të llojit të aktivitetit Infrastruktura Ujësjellësat & Kanalizimet Energjia & Rrjeti elektrik Rrugët Aeroportet, Portet & Hekurudhat Banesat Sektori Publik (Banesat Sociale) 6 Ekonomiksi i Ndërtimit fillon të diskutohet dhe studiohet në mënyrë sistematike veçanërisht pas kontributit të George Ofori, 1994. Establishing Construction Economics as an Academic Discipline.

22


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

Ndërtimet Publike jorezidenciale Ndërtimet Private Industriale Ndërtimet Private Tregtare Riparime dhe Mirëmbajtje `

Sektori Privat (Banesat Private) Shkollat, Universitetet Qendrat Spitalore, Shëndetësore Qendrat Sportive Fabrikat, Uzinat etj. Qendrat Tregtare Shkollat Private Hotelet, Restorantet, etj. Riparimet e banesave Shtesat dhe rikonstruksionet Mirëmbajtja rutinë

Përcaktimi i elementeve/strukturave përbërëse të një industrie bëhet i vështirë duke pasur parasysh se edhe vetë përcaktimi i industrisë shpesh është i ndryshëm. Janë evidentuar tri blloqet e mëdha të përbërësve të industrisë: 1.faktorët e prodhimit; 2. tregjet dhe 3. produktet. Skema plotësohet me një element të katërt, i cili është ai i agjentëve/ ndërmjetësve të tregut. Në literaturë industria e ndërtimit ndahet shpesh në dy segmente të mëdha të cilat referohen si segmenti i projektimit dhe segmenti i ndërtimit e zbatimit Figura 1: Përcaktimi i Industrisë së Ndërtimit dhe i elementëve të saj INDUSTRIA E NDËRTIMIT TREGJET Faktorët e Prodhimit

Produkti Tr. Tokës

Toka Kapitali / Kreditë

•Infrastrukturat Tr. Pajisjeve të Ndërtimit

Fuqia Punëtore Sipërmarrja Teknologjia

Ndërtimet e reja

Projektimi & Zbatimi

Tr. Materialeve të Ndërtimit

Tr. Banesave

•Banesat •Nd. Industriale •Nd. Tregtare

•Nd. Publike Tr. të Specializuara*

Mirëmbajtjet & Riparimet

Tr. të Tjera

*hidraulikë, muraturë, suvatime, instalime elektrike, etj.

AGJENTËT

23


KAPITULLI I

Sektori i Ndërtimit ka katër karakteristika dalluese: 1 çdo projekt lidhet me një produkt të vetëm; 2 industria dominohet prej një numri të madh kompanish të vogla; 3 situata e përgjithshme ekonomike e vendit influencon kërkesën brenda industrisë; 4 çmimet përcaktohen prej ofertës. Nga ana tjetër, ekonomiksi ka të bëjë me konceptet e zgjedhjes, pamjaftueshmërisë dhe kostove rastësore dhe përcaktohet si shkenca e zgjedhjeve. Çdo përdorim i një burimi shoqërohet me kosto rastësore sepse një përdorim alternativ i burimit është sakrifikuar. Grafiku përfaqësues i marrëdhënieve të ndërsjella mes zgjedhjeve që mund të bëhen prezantohet nëpërmjet kurbës së mundshmërisë së prodhimit. Figura 2: Rritja e prodhimit dhe kurba e mundshmërisë së prodhimit7

Infrastrukturë

Në grafik ndërtohen skenarët e produkteve të gjeneruara në industrinë e ndërtimit në kontekstin shqiptar në dy momente: në vitin 2000 dhe atë 2006. Raportet mes dy aktiviteteve të A evidentuara brenda industrisë përcaktohen në funksion të efiçiencës së shfrytëzimit të burimeve Ndërtesa 2000 2006 dhe përparësisë që i jepet një sektori të caktuar, në rastin konkret atij të ndërtimit të banesave. Rritja e efiçiencës në shfrytëzimin e burimeve, ndonëse në masë të vogël çon në rritjen e prodhimit në të dy sektorët, duke ruajtur përparësitë e vendosura.

7 E përshtatur në kontekstin shqiptar mbi teorinë e Danny Myers, Construction Economics, 2002

24


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

2.1 Çfarë ndodh në vendet e rajonit krahasuar me Shqipërinë? Për të prezantuar një panoramë sa më të qartë të situatës në lidhje me zhvillimet urbane dhe strehimin në vendet e rajonit, jemi përqendruar në vështrimin analitik të reformave kryesore të ndërmarra në lidhje me disa prej çështjeve kryesore, të cilat ndikojnë në zhvillimet urbane apo sektorin e strehimit, sikurse janë: 1. të drejtat e pronësisë, 2. kreditë hipotekore për banesa; 3. reformat e privatizimit të sektorit të strehimit; 4. baza ligjore mbi mirëmbajtjen e ndërtesave; 5. planifikimi urban dhe lejet e ndërtimit; 6. taksat mbi pasurinë. Më poshtë, kemi paraqitur një matricë që vlerëson të gjithë këta faktorë. Sikurse shihet nga matrica, në nivel rajoni, reformat më të rëndësishme të ndërmarra konsiderohen të jenë ato në lidhje me garantimin e të drejtës së pronës private dhe përmirësimin e sistemit të regjistrimit të pasurisë së paluajtshme. Në Shqipëri kjo reformë është ende në zhvillim e sipër, dhe ky fakt vazhdon të gjenerojë probleme përsa i përket formave të zhvillimit hapësinor në vend. Një sërë vendimesh/reformash të rëndësishme duket të jenë ndërmarrë për të përmirësuar/rihartuar skemën ligjore për planifikimin urban dhe ndërtimin, por me sa duket rezultatet e kësaj reforme kanë qenë shumë të kufizuara në të gjitha vendet e rajonit. Në Shqipëri ky proces është në vazhdim e sipër. Taksat mbi pronën janë një tjetër element i vlerësuar si shumë i rëndësishëm në ndikimin që kanë në përdorimin e tokës dhe pronësinë mbi banesa. Ato duket se zbatohen në forma të ndryshme në të gjitha vendet e rajonit, por ndryshe nga këto vende, Shqipëria nuk ka vendosur ende një taksë mbi tokën urbane, të cilësuar “truall” në regjistrin e pasurive të paluajtshme. Në lidhje me mirëmbajtjen e banesave, baza ligjore në një pjesë të vendeve rezulton e pakompletuar, 25


KAPITULLI I

ndërsa në vende të tjera duket të ketë vështirësi në zbatimin e saj. Tabela 2: Matrica e reformave8 të ndërmarra në vendet e rajonit deri në vitin 2005 në lidhje me zhvillimet urbane dhe strehimin (Tsenkova, 2005) Vendi Shqipëria Bullgaria Kroacia Romania Serbia

Të drejtat e pronësisë X* X X* X X*

Kreditë për Reformat e banesa / privatizimit hipotekore X X X X X X X

Mirëmbajtja e banesave X** X X

Planifikimi urban dhe ndërtimi X** X X X**

Taksat e pronësisë X X X X

Shënime: *Sistem problematik i regjistrimit të PP9; **Zbatim joefiçient i bazës ligjore

a. Të drejtat e pronësisë dhe regjistrimi i pasurive të paluajtshme: Në shumë vende të Europës Juglindore të drejtat e pronësisë së banesave dhe të tokës, garantohen nga kushtetuta. Titulli dhe të drejtat e pronësisë konsiderohen si çështje të zgjidhura dhe të qarta për tregun e banesave dhe hipotekën. Në vende të ndryshme kjo e drejtë bazohet në ligjet mbi pronësinë, të miratuara kryesisht nga fundi i viteve 90. Në Shqipëri këto të drejta mbrohen nga Kodi Civil. Përsa i përket regjistrimit të pasurisë së paluajtshme, të gjitha vendet e rajonit kanë krijuar një sistem të përshtatshëm për regjistrimin e pronës. Në Shqipëri, deri në vitin 1995 të gjitha këto regjistrime bëheshin në zyrat e hipotekës, por me miratimin në vitin 1995 të ligjit “Për regjistrimin e pasurive të paluajtshme”, hipoteka u transformua në Zyrë të Regjistrimit të Pasurive të Paluajtshme (ZRPP). b. Baza ligjore për kreditë e banesave dhe kreditë hipotekore: Shumë vende të rajonit përshtatën bazën ligjore, për të mundësuar përdorimin e pronësisë në sigurimin e kredisë. Në Shqipëri, kodi civil rregullon të gjitha marrëdhëniet e kredimarrjes, ku si kolateral përdoret pasuria e paluajtshme. Kjo procedurë u plotësua më tej me shtesat e bëra në ligj mbi kolateralin. 8 Sasha Tsenkova, Housing Policy Reforms in post-socialist Europe, 2005 9 Pasurive të Paluajtshme

26


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

c. Legjislacioni në lidhje me privatizimin: Shqipëria dhe Moldavia ishin vendet e para të rajonit që filluan privatizimin masiv në vitin 1993. Edhe në vendet e tjera të rajonit, privatizimi u rregullua me ligjet përkatëse të vendeve, në të cilat përcaktohej forma e privatizimit dhe çmimi me të cilin familjet mund të blinin shtëpitë ku banonin. d. Ligji mbi mirëmbajtjen e banesave: Disa vende të rajonit miratuan ligjin në lidhje me përgjegjësitë e mirëmbajtjes së pallateve shumëkatëshe, ndërsa vende të tjera i bënë ndryshimet e nevojshme legjislacionit ekzistues në lidhje me këtë çështje. Në Shqipëri ligji për mirëmbajtjen e banesave shumëkatëshe u miratua fillimisht në vitin 1993, por asnjëherë nuk arriti të zbatohet, për arsye se nuk mori në konsideratë realitetin e vendit. Vitet e fundit kuadri ligjor ka nisur të plotësohet, veçanërisht pas miratimit të ligjit nr. 10112, datë 9.4.2009, “Për administrimin e bashkëpronësisë në ndërtesat e banimit” dhe të akteve nënligjore në zbatim të tij. e. Legjislacioni në lidhje me planifikimin urban dhe ndërtimin: Shumë vende të rajonit kanë adaptuar legjislacionin në lidhje me planifikimin urban, për të caktuar përgjegjësitë e sektorit privat dhe atij publik në procesin e zhvillimit. Pothuajse për të gjitha qytetet kryesore të vendeve të rajonit janë hartuar masterplanet e zhvillimit të territorit. Disa nga problemet kryesore që kanë ndikuar në zhvillimet urbane në vende të ndryshme të rajonit, si Shqipëria, Serbia, Bosnje-Hercegovina e Mali i zi, lidhen me pengesat në përdorimin efiçient të tokës, planifikimin urban jo të plotë dhe procedurat mbi lejet e ndërtimit. Për më tepër, niveli i lartë i ndërtimeve të paligjshme/informale dëshmon paaftësinë e krijimit të një planifikimi urban koherent dhe të kuptueshëm nga aktorët e këtij sektori. f. Taksat e pronësisë: Taksat e pronësisë së banesave, për shumë vende nuk janë vendosur mbi bazë të vlerës së pasurisë ad valorem, por përcaktohen në varësi të normativave për metër katror të sipërfaqes së banesës. Një pjesë e madhe e vendeve aplikojnë taksë mbi tokën urbane, ndërkohë që Shqipëria ende nuk e aplikon 27


KAPITULLI I

këtë taksë. Në Shqipëri aplikohet taksa e ndërtesës, e cila është një taksë fikse dhe ndryshon nga një qytet në tjetrin, për arsye se ajo përcaktohet brenda vlerave kufi të vendosura nga ligji, sipas vendimeve të këshillave të njësive të qeverisjes vendore.

3. Vështrim kritik mbi dimensionet dhe ciklet e zhvillimeve urbane dhe sektorit të strehimit në Shqipëri Më poshtë kemi sjellë një panoramë të shpërndarjes territoriale të ndërtimeve në banesa, vepra industriale, apo infrastrukturë, veçanërisht në periudhën pass-socialiste të zhvillimit të vendit (1990-2009). Numri i lartë dhe cilësia e banesave të ndërtuara/ privatizuara, zgjerimi i qyteteve dhe shtrija e tyre, mungesa e investimeve në infrastrukturë, dhe problematika të tjera të zgjerimit, janë fenomenet kryesore të evidentuara përgjatë cikleve të zhvillimeve urbane në Shqipëri. Për të sqaruar më mirë dimesionin fizik të shtrirjes dhe zgjerimit të qyteteve shqiptare, leximi i materialit duhet të shoqërohet me hartat e përgatitura për 10 qytete në Shqipëri. Këto qytete janë përzgjedhur mbi bazën e një “mostre” (sample) të ndërtuar në rang vendi, për të patur një përfaqësim sa më të plotë të problematikës së trajtuar. Qytetet e përzgjedhura janë Tirana, Elbasani, Korça, Fieri dhe Lushnja (qytetet në brendësi të vendit); Durrësi, Shkodra, Lezha, Vlora dhe Saranda (të shtrira përgjatë bregut perëndimor të vendit).

3.1 Sektori i strehimit Sipas rregjistrimit më të fundit të popullsisë dhe banesave, në vitin 2001, në Shqipëri ka 520,93610 (INSTAT, 2001) ndërtesa banimi. Një e katërta e këtyre banesave janë të ndërtuara para vitit 1945. Deri në këtë kohë, popullsia dominohej nga ajo rurale dhe nuk ka patur 10 INSTAT, Repoba 2001

28


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

asnjë ndërhyrje publike në strehim, ndërkohë që industrializimi ishte i vogël. Këto banesa janë në përgjithësi njësi të një familjeje të vetme. Megjithatë, shpesh janë mjaftueshmërisht të mëdha për t’u banuar nga më shumë se një brez. Duke iu referuar sërisht të dhënave të vitit 2001, më shumë se gjysma e inventarit të banesave në fshat i përket periudhës para vitit 1945 (INSTAT, Repoba 2001). Më tepër se gjysma e inventarit të banesave u ndërtua gjatë kohës së komunizmit. Gjatë kësaj periudhe u ndërtuan 457,300 banesa. Ritmet e ndërtimit vlerësohen në rreth 10,000 ndërtesa në vit. Shumica e ndërtimeve në zonat urbane ishin në formën e apartamenteve publike, ndërsa në zonat rurale vazhdonte tradita e vetëndërtimit. Toka dhe disa burime financiare jepeshin për ndërtime për përdorim personal dhe për banesa individuale. Deri në vitin 1989, sektori publik kishte 70% të inventarit të banesave. Sipas regjistrimit të vitit 1989, mesatarja e banesave për çdo ndërtesë ishte shtatë. Krahasuar me vendet e tjera të Europës Lindore, inventari i banesave të ndërtuara në Shqipëri rezultonte relativisht i ri. 75% e banesave u ndërtua nga vitit 1970-1990, kur në vende të tjera të tilla, si Estonia, Polonia, Sllovakia dhe Hungaria gjatë këtyre viteve ndërtuan vetëm 40%. Pas viteve 1990, janë ndërtuar mbi 300,000 (270,590 ndërtesa informale11 [ALUIZNI, 2009] + 36,252 ndërtesa me leje ndërtimi12 [INSTAT, 2008]) ndërtesa apo shtesa të reja banesash, vetëm nga sektori privat dhe rreth 6,000 të tjera nga sektori publik (INSTAT, 2008), pra me një mesatare ndërtimesh prej 15,000 banesa në vit. Sipas vlerësimeve të Bankës Botërore13, mbi 66% e ndërtimeve janë ndërtuar nga sektori informal. Megjithatë shifrat e mësipërme dëshmojnë se kjo kategori përbën rreth 88% të totalit të ndërtimeve në vend. Ndërkohë që pesha e sektorit publik është fare e vogël, duke përbërë jo më shumë se 2-5% përqind të totalit të banesave 11 ALUIZNI, Numri i ndërtesave të vetëdeklaruara, 2009 12 INSTAT, Numri i Lejeve të Ndërtimit në shkallë vendi, 2008 13 World Bank, Urban Sector Review in Albania, 2007

29


KAPITULLI I

dhe sipërfaqeve të tyre, kjo është dëshmi se rolin udhëheqës në këtë sektor e ka marrë biznesi privat. Vërehet gjithashtu një mesatare e qëndrueshme prej 5-7 banesa për çdo ndërtim. Krahasuar me vendet e tjera të Europës, Shqipëria ka pasur një nga nivelet më të ulëta në ndërtimin e banesave. Me përjashtim të numrit të familjeve për banesë, të gjithë treguesit e tjerë, siç janë numri i banesave për 1,000 banorë, personat për një dhomë, dhe metrat katrorë për person, Shqipëria rezulton me treguesit më të ulët. Megjithëse numri i banesave për 1 mijë banorë është rritur që pas vitit 1989 nga 219 në 25314 (INSTAT, Repoba 2001), sërisht ky është treguesi më i ulët krahasuar me të gjitha vendet e Bashkimit Europian. Ndërkohë që ka dallime të mëdha mes zonës rurale dhe asaj urbane në lidhje më këtë tregues, në qytet ky tregues është më i ulët. Në çdo banesë, në Shqipëri jetojnë mestarisht 4.15 persona në zonat urbane dhe 4.72 persona në zonat rurale. Ky tregues është ulur krahasuar me fundin e viteve ’80. Por, krahas mbipopullimit të banesës, Shqipëria shfaq edhe një karakteristikë tjetër, atë të shtëpive të mbetuara bosh. Kjo për dy arsye: 1) së pari, si rezultat i zhvendosjes dhe lëvizjeve migratore të njerëzve nga zonat malore drejt atyre fushore, apo nga zonat rurale drejt atyre urbane; 2) së dyti, si rezultat i ngopjes së tregut me banesa, plotësimit të nevojës fillestare dhe pamundësisë për të përballuar çmimet e larta të banesave të ofruara nga tregu privat. Sipas të dhënave zyrtare, të cilat datojnë po në vitin 2001, rreth 92,124 banesa janë të pabanuara ose rreth 13% e totalit. Shkalla më e lartë e banesave të pabanuara është në zonat rurale dhe veçanërisht në Vlorë me 24% dhe në Gjirokastër me 26%. Shkalla më e ulët është në zonat e Elbasanit, Kukësit dhe Lezhës. Fenomeni lidhet pikërisht me zhvendosjet migratore të popullsisë. Ndërkohë, gjatë vitit 2009, vetëm për Tiranën raportohen rreth 4,000 banesa bosh (Monitor, 2009), por kjo argumentohet nga mbingopja e tregut, kriza ekonomike dhe pamundësia për të përballuar çmimet e banesave të ofruara në tregun e lirë. 14 INSTAT, Repoba 2001

30


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

Një nga reformat më të rëndësishme të ndërmarra në sektorin e strehimit është ajo e privatizimit masiv (rreth 230,000 apartamente u privatizuan në vitin 1993), e cila në kushtet dhe afatet kohore në të cilat u zbatua (brenda një periudhe 1-2- vjeçare u krye privatizimi i rreth 98% të apartamenteve shtetërore), u perceptua jo vetëm si tërheqje e Shtetit Shqiptar nga strehimi, por edhe si “rudiment” i politikave të mëparshme të barazisë. [Andoni, 2000] Privatizimi i banesave shtetërore u shoqërua me thellimin e përkeqësimit të problemit të mirëmbajtjes së tyre, tashmë jo më nga mungesa e subvencioneve nga shteti, apo ineficienca e tij, por nga mosveprimi i familjeve, pronarëve të tyre të rinj. Kuadri ligjor mbi bashkëpronësinë, i servirur nga shembujt e vendeve si SHBA, rezultoi thuajse i papërshtatshëm dhe i pamundur për t’u aplikuar në kontekstin shqiptar, ku individi, si rezultat i sistemit pas-komunist, karakterizohet nga sjelljet individualiste, mungesa e frymës së bashkëpunimit dhe mungesa e besimit (Andoni, 2009). Një tjetër efekt i pamatur dhe i paevidentuar deri më sot i privatizimit të stokut të banesave në Shqipëri, ishte humbja e një numri të konsiderueshëm apartamentesh, të cilat u konvertuan në mjedise shërbimi (Andoni, 2009). Megjithatë, gjatë gjithë periudhës pas-socialiste deri më sot, tregu i banesave karakterizohet nga një zgjerim i vazhdueshëm si në lidhje me investimet, ashtu edhe me ndikimin që ka patur në rritjen ekonomike të vendit. Sipas statistikave zyrtare, për gati katër dekada sektori i strehimit “thithte” rreth 1.3% të Prodhimit të Brendshëm Bruto (PBB). Duke pasur parasysh që investimet për strehim nga shteti bëheshin kryesisht në zonat urbane dhe faktin që popullsia urbane përbënte mesatarisht 35 - 40% të popullsisë, ky kontribut mund të konsiderohet i krahasueshëm me atë të vendeve të tjera europiane (1.2 – 2% të PBB-së) (Andoni, 2009). Sot industria e ndërtimit (infrastrukturë dhe banesa, ku këto të fundit përbëjnë rreth 83% të investimeve brenda industrisë) kontribuon në rreth 14% të Prodhimit të Brendshëm Bruto (PBB) me 1.3% të PBB-së 31


KAPITULLI I

përgjatë katër dekadave të sistemit socialist, përbëhet nga rreth 5,500 ndërmarrje dhe punëson në mënyrë direkte mbi 92,50015 veta (8.4% e të punësuarve në total). Nëse do të shtonim edhe vlerën e kontributeve ekonomike që përfaqësojnë investimet e pavarura të vetë qytetarëve (të cilët ndërtojnë ose riparojnë shtëpitë e tyre), si dhe vlerën e shtuar nga shërbimet e ndërmjetësimit, roli dhe pesha që realisht sektori i pasurisë së paluajtshme zë në ekonominë shqiptare, statistikat do të ishin akoma më të mëdha. Përveç që ndërtimi dhe shitblerja e banesave përbën nje aktivitet të rendësishëm ekonomik që lidhet me qarkullime të mëdha financiare, element tjeter i rëndësishëm është edhe fakti se banesat përbëjnë pasurinë më të rëndësishme që zotërojnë shumica e familjeve shqiptare.

3.2 Zhvillimet urbane – dimensionet e fenomenit I ndrydhur për gati 50 vjet në një sistem totalitar, është e kuptueshme që me rënien e sistemit komunist, individi lëvizi me një shpejtësi marramendëse nga njëri ekstrem ku ai ishte pjesë e grupit ideologjik me qëllim të paracaktuar, në ekstremin tjetër ku ai ishte individi, i lirë për të bërë zgjedhje, përgjegjësi i vetëm për mirëqnien e tij. Ndryshe nga individi, shteti dhe institucionet e tij nuk mund të reformoheshin me të njëjtën shpejtësi, duke mos u ripozicionuar dot siç duhet në sistemin e ri. Kështu, edhe pse në dhënien e lejeve për bizneset shteti mori thjesht një rol reaktiv, duke mos konsideruar (ose duke konsideruar formalisht) dimensionin hapësinor të tyre, në sektorin e strehimit, shteti u tërhoq thuajse plotësisht (deri në vitin 1998) nga tregu i banesave, duke adaptuar një qëndrim “laissez faire” ku individi duhet të gjente zgjidhjen vetë. Në këtë periudhë, zhvillimi urban u karakterizua nga një proces i dyfishtë transformimi (kryesisht si rezultat i ndërtimeve pa leje) – krijim i “qyteteve” të dyta 15 INSTAT, 2008

32


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

përreth kufirit tradicional, duke bërë kështu të zhduken kufijtë e mëparshëm të “vijës së verdhë” (Andoni, 2009) dhe densifikim i “zemrës” së qytetit përmes ndërtimeve të reja të larta dhe shtesave në godinat ekzistuese (përzierje mes ndërtimeve me leje dhe pa leje; gjithsesi në pjesën më të madhe lejet nuk janë respektuar). Në kërkim të zgjidhjes, duke mos patur shtetin si rregullator, individët prodhuan tregun, i cili në një pjesë mjaft të madhe të tij është jashtëligjor. Në këtë periudhë efektet anësore të urbanizimit të shpejtë ende mendoheshin si fenomene të përkohshme. Në realitet qendrat tona urbane deri më sot janë produkt spontan i iniciativës së lirë që ka kapitalizuar mbi pozicionin gjeografik, burimet natyrore dhe aksesin administrativ. I zhvilluar spontanisht, përmes supozimeve të teorisë mikroekonomike, ku firmat zgjedhin vendndodhjen në mënyrë të tillë që të maksimalizojnë fitimin, ndërsa individi zgjedh vendndodhjen për të maksimalizuar dobishmërinë e tij, qytetet tona janë perceptuar më shumë si një hapësirë takimi, ku firmat dhe individët realizojnë interesat e tyre16 (Shutina, 2009). Kështu, si rezultat, sipërfaqet urbane të qyteteve kryesore shqiptare, veçanërisht në Ultësirën Perëndimore, nga viti 1990 deri në vitin 1999-2001 (konsideruar në studim si viti i ndërmjetëm) fillojnë të rriten prej 17 – 32% në rastin e Korçës e të Lushnjës, me 57 – 67% në rastin e Elbasanit, Fierit, Durrësit, Shkodrës apo Tiranës. Më tej, përgjatë periudhës 2001 – 2007, shtrirja e këtyre qyteteve vazhdon të rritet, por në përmasa më të vogla, duke shënuar një zgjerim mesatar të shtrirjes fizike të qyteteve me rreth 39%. Përgjatë kësaj periudhe vihet re se qytete, si Saranda, Vlora apo Lezha me karakteristika të theksuara turistike, por edhe Elbasani, karakterizohen prej ritmeve edhe më të larta të shtrirjes së qytetit, krahasur me periudhën e parë të vlerësuar.

16 Shutina, D. “Planifikimi si albi...”, Forum A+P 3, 2009

33


KAPITULLI I

Megjithatë duket se “trendi” i shtrirjes fizike të qyteteve shqiptare në “boom” është i njëjtë thuajse në të gjitha qytetet (do të përjashtonim këtu Lushnjën dhe Korçën). Gjatë periudhës së parë të tranzicionit (viteve 1990-2001) ky trend shprehet në ritme më të larta të zgjerimit dhe ruan thuajse të njëjtat ritme të rritjes së popullsisë në qytetet e konsideruara, rritje kjo, e cila siç kemi shpjeguar edhe më sipër, i atribuohet jo vetëm ndryshimeve mekanike të popullsisë, por në mënyrë të veçantë ritmeve të larta të migrimit të brendshëm në vend. Në periudhën e dytë të tranzicionit (2001 – 2007), me normalizimin e pjesshëm të lëvizjeve migruese brenda vendit, vihet re se zgjerimi fizik i qyteteve ndodh me ritme më të ulëta. Veçojmë këtu rastin e Sarandës, apo të Vlorës e të Lezhës ku ritmet e zgjerimit të qytetit vazhdojnë të ngelen të larta, si rezultat i potencialit të madh dhe kërkesës gjithmonë në rritje, tashmë jo më të infrastrukturës së banesave, por asaj të turizmit. Qyteti i Durrësi duket të ketë nisur plotësimin e nevojave bazë për infrastrukturë turistike së bashku me ato për strehim, dhe kjo përbën shkakun kryesor pse qyteti paraqet një tendencë në rënie të ritmeve të shtrirjes së tij fizike. Një situate e dytë ka të bëjë me zhvillimet urbane në zonat brenda qytetit të konsoliduar, ku shteti, (në nivel lokal apo qendror) përmes ushtrimit të instrumenteve të pareformuara të planifikimit krijon një pabarazi midis pronarëve që transferon problemin tek përfituesit e zhvillimit dhe në total krijon një problem kolektiv. Të orientuar nga pragmatizmi individual, në përgjigje të kërkesave për strehim, direkt ose përmes firmave të ndërtimit, pronarët/ investitorët kërkojnë të zhvillojnë pronat e tyre me ndërtime që garantojnë fitimin maksimal. Nën mentalitetin institucional “s’kam ç’ti bëj pronarit” dhe në mungesë të një plani të integruar për qytetin, zhvillimi urban është parcelizuar në atë pikë sa dikujt i takon pallati dhe dikujt lulishtja, duke shkelur në këtë mënyrë barazinë midis pronarëve. Dhe natyrisht, mënyra e copëzuar e manaxhimit urban është elastike mjaftueshëm për të akomoduar 34


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

edhe pronat, të cilave me të padrejtë u ka rënë për pjesë boshi/ asgjëja (në një kontekst konfliktual, duke mos ndarë publiken nga privatja që në zhvillim, natyrisht lulishtja nuk mund të pranohet si opsion). Rrjedhimisht, në vend të një pallati dhe një lulishteje kemi dy pallate që kënaqin pronarët, por dëmtojnë komunitetin me mungesën e hapësirës publike dhe me rënien e vlerës së apartamenteve që banorët kanë blerë nën supozimin se aty do të kishte edhe një lulishte. Nëse i mbledhim të gjitha këto pjesëza në të gjithë qytetin, kuptojmë se problemi është mbartur për të gjithë fituesit, humbësit, bashkëvuajtësit, të gjithë qytetin dhe aftësinë e tij për të na ofruar hapësira dhe shërbime tërheqëse. Në thelb ne nuk kemi manaxhuar qytetin në tërësinë e tij, por kemi kënaqur vetëm një pjesë të ngushtë të interesave, duke stimuluar pabarazi dhe qytet përjashtues. Për më tepër, kjo formë e manaxhimit të qytetit e stimulon individin e zhgënjyer nga pabarazia të jetë edhe më individualist në qasjen e tij ndaj qytetit (Shutina, 2009). Së fundmi, shtrirja vertikale e qytetit, pavarësisht se evidentohet si një nga format kryesore të dendësimit të tij, ngelet e limituar kundrejt shtrirjes horizontale, me banesa të ulëta individuale në qytetet e studiuara. Në këtë moment tërheqim vëmendjen në faktin se një dukuri e tillë flet për mundësitë dhe “aksesin” që banorët e rinj të qyteteve kanë pasur më tepër se në tregun e banesave, në ”përdorimin” e tokës urbane apo bujqësore për këtë qëllim. Kjo do të thotë se produkti i siguruar brenda këtij tregu nuk është rezultat vetëm i formave tradicionale të rrjedhjes së informacionit dhe investimeve. Për të siguruar një banesë me kosto më të ulët dhe të përballueshme, në pjesën më të madhe, banorët e rinj të qyteteve kanë shmangur burokracitë dhe kostot për nxjerrjen e lejeve të ndërtimit, ato për blerjen dhe regjistrimin e tokës, dhe kanë ndërtuar në mënyrë amatore dhe jo-ligjore, duke siguruar në këtë mënyrë ndërtimin e banesës me kosto të pranueshme dhe të shpërndarë në kohë.

35


KAPITULLI I

3.3 Shpërndarja e investimeve në infrastrukturë dhe banesa Në shumë aspekte qytetet tona kanë qenë në gjendje “latante” dhe përveç disa zonave qendrore, ato janë ende në formëzim e sipër me nevoja madhore për investime publike në infrastrukturë. Në këtë pikë, bëhet shumë e rëndësishme se si do të akomodohen këto nevoja. Si do të harmonizojmë ne nevojën publike me interesin privat në funksion të sigurimit të hapësirave për infrastrukturë në mënyrë sa më efiçiente dhe në një kohë sa më të shkurtër? Nëse interesi publik do të subvencionojë atë privat në tjetërsimin e pronës, si do të manaxhohet vlera e shtuar që vjen përmes investimit në infrastrukturë? Prandaj, është me interes të analizojmë se si qëndrojnë në raport me njëri-tjetrin brenda industrisë së ndërtimit investimet e kryera në sektorin e strehimit, krahasimisht me sektorin e ndërtimit të infrastrukturave publike. Grafiku dhe tabela e mëposhtme na paraqesin pikërisht këto të dhëna dhe trendet e tyre përgjatë viteve 1995 – 2008, duke iu referuar investimeve të bëra vetëm në pjesën “formale” (me leje ndërtimi) të sektorit. Shpërndarja e fondeve në Industrinë e Ndërtimit

80,000

Vlera në milionë Lekë/Banesa

100,000 70,000 80,000

60,000 50,000

60,000 40,000 40,000

30,000 20,000

20,000 10,000 0

1995

1996

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

18,756 50,665 13,720 24,304 16,533 25,955 24,793 49,217 71,726 38,905 109,74 86,757 38,743 93,949

Banesa

15,361 39,552 11,920 16,655 15,213 22,505 22,761 46,035 68,520 33,271 75,733 67,452 32,486 84,078

Infrastrukturë

3,395

11,113

Burimi, INSTAT 2008

36

1997

Total

1,800

7,649

1,320

3,450

2,032

3,182

3,206

5,634

34,009 19,305

6,257

9,871

0 Viti

Vlera në milionë Lekë/Infrastrukturë

120,000

90,000


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

Vihet re se investimet në infrastrukturë krahasuar me investimet në banesa zënë një pjesë shumë të vogël dhe kjo është ndryshe edhe prej të gjitha vendeve të rajonit, ku këto raporte na paraqiten më të krahasueshme në vlera me njëri-tjetrin. Kështu, ndërkohë që investimet e bëra në mënyrë ‘formale’ në ndërtesa gjatë viteve 1995 – 2008 vlerësohen17 (INSTAT, 2008) në rreth 551,542 milionë lekë, apo 83% të totalit të investuar në industrinë e ndërtimit, ato të investuara në infrastrukturë fizike janë vetëm 112,223 milionë lek. Është pikërisht mungesa e planifikimit të territorit, ajo që çon në mosorinetimin apo keq-orinetimin e investitorëve në sektorin e banesave duke krijuar fenomenin e zgjerimit pa kufij të zonave urbane dhe pamundësinë për të përballuar nevojën për investime kapitale dhe infrastrukturë në këto zona. Planifikimi i territorit, dhe veçanërisht ofrimi i infrastrukturës, ka një ndikim të drejtpërdrejtë mbi tregun e banesave, duke ndikuar fort edhe në një prej elementeve më të rëndësishëm të tregut, çmimin. Efekte të tilla, janë vënë re gjatë zhvillimit te infrastrukturës së transportit rrugor (korridori Tiranë - Durrës, Durrës - Lushnjë apo Tiranë – Rinas etj.) Kjo, pavarësisht shkallës disi më të madhe të investimit, tregon mbi rëndësinë e planifikimit të infrastrukturës rrugore si një nga përbërësit/orientuesit kryesorë të planifikimit dhe zhvillimit të territorit. Përveç ndikimit direkt në përmirësimin e kushteve të jetesës, infrastruktura rrugore ndihmon në përcaktimin/orientimin e flukseve të lëvizjes së njerëzve dhe mallrave, duke ndikuar kështu dhe në zhvillimin e aktiviteteve ekonomike dhe rrjedhimisht standardeve të jetesës.

4. Rekomandime Sistemi i planifikimit dhe mekanizmat e tij për përdorimin e tokës luajnë një rol të rëndësishëm në kontrollin dhe manaxhimin e zhvillimeve urbane në përgjithësi dhe sektorit të strehimit në veçanti, 17 INSTAT, Shpërndarja e fondeve në Industrinë e Ndërtimit, 2008

37


KAPITULLI I

për të ofruar zhvillim të qëndrueshëm, efiçient dhe në përgjigje të nevojave. Sistemi i planifikimit, veçanërisht nëpërmjet planeve të zhvillimit dhe instrumenteve të kontrollit duhet të konsiderohet si një mënyrë për të përcaktuar nevojat aktuale dhe ato të pritura për infrastrukturë fizike e sociale, strehim, formulimin e politikave përkatëse dhe alokimin e sasisë së nevojshme të tokës. Mekanizmat e planifikimit duhet të luajnë gjithashtu një rol të rëndësishëm në lehtësimin dhe kontrollin e procesit të prodhimit të infrastrukturës (shërbimeve) dhe banesave (strehimit). Për të vazhduar, mënyra më efektive për të garantuar përdorimin sa më efiçient të tokës ka të bëjë me aplikimin/prezantimin e një takse “të zgjuar” mbi banesat dhe pasurinë. Pavarësisht se rekomandojmë eksplorimin e mëtejshëm të partneriteteve publike – private për ndërtimin e infrastrukturës urbane, veçanërisht për shërbimet që mbështeten në tarifa, siç është: furnizimi me ujë, largimi i mbeturinave etj.; burimet për të mundësuar investime në “të mira” publike (rrugë, kanalizime, hapësira të gjelbra etj.), të cilat nuk gjenerojnë të ardhura nga tarifa përdorimi, do të duhet të përballohen nga të ardhurat lokale. Për këtë arsye, burimet e disponueshme fiskale të pushtetit vendor mund të eksplorohen më tepër, p.sh, duke aplikuar taksën e pasurisë mbi truallin urban, apo minimalisht mbi hapësirën e pandërtuar urbane. Po ashtu, të ardhurat nga taksa e impaktit në infrastrukturë mund të manaxhohet më mirë, duke e destinuar të gjithë këtë burim të ardhurash për investime në infrastrukturën fizike dhe jo për shpenzime të tjera. Huaja është një tjetër formë që mund të përdoret prej NJQV-ve për financimin e infrastrukturave fizike, duke konsideruar rëndësinë e tyre në orientimin dhe nxitjen e zhvillimit urban dhe përdorimit efiçient të tokës. Ekzistojnë edhe mundësi të tjera nëpërmjet formave të ndryshme të partneriteteve publike – private, të cilat është e nevojshme të eksplorohen për të mundësuar përfitime prej vlerës së shtuar prej zhvillimit të tokës. 38


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

Së fundmi, si garanci për zhvillimin e qëndrueshëm urban, të gjitha këto veprime duhet të synojnë rritjen e efiçiencës brenda industrisë së ndërtimit nëpërmjet shfrytëzimit sa më të mirë të faktorëve të prodhimit: tokës – nëpërmjet përmirësimit të politikave të manaxhimit dhe administrimit të tokës urbane; kapitalit – nëpërmjet përmirësimit të rolit të sektorit bankar duke siguruar akses në kredi (ulje të normës së interesit, lehtësim të procedurave etj.); teknologjisë – nëpërmjet lehtësimit të procesurave të importimit të teksnologjisë dhe stimulimit të sektorit të prodhimit të materialeve të ndërtimit brenda vendit; dhe sipërmarrjes – nëpërmjet strukturimit të industrisë dhe vendosjes së kritereve të qarta për lehtësimin dhe formalizimin e sipërmarrjeve brenda industrisë.

5. Aneks Numri i Banesave sipas rretheve 350

2500

numri i banesave

300

2000

250 1500

200 150

1000

100 500

50 0

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

TOTAL

906

1918

2164

885

1750

1491

466

910

Durrës

129

66

257

59

87

95

26

82

Elbasan

73

151

85

47

58

36

50

58

Fier

45

92

79

92

117

78

21

59

Lezhë

25

101

104

37

44

108

3

28

Sarandë

92

0

292

11

60

248

2

0

Shkodër

37

105

70

15

52

50

9

44

Tiranë

49

317

259

99

219

142

74

122

Vlorë

127

22

77

10

96

138

43

167

0

viti

39


KAPITULLI I

Figura 3: Shtrirja e qyteteve sipas viteve (Co-PLAN, 2010) SHTRIRJA E QYTETIT SIPAS VITEVE

SARANDA *Viti i Ndërmjetëm 2001

DURRËSI

*Viti i Ndërmjetëm 2001

VLORA *Viti i Ndërmjetëm 1999 Legjendë 1990-Viti i ndërmjetëm* Viti i ndërmjetëm*-2007 Para vitit 1990

LEZHA *Viti i Ndërmjetëm 1999

Zona jo banimi

SHKODRA

Mbështetur nga LGPA dhe OSI

*Viti i Ndërmjetëm 1999

Burimi i informacionit: Co-PLAN

1:50,000 0 250 500

40

1,000

1,500

2,000

2,500 Metra


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

Figura 4: Lartësitë e ndërtesave sipas shtrirjes së qyteteve (Co-PLAN, 2010)

41


KAPITULLI I

Figura 5: Shtrirja e qytetit në vite sipas kategorisë së tokës Elbasani, Vlora (Co-PLAN, 2010)

42


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

Figura 6: Qyteti sipas lartësisë së ndërtesave dhe kategorive të tokës Fieri, Korça (Co-PLAN, 2010)

43


KAPITULLI I

Figura 7: Shtrirja e qytetit dhe fenomenet në të Durrësi, Tirana (Co-PLAN, 2010)

44


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

Figura 8: Zonat e ndërtuara para ’90, lartësitë e ndërtesave dhe fenomeni Tirana, Fieri (Co-PLAN, 2010)

45


KAPITULLI I

Tabela 3: Shpërndarja e fondeve në Industrinë e Ndërtimit (INSTAT, 2008) Viti

1995

1996

1997

1998 1999

2000

2001 2002 2003

2004

2005 2006 2007

2008

Banesa

82%

78%

87%

69%

92%

87%

92%

94%

96%

86%

69%

78%

84%

89%

Infrastrukturë 18%

22%

13%

31%

8%

13%

8%

6%

4%

14%

31%

22%

16%

11%

Shtrirja e qyteteve në vite

Siperfaqja e shtrirjes/Ha

5,000 4,500 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000

Elbasani

46

Vitet

500 Para vitit 1990

1990-Viti i Ndërmjetëm

Viti i Ndërmjetëm-2007

355

790

1,382

372

867

1,013

179

263

317

Fieri Lushnja Korca

244

293

449

Tirana

1,058

3,178

4,432

Durrësi

353

895

1,453

Vlora

488

975

1,587

Shkodra

454

1,045

1,651

Saranda

125

230

873


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

6. Referenca Andoni, D. (2009) “Banesa, Individi, Qyteti” - Forum A+P 3, Tiranë, Shqipëri Co-PLAN, (2010), Raport i Studimit Kërkimor “Vështrim Analitik mbi Industrinë e Ndërtimit dhe Tregun e Banesave në Shqipëri”, Shqipëri Misja, V., Misja, A. (2004), “Vështrim mbi situatën e banesave në Shqipëri: Analizë Krahasuese”, Tiranë, Shqipëri Ofori, G. (1994), “Establishing Construction Economics as an Academic Discipline, Construction Management and Economics” Shutina, D. (2009), “Planifikimi Urban: Alibi apo Domosdoshmëri?!”, Forum A+P No. 3, Tiranë, Shqipëri Tsenkova, S. (2005), “Trends and Progress in Housing Reforms in South Estern Europe” – CEB Tsenkova, S. (2009) “Housing Policy Reforms in Post Socialist Europe: Lost in Transition”, Physica-Verlag Heidelberg, Germany United Nations; (2002) “Country Profiles on Housing Sector – Albania” UN Millennium Project, (2005), “A Home in the City: UN Millennium Project Report on Improving the Lives of SlumDwellers”, New York. World Bank, (2007), “Urban Sector Review”, Albania World Bank, (2008), “Albania Policy Note on Local Finance”

47


Taksa mbi pasurinë e paluajtshme Instrumenti për rritjen e të ardhurave dhe zbatimin e politikave urbane në nivel vendor Anila Gjika Dritan Shutina

1. Përmbledhje Si pjesë e programit të reformës së decentralizimit fiskal, njësitë e qeverisjes vendore (NJQV-të) në Shqipëri kanë zhvilluar gradualisht burimet e veta të të ardhurave për të plotësuar transfertat e përftuara nga qeveria qendrore. Një burim potencial (aktualisht i nënvlerësuar) për ‘të ardhurat e veta’ të NJQV-ve është taksa e pasurisë. Për më tepër, me ndryshimet e duhura ligjore (p.sh, duke zgjeruar bazën e taksës për të përfshirë taksimin e tokës urbane, veçanërisht asaj të pandërtuar), taksa e pasurisë prezanton një potencial të madh si instrument që sjell përdorimin më racional dhe eficient të tokës në zonat urbane. Gjatë dekadës së fundit, korniza ligjore për taksën e pasurisë u qartësua, dhe shumë NJQV kanë përfituar njohuritë e nevojshme si dhe eksperiencën për të hartuar dhe zbatuar politika për taksimin e pasurive (ndërtesave dhe tokës bujqësore). Hapi kryesor për t’u ndjekur në vazhdim është rritja e të ardhurave të gjeneruara prej taksës së pasurisë nëpërmjet administrimit me eficient të taksës, duke adresuar nevojën për të siguruar drejtësi dhe barazi në zbatimin e taksës. 48


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

Në vende të tjera të rajonit të Ballkanit, taksa mbi pasurinë e paluajtshme së bashku me forma të tjera të taksave mbi pasurinë, po bëhet një burim gjithmonë e në rritje në gjenerimin e të ardhurave për të financuar shpenzimet lokale dhe kostot e investimeve në infrastrukturë. Kjo për disa arsye: 1. duke qenë se baza e taksës është e dukshme për këdo, shmangia ndaj taksave që lidhen me pasurinë e paluajtshme në kushtet e një baze të plotë të dhënash është e vështirë; 2. përsa i përket administrimit të taksës, mbledhja e taksës mbi pasurinë mund të garantohet nëpërmjet barrës që mund të vendoset mbi një pasuri të caktuar në rast se taksat nuk janë paguar; 3. kjo taksë është një burim konstant të ardhurash për njësitë e qeverisjes vendore dhe në periudha afatëgjata kjo taksë ndjek tendencën e ndryshimeve në zhvillimin ekonomik vendor. Si rezultat, taksat mbi pasurinë mund të ndihmojnë në rritjen e mundësive për kredi të NJQV-ve, dhe të mbështesin huamarrjen në nivel vendor, e cila përgjithësisht kërkohet për investime madhore në infrastrukturë; 4. ashtu si edhe taksa të tjera vendore, taksa mbi pasurinë rrit nivelin e përgjegjshmërisë së drejtuesve vendorë, për shkak se ajo krijon një lidhje të drejtpërdrejtë midis pagesës së taksës dhe shërbimeve që sigurohen prej njësisë vendore dhe që lidhen me pasurinë e paluajtshme. Parakusht për çdo rritje domethënëse në vlerën e taksës së ndërtesës është përmirësimi në mënyrën sa më të drejtë për ndarjen e barrës së taksës. Aktualisht, barra bie në përpjesëtim të zhdrejtë mbi ata taksapagues, të cilët deklarojnë pronën e tyre, raportojnë karakteristikat e saj dhe paguajnë detyrimin e tyre. Përmirësimet në lidhje me drejtësinë në ndarjen e barrës së taksës kërkojnë përmirësime në mbulimin, vlerën dhe eficiencën e grumbullimit. Në lidhje me mbulimin, qëllimi është zhvendosja nga sistemi aktual 49


KAPITULLI I

- bazuar në masë në deklarimet e zotëruesit – në sistemin e bazuar në harta. Kjo do të mundësojë që të gjitha pasuritë e taksueshme të mund të jenë të regjistruara dhe të llogaritura si të tilla. Në lidhje me vlerën, objektivi është zhvendosja drejt vlerës së tregut, duke rekomanduar përveç taksimit të ndërtesës edhe taksimin e tokës urbane, veçanërisht asaj të pandërtuar. Në parim kjo do të ndikojë në tregun e pasurive të paluajtshme në vend, dhe do të mundësojë përdorimin më efiçient të tokës. Vlerësimi bazuar në vlerën e tregut duket të jetë i vështirë në mjedisin ekzistues, duke qenë se çmimet e paguara në transaksionet e pasurive të paluajtshme shpesh janë paraqitur/regjistruar poshtë vlerës reale në dokumentet zyrtare. Megjithatë në transaksionet aktuale ekziston mjaftueshëm informacion për të mundësuar zbatimin e suksesshëm të një ndërmarrjeje të tillë. Gjithashtu, ky informacion mund të plotësohet nëpërmjet vlerësimit masiv të pronës për përcaktimin e vlerës së saj me vetëdeklarim apo me vlerësues të jashtëm. Zgjerimi i bazës së taksueshme dhe taksimi mbi vlerën e tregut mund të rrisin potencialin e taksës, por jo domosdoshmërisht të rrisin grumbullimin e të ardhurave. E ardhura prej taksës së pasurisë është produkt i një numri faktorësh, mes të cilave tepër të rëndësishme rendisim: 1. 2. 3. 4.

numri i pasurive i listuar në regjistrat e pasurive; vlerësimi për çdo pasuri; tarifa e taksës niveli i grumbullimit. Dështimi në dy fazat e fundit (niveli i tarifës dhe ai i grumbullimit të taksës) mund të zhvendosë çfarëdo përfitimi të bërë në dy fazat e para.

Taksat mbi pasurinë e paluajtshme (veçanërisht taksat mbi pasurinë e banuar) janë politikisht të ndjeshme në varësi të masës dhe vlerës me të cilën ato rriten. Kjo është arsyeja kryesore pse qeveritë vendore, me frikën e implikimeve politike, hezitojnë në adoptimin 50


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

e vlerave më të larta për taksën e pasurisë sipas hapësirave që krijon ligji. Në disa raste qeveritë vendore tentojnë madje uljen e nivelit të taksës për të rritur numrin e pagesave, apo edhe tolerojnë në grumbullimin e taksës, për të shmagur pakënaqësitë prej taksapaguesve. Rekomandimi për të zgjeruar bazën e taksës së pasurisë dhe për t’u zhvendosur drejt taksës së bazuar në vlerën e tregut të pronës (qoftë kjo ndërtesë apo truall) ngelet i vlefshëm vetëm në rast se njësitë vendore këmëngulin në rritjen e tarifës dhe në përmirësimin e grumbullimit të taksës. Për njësitë e qeverisjes vendore, qartësisht, nuk ka një taksë që të veçohet mbi të tjerat si më e mira, apo ideale në çdo rrethanë. Taksa e pasurisë së paluajtshme, ngelet ndër më të preferuarat pasi baza e saj është e palëvizshme, i lejon njësive vendore të taksojnë ata banorë të cilët përfitojnë prej shërbimeve publike, dhe nëse është e manaxhuar mirë shndërrohet në një instrument për të mundësuar përdorimin me efiçiencë të tokës dhe për të garantuar se pushteti vendor punon në mënyrë të përgjegjshme, transparente dhe efiçiente.

2. Konteksti dhe rëndësia e çështjes Në kushtet e një transformimi dinamik urban të vendit, njësitë vendore në Shqipëri, përballen me një gamë të gjerë problemesh, shumica e të cilave kanë të bëjnë me të ardhurat e ulëta lokale krahasuar me nevojën për investime kapitale në infrastrukturën sociale e fizike që këto qytete në rritje kanë. Qytetet shqiptare nuk kanë burime të mjaftueshme financiare për të filluar një program afatgjatë për ndërtimin e infrastrukturave të tyre kryesore. Në këto kushte, duke qenë se projektet e ardhshme për infrastrukturat, të cilat varen kryesisht prej transfertave të qeverisë qendrore, ngelen të pasigurta, njësitë e qeverisjes vendore nuk arrijnë t’i përdorin ato në mënyrë strategjike për të mundësuar zhvillimin apo rizhvillimin efiçient të tokës. 51


KAPITULLI I

Shumë është diskutuar në Shqipëri në lidhje me faktin nëse pushteti vendor ka para të mjaftueshme! Të ardhurat vendore si përqindje e shpenzimeve në nivel vendor janë rritur në mënyrë të ndjeshme, veçanërisht gjatë viteve 2000 - 2007. Por, me ndryshimet e bëra gjatë vitit të shkuar në ligjin për taksat lokale (nr. 10117, dt. 24/04/2009), i cili në mënyrë direkte prek të ardhurat lokale, gjithmonë e më tepër pushtetet vendore po hasin vështirësi për të përballuar kërkesën në rritje për shërbime më të mira për qytetarët dhe nevojën për infrastruktura të përmirësuara. Një ndër burimet e qenësishme për qeverinë vendore është e ardhura prej taksës së pasurisë (ose më saktësisht, taksës mbi ndërtesën), e cila aktualisht administrohet prej qeverisë vendore. Ajo sjell një kontribut relativisht të vogël në të ardhurat lokale. Ndonëse Parlamenti rriti përqindjen e taksës së pasurisë që i kalon pushtetit vendor në 100% në vitin 2003, taksa kontribuoi me vetëm 5% në të ardhurat e veta të pushtetit vendor në vitin 2007 dhe kjo vlerë ishte e barabartë me 3 dollarë amerikanë për person, ose rreth 0.1% e PBB-së�. Kjo, pjesërisht, vjen nga fakti se ekzistojnë ende shumë dobësi administrative për manaxhimin e kësaj takse, gjë e zakonshme në ekonomitë në tranzicion. Mbulimi me këtë taksë është në nivele të ulëta – pasuritë janë të vendosura në lista vetëm nëse pronarët e tyre vendosin t’i deklarojnë ato apo nëse evidentohen gjatë regjistrimeve të ndryshme. Vlerat e taksës bazohen në karakteristikat e pronës të raportuara edhe këto prej zotëruesve, në shumicën e rasteve të raportuara më ulët. Efiçienca në grumbullimin e taksës është e ulët. Duket se grumbullohet jo më tepër se 50% e vlerës së taksuar. Taksa e pasurisë së paluajtshme përcaktohet si një nga taksat më kontradiktore (të debatuara) në teorinë e financave publike. Është shumë jopopullore – taksapaguesit nuk e pëlqejnë, ndoshta sepse në shumë raste kjo është e vetmja taksë që ata shohin. Taksat e tjera zbriten prej të ardhurave të tyre ose fshihen në çmimin e të mirave që përftohen/blihen. Nga ana tjetër, taksa e pasurisë së paluajtshme 52


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

shihet si një tregues jo fort i saktë i ‘mirëqenies/pasurisë neto’, sepse në çdo komunitet ka familje me të ardhura të ulëta, të cilat disponojnë pasuri me vlerë të lartë. Pavarësisht këtyre avantazheve, taksa e pasurisë së paluajtshme duket të jetë forma më e përshtatshme për të gjeneruar të ardhura në shumë vende. Megjithë levizjet e tregut të pasurive të paluajtshme, atributi më i rëndësishëm pozitiv i kësaj takse është qëndrueshmëria. Po ashtu, kjo taksë rezulton të jetë me përfitim. Vlera e pasurisë influencohet prej shërbimeve publike lokale, pra kosto e ndërtesës nuk është e vetmja arsye për vlerën e lartë të taksës së pasurisë dhe si rezultat i nivelit të lartë të shërbimeve publike lokale rritet rrjedhimisht edhe vlera e saj. Në këtë dokument taksa e pasurisë së paluajtshme do të shikohet e lidhur me zhvillimet urbane në Shqipëri dhe do të konsiderohet veçse si një instrument që përmirëson financat vendore, një instrument për të influencuar tregun e pasurive të paluajtshme dhe për të inkurajuar përdorimin efiçient të tokës. Rekomandimet e bëra në këtë dokument politikash në lidhje me taksën e pasurisë si një instrument moderues në gjenerimin e të ardhurave lokale dhe zbatimin e politikave urbane në nivel vendor, mbështeten mbi një sërë konceptesh teorike e parimesh, mbi të cilat ngrihet i tërë sistemi i taksimit të pasurisë së paluajtshme. Thelbi i këtyre parimeve lidhet me drejtësinë administrative, sociale, ekonomike si dhe implikimet politike. Ndonëse një pjesë e tyre janë plotësuese të njëra-tjetrës, një pjesë rezultojnë të jenë reciprokisht kontradiktore, megjithatë shumica e parimeve ngrihen mbi nocionet e drejtësisë, barazisë dhe uniformitetit. Është e rëndësishme që prezantimi i një sistemi të ri të taksimit të pasurisë të lidhet drejtpërdrejt me “aftësinë për të paguar”, mbështetur mbi taksimin proporcional. Kjo garanton ‘uniformitetin’ dhe është një hap i sigurt drejt përfitimit fiskal, sidomos në sistemet e bazuara mbi vlerën e tregut. Një tjetër parim i ruajtur në konsideratë lidhet me bazën

53


KAPITULLI I

tatimore. Sa më e gjerë të jetë ajo, aq më ‘neutrale’ në lidhje me ‘sjelljet’ ekonomike tenton të jetë. Një taksë neutrale inkurajon një përzierje optimale të faktorëve të prodhimit (të punës, kapitalit, manaxhimit, dhe të tokës), dhe rrjedhimisht, në bazë të teorive ekonomike, rrit mirëqenien e përgjithshme. Taksat e larta mbi një nga faktorët e prodhimit (të përmendur më sipër), priren të zhvendosin investimet në drejtime të tjera me taksa më të ulëta. Veç kësaj, taksimi i paanshëm i pasurisë së biznesit lidhet me nevojën për të siguruar një terren sa më të favorshëm për të ‘punuar’; pronat e mbitaksuara rezultojnë në disavantazh konkurues. Megjithatë, në funksion të subvencionimit apo nxitjes së industrive të veçanta, apo për tërheqjen e biznesit dhe të investimeve, mund të përdoren preferencat dhe stimujt nëpërmjet politikave fiskale – duke mos respektuar kështu parimin e uniformitetit. E rëndësishme është që të gjitha vendimet e marra mbi taksën e aplikuar të jenë transparente dhe të gëzojnë pranimin publik. Pranimi publik nënkupton miratimin e shumë elementeve, ku përfshihen baza e taksueshme, niveli i taksës, mënyra e pagesës, përfitimet apo penalitetet, etj, dhe mund të ndërtohet vetëm nëpërmjet informimit dhe përfshirjes së suksesshme të publikut. Së fundmi, sistemi i propozuar për taksën e pasurisë – e trajton atë si një instrument progresist në gjenerimin e të ardhurave lokale dhe zbatimin e politikave urbane – ndërton edhe mbi dy parime shumë të rëndësishme: atë të qëndrueshmërisë dhe të efektivitetit të kostos. Qëndrueshmëria ka të bëjë me mundësinë që ofron taksimi i pasurisë me bazë vlerën e tregut në përdorimin efiçient të tokës dhe orientimin e zhvillimeve urbane, dhe njëkohësisht me të ardhurat që arrin të gjenerojë në formë të vazhdueshme dhe në raport të drejtë me rritjen ekonomike. Por, për të garantuar këtë, është e nevojshme që taksa të plotësojë edhe parimin mbi efektivitetin e kostos, që do të thotë, të ardhurat e gjeneruara prej taksës duhet të justifikojnë kostot e administrimit dhe manaxhimit të taksës (krijimi dhe përditësimi i bazës së të dhënave, aplikimi dhe grumbullimi i kostos etj).

54


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

2.1 Çfarë ndodh në vendet europiane dhe të rajonit? Një ide mbi të ardhurat e krijuara prej taksës së pasurisë mund të merret prej ekzaminimit të eksperiencës së vendeve të tjera. Taksa e pasurisë së paluajtshme aplikohet gjerësisht në vendet europiane (me përjashtim të Belgjikës dhe Maltës) dhe në ato të rajonit. Ajo manaxhohet në pjesën më të madhe si taksë lokale (përveç se në Greqi dhe Suedi, ku aplikohet pjesërisht si taksë lokale dhe pjesërisht si taksë qendrore). Objekti i taksës janë persona juridikë apo individë, të cilët zotërojnë/përdorin banesa/hapësirë biznesi apo tokë. Në pjesën më të madhe të vendeve në Europë (renditim këtu Francën, Gjermaninë, Hollandën, Danimarkën, Mbretërinë e Bashkuar, Suedinë, Greqinë, Italinë, Hungarinë, Spanjën, Austrinë, Çekinë, Slloveninë, Kroacinë, Bullgarinë, Rumaninë, Malin e Zi, Maqedoninë etj.) taksa e pasurisë së paluajtshme aplikohet mbi tokën dhe ndërtesat. Përjashtim bën Estonia, ku taksa aplikohet vetëm mbi tokën. Në shumicën e herëve baza e taksës është vlera e pasurisë së paluajtshme sipas vlerësimit të administratës së taksave lokale. Disa shtete (p.sh, Franca, Irlanda dhe Mbretëria e Bashkuar) përcaktojnë bazën e taksës mbi vlerën e qirasë së pasurisë së paluajtshme. Një tjetër shembull na vjen nga Qipro, ku në vitin 2009, baza e taksës së pasurisë së paluajtshme i referohet vlerës përkatëse të pasurisë në vitin 1980. Nivelet e tarifës së taksës së pasurisë lëvizin brenda segmentit 0.1% në 3% të vlerës së pasurisë dhe përcaktohen përgjithësisht prej autoriteteve lokale. Ambientet e përdorura për banim në një pjesë të vendeve trajtohen në mënyrë të diferencuar përsa i përket nivelit të tarifës; në disa vende (si Greqia, Irlanda, Italia, Lituania dhe Protugalia) ambientet e banuara (banesat e shfrytëzueshme) përjashtohen plotësisht prej taksës së pasurisë, ndërsa në vende të tjera (Bullgaria dhe Sllovenia) janë subjekt i niveleve më të ulëta të taksës. 55


KAPITULLI I

Ajo që bën më tepër përshtypje dhe vjen e artikuluar si mesazh i qartë prej eksperiencës së vendeve europiane dhe atyre të rajonit, është pikërisht përdorimi i taksës së pasurisë jo thjesht si një instrument për gjenerimin e të ardhurave lokale, por si një instrument, i cili shoqëruar me politika të përshtatshme e të studiuara lokale, mund të ndikojë drejtpërdrejt në zhvillimin ekonomik lokal, duke nxitur segmente të caktuara të zhvillimit, siç janë industria e ndërtimit, tregu i pasurive të paluajtshme, bujqësia, zhvillimet urbane, strehimi social, nxitja e investimeve të ndryshme etj.

3. Vështrim kritik mbi situatën, politikat dhe instrumentet ekzistuese në Shqipëri Kronologji e bazës ligjore për taksën e pasurisë në Shqipëri: Taksa mbi pasurinë në Shqipëri, ka nisur të aplikohet në vitin ’94, pas reformës së ndërmarrë në sistemin e taksave. Ligji nr. 7805, datë 16.03.1994 “Për tatimin mbi pasurinë në Republikën e Shqipërisë” është i pari ligj, i cili përcakton tatimin mbi pasurinë në dy format e saj të aplikuara edhe sot: tatimin mbi tokën bujqësore dhe tatimin mbi ndërtesat. Përgjegjëse për administrimin dhe manaxhimin e taksës përcaktohet Ministria e Financave dhe të ardhurat shpërndahen mes pushtetit qendror dhe atij vendor respektivisht në nivelet 60%/40%. NJQV-të ngarkohen me përgjegjësinë e hartimit të dokumentacionit për ndërtesat në juridiksionin e tyre, ndërsa ndërmarrjet elektrike vendosen në rolin e agjentit tatimor kundrejt përfitimit prej 5% të vlerës së grumbulluar. Në vitin 1998, përgjegjësia për administrimin dhe manaxhimin e taksës së pasurisë i transferohet NJQV-ve, ndërsa ndërmarrjet elektrike vazhdojnë të luajnë rolin e agjentit tatimor. Megjithatë, vetëm pas katër vjetësh, në vitin 2002, taksa mbi pasurinë përcaktohet si taksë vendore, duke i dhënë kështu kohën e mjaftueshme pushtetit vendor për krijimin e infrastrukturës së nevojshme për administrimin dhe manaxhimin e taksës. 56


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

E aplikuar si tatim kombetar deri në vitin 1998, e vlerësuar si taksë vendore në vitin 2002, sot taksa e pasurisë përcaktohet si përgjegjësi e plotë e pushtetit vendor. Ligji nr. 8982, datë 12.12.2002 “Për sistemin e taksave vendore” dhe më pas ligji nr. 9632, datë 30.10.2006 “Për sistemin e taksave vendore” ruan klasifikimin e taksës së pasurisë në dy format e përcaktuara: mbi tokën bujqësore dhe mbi ndërtesën. Elemente dhe karakteristika të taksës së pasurisë së paluajtshme në Shqipëri: Objekti i taksës së pasurisë janë të gjithë personat fizikë e juridikë, vëndas e të huaj, pronarë apo administrues të pasurive. Taksa llogaritet si detyrim vjetor i taksapaguesit. Ligji nr. 9632, datë 30.10.2006, ndryshuar me ligjin nr. 10117, datë 23.04.2009, përcakton kategoritë e bazës së taksës dhe nivelet treguese për secilën prej tyre. Baza e taksës është sipërfaqja e ndërtesës apo e tokës bujqësore, niveli i taksës përcatohet në vlerë për metër katror në vit dhe të ardhurat nga taksa i përkasin plotësisht pushtetit vendor. Baza ligjore përkatëse shprehet mbi kategoritë kryesore të taksës dhe nivelet treguese të saj, ndërkohë që iu jep hapësirë të plotë këshillave vendorë në: përcaktimin e nivelit të taksës, përjashtimin e disa grupeve sociale nga detyrimi, përcaktimin e kësteve të pagesës etj. Forma më e aplikuar dhe më tepër e shfrytëzuar e taksës së pasurisë sot nga NJQV-të është ajo e taksës mbi ndërtesën. Ajo aplikohet mbi të gjitha kategoritë e ndërtesave publike apo private, pavarësisht kohës së ndërtimit të tyre. Kjo e fundit diferencohet disi nëpërmjet nivelit të tarifës së taksës së ndërtesës. Ndonëse taksa e pasurisë në Shqipëri lidhet drejtpërdrejt me industrinë e ndërtimit, ritmet me të cilat rezultojnë të rriten të ardhurat e gjeneruara prej saj në nivel vendor, janë larg ritmeve të zhvillimit me të cilat prezantohet industria e ndërtimit. Veç kësaj, e aplikuar kryesisht vetëm mbi ndërtesën dhe më pak mbi tokën bujqësore taksa e pasurisë në Shqipëri lidhet pak apo aspak me 57


KAPITULLI I

zhvillimet urbane dhe përdorimin e tokës, duke bërë që NJQV-të të privohen prej një instrumenti të rëndësishëm që mund të lehtësonte këtë proces. Problematika në lidhje me taksën e pasurisë në Shqipëri: Kemi theksuar qysh në fillim të studimit se taksa e pasurisë shoqërohet me një ndjeshmëri të lartë politike. Duke qenë se aplikohet si taksë e drejtpërdrejtë mbi pronën ajo karakterizohet nga një bazë e gjerë, ku përfshihen si individët, ashtu edhe bizneset. Pavarësisht se të vendosur si njëlloj të barabartë në detyrimin e tyre përballë kësaj takse, nga eksperienca pranë NJQV-ve, vihet re tendenca për të “shfrytëzuar” në maksimum potencialin e siguruar nga kategoria “biznes”, krahasimisht me atë “familjarë”, si rezultat i “frikës” së përballjes politike me një kategori shumë të gjerë siç është ajo e “familjarëve”. Kuptohet që kjo shoqërohet edhe me një sërë faktorësh të tjerë, të cilët mundësojnë që grumbullimi i taksës prej kategorisë “biznes” të jetë më efektiv: 1. përqindjen e ulët që kjo kategori zë në totalin e numrit të takasapaguesve locale, duke e bërë në këtë mënyrë identifikimin fizik dhe më pas grumbullimin e taksës më të thjeshtë për t’u realizuar; 2. mundësia që pushteti vendor ka për të aplikuar masa shtrënguese mbi kategorinë “biznes” etj. Ndërkohë situata nuk prezantohet e njëjtë për kategorinë “Familjarë” të taksapaguesve. Tendenca në grumbullimin e kësaj takse është në rritje dhe shkon në të njëjtin drejtim me grumbullimin e tarifave të tjera vendore që qytetarët duhet të paguajnë, nivelet e realizimit të saj nuk e kalojnë në asnjë rast18 55% të vlerës së parashikuar. Për këtë arsye edhe analiza dhe rekomandimet tona fokusohen në disa elemente thelbësore të taksës mbi pasurinë që lidhen kryesisht me kategorinë “Familjarë”. Problematikat janë grupuar sipas tri çështjeve kryesore, të cilat i kemi vlerësuar si më të rëndësishmet: 18 I referohemi tetë NJQV-ve të analizuara gjatë studimit kërkimor mbi taksën e pasurisë, që janë: Shkodra, Kukësi, Lezha, Fushë -Kruja, Durrësi, Fieri, Korça dhe Berati.

58


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

1. Përcaktimi, identifikimi dhe vlerësimi i bazës së taksueshme; 2. Aplikimi dhe zbatimi i grumbullimit të taksës; 3. Transparenca dhe komunikimi me publikun

3.1 Përcaktimi, identifikimi dhe vlerësimi i bazës së taksueshme Identifikimi i bazës së taksueshme është hapi i parë në procesin e administrimit të taksave dhe tarifave vendore në përgjithësi dhe taksës mbi pasurinë në veçanti. Si për çdo taksë dhe tarifë tjetër lokale, krijimi dhe përditësimi i një regjistri të saktë dhe të besueshëm të taksapaguesve dhe karakteristikave të tyre në lidhje me taksën përkatëse, është i domosdoshëm në planifikimin e të ardhurave të pritshme nga kjo taksë, në përcaktimin e objektivave për nivelin e grumbullimit të saj, në përcaktimin e indikatorëve të performancës për administratën përkatëse tatimore si dhe në përmirësimin e politikave që lidhen me nivelin e taksës. Për taksën mbi pasurinë problemi i identifikimit të bazës së taksueshme është i dyfishtë. Taksa mbi pasurinë (ose duke përdorur gjuhën e legjislacionit të taksave dhe tarifave vendore – taksa mbi ndërtesën dhe tokën bujqësore) ka dy elemente bazë: 1. mënyra e llogaritjes së saj lidhet me sipërfaqen e pasurisë që taksohet, që do të thotë se njësisë së qeverisjes vendore i duhet të hartojë një bazë hartografike të dhënash me vendndodhjen dhe sipërfaqet e sakta të pasurive që janë subjekt i kësaj takse; 2. pavarësisht mënyrës dhe burimeve të informacionit që përdoren për hartimin e bazës hartografike të të dhënave, njësisë vendore i duhet të krijojë një lidhje midis pasurisë që është subjekt i taksimit dhe individit (pronarit/ pronarëve të ligjshëm), të cilit duhet t’i drejtohet fatura e kësaj takse. Pra, njësive vendore ju duhet të krijojnë dhe kryqëzojnë dy baza të dhënash që në rastin e pasurive të 59


KAPITULLI I

paluajtshme jo-domosdoshmërisht janë e njëjta gjë. Këto janë inventari/regjistri i pasurive të paluajtshme dhe regjistri i taksapaguesve. Ajo që vihet re në qytetet e studiuara19 dhe që duket të jetë e ngjashme edhe në qytetet e tjera është se informacioni i mësipërm nuk arrihet të merret nga Zyrat e Regjistrimit të Pasurive të Paluajtshme (ZRPP). Ka dy arsye për ketë situatë: 1. Në një pjesë të konsiderueshme të qyteteve nuk ka përfunduar ende procesi i regjistrimit fillestar që do të thotë se ZRPP-të e kanë pothuajse të pamundur të japin një informacion të qartë brenda territorit administrativ në kushtet kur informacioni që ata zotërojnë bazohet kryesisht mbi regjistrimet e pjesshme të pasurive. Në kushte normale çfarëdolloj dokumentacioni që shërben si zëvendësues ose plotësues si dhe çdo dokumentacion tjetër që përbën titull pronësie, duhet të gjendet në zyrat e regjistrimit. Praktikisht kjo nuk ndodh edhe për shkak të mungesës së informimit të qytetarëve në lidhje me detyrimin që kanë për të regjistruar dokumente të këtij lloji në ZRPP; 2. Shpesh vihet re një mungesë bashkëpunimi ose mungesë dëshire për bashkëpunim pavarësisht se shkëmbimi i këtij informacioni është një kërkesë ligjore. Legjislacioni për taksat vendore shprehet edhe për mënyrën e përcaktimit të sipërfaqes në rastet kur mungon dokumentacioni nga ZRPP-të. Për këtë sugjerohen dy mënyra: 1. Në rastin e mungesës së dokumentacionit të vërtetimit të pronësisë, këshilli i bashkisë ose komunës vendos madhësinë e sipërfaqes së tatueshme, bazuar në vendimin e komisionit të verifikimit të pasurisë së paluajtshme;

19 I referohemi tetë NJQV-ve të analizuara gjatë studimit kërkimor mbi taksën e pasurisë, që janë: Shkodra, Kukësi, Lezha, Fushë Kruja, Durrësi, Fieri, Korça dhe Berati.

60


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

2. Në rastet e mungesës të dokumentacionit të vërtetimit të pronësisë për shkaqe objektive (të mos regjistrimit të pronës nga zyrat e regjistrimit të pasurive, zyrat apo komisionet e verifikimit të pasurive) zyrat e taksave të bashkive dhe komunave për përcaktimin e bazës së taksueshme sigurojnë të dhëna nga personat fizikë, juridikë dhe individët nëpërmjet vetëdeklarimit. Të dhënat nëpërmjet vetëdeklarimit sigurohen në mënyrë të përkohshme deri në regjistrimin e pronës nga zyrat e regjistrimit të pasurive të paluajtshme apo verifikimit të pronës nga komisionet e verifikimit të pasurive. Në situatën aktuale për shumë bashki dhe komuna zgjidhja e vetme ka qenë krijimi i bazave të tyre të të dhënave nëpërmjet ngritjes së grupeve të punës, të cilët nga njëra anë, tentojnë të grumbullojnë dhe përpunojnë të gjitha të dhënat e disponueshme nga burime dhe agjenci të ndryshme, dhe nga ana tjetër, realizojnë edhe verifikime në terren. Ajo që vihet re është se ngritja e një baze të tillë të dhënash dhe përditësimi i saj nga njëra anë, si dhe ngritja e kapaciteteve të nevojshme, përgjithësisht të munguara, të grumbullimit dhe përpunimit të informacionit nga ana tjetër, kërkojnë angazhimin e burimeve të konsiderueshme njerëzore dhe financiare dhe një analizë të detajuar kosto-përfitim që nuk do të justifikonte në të gjitha rastet një ndërmarrje të tillë. Problemi tjetër që haset nga njësitë vendore dhe që përbën pjesën e dytë të procesit të identifikimit të bazës së taksueshme është identifikimi i taksapaguesit ose individit të cilit duhet t’i adresohet fatura e pagesës së taksës mbi pasurinë. Ashtu siç u përmend edhe më sipër në një pjesë të mirë të rasteve, individi që aktualisht përdor pasurinë mund të mos jetë pronari i vetëm ose mund të mos jetë njëri prej pronarëve të kësaj pasurie, por thjesht përdoruesi i saj si mirëmbajtës ose qiramarrës. Një burim i gatshëm, mjaftueshmërisht i besueshëm, relativisht i lehtë për t’u konsultuar dhe që përditësohet pa kosto për njësitë vendore, është Regjistri Elektronik i Shtetasve, i cili siguron 61


KAPITULLI I

informacion të dobishëm në lidhje me kryefamiljarin (në emër të të cilit mund të adresohet fatura e pagesës së taksës mbi pasurinë, por edhe, taksave të tjera lokale) dhe adresën e familjes. Situata aktuale tregon se edhe ky informacion nuk është lehtësisht i aksesueshëm nga të gjitha njësitë e qeverisjes vendore.

3.2 Aplikimi dhe zbatimi i grumbullimit të taksës Krijimi i inventarit të pasurive të paluajtshme është një hap i rëndësishëm në aplikimin e taksës mbi pasurinë, por kjo nuk zgjidh çështjen e grumbullimit të saj. Siç u përmend edhe më lart, në kushtet kur mungon informacioni i përditësuar mbi transaksionet e kryera mbi pasuritë e paluajtshme, regjistrimi i rregullt i kontratave të blerjes/përdorimit/qirasë si dhe vendndodhja aktuale e pronarit të ligjshëm të pasurisë, del e nevojshme që të bëhet një kryqëzim midis informacionit mbi pasuritë e paluajtshme me informacionin mbi përdoruesin/ zotëruesin aktual të pasurisë. Argument shtesë për këtë është edhe fakti se në përgjithësi pasuritë e paluajtshme kanë më tepër se një pronar të ligjshëm dhe kjo do ta bënte pothuajse të pamundur aplikimin e taksës vetëm sipas përkufizimit ligjor. Ndërkohë që ka përpjekje për krijimin e një baze të dhënash për pasuritë nëpërmjet shfrytëzimit të burimeve të ndryshme të informacionit, vihet gjithashtu re që njësi të ndryshme vendore aplikojnë përqasje të ndryshme në drejtim të identifikimit të taksapaguesve, llogaritjes dhe faturimit të detyrimit si dhe grumbullimit të taksës. Një pjesë e njësive të qeverisjes vendore e lënë pagesën e kësaj takse (si dhe të tarifave të tjera vendore) në dëshirën e taksapaguesve dhe kjo rezulton në një nivel shumë të ulët të grumbullimit të taskës. Eksperienca tregon se një taksë për të cilën nuk ka masa shtrënguese për grumbullimin kthehet në një taksë vullnetare. Një pjesë tjetër 62


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

e njësive vendore aplikojnë kufizimin e shërbimeve (kryesisht të atyre të gjendjes civile) si masë shtrënguese për pagesën e taksave dhe tarifave vendore. Kjo përqasje mund të ngrejë nivelin e grumbullimit të taksave deri në përqindjen e atyre qytetarëve që në një periudhë të caktuar kanë patur nevojë për shëbime të gjendjes civile. Megjithatë, kjo përqindje pritet të ulet gjithmonë e më tepër si rezultat i pajisjes së qytetarëve me karta identiteti, të cilat pritet të zëvendësojnë në një masë të konsiderueshme nevojën për certifikata. Një grup i fundit i njësive vendore aplikojnë kontraktimin e një agjenti tatimor. Sidoqoftë, edhe përdorimi i një agjenti tatimor kërkon që njësia vendore përpara se të marrë një vendim të tillë të bëjë një analizë të disa faktorëve, ndër të cilët mund të përmenden: 1. Shtrirja gjeografike e aktivitetit të agjentit tatimor të kontraktuar. 2. Performanca e agjentit në vjeljen e të ardhurave të veta. 3. Baza e të dhënave që i vihet ne dispozicion agjentit tatimor. 4. Treguesit e rezultatit, që do të thotë përcaktimi i një niveli grumbullimi, poshtë të cilit kontraktimi i agjentit praktikisht nuk do të kishte më vlerë. Analiza të tilla kanë munguar, me përjashtim ndoshta të marrjes së një informacioni mbi treguesit e performancës së agjentit për aktivitetin e vet. Kjo është e pamjaftueshme duke pasur parasysh se ka edhe faktorë të tjerë që janë po aq të rëndësishëm dhe që mund të ndikojnë në të ardhurat e grumbulluara.

3.3 Transparenca dhe komunikimi me publikun Vlerësuar si një ndër elementet e rëndësishme në nivelin e të ardhurave të gjeneruara prej politikave fiskale, edhe ky element prezantohet me një sërë problemesh. NJQV-të shpenzojnë shumë pak për komunikimin dhe transparencën për sa kohë që në asnjë prej buxheteve vendore nuk evidentohet një fond i veçantë për të 63


KAPITULLI I

mbuluar komunikimin dhe transparencën me qytetarët në çështje të lidhura me politikat fiskale. Iniciativat e angazhimit të komuniteteve në disa njësi vendore (Fier, Lezhë, Korçë, Berat) në procesin e ”buxhetimit me pjesëmarrje” nxisin dhe profilizojnë forma efektive bashkëpunimi dhe bashkëveprimi me komunitetin e si të tilla ato mund e duhet të zgjerojnë fokusin e tyre edhe në çështjet e lidhura me politika fiskale. Për më tepër, këto forma komunikimi vlerësohen tejet të nevojshme edhe për një tjetër argument: informacioni i përcjellë nga njësitë vendore te taksapaguesi konsiderohet i pjesshëm. I vetmi informacion i përcjellë tek taksapaguesi është ai që ka të bëjë me nivelin e taksës, edhe ky vetëm në momentin kur një taksapagues kërkon një shërbim të caktuar pranë njësisë vendore respektive dhe i ofruar nga personi, i cili është ngarkuar për vjeljen e taksës. Pjesa më e madhe e NJQV-ve kanë ngritur dhe bërë operacionale zyrat e informimit, vlerësimi për të cilat mund të jetë ”zyra pritjeje”. Me pak përjashtime, zyrat e informimit nuk disponojnë informacion mbi çështje të lidhura me administrimin e taksave dhe tarifave vendore. Funksioni i tyre në shumicën e rasteve mjaftohet në ofrimin e informacionit mbi shërbimet që ofrojnë sektorë/drejtori/departamente brenda njësive dhe plotësimin e formularëve të caktuar për një numër të kufizuar çështjesh. Forumet qytetare dhe angazhimi i tyre edhe në çështje të administrimit fiskal mbetet një alternative, e cila mund të zgjerojë interesin dhe ndërveprimin e pushtetit vendor me taksapaguesit. Në pjesën më të madhe të NJQV-ve, gjykimi dhe parashikimi i nivelit të taksave dhe tarifave vendore mbetet ”e drejtë” e një grupi shumë të ngushtë specialistësh brenda njësive, çka e bën procesin të mbyllur dhe të kontestueshëm. Në këtë aspekt nevojitet më shumë veprim aktiv nga njësitë vendore në hapjen e procesit dhe përfshirjen e sa më shumë aktorëve jashtë njësive vendore në formulimin e politikave fiskale, komunitet dhe shoqëri civile, grupe interesi dhe organizma të tjerë prezentë në njësi, si forma më pak e kushtueshme në rritjen e besimit, bashkëpunimit dhe performancës fiskale. 64


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

3.4 Taksa e pasurisë së paluajtshme dhe zhvillimet urbane në Shqipëri Si rezultat i zhvillimeve të vrullshme të ndodhura pas viteve ’90, një pjesë e qyteteve shqiptare nisën të përballen me rritjen e numrit të popullsisë dhe zgjerimin e shtrirjes fizike. Pozita e favorshme gjeografike, vendndodhja shoqëruar me avantazhet e zhvillimit ekonomik që këto qytete ofrojnë, kanë bërë që ato të shndërrohen në pole magnetike në vend përsa i përket drejtimit të lëvizjes migratore dhe zhvillimeve urbane. Si të tilla, këto qytete ofrojnë edhe gamën më të gjerë të problematikave në lidhje me çështje të zhvillimeve urbane dhe tregut të pasurive të paluajtshme. Sipërfaqet e qyteteve kryesore Shqiptare nga viti 1990 deri në vitet 1999-2001 rriten prej 17; 32% në rastin e Korçës e të Lushnjës me 57 – 67% në rastin e Elbasanit, Fierit, Durrësit, Shkodrës apo Tiranës. Më tej, përgjatë periudhës 2001 – 2007, zgjerimi i qyteteve vazhdon, por në përmasa më të vogla duke shënuar një zgjerim mesatar të shtrirjes fizike me rreth 39%. Përgjatë kësaj periudhe vihet re se qytete si Saranda, Vlora apo Lezha me karakteristika të theksuara turistike, por edhe Elbasani karakterizohen prej ritmeve edhe më të larta të shtrirjes krahasuar me periudhën e parë të vlerësuar20. Pavarësisht shtrirjes së madhe të sipërfaqes së qyteteve, të bën përshtypje se në një pjesë të mirë të tyre, shtrirja vertikale e qytetit, ndonëse evidentohet në çdo rast, ngelet e limituar, dhe qyteti shtrihet përgjithësisht me banesa të ulëta individuale. Tërheqim këtu vëmendjen në faktin se, një dukuri e tillë flet për mundësitë dhe aksesin që banorët e rinj të qyteteve kanë pasur më tepër se në tregun e banesave, në “përdorimin” e tokës për këtë banim. Një nga arsyet kryesore që çon në mosorinetimin apo keqorinetimin e investitorëve në sektorin e banesave duke krijuar fenomenin 20 Co-PLAN, Zhvillimet Urbane në Shqipëri dhe Industria e Ndërtimit, 2009.

65


KAPITULLI I

e zgjerimit pa kufij të zonave urbane dhe pamundësinë për të përballuar nevojën për investime kapitale dhe infrastrukturë në këto zona, veç mungesës së planifikimit të territorit, është mungesa e instrumenteve penguese/parandaluese të fenomenit. Taksa e pasurisë së paluajtshme e aplikuar mbi tokën urbane (por në masën dhe mënyrën e duhur edhe mbi atë bujqësore), dhe veçanërisht diferencimi i niveleve të saj në rastet e hapësirave të pandërtuara, mund të ishte një ndër instrumentet kryesore të aplikuara për të parandaluar dhe frenuar këtë situatë. Kjo taksë, duke shoqëruar planifikimin e territorit, do të kishte ndikim të drejpërdrejtë mbi tregun e pasurive të paluajtshme (tokës dhe banesave), duke ndikuar fort në funksionimin dhe normalizimin e tregut nëpërmjet ndikimit të një prej elementeve më të rëndësishme të tij, çmimit. Po ashtu, kjo taksë, e aplikuar mbi tokën urbane21 do të shërbente si një burim i konsiderueshëm të ardhurash për NJQV-të, dhe njëkohësisht si një instrument për të udhëhequr, orientuar dhe kontrolluar zhvillimet urbane. Nga një vlerësim paraprak i bërë në lidhje me potencialin e taksës së pasurisë së paluajtshme në dhjetë bashki (Shkodër, Lezhë, Durrës, Tiranë, Elbasan, Fier, Korçë, Lushnjë, Vlorë dhe Sarandë) të aplikuar mbi truallin urban dhe ndërtesën, duke konsideruar vlerën e tyre të tregut dhe norma të përafërta me ato të vendeve fqinje (të cilat variojnë sipas skenareve të ndryshme prej 0,2% në 1% të vlerës së pasurisë), rezulton se të ardhurat e gjeneruara prej saj për pushtetin vendor në këto dhjetë bashki mund të arrijnë, në varësi të nivelit të tarifave, prej 21 milion në rreth 100 milionë Euro (13 bilionë lekë). Nivele të tilla të të ardhurave jo vetëm do të zgjidhnin një pjesë të sfidave për NJQV-të në lidhje me investimet e mëdha në infrastruktura, por do të garantonin dhe qëndrueshmërinë në zhvillimet ekonomike vendore. 21 Prej disa kohësh, qeveria ka diskutuar dhe hartuar një draft të ligjit për rivlerësimin e taksës së pasurisë dhe zgjerimin e bazës së saj edhe mbi truallin urban, aplikuar sërisht mbi bazë të sipërfaqes në nivele thuajse sa gjysma e tarifës së aplikuar për taksën e ndërtesës.

66


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

4. Rekomandime Parakusht për çdo rritje domethënëse në vlerën e taksës së ndërtesës është përmirësimi në mënyrën sa më të drejtë për ndarjen e barrës së taksës. Aktualisht, barra bie jo propocionalisht mbi ata taksapagues, të cilët deklarojnë pronën e tyre, raportojnë karakteristikat e saj dhe paguajnë detyrimin e tyre. Përmirësimet për drejtësinë në ndarjen e barrës së taksës kërkojnë përmirësime në mbulim, vlerë dhe eficiencën e grumbullimit. Në lidhje me mbulimin, qëllimi është zhvendosja nga sistemi aktual – bazuar në masë në deklarimet e zotëruesit – në sistemin e bazuar në harta. Kjo do të mundësojë që të gjitha pasuritë e taksueshme të mund të jenë të regjistruara dhe të llogaritura si të tilla. Në lidhje me vlerën, objektivi është zhvendosja drejt vlerës së tregut. Në parim kjo do të mundësojë një llogaritje më të saktë për vlerën relative të pasurive të ndryshme. Vlerësimi bazuar në vlerën e tregut duket të jetë i vështirë në mjedisin ekzistues, duke qenë se çmimet e paguara në transaksionet e pasurive të paluajtshme shpesh janë paraqitur poshtë vlerës reale në dokumentet zyrtare. Megjithatë, në transaksionet aktuale ekziston mjaftueshëm informacion për të mundësuar zbatimin e suksesshëm të një ndërmarrjeje të tillë. Gjithashtu ky informacion mund të plotësohet me teknikën standarde të vlerësimit masiv të pronës për përcaktimin e vlerës së saj. Rritja e bazës së taksueshme dhe taksimi mbi vlerën e tregut mund të rritin bazën e taksueshme, por jo domosdoshmërisht të rritin grumbullimin e të ardhurave. E ardhura prej taksës së pasurisë është produkt i një numri faktorësh: 1. numri i pasurive i listuar në regjistrat e pasurive. 2. vlerësimi për çdo pasuri 3. tarifa 4. niveli i grumbullimit. 67


KAPITULLI I

Dështimi në dy fazat e fundit mund të zhvendosë çfarëdo përfitimi të bërë në dy fazat e para. Taksat mbi pasurinë (veçanërisht taksat mbi pasurinë e banuar) janë politikisht të ndjeshme në varësi të sasisë dhe vlerës me të cilën ato rriten. Jo në pak raste ka ndodhur që qeveritë vendore të dështojnë në adoptimin e listës së re të vlerave të pronave për shkak të frikës politike me të cilën ajo shoqërohet. Atje ku qeveria vendore kontrollon vlerën e taksës, ka pasur raste ku është ulur niveli i taksës për të rritur numrin e pagesave. Zbatimi i grumbullimit të taksës gjithashtu mund të dështojë, për sa kohë që pushtetet vendore iu tremben grumbullimeve të taksave prej pronarëve të qëndrueshëm të pasurive. Përpjekjet për të përmirësuar mbulimin me taksën dhe për t’u zhvendosur drejt taksës bazuar në vlerën e tregut të pronës mund të shpërblehen, por vetëm në rast se e njëjta këmbëngulje shfaqet në rritjen e vlerës nominale dhe në përmirësimin e detyrimit të pagimit. Më poshtë kemi nënvizuar disa prej rekomandimeve kryesore, si përfundime logjike të analizës së zhvilluar në këtë dokument. Këto rekomandime drejtuar të dyja niveleve të pushtetit, atij qëndror dhe vendor, mund të konsiderohen dhe hapa për t’u ndjekur në terma afatshkurtër dhe afatmesëm për përmirësimin e të ardhurave në nivel vendor dhe përdorimin efiçient të tokës urbane.

4.1 Rekomandime afatshkurtra • NJQV-të duhet të kryejnë një analizë të potencialit të taksës dhe të efekteve që ajo mund të ketë në nivelin e të ardhurave të veta. • NJQV-të dhe qeveria qendrore duhet të marrin në konsideratë format e përdorimit të taksës së pasurisë mbi tokën urbane, të paktën atë të pandërtuar, si dhe mënyrat si përdorimi i kësaj takse mund të përmirësojë planifikimin dhe përdorimin efiçient të tokës urbane, dhe të hartojnë bazën përkatëse ligjore. 68


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

• NJQv-të dhe qeveria qendrore duhet të synojnë gjetjen e mënyrave për përmirësimin e koordinimit dhe shkëmbimit të të dhënave mes NJQV-ve dhe një sërë institucioneve të tjera kryesisht në nivel qendror: - - - - - - -

Rregjistrin e Gjendjes Civile Rregjistrimet nga INSTAT ZRPP OSSH-CEZ Albania Ndërmarrjet e Ujësjellës Kanalizimeve ALUIZNI-n Agjencitë e Kthimit dhe të Kompensimit të Pronave (AKKP)

• Agjencitë e qeverisë qendrore duhet të bashkëpunojnë me NJQVtë për të përfunduar Sistemin e Adresave dhe për të kryqëzuar të dhënat e tij me ato të Rregjistrit Civil, duke qenë se kjo mund ndihmojë së tepërmi idetifikimin e bazës së taksueshme dhe të taksapaguesve. • NJQV-të (dhe shoqatat e tyre përfaqësuese) duhet të lobojnë pranë qeverisë qendrore për të ndikuar që të përfshihen pyetje për siperfaqen e pronës në zotërim apo përdorim në pyetësorët që do të plotësohen për regjistrimin e popullsisë, i cili do të ndërmerret nga INSTAT-i në vitin 2011. Kjo do të lehtësojë procesin e vetëdeklarimit të pasurisë dhe do të shërbejë si informacion plotësues për t’u krahasuar me të dhënat e grumbulluara nëpërmjet burimeve të të tjera, përmendur më sipër. • NJQV-të duhet të konsiderojnë përdorimin e organizmave apo institucioneve, që zotërojnë sisteme të faturimit mbi bazë pronësie për t’i përdoriur si agjentë tatimorë. Nëse organizohet si duhet, ky hap mund të përmirësojë grumbullimin dhe gjenerimin e të ardhurave nga taksa e pasurisë. Agjentë të mundshëm tatimorë janë: OSSH – CEZ Albania, Ndërmarrjet e Ujësjellësit, agjentë të tjerë privatë etj. 69


KAPITULLI I

4.2 Rekomandime afatmesme • NJQV-ve duhet t’u garantohet akses i lehtë në bazën e të dhënave të ZRPP-së në lidhje me pasuritë e paluajtshme, e cila aktualisht është në procesin e përmirësimit/plotësimit. Ky proces mund të lehtësohet nëpërmjet krijimit të një strukture të specializuar pranë ZRPP-së. Së fundmi, qeveria qendrore ka artikular idenë për krijimin e një regjistri elektronik të pasurive në nivel qendror. • NJQV-të mund dhe duhet të përfitojnë dhe të kenë akses edhe në baza të tjera të dhënash që hartohen në nivel kombëtar, si Regjistri i Gjendjes Civile, ai i Sistemit të Adresave që pritet të realizohet së shpejti etj. • Për qeverinë qendrore do të ishte krahasimisht më i lehtë kombinimi i këtyre bazave të të dhënave nëpërmjet zhvillimit të sistemeve GIS, të cilat mund t’i vihen në dispozicion palëve të interesuara përfshi këtu edhe njësitë vendore. • Duhet hartuar baza ligjore përkatëse për të mundësuar kalimin nga aplikimi i Taksës së Ndërtesës me bazë sipërfaqen e pronës, në Taksën e Pasurisë së Paluajtshme me bazë vlerën e pronës. Për më tepër, toka urbane duhet të taksohet në vlerën e saj ‘më të lartë e më të mirë’ në treg, sipas përcaktimeve të planit të zhvillimit të hartuar nga NJQV-të, pavarësisht faktit se kjo tokë është bosh apo e zhvilluar. Llogaritja e taksës bazuar në vlerën e pasurisë konsiderohet si më efektivja sepse reflekton më mirë raportin mes përdorimit të shërbimeve të ofruara në nivel vendor dhe kostos për ofrimin e këtyre shërbimeve nëpërmjet, pikërisht taksës së pasurisë së paluajtshme. Vlera e pasurisë mund të përcaktohet në dy mënyra (ose kombinim të tyre): nëpërmjet vetëdeklarimit, ose nëpërmjet vlerësimit nga të tjerë. Aplikimi i një metodologjie të re për llogaritjen e taksës së pasurisë do të kërkojë ndryshime në legjislacionin ekzistues mbi taksën e pasurisë dhe bashkëpunimin me organizata lokale dhe/ ose ndërkombëtare të specializuara në vlerësimin e aseteve. 70


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

• Duhet vlerësuar mundësia për kombinimin e taksës së pasurisë së paluajtshme me taksa dhe tarifa të tjera vendore aplikuar mbi bazën e shërbimeve të ofruara (pastrimi, largimi i mbeturinave, gjelbërimi, ndriçimi etj.). • Përmirësime ligjore nevojiten për të mundësuar njësitë e qeverisjes vendore në përmirësimin e grumbullimit të taksës së pasurisë nëpërmjet vendosjes së masave shtrënguese dhe detyruese.

4.3 Transparenca dhe komunikimi me publikun Taksa lokale mbi pronën e paluajtshme konsiderohet si më pak e ekspozuar ndaj korrupsionit dhe mashtrimit, për shkak të transparencës relativisht më të lartë që ka në mënyrën e administrimit. Shmangiet dhe korrupsioni në taksimin lokal të pronës mund të parandalohen nëpërmjet vendosjes së rregullave të qarta mbi administrimin e taksës. Nga ana tjetër, manaxhimi i mirë dhe aplikimi i rregulloreve nga departamentet e taksave mund të përmirësojnë cilësinë e administratës tatimore. Krijimi i një sistemi të auditimit të brendshëm apo zbatimi i një kodi sjelljeje janë elemente të rëndësishme që ndikojnë në këtë drejtim. Në përgjithësi përgatitja dhe shpërndarja e informacionit të nevojshëm mbi politikat dhe administrimin e taksës mbi pasurinë janë një tjetër faktor që rrit transparencën e administratës tatimore lokale. Informacionet nëpërmjet internetit, materialet informuese dhe fushatat e informimit publik, janë disa nga metodat që po aplikohen gradualisht nga njësitë vendore dhe kryesisht nga qytetet më të mëdha.

71


KAPITULLI I

Edhe në nivel vendor mund të zbatohet nje sistem elektronik i ngjashëm me atë që aktualisht funksionon për taksat dhe tatimet kombëtare. Një faktor tjetër që ndikon drejtëpërdrejt si në lidhje me transparencën, ashtu edhe me nivelin e grumbullimit të taksave vendore, është formulimi sa më i qartë i detyrimit dhe mënyra e dorëzimit të “faturës” së taksave vendore.

5. Aneks Tabela 1. Llogaritja e potencialit të taksës së pasurisë sipas vlerës (skenari 1) TIRANA Të dhënat e gjeneruara Sipërfaqja e shtrirjes (ha) Zona jo banimi Total shtrirja   Numri i ndertesave Jo banim Total   Siperfaqja e ndërtuar (ha) Sip e ndërtuar në jo banim Total sip e ndërtuar

72

viti ‘90

viti ‘99 të shtuara në total

viti ‘07 të shtuara në total

   

1.057,64

2.120,69

3.178,33

1.253,85

4.432,18

918,06 1.975,70

   

918,06 4.096,39

   

918,06 5.350,24

   

19.117

31.992

51.109

12.841

63.950

5.653 24.770

 

 

5.653 69.603

 

349,72

409,84

759,56

175,27

934,83

209,06

209,06

209,06

558,78

968,62

1.143,89

5.653 56.762


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

Tabela 2. Vlerësimi i potencialit të taksës së ndërtesës për 10 qytetet e “modelit” (skenari 1) Qyteti Tirana Durrësi Elbasani Fieri Korça Lezha Lushnja Saranda Shkodra Vlora Sub-total Total Total (Euro)

Të ardhura nga vlera e tokës Të ardhura nga vlera e ndërtesës urbane industriale civile industriale 41.013.030 7.344.480 554.804 41.812 9.680.660 1.835.712 193.774 7.537.160 1.047.240 150.230 10.004 5.426.225 953.720 123.197 9.886 1.843.845 522.176 90.241 3.710 1.948.610 62.976 21.076 350 1.894.440 157.472 44.792 1.250 5.199.510 214.496 52.011 1.500 6.751.890 470.528 179.755 3.552 9.637.410 623.232 162.112 3.318 90.932.780 13.232.032 1.571.992 75.382 104.164.812 1.647.374 105.812.186

TIRANA

zona suburbane të shtuara në total

zona periurbane të shtuara në total

qendra urbane

Mes. Euro/ha

20.000

7.000

4.000

1%

21.152.800

14.844.830

35.997.630

5.015.400

41.013.030

0,80%  

   

   

   

   

7.344.480 48.357.510

  Mes. Euro/ha

 

 

 

 

 

800

500

400

0,02%

279.776

204.920

484.696

70.108

554.804

0,01%

41.812

596.616

73


KAPITULLI I

Tabela 3. Vlerësimi i barrës së taksës në kategori të ndryshme pronarësh (skenari 1) Skenari 1 Taksohen me vlerën e tregut toka (1%) dhe ndërtesa (0,02%) Vlera mes. e taksës së tokës/ ha 1,00% 0,80% Vlera mes. e taksës së ndërt./ ha 0,02% 0,01%

kategoria a apartament në një pallat vendosur në qendrën urbane, Tiranë

kategoria b banesë private vendosur në qendrën urbane, Tiranë

kategoria c banesë private vendosur në qendrën urbane, Tiranë

kategoria d aktivitet biznesi vendosur në Tiranë

siperfaqe toke (m2)

siperfaqe toke (m2)

siperfaqe toke (m2)

siperfaqe toke (m2)

30

banese (m2)

300

500

500

banese (m2)

banese (m2)

banese (m2)

80

200

300

Tabela 4. Llogaritja e potencialit të taksës së pasurisë sipas vlerës (skenari 2) TIRANA te dhenat e gjeneruara Siperfaqja e shtrirjes (ha) Zona jo banimi Total shtrirja

viti ‘90

viti ‘99

viti ‘07

te shtuara

ne total

te shtuara

ne total

1,057.64

2,120.69

3,178.33

1,253.85

4,432.18

918.06

918.06

918.06

1,975.70

4,096.39

5,350.24

Numri i ndertesave Jo banim

19,117

31,992

51,109

12,841

63,950

5,653

5,653

5,653

Total

24,770

56,762

69,603

349.72

409.84

759.56

175.27

934.83

209.06

209.06

209.06

558.78

968.62

1,143.89

Siperfaqja e ndertuar (ha) Sip e ndertuar ne jo banim Total sip e ndertuar

74

200


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

kategoria a apartament në një pallat vendosur në qendrën urbane, Tiranë

kategoria b

kategoria c banesë private banesë private vendosur në vendosur në qendrën qendrën urbane, urbane, Tiranë Tiranë

kategoria d

Vlera në euro

Vlera në euro

Vlera në euro

60

Vlera në euro

 

600

Vlera në euro

6

66

TIRANA

Vlera në euro

aktivitet biznesi vendosur në Tiranë

1.000

Vlera në euro

16

616

Vlera në euro

24

1.024

zona sub-urbane

400

4 404

zona peri-urbane

qendra urbane

te shtuara

ne total

te shtuara

ne total

Vlera mes. e takses tokes/ha

10,000

3,500

2,000

0.50%

10,576,400

7,422,415

17,998,815

2,507,700

20,506,515

0.30%

2,754,180

23,260,695

Vlera mes. e takses ndert./ha

20,000

12,500

10,000

 

0.50%

6,994,400

5,123,000

12,117,400

1,752,700

13,870,100

0.30%

1,254,360

15,124,460

75


KAPITULLI I

Tabela 5. Taksohen toka dhe ndërtesa njëlloj mbi vlerën e tregut me 0.5% (skenari 2) Qyteti

Të ardhura nga vlera e ndërtesës civile industriale 13,870,100 1,254,360 4,844,350 3,755,750 300,120 3,079,925 296,580 2,256,025 111,300 526,900 10,500 1,119,800 37,500 1,300,275 45,000 4,493,875 106,560 4,052,800 99,540 39,299,800 2,261,460 41,561,260 91,989,662

Të ardhura nga vlera e tokës

Tirana Durrësi Elbasani Fieri Korça Lezha Lushnja Saranda Shkodra Vlora sub-Total Total Total

urbane 20,506,515 4,840,330 3,768,580 2,713,113 921,923 974,305 947,220 2,599,755 3,375,945 4,818,705 45,466,390

industriale 2,754,180 688,392 392,715 357,645 195,816 23,616 59,052 80,436 176,448 233,712 4,962,012 50,428,402

Tabela 6. Vlerësimi i barrës së taksës në kategori të ndryshme pronarësh (skenari 2) kategoria a

kategoria b

kategoria c

kategoria d

Taksohen toka dhe ndërtesa njëlloj mbi vlerën e tregut me 0.5%

apartament në një pallat vendosur në qendrën urbane, Tiranë

banesë private vendosur në qendrën urbane, Tiranë

banesë private vendosur në qendrën urbane, Tiranë

aktivitet biznesi vendosur në Tiranë

Vlera mes. e takses tokes/ha

siperfaqe toke (m2)

siperfaqe toke (m2)

siperfaqe toke (m2)

siperfaqe toke (m2)

0.50%

30

300

500

0.30%

500

 Vlera mes. e takses ndert./ha

banese (m2)

banese (m2)

banese (m2)

banese (m2)

0.50%

80

200

300

0.30%

200

76


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

Tabela 8. Taksohen me vlerën e tregut toka (0,1%) dhe ndërtesa (0,02%) (skenari 3) Qyteti Tirana Durrësi Elbasani Fieri Korça Lezha Lushnja Saranda Shkodra Vlora sub-Total Total Total

Të ardhura nga vlera e tokës urbane 8,202,606 1,936,132 1,507,432 1,085,245 368,769 389,722 378,888 1,039,902 1,350,378 1,927,482 18,186,556

Të ardhura nga vlera e ndërtesës

industriale

civile

918,060 229,464 130,905 119,215 65,272 7,872 19,684 26,812 58,816 77,904 1,654,004 19,840,560

industriale

554,804 193,774 150,230 123,197 90,241 21,076 44,792 52,011 179,755 162,112 1,571,992

kategoria a

kategoria b

apartament në një pallat vendosur në qendrën urbane, Tiranë

kategoria c

banesë private banesë private vendosur në vendosur në qendrën qendrën urbane, urbane, Tiranë Tiranë

41,812 10,004 9,886 3,710 350 1,250 1,500 3,552 3,318 75,382 1,647,374 21,487,934

kategoria d aktivitet biznesi vendosur në Tiranë

Vlera në euro

Vlera në euro

Vlera në euro

Vlera në euro

30

300

500

150

Vlera në euro

Vlera në euro

Vlera në euro

Vlera në euro

160

400

600

120

190

700

1,100

270

77


KAPITULLI I

Tabela 7. Llogaritja e potencialit të taksës së pasurisë sipas vlerës (skenari 3) TIRANA te dhenat e gjeneruara Siperfaqja e shtrirjes (ha) Zona jo banimi

viti ‘90

viti ‘99

viti ‘07

te shtuara

ne total

te shtuara

ne total

1,057.64

2,120.69

3,178.33

1,253.85

4,432.18

918.06

918.06

918.06

1,975.70

4,096.39

5,350.24

19,117

31,992

51,109

12,841

63,950

Jo banim

5,653

5,653

5,653

Total

24,770

56,762

69,603

349.72

409.84

759.56

175.27

934.83

209.06

209.06

209.06

558.78

968.62

1,143.89

Total shtrirja Numri i ndertesave

Siperfaqja e ndertuar (ha) Sip e ndertuar ne jo banim Total sip e ndertuar

Tabela 9. Vlerësimi i barrës së taksës në kategori të ndryshme pronarësh (skenari 3) Taksohen me vlerën e tregut toka (1%) dhe ndërtesa (0,02%) Vlera mes. e takses tokes/ha 0.20% 0.10% Vlera mes. e takses ndert./ha 0.02% 0.01%

78

kategoria a apartament në një pallat vendosur në qendrën urbane, Tiranë siperfaqe toke (m2) 30

kategoria b banesë private vendosur në qendrën urbane, Tiranë siperfaqe toke (m2) 300

kategoria c banesë private vendosur në qendrën urbane, Tiranë siperfaqe toke (m2) 500

kategoria d aktivitet biznesi vendosur në Tiranë siperfaqe toke (m2) 500

banese (m2)

banese (m2)

banese (m2)

banese (m2)

80

200

300

200


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

TIRANA

zona sub-urbane

zona peri-urbane

qendra urbane

Vlera mes. e takses tokes/ha

te shtuara

ne total

te shtuara

ne total

4,000

1,400

800

0.2%

4,230,560

2,968,966

7,199,526

1,003,080

8,202,606

0.1%

918,060

9,120,666

Vlera mes. e takses ndert./ha

800

500

400

0.02%

279,776

204,920

484,696

70,108

554,804

0.01%

41,812

596,616

kategoria a apartament në një pallat vendosur në qendrën urbane, Tiranë

kategoria b

kategoria c banesë private banesë private vendosur në vendosur në qendrën qendrën urbane, urbane, Tiranë Tiranë

kategoria d aktivitet biznesi vendosur në Tiranë

Vlera në euro

Vlera në euro

Vlera në euro

Vlera në euro

12

120

200

50

Vlera në euro

Vlera në euro

Vlera në euro

Vlera në euro

6 18

16 136

24 224

4 54

79


KAPITULLI I

Tabela 10. Taksa e pasurisë së paluajtshme në vende të Europës Juglindore e Qendrore Vendi

Komponentët e taksës së pasurisë a) b)

Kroaci

c) d) e) f) a) b)

Aplikohen 6 taksa të ndryshme: taksa mbi shtëpitë e pushimit taksa mbi tokën bujqësore të lënë djerrë pronat e biznesit të pashfrytëzuara tokë për ndërtim e pashfrytëzuar taksa mbi banesat taksë mbi ndërtesa biznesi garazhe. taksa mbi ndërtesën dhe taksa mbi truallin urban.

Përgjegjësia administrative 4 të parat janë taksa dhe kanë nivele të ndryshme taksimi ndërkohë që dy të fundit vlerësohen si tarifa komunale Vilen nga administrata lokale ose agjenci të kontraktuara

Përgjegjësia e administratës lokale ose agjenci e kontraktuar.

Hungari

Rumani Poloni

Taksë Ndërtese për ndërtesa banimi, tregtare, industriale, shtëpi pushimi, garazhe etj. Taksa e pasurisë së patundshme a)

Maqedoni

Mali i Zi

80

b) c)

Taksa e pasurisë së paluajtshme Dhuratave dhe trashëgimnisë Transferimit të pronësisë.

Subjekt i taksës janë: toka, ndërtesat qofshin apo jo në pronësi dhe klasifikohen sipas destinacionit të përdorimit të pronës: a) ndërtesa banimi b) ndërtesa biznesi c) ndërtesa për qëllime industriale d) tokë bujqësore e) administrimin e pyjeve.

Qeverisja Vendore Administrohet dhe mblidhet nga qeverisja vendore. Zyra e të Ardhurave Publike nën juridiksionin e Ministrisë së Financave. Njësitë vendore ngrejnë komisione verifikimi bazuar në metodologjinë e MFinancave dhe kjo ministri kontrollon vlerësimin e bërë. Bashkitë janë përgjegjëse për vjeljen dhe administrimin (Departamenti i Taksës së Pasurisë).


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

Autoriteti përcaktues

Sistemi i aplikuar

Këshilli Vendor Koeficientët janë përcaktuar nga niveli qendror dhe këshilli miraton nivelin përkatës brenda limiteve të përcaktuara.

Vlera për m² bazuar në dy koeficientë: a) zonën ku është ndërtesa dhe b) natyrën e përdorimit të pasurisë.

Këshilli vendor përcakton nivelin dhe mënyrën e pagesës.

a) b)

Këshilli vendor përcakton nivelin e taksës brenda një kufiri maksimum të vendosur me ligj. Niveli maksimal i taksës përcaktohet me ligj dhe këshillat vendorë vendosin brenda këtij niveli maksimum për nivelin e taksës. Niveli minimum/ maksimum është përcaktuar me ligj dhe këshillat kanë të drejtë të miratojnë brenda këtij niveli si dhe të rrisin nivelin për disa kategori mbi nivelin maksimal. Niveli i taksës është përcaktuar me ligj dhe vetë këshillat mund të vendosin brenda limiteve të dhëna në ligj. Metodologjia është e përcaktuar nga Ministria e Financave dhe janë të paregjistruar 45-50% e taksapaguesve.

Sipërfaqe në m² e ndërtesës/truallit rregulluar mbi vlerën e tregut të ndërtesës/truallit (3% e vlerës së tregut por jo më shumë se maksimumi 900 HUF/m² për ndërtesat dhe 200 HUFm² për truallin urban). Baza e taksës është sipërfaqe në m² ose bazuar në vlerën e ndërtesës midis limiteve 1-1,5%. Bazohet në sipërfaqen e pasurisë së patundshme. Aplikohet mbi vlerën e tregut dhe është 0,1-0,2% por për ndërtesa banimi mund të ulet me 50%. Bazohet në vetëdeklarim ose në vlerësimin e përafërt të nëpunësve të zyrës sipas pasurive të ngjashme. Aplikohet mbi vlerën e pasurisë dhe është 0,08 – 0,8% e saj.

81


KAPITULLI I

Vendi

Serbi

Slloveni

Komponentët e taksës së pasurisë Shfaqet në katër forma: a) transferimi i pasurisë b) trashëgimninë dhe dhuratat c) pasurinë dhe Tarifa për përdorimin e truallit urban (tarifë kompensimi). Objekt i ligjit janë toka dhe ndërtesat në të duke përcaktuar 9 modele specifike të pasurisë.

Përgjegjësia administrative Përgjegëjsi e qeverisjes qendrore nëpërmjet agjencive të saj në çdo njësi. Tarifa për përdorimin e truallit urban është përgjegjësi e njësive vendore. Autoritetin për administrimin e taksës e kanë njësitë vendore.

Tarifa e përdorimit të tokës për ndërtim. Spanjë

Kosovë

Armeni

Taksa e Pasurisë Taksa mbi pasurinë: - ndërtesa me qëllim banimi - ndërtesa me qëllim biznesi - industriale - toka bujqësore - tokat e abandonuara Taksa e pasurisë së paluajtshme dhe taksa e tokës.

Administrohen nga njësitë vendore. Përgjegjësia është e qeverisjes vendore.

Qeverisja Qendrore

6. Referenca Allan, C.M. (1971) “The Theory of Taxation”, London: Penguin Books. Almy, R. (2001) Slovenia.

“A Survey of Property Tax System in Europe”,

Bird, R. (2000) “Subnational Revenues: Realities and Prospects”. Co-PLAN, (2009) “Zhvillimet Urbane në Shqipëri dhe Industria e Ndërtimit”. 82


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

Autoriteti përcaktues

Sistemi i aplikuar

Administrimi i të ardhurave për format “a -c” bëhet nga qeverisja qendrore, e cila më pas i transferon për llogari të buxheteve vendore, ndërkohë që për tarifën e kompensimit administrimi bëhet nga njësitë vendore.

Taksa e Pasurisë bazohet në vlerën e tregut në 31 dhjetor të vitit të mëparshëm ku vlera e tregut është vlerësuar sipas një formule. Është nga 0,4 – 2% të vlerës së pasurisë bazuar në vetëdeklarim. Tarifa e përdorimit të truallit urban si tarifë kompensimi bazohet në sipërfaqen në m² për çdo kat. Bazohet në vlerën e pronës dhe destinacionin e përdorimit të pronës: a) banesat 0,1-1% b) shtëpi pushimi 0,2-1,5% c) ndërtesa biznesi 0,15-1,25%. Këshillat vendorë mund të vendosin lirisht për normën e taksës.

Limititet janë përcaktuar me ligj, por ato ndryshojnë nga një bashki në tjetrën.

Këshillat vendorë Cdo njësi vendore përcakton vlerën e tregut për pasuritë në juridiksionin e vet cdo 3-5 vjet.

Bazohet në vlerën e tregut të pasurisë në përputhje me standardet dhe procedurat e përcaktuara nga Ministria e Ekonomisë dhe Financës dhe norma e taksës është 0,5-1% të vlerës së tregut të pasurisë.

Administrimi i taksës bëhet nga Agjencia Shtetërore e Taksave.

Bazohet në vlerën e tregut të pasurisë: a) ndërtesat për qëllime publike dhe industriale 0,6% b) vila dhe garazhe 0,2% c) ndërtesat e banimit 0,1 – 0,8% të vlerës.

Ebel, R. (2003) “Subnational Tax Policy Design and Fiscal Decentralization”. FDI – CEE publications (2006) “Reforming Property Taxation in South - East Europe”. NALAS (March 2009) “Improvement of Local Administration Taxes in South – East Europe; Guidelines on Local Property Tax Administration”. World Bank, (2007) “Urban Sector Review”, Albania. World Bank, (2008) “Albania Policy Note on Local Finance”. 83


Planifikimi i territorit - Nga ligji në reformë Rudina TOTO Eriselda ÇOBO

1. Përmbledhje Qëllimi i këtij artikulli është të analizojë situatën aktuale të zhvillimit të territorit, reflektuar në zgjdhjet dhe ngërçet e legjislacionit aktual, duke rekomanduar çështje që duhet të merren në konsideratë gjatë proceseve të zbatimit të Ligjit të Planifikimit të Territorit dhe gjatë detajimit të akteve nënligjore. Këto rekomandime mbështetin punën e Agjencisë Kombëtare të Planifikimit të Territorit, por edhe të gjitha grupet e interesit që preken nga fusha këtij ligji dhe veçanërisht njësitë e qeverisjes vendore. Ky artikull bazohet në analizën territoriale, ligjore dhe institucionale, si dhe në problematikat konkrete që sot hasin njësitë e qeverisjes vendore, duke nënvizuar ndryshimet thelbësore midis legjislacionit të vjetër dhe atij të ri për territorin, duke parashtruar çështje kyçe të kontekstit urban në të cilin ndodh ky ndryshim, dhe duke theksuar se ku mund të konsistojnë “Instrumentet e reja të Planifikimit të Territorit”. Shumë pyetje që do të ngrihen në tekst kanë për qëllim të riformulojnë dilemat para të cilave ne gjendemi dhe të parashtrojnë fakte shumë të rëndësishme që politikëbërësit, institucionet dhe shoqëria duhet të marrin në konsideratë para se të bëjnë zgjedhjet përfundimtare. 84


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

2. Era e re e planifikimit hapësinor në Shqipëri? 2.1 Reforma në planifikim Eshtë e diskutueshme nëse ne realisht kemi nisur një reformë të planifikimit hapësinor në Shqipëri. Në fakt, ekzistojnë një sërë opinionesh për këtë fakt. Fakti që kemi një ligj të planifikimit të territorit, i cili ndryshon thellësisht nga ligji për urbanistikën, nuk është një argument i mjaftueshëm në favor të reformës. Gjithashtu, baza ligjore për legalizimin, edhe pse është një tjetër aspekt institucional dhe instrumental i rëndësishëm dhe i trajtuar nga qeveria shqiptare, përsëri nuk mjafton për të thënë se kemi nisur një reformë të mirëfilltë. Edhe pse reforma në planifikim hapësinor, në vetvete nuk është subjekt i këtij artikulli, përmes një analize të thjeshtë të ligjit për planifikimin e territorit, si dhe rekomandimeve për zbatimin e tij, midis të tjerave do të parashtrohet se çfarë nevojitet për të pasur një reformë të vërtetë në planifikim, dhe sa të gatshëm jemi si shoqëri për këtë hap të rëndësishëm? Ndërkohë, është fakt i pranuar hapur midis aktorëve, madje edhe institucionalisht, se ligji nr. 10119, datë 23.4.2009, “Për planifikimin e territorit”22, është një instrument ligjor, i cili jo vetëm ndryshon kryekëput nga instrumenti i mëparshëm ligjor për urbanistikën23, por mbi të gjitha të detyron të lëvizësh në trajektore të pashkelura konceptuale dhe praktike. Këto trajektore, mund të jenë të testuara botërisht, por gjithsesi shumë të reja për Shqipërinë, dhe për më tepër, jo në përputhje me kapacitetet ekzistuese. Pra, reformë ose jo, një nga hapat e rëndësishëm të asaj që po ndodh me planifikimin hapësinor në Shqipëri është ndryshimi i bazës ligjore, duke kaluar nga një ligj i “urbanistikës tradicionale” (me rregulla për vendosjen dhe arkitekturën e ndërtesave, si dhe mbrojtjen e interesave të ligjshme që lidhen me pronën private), në një ligj ku nuk 22 Në tekst, për lehtësi, ky ligj do të quhet “ligji i territorit” 23 Ligji nr. 8405, datë 17.9.1998, “Për urbanistikën”. Në tekst, për lehtësi, ky ligj do të quhet “ligji i urbanistikës”

85


KAPITULLI I

konsiderohen vetëm ndërtimet, por i gjithë territori, dhe nuk flitet më thjesht për rregulla, por për planifikim dhe zhvillim. Qëllimi i këtij ligji, i cituar në nenin 1 të tij, është është nxitja dhe mbështetja e zhvillimit të qëndrueshëm të territorit duke lehtësuar bashkëveprimin dhe ndërveprimin ndërmjet politikave sektoriale, të cilat kanë ndikim të konsiderueshëm në çështjet e planifikimit. Sipas ligjit, këta objektiva mund të arrihen vetëm nëpërmjet bashkërendimit horizontal dhe vertikal të vazhdueshëm institucional, si dhe duke siguruar transparencën dhe pjesëmarrjen e publikut në vendimmarrje. Ligji i ri për “Planifikimin e Territorit”, sjell një sërë ndryshimesh konceptuale krahasuar me Ligjin “Për Urbanistikën”, duke u shoqëruar si me aspekte pozitive, ashtu edhe me sfida të rëndësishme përballë mundësisë për t’u zbatuar. Në situatën 20-vjeçare të ndryshimeve territoriale në Shqipëri, hartimi i një ligji të ri për planifikimin dhe manaxhimin e territorit, ishte një hap institucional i natyrshëm. Një ligj bashkëkohor për territorin, do të zgjidhte problematikat e krijuara në kohë, por ç’është më e rëndësishme ai do të siguronte një zhvillim të qëndrueshëm të territorit nëpërmjet një përdorimi racional të tokës dhe burimeve natyrore. Në historikun e zhvillimeve urbane në Shqipëri, në periudhën 1944 - 1990 të Shtetit Socialist, ku çdo gjë ishte e “shtetit” dhe çdo gjë e vendoste “shteti”, dominoi stili i arkitekturës dhe urbanistikës sovjetiko-lindore, dhe mori jetë iniciativa e pajisjes së qyteteve dhe fshatrave me plane rregulluese të përgjithshme. Pas viteve ’90, ndryshimet politike, ekonomike dhe sociale, u pasqyruan në territor në trajtën e urbanizimit të pakontrolluar, në zaptimin e hapësirave publike, në ndërtime shumëkatëshe me dendësi të lartë në qendrat e qyteteve dhe informale në periferi dhe në krijimin e zonave të reja urbane me mungesa të theksuara në infrastrukturë.

86


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

Në vitin 1993 miratohet Ligji 7693 “Për Urbanistikën”, ku përcaktohen rregullat e përgjithshme të vendosjes dhe arkitekturës së objekteve në gjithë territorin e Republikës së Shqipërisë, përveç tokave bujqësore. Në vitin 1998 vjen ligji nr.8405 “Për Urbanistikën”, i cili sillte disa përmirësime, por duke qëndruar në po të njëjtat koncepte urbanistike dhe duke mos marrë parasysh ndryshimet e rëndësishme që po ndodhnin në atë periudhë në territor. Për më tepër, ky ligj injoronte fenomenin e ndërtimeve informale, si dhe të problemeve që ekzistonin me ndryshimet e sistemit të pronësisë nga shtetërore në private. Pas vitit 2000 u identifikuan tendencat e para të nevojës për ndryshime radikale në legjislacionin e zhvillimit urban, i cili me vakumet që kishte, bllokonte zhvillimin e qëndrueshëm të qyteteve tona, duke i dhënë prioritet interesave individuale, dhe duke lënë pas dore ato publike. Këto iniciativa u pasqyruan në Ligjin “Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore” ku njësive të qeverisjes vendore (bashki dhe komuna) u jepej kompetenca e manaxhimit te territorit24. Sipas ligjit organik për pushtetin vendor, kjo kompetencë konsiderohet një “funksion i vetë” bashkisë ose komunës dhe në gërmën (g) të nenint 10, ligji shprehet “planifikimi urban, manaxhimi i tokës dhe strehimi sipas mënyrës së përcaktuar me ligj”. Pra, ligji organik i ka deleguar ligjit sektorial zbërthimin e kësaj pike të rëndësishme ligjore. Mirëpo iniciativat e nisura nga ligji organik për territorin, mbetën pjesë vetëm e këtij ligji, duke mos u reflektuar në amendime teknike në Ligjin “Për urbanistikën”. Ky i fundit edhe pse pësoi amendime të herëpashershme, mbarti shumë zbrazëti ligjore duke lënë mundësi interpretimi dhe keqpërdorimi. Në vitin 2006 u iniciua proçesi i reformimit të bazës ligjore dhe institucionale të planifikimit të territorit, dhe më 23 prill të vitit 2009 u miratua nga parlamenti Ligji i ri “Për Planifikimin e Territorit” nr. 10119. Gjatë periudhës së hartimit të dokumentit të politikave për këtë ligj pati debate dhe diskutime të shumta. Dokumenti i politikave 24 Ligji nr. 8652 datë 31/07/2000 “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore” neni 10, gërma (g). Ky është një ligj organik dhe si i tillë do të referohet në tekst.

87


KAPITULLI I

u përdor si bazë për hartimin e ligjit. Edhe pse për dokumentin e politikave u krye një proces i “gjatë” konsultativ, përfaqësimi në këtë proces i të interesuarve të drejtpërdrejtë, njësive të qeverisjes vendore, nuk ishte i mjaftueshëm. Për më tepër, procesi i nisur me dokumentin e politikave, pësoi një lloj mbylljeje gjatë hartimit dhe finalizimit të ligjit të territorit. Gjithashtu, vetë ligji u konsiderua si ligj kornizë, duke theksuar se zbatueshmëria e tij varej plotësisht nga aktet nënligjore dhe rregulloret përkatëse. Në fakt, një lexim i vëmendshëm i ligjit, vërteton se ai është kornizë për disa nga konceptet dhe proceset, ndërkohë që mbart shumë detaje për disa të tjera. Për shembull, proceset e hartimit të instrumenteve të planifikimit janë të mirëpërcaktuara në ligj dhe po ashtu instrumentet e veçanta të kontrollit të zhvillimit, ose leja e zhvillimit dhe proceset e lejeve të tjera për punime. Gjithashtu, ekzistojnë të paktën 12 nene përgjatë gjithë ligjit që tregojnë se ku duhet të konsistojë instrumenti vendor i planifikimit, si edhe instrumentet e tjera të planifikimit sipas ligjit25. Mirëpo, mënyra se si ligji është shkruar dhe se si zbërthimi i proçeseve dhe këtyre aspekteve të detajuara është bërë, jo thjesht në disa nene por në disa kapituj të ndryshëm, të krijon në plan të parë idenë se ky informacion përcaktues ligjor mungon. Në një situatë të tillë, institucionet publike dhe veçanërisht Agjencia Kombëtare e Planifikimit të Territorit, institucion i ri i krijuar rishtazi nga ligji, duhet të mendojnë strategjikisht se si të hartojnë akte nënligjore dhe instrumente planifikimi, të tilla që jo vetëm janë në përputhje me ligjin e planifikimit dhe me kushtet ligjore të përgatitjes së këtyre akteve, por edhe janë udhëzuese apo informuese mjaftueshëm që pikëpyetjet e ngritura nga aktorët ndaj ligjit të marrin përgjigje. Për më tepër, këto akte nënligjore duhet të reflektojnë realitetin e kapaciteteve institucionale dhe të zhvillimeve në territor, edhe pse ligji mund të mos e ketë bërë 25 Nenet e ligjit nr. 10119, të cilat shprehen për strukturën dhe përmbajtjen e instrumenteve të planifikimit, dhe veçanërisht të instrumentit vendor të përgjithshëm të planifikimit janë 20, 21, 22, 25, 40, 41, 47, 48, 64, 65, 66 dhe 70.

88


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

mjaftueshëm diçka të tillë. Për më tepër, procesi i hartimit të tyre duhet të eliminojë atmosferën “jo bashkëpunuese” të krijuar nga procesi i hartimit dhe miratimit të ligjit. Ndërkohë, shpesh është ngritur pyetja nëse aktet nënligjore, të miratuara me Vendim të Këshillit të Ministrave, do mund t`i përmbushin këto qëllime, apo mos ndoshta duhet të rihapet debati për ligjin e territorit? A mundet që këto dokumente ligjore “të vogla” dhe dinamike për nga natyra ta bëjnë një ligj të shumëdiskutuar të ecë përpara? Përveç këtyre akteve nënligjore, çfarë nevojitet tjetër që ligji i planifikimit të futet në sistem dhe cilat janë kostot? Çdo ndyshim rrënjësor, apo përpjekje për reformë do të ketë gjithmonë dilemat e veta, të cilat do të duhet të adresohen. E rendësishme është të mos humbitet në justifikime bllokuese që jetëgjatësojnë statuskuonë.

2.2 Ndryshimet në sistemin e planifikimit Ndryshimet që ekzistojnë midis dy bazave ligjore të terrritorit dhe urbanistikës, janë shumë të dukshme që në krerët e parë të të dyja ligjeve përkatëse, ku paraqiten qëllimi, objektivat dhe parimet bazë. Ligji i territorit ndryshon nga ai i urbanistikës, pasi jep mundësinë që planifikimi të mos ngelet vetëm në specifikimin e “rregullave të përgjithshme për vendosjen e ndërtesave” në tokë urbane, por të konsiderohet me të gjithë karakterin e tij shumëdimensional26 dhe në çdo pjesë të territorit. Instrumentet vendore të planifikimit të propozuara nga ligji i territorit, duhet të mbulojnë gjithë territorin admnistrativ të bashkisë ose komunës përkatëse, pavarësisht nga karakteri urban, rural, bujqësor, natyror etj. që ky territor mund të ketë (neni 27). Gjithashtu, ligji i territorit nuk ndalet vetëm tek planifikimi, por i kushton vëmendje domethënëse zhvillimit të territorit dhe kontrollit të tij. Janë të paktën 38 nene të ligjit të territorit, duke nisur nga Kreu VII i tij, të cilat trajtojnë në mënyrë 26 Për shembull, neni 24 i ligjit, i cili flet për uniformitetin e instrumenteve të planifikimit, përcakton se këto të fundit krijohen si ndërthurje mes llojit (Seksioni I, Kreu III), klasifikimit (neni 23) dhe nivelit (Seksioni III, Kreu III).

89


KAPITULLI I

ekskluzive zhvillimin në territor, për të mos përmendur aspekte të tjera të zhvillimit që shfaqen përgjatë gjithë ligjit. Një aspekt i rëndësishëm i ligjit për territorin është struktura dhe ndërveprimi institucional. Ligji i urbanistikës ishte i qartë në përcaktimin e tij për kompetencat e autoriteteve të planifikimit, pavarësisht nëse përshkruheshin autoritetet e duhura dhe nëse zbërthimi i kompetencave ishte në përputhje të plotë me parimin e decentralizimit të ngritur nga ligjit organik. Ligji i territorit vlerëson decentralizimin si një parim thelbësor të mënyrës se si ai përcakton kompetencat e autoriteteve. Në pamje të parë duket sikur kemi decentralizim të plotë. Nga pikëpamja e planifikimit vetëm urban, mund të themi se decentralizimi ruhet, por jo nga pikëpamja e planifikimit dhe manaxhimit të tokës27. Ndarja e kompetencave sipas ligji të territorit që mbulon më shumë se sa territorin urban, tregon se sipas tij, planifikimi dhe kontrolli i zhvillimit të territorit nuk është funksion i vet, por realisht është ndërtuar si një funksion i përbashkët. Për ilustrim, përveç AKPT, edhe të gjitha ministritë e linjës apo agjencitë në varësi të tyre mund të hartojnë politika dhe plane territoriale, në varësi të kompetencave, dhe këto instrumente bëhen detyruese për territoret vendore. Gjithashtu, me përcaktimin e çështjeve28 të rëndësisë kombëtare dhe të zonave kombëtare, institucionet qendrore marrin vendime planifikimi për territoret vendore, ose kushtëzojnë planifikimin vendor. Të 18 bashkitë e kategorisë së parë duhet t`i miratojnë planet e tyre të përgjithshme edhe në Këshillin Kombëtar të Territorit (KKT), ndërsa të gjitha njësitë e qeverisjes vendore duhet t`i miratojnë planet e tyre edhe në KKT në raundin e parë të hartimit të planeve në përputhje me ligjin nr. 1011929. Po të thellohemi në procesin e zhvillimit, vëmë re se autoritetet qendrore të planifikimit si ministritë dhe KKT, japin leje zhvillimi, ndërtimi dhe infrastrukture, për punime të 27 Duke iu referuar termave të përdorura në nenin 10 të ligjit organik, të referuar më lart në tekst. 28 Nenet 8, 8/1, 32, 74 dhe 89 të ligjit nr.10119. 29 Neni 89 i ligjit nr. 10119.

90


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

mirëpërcaktuara nga ligji i territorit30 dhe që sigurisht ndodhin në territore vendore. Në këtë kuadër, bashkitë dhe komunat, mund të sigurojnë pushtetin e tyre vendor autonom në funksionin e planifikimit dhe të zhvillimit të territorit, vetëm nëse hartojnë instrumentet e tyre të përgjithshme të planifikimit, të cilat duhet të jenë të mirëkoordinuara me nivelin qendror, për të shmangur përplasje të mundshme të kompetencave. Figura 1: Hierarkia e sistemit të planifikimit Leje Zhvillimi

Leje Ndërtimi

Deklarim Paraprak i Punimeve

Leje Zhvillimi dhe Ndërtimi

Bëhet raporti i zhvillimit të territorit

Plani i Detajuar Vendor

JO PDV

PO PDV

Plani i Përgjithshëm Vendor: të gjithë territorin administrativ ose një pjesë

Çështjet dhe Zonat e rëndësisë kombëtare

Leje Infrastrukture

Plani Ndërvendor

Proces Planifikimi

Plani i Integruar

Plane Sektoriale Kombëtare

Proces Zhvillimi dhe Kontrolli Zhvillimi Hartohen rregullore kontrolli zhvillimi dhe programe për zbatim instrumentesh bazuar në Rregulloren Uniforme të Kontrollit të Zhvillimit zona gri ku planifikimi dhe zhvillimi takohen përmes standardeve, rregulloreve të planifikimit, vendimmarrjes për aplikim programesh për zbatim të instrumenteve

Ndërsektoriale Kombëtare

Hartohen politika, plane dhe rregullore planifikimi sipas Rregullores Uniforme të Planifikimit

Plani i Përgjithshëm Kombëtar: të gjithë territorin ose një pjesë ZHVILLIM drejpërdrejt nga niveli qendror

Diskutimi për decentralizimin nuk bëhet për të treguar nëse është apo jo e drejtë që funksioni i planifikimit dhe zhvillimit të territorit të jetë plotësisht ose pjesërisht i decentralizuar. Në fakt, ky është një vendim i rëndësishëm kombëtar, pasi territori është baza që mbështet jetën, dhe vendimet për të nuk duhet të kushtëzohen as nga krenaria vendore dhe as nga dëshira pushtet-shtrënguese qendrore. Ky “decentralizim i pjesshëm” i përcaktuar nga ligji i territorit, nuk bie në kundërshtim me ligjin organik, sikurse është cituar më lart, dhe kontrolli i shumëfishtë mbi territorin ndoshta është i nevojshëm në këtë situatë zhvillimi në të cilën ndodhet Shqipëria. Për më tepër, zgjedhja e një raporti të caktuar centralizim/ 30 Nenet 8, 8/1, 72, 74, 75, 76, 77, 78 dhe 79 të ligjit nr. 10119.

91


KAPITULLI I

decentralizim përcaktohet nga lloji i sistemit të zgjedhur nga aktorët. Pyetja qëndron në faktin se sa të gjithë aktorët realisht kanë pasur zë në këtë vendimmarrje; cilët janë ftuar dhe cilët janë lënë jashtë në momentin e zgjedhjes? Vështirë t`i jepet përgjigje kësaj pyetjeje në një situatë “postfactum”, por do të ishte më pozitive nëse ligji 10119 do të kishte qenë dukshëm i qartë në këtë vendim, që në plan të parë, duket sikur fshihet mes rreshtave. Për të mbyllur diskutimin e autoriteteve dhe kompetencave, ligji i territorit mbart paqartësine e ligjit organik dhe atij të urbanistikës në lidhje me qarkun, si nivel i dytë i qeverisjes vendore. Sipas nenit 14, të ligjit nr. 10119, qarku mund të hartojë dhe zbatojë të gjitha instrumentet e planifikimit dhe të kontrollit të zhvillimit që përcaktohen nga ligji, dhe që një bashki apo komunë ka për kompetencë të sajë. Megjithatë, po sipas këtij neni, qarku nuk duhet në asnjë mënyrë të ndërhyjë në autonominë vendore të nivelit të parë. Meqenëse qarku nuk ka territor për të manaxhuar dhe as kompetenca që shtrihen në territor, në ç`mënyrë do të zbatohet ligji 10119 në këtë nen të tij? Përgjigjja është se ose nuk do të zbatohet fare, ose do të duhet të ndodhin ca ndryshime madhore në kompetencat vendore të qeverisjes në Shqipëri, që edhe qarku të fuqizohet dhe të mos “jetojë” në vakuum ligjor dhe institucional. Një hap i rëndësishëm konceptual i ligjit të territorit, në ndryshim nga ligji i urbanistikës që citon mbrojtjen e interesave të ligjshme që lidhen me pronën private, është se ai nuk diferencon midis tokës private dhe asaj shtetërore, por vendos rregulla për përdorim të arsyeshëm të tokës dhe përcakton mënyrat se si këto rregulla mund të zbatohen. Këto rregulla kanë për qëllim të balancojnë interesat publike me ato private dhe ta kthejnë autoritetin vendor nga një ndjekës të iniciativës private në udhëheqës të zhvillimit dhe përcaktues të linjave në të cilat merr jetë dhe zhvillohet iniciativa private. Instrumentet e veçanta të kontrollit të zhvillimit31 vijnë si një mënyrë për të dalë nga forma e manaxhimit të tokës vetëm përmes blerjes dhe kompensimit. Ligji shkon shumë përtej 31 Neni 63 deri në 70 i ligjit nr. 10119.

92


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

përcaktimit kuadër për këto instrumente, ndëkohë që përmend vetëm si përkufizim konceptin “e drejta për zhvillim”. E drejta për zhvillim, edhe pse jo e trajtuar mjaftueshëm në ligj për të kuptuar se pse është një instrument i rëndësishëm dhe se si përdoret, përbën një koncept thelbësor, të cilin “për fat të mirë” të paktën e kemi në ligj. Duket sikur ligji i territorit ka patur ndrojtje të shprehë me zë të lartë se e drejta për të zhvilluar territorin, pra për të ndërtuar përcaktohet, jepet apo kushtëzohet nga interesi publik, dhe përfaqësues i interesit publik është autoriteti vendor ose qendror i planifikimit. Ndoshta sepse në Shqipëri, këto 20 vite të tranzicionit, ka mbizotëruar postulati se “prona është e imja dhe bëj ç`të dua me të”. Në pamje të parë, dikush mund të pretendojë se preken të drejtat reale për tokën. Në fakt, intensiteti i ndërtimit, si treguesi praktik i së drejtës për zhvillim (Juergenmeyer et al., 2003), në momentin që institucione të ndryshme, sipas kompetencave të tyre në territor, e përcaktojnë apo e ndalojnë të realizohet, përmes një serie ligjesh dhe parimesh, nuk është një e drejtë reale por virtuale. Neni 1 i Protokollit të Konventës Europiane për të Drejtat e Njeriut përcakton në mënyrë të përgithshme se “askujt nuk mund t`i merret prona përveçse për interesa publike dhe në përputhje me kushtet e përcaktuara në ligj dhe në parimet e përgjithshme të ligjit ndërkombëtar” (KiE, 1952). Më tej, ky përcaktim plotësohet me faktin se “Sa më sipër, nuk pengon të drejtën për të zbatuar ligje që kontrollojnë mënyrën e përdorimit të pronës, në përputhje me interesat e përgjithshme” (po aty). Pra, sipas kësaj konvente, zgjedhja për çdo shtet është e hapur dhe në fakt ligji nr. 7850, datë 29.7.1994, “Kodi Civil”, i ndryshuar, në nenin 160 të tij, ia delegon instrumenteve të planifikimit dhe pra ligjit përkatës për planifikim hapësinor të drejtën e rregullimit të veprimeve për zhvillim territorial. Pra, për sa kohë që në bazën tonë ligjore (nr.10119) ne formulojmë kuptimin e së drejtës për zhvillim = intensitet ndërtimi dhe përdorim toke, dhe gjithashtu përcaktojmë se autoritetet e planifikimit e lejojnë, pengojnë apo kushtëzojnë intensitetin e 93


KAPITULLI I

ndërtimit dhe llojin e përdorimit të tokës, atëherë kemi zgjedhur një të drejtë për zhvillim të ndryshueshme, të transferueshme dhe subjekt rregullash tregu dhe njëkohësisht publike. Pra, edhe në këtë pikë, ligji i territorit nuk duhej të kishte pasur kompleksin për të qenë më i saktë. Një element i ndjeshëm i ligjit të territorit është periudha tranzitore e hyrjes në fuqi dhe e shfuqizimit të ligjit 8405 (të urbanistikës). Kjo periudhë, përveçse kërkon një angazhim intensiv nga institucionet për ta kuptuar ligjin dhe aktet e tij nënligjore, është e pasur edhe me aktivitete që shkojnë në dy drejtime: 1) përgatitja e instrumenteve të planifikimit dhe të kontrollit të zhvillimit në përputhje me kërkesat e ligjit të territorit; 2) tranzicioni i instrumenteve të planifikimit (plane rregulluese dhe studime urbanistike pjesore), që janë duke u përgatitur në momentin e hyrjes se ligjit në fuqi me efekte të plota ose janë miratuar para hyrjes së ligjit në fuqi. Në të dyja këto drejtime ka shumë punë për t`u bërë. Drejtimi i parë është i rëndësishëm, pasi zbatimi i ligjit përmes akteve nënligjore si rregulloret uniforme, vetëm e lehtëson procesin, por nuk e mbyll atë. Zbatimi mund të kryhet realisht vetëm kur çdo autoritet planifikimi të ketë përgatitur instrumentet e veta në përputhje me aktet nënligjore të kërkuara nga ligji. Drejtimi i dytë është shumë i ndjeshëm, pasi sikurse ligji thotë në dispozitat e tij tranzitore, çdo instrument i përgatitur më parë ose në proces, duhet të rishikohet në përputhje me përcaktimet e ligjit të ri, dhe vetëm atëherë mund të bëhet i vlefshëm për t`u përdorur në dhënien e lejeve të zhvillimit, ndërtimit dhe infrastrukturës. Në ndjeshmeritë e para për perceptimin e ligjit të territorit, është e vertetë që konceptet e perdorura dhe terminologjia përkatëse, janë relativisht të vështira, krahasuar me urbanistikën tradicionale të zbatuar në Shqipëri. Realisht, ligji i ri nuk mund të konsiderohet i thjeshtë në tërësinë e koncepteve dhe proceseve të tij për njësitë vendore, dhe zbatueshmëria e tij në përgjithësi është e varur jo vetëm nga plotësimi i kuadrit ligjor, por edhe nga krijimi i kapaciteteve përkatëse. Ndryshimi i koncepteve fillon 94


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

që me emërtimin e ligjit, e më pas duke u ndarë në dy procese: planifikim territori dhe kontroll zhvillimi, në ndryshim nga ligji i vjetër ku këto koncepte nuk ekzistonin dhe flitej për hartim plani urbanistik dhe leje ndërtimi. Po ashtu, instrumentet vendore duhet të mbulojnë gjithë territorin administrativ dhe koncepti i vijës së verdhë eliminohet. Në këtë mënyrë, instrumentet e planifikimit do të konvertojnë tokën bujqësore dhe natyrore në urbane, vetëm në përputhje me bazën ligjore për bujqësine, pyjet, ujërat, livadhet, kullotat dhe mjedisin. Në ligjin e ri kalohet në një “nivel ndryshe” persa i takon informacionit mbi territorin, duke futur konceptin e Regjistrit të Territorit, si një ndër mjetet për të vendosur bazat e zhvillimit të qendrueshem në territor. Regjistri, sipas ligjit, është bazë të dhënash shumëplanëshe në sistemin gjeografik të informacionit dhe veç kësaj edhe instrument transparence “kontrolluese”, pasi të gjitha projektaktet e rëndësishme, përfshirë lejet, do të botohen në të dhe vetëm atëherë mund të hyjnë në fuqi. Kjo mënyre shumë teknologjike e mbajtjes dhe adminstrimit të informacionit mbi territorin ka padyshim shumë vlera në procesin e planifikimit dhe të zhvillimit të territorit, por është ende larg logjistikës aktuale dhe kapaciteteve të burimeve njerëzore për ta zbatuar atë. Për këtë arsye, nuk mjafton vetëm që mënyrat tradicionale të grumbullimit dhe manaxhimit të informacionit të mbeten në fuqi, por duhet parashikuar një program kombëtar jetësimit të Regjistrit. Ky program shkon përtej trajnimit të stafit vendor apo qendror dhe lidhet me prioritetet e qeverisë për të sjellë erën e re të manaxhimit të informacionit në Shqipëri. Në Ligjin 10119 nuk flitet më për Studime Urbanistike mbi territorin, por ofrohen Instrumente të Planifikimit në një hierarki që njehsohet me nivelet e administrimit të pushtetit dhe territorit nën juridiksionin e institucioneve përkatëse. Instrumentet e planifikimit të çdo niveli (kombëtar, i integruar, vendor dhe ndërvendor) janë politikat, planet dhe rregulloret. Klasifikimi i tyre përcaktohet si sektorial, ndërsektorial e i përgjithshëm. Lista e plotë 95


KAPITULLI I

e instrumenteve të planifikimit duhet të trajtohet në rregulloret uniforme të planifikimit dhe duhet të hartohet si një kombinim i llojeve, klasave dhe niveleve të instrumenteve, e përcaktuar në nenin 24 të ligjit 10119. Nëse do t`i referohemi për krahasim me ligjin e vjetër, instrumentet e planifikimit janë koncept i ri, dhe i vetmi element që lejon deri diku krahasim është Plani Rregullues i Përgjithshëm, që konvertohet në Plan të Përgjithshëm Territorial Vendor. Megjithatë, ky i fundit mendohet të jete shumë më i evoluar në përmbajtje dhe metodologji. Tabela 1: Instrumentet e planifikimit sipas klasifikimit, llojit dhe nivelit. Klasifikimi

I Përgjithshëm

Sektorial

Lloji

Lloji i Instrumentit të Planifikimit

Lloji i Instrumentit

Nivelet

Politikë

Plan

Planifikimi Kombëtar

Politikë Kombetare e Planifikimti të Territorit

Planifikimi Vendor

Rregullore Planifikmi

Politikë

Plani i Përgjithshëm Kombëtar

Rreg. për PPK

Politikë Kombëtare për Planifikimin Territorial të një Sektori

Politikë Vendore për Planifikimin e Territorit

Plan i Përgjithshëm Vendor

Rreg. për PPV

Politikë Vendore për Planifikimin Territorial të një Sektori

Planifikimi Ndërvendor

Politikë Ndërvendore për Planifikimin e (një) Territori/t, midis 2 apo më shumë NJQV

Plan i përgjithshëm Ndërvendor

Rreg. për PPNd

Politikë Ndërvendore për Planifikimin Territorial të një Sektori

Planifikimi i Integruar

Politikë e Integruar Planifikimi Territorial

Plan i Përgjithshëm I Integruar

Rreg. për PPI

Politikë e Integruar për Planifikimin Territorial të një Sektori

96


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

2.3 Rregulloret uniforme dhe model Rregulloret uniforme dhe model që propozohen në ligjin e territorit kanë mundësi të plotësojnë mjaft mirë zbrazëtinë që nuk adreson rregullorja e Urbanistikës, dhe që vakuumi të mbyllet krejt, do të duhet që të gjitha institucionet publike, qendrore apo vendore, të hartojnë rregulloret e tyre në përputhje me ato uniforme. Rregulloret uniforme dhe model janë draftuar gjatë periudhës shtator - nëntor 2010 nga AKPT me mbështetjen e Programit të USAID-it për Qeverisjen Vendore në Shqipëri dhe përmes një procesi intensiv dhe të gjerë të pjesëmarrjes së aktorëve, dhe presin të adoptohen ligjërisht në vitin 2011. Ndërsektorial të Planifikimit Plan Plan Kombëtar për Planifikimin Territorial të një Sektori Plan Vendor për Planifikimin Territorial të një Sektori Plan Ndërvendor për Planifikimin Territorial të një Sektori Plan i Integruar për Planifikimin Territorial të një Sektori

Lloji i Instrumentit të Planifikimit Rregullore Planifikmi

Politikë

Plan

Rregullore Planifikmi

Rreg. për PKS

Politike Kombëtare për Planifikimin Territorial Ndërsektorial

Plan Kombëtar Territorial Ndërsektorial

Rreg. për PKN

Rreg. për PVS

Politikë Vendore për Planifikimin Territorial Ndërsektorial

Plan Vendor Territorial Ndërsektorial

Rreg. për PVN

Rreg. për PNdS

Politikë Ndërvendore për Planifikimin Territorial Ndërsektorial

Plan Ndërvendor Territorial Ndërsektorial

Rreg. për PNdN

Rreg. për PIS

Politike e Integruar për Planifikimin Territorial Ndërsektorial

Plan i Integruar Territorial Ndërsektorial

Rreg. për PIN

97


KAPITULLI I

Rregullorja Uniforme e Planifikimit të Territorit, zëvendëson dhe plotëson pjesën e parë të Rregullores së Urbanistikës: Llojet, Përmbajtjet, dhe Procedurat e Hartimit të Studimeve Urbanistike. Sigurisht, rregullorja uniforme nuk ndërhyn në metodologjitë e planifikimit, por vendos njëtrajtshmëri sjelljeje në planifikim. Rregullorja Uniforme e Kontrollit të Zhvillimit të Territorit përcakton rregullat për formën dhe strukturën e instrumenteve të zhvillimit, mënyrën e zbatimit të instrumenteve të planifikimit, procesin e kontrollit të zhvillimit, formatin e projektit për çdo tipologji kërkese për zhvillim, si dhe tipologjitë dhe procedurat për llojet e lejeve të zhvillimit, infrastrukturës etj. Kjo rregullore deri diku jep përcaktime që i hasim shumë pak në Rregulloren e Urbanistikës dhe në Ligjin 8405 për lejen e sheshit dhe të ndërtimit, por shkon shumë përtej këtyre dy instrumenteve. Në fakt, është instrumenti që mund të vendosë regjimin e ri të marrëdhënieve të zhvilluesve me pronarët dhe me bashkinë, duke e kthyer zhvilluesin/pronarin në kontribues në zhvillim dhe jo vetëm përfitues. Rregullorja Model e Planifikimit, aq sa i lejon njësitë vendore të zhvillojnë deri sa të kenë hartuar planet e tyre të përgjithshme vendore, aq edhe i kufizon ato në veprim, duke inkurajuar që të hartohen planet. Këto janë tri Rregullore bazë për zbatueshmërinë e ligjit dhe ndërsa ato uniformet realizojnë njëtrajtshmërinë e formës dhe të strukturës së instrumenteve të planifikimit dhe të kontrollit të zhvillimit, rregullorja model është një rregullore “e vogël” tranzitore, me qëllim që ndërtimi të mos ndalojë tërësisht në Shqipëri për 2 vjet. Kjo, sipas përcaktimit që bën ligji i territorit për këto rregullore. Këto rregullore, janë në përputhje të plotë me ligjin nr. 10119 dhe me bazën ligjore shqiptare në fuqi. Për të qenë të zbatueshme, ato marrin në konsideratë nevojat e grupeve të interesit në Shqipëri. Meqenëse grupet e interesit kanë nevojë për detaje sqaruese, pasi ligji ende nuk është përthithur konceptualisht nga aktorët, AKPT, në bashkëpunim me aktorët gjatë procesit të hartimit, ka përcaktuar 98


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

një ekuilibër të mirë dhe pragmatist midis normës ligjore dhe udhëzimit sqarues në këto rregullore. Ndërsa 3 rregulloret bazë, ligjërisht nuk mund të thjeshtojnë ligjin, janë përpjekur ta qartësojnë atë. Hierarkia e instrumenteve dhe lidhja e ndërsjellë mes tyre theksohet më tej dhe proceset janë bërë të dukshme, të lexueshme dhe lehtësisht të ndjekshme për zbatim. Rregulloret tregojnë në praktikë atë që ligji thotë mbi faktin se një leje zhvillimi, ndërtimi, apo infrastrukture, nuk mund të jepet pa u paraprirë nga një plan i përgjithshëm territorial vendor. Këto plane, duke qenë se rregullorja model është dekurajuese e zhvillimit të situatave pa plan, janë të vetmet instrumente, përmes të cilave autoritetet vendore do të mund të vënë në jetë autonominë vendore në planifikim dhe zhvillim territori. Së fundi, janë pikërisht këto tri rregullore që tregojnë se si zhvillimi, nga i fragmentarizuar mund të kthehet në i integruar, dhe se si zhvilluesi të mos e ndërtojë përfitimin e tij mbi kurriz të shoqërisë, por të përballojë vetë kostot e zhvillimit që lidhen drejtpërdrejtë me zhvillimin e pronës private, ashtu siç ndodh kudo në botë, ku flitet për zhvillim të qëndrueshëm dhe të drejtë. Një tjetër rregullore e rëndësishme sipas ligjit të territorit, është edhe ajo ndërtimit, e cila përcakton normat dhe kushtet teknike bazë të detyrueshme të projektimit, zbatimit, të punimeve, përdorimit, mirëmbajtjes, prishjes dhe heqjes së strukturave, zbatimit të punimeve. Rregulla dhe akte ndërtimi ka, por kjo rregullore në këtë formë dhe përmbajtje nuk ka ekzistuar më parë dhe plotësimi i saj është parakusht për funksionimin dhe zbatimin e akteve të tjera nënligjore të ligjit të territorit. Nderkohë, ligji i territorit ndërthuret me një numër të konsiderueshëm ligjesh në fuqi, ndaj dhe hyrja në fuqi e tij do të kërkojë amendime teknike të disa prej ligjeve të posaçme ekzistuese, për të realizuar harmonizimin dhe shmangien e konflikteve. Vetë hartuesit e ligjit, në një relacion përshkrimor dhe analizues të lidhjes midis ligjit të territorit dhe bazës ligjore shqiptare, sugjerojnë se 99


KAPITULLI I

rreth 94 ligje shqiptare preken dhe duhet të rishikohen. Megjithatë, ky numër mund të reduktohet ndjeshëm nëse gjatë zbatimit të ligjit të territorit dhe ligjeve të tjera tentohet që të punohet përmes interpretimeve të mira të ligjit, interpretimeve në heshtje, koordinimit të mirë me ligjet e posaçme dhe mbizotërimit të përcaktimeve të këtyre të fundit, dhe sigurisht përmes detajimeve që përmbajnë rregulloret e përgatitura dhe ato që do të përgatiten në vijim. Në parim kjo mund të konsiderohet edhe si sfida madhore e ligjit të ri, pra hyrja e tij në sistemin ligjor dhe institucional shqiptar. Zbatimi i efektshëm i tij është i lidhur ngushtë me legjislacionin për zhvillimin e infrastrukturës fizike dhe sociale në nivel lokal, për tatimet e taksat vendore dhe tarifat ndikuese, për manaxhimin e pasurive të patundshme të njësive të qeverisjes vendore etj.

2.4 Sfidat e ligjit “Për planifikimin e territorit” Në analizat e deritanishme, qoftë në nivel krahasimor midis dy ligjeve, apo dhe midis situatave urbane në dy periudha të ndryshme të vendit tonë, si dhe duke u bazuar në komentet e tryezave me aktorët dhe në intervistat e realizuara në njësitë e qeverisjes vendore, sfidat për zbatimin e ligjit “Për planifikimin e territorit” janë: • Krijimi i kapaciteteve të duhura në nivel qendror dhe vendor për t`u përballur me një sistem të ri planifikimi dhe zhvillimi të territorit; • Përvetësimi i koncepteve të reja ligjore dhe profesionale në fushën e planifikimit, jo vetëm nga institucionet, por profesionistët dhe zhvilluesit në tërësi; • Qartësimi i kompetencave të autoriteteve vendimmarrëse dhe planifikuese, pavarësisht nga niveli qeverisës; • Hartimi i bazës ligjore mbështetëse për zbatimin e ligjit dhe i instrumenteve kombëtare dhe vendore të planifikimit dhe të kontrollit të zhvillimit; • Mbështejta financiare, teknike dhe institucionale për të vënë sistemin e ri në lëvizje. 100


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

Në thelb, sfida më madhore e ligjit nr. 10119, si një ligj që sjell një ndryshim rrënjësor të sistemit të planifikimit, është hyrja e tij në sistemin ligjor dhe institucional shqiptar, si dhe konsolidimi i pozitave të këtij ligji në sistem. Kjo sfidë mund të përballet jo vetëm përmes adresimit të pikave të mësipërme, apo hartimit të akteve nënligjore sipas dispozitave kalimtare, por edhe përmes miratimit të ndryshimeve që ligji nr. 10119 do të diktojë apo sugjerojë në legjislacionin ekzistues në përgjithësi. Vetëm kur sistemi ynë ligjor të jetë rishikuar në përputhje të ndërsjellë32 me përcaktimet e ligjit nr. 10119 dhe makina institucionale të jetë fuqizuar për ta zbatuar këtë ligj, atëherë ky i fundit do të ketë hyrë në sistem dhe ne mund të pretendojmë se po flasim për reformë të vërtetë shqiptare në planifikim hapësinor. Edhe më herët, gjatë hartimit të ligjit nr. 10119, ka pasur debate se sa “europian” është ligji i territorit. Debati në vetvete është i rëndësishëm, meqenëse integrimi europian është çështje prioritare e kombit në tërësi. Megjithatë, duhet të kemi parasysh se ndërsa filozofia dhe konceptet e planifikimit në Europë janë gjithmonë në evolucion (Tosics et al., 2010) (EC, 1997), përkthimi i tyre në bazat ligjore përkatëse të shteteve, është ende në hapa embrionalë. Planifikuesit kanë përqafuar direktivat e Perspektivës Europiane për Zhvillim Hapësinor33 dhe të politikës së kohezionit territorial, por shtetet europiane kanë identitete historike dhe territoriale, si dhe histori sistemesh ligjore tepër të konsoliduara, për të lejuar që planifikimi hapësinor të kthehet kaq lehtësisht në një politikë europiane të detyrueshme për zbatim. Ligji i territorit ka listuar një 32 Pavarësisht se nuk preferohet që ligjet të bëhen subjekt ndryshimesh të shpeshta në kohë, pasi kjo pengon të kuptuarin dhe zbatueshmërinë e tyre, rasti i ligjit të territorit është shumë specifik sepse kemi një ndryshim rrenjësor sistemi, dhe si i tillë ka nevojë të shoqërohet me amendime të bazës ligjore ekzistuese. Megjithatë, sikurse edhe ekspertët juristë të Drejtorisë së Kodifikimit në Ministrinë e Drejtësisë kanë sugjeruar gjatë procesit të hartimit të 3 rregulloreve bazë, duhet të vlerësohen për përdorim edhe teknika të tjera, si: interpretimi i duhur i ligjit të territorit, interpretimi në heshtje, dhënia përparësi përcaktimeve të ligjeve të posaçme, dhe sigurisht detajimi i nevojshëm në rregulloret uniforme. 33 ESDP - European Spatial Development Perspective, e cila nuk është aspak e detyrueshme në zbatim, por orientuese.

101


KAPITULLI I

sërë parimesh që përputhen me filozofinë europiane të planifikimit. Nga pikëpamja e zgjidhjeve, duket sikur ligji del përtej Europës. Vihet re një tendencë për të marrë sa më shumë elemente, ose instrumente ndërkombëtare, pa u fokusuar në mënyrë krahasimore në një sistem të vetëm apo në 2-3 sisteme të mirëpërcaktuara. Duke qenë se ligji përpiqet t`u referohet disa modeleve (e paqartë se cilave), por pa arritur t`i shkrijë këto modele me kontekstin ligjor dhe zhvillimor shqiptar, shfaqet edhe një herë nevoja thelbësore që ka ligji për t`u integruar në sistemin tonë ligjor. Përsa u përket 3 rregulloreve bazë34, ato kanë studiuar sistemet ligjore europiane të planifikimit për të kuptuar se cilat forma të zbatimit të instrumenteve të ndryshme janë më të përshtatshmet për Shqipërinë. Në çdo rast, për të qenë të qartë, Modeli referencë i 3 Rregulloreve është vetëm Ligji nr. 10119, i planifikimit të territorit, sado europian ose jo të jetë ai. Në këtë kontekst, kur ka mjaftueshëm paqartësi, është e dobishme që përgjatë zbërthimit të mëtejshëm të ligjit në zbatim, pavarësisht referencave orientuese, është e domosdoshme që të jemi konseguentë me zgjedhjet që bëjmë dhe të mos humbasim në varietetin europian të planifkimit. Një sfidë e fundit, por jo më pak e rëndësishme është ndryshimi i mendësisë së institucioneve dhe të zbatuesve të ligjit në tërësi. Fakti që për vite me radhë jemi mësuar të përdorim një bazë të caktuar ligjore dhe një gjuhë të caktuar të planifikimit, edhe pse një faktor i rëndësishëm, nuk ka pse të kthehet në pengesë për të pranuar dhe zbatuar një ligj të ri, për më tepër kur forcat politike kanë gjetur një konsensus rreth tij. Kjo nuk përjashton aspak nevojën për të bërë përmirësime të mundshme në ligjin e territorit, me qëllim reflektimin e realitetit, por ngre njëkohësisht pyetjen “A duam ta ndryshojmë thellësisht bazën e re dhe të miratuar ligjore ende pa e vënë atë në zbatim?”. Kompleksiteti i ligjit të territorit duhet çmitizuar dhe nuk ka pse të krijojë frikë. Ai ka nevojë vetëm për vullnet për ta rivlerësuar, përmirësuar sipas nevojës dhe zbatuar, por gjithmonë duke pasur kujdes që këto procese të mos 34 dy uniforme dhe një model.

102


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

i shtojnë më tej kostot që po rëndohen çdo ditë e më shumë për qytetarët e Shqipërisë.

3. Rekomandime afatshkurtra mbi zbatimin e ligjit të territorit 3.1 Hapat konkretë të zbatimit të ligjit për “Planifikimin e Territorit”dhe momentet kyçe Për të adresuar sfidën e mësipërme, ligji 10119 duhet të plotësojë një sërë kërkesash. Këto kërkesa janë grupuar sipas përcaktimeve në dispozitat kalimtare dhe sipas çështjeve kyçe që, të trajtuara ose jo në ligj, janë ngritur nga aktorët në nivel vendor. Grupimet paraqiten në diagramën e mëposhtme dhe përmbledhin të gjitha sferat, në të cilat ligji i ri ka nevojë të plotësohet ose t`i adresojë. Figura 2: Hapat për zbatimin e ligjit të planifikimit të territorit •Çështje URGJENTE të tranzicionit të planifikimit •Ligji i trajton pjesërisht

•Çështje të trajtuara në LIGJ •Ligji parashikon AKTE Nënligjore dhe Afate

Har…mi i plan-veprimi për periudhën 2-vjeçare deri në përfundimin e Planeve Vendore

Ngritja dhe Funksionimi AKPT REGJISTRI i territorit Har…mi I PLANEVE Territoriale të Përgjithshme

•Çështje të përmendura në LIGJ

Struktura dhe Detyrat e AUTORITETEVE VENDORE (& QARKU)

•Çështje të trajtuara në LIGJ •Ligji nuk parashikon AKTE Nënligjore dhe Afate

DELEGIM BASHKERENDIM NDERMJETESIM

Rishikimi i AFATEVE të hyrjes në fuqi të Ligjit

Amendime të bazës ligjore sipas nevojës

Konsiderimi i Planeve Vendore, Studimeve dhe projekteve aktuale

Ngritja dhe Funksionimi KKT

Nisja e procesit për saktësimin e KUFIJVE ADMINISTATIVE

RREGULLORET BAZE të Planifikimit & KZH

RREGULLORET e NDERTIMIT

Forma… i RAPORTIT të Zhvillimit të Territorit Përcak…mi i Çështjeve të Rëndësisë KOMBETARE & VENDORE

Har…mi i RREGULLOREVE të Planifikimit & KZH

Forcim KAPACITETESH në Nivel Kombëtar dhe Vendor

PROCES HARTIMI DHE MIRATIMI INSTRUMENTESH

Në diagramën e paraqitur më sipër identifikohen katër grupimet e çështjeve që duhet të saktësohen me aktet nënligjore dhe udhëzimet 103


KAPITULLI I

përkatese, me anë të amendimit të ligjit apo ligjeve të tjera dhe me anë të programeve komëbtare për fuqizim kapacitetesh. Për momentin aktual të kësaj periudhe tranzitore të hyrjes në fuqi të ligjit, është mjaft i rëndësishëm blloku i parë i çështjeve urgjente. Këto çështje në ligj janë trajtuar pjesërisht, dhe për më tepër, me vonesat në afate të akteve nënligjore, kthehen në prioritare pasi pengojnë çështje të tjera, duke e rritur gjithnjë e më shumë koston që përballojnë shqiptarët nga territori i përçudnuar, pra edhe koston politike. Çështjet më prioritare35 për AKPT-në, menjëherë pas ngritjes së saj dhe pajisjes me stafin dhe logjistikën e duhur, si edhe me rregulloren e institucionit dhe përshkrimet e punës, janë:

1. Përgatitja e Planit 2-vjeçar të aktiviteteve (miratimi i

strategjisë kombëtare të planifikimit duhet të përmbajë edhe një plan veprimi që lidhet kryekëput me planin afatshkurtër të AKPT-së); 2. Ngritja dhe Funksionimi i Këshillit Kombëtar të Territorit; 3. Përgatitja për të nisur punën për Planin e Përgjithshëm Territorial dhe Çështjet e Rëndësisë Kombëtare; 4. Miratimi i 3 rregulloreve “bazë” të hartuara dhe përmendura më lart: uniforme planifikimi, uniforme kontrolli zhvillimi dhe model planifikimi; 5. Trajnimi i njësive të qeverisjes vendore mbi rregulloret bazë; 6. Mbështetja e njësive të qeverisjes vendore, për të përshtatur instrumentet e tyre të planifikimit në përputhje me ligjin e ri të territorit; 7. Trajtimi i çështjeve të urgjencës (të detajuara më poshtë); 8. Përgatitja e burimeve njerëzore të AKPT-së; 9. Përgatitja e një udhëzimi që në përputhje me rregulloret bazë sqaron kompetencat në planifikim dhe kontroll zhvillimi midis autoriteteve në çdo nivel. 35 Duhet pasur parasysh që baza ligjore për Regjistrin është hartuar dhe miratuar dhe puna për Regjistrin po finalizohet.

104


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

3.1.1 Plani i veprimit për periudhën 2-vjeçare të zbatimit të Ligjit “Për planifikimin e territorit” Ky planveprimi mendohet të jetë pjesë integrale e strategjisë kombëtare të planifikimit. Plani është mirë të marrë në konsideratë: • Ekzistencën e Planeve Rregulluese të Përgjithshme të miratuara të paktën në 5 vitet e fundit, mënyrën dhe kohën se si dhe kur ato do të duhet të përshtaten me instrumentet e reja të planifikimit dhe kontrollit të zhvilimit. • Ekzistencën e Planeve Rregulluese të Përgjithshme të hartuara dhe në proces miratimi, të bllokuara për shkak të paqartësive në ndarjen e kompetencave vendimmarrëse midis dy niveleve të autoriteteve, atij vendor dhe kombëtar. • Ekzistencën e Planeve Rregulluese të Përgjithshme në proces hartimi (Projekti i Bankës Botërore – LAMP), të cilat ndoshta janë ende në kohë per t`u përshtatur me metodologjinë e re që do të propozojnë Rregulloret. • Përgatitja e burimeve njerëzore të AKPT-së për të përballuar valën intensive të punës, veçanërisht në gjashtë muajt e parë pas hyrjes në fuqi të ligjit me efekte të plota. • Përgatitja e burimeve njerëzore të njësive vendore, në mënyrë që të mund të zbatojnë 3 rregulloret bazë dhe Regjistrin dhe në këtë mënyrë të sigurojnë autonominë e tyre në planifikim. • Legalizimin e zonave informale, me fokus kryesor territoret e komunave, që do të duhet të hartojnë sipas dipozitave ligjore Planet e Përdorimit te Tokës. • Amendimin e disa ligjeve që kanë efekte të drejtpërdrejta mbi zbatimin e Ligjit “Për planifikimin e territorit”, si: o Ligji mbi taksat vendore o Ligji për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore o Ligji për prefektin o Ligji për proceduarat për shpronësimet për interes publik o Ligji për regjistrimin e pasurive të paluajtshme o Etj. 105


KAPITULLI I

3.1.2 Si mund të ngrihen kapacitetet e institucioneve në nivel vendor dhe kombëtar? Formimi i kapaciteteve të duhura për zbatimin e ligjit të territorit është proces dhe nuk duhet të mendohet i mbyllur brenda një afati kohor të caktuar. Sigurisht mund të ketë një listë aktivitetesh për periudhën afatshkurtër, por aftësimi i institucioneve duhet të kthehet në një program afatgjatë të qeverisë shqiptare. Qëllimi i Programit për Ngritjen e Kapaciteteve është aftësimi i autoriteteve planifikuese në çdo nivel për të kuptuar konceptet dhe praktikat e reja të planifikimit dhe manaxhimit të tokës të përfshira në kornizën ligjore të territorit dhe për t`i zbatuar ato me korrektësi. Duke qenë se ligji i ri është kompleks dhe sugjeron ndryshime praktike radikale, programi ngritjes së kapaciteteve duhet të adresojë si çështjet procedurale të punës së përditshme, ashtu edhe çeshtjet konceptuale. Programi duhet të adresojë nevojat specifike në nivel vendor dhe qendror. Në nivel qendror, AKPT është subjekti kryesor i programit, ndërsa në nivel vendor janë stafet e bashkive, komunave dhe qarqeve. Dy komponentët kryesorë të programit janë: 1) procedurat dhe aktet nënligjore (përgatitja dhe zbatimi) dhe 2) trajnimi profesional në çështje dhe koncepte të planifikimit. Programi duhet të përdorë edhe trajnimin standard për të kuptuar ligjin dhe konceptet bazë në planifikim, por edhe mbështetje në punë për institucionet qendrore dhe vendore për hartimin e instrumenteve përkatëse të planifikimit, në përputhje me ligjin. Ky program duhet të formëzohet nga AKPT dhe zbatimi i tij të udhëhiqet prej saj.

3.2 Vazhdimësia Ligji i territorit dhe rregulloret dinamike të hartuara në zbatim të tij duhet të testohen para se të kuptohet se ku çalojnë dhe ku ka nevojë për përmirësim. Meqenëse kemi para vetes një “makinë” të re, e cila pavarësisht kundërshtive teknike, ka marrë bekimin 106


Individi , Shoqëria dhe Realiteti Urban

dhe konsensusin e klasës politike, është e udhës ta testojmë për të kuptuar se sa dhe se si i kemi harmonizuar interesat, dhe se cili ëstë hapi i radhës. Në të kundërt, është mirë të mos zvarritemi pa fund dhe të konsiderojmë një rishikim thelbësor dhe integral të ligjit të territorit, natyrisht duke menduar në çdo rast për kostot politike dhe mbarëqytetare të këtij vendi. Cilado qoftë zgjedhja, në fund suksesi do të varet gjithmonë nga kapacitetet dhe vullneti profesional i institucioneve publike përgjegjëse për zbatimin e tij, në të dyja nivelet e qeverisjes.

4. Referencat European Commission (1997), “The EU Compendium of Spatial Planning Policies”, Regional Development Studies, European Communities. Juergensmeyer, J.C. and T.E. Roberts (2003), “Land Use Planning and Development Regulation Law”, West Group, USA. Këshilli i Europës (1952), “Enforcement of Certain Rights and Freedoms not included in Section I of the Convention”, Protocol 1 of the European Convention on Human Rights and its Five Protocols. Tosics, I., Szemzo, H., Illes, D., Gertheis, A., Lalenis, K. and D. Kalergis (2010), “National Spatial Planning Policies and Governance Typology”, PLUREL Report under the Sixth Framework Programme, European Commission.

Ligjet e cituara Ligji nr. 10119, datw 23.4.2009, “Për planifikimin e territorit” Ligji nr. 8405, datë 17.9.1998, “Për urbanistikën” nr. 7850, datë 29.7.1994, “Kodi Civil i Republikës së Shqipërisë” Ligji nr. 8652 datë 31/07/2000 “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore” 107


KAPITULLI II A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?


Përpunimi dhe sistemimi përfundimtar i mbetjeve të ngurta urbane Konalsi GJOKA

1. Përmbledhje Pas një gjysmë shekulli nën një regjim tejet të centralizuar ekonomik dhe politik, Shqipëria bëri hapa të rëndësishëm drejt ekonomisë së tregut dhe qeverisjes së decentralizuar politike, pasuar nga një sërë reformash publike në nivel qendror dhe vendor. Hartimi i politikave kombëtare mjedisore në Shqipëri është proces i konsoliduar, por kalimi efektiv i tyre nga niveli kombëtar në atë rajonal dhe bashkiak, që është thelbësor për zbatimin e reformës së decentralizimit, vështirë të thuhet se ka filluar. Decentralizimi në kontekstin e manaxhimit mjedisor nisi nga nevoja për mbrojtjen e mjedisit në përgjithësi, dhe mbi të gjitha, për një organizim më të mirë të ofrimit dhe manaxhimit të shërbimeve – ku përfshihen furnizimi me ujë, trajtimi i ujërave të ndotura dhe mbetjeve të ngurta urbane – në nivel vendor. Megjithatë, kalimi i përgjegjësisë drejt një autoriteti tjetër duhet të marrë parasysh përmasat, natyrën e detyrave dhe kërkesave që lidhen me efektshmërinë dhe ekonominë, si edhe kapacitetet e autoritetit marrës për ta përballuar dhënien e shërbimit. Në Shqipëri, si në vende të tjera të Europës Qendrore dhe Lindore, përgjegjësia për ofrimin e shërbimit të mbetjeve të ngurta, sikurse ajo e shërbimeve të tjera publike vendore, i është deleguar nivelit 111


KAPITULLI II

më të ulët të njësive të qeverisjes vendore (bashkive dhe komunave), që nuk është domosdoshmërisht në çdo rast niveli më efiçient i ofrimit të shërbimit. Veç kësaj, ky përcaktim i përgjegjësisë nuk është shoqëruar me përcaktimin e standardeve të nivelit të cilësisë së ofrimit të shërbimit; kjo ka çuar në një përkeqësim të mëtejshëm të kushteve të mjedisit dhe ka rritur nivelin e rrezikshmërisë për shëndetin e popullsisë. Së fundi, përgjegjësitë e decentralizuara nuk janë shoqëruar me burime të përshtatshme financiare. Megjithëse kapacitetet fiskale vendore u rritën pas vitit 2002 përmes një pakete të re fiskale, sipas së cilës disa taksa, si ato të bizneseve të vogla dhe ato të pronësisë i janë dhënë nivelit vendor, autoritetet vendore ende vuajnë mungesën e burimeve financiare, nëpërmjet të cilave këto shërbime do të mund të modernizohen. Autoritetet vendore, veçanërisht për sa i përket investimeve në infrastrukturat e shërbimeve, do të kenë ende nevojë për mbështetje si nga ana e qeverisë qendrore, ashtu edhe ajo e donatorëve të jashtëm. Objektivat kryesorë të këtij artikulli janë: 1. të theksojë rëndësinë e trajtimit të mbetjeve të ngurta urbane; 2. të nxisë diskutime lidhur me shpenzimet financiare të teknologjive të ndryshme të trajtimit të mbeturinave; 3. të analizojë në çfarë niveli duhet të projektohen/planifikohen impiantet përkatëse duke analizuar gjithashtu potencialin e ekonomisë së shkallës. Për të garantuar një raport të balancuar midis mbrojtjes së mjedisit dhe zhvillimit ekonomik, nevojitet një analizë e qartë e burimeve financiare dhe ekonomike për të vënë në zbatim çdo pjesë të legjislacionit. Aktualisht, politikat e duhura për përpunimin dhe sistemimin e mbetjeve të ngurta urbane mungojnë. Megjithëse trajtimi i mbetjeve përmendet në disa pjesë të legjislacioneve apo dokumenteve të ndryshme strategjike, ai ende mbetet vetëm një pjesë fragmentare e gjithë mozaikut të manaxhimit. Veç kësaj, mungesa e standardeve teknike vështirëson procesin e planifikimit të ngritjes së impianteve trajtuese, sikurse edhe çdo aspekt tjetër të 112


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

manaxhimit të mbetjeve të ngurta. Miratimi i këtyre standardeve mbetet një çështje parësore për investimet në infrastrukturat urbane dhe rurale, shoqëruar me një kosto financiare të konsiderueshme. Adaptimi i standardeve të Bashkimit Europian (BE), si për emetimet, ashtu edhe për cilësinë e mjedisit, është një kërkesë e procesit të hyrjes në BE. Kostoja totale e investimit publik që nevojitet për trajtimin e mbetjeve të ngurta, në mënyrë që të arrihen standardet e BE-së, është e vështirë të llogaritet me saktësi pasi do të përfshinte një analizë të mangësive që ka çdo element në kushtet aktuale përkundrejt atyre të kërkuara nga legjislacioni. Megjithatë, nëse kostot do të jenë të ngjashme me ato të Vendeve të Anëtarësuara rishtas, atëherë investimet do të duhet të jenë prej më se 1 miliard euro, me çmimet aktuale (Strategjia Ndërsektoriale e Mjedisit, 2007). Për përcaktimin apo zgjedhjen e investimit më të përshtatshëm për trajtimin final të mbetjeve, duhen marrë gjithashtu në konsideratë kostot operative që shoqërojnë secilin prej investimeve. Për shembull, aplikimi i teknologjisë së landfillit36 mund të kërkojë një terren me përmasa më të mëdha, por kostot operative janë shumë më të ulëta. Literatura mbi shërbimet bashkiake të mbetjeve të ngurta në përgjithësi është dakord që rritja e ekonomive të shkallës mund të vërtetohet nëpërmjet rritjes së vëllimit të investimeve shoqëruar me uljen e kostove-njësi të operimit. Pyetja është: në çfarë vëllimi funksioni i kostos do të ndryshojë nga një fitim në rritje në një fitim konstant në raport me standardet teknike aktuale dhe sjelljen aktuale të konsumatorëve? Ky artikull do të analizojë edhe këtë çështje. Megjithatë, mungesa e disa të dhënave të rëndësishme e bën të vështirë paraqitjen e një tabloje të përgjithshme me shifra të sakta.

36 Groposja sanitare e mbetjeve te ngurta (perfshin mbledhjen dhe trajtimin e gazit dhe leksivjateve).

113


KAPITULLI II

2. Mundësitë dhe mangësitë e politikave të trajtimit të mbetjeve të ngurta në Shqipëri Aktualisht, Shqipëria është një kandidate e mundshme për anëtarësimin në Bashkimin Europian. Në qershor të vitit 2006 u nënshkrua Marrëveshja e Stabilizim-Asociimit (MSA). Rrjedhimisht, Qeveria mori përsipër një sërë angazhimesh. Në këtë kontekst, të gjitha përpjekjet që vendi është duke bërë janë të përqendruara në arritjen e këtij qëllimi përfundimtar – anëtarësimit në BE. Disa nga këto angazhime kanë të bëjnë me marrjen në konsideratë të vlerave mjedisore gjatë procesit të vendimmarrjes, në përputhje edhe me Programin e Gjashtë të Veprimit për Mjedisin të BE-së, 2002. Nga një vështrim i përgjithshëm mbi aktet ekzistuese ligjore për mjedisin në Shqipëri del se një pjesë e mirë e legjislacionit bazë ekziston (megjithëse jo domosdoshmërisht në përputhje me standardet e BE-së), por në shumicën e rasteve ende nuk janë vendosur në praktikë normat e nevojshme të zbatimit. Kjo do të thotë që në praktikë janë bërë shumë pak përparime në përmirësimin e mjedisit në Shqipëri. Për shembull, në vitin 1999 Shqipëria hartoi një draft të Planit Kombëtar të Manaxhimit të Mbetjeve dhe në vitin 2003 një Ligj mbi Trajtimin Mjedisor të Mbetjeve të Ngurta. Gjithashtu, është në fuqi një Ligj mbi Mbeturinat e Rrezikshme (9537/06). Megjithatë, asnjë nga këto ligje nuk përputhet me legjislacionin europian dhe legjislacioni i ri që do t’i zëvendësojë është ende në përgatitje e sipër. Grumbullimi në venddepozitime, pa asnjë trajtim paraprak që të synojë mbrojtjen mjedisore të vendit, është praktikisht mënyra e vetme aktuale e Manaxhimit Bashkiak të Mbetjeve të Ngurta (MBMN). Ndërmarrjet publike komunale që manaxhojnë venddepozitimet nuk zotërojnë njohuritë dhe aftësitë teknike dhe burimet njerëzore e financiare për të zbatuar si mbledhjen e gazit të landfillit (LFG) dhe të leksiviateve, ashtu edhe trajtimin e tyre në vendin e groposjes. Legjislacioni që detyron mbledhjen e LFG, kontrollin dhe trajtimin e leksiviateve në vendin e groposjes nuk 114


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

ekziston, as në kuadrin ligjor qendror as në atë vendor. Kërkesa e vetme është ajrimi i LFG për të shmangur rrezikun e shpërthimit. Ndërkohë që politikat kombëtare për mjedisin në Shqipëri janë formuluar, zbatimi apo shndërrimi i vizionit në realitet, ende mbetet mbrapa. Plani Kombëtar i Manaxhimit të Mbetjeve të Ngurta, i hartuar në vitin 1996, parashikonte ndërtimin e 12 landfilleve rajonalë. Megjithatë, 12 vjet më pas, është e vështirë të gjesh ndonjë landfill sanitar në vend. Në dokumente të tjera të politikave mjedisore, si Rishikimi i Performancës Mjedisore (Kombet e Bashkuara 2002), është raportuar një propozim i hershëm, miratuar nga Qeveria në maj të vitit 1999, për ndërtimin e landfilleve sanitare në gjashtë qytete kryesore, por fondet kombëtare dhe ndërkombëtare deri tani janë vënë në dispozicion vetëm për studime të realizueshmërisë. Megjithatë, të tilla studime nuk ekzistojnë. Trajtimi i ujërave të ndotura dhe manaxhimi i mbetjeve të ngurta janë dy fushat kryesore të interesit edhe në Strategjinë Ndërsektoriale të Mjedisit. Për sa i përket manaxhimit të mbetjeve të ngurta, përzgjedhja e landfillit fokusohet në respektimin e rreptë të hierarkisë së mbetjeve. Njëkohësisht rekomandohet që, deri në vitin 2020, landfilli të jetë metoda kryesore e asgjësimit të mbetjeve urbane. Edhe në këtë dokument, planifikimi për ndërtimin e këtyre impianteve për trajtimin e mbetjeve të ngurta është ndryshuar në krahasim me politikat e mëparshme. Kështu, është e qartë se politikat për përpunimin dhe sistemimin (trajtimin) e mbetjeve të ngurta thuajse nuk ekzistojnë. Ato përmenden ndonjëherë në legjislacionin përkatës dhe në dokumente të ndryshme të politikave, por janë shumë fragmentare dhe jo të bazuara në analiza financiare, mjedisore dhe sociale. Në të njëjtën kohë, mungesa e një metodologjie apo e kritereve dhe standardeve vështirëson hartimin e politikave të qëndrueshme për trajtimin përfundimtar të mbetjeve urbane dhe, si rrjedhojë, edhe vetë procesin e vendimmarrjes. 115


KAPITULLI II

3. Vlerësim i shpejtë i ndikimeve që shoqërojnë mostrajtimin e mbetjeve Manaxhimi aktual i Mbetjeve të Ngurta në nivel vendor në Shqipëri është i dobët. Bashkitë dhe komunat, bazuar në Ligjin 8652 (31.7.2000) “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore”, duhet të sigurojnë shërbimet e grumbullimit, largimit dhe përpunimit të mbeturinave. Kjo do të thotë që 373 njësitë e qeverisjes vendore kanë për detyrë të kryejnë manaxhimin e mbetjeve të tyre të ngurta. Megjithatë, mënyra e ofrimit të shërbimit zakonisht është bërë në formën më të thjeshtë, ose nëpërmjet kontraktimit të një apo më shumë kompanive private, ose duke operuar me ndërmarrjet komunale. Sistemet për grumbullimin dhe largimin e mbetjeve të ngurta urbane janë ngritur në shumicën e qyteteve. Megjithatë, as në qytetet e mëdha dhe as në ato të vogla ky shërbim nuk mbulon të gjitha zonat. Madje, në disa zona rurale dhe qytete të vogla sistemi i grumbullimit dhe largimit mungon. Pjesa më e madhe e mbetjeve në këto zona asgjësohet duke u groposur nëpër kanale, përrenj ose buzë rrugëve, nga ku transportohen prej ujit dhe erës në sipërfaqe të tjera dhe së fundi edhe në rrjedhat e ujit, duke shkaktuar degradim të mjedisit dhe duke rritur ndikimin negativ në shëndetin e popullsisë. Përqindje të ndryshme të prodhimit të mbetjeve inerte dhe të ngurta urbane jepen në literaturë bazuar në supozime të ndryshme. Megjithatë, niveli i saktë i gjenerimit të mbetjeve për banor dhe përbërja e tyre merceologjike nuk njihen për shkak të cilësisë, manaxhimit dhe monitorimit të dobët të të dhënave që e bëjnë shumë të vështirë procesin e planifikimit. Bashkitë dhe komunat nuk janë të pajisura me mekanizma dhe mjete për të karakterizuar dhe për të përcaktuar sasinë e mbetjeve të tyre të ngurta, ndërkohë që nuk ka pajisje për peshimin e mbetjeve të grumbulluara dhe depozituara. 116


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Megjithëse bashkitë janë të detyruara të sigurojnë shërbimin e grumbullimit, largimit dhe trajtimit të mbetjeve, hallka e tretë mungon krejtësisht në zinxhirin e manaxhimit të mbetjeve. Mënyra kryesore e trajtimit të mbetjeve është thjesht hedhja e tyre në fushë të hapur dhe djegia e tyre e vazhdueshme aty ku janë, duke sjellë një rrezik të papranueshëm për shëndetin dhe sigurinë e banorëve përreth. Veç kësaj, siç raportohet nga Komisioni Europian për Shëndetin dhe Mjedisin37, përbërësit kryesorë të mbetjeve bashkiake në qytetet e mëdha, si materialet inerte, mbeturinat plastike dhe ato organike përzihen me mbetjet industriale, spitalore dhe ato të rrezikshme dhe depozitohen në vendgroposje të pakontrolluara, duke paraqitur një rrezik më të madh për shëndetin e popullsisë. Nuk ka asnjë inventar të këtyre vendgroposjeve. Përhapja e lëndëve ndotëse nga vendgroposja në mjedisin rrethues mund të ndahet në dy burime kryesore. Së pari, përhapja me rrugë ajrore që shkaktohet nga djegia e mbetjeve të ngurta dhe së dyti, përhapja nëpërmjet ujërave sipërfaqësore dhe/ose ujërave nëntokësore që ndodh për shkak të kullimit të leksiviateve të landfillit dhe infiltrimit të ujit sipërfaqësor. Literatura propozon një sërë studimesh ekzistuese që janë përpjekur të identifikojnë dhe përcaktojnë kostot e ndikimeve mjedisore që shoqërojnë landfillet. Në varësi të llojit të landfillit (nëse ky mundësonte apo jo rikuperimin e energjisë), një studim i OECD38 i vitit 2004 i llogariti kostot e impakteve të jashtme (eksternaliteteve) të landfillit nga 1.4 € në 12.8 € për ton mbeturinash (OECD 2004). Sipas DEFRA39, kostoja e impakteve mjedisore ne nivel vendor (shqetësimet që shkaktohen nga erërat e pakëndshme, apo Faqja e Internetit e Organizatës Botërore të Shëndetësisë, 2008. Komisioni Evropian për Shëndetin Mjedisor, Ecuria e Prioritetit Rajonal Qëllimi IV mbi kimikatet, zhurmën, agjentë të tjerë fizikë dhe shëndetin profesional. 37

38 Organization for Economic Cooperation and Development 39 Department for Environment Food and Rural Affair nw Mbretwrinw e Bashkuar

117


KAPITULLI II

problemet me pamjet vizive, peizazhin dhe shqetësime të tjera të kësaj natyre) është përllogaritur midis 3.05 $ dhe 4.39 $ për ton (DEFRA 2004). Megjithatë, ndikimi i vendgroposjeve të hapura në ndryshim nga landfilli sanitar pritet të jetë akoma më i madh sesa kostot e parashikuara, duke qenë se në vendgroposjet e hapura nuk ka kontrolle të përshtatshme për mbetjet. Një përpjekje për vlerësimin e rrezikshmërisë së vendgroposjeve të hapura në prefekturat greke (Karagiannids et al 2005), llogaritur në bazë të: 1. llojit dhe moshës së mbetjeve; 2. distancës së formacioneve akuifere dhe përshkueshmërisë së terrenit; 3. dhe marrësit përfundimtar të ndotjes, nxjerr një kosto restaurimi midis 34,000 dhe 260,000 €/ha. Ndërkohë, kostot financiare për restaurimin dhe mbylljen e vendgroposjeve të vjetra në Estoni janë llogaritur nga 20,000 €/ha (kosto mesatare për vendgroposjet e vogla) në 300,000 €/ha (për vendgroposjet më të mëdha se 5ha) (Eek 2007). Vlerësimit dhe kuantifikimit të ndikimeve mjedisore negative të vendgroposjeve në Shqipëri nuk u është kushtuar shumë vëmendje nga literatura. Vërehet shpejt se kjo mund të jetë një detyrë e ndërlikuar dhe shumë e varur nga kushtet në të cilat ndodhet zona. Një shembull është tentuar në studimin e UNEP40 2002 në të cilin argumentohet se gazi që çlirohet nga vendgroposja për shkak të djegies së mbetjeve të ngurta ka një përmbajtje të lartë TSM (lëndë pezull), PM10 (lëndë pezull me diametër më të vogël se 10mm) SO2, NO2 dhe HCHO. Në vendgroposjen e Sharrës vlerat e këtyre përqendrimeve janë nga 2 deri në 25 herë më të larta se standardet e Organizatës Botërore të Shëndetësisë (OBSH) dhe nga 2 deri në 5 herë më të larta se standardet e Shqipërisë (UNEP 2002).

40 United Nations Environmental Program

118


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Grafiku 1. Krahasimi i emetimeve të normave të lejuara shqiptare krahasuar me ato të OBSH në venddepozitimin e Sharrës për vitin 2002. 25.0

Faktori i tejkalimit

20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 TSM

PM 10

SO2

Mbi standardin Shqiptar

NO2

HCHO

Pb

Mbi Standardin e WHO

Për shkak të mungesës së një trajtimi special për mbetjet e rrezikshme në vend, mbetjet në vendgroposje supozohet të përmbajnë ndotës toksikë. Nga plehrat që digjen në vendgroposje çlirohet tym dhe pluhur toksik, që i ekspozon banorët e zonës ndaj një rreziku serioz për shëndetin. Ndër personat që kryejnë aktivitetin e tyre brenda hapësirës së vendgroposjes mbledhësit e mbeturinave janë ata më të ekspozuarit ndaj dikosinës dhe furaneve. Rreziku për t’u dëmtuar nga thithja e ajrit të ndotur nga kjo përbërje toksike është rreth 100 herë më i lartë krahasuar me rrezikun për marrjen e kancerit (1 ´ 10–6). Nga personat që kryejnë aktivitetin e tyre jashtë hapësirës së vendgroposjes, rreziku për fëmijët (grupi më i ndjeshëm) është rreth 35 herë më i lartë (Gjoka, 2005).

119


KAPITULLI II

4. Cilat janë politikat dhe instrumentet e mundshme për trajtimin e mbetjeve? Në përgjithësi ekzistojnë katër kategori kryesore të praktikave dhe teknologjive të përpunimit dhe sistemimit (trajtimit) të mbetjeve në kontekstin e manaxhimit të burimeve apo materialeve. Këto janë riciklimi i materialeve, trajtimi biologjik, trajtimi termal dhe landfilli sanitar. Riciklimi i mbetjeve të ngurta është rikalimi i tyre, nëpër procesin e prodhimit, pasi janë përdorur. Ai mund të shfrytëzohet për materiale, si metalet, qelqi, letra dhe plastika. Aplikimi i riciklimit kërkon një ndarje paraprake të mbetjeve në burim (kosha të veçantë), grumbullimin e tyre të veçantë si edhe transportin në pika të veçanta (pikat e depozitimit të përkohshëm) për një përzgjedhje dhe ndarje të mëtejshme. Trajtimi biologjik ka të bëjë me dekompozimin e materialeve organike nëpërmjet veprimtarisë mikrobike në kushte të pranisë dhe mungesës së ajrit për të prodhuar material organik të qëndrueshëm që përmban plehra ushqyese për bimët. Në varësi të sistemeve të përdorura për mbetjet dhe të konfigurimit të procesit, nëpërmjet trajtimit biologjik mund të arrihet stabilizimi (eliminimi i plotë) i mbetjeve dhe prodhimi i lëndës djegëse ose i kompostit (përzierje plehrash bujqësore). Teknologjitë termale përdorin nxehtësinë për të shpërbërë mbetjet dhe për të prodhuar një masë mbeturinash (hirin) të gatshme për t’u depozituar dhe kryesisht të parrezikshme. Mbetjet e ngurta urbane kanë një vlerë të caktuar kalorifike dhe një pjesë e kësaj energjie mund të rikuperohet duke përdorur këto teknologji, zakonisht në formën e nxehtësisë apo elektricitetit. Djegia tradicionale e mbetjeve heterogjene ose masa e parapërgatitur për djegie, është procesi termal me përdorimin më të gjerë. Megjithatë, ndarja në burim ose prodhimi i lëndëve djegëse nga mbetjet nëpërmjet një procesi termal specifik është duke u përhapur gjithnjë e më shumë pasi kjo metodë mund të rezultojë në një efektivitet më të madh në 120


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

rikuperimin e energjisë, si edhe në një sasi më të vogël mbetjesh që kanë nevojë të depozitohen në vendgrumbullimet. Një landfill sanitar përdoret me objektivin për të konvertuar dhe stabilizuar përbërësit organikë të biodegradueshëm të mbetjeve duke përmirësuar proceset e dekompozimit mikrobiologjik. Stabilizim në këtë kontekst do të thotë që çlirimet e gazit dhe leksiviateve në landfill të manaxhohen brenda kohës së ekzistencës së këtij të fundit. Manaxhimi i një landfilli sanitar kërkon një protokoll të ndryshëm operimi nga ai i landfilleve tradicionale. Shtimi dhe riqarkullimi i materialeve të lëngshme është faktori më i rëndësishëm operativ për përmirësimin e proceseve të dekompozimit mikrobiologjik. Ka edhe strategji të tjera që mund të përdoren për të çuar në nivel optimal procesin e stabilizimit, përfshirë grirjen e mbetjeve, stabilizimin e pH, shtimin e lëndëve ushqyese dhe mbajtjen e temperaturës në nivelet e duhura. Me përjashtim të procesit të riciklimit, i cili është i paorganizuar dhe i përket sektorit informal, praktikat e tjera të trajtimit të mbetjeve nuk janë të aplikueshme në Shqipëri. Trajtimi biologjik i mbetjeve mund jetë një teknikë shumë efektive për trajtimin e një kategorie specifike të mbetjeve të ngurta si mbetjet organike. Megjithatë, kategorizimi i mbetjeve (njohja e përqindjeve të rrymave të ndryshme në përbërjen e mbetjeve) në këto raste është një teknikë shumë e rëndësishme dhe ende e papërdorur në vend. Zbatimi i teknikës së trajtimit biologjik do të kërkonte një mbledhje të mbeturinave të ndarë në kategori në mënyrë që të veçohen mbetjet organike nga pjesët e tjera përbërëse të mbetjeve. Ky proces ka nevojë të shoqërohet me investime të tjera në infrastrukturën e grumbullimit të mbetjeve të ngurta, si edhe për më shumë ndërgjegjësim publik. Dy teknika të tjera të fundit, djegia dhe landfilli sipas standardeve të BE-së, janë ende sfida për ekonomitë në zhvillim si ajo e Shqipërisë. Djegia me standardet e BE-së është një teknikë shumë e kushtueshme. Përbërja dhe karakteristikat e mbetjeve shtëpiake 121


KAPITULLI II

(vlera e lagështisë afërisht 50% dhe vlera kalorifike neto nën 8.400 kj/kg), si edhe kostot të cilat për këtë lloj veprimtarie trajtimi janë më të larta, nuk e bëjnë të mundur djegien tani për tani. Përvoja që kanë pasur vendet e sapo anëtarësuara në BE gjithashtu tregon që, në fazat fillestare, të gjitha investimet në infrastrukturën e mbetjeve të ngurta janë fokusuar në teknikat e landfillit, duke përjashtuar manaxhimin e mbetjeve mjekësore. Projekti për vlerësimin e kostove mjedisore dhe planin e investimit (ECAIP) në Rumani sugjeron se, nga pikëpamja ekonomike dhe sociale, ngritja e impianteve për djegien e mbetjeve të ngurta urbane do të bëhet e realizueshme vetëm pas vitit 2016, nëpërmjet rritjes së vlerave kalorifike neto dhe uljes së vlerave të lagështisë dhe përbërjeve organike (MEWM41, 2005). Në Poloni ka një plan për shpenzimin e fondeve të BE-së për ngritjen e nëntë incineratorëve42 të mëdhenj të mbetjeve urbane me një kosto prej më se 1 miliard €, në periudhën 2007-2013. Grafiku 2. Mënyra e trajtimit të mbetjeve në vendet e BE. Eurostat 2006 100% 80% 60% 40% 20%

Landfill

Riciklim

41 Ministry of Environment and Water Management 42 Impiant për djegien e mbeturinave të ngurta.

122

Djegje

Hollanda

Austria

Suedia

Gjermania

Danimarka

Çekia

Hungaria

Sllovenia

Rumania

Bullgaria

0%


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Në grafikun e mësipërm jepet pesha specifike që zë në trajtimin e mbetjeve të ngurta çdo metodë trajtimi. Në vendet e anëtarësuara rishtazi duket qartë që landfilli është akoma metoda kryesore e trajtimit të mbetjeve. Në vendet e Europës Qendrore Lindore edhe djegia dhe riciklimi kanë filluar të marrin terren në trajtimin e mbetjeve përveç landfillit. Ndërkohë që situata është krejt e përmbysur për vendet më të zhvilluara të Europës ku landfilli zë një peshë shumë të vogël (Eurostat 2006) (duke vërtetuar efektin e direktivës së landfillit). Natyrisht, një ndër faktorët kryesorë që politikëbërësit duhet të marrin parasysh për sa ka të bëjë me përzgjedhjen e teknikës më të përshtatshme të trajtimit të mbetjeve, është kostoja e ndërtimit dhe përdorimit të impianteve përkatëse. Disa nga faktorët kryesorë që ndikojnë në kostot e këtyre impianteve janë:  Kostoja e pronësisë së tokës.  Cilësia e mbetjeve dhe kapaciteti i impianteve, të cilat ndikojnë në mënyrë të drejtpërdrejtë në kostot specifike të trajtimit (ekonomia e shkallës).  Aksesi për transport, i lidhur ngushtë me investimin kapital.  Përzgjedhja e teknologjisë që do të përdoret (mbledhja dhe trajtimi i gazit dhe i leksiviateve në rastin e landfillit apo i gazit, pluhurit, hirit dhe baltës në rastin e inicineratorit). Bazuar në Direktivat e BE-së mbi ndërtimin dhe funksionimin e landfillit apo incineratorit (Direktivë e Këshillit 1999/31/ EC, 2000/76/EC), tabela e mëposhtme paraqet një përmbledhje të kostove të landfillit me kapacitet 125.000 tonë në vit dhe të incineratorit me kapacitet 200.000 tonë në vit.

123


KAPITULLI II

Tabela 1. Kostot specifike te landfilleve dhe incineratorëve (Eunomia 2001)

Kostot totale €

PBP në vite

Landfilli Kostoja e ndërtimit Trajtimi i biogazit dhe leksiviateve Kostoja e mbylljes dhe e kujdesit pas mbylljes

3,843,061

10.00

7.00

547,165

4.38

10,625,013

10.00

7.00

1,590,818

12.73

16,923,076

10.00

7.00

2,409,465

19.28

1,282,322

10.26

Kostoja e funksionimit

Totali i kostos vjetore

5,829,771

Kostot e ndërtimit

50,309,917

10.00

Trajtimi dhe kontrolli i gazit

80,061,983

7.00

Totali i kostos vjetore

46.64

Incineratori

Kostot e funksionimit

Kostot Kostot Norma % vjetore €/ specifike vit €/ton

7.00

5,186,040

17.29

7.00 14,855,759

49.52

18,217,639

60.73

38,259,438

127.54

Duke marrë në konsideratë sasinë aktuale të mbetjeve të ngurta të prodhuara në nivel vendi (800.000 ton/vit), rezulton se:  Nëse do të zgjidhet opsioni i landfillit, kostoja financiare do të jetë 35 milionë € në vit (vendit i nevojiten 6 impiante me një kapacitet prej mesatarisht 125.000 tonë/në vit)  Nëse do të zgjidhet opsioni i incineratorit për eliminimin e mbetjeve të ngurta, ai do të kushtojë 115 milionë € në vit (vendit i nevojiten 3 impiante me një kapacitet prej mesatarisht 300.000 tonë/vit) Megjithatë, kjo është një analizë e thjeshtë financiare dhe opsione të tjera, si p.sh, një kombinim i mundshëm i dy teknologjive në funksion të transportimit apo edhe të pikave të depozitimit të përkohshëm të mbetjeve, në të cilat të bëhet ndarja e mbetjeve 124


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

për të promovuar riciklimin dhe kompostimin duke çuar në reduktimin e mbetjeve, duhen marrë pa diskutim në konsideratë gjatë përgatitjes së planeve dhe gjatë programimit të integruar të trajtimit të mbetjeve në nivel kombëtar. Me gjithë mungesën e koherencës në përgatitjen e politikave kombëtare për manaxhimin e mbetjeve të ngurta që ka çuar në vështirësi lidhur me përshtatjen e tyre në nivel lokal dhe zbatimin e tyre, pyetja që shtrohet në këtë pikë është: Kush do t’i paguajë kostot financiare të trajtimit të mbetjeve të ngurta, si do të trajtohen ato dhe kush do të jetë përgjegjës për keto impiante? Pa dyshim bashkitë dhe komunat, të cilat janë ligjërisht përgjegjëse të drejtpërdrejta për manaxhimin e mbetjeve të ngurta (përfshirë trajtimin e tyre), aktualisht nuk kanë mjete financiare dhe mekanizma të mjaftueshëm për të përballuar kostot. Të tilla investime duhet të mbështeten nga buxheti i shtetit dhe/ose nga institucione financiare/donatorë të huaj. Sidoqoftë, literatura sugjeron që ngritja e këtyre impianteve në një shkallë më të gjerë rajonale, nga njëra anë, do të reduktonte kostot specifike të trajtimit të mbetjeve për sa kohë kapaciteti i impiantit do të rritej, dhe nga ana tjetër, do të vendoste marrëdhënie të reja bashkëpunimi në nivel institucional midis bashkive dhe komunave. Në figurën e mëposhtme paraqiten të dhënat e nxjerra nga simulimi i modelit të studiuar, i cili merr në konsideratë marrëdhëniet midis përmasave të rajonit, në të cilin ofrohet shërbimi i grumbullimit të mbetjeve, kapacitetin e nevojshëm të landfillit dhe kostot e investimit.

125


KAPITULLI II

Figura 1. Popullsia e NJQV që përfiton shërbimin, Kapaciteti i përllogaritur i landfillit dhe kostoja specifike e landfillit43 Siç pritej, kostoja specifike e trajtimit të mbetjeve në impiant reduktohet me rritjen e kapacitetit të impiantit, sikurse tregohet në grafikun e mëposhtëm. Megjithatë, kurba qëndron thuajse lineare pasi kapaciteti i landfillit arrin në 2.3 milionë m3 që i korrespondon një rajoni prej 225.000 banorësh. Kjo nënkupton që ndërtimi i landfilleve në nivel qarku, siç rekomandohet nga PKMMU (Plani Kombëtar i Manaxhimit të Mbetjeve Urbane), nuk do të ishte efiçient për rajone, si Kukësi, Lezha, Dibra dhe Gjirokastra, të cilat për shkak të numrit aktual të banorëve, nuk e arrijnë ekonominë e shkallës.

43 Llogaritjet e autorit bazuar në këto supozime: normat mesatare të gjenerimit të mbetjeve për banor 0.8 kg/ditë, dendësia mesatare e mbetjeve 200kg/m3, dendësia e ngjeshjes së landfillit 650 kg/m3, lartësia mesatare e landfillit 10 m, jetëgjatësia e landfillit 20 vjet.

126


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Tabela 2: Kostoja specifike e landfillit sipas numrit të banorëve dhe kapacitetit. Nr. i banorëve që përfitojnë shërbimin 20,000 25,000 50,000 75,000 100,000 125,000 150,000 175,000 200,000 225,000 250,000 275,000 300,000 350,000 400,000 500,000

Kapaciteti i landfillit (m3) 209,367 361,709 523,417 785,126 1,046,834 1,308,543 1,570,251 1,831,960 2,093,669 2,355,377 2,617,086 2,878,794 3,140,503 3,663,920 4,187,337 5,234,171

Kostot (€/m3) 294.03 168.87 109.04 81.14 58.66 46.60 38.98 33.69 29.78 26.76 24.36 22.39 20.75 18.15 16.19 13.40

Grafiku 3 Kostoja e landfillit rajonal kundrejt numrit të popullsisë. Pika ku arrihet ekonomia e shkallës. €35 €30 €25

Pika ku arrihet ekonomia e shkallës

Kosto njësi

€20 €15 €10 €5 €0 50000

100000

150000

Kosto për ton

200000 Kosto për banor

250000

300000 Popullsia

127


KAPITULLI II

5. Rekomandime në nivel politikash për trajtimin e mbetjeve në Shqipëri Ministria e Mjedisit Pyjeve dhe të Administrimit të Ujërave (MMPAU) në bashkëpunim me Ministrinë e Punëve Publike Transportit dhe Telekomunikacionit (MPPTT) duhet të hartojnë standardet e cilësisë së ofrimit të shërbimit të manaxhimit të mbetjeve urbane, si edhe standardet teknike të mbylljes së vendepozitimeve aktuale. Gjithashtu, këto ministri duhet të hartojnë udhëzuesit e planifikimit, ndërtimit dhe manaxhimit të landfilleve. Standardet e performancës mjedisore për të bërë monitorimin e këtyre impianteve do të mbyllin ciklin e dokumenteve që duhet të hartohen në këtë nivel. MPPTT duhet të hartojë një metodologji për të kryer analizimin e mbetjeve. Përbërja mercelogjike e mbetjeve dhe normat e gjenerimit të tyre janë të dhëna bazë që i duhen njësive të qeverisjes vendore (NjQV) për të planifikuar elemente të veçanta të shërbimit të manaxhimit të mbetjeve urbane. Në MMPAU duhet të krijohet departamenti i Manaxhimit të Mbetjeve të Ngurta. Departamenti duhet të ketë burimet e nevojshme financiare dhe mandatin për të rekrutuar specialistë të fushës për të përgatitur planin e veprimeve, i cili do të përkthente objektivat e qeverisë në fushën e mbetjeve në një “gjuhë” operacionale për NjQV. Gjithashtu detyrë e këtij departamenti, në bashkëpunim edhe me ministritë e linjës, duhet të jetë edhe vëzhgimi dhe përafrimi i legjislacionit me atë të BE, duke përfshirë edhe amendimin dhe krijimin e akteve nënligjore në përputhje me direktivat e landfillit dhe incenerimit. Në nivelin qendror, sidomos në MPPTT duhet të planifikohen fondet fillimisht për studimet e realizueshmërisë për mbylljen e venddepozitimeve ilegale në përputhje të plotë me normat dhe standardet mjedisore e shëndetësore dhe më pas të planifikohen fonde për ndërtimin e impjanteve të reja të manaxhimit të mbetjeve. Në këtë kontekst mobilizimi i të ardhurave nga burimet ndërkombëtare, bashkëpunimi me donatorët dhe agjencitë e ndryshme ndërkombëtare, duke u bazuar në një përqasje më të 128


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

integruar, në mënyrë që të sigurohet një përputhshmëri ndërmjet objektivave të qeverisë dhe investimeve në këtë sektor, është kthyer tashmë në një domosdoshmëri. Manaxhimi i mbetjeve të ngurta është një shërbim i kushtueshëm, nëse do të manaxhohet sipas direktivave të BE-së. Megjithatë, në këtë kontekst, ekonomia e shkallës në ofrimin e shërbimit mund të çojë, në disa raste, në përqendrimin rajonal të ofrimit të shërbimit vendor. Kjo nënkupton që, nëse dy ose më shumë njësi të qeverisjes vendore bashkëpunojnë, kostot e secilës bashki do të reduktohen dhe mundësitë për të pasur standarde më të larta në ofrimin e shërbimit do të rriten. Përfundimisht, mund të themi që mungesa e rregulloreve dhe udhëzuesve për organizimin, financimin, manaxhimin dhe operimin e landfilleve rajonale (ndër bashkiake/komunale) ka bërë që NjQV-të të kenë vështirësi të analizojnë dhe vlerësojnë rrisqet dhe përfitimet e një forme të tillë të ofrimit të shërbimit, i cili duke u kombinuar me mundësitë e ulëta financiare dhe të kapaciteteve njerëzore të NjQV nuk e ka stimuluar këtë bashkëpunim. Këto rregullore duhet të hartohen nga MMPAU në bashkëpunim me MPPTT, dhe Ministrinë e Shëndetësisë.

6. Referenca: DEFRA (2004), Valuation of the External Costs and Benefits to Health and Environment of Waste Management Options. Final Report for DEFRA by Enviros Consulting Limited in Association with EFTEC. (www.defra.gov.uk/environment/waste/research/health/pdf/ costbenefitvaluation.pdf). Eek P, 2007. Implementation of EU Landfill in Estonia. Waste Department, Ministry of the Environment of Estonia, 2007. Eunomia 2001. Costs for the municipal waste management in EU countries. Final Report to Directorate General Environment European Commission, 2001. 129


KAPITULLI II

Eurostat 2006. Processing of urban waste in the EU in 2006 and the trends in the recent years. Recycling municipal waste in the Netherlands. Waste a valuable raw materials. Eurostat, 2006. Faqja e Internetit e Organizatës Botërore të Shëndetësisë 2008. Environmental European Health Commission, Progress on Regional Priority Goal IV on chemicals, noise, other physical agents and occupational halth. Gjoka K. 2005. Municipal Solid Waste Management System in Tirana, Albania. Potential for Waste Separation at Source. MSc Thesis ES 05.09. UNESCO – IHE Institute for Ëater Education. April 2005. Karagiannids A, Antonopoulos I at al 2005. Statistical Analysis and Risk Assessment in Hellenic Coastal Prefecture of Laconia. Aristotle University of Thessalonica, 2005. MEWM 2005. Technical Assistance for the elaboration of environmental cost assessment and investment plan (December 2003- July 2005) Final report MEWM – Romania. MMPAU 2007. Strategjia Ndërsektoriale e Mjedisit Nëntor 2007. Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim. Ministria e Mjedisit, Pyjeve dhe Administrimit të Ujërave. Nëntor 2007. OECD, 2004. Addressing the Economics of Waste. Organization for Economic Co-operation and Development, Published by OECD Publishing, 2004. UNEP, 2000. Post conflict Environmental Assessment Albania. Sharra Dumpsite Case Study. UNEP, 2002. Feasibility Study for Urgent Risk Reduction Measures at Sharra Landfill in Albania. UNEP, April 2002. United Nations, 2002. Environmental Performance Review, Albania. Series No 16. United Nations, New York and Geneva, 2002.

130


Minimizimi i mbetjeve si një hap kyç në e manaxhimin e mbetjeve të ngurta urbane Konalsi GJOKA

1. Përmbledhje Manaxhimi i mbetjeve urbane ka filluar të jetë një nga problemet më të rëndësishme në Shqipëri dhe paraqet një prioritet të politikave mjedisore, i cili duhet të adresohet sa më shpejt. Rritja e popullsisë, migrimi i pakontrolluar urban, ndryshimi i karakteristikave të konsumit, si dhe investimet e ulëta në infrastrukturën urbane janë shoqëruar me një rritje të normës së gjenerimit të mbeturinave urbane. Manaxhimi i duhur i mbetjeve përbën njërën prej kostove më të larta të buxhetit të njësive të qeverisjes vendore (NjQV). Kjo kosto vjen duke u rritur me rritjen e popullsisë, rritjen e ekonomisë dhe të konsumit të të mirave dhe shërbimeve. Dështimi në manaxhimin e mbetjeve shoqërohet me ndikime negative në shëndetin e njerëzve, në ekonomi, turizëm dhe në mjedis, dhe sikurse eksperienca botërore ka treguar edhe me situata konfliktuale ose të paqëndrueshme politike. Përdorimi me efiçiencë i burimeve që nevojiten për rritje ekonomike dhe për më tepër mosshpërdorimit i tyre, është një prej sfidave për zhvillimin e qëndrueshëm të vendit. Pothuaj të tëra mbetjet urbane dhe një pjesë e madhe e mbetjeve nga aktivitetet tregtare apo industriale, si dhe ato të ndërtimit depozitohen të gjitha të përziera në fusha ilegale, pa marrë në konsideratë asnjë standard mjedisor 131


KAPITULLI II

apo shëndetësor. Në këtë mënyrë, ne jo vetëm që transferojmë ndotjen nga banesat tona drejt pikave publike të grumbullimit (kontenieret) dhe përfundimisht drejt vend depozitimeve, duke shkaktuar emetime në mjedis (krijojmë një potencial të madh për rritjen e gazeve serrë), por në të njëjtën kohë shpërdorojmë një sasi të konsiderueshme burimesh që ironikisht, gjendet në pirgjet e mbeturinave. Pra, e thënë më thjeshtë ne jo vetëm që transferojmë ndotjen, por edhe paguajmë për të (kosto oportune e ripërdorimit dhe ripërpunimit të disa prej rrymave të mbetjeve). Në mënyrë që të ulim impaktet mjedisore të iniciativave të ndryshme që synojnë një manaxhim të drejtë të mbetjeve, ashtu siç prezantohet edhe në Strategjinë Kombëtare të Mbetjeve (SKM) dhe në Planin Kombëtar të Manaxhimit të Mbetjeve (PKMM), përpjekje të vazhdueshme duhen të bëhen për të reduktuar, diversifikuar dhe rikuperuar materialet. Ky dokument politikash kërkon të japë një këndvështrim racional përse NjQV duhet të luajnë një rol më aktiv për arritjen e minimizimit të mbetjeve dhe cilat mund të jenë disa mënyra apo hapa për plotësimin e objektivave të PKMM. Nga ana tjetër, është përsëri qëllim i këtij dokumenti të japë rekomandime për politikëbërësit në nivelin qendror të qeverisjes, për të hartuar apo përshtatur politika/instrumente për të ofruar mbështetje konkrete ndaj NjQV, në mënyrë që t’i shikojnë ato si partnere në arritjen e objektivave të PKMM më tepër se sa përgjegjëse për to. Është e qartë, se për arritjen e objektivave të PKMM dhe për të prezantuar dhe zbatuar sistemin e manaxhimit të integruar të mbetjeve urbane në të ardhmen, do të jetë e nevojshme të merren në konsideratë instrumente politike dhe ekonomike në harmoni të plotë me politikat aktuale në sektor, për të stimuluar minimizimin e mbetjeve. Instrumentet bazë të tregut të njohura dhe të përdorura gjerësisht në politikat e manaxhimit të mbetjeve janë tarifimet direkte të përdoruesve bazuar mbi parimin “ndotësi paguan”, taksat e landfillit, “përgjegjësia e prodhuesve”, skemat “depozito dhe përfito” etj. 132


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Këto instrumente, konsiderohen interesante nga politikëbërësit, sepse disa nga përgjegjësitë për financim dhe për manaxhimin e mbetjeve nëpërmjet këtyre stimulimeve transferohen nga sektori publik drejt atij privat, duke lehtësuar kështu “barrën” e rëndë financiare të NjQV. Ofrimi i iniciativave për të reduktuar sasinë totale të mbetjeve zakonisht arrihet duke influencuar në çmimet relative të produkteve, në ofrimin e alternativave për riciklimin e mbetjeve, trajtimin e mbetjeve me rikuperim energjie dhe asgjësimin e tyre final. Sot NjQV përballen me perspektivën që kanë për të manaxhuar sasi gjithmonë e më të mëdha të mbetjeve të ngurta, me kosto që sa vijnë e rriten. Mundësitë për të reduktuar sasinë e gjeneruar apo sasinë e mbetjeve, që në fund të fundit, duhet të manaxhohen nga autoritetet lokale, kanë qartësisht një lidhje me reduktimin e kostos për manaxhimin e tyre dhe aq më tepër me plotësimin e objektivave të PKMM. Sidomos edhe për këtë arsye, hartimi apo adoptimi i qasjeve ekonomike të tilla në nivel qendror do të lehtësonte procesin e arritjes së objektivave të PKMM nga NjQV.

2. Cilat janë politikat në sektorin e mbetjeve? Manaxhimi i mbetjeve të ngurta (MMN) paraqet një nga problemet më të rëndësishme dhe më serioze me të cilat përballet vendi, ndërkohë që ky problem nuk është adresuar akoma siç duhet. Përpjekjet e deritanishme në këtë sektor kanë qenë të pamjaftueshme, të pakoordinuara dhe kryesisht të udhëhequra nga axhendat e donatorëve. Megjithatë, kohët e fundit gradualisht, çështja e mbeturinave ka filluar të artikulohet madje edhe nga politikanët, duke u futur në listën e prioriteteve të qeverisë e duke krijuar kështu një kontekst të mirë në përmirësimin e performancës së Shqipërisë edhe në këtë sektor. Për shembull, programi i Qeverisë Shqiptare për vitin 2009 – 2013 thekson nevojën për rritjen e investimeve për mbrojtjen e 133


KAPITULLI II

mjedisit, duke synuar përafrimin e standardeve tona mjedisore me ato të Bashkimit Evropian (BE). Në këtë kontekst, në katër vitet e ardhshme prioritet i qeverisë në sektorin e mbetjeve do të jenë përmirësimet në infrastrukturën e trajtimit të mbetjeve në qarkun e Tiranës, Durrësit, Fierit, Korçës, Elbasanit dhe Vlorës, si dhe në disa qendra më të vogla urbane. Gjithashtu, përafrimi i legjislacionit tonë me atë të BE gjatë kësaj periudhe duhet të jetë në masën 80%44. Ministria e Mjedisit, Pyjeve dhe Administrimit të Ujërave (MMPAU) ka hartuar në vitin 2007 Strategjinë NdërSektoriale të Mjedisit (SNSM). Kjo strategji, si një pjesë integrale e Strategjisë Kombëtare për Integrim dhe Zhvillim, ndërmjet të tjerash parashikon për sektorin e mbetjeve eleminimin e të gjitha venddepozitimeve të mbetjeve të paautorizuara brenda vitit 2012 dhe groposjen e kontrolluar të 50% të mbetjeve të ngurta urbane të gjeneruara brenda vitit 2010. Përqasja e miratuar e SNSM është e mbështetur në hapat e mëposhtëm: • MMPAU dhe Ministria e Punëve Publike dhe Transportit (MPPT) duhet të zhvillojnë një paketë me dokumente udhëzuese për autoritetet lokale për planifikimin dhe zbatimin e shërbimit të mbledhjes dhe trajtimit të mbeturinave. • Autoritetet lokale dhe rajonale janë të detyruara të përgatisin planet e manaxhimit të mbetjeve në përputhje me paketën e dokumenteve udhëzuese të zhvilluara në nivel qendror (2008 – 2014). • Deri në vitin 2012, duhet të ndërtohen pesë landfille rajonale bazuar mbi planet e manaxhimit të mbetjeve dhe studimeve të fizibilitetit për përcaktimin e vendeve për ndërtimin e landfilleve rajonale, duke përdorur fondet e qeverisë dhe financimet e donatorëve. Aktualisht, pas nënshkrimit të Marrëveshjes së StabilizimAsociimit (MSA) qeveria mori përsipër një sërë angazhimesh, ku padyshim prioriteti kryesor ishte hartimi dhe zbatimi i legjislacionit 44 www.km.gov.al ; www.moe.gov.al dhe www.mppt.gov.al

134


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

horizontal për të siguruar një mbrojtje të integruar të mjedisit dhe një përdorim të qëndrueshëm të burimeve natyrore. Kështu, në kuadër të projektit “Zbatimi i planit kombëtar për përafrimin e legjislacionit mjedisor”, MMPAU është duke hartuar ligjin për Manaxhimin e Integruar të Mbetjeve, i cili transpozon plotësisht Direktivën kuadër 2008/98/EC për mbetjet, e cila zëvendëson Direkivat e mëparshme 75/439/EEC, 91/689/EEC dhe 2006/12/ EC). Gjithashtu, në kuadër të këtij projekti është duke u hartuar Strategjia Kombëtare e Mbetjeve (SKM) dhe Plani Kombëtar i Manaxhimit të Mbetjeve (PKMM). Zbatimi i SKM përmes PKMM përshkruan edhe objektivat për t’u përmbushur nga autoritetet vendore, si: rritja e sasisë së mbetjeve të ricikluara dhe të kompostuara me 25% deri në vitin 2015 dhe me 55% deri në vitin 2020. Kjo gjë duhet të arrihet përmes: 1. Ngritjes së infrastrukturës për të mbledhur në mënyrë të veçuar kategori të veçanta mbetjesh (sistemi me tri kosha të diferencuara) në të gjithë vendin. 2. Ndalimit të rritjes së normës së gjenerimit të mbetjeve urbane të prodhuara deri në vitin 2020. 3. Mbylljes së të gjitha vend depozitimeve të pakontrolluara deri në vitin 2015; 4. Reduktimit të mbetjeve që shkojnë në impiantet e asgjësimit, si dhe të riciklimit të disa rrymave specifike, si letra, kartona, plastika, metale, alumini dhe qelqi me 20% deri në vitin 2015. 5. Reduktimit të sasisë së mbetjeve të biodegradueshme që shkojnë në landfill me 75% deri në vitin 2015. 6. Kompostimit të mbetjeve të biodegradueshme në masën 25 % deri në vitin 2015. Gjithashtu përsa i përket zbatimit të parimeve të manaxhimit të mbetjeve në politikat e këtij sektori dhe aktet ligjore në vend mund të themi: • Hierarkia e mbetjeve është pranuar nga legjislacioni, por ende nuk është vënë në praktikë. 135


KAPITULLI II

• Shtrirja e përgjegjësisë së prodhuesit (SHPP) akoma nuk është përfshirë si koncept në legjislacionin tonë. Gjithashtu mungojnë modelet në praktikë. • Parimet “përdoruesi paguan” dhe “ndotësi paguan” janë marrë pjesërisht në konsideratë nga legjislacioni. Megjithatë, zbatimi i tyre është në nivele të dobëta. Hartimi dhe mbledhja e tarifave për mbetjet, kryhet nga NjQV sipas legjislacionit të posaçëm për taksat vendore. Këto tarifa janë të ndryshme për NjQV të ndryshme. Ato janë shumë të ulëta dhe janë hartuar për të reflektuar vetëm pastrimin e qytetit, (mbledhjen, transportin dhe depozitimin në fushat ilegale të grumbullimit). Ato nuk reflektojnë asnjë përpunim, apo aq më pak një mbikëqyrje të impianteve të trajtimit (landfillit), apo ndonjë kujdes të mëvonshëm për to pas mbylljes. • Përpunimi, ripërdorimi dhe riciklimi i mbetjeve janë koncepte të futura në legjislacion, megjithatë nuk vërehen në praktikë aktivitete të konsoliduara. Janë identifikuar barrierat, si: 1) çmimi i lartë i energjisë dhe i transportit; 2) fuqia e dobët ekonomike e grumbulluesve, individëve dhe kompanive; 3) mungesa e ndarjes që në burim; 4) mungesa në stimulimin dhe promovimin e ripërdorimit, riciklimit dhe përpunimit; 5) mungesa e fushatave të sensibilizimit dhe e eksperiencës nga vetë bizneset. • Politikat për minimizimin e mbetjeve mungojnë dhe ende nuk kemi ndonjë program për parandalimin e mbetjeve në vend.

3. Përse politikat e hartuara në nivel qendror nuk zbatohen në nivelin lokal? Nga sa u tha më lart, duket qartë që të paktën në nivel kombëtar politikat dhe objektivat për sektorin e mbetjeve nuk mungojnë. Megjithatë, përpos faktit që ky shërbim është decentralizuar dhe i është deleguar autoriteteve vendore, tek këto të fundit është e vështirë të identifikosh zbatimin e ndonjë politike mjedisore në 136


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

lidhje me MMN. Në fakt, nuk duhet të jetë kështu. Është e pritshme që politikat dhe objektivat konkretë në MMN të hartuara në nivelin qendror, ose që janë në procesin e përditësimit, të aplikohen në nivelin lokal të qeverisjes. Atëherë, cilat janë arsyet që politikat e hartuara në nivel qendror nuk arrijnë të adoptohen në nivelin lokal? Procesi i hartimit të strategjive apo edhe i politikave në sektorin e mbetjeve është i fragmentarizuar dhe jo në nivelin e nevojshëm të konsultimit me grupet e interesit, në këtë rast Njësitë e Qeverisjes Vendore (NjQV). Për më tepër, autoritetet vendore që do të garantojnë suksesin final shikohen si aktorë fundorë që thjesht do realizojnë proceset dhe jo si partnerë që përfshihen që në fazën e hartimit dhe formulimit të strategjive. Në këtë kontekst, NjQV kanë pak mundësi të reflektojnë interesat lokale dhe mundësitë reale për zbatimin e strategjive, duke bërë që këto politika të mbeten thjesht të dëshiruara dhe në rastin më të përgjithshëm të pa- zbatueshme, duke përfunduar thjesht nëpër rafte si një dokument më tepër. Në përpjekje për të afruar sa më shumë legjislacionin tonë me atë të BE, por pa analiza të mirëfillta dhe pa një konsultim të gjerë me aktorët përgjegjës, objektivat e vendosur në politikat e sektorit të mbetjeve shpesh herë janë tepër ambicioze për t’u arritur. Është e kuptueshme që këto politika hartohen nën angazhimin e arritjes së qëllimit përfundimtar, anëtarësimit në BE, por është e gabuar që këto politika të reflektojnë që në fillimet e tyre nivelet e larta të çështjeve të synuara, treguesve dhe të objektivave të BE. Vendosja e objektivave tepër ambicioze, pa u bazuar në një proces te gjerë konsultimi sidomos me NjQV, të cilat do të jenë aktori kryesor në zbatimin e tyre, dhe pa analizuar kontekstin dhe potencialet e mundshme për t’u zbatuar, i kthen ato thjesht në objektiva teorikë dhe shumë larg zbatueshmërisë, duke komprometuar seriozitetin dhe konseguencën në zbatimin e strategjive. Më konkretisht, në sektorin e mbetjeve objektivat e vendosur për të realizuar riciklimin dhe kompostimin mund të jenë edhe më realistë nëse do të bazohen në një vlerësim më të qenësishëm të burimeve financiare dhe humane që zotërojnë sot NjQV. Mjafton që ne të marrim në 137


KAPITULLI II

konsideratë faktin që aktualisht NjQV: 1)nuk disponojnë asnjë politikë apo instrument financiar që do të stimulonte riciklimin apo kompostimin; 2) kanë një mungesë të plotë të informacionit mbi sasinë reale të mbetjeve që gjenerohen, ato që mund të veçohen për riciklim apo kompostim (potencialet); 3) si dhe nuk disponojnë asnjë infrastrukturë të përshtatshme për mbledhjen e diferencuar të mbetjeve; për të dalë në konkluzionin që objektivat e vendosur në SKM për të arritur riciklim dhe kompostim në 20% të totalit të mbetjeve të gjeneruara deri në vitin 2015, apo 55% deri në vitin 2020, vështirë se mund të realizohen. Politikat e manaxhimit të mbetjeve urbane parashikojnë që NjQV të zhvendosin shërbimin e ofruar nga “mbledhje, grumbullim dhe depozitim” drejt një manaxhimi të mbetjeve “burime”, duke marrë në konsideratë edhe ndikimin që i shkaktohet mjedisit nga ky proces (promovimi i metodave të riciklimit dhe kompostimit si dhe mbyllja e venddepozitimeve). Kështu, në mënyrë që të kemi një qasje të standardizuar, realiste dhe të zbatueshme është e nevojshme për NjQV zhvillimi i standardeve teknike, rregulloreve dhe udhëzuesve se si duhet të realizohet minimizimi i mbetjeve (kompostimi dhe riciklimi), si duhet të mbyllen venddepozitimet aktuale apo si duhet të planifikohen, ndërtohen dhe manaxhohen impiantet e trajtimit të mbetjeve. Këto instrumente mungojnë, pavarësisht se janë të sanksionuara me ligj për t’u hartuar në nivelin qendror. Nga ana tjetër, në të njëjtën kohë edhe kapacitetet teknike, financiare apo dhe burimet njerëzore për të organizuar manaxhimin e mbetjeve në përgjithësi janë shumë të ulëta dhe kjo vihet re në të gjitha nivelet e qeverisjes. Sipas SKM (INPAEL Prill 201045 ), për të qenë në një linjë dhe për të zbatuar me përpikmëri Direktivat e BE për mbetjet do të duhej: 1. Të punësoheshin 350 specialistë për mbetjet, ku 80% e tyre duhet të punësohen në administratën publike (277 persona), 45 INPAEL (Implementation of the National Plan for the Approximation of the Environmental Legislation) project web page http://www.inpael-eu-al.com/

138


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

nga të cilët rreth 75% ose 268 persona duhet të punësohen në nivelin rajonal dhe lokal të qeverisjes. 2. Që vendi të përballojë një kosto investimi prej 150 – 200 milionë euro dhe një kosto prej 52 milionë euro në termat e kostos së operimit. Mbështetur në burimet aktuale financiare, ku shërbimi i pastrimit është i subvencionuar në masën mbi 40%, niveli i mbledhjes së tarifave është i ulët dhe nuk mbulon as kostot operative, politika të rikuperimit të kostos nuk ekzistojnë si dhe duke marrë në konsideratë kostot e tjera shtesë që i ngarkohen NjQV për t’u zhvendosur nga ky nivel shërbimi drejt manaxhimit të burimeve (subvencionime për riciklimin apo kompostimin, kostot e trajtimit etj,) kur edhe kapacitetet njerëzore mungojnë, duket sikur këto politika të hartuara janë larg kushteve reale të zbatimit të tyre në kontekstin lokal. Përveç kapaciteteve teknike dhe financiare gjithashtu ka edhe një mungesë të informacionit mbi mbetjet. MPPTT është e ngarkuar për të hartuar regjistrin e mbetjeve, i cili përmban informacion në nivel lokal, rajonal dhe kombëtar mbi normën e gjenerimit të mbetjeve, përbërjen e rrymave të ndryshme të saj, fuqinë e tyre kalorifike, apo edhe për përmbajtjen e elementeve toksike në to. Është shumë e rëndësishme për NjQV që ky informacion të jetë i saktë dhe i plotë për arsyet e mëposhtme dhe jo vetëm: 1. Pa këto të dhëna është shumë e vështirë të bëhet planifikimi për manaxhimin e mbetjeve në të gjitha nivelet (lokal, rajonal, kombëtar). 2. Në mungesë të këtyre të dhënave është e vështirë të planifikohet dhe të përmirësohet infrastruktura e mbledhjes së diferencuar të mbetjeve, veçanërisht në lidhje me projektimin e pikave të grumbullimit. 3. Njohja e potencialeve reale të riciklimit, kompostimit apo fuqisë kalorifike të materialeve që mund të digjen është një faktor shumë i rëndësishëm për projektimin dhe ndërtimin e 139


KAPITULLI II

impianteve finale të trajtimit. 4. Informacioni mbi sasitë e rrymave të ndryshme të mbetjeve mundëson vendosjen e objektivave realistë dhe në të njëjtën kohë na mundëson matjen dhe monitorimin e efekteve të politikave të hartuara për parandalimin dhe minimizimin e mbetjeve. 5. Përfundimisht, informacioni mbi sasitë e rrymave të veçanta të mbetjeve, siç është për shembull, sasia e mbetjeve të biodegradueshme, apo sasia e mbetjeve të paketimit, është indikatori kryesor në nivel vendi për të matur përpuethshmërinë me direktivat e BE (p.sh, direktiva e landfillit, apo për materialet e paketimit). Megjithatë për të arritur riciklimin dhe kompostimin e mbetjeve, përveç vlerësimit të potencialeve teorike të tyre është shumë e rëndësishme që të kemi edhe një vlerësim të kërkesës për të kryer riciklimin, e cila duhet trajtuar me kujdes duke e kanalizuar dhe transformuar më pas në një industri riciklimi. Ka dy qasje për të krijuar dhe mirëmbajtur këtë kërkesë për riciklim: 1) nëpërmjet politikave dhe instrumenteve kryesisht financiare, që stimulojnë sektorin privat drejt riciklimit dhe që janë të sanksionuara në akte ligjore, 2) të trajtohet si një kërkesë që orientohet dhe zhvillohet nga mekanizmat e tregut (ofertë-kërkesë) në mënyrë krejt rastesore, si një zhvillim i luhatshëm, të cilit nuk mund t`ia paravlerësojmë qëndrueshmërinë në kohë. Eshtë e qartë që kombinimi i të dyja metodave do të ishte idealja. Pra, lindja dhe zhvillimi i kërkesës si një nevojë e kushtëzuar nga tregu dhe që mirëmbahet dhe trajtohet me kujdes nga iniciativat dhe instrumentet ekonomike, të cilat stimulojnë pjesëmarrjen e sektorit privat edhe në rastet kur tregu dështon. Në fakt, zhvillimi i sektorit të riciklimit ka qenë më tepër i orientuar kryesisht nga kërkesa e tregut për rryma të ndryshme të mbetjeve, sesa i mbështetur dhe i fuqizuar nga qeveria qendrore. Kështu, mungesa e politikave që favorizojnë bizneset në harmoni me mjedisin, të cilat mund të ndihmojnë në reduktimin e përdorimit të paketimeve (sidomos përdorimin e tepruar të qeseve plastike), apo që mund 140


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Aktualisht sot në vend lehtësisht mund të identifikosh iniciativa individuale të veçuara, rrallë herë të organizuara, të cilat mund të jenë të interesuara për rryma të veçanta të mbetjeve. Kështu për shembull, kompanitë e riciklimit të letrës e marrin lëndën e parë kryesisht nga shtypshkrojat apo nga institucionet, ndërsa ato të përpunimit të plastikës dhe metaleve kane krijuar rrjetet e tyre “informale” të mbledhjes në kushte aspak higjienike. Synimi kryesor i kompanive të riciklimit është grumbullimi i plastikës së dendur, kanoçeve të aluminit dhe skrapi. Kompanitë për mbledhjen dhe riciklimin e rrymave të veçanta të mbetjeve Riciklimin e drurit Riciklimin e gomave të përdorura Riciklimin e vajrave të mbetura Riciklimin e inerteve Mbledhjen e skrapit Riciklimin e çelikut Mbledhjen e aluminit Riciklimin e teksleve Riciklimin e plaskës Riciklimin e letrës 0

3

6

9

12

15

18

Në grafik jepen iniciativat e kompanive të licensuara në MMPAU për të mbledhur apo ricikluar rryma të veçanta të mbetjeve. Qartësisht duket që këto iniciativa janë modeste, por gjithsesi japin një tendencë për të vlerësuar nga ana ekonomike potencialet e riciklimit dhe tregojnë se cilat janë rrymat më të rëndësishme për t’u ndarë.

të stimulojnë ndarjen e mbetjeve që në burim apo edhe mbledhjen e selektuar të fraksioneve të veçanta të rrymave të mbetjeve (për shembull, pikat e grumbullimit të letrës apo shisheve kanë ekzistuar kohë më parë në vend), jo vetëm që nuk e kanë ndihmuar aspak zhvillimin e këtij sektori, por në të njëjtën kohë tregon që riciklimi s`ka qenë një prioritet i politikave në sektorin e mbetjeve. 141


KAPITULLI II

Nga njëra anë prodhuesit, importuesit, dhe aktorë të tjerë në spektrin e prodhimit nuk mbajnë asnjë përgjegjësi për ndikimin në mjedis të produkteve të tyre dhe të paketimit, nga ana tjetër, ende nuk është e qartë se si sektori i riciklimit, i cili duhet të shikohet si një partner strategjik për të arritur minimizimin dhe reduktimin e mbetjeve, mund të influencojë në reduktimin e mbetjeve në vend. Në këtë kontekst Vendimi i Këshillit të Ministrave i datës 13 tetor 2010, “Për miratimin e listës së mbetjeve që lejohen të importohen për qëllime përdorimi, riciklimi dhe përpunimi“, ka synuar të përkrahë dhe të konsolidojë më tej kompanitë e riciklimit, duke u siguruar atyre aksesin për lëndë të parë në cilësi dhe sasi më të mëdha. Megjithatë, këtij vendimi i mungon orientimi se si do të adresohet synimi dhe nuk e bën shumë të qartë mënyrën se si ky partner strategjik (industria e riciklimit) do të ndihmojë në reduktimin dhe riciklimin e mbetjeve në vend, për arritjen e objektivave të SKM dhe PKMM.

Instrumentet ekonomike në politikat e minimizimit të mbetjeve Gjenerimi i mbetjeve është një funksion i ekonomisë dhe i përgjegjshmërisë njerëzore. Me rritjen e standardit të nivelit të jetesës dhe kur as prodhuesit e të mirave dhe shërbimeve, dhe as konsumatorët e tyre nuk janë direkt të përgjegjshëm për mbetjet që ata gjenerojnë nga konsumi përkatës, është e pritshme që të kemi një nivel të lartë të gjenerimit të mbetjeve. Në këtë kontekst, prezantimi i instrumenteve ekonomike, të cilat reflektojnë koston e manaxhimit të mbetjeve, duke kërkuar të influencojnë përgjegjshmërinë e atyre që gjenerojnë mbetje, ka për synim arritjen e minimizimit të mbetjeve. Më poshtë do të shpjegojmë disa nga instrumentet që përdoren në hartimin dhe zbatimin e politikave të minimizimit të mbetjeve, të cilat do të shtynin prodhuesit dhe konsumatorët drejt ripërdorimit, reduktimit dhe riciklimit, duke ndihmuar në këtë mënyrë në arritjen e objektivave të PKMM. 142


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Parimi “përdoruesi paguan”: Gjithkush që përfiton nga ofrimi i një shërbimi duhet të paguajë për shërbimin në raport me masën e përfitimit prej tij. Në kontekstin e manaxhimit të mbetjeve kjo do të thotë që ata që gjenerojnë më shumë mbetje, rrjedhimisht kërkojnë “të përdorin” më tepër shërbimin e manaxhimit të mbetjeve, e si rezultat duhet të paguajnë më tepër se ata që gjenerojnë më pak. Duke marrë në konsideratë aftësinë për të paguar, ky koncept mund të zbatohet drejtpërdrejt tek përfituesit e kategorive “tregtare & industriale” dhe “institucione” dhe tërthorazi tek “familjet”. Zbatimi i duhur i këtij parimi, mbi kategoritë e mësipërme të përfitimit të shërbimit, duhet t’u japë atyre incentivën për të reduktuar, ripërdorur dhe ricikluar mbeturinat që ato prodhojnë nga veprimtaria e tyre (METAP46, 2007). Parimi “ndotësi paguan”: Gjithkush që përfiton ekonomikisht nga aktivitetet që prodhojnë ndotje, duhet të jetë përgjegjës dhe të paguajë koston e kësaj ndotjeje. Ata që importojnë, prodhojnë ose shpërndajnë produkte që kthehen në mbetje duhet të jenë në qendër të vëmendjes dhe të përfshihen në analizën sasiore dhe financiare, sidomos kur flasim për manaxhimin e mbetjeve të të njëjtit lloj me ato që vijnë prej konsumit të produkteve të tyre. Iniciativat ligjore duhet të stimulojnë dhe të sigurojnë përfshirjen e të gjithë aktorëve që përfitojnë nga shitja e produkteve, importimi apo tregtimi i tyre. Këta aktorë duhet të jenë përgjegjës dhe të marrin pjesë në manaxhimin e mbetjeve që vijnë nga produktet e tyre. Zbatimi i kësaj iniciative duhet bërë mbi bazë prioritetesh, ku fillimisht vëmendja më e madhe duhet të përqendrohet tek sektori i paketimeve. Kostoja që shoqëron pjesëmarrjen e sektorit privat në manaxhimin e produkteve të tyre kur ato kthehen në mbetje do të reflektohet në koston e produktit dhe përgjatë kohës do t i japë atyre një mekanizëm financiar për të prodhuar produkte me një “barrë” më të vogël mbetjesh për shoqërinë dhe mjedisin (METAP, 2007). Tarifa dhe taksa e landfillit: Në kuadër të përmirësimit 46 Mediterranean Environmental Technical Assistance Program

143


KAPITULLI II

të shërbimit dhe zbatimit të politikave të trajtimit final, në përputhje me standardet mjedisore, do të duhet që të gjitha NjQV të zhvendosen fillimisht nga venddepozitimi i pakontrolluar i mbetjeve drejt trajtimit të tyre në përputhje me hierarkinë e mbetjeve. Në kontekstin shqiptar NjQV do të duhet fillimisht të zhvendosen nga venddepozitimet ilegale drejt fushave të groposjes sanitare të kontrolluar të mbeturinave. Në këtë kontekst, NjQV do të duhet të parashikojnë në buxhetin e tyre një shpenzim shtesë që do të reflektojë koston e trajtimit (për shembull, tarifa e landfillit 5 Euro/ton). Në këto kushte do të ketë kuptim që për çdo NjQV, synimet e përcaktuara për minimizimin e mbetjeve, më teper sesa “detyra shtëpie” të ngarkuara nga niveli qendror, do të kthehen në një “domosdoshmëri” për të reduktuar koston e trajtimit. E thënë ndryshe në këtë situatë, NjQV gradualisht duhet të jetë pala më e interesuar për të stimuluar sa më shumë minimizimin e mbetjeve. Figura 1. Hierarkia e mbetjeve (Scheinberg, 2008)

144


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Shtrirja e përgjegjësisë së prodhuesit (ShPP): mbështetet mbi nocionin që prodhuesit duhet të jenë financiarisht të përgjegjshëm për ndikimin që produktet e tyre i shkaktojnë mjedisit, jo vetëm në fund të jetës, por përgjatë gjithë ciklit të jetës së produktit. Qëllimi i këtij koncepti është: 1) Të çlirojë NjQV nga një pjesë e barrës financiare të manaxhimit të mbetjeve; 2) Të krijojë stimuj për prodhuesit për të reduktuar mbetjet, për të përdorur më tepër burime të riciklueshme; 3) Të ndryshojë mënyrën e prodhimit të produktit, me qëllim final reduktimin e mbetjeve; 4) Të ndihmojnë në mirëfunksionimin e tregut te riciklimit (OECD 2001, Walls 2003). Skema “deposit-refund” (depozito dhe përfito) për grumbullimin e shisheve Kjo skemë ka për qëllim të inkurajojë ripërdorimin e shisheve, duke ofruar një nismë të drejtpërdrejtë (pagesa e një kompensimi) për individët që kthejnë shishen mbrapsht në pikat e grumbullimit. Në vetvete skema kombinon një taksë mbi produktin dhe subvencionimin për riciklimin. Taksa që i vendoset shishes i kalon konsumatorit në formën e një produkti me çmim më të lartë. Më pas taksa i kthehet mbrapsht konsumatorit kur shishet kthehen mbrapsht në pikat e grumbullimit. Prodhuesi duhet të kryejë pagesën e taksave tek qeveria, ndërkohë që kjo e fundit në mënyrë të ngjashme duhet të subvencionojë kompanitë që mbledhin ose që procesojnë materialet ricikluese. Depozitat e pamarra nga konsumatori i shkojnë shtetit, i cili duhet t’i shpërndajë ato si grante tek qendrat e riciklimit dhe tek autoritetet vendore në bazë të sasive që ato mbledhin. Aplikimi i skemës “take - back” (merr mbrapsht) për grumbullimin e pajisjeve elektronike Në bazë të kësaj skeme importuesit dhe prodhuesit duhet të paguanin një taksë tek një palë e tretë (organizatë nga sektori publik-privat e përcaktuar me ligj,) e cila mund të jetë e fshehur në çmimin e produktit ose dhe e deklaruar për konsumatorin, por që në të gjitha rastet duhet që të mbulojë kostot e mbledhjes, transportit dhe riciklimit. Për shembull, në Belgjikë një skemë e tillë është prezantuar nëpërmjet legjislacionit në vitin 2001. Në bazë të kësaj skeme pajisjeve elektronike u vendoset një taksë e dukshme për konsumatorët; 20 Euro për frigorifer, 16 Euro për TV apo 3-4 Euro për PC. Të ardhurat nga kjo taksë i shkojnë prodhuesve, të cilët janë të detyruar të paguajnë autoritetet lokale ose kompanitë private që merren me transportimin e pajisjeve të tilla deri në pikat e riciklimit. (StEP Initiative 2009)

145


KAPITULLI II

Sipas skemës ShPP, prodhuesit apo furnizuesit e produkteve janë të detyruar që të mbajnë përgjegjësinë e tyre për grumbullimin dhe asgjësimin e mbetjeve të gjeneruara nga produktet e tyre, dhe njëkohësisht të plotësojnë objektivat e detyrueshëm për riciklim. Qëllimi është që të arrijmë një “cikël të mbyllur”, duke vendosur një detyrim ndaj furnizuesve që të marrin materialet (mbeturina) dhe t`i riciklojnë. Ky koncept për vendet e BE u prezantua në vitet 1990 dhe kishte për synim mbetjet nga paketimet. Disa vende, si për shembull Gjermania, kanë kërkuar që industritë të vendosin një sistem të pavarur grumbullimi dhe riciklimi për mbetjet nga paketimet, paralel me sistemin normal bashkiak të grumbullimit të tarifave. Megjithatë, në shtete të tjera, si për shembull në Francë, fondet nga përdoruesit e paketimeve janë përdorur për të mbështetur zgjerimin e sistemit bashkiak të grumbullimit dhe riciklimit të këtyre mbetjeve, që me sa duket, është një qasje më e integruar në lidhje me problemin.

4. Rekomandime në nivel politikash për të arritur minimizimin e mbetjeve Për të ofruar një shërbim efiçient dhe efikas të MMN, duhet që politikat e hartuara në nivelin qendror të jenë me realiste dhe të mbështeten mbi potencialet reale që zotërojnë NjQV. Autoritetet vendore duhet të përfshihen më herët në procesin e hartimit të politikave dhe duhet të ketë një komunikim më të qëndrueshëm midis qeverisë lokale dhe asaj qendrore; Problemi më i madh në manaxhimin e mbetjeve në vend nuk qëndron tek mungesa e politikave apo edhe e akteve ligjore (që gjithësesi kanë nevojë të përmirësohen edhe me tej), por: 1. Tek mungesa e kapaciteteve njerezore dhe teknike në të gjitha nivelet e qeverisjes. 2. Tek mungesa e burimeve financiare dhe investimeve në infrastrukturën e mbetjeve, e cila në fund të fundit, reflekton 146


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

nivelin e manaxhimit të mbetjeve. 3. Tek mungesa e standardeve teknike të ofrimit të shërbimit, apo e statistikave të mbetjeve si dhe e monitorimit apo e performancës mjedisore. 4. Tek mungesa e mekanizmave ekonomike që do të stimulonin manaxhimin e burimeve (riciklimit, kompostimit, ripërdorimit). Ngritja e kapaciteteve teknike në drejtim të manaxhimit të mbetjeve duhet të jetë një prioritet i MMPAU. Kjo ministri duhet të hartojë një set me kurrikula për të trajnuar ekspertët, si në nivelin lokal, ashtu edhe në atë qendror, për çështjet kyçe në manaxhimin e mbetjeve urbane, si: 1) mënyra e organizimit të shërbimit; 2) llogaritja e kostove dhe hartimi i tarifave; 3) mënyrat e trajtimit të mbetjeve dhe minimizimi i tyre; 4) monitorimi i shërbimit dhe performancës mjedisore etj. Këto kurrikula duhet të njihen në nivelin qendror nga Instituti i Administratës Publike (ITAP), si dhe të bëhen të gjitha përpjekjet për t’u njohur edhe në nivelin ndërkombëtar. Për këtë arsye, kurrikulat duhet të hartohen me ekspertë të MMPAU, MPPT, Ministrisë së Arsimit, ITAP, ekspertë lokalë dhe ndërkombëtarë. Në këtë mënyrë, ngritja e kapaciteteve teknike do të jetë më e qenësishme, pasi jo vetëm që do të zgjojë interesin e ekspertëve për t’u kualifikuar dhe do t`i bëjë ata më të motivuar, por edhe do t’u japë atyre më shumë garanci dhe qëndrueshmëri në karrierën profesionale. Në të ardhmen, duhet të shikohet mundësia që kurrikulat të përshtaten me programet mësimore për t’u bërë lëndë të detyrueshme në nivelet e arsimit të lartë në vend. Në aspektin institucional, MPPT duhet të zhvillojë një paketë me dokumente udhëzuese për autoritetet locale, si: • Rregullore dhe udhëzues se si duhet të realizohet minimizimi i mbetjeve (kompostimi dhe riciklimi). • Udhëzues se si duhet të mbyllen venddepozitimet aktuale, si edhe me procedurat, normat dhe standardet e monitorimit apo të kujdesit pas mbylljes së tyre. 147


KAPITULLI II

• Udhëzues se si duhet të planifikohen, ndërtohen dhe manaxhohen impiantet e trajtimit të mbetjeve. Me pas, autoritetet lokale dhe rajonale janë të detyruara të përgatisin planet e manaxhimit të mbetjeve, në perputhje dhe harmoni të plotë me paketën e dokumenteve udhezuese të zhvilluara në nivel qendror. MPPT duhet të hartojë regjistrin e mbetjeve dhe të fillojë të regjistrojë e të mirëmbajë bazën qendrore të të dhënave për mbetjet për çdo NjQV, si: 1) normën e gjenerimit të mbetjeve; 2) përqindjet e rrymave kryesore; 3) fuqinë kalorifike të tyre, apo edhe 4) përmbajtjen toksike në to. Ky në fakt është informacioni bazë si në nivel qendror për të hartuar politika dhe çka është më e rëndësishme për të monitoruar zbatimin e tyre, ashtu edhe në nivel lokal për të planifikuar elemente të ndryshme në manaxhimin e mbetjeve urbane. Në nivelin qendror, MMPAU duhet të intensifikojë përpjekjet për të fuqizuar më tej kompanitë e riciklimit, duke ofruar skema dhe një sërë masash konkrete se si këto kompani krahas lejimit të importimit të lëndëve të para nga jashtë për të rritur kapacitetet e tyre prodhuese, do të kontibuojnë konkretisht në riciklimin e mbetejeve në vend. Kështu për shembull, për periudhën e tranzicionit duhet të sanksionohen sasitë e lejueshme të importimit për çdo industri riciklimi në bazë të kapacitetit të tyre prodhues, e shtrirë kjo në afate kohore afatshkurtra (për shembull 3 – 4 vjet), ose afatmesme (5 vjet). Kjo do të ndihmonte që në fund të periudhës së tranzicionit, çdo industri riciklimi të kontribuonte në mënyrë domethënëse (p.sh, 80%) në minimizimin përmes riciklimit të mbetejeve në vend. Këto masa do të nxisnin dhe “detyrojnë” industrinë ricikluese të eksplorojë mundësitë për t’u bërë aktor i rëndësishëm (nëpërmjet investimeve) në zbatimin e objektivave të PKMM. Interesat e NjQV për të minimizuar sa më shumë mbetjet përmes riciklimit dhe ripërdorimit, apo kompostimit, si dhe objektivat e vendosur nga PKMM, mund të lidhen shumë më mirë nëse MMPAU në bashkëpunim me Ministrinë e Ekonomisë, harton 148


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

politika dhe zhvillon instrumente bazë, si duke ndryshuar çmimet e produkteve ekzistuese për të reflektuar atributet e tyre mjedisore, ashtu edhe duke prezantuar çmime të reja për një shërbim më të mirë mjedisor të MMN (siç është kostoja e përdorimit të landfillit). Për të stimuluar pjesëmarrjen e biznesit privat në manaxhimin e mbetjeve, si dhe për arritjen e objektivave të vendosur nga PKMM, duhet që përgjegjësia e sektorit privat për manaxhimin e produkteve të tyre të depozituara si mbetje të sanksionohet me ligj. Gjithashtu, duhet fillimisht të stimulohet, dhe pasi të jenë testuar të shikohet mundësia për t’u sanksionuar ose mbështetur me ligj, edhe krijimi i partneriteteve publike – private, përmes të cilave mund të kanalizohen fondet e mbledhura nga sektori privat për të bërë manaxhimin e mbetjeve. Pavarësisht gamës së instrumenteve ekonomike, asnjëri perj tyre i vetëm nuk mund të arrijë minimizimin e mbetjeve dhe nuk mund të realizojë reduktimin sistematik të tyre. Përkundrazi, PerPppP kombinimi i tyre, duke iu përshtatur rrethanave lokale, do të garantojë pjesëmarrjen e qenësishme të sektorit privat në manaxhimin e mbetjeve, duke kontribuar kështu drejt arritjes së objektivave të PKMM.

5. Referenca INPAEL April 2010. National Plan of Solid Waste Management Final Draft. Implementation of the National Plan for the Approximation of the Environmental Legislation. Project financed by the European Union as part of the External Aid CARDS 2006 Programme. METAP Regional Solid Waste Management Project 2007. Economic Instruments. Finance and Cost Recovery Guideline – Key Messages Case Studies 8. GTZ-ERM-GKW 2007. METAP Regional Solid Waste Management Project 2007. Model Policy on Integrated Solid Waste Management. Regional Guidelines. GTZ-ERM-GKW 2007. 149


KAPITULLI II

Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). 2001. Extended Producer Responsibility. A Guidance Manual for Governments, Paris:OECD. Scheinberg A at al 2008. Closing the circle. Bringing Integrated Sustainable Waste Management Home. VNG International, The Hague, The Netherlands July 2008 United Nations University/StEP Initiative 2009. Solving the E-Waste Problem (StEP) White Paper. E-waste Take-Back System Design and Policy Approaches. Walls M 2003. The Role of Economics in Extended Producer Responsibility. Making Policy Choices and Setting Policy Goals. Resources for the Future. Discussion Paper 03–11 March 2003 Web site of Ministry of Environment Forest and Water Administration. http://www.moe.gov.al. Web site of Ministry of Public Works and Transport. http://www. mppt.gov.al.

150


Politika e mbulimit të kostos në shërbimin e manaxhimit të mbetjeve të ngurta urbane Konalsi GJOKA

1. Përmbledhje Ndërkohë që kanë filluar përpjekjet dhe është duke u finalizuar Strategjia Kombëtare e manaxhimit të mbetjeve (SKMM) (draft Prill 2010) dhe Plani Kombëtar për manaxhimin e mbetjeve (PKMM) (draft Prill 2010), rëndësia e rolit proaktiv të pushtetit lokal në ofrimin e shërbimit të manaxhimit të mbetjeve mbetet momenti më kyç dhe sfida e radhës për të pasur një plan të zbatueshëm. PKMM përcakton qartë politikat dhe objektivat që duhen zbatuar në nivel kombëtar për të arritur një manaxhim të qëndrueshëm të mbetjeve urbane. Qëllimi është që të krijojmë një sistem të integruar të manaxhimit të mbetjeve të ngurta, i cili deri në vitin 2015 do të riciklojë dhe të kompostojë më shumë se gjysmën e tyre, do të depozitojë në landfill më pak se një të tretën, si dhe të prodhojë energji nga djegia e tyre. Në anën tjetër, njësitë e qeverisjes vendore (NjQV) me kapacitete të kufizuara njerëzore dhe financiare janë aktualisht në një periudhë tranzicioni, në përpjekje për t`u zhvendosur nga skema të grumbullimit dhe depozitimit drejt manaxhimit të mbetjeve, duke përmirësuar cilësinë e shërbimit dhe duke reduktuar ndikimin që shkakton mënyra aktuale e ofrimit të shërbimit në shëndetin e 151


KAPITULLI II

njerëzve dhe në mjedis. Sot ky shërbim ofrohet ose nga ndërmarrjet bashkiake (departamentet përgjegjëse për mbetjet e ngurta urabne në bashki) ose nga kompani private të kontraktuara nga vetë NjQV. Shërbimi financohet përmes të ardhurave të gjeneruara nga tarifa e shërbimit, nga të ardhurat e tjera vendore, si dhe transfertat e pakushtëzuara nga qeveria qendrore. Mesatarisht sherbimi aktual i pastrimit është i subvencionuar në një masë të konsiderueshme mbi 40%. Arsyet kryesore përse aktualisht nuk mund të ofrohet një shërbim efikas, efiçient dhe mbi të gjitha i përballueshëm nga NjQV janë se: 1) nuk ekziston asnjë politikë që drejtohet drejt rikuperimit të kostos së shërbimit; 2) standardet e shërbimit mungojnë; 3) kostoja e plotë e shërbimit shpesh herë nënvlerësohet ose nuk njihet; 4) tarifat për kategoritë e ndryshme që përfitojnë shërbimin nuk janë realiste (nuk bazohen mbi normën e gjenerimit dhe llojin e mbetjeve); dhe 5) normat e mbledhjes së tarifave janë në nivele të ulëta. Në kushtet, në të cilat operojnë NjQV, politikat e hartuara në nivelin qendror rrezikojnë të mos gjejnë “terrenin” e duhur për t’u zbatuar në nivelin lokal. Për të adresuar këtë sfidë, përballë së cilës qëndrojnë NjQV, ky dokument politikash i drejtohet autoriteteve qendrore dhe locale, duke u sugjeruar hartimin dhe zbatimin e sistemeve të manaxhimit financiar dhe mjedisor, të cilat janë të domosdoshme për të ofruar një shërbim të përballueshëm dhe për të siguruar një qëndrueshmëri në terma afatgjata, duke kontribuar në: • Hartimin e kostos së plotë të shërbimit apo të pjesëve individuale të tij; • Shpërndarjen e fondeve bazuar mbi nevojat e komponentëve të veçantë të sistemit; • Matjen e performancës dhe monitorimin e komponentëve të veçantë të sistemit; • Hartimin e kontratave të drejta dhe të qëndrueshme për sektorin privat; • Planifikimin e buxhetit dhe lehtësimin në marrjen e 152


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

vendimeve financiare për të përmirësuar shërbimin, duke futur elemente të reja në skemën e manaxhimit të mbetjeve urbane; • Formulimin dhe zbatimin e strategjive të besueshme të rikuperimit të kostos. Mesazhi kryesor që percjell ky dokument politikash është se për të kaluar nga mënyra aktuale e ofrimit të shërbimit të pastrimit drejt manaxhimit të mbetjeve siç parashikojnë dokumentet strategjike të hartuara në nivelin qëndror, duhet të ndërmerren hapat e mëposhtëm: • Në nivel qendror: të hartohen standardet e ofrimit të shërbimit; të hartohen skenarë të besueshëm për rikuperimin e kostos dhe të gjendet konsensusi në zbatimin e tyre; të hartohet skema financiare e financimit të shërbimit dhe intervalet e tarifave. • Në nivel lokal: të llogaritet kostoja e plotë reale e ofrimit të shërbimit; të planifikohet buxheti i shërbimit bazuar mbi koston e plotë; të përcaktohet tarifa e diferencuar për çdo kategori që përfiton shërbimin; të monitorohet performanca për çdo komponent të veçantë të shërbimit dhe të planifikohet një shërbim më efiçient dhe efikas për të ardhmen.

2. Gjendja aktuale në manaxhimin e mbetjeve të ngurta urbane Manaxhimi i mbetjeve të ngurta urbane (MMNU) në Shqipëri është në nivele minimale. Aktualisht prodhohen rreth 853.000 ton mbetje të ngurta urbane në vit (INPAEL47 2010), të cilat transportohen në fusha depozitimi të lokalizuara kryesisht në vende të papërshtatshme (shumë afër periferisë urbane), ilegale (keto fusha nuk kanë leje mjedisore) dhe në kushte ekstremisht të 47 INPAEL – Implementation of the National Plan for the Approximation of the Environmental Legislation. Project financed by the European Union as part of the External Aid CARDS 2006 Programme.

153


KAPITULLI II

papërshtatshme dhe në mungesë të plotë të kritereve shëndetësore dhe mjedisore. Sipas studimit për përcaktimin e normës së gjenerimit dhe të përbërjes merceologjike të mbetjeve urbane në rang vendi (CoPLAN, 2009), rezulton se: • Niveli aktual i normës së gjenerimit të mbetjeve urbane është 0.7 kg për banor në ditë ose 256 kg për banor në vit, e cila është gati sa gjysma e normës së gjenerimit të mbetjeve në vendet e EU (500 kg per banor ne vit); • Potenciali për riciklim i mbetjeve urbane është rreth 50% (letër dhe karton, plastika, tekstil, qelq dhe metale); • Potenciali për kompostim i mbetjeve urbane është rreth 60% (mbetje organike dhe mbetje të tjera të degradueshme); • Potenciali për djegie i mbetjeve urbane është rreth 75% (letër dhe karton, plastikë, tekstile, mbetje të tjera që digjen dhe një pjesë e mbetjeve organike). Megjithëse ekziston një potencial i konsiderueshëm për riciklimin apo kompostimin, këto aktivite kryhen në mënyrë sporadike, në nivele të ulëta dhe jo të organizuara, si dhe të padrejtuara nga politikat e duhura për minimizimin e mbetjeve që në burim. Organizimi i shërbimit dhe disa nga aspektet financiare të tij që do të paraqesim më poshtë, janë bazuar mbi informacionin e marrë nga vetë bashkitë përmes pyetësorit financiar të hartuar dhe zbatuar nga projekti INPAEL. Pyetësori është qarkulluar në 65 bashki, nga të cilat vetëm 58 janë përgjigjur për plotësimin e pyetësorit. Bazuar në ligjin nr.8652, datë 31.7.2000, “Për Organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore” mbledhja, transporti dhe trajtimi i mbetjeve urbane është përgjegjësi funksionale dhe organizative e NjQV. Shërbimi i MMNU ofrohet nga NjQV ose nëpërmjet drejtorive përkatëse në këto njësi ose duke kontraktuar kompani private.

154


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Sistemet për mbledhjen dhe transportin e mbeturinave janë funksionale kryesisht në zonat urbane (territori që është përgjithësisht nën juridiksionin e bashkive), ndërsa në komunat e vogla apo në zona rurale rallë herë mund të gjej një sistem formal grumbullimi mbeturinash. Sistemet e grumbullimit janë të thjeshta dhe kryesisht të tipit “kerbside collection” të përbërë nga kontenierë të përbashkët, të vendosur në anët e rrugëve, të cilët nuk janë të diferencuar, por shërbejnë për të gjitha llojet e mbetjeve dhe në të njëjtën kohë për të gjitha subjektet që përfitojnë shërbimin (banorë, biznese dhe institucione). Mbetjet mblidhen me makina teknologjike ose të hapura në frekuenca të ndryshme. Në përgjithësi shumica e kontenierëve dhe e makinave që grumbullojnë mbeturinat janë të vjetra dhe mjaft të amortizuara e për pasojë ndikojnë edhe ato vetë si një burim shtesë në ndotjen e mjedisit. Në rastet kur shërbimi ofrohet nga një subjekt privat pronësia mbi pajisjet e mbledhjes së mbeturinave (kamionët apo kontenierët) mund të jetë ose e bashkisë ose e kompanisë private. Në përgjithësi, konstatohet se në të gjitha bashkitë e vendit shpenzimet e propozuara për shërbimin e pastrimit variojnë mesatarisht nga 5 – 20 % të buxhetit vjetor të administruar nga vetë bashkitë. Në grafikun e mëposhtëm paraqitet në përqindje raporti i buxhetit të caktuar për pastrimin në krahasim me buxhetin total të bashkive (a) si dhe mënyra se si ofrohet ky shërbim nga bashkitë në rang vendi (b). Në përgjithësi, kontratat me kompanitë private nënshkruhen për periudhën 3 deri në 5 vjet, në shumicën e rasteve bazuar mbi një sasi fikse pagese, por ka edhe raste kur mbështeten mbi sasinë e mbetjeve të larguara të raportuara në çdo muaj. Ndërkohë, si pasojë e mungesës së standardeve në ofrimin e shërbimit (që në fakt reflektojnë mungesën e standardeve në nivel qendror), në pothuajse të gjitha kontratat reflektohet mungesa e kritereve që lidhen me performancën e shërbimit të ofruar. Mungesa e standardeve në ofrimin e shërbimit, si dhe përqindja e ulët financiare e parashikuar nga buxheti i bashkive për MMNU, ka sjellë një degradim të 155


KAPITULLI II

Grafiku 1: Buxheti vendor dhe mĂŤnyra e ofrimit tĂŤ shĂŤrbimit tĂŤ pastrimit. PĂŤrqindja qĂŤ zĂŤ buxhe i pastrimit nĂŤ buxhen vjetor tĂŤ bashkive - vi 2008 25 20 15 10 5

(a)

0 >5%

5-10%

10-15%

15-20%

>20%

Ofruesit e shĂŤrbimit tĂŤ pastrimit 60

40 58.6 % 20

41.4 %

(b)

0 Ndermarrjet Bashkiake

Kompani private

mĂŤtejshĂŤm tĂŤ cilĂŤsisĂŤ sĂŤ shĂŤrbimit tĂŤ pastrimit e shoqĂŤruar kjo me pasoja tĂŤ drejtpĂŤrdrejta nĂŤ cilĂŤsinĂŤ e jetĂŤs sĂŤ pĂŤrfituesve tĂŤ shĂŤrbimit (p.sh, mungesa e trajtimit tĂŤ mbetjeve vĂŤ nĂŤ rrezik banorĂŤt qĂŤ ekspozohen mĂŤ shumĂŤ ndaj ndotjes sĂŤ ajrit). 156


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Shërbimi financohet përmes të ardhurave të gjeneruara nga tarifa e shërbimit, nga të ardhurat e tjera vendore, si nga transfertat e pakushtëzuara nga qeveria qendrore. Në mënyrë që shërbimi të jetë i qëndrueshëm, efiçient dhe mbi të gjitha i përballueshëm, duhet që të ardhurat e gjeneruara nga tarifat e shërbimit të mbajnë peshën kryesore në financimin e shërbimit dhe të reflektojnë mbulimin e kostos së operimit dhe të mirëmbajtjes. Aktualisht në vend ekzistojnë tarifa në nivele të ndryshme për kategori të ndryshme të përfituesve të shërbimit (familjarë, biznese dhe institucione). Vendosja e tarifave është e bazuar në ligjin nr. 9632, datë 30.10.2006, “Për sistemin e taksave vendore”, i ndryshuar dhe në ligjin nr. 8652, datë 31.7.200, “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore”, i ndryshuar. Kështu, kategoria “familje” paguan një tarifë të sheshtë. Nivelet e tarifave për këtë kategori janë të ulëta edhe për qendra të mëdha urbane. Për shembull, Vlora dhe Fieri i kanë tarifat në nivelet 500 lekë/familje/vit kurse Korça dhe Durrësi janë në nivelet 1,000 – 1,100 lekë/familje/vit. Tirana ka tarifën më të madhe në nivelin 5,000 lek/familje/vit. Ndërkohë, përsa i përket kategorive të tjera që përfitojnë shërbimin e pastrimit, siç janë bizneset apo institucionet, nivelet e vendosjes së tarifës së pastrimit ndryshojnë shumë. Kriteri i parë për vendosjen e tyre është klasifikimi i aktivitetit (p.sh, biznes i madh dhe i vogël), ndërsa kriteri i dytë që aplikohet është lloji i aktivitetit (ushqimore, restorant, rrobaqepësi, bar, etj). Këshilli bashkiak apo komunal, bazuar mbi hapësirën ligjore të cituar më sipër, përcakton tipin e tarifës, mënyrën e mbledhjes dhe administrimin e saj, plotësisht mbi baza ad-hoc. Në fakt, për të gjitha kategoritë që përfitojnë shërbimin, niveli i tarifave nuk është i lidhur me sasinë e mbetjeve që ato prodhojnë, pra nuk është i lidhur direkt me nivelin e përfitimit, e për rrjedhojë nuk reflekton konceptin “prodhuesi paguan”. Gjithashtu, tarifat reflektojnë vetëm mbledhjen dhe transportin, apo edhe depozitimin në fusha ilegale të grumbullimit. Ato nuk reflektojnë asnjë përpunim ose trajtim të 157


KAPITULLI II

mbetjeve, apo aq më pak një mbikëqyrje të tyre, ose ndonjë kujdes të mëvonshëm për to, duke mos qenë kështu në harmoni edhe me parimin “ndotësi paguan”. Për më tepër, niveli i tarifave duhet të reflektojë edhe cilësinë e shërbimit të ofruar, por në mungesën e standardeve të ofrimit të shërbimit ky reflektim kthehet në një mision të pamundur. Nga njëra anë, nuk kemi një lidhje të drejtpërdrejtë midis prodhuesit të mbetjeve dhe cilësisë së shërbimit të ofruar me nivelin e tarifës, nga ana tjetër kemi edhe kufizime në hartimin e tarifave. Kështu, neni 3 i ligjit nr. 10117, datë 23.04.2009, “Për disa ndryshime në Ligjin nr. 9632, datë 30.10.2006, “Për sistemin e taksave vendore”, përcakton se taksa e tabelës, së bashku me taksat dhe tarifat e tjera të aplikueshme (pastrim, gjelbërim, ndriçim) nuk duhet të jetë më shumë se 10% e nivelit tregues të taksës së biznesit të vogël, duke specifikuar kështu një nivel maksimal të ulët për pagësen. Ky nivel maksimal i lejuar mund të luajë një rol frenues në hartimin e vlerës së duhur të tarifave, nëse qëllimi është të arrihet një ekuilibër midis sasisë dhe llojit të mbeturinave të prodhuara dhe sasisë së parave që nevojitet për manaxhimin e tyre. Tarifat e pastrimit mund të mblidhen nga autoritetet lokale apo nga ndonjë agjent i jashtëm, i cili kontraktohet nga kryetari i bashkisë apo komunës. Për shembull në Tiranë, për kategorinë “familje”, tarifat mblidhen nga minibashkitë kurse në Korçë nga ndërmarrja e ujësjellësit. Në rastin më të përgjithshëm, tarifat e mbetjeve paguhen dy herë në vit për banorët, ndërsa për bizneset një herë në vit. Në grafikët e mëposhtëm paraqitet grafikisht progresi i mbledhjes së tarifës për tre vitet e fundit për dy kategoritë kryesore të përfituesve të shërbimit, banorë (a) dhe biznese (b).

158


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Grafiku 2: Mbledhja e tarifës nga dy kategoritë kryesore të përfituesve. Përqindja e mbledhjes së tarifave të mbetjeve nga famijet 100% 80%

3

4

6

12

13

11

11

13

13

9

10

6

5

60% 40% 20% 0%

2007 < 30% 31-50%

2008 51-70%

6 10

71-90%

(a)

2009 >90%

Përqindja e mbledhjes së tarifave të mbetjeve nga bizneset 100% 80%

14

15

17

13

14

3 1

2 2

60% 40%

10

20%

6

0%

3 2007 <50%

2008 51-70% 71-90%

(b)

2009 >90%

159


KAPITULLI II

Në grafikun (a) shohim që mesatarisht vetëm rreth 60% e bashkive në nivel vëndi mbledhin më shumë se 70% të tarifës së shërbimit të pastrimit nga kategoria “familje”, pjesa tjeter e bashkive mbledhin më pak se 70%. Ndërsa një situatë krejtësisht të kundërt na paraqet grafiku (b) për kategorinë “biznes”, ku rreth 80% e bashkive në rang vendi mbledhin tarifat mbi nivelet 70%. Ndërkohë që për nivelin e mbledhjes së tarifës nga kategoria “familje”, situata është përkeqësuar në tre vitet e fundit (në vitin 2009 kemi më shumë bashki që mbledhin me pak se 30% të tarifave krahasuar me vitin 2007) për nivelin e mbledhjes së tarifës për kategorinë “biznes” situata ka ardhur duke u përmirësuar (në vitin 2009 mbi 90% të bashkive që mbledhin tarifat mbi nivelet 70%). Kontrasti në mbledhjen e tarifës për dy kategoritë e përfituesve të shërbimit të shpjeguara më sipër, ndoshta lidhet me faktin që bashkitë për kategorinë “biznes” mund të aplikojnë kufizime administrative për ato subjekte që nuk paguajnë tarifën (si p.sh, rinovimi i liçencës së ushtrimit të aktivitetit), ndërsa për kategorinë “familje” akoma nuk ka një mekanizëm të qenësishëm që të detyrojë pagesën e tarifës. Grafiku 3: Kontributi i tarifave në të ardhurat vendore. Kontribu i tarifave të mbetjeve për kategori të ndryshme në totalin e te ardhurave 100% 80% 60% 40% 20% 0% Berat Peshkopi Durres Elbasan

Fier

Kontribu i tarifave nga banoret

160

Korça

Kukes

Lezha Shkoder Tirana Saranda Vlora

Kontribu i tarifave nga bizneset


A mundet ShqipĂŤria tĂŤ pĂŤrballojĂŤ Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Grafiku i mĂŤsipĂŤrm na jep njĂŤ pamje mĂŤ tĂŤ qartĂŤ mbi kontributin qĂŤ kanĂŤ pĂŤrfituesit e shĂŤrbimit nĂŤ gjenerimin e tĂŤ ardhurave nga mbledhja e tarifave pĂŤr bashkitĂŤ kryesore tĂŤ vendit nĂŤ vitin 2009. Duket qartĂŤ qĂŤ kontributin mĂŤ tĂŤ madh nĂŤ tĂŤ ardhurat e gjeneruara nga tarifat, e zĂŤnĂŤ bizneset me mbi 70%. Kjo vjen kryesisht pĂŤr dy arsye. E para, bizneset e kanĂŤ nivelin e tarifave mĂŤ tĂŤ lartĂŤ nĂŤ krahasim me kategoritĂŤ e tjera, dhe e dyta, bizneset kanĂŤ nivelin mĂŤ tĂŤ lartĂŤ tĂŤ mbledhjes sĂŤ tarifave. NĂŤ fakt kategoria â&#x20AC;&#x153;familjeâ&#x20AC;?, ĂŤshtĂŤ ajo qĂŤ duhet tĂŤ mbajĂŤ peshĂŤn kryesore nĂŤ gjenerimin e tĂŤ ardhurave nga tarifat, pasi ĂŤshtĂŤ pĂŤrfituesi mĂŤ i madh i shĂŤrbimit dhe pĂŤr mĂŤ tepĂŤr kategorisĂŤ Â&#x201C;biznesâ&#x20AC;? nuk ĂŤshtĂŤ se i ofrohet ndonjĂŤ shĂŤrbim i veçuar apo me ndonjĂŤ standard mĂŤ tĂŤ lartĂŤ. Grafiku i mĂŤposhtĂŤm paraqet tĂŤ ardhurat e gjeneruara nga tarifat e mbledhura nga kategoria â&#x20AC;&#x153;familjeâ&#x20AC;? nĂŤ raport me kostot operative tĂŤ ofrimit tĂŤ shĂŤrbimit. Grafiku 4: TĂŤ ardhurat nĂŤ raport me kostot operative. 100%

Mbulimi i kostove operave nga tĂŤ ardhuart e gjeneruara nga tarifat pĂŤr "familje"

80% 60% 40% 20% 0%

Kosto e operimit

Te ardhurat nga tarifat per banore

TĂŤ ardhurat e gjeneruara nga mbledhja e tarifave pĂŤr kategorinĂŤ â&#x20AC;&#x153;familjeâ&#x20AC;? vetĂŤm nĂŤ disa qytete, si Korça apo Fieri, janĂŤ nĂŤ vlerat mbi 20% (pra arrijnĂŤ tĂŤ mbulojnĂŤ mbi 20% te kostove operative), tĂŤ cilat gjithĂŤsesi janĂŤ nĂŤ nivele shumĂŤ tĂŤ ulĂŤta. TĂŤ tĂŤra bashkitĂŤ e tjera 161


KAPITULLI II

kryesore janë nën këto nivele. Në mënyrë që shërbimi i pastrimit të jetë efficient, dhe mbi të gjitha, i përballueshëm, kostot operative duhet të mbulohen nga këto tarifa. Ndërkohë që NjQV janë në presion për të ofruar një shërbim më të mirë, kur të ardhurat e gjeneruara nga tarifat e pastrimit janë në nivele shumë të ulëta dhe kur qartësisht ky shërbim subvencionohet nga burime të tjera financiare në buxhetet e NjQV, planifikimi i fondeve për mirëmbajtjen apo zëvendësimin e aseteve të infrastrukturës së ofrimit të shërbimit, kur ato të arrijnë amortizimin maksimal, pra, kur përfundojnë ciklin e jetës së tyre, kthehet në një luks për NjQV. Kjo ka çuar në një degradim të mëtejshëm të cilësisë së ofrimit të shërbimit, ku jo vetëm mungojnë fondet për investime kapitale, por edhe ato të mirëmbajtjes dhe operimit janë të pamjaftueshme për të garantuar cilësi të pranueshme shërbimi.

3. Buxheti, tarifat dhe standardet – shkaqe apo zgjidhje të problemit? Aktualisht, NJQV diskutojnë për ofrimin e shërbimit të pastrimit përmes mbledhjes dhe transportit drejt venddepozitimeve të mbetjeve, ndërkohë që dokumentet e politikave strategjike të hartuara në nivel qendror flasin për MMNU. Pra, përveç elementeve që merren në konsideratë aktualisht nga NjQV, diskutohet edhe për minimizimin, riciklimin apo edhe trajtimin e mbetjeve sipas standardeve të Bashkimit Europian (BE). Në kushtet aktuale të ofrimit të shërbimit dhe të burimeve të kufizuara njerëzore dhe financiare që kanë në dispozicion, a munden sot NjQV të zbatojnë politikat e hartuara në nivel qendror? Nga ana tjetër, shumica e problemeve që evidentohen gjatë ofrimit të shërbimit të pastrimit janë jo gjithmonë të dukshme në manaxhimin e këtij shërbimi. Kështu për shembull, produktiviteti i ulët i punës, efiçienca e ulët e makinave, apo amortizimi i kontenierëve (dëmtimi i tyre) sikurse edhe mbivendosja e përgjegjësive, janë disa shembuj, 162


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

të cilët jo vetëm rrisin koston e shërbimit, por edhe ulin ndjeshëm cilësinë e tij. Për të pasur një zbatim efektiv, efiçient dhe mbi të gjitha, një shërbim të përballueshëm të manaxhimit të mbetjeve, edhe në gjendjen aktuale në të cilën ndodhen NjQV, është e rëndësishme për to që të njohin koston e plotë të ofrimit të këtij shërbimi. Ky informacion është shumë i rëndësishëm kur përgatisim buxhetin vjetor, kur duam të përmirësojmë shërbimin aktual ose kur planifikojmë apo jemi duke vendosur për t’u mbështetur në një strategji të re. Për më teper, ky informacion është përcaktues i një kontrate të suksesshme në rastin kur shërbimi do të kontraktohet nga një sipërmarrje. Në kushtet aktuale të sistemeve financiare ekzistuese, pothuaj në çdo bashki përcaktimi i kostos së plotë të shërbimit të mbeturinave mund të jetë i vështirë për arsyet e mëposhtme dhe jo vetëm (US EPA48 2009). 1. Këto sisteme shpjegojnë vetëm shpenzime monetare, të pashoqëruara me përshkrim të qartë ndërmjet investimeve në terma kapitale dhe shpenzimeve ditore të operimit. Kostot periodike konsiderohen si shpenzime të nevojshme për operimin dhe mirëmbajtjen e shërbimit. Në fakt, vendimet për financimin e zëvendësimit të pajisjeve kanë tendencën që të merren vetëm atëherë kur është e nevojshme. Këto shpenzime shpesh janë shumë të larta dhe të paparashikuara në buxhet, dhe mund të çojnë në vështirësi financiare dhe deri në mungesë të ofrimit të shërbimit. Eshtë e rëndësishme të bëjmë dallimin ndërmjet këtyre dy tipave të shpenzimeve, në mënyrë që të shpërndajmë koston e plotë të shkaktuar përgjatë një periudhe kohore për shërbimin e ofruar kundrejt të njëjtës periudhë. Për shembull, nën përqasjen tradicionale të hartimit të buxhetit, shpenzimet për një makinë të re të grumbullimit të mbetjeve regjistrohen në atë kohë kur shpenzimet janë bërë, pra kur makina është blerë. Por 48 United Nations Environmental Protection Agency

163


KAPITULLI II

meqenëse makina ofron shërbimin e grumbullimit përgjatë ciklit të jetës së saj (zakonisht 8 – 10 vjet), kostoja e makinës (çmimi i blerjes) duhet të ndahet kundrejt shërbimit të ofruar përgjatë kësaj kohe. Ky aktualizim i kostos kapitale mundet që më pas t`i shtohet kostove vjetore të operimit. 2. Sistemet financiare tradicionale nuk janë të organizuara sipas elementeve kryesore (fushave) të manaxhimit të mbetjeve si p.sh, fshirja dhe larja e rrugëve, mbledhja dhe transporti i mbeturinave etj. Për rrjedhojë, fondet nuk janë të parashikuara tek këto “qendra të buxhetimit apo të kostos” dhe çka është më e rëndësishme të bazuara në kërkesat e tyre individuale. Në këto rrethana, bëhet pothuajse e pamundur për të matur efektin financiar të një ndryshimi apo përmirësimi në skemën operative të ofrimit të shërbimit. Për shembull, SKMM synon të prezantojë elemente të reja në MMNU, si operacionet për minimizimin e mbetjeve, duke propozuar ndërtimin e stacioneve të transferimit, apo operacionet e riciklimit, të kompostimit apo trajtimit final, duke propozuar ndërtimin e impjanteve përkatëse. Aktualisht, në këndvështrimin e formave tradicionale të sistemeve financiare të NjQV, vendimet për të zbatuar elemente të tilla nga autoritetet lokale mund të merren vetëm mbi bazën adhok-ut. 3. Gjithashtu, në sistemet tradicionale financiare shpesh herë nuk bëhet asnjë përpjekje për të bashkuar kostot e shkaktuara nga të gjithë aktorët e përfshirë në një mënyrë apo një tjetër në ofrimin e shërbimit. Një nga problematikat që ndeshin NjQV në MMNU që u trajtua edhe në pjesën hyrëse, është fakti që pothuajse në të gjitha rastet shërbimi aktual i MMNU (mbledhja dhe transporti drejt venddepozitimeve) është një shërbim i subvencionuar nga autoritetet lokale mesatarisht në nivelet 40%. Në këtë moment tranzicioni, kur NjQV duhet të zbatojnë edhe objektivat e vendosur nga SKMM, pra minimizim, riciklim dhe trajtim final të mbetjeve, 164


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

politikat që tentojnë rikuperimin e kostos së shërbimit të shtrira në periudha kohore bëhen joshëse dhe të domosdoshme, sidomos kur flasim për ofrimin e një shërbimi efikas, efiçient dhe të qëndrueshëm në kohë. Në politikat e rikuperimit të kostos hartimi dhe mbledhja e tarifave të pastrimit (të cilat janë të hartuara veçanërisht për të mbuluar koston e shërbimit) nga kategori të ndryshme që e përfitojnë shërbimin, është ndoshta momenti më delikat për t’u fokusuar. Ndër problemet kryesore që ndeshin sot NjQV-të në këtë drejtim janë nivelet e ulëta të tarifave për kategorinë më të madhe që përfiton shërbimin (familjet) si dhe norma e ulët e mbledhjes së tyre. Shpeshherë, NjQV shohin si rrugëdalje ngritjen e tarifave për këtë kategori. Në fakt, kjo rritje jo gjithmonë është e lehtë pasi kërkohet mbi të gjitha një vullnet politik i këshillit bashkiak apo komunal për t’u miratuar. Megjithatë, jo domosdoshmërisht rritja e nivelit të tarifave shoqërohet me rritjen e të ardhurave, pasi ndërmjet të tjerave, mund të ndodhë, që kjo rritje e nivelit të tarifave të shoqërohet me uljen e normës së mbledhjes së tyre. Në fakt, nivelet aktuale të tarifave nuk kanë asnjë lidhje me nivelin e ofrimit të shërbimit (standardet). Gjithashtu, në të njëjtën kohë ato nuk reflektojnë ndonjë korrelacion me sasinë e mbetjeve të gjeneruara apo edhe llojin e tyre (në rastin e kategorisë “biznes”). Nëse për kategorinë “biznes” NjQV i kanë instrumentet për t’i mbledhur tarifat (atyre nuk u rinovohet leja e operimit nëse nuk paguajnë gjithë detyrimet financiare, përfshirë edhe tarifat) për kategorinë “famije” NjQV akoma nuk kanë një instrument të tillë. Në këto kushte NjQV duke qenë të sigurta se bizneset do të paguajnë tarifën e shërbimit të pastrimit dhe duke mos pasur asnjë instrument për të detyruar banorët që të paguajnë tarifën, mund të mendohet gjithashtu që ndoshta tarifa e bizneseve mund të jetë e mbivlerësuar.

165


KAPITULLI II

Në grafikun e mëposhtëm është paraqitur një shembull nga Bashkia e Tiranës, e cila ka arritur të bëjë një rritje progresive të tarifës së pastrimit. Varësia e rritjes së tarifës kundrejt mbledhjes së saj 5000

1800

4000

1500 1200

3000

900 2000

600

1000

300 0

0 2006

2007 Tarifat e sherbimit

2008

2009

Te ardhurat nga tarifat

Në vitin 2006 tarifa e shërbimit për kategorinë “familje” ishte 1.400 lekë/vit ndërsa të ardhurat e gjeneruara rreth 36 miljonë lekë. Deri në vitin 2009 tarifa rritet progresivisht dhe arrin në nivelet 4.500 lekë/vit (www.tirana.gov.al, 2010). Ajo që vihet re nga grafiku është se kjo rritje e tarifës është shoqëruar jo me rritjen e të ardhurave, por përkundrazi, me zvogëlimin e tyre. Kjo, ndërmjet arsyeve të tjera mund të ketë ndodhur edhe si pasojë e uljes së nivelit të mbledhjes së tarifës.

Megjithatë, përpos të tjerave, mënyra e llogaritjes së tarifave nuk është transparente dhe nuk i jep asnjë mesazh përfituesve të shërbimit se ç’pjesë e shërbimit konkretisht varet pikërisht nga pagesa e asaj tarife. Metoda e hartimit të tarifave me pjesëmarrjen e publikut si dhe transparenca e procesit të mbledhjes dhe manaxhimit të saj, është arsyeja kryesore pse NjQV duhet të kenë në qender të vëmendjes rregullimin e kujdesshëm të hartimit dhe grumbullimit të tyre. Kjo lidhet me mënyrën sesi tarifat mund të influencojnë në sjelljen e njerëzve në marrjen e vendimeve për 166


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

manaxhimin e mbetjeve që të përfitojë shoqëria si e tërë, më tepër sesa thjesht ata vetë si individë.

4. Rikuperimi i kostos së shërbimit ‘Mbulimi i kostos’ përfshin një sistem tarifash dhe taksa, të cilat kanë si qëllim specifikisht të mbulojnë disa ose të gjitha kostot e ofrimit të shërbimit të menaxhimit të mbetjeve nga përdoruesit e këtij shërbimi, në përputhje me parimet “prodhuesi paguan” apo “ndotësi paguan”. Avantazhet e sistemit të mbulimit të kostos shpjegohen me faktin, se të gjitha kategoritë e përfituesve të shërbimit njihen me koston e plotë të tij, janë të përfshira në mënyrë më të drejtpërdrejtë me problemet e cilësisë së shërbimit, vlerësojnë peshën që merr pagesa e tarifës së tyre në gjenerimin e të ardhurave, si dhe me mundësitë reale të NjQV-e,për t’u ofuar përdoruesve këtë shërbim. Në grafikun e mëposhtëm janë paraqitur në një rend progresiv opsionet e mbulimit të kostos (Wilson D. Whiteman A. Tormin A. 2001). Opsionet e mbulimit të kostos së shërbimit të MMNU i ulet 1

2

3

4

5

6

7

niveli i rikuperimit te kostos

i larte

Opsioni 1 – Kosto të pambuluara, kur të ardhurat janë më të ulëta se shpenzimet direkte operative. Opsioni 2 – parashikon vetëm mbulimin e kostove operative direkte dhe të mirëmbajtjes (KODM). Opsioni 3 – parashikon vetëm mbulimin e KODM si dhe të interesit të kredisë së marrë për të përmirësuar shërbimin. Opsioni 4 - parashikon të mbulojë KODM si

167


KAPITULLI II

dhe pagesën e kredisë dhe të interesave të marra. Opsioni 5 – parashikon mbulimin e KODM, interesin e kredisë, shpenzimet për amortizimin si dhe parashikimet për investime në periudhën afatgjatë. Opsioni 6 – parashikon mbulimin e KODM të amortizimit (kosto kapitale dhe kthimin e investimeve) si dhe parashikimin e investimeve në periudhën afatgjatë (ose kosto marxhinale në terma afatgjatë). Opsioni 7 – parashikon mbulimin e kostos marxhinale në terma afatgjatë plus kostot mjedisore (eksternalitetet) të shprehura mundësisht përmes taksës së depozitimit në landfill.

Hartimi i politikave të mbulimit të kostos është një përgjegjësi e autoriteteve lokale dhe synon të përcaktojë nivelin e rikuperimit të kostos, që duhet të arrihet për një periudhë të caktuar kohore duke përcaktuar më parë: • Llogaritjen e kostos së plotë të shërbimit të MMNU. • Planifikimin e buxhetit mbi këtë kosto. • Hartimin e tarifave për kategoritë e ndryshme që përfitojnë shërbimin bazuar mbi nivelin e rikuperimit të kostos të përcaktuar si dhe • Procedurat e zbatimit dhe të monitorimit. Ndërkohë që literatura dhe eksperiena tregojnë shtatë opsionet për objektiva të ndryshme të mbulimit të kostos, në kontekstin shqiptar, NjQV-të duhet të hartojnë objektivat e tyre të rikuperimit të kostos duke vlerësuar më parë kushtet, në të cilat ndodhen (analiza e plotë financiare) si dhe më pas duke u konsultuar në mënyrë të vazhdueshme me ofruesin e shërbimit, për të përcaktuar në mënyrë të qartë çfarë do të thotë kosto e plotë e shërbimit. Megjithatë, për të ndërtuar një politikë të qëndrueshme dhe mbi të gjitha të zbatueshme të rikuperimit apo mbulimit të plotë të kostos, NjQV-të kanë nevojë për një bashkëpunim me nivelin qendror të politikëbërjes. Kështu, në nivelin qendror duhet të zhvillohen standardet e ofrimit të shërbimit për të pasur një kuptim të përbashkët për të gjitha NjQV-të për nivelin e ofrimit të shërbimit. 168


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Vetëm në këtë mënyrë mund të kemi procedura të standardizuara për monitorimin e shërbimit si dhe nivele të standardizuara (klasa) të krahasueshme në ofrimin e tij. Gjithashtu, duhet të hartohen guida të reja të përgatitjes së buxhetit sipas “qendrave të buxhetimit apo të kostos” për elemente të veçanta të shërbimit të MMNU (grumbullim, transport, larje dhe fshirje rrugësh, riciklim, programe ndërgjegjësimi etj). Vetëm në këtë mënyrë NjQV-të do të kenë mundësi të njohin koston e plotë të shërbimit që ato ofrojnë. Është po aq e rëndesishme që në nivel qendror të identifikohen dhe të analizohen mekanizmat alternative financuese, duke marrë në konsideratë modifikimet e buxheteve ekzistuese dhe prezantimin e skemave (një prej opsioneve që paraqiten në kutinë e mësipërme) të reja të mbulimit të kostos. Një hap tjetër i rëndësishëm është mënyra se me sa kujdes analizohen dhe vlerësohen ndikimet që do të kenë tek përdoruesit dhe tek vetë administratorët e skemave. Është e nevojshme që të lihet dhe një hapësirë kohore për të mbledhur komentet dhe opinionin e publikut. Përfundimisht, autoritetet lokale mund ta kenë nën kontroll si nga ana teknike, ashtu edhe nga ajo financiare, mënyrën e ofrimit të shërbimit të pastrimit dhe në të njëjtën kohë të kenë mundësi për të marrë vendime për të përmirësuar cilësinë e shërbimit (apo të zhvendosen në një mënyrë të qëndrueshme drejt MMNUsë siç sygjerojnë politikat e këtij sektori) vetëm nëse: 1) fillimisht njohin kostot e vërteta financiare të shërbimit që ato ofrojnë, si dhe planifikojnë buxhetin bazuar mbi koston e plotë të shërbimit; 2) hartojnë tarifat për të mbuluar kostot vetëm pasi është arritur konsensusi për nivelin, për të cilin do arrihet rikuperimi i kostos, si dhe koha përgjatë së cilës do të arrihet ky rikuperim; 3) hartojnë dhe zbatojnë procedurat e monitorimit (në përputhje me zhvillimin e standardeve), duke marrë sinjalet e domosdoshme për të kuptuar nese sistemi funksionon apo jo, apo për ta përmirësuar atë (METAP49 2007). 49 Mediterranean Environmental Technical Assistance Program

169


KAPITULLI II

5. Rekomandime në nivel politikash per të përmirësuar shërbimin e MMNU-së Në nivel qendror Për të pasur një shërbim të qëndrueshëm, efiçient dhe të monitorueshëm duhet që të zhvillohen, standardizohen dhe të miratohen “klasat” e ofrimit të shërbimit për nivele të ndryshme të NjQV-ve. Këto standarde duhet të hartohen nga Ministria e Mjedisit, Pyjeve dhe Administrimit të Ujërave (MMPAU) në bashkëpunim me Ministrinë e Punëve Publike, Transportit dhe Telekomunikacionit (MPPTT) dhe Ministrinë e Shëndetësisë (MSH), si dhe në konsultim të ngushtë me NjQV-të. Në mënyrë që NjQV-të të kenë mundësi të llogarisin koston e plotë të shërbimit për të ofruar një shërbim të qëndrueshëm dhe të përballueshëm, planifikimi i buxhetit ku fondet janë të përcaktuara sipas “zërave të buxhetimit apo të kostove” (fshirja e rrugëve, larja e tyre, grumbullimi dhe transporti, ndarja e mbetjeve në burim, minimizimi i mbetjeve, trajtimi final i tyre etj.) bazuar në kërkesat e tyre individuale, është një tjetër hap i rëndësishëm në drejtim të përmirësimit të shërbimit. Për këtë arsye, në nivel kombëtar duhet përgatitur një dokument politikash për të identifikuar implikimet me legjislacionin, strukturën institucionale dhe atë financiare të ndryshimeve të nevojshme për mënyrën e re të hartimit të buxhetit, si dhe për prezantimin e konceptit të rikuperimit të kostos. Gjithashtu Ministria e Financave (MF) në bashkëpunim me MMPAU, MPPTT dhe Ministrinë e Brendshme (MB) duhet të përgatisë një guidë realiste që përfshin hapat e nevojshëm për të arritur këtë ndryshim për NjQV-të si dhe strukturën standarde të llogaritjes së kostos së plotë të shërbimit të MMNU-ve. Llogaritja e kostos së plotë të MMNU-ve është hapi i parë që duhet të ndërmarrin të gjitha NjQV-të. Paraqitja vjetore e kostove kapitale është një tjetër moment thelbësor në drejtim të hartimit dhe llogaritjes së kostos së plotë të shërbimit. Shuma e kostove vjetore të operimit me kostot vjetore të investimeve kapitale është një 170


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

informacion shumë i dobishëm për gjenerimin e kostove specifike për njësi (p.sh, kostoja e grumbullimit të 1 ton mbeturinash, apo e asgjësimit të 1 ton mbetjesh). Përfundimisht, theksojmë që ky është informacioni bazë për të vlerësuar përballueshmërinë e shërbimit, vlerësimin e efiçiencës së tij, planifikimin në të ardhmen, negocimin e kontratave me sipërmarrësit, si edhe vendosjen e tarifave. MF në bashkëpunim me MPPTT dhe MMPAU duhet të identifikojnë skemën e rikuperimit të kostos, duke u siguruar që ajo mbështetet nga legjislacioni përkatës dhe që është më e përshtatshme për kushtet aktuale të NjQV-ve. Për shembull, opsioni i dytë ose i tretë (i prezantuar në diagramën e opsioneve të rikuperimit të kostos), nëse NjQV-të arrijnë të sigurojnë kredi për të përmirësuar shërbimin e MMNU-së, mund të ishte një pikënisjeje për të hartuar një politikë të rikuperimit të kostos. Më pas, kjo skemë duhet zbatuar në disa njësi pilot me karakteristika të ndryshme të qeverisjes vendore, duke u monitoruar në mënyrë të detajuar për të evidentuar anët pozitive dhe negative të saj. Përfundimisht, mund të shikohet mundësia e zbatimit në të gjitha NjQV-të duke u modifikuar për të reflektuar çdo konflikt të mundshëm. MMPAU në bashkëpunim me MPPTT dhe MF duhet të hartojnë në intervale (kufiri dysheme dhe tavan) nivelin e tarifave të ofrimit të shërbimit të MMNU-ve në përputhje me standardet e ofrimit të shërbimit, si dhe bazuar mbi studime të standardizuara, të cilat vendosin një korrelacion sa më të drejtë ndërmjet normës së gjenerimit të mbeturinave që prodhohet nga çdo kategori e përfituesve të shërbimit me tarifën përkatëse. Në nivel lokal Fillimisht, të gjitha autoritetet lokale që ofrojnë shërbimin e pastrimit duhet të hartojnë koston e plotë të ofrimit të shërbimit, duke përcaktuar kështu sasinë e fondeve reale për të cilat ato kanë nevojë, në mënyrë që të ofrojnë një shërbim të qëndrueshëm dhe efiçient. Më pas NjQV-të duhet të vlerësojnë pas një analize 171


KAPITULLI II

të mirëfilltë financiare, nëse keto fonde mund të mbulohen nga të ardhurat ekzistuese të tyre apo kanë nevojë për të ardhura shtesë. Përfundimisht, ato duhet të analizojnë të gjitha mekanizmat financiare për të rritur efikasitetin në gjenerimin e të ardhurave. Në mënyrë që NjQV-të të kenë mundësi të analizojnë efiçiencën dhe efikasitetin e elementeve të veçanta të shërbimit të MMNU-ve çdo funksioni specifik (“zë i buxhetimit apo i kostos”) si fshirja e rrugëve, larja e tyre, grumbullimi dhe transporti, ndarja e mbetjeve në burim, minimizimi i mbetjeve, trajtimi final i tyre. etj., duhet fokusuar nën përgjegjësinë e një eksperti më vete brenda departamentit të MMNU-ve. Kjo përqasje mund të ndihmojë jo vetëm në qartësimin e përgjegjësive dhe kërkesave ndaj stafit, por edhe në qartësimin dhe evidentimin e mënyrës se si rrjedhin të ardhurat dhe kostot të lidhura këto me përgjegjësitë. Kjo, në përfundim do të udhëheqë drejt përmirësimit të cilësisë së shërbimit dhe reduktimit të kostos. Tarifat e ofrimit të shërbimit duhet të përcaktohen në nivele të arsyeshme, duke reflektuar qartë nivelin e përfitimit (në bazë të sasisë dhe karakteristikave të mbetjeve të gjeneruara), në përputhje me parimet “përdoruesi paguan” dhe “ndotësi paguan” dhe të harmonizuara e në balancë me fondet periodike që vijnë nga burimet e tjera. Studimet pilot në terren për kategori të ndryshme të përfitimit të shërbimit, të cilat kanë për qëllim evidentimin e normës së gjenerimit, tipit dhe karakteristikave të veçanta të mbeturinave që gjenerohen, do të lehtësojnë vendimmarrjen në këshillin bashkiak apo komunal për miratimin e tarifave për çdo kategori që përfiton shërbimin. Një tjetër përqasje, për të përcaktuar tarifa indirekte të MMNU-ve, është të përdoret një mekanizëm ekzistues siç është për shembull taksa e pushtetit lokal për pronën. Për shembull NjQV-të mund ta paguajnë tarifën si pjesë të taksës, mbi bazën e sipërfaqes së banesës së tyre shumëzuar kjo me një koeficient që lidhet me vlerën apo tipin e pronës. Megjithatë, në këtë rast do të duhej që kjo të reflektohej paraprakisht në legjislacionin për taksat vendore ose me një procedurë të veçantë. 172


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Ndërsa përsa i përket maksimizimit të nivelit të mbledhjes së tarifës, NjQV-të mund të rrisin performancën e tyre në këtë drejtim, duke lëshuar një faturë për ofrimin e shërbimit të pastrimit. Kjo mund të jetë një faturë e veçantë vetëm për shërbimin e pastrimit ose një faturë e integruar ku vendosen edhe tarifat apo taksat e shërbimeve të tjera që ofron bashkia. Në këtë kontekst, tarifa e MMNU-ve mund të vendoset në të njëjtën faturë të lëshuar nga ofruesi i një shërbimi tjetër, si për shembull: furnizimi me energji elektrike apo furnizimi me ujë. Në këtë rast, fatura e elektricitetit apo e ujit mund të përdoret si një mekanizëm për të mbledhur tarifën e pastrimit.

6. Referenca Co-PLAN, 2009. Waste Characterisation Survey in Albania. Final Report 2010 INPAEL April 2010. National Plan of Solid Waste Management Final Draft. Implementation of the National Plan for the Approximation of the Environmental Legislation. Project financed by the European Union as part of the External Aid CARDS 2006 Programme METAP Regional Solid Waste Management Project 2007. Finance and Cost Recovery Guideline – Key Messages Case Studies and Examples US EPA 2009. Waste - Resource Conservation – Conservation Tools. Full Cost Accounting web site. http://www.epa.gov/ epawaste/conserve/tools/fca/index.htm Web site of Tirana Municipality 2010. Tarifa e Pastrimit dhe largimit te mbeturinave http://www.tirana.gov.al Wilson D. Whiteman A. Tormin A. 2001. Strategic Planning Guide for Municipal solid waste management. DFID and World Bank Version 2 March 2001

173


Ndryshimi i qasjes ndaj efiçiencës së energjisë në stokun e ndërtimeve të banimit Redion Biba

1. Përmbledhje Ky dokument politikash vjen në përgjigje të nevojave të artikuluara për përmirësimin dhe zbatimin e politikës së Efiçiencës së Energjisë (EE), duke nxjerrë në pah praktikat më të mira kombëtare dhe ndërkombëtare në përmirësimin e përformancës së EE në stokun e ndërtesave të banimit. Energjia shihet në axhendën globale si një themel për zhvillimin e qëndrueshëm dhe efiçienca e energjisë konsiderohet si metoda me koston më të ulët për ruajtjen e burimeve energjitike. Konsumi i energjisë në Shqipëri po rritet në mënyrë të konsiderueshme për shkak edhe të rritjes së konsumit të energjisë në sektorin e banesave, ku rritja e standartit të jetesës po reflektohet edhe në përdorimin intesiv të kondicionimit të ajrit dhe të sistemeve të ngrohjes. Ndërkohë, një pjesë e madhe e stokut të banesave në Shqipëri është plotësisht e amortizuar dhe inefiçiente nga pikëpamja energjitike dhe për shkak të humbjeve të mëdha të energjisë nga mungesa e izolimit termik në shtresat e jashtme të tyre. Krizat energjetike në Shqipëri janë shkakëtuar kryesisht nga pamundësia e qeverisë për të përfituar në mënyrë efiçiente nga i gjithe cikli energjitik, nga prodhimi tek njësitë më të vogla përdoruese te energjisë, që janë banesat, si edhe nga pamjaftueshmëria e sistemit 174


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

energjetik për të përmbushur nevojat e popullatës për energji elektrike. Në këtë kuadër, shumë pak vëmendje i është kushtuar kursimit të energjisë, dhe forcat janë përqendruar kryesisht tek burimet dhe format e prodhimit. Në një realitet burimesh te fundme, është shumë e rëndësishme të identifikohen burime të reja dhe të pastra të prodhimit të energjisë, por është po kaq e rëndësishme që të sigurohen mënyra për kursimin e energjisë dhe për përdorimin efiçient të saj. Në këtë mënyrë sigurohet jetëgjatësia e burimit dhe cilësia e banimit në strukturat me efiçiencë energjetike, si edhe ulet kostoja e përdorimit të energjisë dhe sasia e shkarkimeve të mundshme ndotëse. Pavarësisht ndonjë hapi pozitiv në hartimin dhe përmirësimin e kuadrit ligjor për efiçiencën e energjisë dhe ruajtjen e nxehtësisë në ndërtesa, pak është bërë në praktikë. Institucionet kanë dështuar në zbatimin e rregullave dhe standardeve për kursimin e energjisë në ndërtesat e reja të banimit, si dhe në përdorimin e metodave të EE në stokun e banesave. Për më tepër, zbatimi i rregullave të izolimit termik nuk është i detyrueshëm për rastet e rikonstruksioneve të plota të banesave ekzistuese. Këta faktorë kanë bërë që stoku i ndërtesave të patermoizoluara të rritet vit pas viti në mënyrë progresive, shoqëruar me rritjen e shpërdorimin të energjisë për ngrohje dhe ftohje. Së fundi, Strategjia Kombëtare e Energjisë është përditësuar, por përsëri masat e saj nuk kanë adresuar siç duhet kursimet e energjisë në stokun e banesave. Për sa kohë politika aktuale për EE dhe legjislacioni përkatës nuk zbatohen apo nuk janë përshtatur për realitetin shqiptar, ato duhen ndryshuar dhe përmirësuar. Për më tepër, progresi i Shqipërisë në procesin e anëtarësimit në BE, do të kërkojë fillimisht përafrimin e legjislacionit të BE dhe të politikave për efiçiencën e energjisë dhe më pas do të bëjë të detyrueshme arritjen e objektivave për kursimin e energjisë. Ky dokument synon të zgjojë interesin dhe vëmendjen e politikës, qeverive lokale, publikut të gjerë, asambleve të bashkëpronarëve të banesave (ABB) dhe të industrisë së ndërtimit, për t`i bërë ata të ndërgjegjshëm për konsumin e tepruar të energjisë në 175


KAPITULLI II

stokun e ndërtesave të banimit, si dhe avantazhet që sjell izolimi termik dhe metodat e efiçiencës së energjisë, si mundësi të mira për ndryshim dhe përmirësim të situatës. Kursimi i energjisë në banesa shoqërohet me përfitime të mëdha ekonomike, sociale dhe mjedisore. Karakteri ekonomik i ndërhyrjeve për efiçiencën e energjisë shërben si bazë për promovimin e efiçiencës së energjisë në banesa, dhe nëse shoqërohet me masa të efektshme rregullatore mund të nxisë më shumë investime në këtë sektor. Madje, instrumente të ndryshme financiare, informuese e ndërgjegjësuese, si dhe skema të partneritetit publik-privat mund të zbatohen për të adresuar dhe zgjidhur pengesat e identifikuara në sektorin e banesave, për të nxitur më shumë investime për përmirësimin e efiçencës së energjisë. Objektivat kryesorë të këtij dokumenti janë: 1. të analizojë kuadrin e politikës aktuale me synim përmirësimin e EE në stokun e ndërtesave të banimit(SNB); 2. të identifikojë barrierat/pengesat; 3. të identifikojë dhe promovojë elementet që janë thelbësore për të ofruar përmirësime reale për efiçiencën e energjisë (izolimi termik) në SNB, si edhe të japë rekomandime në harmoni me zhvillimet në BE.

2. Konsumi i energjisë në banesa Në Shqipëri, siç raportohet nga Strategjia Kombëtare e Energjisë (SKE,2007), sektori i banesave është një nga konsumatorët kryesorë (radhitur i dyti pas transportit) të burimeve të energjisë në vend. Konsumi i energjisë në sektorin e banesave në Shqipëri është i lartë (26% të totalit50), por ende është më i ulët se normat në BE dhe në Europën Juglindore. Në pjesën më të madhe të vendeve të zhvilluara, ndërtesat përdorin rreth 40% të energjisë dhe më shumë 50 Strategjia Kombëtare e Energjisë (SKE,2007)

176


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

se 30% të gjitha emetimeve të gazit serë (CO2) i atribuohet sektorit të banesave. Situata në shtetet e reja anëtare të BE është edhe më keq, pasi këtu përdoret më shumë se 40% e totalit të energjisë për banesa dhe emetimet e CO2 për metër katror hapësirë banimi janë 25% më të larta se në vendet e tjera të BE (EU 15), në një pjesë të madhe për shkak të niveleve të ulëta të izolimit termik. Kjo nënkupton më shumë ndotje dhe shpërdorim të energjisë në banesa, por njëkohësisht një mundësi më të madhe për të kursyer energji në këtë sektor. Në Shqipëri konsumi i energjisë në sektorin e banesave do të vijë në rritje përsa kohë që do të përdoret më shumë energji në banesa dhe njëkohësisht nuk do të merret asnjë masë në shkallë të gjerë për përdorimin efiçient të saj. Për më tepër, bazuar në SKE,2007 (që i referohet një studimi të Bankës Botërore “Për Sektorin e Energjisë në Shqipëri”) kërkesa për energji për sektorin e banesave është parashikuar të shkojë deri në 930ktoe në 2020 nëse nuk merret asnjë masë për kursimin e energjisë në to, vlerë e cila është 111% më e lartë se niveli i vitit 2003 (436)ktoe. Aktualisht, konsumi i energjisë për ngrohjen e hapësirave të banimit përbën një pjesë të madhe (40%) të konsumit total të energjisë në banesa, ndërkohë që ngrohja e ujit përbën rreth 29% të totalit.51 Grafiku 1: Shperndarja aktuale e konsumit të energjisë për sektorin e banesave 12%

Ngrohja dhe freskimi i ajrit

40%

Pajisjet dhe ndriçimi

29% Ngrohja e Ujit

19%

Gam

51 Agjencia Austriake e Energjise, 2009”Raporti Final mbi statusin e EE në Ballkanin Perendimor”

177


KAPITULLI II

Një tendencë e fortë drejt rritjes së konsumit të energjisë për ngrohjen e hapësirave dhe freskimit të ajrit po bëhet gjithnjë e më shumë e dukshme, sikurse konfirmohet edhe nga SKE,2007. Për më tepër konsumi për energji për pajisjet e ngrohjes u rrit në mënyrë progresive me 15% nga viti 2000-2003 (SKE, 2007). Si pasojë e rritjes së kërkesës për energji për përdorimin e pajisjeve të ngrohjes dhe ftohjes dhe për ujë të ngrohtë, si edhe si rezultat i rritjes së vazhdueshme të çmimit të energjisë, familjet përballen me rritjen e kostos që duhet të përballojnë për të siguruar energjinë që u nevojitet. Për një pjesë të mirë të popullsisë këto kosto po bëhen të papërballueshme duke ndikuar drejtpërdrejt në cilësinë termike në banesa. Sektori i banesave është konsumatori kryesor i energjisë elektrike në Shqipëri me rreth 60-65% të totalit të konsumit kombëtar të energjisë elektrike (SKE, 2007) dhe pjesa më e madhe e tij përdoret për të siguruar ngrohjen dhe ftohjen e ajrit dhe ngrohjen e ujit. Kontributi i energjisë elektrike do të vijë në rritje si rrjedhoje e rritjes së numrit të familjeve, rritjes së cilësisë së jetesës që do të rezultojë në më shumë mjedise për t`u ngrohur dhe freskuar, në më shumë pajisje elektroshtëpiake etj. Vetëm për sektorin e banesave energjia elektrike parashikohet të shkojë nga 267 ktoe në vitin 2003 deri në 419 ktoe në vitin 2020 (SKE, 2007). Bazuar në një studim të Agjencisë Austriake për Energji52, rezulton se përdorimi i energjisë elektrike për ngrohje dhe kondicionim ajri si edhe për ujë të ngrohtë është shkaku kryesor pse rrjeti transmetues i energjisë elektrike mbingarkohet dhe herë pas here shoqërohet me ndërprerje të elektricitetit.

3. Pse banesat tona vazhdojnë të jenë inefiçiente në përdorimin e energjisë? Sipas REPOBA 2001, në Shqipëri gjenden rreth 507,180 ndërtesa dhe brenda tyre rreth 696,97753 banesa të ndërtuara para vitit 52 “Review of Energy Sector in Albania”,(2006) 53 INSTAT, REPOBA 2001

178


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

200154. E theksuar nga studime të ndryshme dhe e pranuar nga të gjithë, stoku i banesave i ndërtuar para vitit 2001 ka një shkallë amortizimi të konsiderueshme dhe karakterizohet nga humbje të mëdha termike dhe një performancë të ulët energjie, përsa kohë që është keqtermoizoluar. Edhe stoku i banesave të ndërtuara pas vitit 2001 dhe ato të ndërtuara pas vitit 200455, në pjesën më të madhe të rasteve nuk ka marrë në konsideratë rregullat bazë të ruajtjes së energjisë dhe përdorimit efiçient të saj. Pra, izolimi termik dhe sistemet e ngrohjes qendrore mungojnë dhe elektriciteti është burimi kryesor për ngrohjen në mënyrë individuale të hapësirës së banimit. Ekzistojnë faktorë të ndryshëm që ndikojnë në rritjen e konsumit të energjisë në sektorin e banesave, duke filluar nga rritja demografike dhe zhvillimi urban. Sipas SKE,2007 numri i popullatës pritet të rritet me 1.7% në vit deri në vitin 2020; hapësira e banesave për ngrohje pritet të rritet me 10% në 2020 krahasuar me vitin 2003, përsa kohë që edhe standardet e jetësës pritet të rriten me të njëjtin ritëm të regjistruar deri tani. Kjo do të reflektohet në përdorimin më të madh të ajrit të kondicionuar dhe të sistemit të ngrohjes. Megjithatë, faktori kryesor në rritjen e konsumit të energjisë në banesa lidhet fuqimisht me përdorimin joefiçient të saj për ngrohje dhe freskim. Studime të ndryshme56 që kanë matur ndikimin e izolimit termik në ndërtesa të ndryshme banimi, konfirmojnë 54 Të dhënat zyrtare për ndërtesat e ndërtuara pas vitit 2001, do të verifikohen nga procesi i regjistrimit të popullsisë dhe banesave, i parashikuar për vitin 2011, dhe nuk përshkruhen në këtë kapitull duke qenë se nuk janë subjekti themelor i kësaj analize. Kjo edhe për faktin se ligji nr. xxx shprehet për ndërtesat e reja të banimit, por jo për stokun e ndërtesave të vjetra. 55 Pas vitit 2004, izolimi termik dhe ngrohja qendrore kerkohen ligjërisht për ndërtesat e reja. 56 Co-Plan,(2008). “Studim mbi Konsumin e energjisë në ndërtesat e banimit dhe mirëmbajtja e tyre, në Rajonin e Tiranës”; Analizae kryer në zbatim të projektit “Reduktimi i përdorimit të energjisë dhe si pasojë i shkarkimeve të CO2, përmes partneritetit midis shoqërisë civile dhe pushtetit lokal, për të edukuar popullatën dhe rritur efiçiencën termike në godinat e banimit, në Fier”.

179


KAPITULLI II

se konsumi i energjisë rezulton 20-40% më i lartë për shkak të mungesës së termoizolimit në këto banesa. Problemi thellohet përsa kohë që ndërtesat e reja dhe ato që rinovohen humbasin mundësinë për të përmirësuar izolimin termik dhe për të sjellë efiçiencën energjetike në banesa në standardin e kërkuar. Mundësia e humbur për të lidhur procesin e ndërtimit me performancën energjetike të ndërtesës mund të zgjasë për më shumë se 30 vjet përpara se një tjetër proçes rehabilitimi të ndodhë apo të jetë i nevojshëm. Për të kuantifikuar problemin vlen të përmendet se, nëse një pjesë e ndërtesave apo banesave mbi 30-vjeçare57 kanë kryer përmirësimin fizik pa kryer izolimin termik kanë humbur mundësinë të përmirësojnë performancën energjetike për 30 vite të tjera. Ndërsa masat për EE janë të realizueshme dhe kontribuojnë në kursimin e energjisë në banesa, nga ana tjetër, mungojnë njohuritë dhe ndërgjegjësimi i duhur i pronarëve të këtyre banesave lidhur me mundësitë për minimizimin e konsumit të energjisë. Sipas studimeve të kryera në rajonin e Tiranës58 dhe në Bashkinë e Fierit, mbi njohuritë e banorëve për masat e EE, rezulton se 30%(në Tiranë) deri në 56% (në Fier) e të intervistuarve nuk kanë informacion mbi praktikat e EE. Në rastin e ndërtesave shumëfamiljare, nuk është vetëm mungesa e njohurive që kufizon familjet për të kryer investime të përbashkëta për përmirësimin e EE në to. Duke iu referuar studimit “Mbi Konsumin e energjisë në ndërtesat e banimit dhe mirëmbajtjen e tyre në Rajonin e Tiranës” (2008), vetëm një e katërta e të intervistuarve dëshirojnë të marrin pjesë në skema financiare për të përmirësuar izolimin termik të pallatit të tyre të përbashkët. Sistemi aktual i ndërtesave me shumë apartamente, të cilat përbëjnë rreth 40% të 57 Sipas INSTAT-it, REPOB-AL 2001 ekzistojnë rreth 263,577 ndërtesa banimi, në te cilat përfshihen rreth 362,098 banesa të ndërtuara para vitit 1980. 58 Nënkupton qytetin e Tiranës dhe të gjitha rethinat e tij (komunat e Paskuqanit, Dajtit, Farkës, Kasharit, Vaqarrit, Bashkinë e Kamzës dhe përgjatë autostradës Tiranë – Durrës).

180


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

totalit të banesave në Shqipëri, ka dekurajuar iniciativat e banorëve pasi shumica e tyre nuk ndihen të përgjegjshëm dhe mungon konsensusi dhe koordinimi për të investuar apo mirëmbajtur pronën e përbashkët. Për më tepër, shumica e familjeve nuk kanë mundësi të marrin kredi në mënyrë individuale nga bankat e nivelit të dytë për të investuar në hapësirë të përbashkët, ndërsa kredimarrja në grup duket ende një perspektivë e largët. Në përgjithësi, për të përmbledhur shkaqet rrënjësore të problemit mund të themi se mungesa e izolimit termik ndikon fuqishëm në rritjen e konsumit të energjisë në sektorin e banesave, si dhe përdorimin e energjisë elektrike në këtë sektor. Ndërsa potenciali për kursimin e energjisë në këtë sektor është i madh, iniciativat dhe investimet për përmirësimin energjetik të banesave pengohen nga disa faktorë. Më së shumti familjet, institucionet dhe industria e ndërtimit nuk janë në dijeni apo të ndërgjegjshëm për këto masa, ose nuk janë të sigurtë nëse investimet në EE do t`u kthehen në përfitime ekonomike dhe në një cilësi realisht më të mirë termike. Për më tepër mungojnë skemat praktike dhe instrumentet nxitëse për të afruar më shumë këto grupe interesi.

4. Politika aktuale për efiçiencën e enegjisë në banesave Në Raportin e fundit të progresit të përgatitur nga BE për Shqipërinë është bërë e ditur se “Shqipëria ka ndërmarrë disa hapa të rëndësishëm për të ristrukturuar dhe liberalizuar sektorin energjetik. Megjithatë, më shumë duhet bërë në efiçiencën e energjisë në sektorin e banesave dhe ndërtesat publike”. Fillimisht, objektivat e politikës për efiçiencën e energjisë në nivel kombëtar janë përcaktuar në Strategjinë Kombëtare të Energjisë (2003-2015), e cila në fakt përbën dokumentin e parë strategjik për EE. Në kuadër të përpjekjeve për përafrimin e legjislacionit të sektorit energjetik me atë të vendeve të Bashkimit Europian, 181


KAPITULLI II

referuar Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit midis Shqipërisë dhe BE, Qeveria e Shqipërisë ka përditësuar Strategjinë Kombëtare të Energjisë (2007-2020). Objektivat e përcaktuar në këtë strategji janë: 1) Krijimi i një sektori energjitik efiçient në aspektet financiare dhe teknike; 2)Krijimi i një kuadri efektiv institucional dhe rregullator; 3)Rritja e efiçiencës së energjisë në përdorimin final të burimeve energjetike. Strategjia e përditësuar parashikon 2 skenarë: “Skenarin pasiv”, ku nevoja për energji në sektorin e banesave, në vitin 2020, shkon në mbi 930 ktoe dhe “Skenarin aktiv”, ku ndër të tjera parashikohet zbatimi i një sërë masash, si rritja e efiçiencës së energjisë dhe përdorimi i burimeve alternative të energjisë. Sipas skenarit aktiv, kursimet e energjisë në sektorin e banesave priten të jenë rreth 240 ktoe ose 26% e totalit të kërkesës për energji për këtë sektor në vitin 2020. Në diagramën e mëposhtme paraqiten dy skenarët për periudhën 1999-2020 dhe kursimin e parashikuar të energjisë ndër vite në sektorin e banesave. Grafiku 2: Parashikimi i kërkesës për energji në sektorin e banesave (sipas strategjise) 1000 900 800 700

ktoe

600

Skenari Akv

500 400 300 200 100

182

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

0

Skenari Pasiv


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Sipas SKE, është parashikuar që në sektorin e banesave në vitin 2020, konsumi i energjisë për ngohjen dhe kondicionimin e ajrit të zërë një peshë më të ulët në totalin e kërkesës për energji në këtë sektor, krahasuar me nivelin aktual, por përsëri pritet te luajë rolin kryesor me 34.35%, e ndjekur nga gatimi 24.27%, uji i ngrohtë 17.52%, pajisjet elektrike 17.63% dhe ndriçimi 6.23%. Grafiku 3: Parashikimi i shpërndarjes së nevojës për energji për sektorin e banesave në vitin 2020

24%

Ngrohje dhe freskim i ajrit

34% Pajisjet dhe ndriçimi Ngrohja e ujit

18%

Gami

24%

Duke marrë në konsideratë faktin se humbjet më të mëdha të energjisë në banesa janë ato prej transmetimit të nxehtësisë nga muret, tavanet dhe tarracat, si dhe prej ventilimit dhe transmetimit nga dritaret, strategjia ka parashikuar se izolimi termik i banesave dhe masat e tjera të EE do të kontribuojnë në reduktimin e kërkesës energjetike për ngrohje në banesa në në një masë prej 37% në vitin 2020.

183


KAPITULLI II

Grafiku 4: Parashikimi i kërkesës për energji për ngrohje (ktoe) 400 372

350 300 250 200

235 180

sipas skenarit Pasiv

150 100 50

sipas skenarit Akv

0 2003

2020

Për realizimin e objektivave të Strategjisë Kombëtare të Energjisë, Qeveria ka hartuar një plan masash ku përfshihen edhe masat afatshkurtara për rritjen e efiçiencës së përdorimit të energjisë në ndërtesa. Qeveria kishte parashikuar që për periudhën 2007-2009 të bëhej zbatimi i rregullave të izolimit termik të stokut të banesave. Kjo ishte parashikuar të bëhej duke rritur njohuritë e familjeve dhe duke promovuar EE përmes fushatave ndërgjegjësuese, të cilat janë parë si mjete të nevojshme dhe efektive për të inkurajuar familjet të ndërmarrin vetë nismat e kursimit të energjisë dhe të kryejnë investime për izolimin termik të banesave. Në fakt fushatat e ndërgjegjësimit dhe informimit nuk kanë arritur të rrisin interesin e familjeve për EE e për rrjedhojë nuk janë zbatuar rregullat e izolimit termik dhe po ashtu, nuk janë kryer investimet e nevojshme për rritjen e performancës energjetike në banesat ekzistuese. Në planin e masave për zbatimin e SKE është parashikuar gjithashtu zbatimi i Ligjit nr.8937, datë 12.09.2002 “Për Ruajtjen e nxehtësisë në ndërtesa” si dhe zbatimi i Regullores “Për normat, rregullat dhe kushtet e projektimit dhe të ndërtimit, të prodhimit dhe ruajtjes së nxehtësisë në ndërtesa”. Ky ligj për ruajtjen e nxehtësisë në ndërtesa dhe rregullorja (e ashtuquajtur si kodi energjetik i banesave) kanë përcaktuar dhe kërkojnë që të gjitha ndërtesat e reja, të ndërtuara 184


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

pas hyrjes në fuqi të ligjit (2004), duhet të ndërtohen sipas normave të caktuara për minimizimin e humbjeve termike, si dhe të sigurojnë instalime për ngrohje qendrore. Në fakt, zbatimi i ligjit dhe i Kodit Energjetik të banesave për ndërtimet e reja, ka dështuar për një sërë arsyesh, si: mungesa e njohurive dhe interesit të industrisë së ndërtimit dhe të autoriteteve lokale; mungesa e kapaciteteve vendore për të nxitur apo mbështetur proceset e përcaktuara në ligj; dhe procedura jo të qarta dhe jo të efektshme për zbatim. Ndërsa për ndërtimet e reja, ligji parashikon rregulla dhe masa konkrete për izolimin termik dhe nivelin e lejuar të humbjeve termike në këto ndërtesa, asnjë kërkesë apo rregull nuk ekziston për banesat ekzistuese kur ato rikonstruktohen. Në planin e masave të SKE për periudhën 2007-2009 është parashikuar gjithashtu zbatimi i Ligjit “Per efiçiencën e energjise”, nr. 9379 datë 28.04.2005, i cili konsiston në përgatitjen dhe miratimin e VKM-ve përkatëse të “metodologjisë së realizimit të auditimeve energjetike”, “metologjisë së certifikimit të pajisjeve elektroshtëpiake”, “krijimin e fondit të efiçiencës së energjisë” dhe “krijimin e Zyrave Vendore (rajonale) të Energjisë”. Deri më sot, zbatimi i këtij ligji të rëndësishëm ka mbetur thjesht në letër për sa kohë nuk janë hartuar dhe miratuar aktet nënligjore, nuk janë zhvilluar metodologjitë e parashikuara, nuk janë krijuar strukturat në nivel vendor (rajonal) dhe nuk është krijuar fondi i veçantë që do të përdorej për financimin e projekteve për efiçiencën e energjisë dhe ruajtjen e saj. Për më tepër, sipas studimit mbi politikat e EE për vendet e Europës Juglindore59, në Shqipëri mungojnë standardet e EE për pajisjet dhe ndërtesat, si dhe certifikimi dhe etiketimi i tyre. Aktualisht është duke u përgatitur një ligj i ri për efiçiencën e energjisë bazuar në Direktivën 2006/32/EC të Bashkimit Europian, i cili gjithsesi nuk adreson efiçiencën e energjisë në banesa. Në përfundim, masat e parashikuara në strategji nuk janë arritur dhe politika aktuale nuk ka adresuar problemet dhe shkaqet rrënjësore të EE në banesa. 59 USAID & Alliance to Save Energy”(2008). “Energy Community Stocktaking on Energy Efficiency”

185


KAPITULLI II

5. Kritikë ndaj politikës aktuale për efiçiencën e energjisë 5.1 Pse politika aktuale për EE në banesa duhet të ndryshojë? Në Janar 2007, Komisioni Europian theksoi nevojën për të rritur efiçiencën e përdorimit të energjisë, duke propozuar një paketë gjithëpërfshirëse për klimën dhe energjinë. Kjo paketë përmbante objektiva për reduktimin e konsumit të energjisë nga masat e EE, reduktimin e shkarkimeve të gazit serë dhe rritjen e përdorimit të energjisë së rinovueshme prej 20%, deri në vitin 2020. Reduktimi i konsumit të energjisë në stokun e banesave është parë si një mundësi e madhe për të kontribuar fuqishëm në përmbushjen e këtyre objektivave. Edhe pse Qeveria Shqiptare përditësoi strategjinë kombëtare të energjisë dhe vendosi objektiva kombëtarë për kursimin e energjisë për vitin 2020, nuk arriti të njëjtin sukses me zbatimin e deritanishëm të saj. Përsa kohë politika aktuale për EE nuk është në përputhje me atë të BE dhe nuk adreson problemet për EE në banesa, detyrimi për të përmbushur këta objektiva në të ardhmen do të jetë shumë më i madh.

5.2 Mangësitë e politikës aktuale për të adresuar problemin Në një kohë kur problemet lidhur me përdorimin joefiçient të energjisë në banesa janë identifikuar, më shumë vëmendje kërkohet se përse politika aktuale për EE, qeveria dhe vetë familjarët kanë dështuar në përmirësimin e performancës energjetike të këtyre banesave? Prioritetet e qeverisë qendrore Në përputhje me prioritetet e qeverisë për të siguruar energjinë e mjaftueshme për sektorin e banesave dhe atë industrial, prodhimi dhe shpërndarja e energjisë kanë qenë objektivat kryesorë të saj shoqëruar me investime të mëdha. Efiçienca e energjisë dhe izolimi termik i banesave ka qenë jashtë prioriteteve të qeverisë dhe 186


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

shumë pak vëmendje i është kushtuar. Për pasojë, kanë munguar financimet dhe investimet publike në këtë sektor. Kuadri Ligjor Mangësitë e politikës aktuale për EE lidhen ngushtësisht me kuadrin e papërshtatshëm ligjor dhe rregullator. Siç është përmendur më parë, ligji për ruajtjen e nxehtësisë në ndërtesa dhe kodi energjetik i tyre nuk kanë përcaktuar detyrime ligjore dhe teknike për zbatimin e rregullave të izolimit termik në banesa, kur një rikonstruksion i plotë i godinës është i nevojshëm. Për pasojë, në kushtet edhe të mungesës së njohurive dhe informacionit, familjet dhe industria e ndërtimit nuk janë të detyruara të shoqërojnë përmirësimin fizik të ndërtesës me përmirësimin energjetik të saj. Për më tepër, kuadri ligjor shqiptar për EE në ndërtesa është shumë larg kërkesave dhe detyrimeve që përcakton Direktiva e BE për përformancën e energjisë në ndërtesa, (DPEB, 2010) e cila u kërkon anëtarëve të BE-së zbatimin e kërkesave minimale për performancën e energjisë në banesat ekzistuese, që janë subjekt i rikonstruksioneve të mëdha. Zbatimi i kuadri ligjor Zbatimi i detyrimeve ligjore për ndërtesat e reja ka dështuar për disa arsye, duke filluar nga mungesa e kapaciteve të mjaftueshme në qeveritë lokale për të imponuar dhe zbatuar rregullat dhe standardet, tek proceduarat e vakëta dhe mungesa e interesit nga sektori i ndërtimit për t`i zbatuar. Mungesa e akteve nënligjore, burimeve institucionale dhe financiare, janë përcaktuar si arsyet kryesore pse qeveria ka dështuar në zbatimin e Ligjit mbi “Efiçiencën e energjisë”. Një ligj i ri është miratuar së fundmi, i cili ende ka nevojë për akte nënligjore, procedura, institucione dhe burime financiare. Për më tepër, politika aktuale nuk ka ngritur kapacitetet e nevojshme për të zhvilluar aktet nënligjore për promovimin e EE, për të përmirësuar standardet teknike dhe normat, kodet apo procedurat e etiketimit. 187


KAPITULLI II

Kuadri Institucional Sipas studimit mbi politikat e EE për vendet e Europës Juglindore60, kapacitetet institucionale në Shqipëri nuk janë të mjaftueshme për të zbatuar masat e EE. Qeveria ka dështuar në krijimin e struktuarave institucionale të nevojshme, siç janë zyrat rajonale të energjisë si dhe nuk ka parashikuar në ligj krijimin e zyrave lokale të energjisë. Si pasojë, asnjë autoritet zbatues në nivel vendor nuk është në fuqi, nuk është zhvilluar asnjë plan për EE në nivel rajonal apo lokal apo ndonjë fushatë për promovimin e EE për stokun e banesave. Autoritetet lokale kanë dështuar në zbatimin e rregullave për izolimin termik në ndërtesat e reja, ndërkohë që nuk kanë asnjë detyrim ligjor për të adresuar kursimet e energjisë në stokun e banesave. Procesi i decentralizimit autorizon njësitë lokale që krahas shërbimeve publike të administrojnë edhe ndërtesat publike (arsimore, bashkiake etj.), duke parashikuar fonde për mirëmbajtjen e tyre. Së fundi, Ligji Nr.10112 datë 9.04.2009 “Mbi administrimin e bashkëpronësinë në ndërtesat e banimit” (neni 40) autorizon bashkitë që në partneritet me asambletë e bashkëpronarëve të zhvillojnë programe stimuluese për rikonstruksionin e ndërtesave të vjetra të banimit, dhe të kryejnë investime për përmirësimin e efiçiencës së energjisë, (neni 40, pika c) duke financuar pjesërisht këto iniciativa. Ndërkohë që ligji për bashkëpronësinë autorizon njësitë lokale për të promovuar EE në stokun e banesave dhe nxitur investime në to, këto njësi lokale nuk kanë një rol të përcaktuar sipas kuadrit aktual ligjor për EE. Për më tepër, nuk kanë burimet financiare të nevojshme dhe kapacitetet teknike për të mbështetur këto iniciativa. Mundësimi i mekanizmave për promovimin e EE në banesat ekzistuese Përmirësimi i instrumenteve rregullatore dhe detyruese, siguron stimulimin e efiçiencës së energjisë në banesa, por gjithsesi nuk 60 USAID & Alliance to Save Energy”(2008). “Energy Community Stocktaking on Energy Efficiency”

188


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

mjafton. Procesi ka nevojë të ndihmohet me instrumente apo skema që mundësojnë, nxisin dhe mbështesin më tepër iniciativat familjare dhe publike për të përmirësuar performancën e energjisë në ndërtesa. Politika aktuale mbi EE nuk siguron instrumente lehtësuese të përshtatshme për të mundësuar përmirësimin e EE në stokun e banimit. Ndër arsyet kryesore për këtë, nga njëra anë, janë pengesat financiare për të mbështetur nismat e efiçiencës së energjisë në praktikë, dhe nga ana tjetër, nuk ka njohuri të mjaftueshme nga pronarët e banesave dhe banorët e tjerë mbi mundësitë reale për minimizimin e konsumit të energjisë. Partneriteti Publik-Privat Projekti i financuar nga BE “Reduktimi i përdorimit të energjisë dhe si pasojë i shkarkimeve të CO2, përmes partneritetit midis shoqërisë civile dhe pushtetit lokal, për të edukuar popullatën dhe rritur efiçiencën termike në godinat e banimit, në Fier”, ofron një zbatim praktik të partneritetit publik-privat për të përmirësuar performancën e EE në ndërtesat parafabrikate, në zbatim të ligjit për bashkëpronësinë. Në të njëjtën kohë, projekti shërben si një shembull ilustrativ se si banorët mund të bashkëpunojnë në përmirësimin e kushteve të tyre të jetesës nëpërmjet përmirësimit të efiçiencës së energjisë në ndërtesat e tyre, duke u organizuar në asamblenë e bashkëpronarëve. Por ndërkohë që kjo iniciativë përbën një rast pozitiv partneriteti publik – privat,(me mbështetjen e projektit dhe me mbështetjen financiare të bashkisë) përsëri ekzistojnë pengesa dhe vështirësi ligjore-administrative për të shtuar numrin e iniciativave të ngjashme në banesat e vjetra. Në mungesë të akteve nënligjore për zbatimin e ligjit të bashkëpronësisë, asambletë e bashkëpronarëve akoma e kanë të pamundur të regjistrojnë hapësirat e përbashkëta të ndërtesës dhe për pasojë kufizohen të marrin kredi të përbashkëta për përmirësimin e performancës energjetike të të gjithë ndërtesës.

189


KAPITULLI II

Mungesa e instrumenteve ekonomike dhe financiare Politika aktuale për EE në banesa nuk parashikon krijimin e instrumenteve nxitëse financiare apo fiskale që të mund të afrojnë apo nxisin banorët të fillojnë përmirësimin e performancës energjetike të banesave të tyre. Legjislacionet e vendeve anëtare të BE-së kanë parashikuar instrumente financiare dhe ekonomike që janë instrumentalizuar në praktika të mira lidhur me përdorimin e mekanizmave lehtësuese fiskale në nivel qendror dhe lokal, programe subvencionimi apo kredi të buta, të cilat nuk kanë arritur të adoptohen akoma në legjislacionin tonë dhe as në praktikë. Mungesa e instrumenteve informuese Përpjekjet e deritanishme të politikës aktuale, duke bërë vetëm fushata ndërgjegjësimi për kursimin e energjisë, kanë dështuar. Familjet dhe industria e ndërtimit vazhdojnë të mbeten indiferente dhe jo të bindura në përfitimin ekonomik të masave të EE dhe për pasojë nuk kanë kryer investime për përmirësimin e performancës energjetike në banesa. Ndërkohë, kuadri ligjor i BE kombinon një sërë rregulloresh dhe instrumentesh informuese, si certifikatat e performancës së energjisë dhe kontrolli i detyrimeve mbi ngrohjen dhe ajrin e kondicionuar. Certifikatat e performancës së energjisë, përveç se informojnë blerësit ose përdoruesit e banesave mbi performancën energjetike të banesës, shërbejnë edhe për t`i orientuar ata drejt banesave me humbje termike minimale, duke ndikuar edhe në tregun e pasurive të patundshme. Kuadri ligjor dhe politika për EE në Shqipëri nuk i ka adoptuar akoma këto instrumente informimi.

6. Rekomandime për EE në Shqipëri Ashtu si në vendet anëtare të BE-së, edhe në Shqipëri ekziston një potencial i madh për të kursyer energji nga stoku i ndërtesave të 190


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

banimit dhe njëkohësisht për të reduktuar koston për energji në këto banesa. Për të përmbushur objektivat e qeverisë në adoptimin e kuadrit ligjor drejt direktivave të BE-së dhe duke synuar objektivat kombëtarë mbi reduktimin e konsumit të energjisë, janë propozuar rekomandimet në vijim: 1. Të hartohet një ligj i ri për performancën energjetike në ndërtesa, në përputhje me direktivën 2010/31/EU, si dhe të përmirësohet kodi energjetik i banesave në përputhje me kodet relevante në BE në zbatim të EPBD. 2. Të vendosen kritere minimum për konsumin e energjisë dhe zbatimin e rregullave të izolimit termik në banesat ekzistuese që pësojnë një rinovim të plotë. Ky kriter duhet të shoqërohet me ndryshimet e nevojshme në procedurat përkatëse të dhënies së lejeve të ndërtimit për rinovim ndërtesash. Kjo do të mundësojë që përmirësimi fizik i banesave të shoqërohet me përmirësimin e izolimit termik të tyre dhe rrjedhimisht me rritjen e performancës energjetike të tyre. Ky kriter, sikurse edhe standarde të tjera për proçesin e ndërtimit që kanë rëndësi për izolimin termik, duhet të propozohen dhe të kërkohet të përfshihen në rregulloren kombëtare të ndërtimit, që duhet të përgatitet në përputhje me përcaktimet e ligjit nr. 10119, datë 23.4.2009, “Për planifikimin e territorit”. Në këtë mënyrë, realizohet detyrimi ligjor për ndërtuesit, zhvilluesit dhe pronarët në lidhje me sigurimin e izolimit termik. 3. Të përcaktohet në kuadrin ligjor krijimi i zyrave lokale si autoritete kryesore përgjegjëse dhe zbatuese të rregullave të izolimit termik në banesa si dhe për promovimin e EE, për planifikimin dhe inkurajimin e iniciativave dhe investimeve për rritjen e performancës së energjisë në sektorin e banimit. 4. Të përcaktohet në kuadrin ligjor përdorimi i instrumenteve stimuluese fiskale dhe ekonomike në nivel kombëtar e lokal, shoqëruar me mekanizma të tjera për nxitjen e skemave të PPP, për të promovuar dhe nxitur investimet për EE në banesa. 5. Të synohet krijimi i fondit për EE, me qëllim mbështetjen e 191


KAPITULLI II

programeve lokale dhe nismave të izolimit termik në banesat ekzistuese, me preferencë PPP. 6. Të vendosen e standardet e efiçiencës së energjisë për ndërtimet dhe pajisjet, aplikimi i proçesit të certifikimit dhe etiketimit si mekanizma inovative për përmirësimin e njohurive të komunitetit dhe biznesit. Edhe këto standarde duhet të jenë pjesë e rregullores kombëtare të ndërtimit, sipas ligjit të planifikimit të territorit. 7. Të vendoset përcaktimi i detyrimit ligjor për certifikimin e performancës së energjisë, për ndërtesat publike. Në rastin e banesave të promovohet aplikimi vullnetar i certifikimt të performancës energjetike. 8. Qeveria duhet një krijojë një mjedis të përshtatshëm që të shpërblejë zgjedhjet për efiçiencën e energjisë dhe të inkurajojë risitë, të mbështesë konsultimet profesionale, kërkimet dhe zhvillimin e projektet krijuese.

7. Referenca Komisioni Europian, 2008, “2020 Vision: Saving our Energy” http://www .energy.eu/publications/2007_eeap_en.pdf Agjencia Kombëtare e Energjisë, 2003, “Strategjia Sektoriale e Energjisë” Agjencia Kombëtare e Burimeve Natyrore,(2007). “Strategjia kombëtare e energjisë, 2007-2020”. Co-Plan, Instituti për Zhvillimin e Habitatit, 2008, “Studim mbi Konsumin e Energjisë në godinat e banimit dhe mirëmbajtja e tyre, në Rajonin e Tiranës”. Banka Botërore, 2003, “Study on Energy Sector in Albania”. Austrian Energy Agency, 2006, “Review of Energy Sector in Albania”. 192


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Austrian Energy Agency, 2009, “Final Report: Status of Energy Efficiency in the Western Balkans”. “USAID & Alliance to Save Energy”, 2008, “Energy Community Stocktaking on Energy Efficiency”. Daniela Popescu, Emilia Cerna Mladin, Rodica Boazu1, Sven Bienert3, 2007, ”Methodology for Real Estate Appraisal of Green Value”. International Energy Agency, 2010, “Key World Energy Statistics 2010”. EURIMA, 2006, “Endorsement Schemes for Building Energy Efficiency Improvements in the EU25”. Sunikka M., 2005, “The Energy Performance of Buildings Directive (EPBD): Improving the energy efficiency of the existing housing stock”. Directive 2010/31/EU of the European Parlament and of the Council, 2010, “On the energy performance of buildings”. Ligji Nr.8937, datë 12.09.2002: “ Mbi ruajtjen e ngrohtësisë në ndërtesa”. Vendimi Nr. 38, datë 16.01.2003: “Mbi Kodin Energjetik të Banesave”. Ligji Nr. 9379, datë 28.04.2005:Mbi Efiçiencën e Energjisë”. Ligji Nr.10112, datë 9.04.2009: “Mbi Bashkëpronësisë në Ndërtesat e banimit”.

Administrimin

e

193


198


199


200


201


ĂŤ etar

Qyt

202

esi

Bizn


ia

r Qeve

e dror n e Q ore Vend

et Grup isore d e j M

203


204


205


Sistemet e Manaxhimit Mjedisor në Institucionet Publike Teida SHEHI

1. Përmbledhje Shqipëria, si një vend post komunist, gjatë këtyre 20 viteve tranzicioni ka kaluar në shumë faza ndryshimesh të rëndësishme për sa i takon aspektit politik, ekonomik, fiskal dhe administrativ. Reforma e decentralizimit të qeverisjes ka rreth 11 vjet që po zbatohet, dhe pjesa më e madhe e shërbimeve publike u janë deleguar njësive të qeverisjes vendore, të cilat i ofrojnë këto shërbime vetë si institucione ose duke kontraktuar një kompani private. Duke u nisur nga ky fakt, njësitë e qeverisjes vendore janë përgjegjëse për ofrimin e shërbimeve publike, ku standardet dhe masat për mbrojtjen e mjedisit pothuajse nuk ekzistojnë. Për më tepër Sistemet e Manaxhimit Mjedisor (EMAS), të cilat janë përhapur shumë në organizmat publikë dhe privatë në vendet e BE dhe në të gjithë botën, janë pothuajse të panjohura nga njësitë e qeverisjes vendore në Shqipëri. Njësitë e qeverisjes vendore, bazuar në ligjin “për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore”, kanë si detyrë të ofrojnë shërbimet publike, ku ndër të tjera janë dhe ato që kanë si objektiv mbrojtjen e mjedisit. Por ende legjislacioni shqiptar është i varfër dhe jo i plotë në lidhje me përcaktimin e standardeve mjedisore. 206


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Procesi i adoptimit të standardeve mjedisore europiane në legjislacionin mjedisor shqipatar është një proces që vazhdon ende. Sistemet e Manaxhimit Mjedisor u prezantuan për herë të parë nga Komisioni Europian në vitin 1993 si skema vullnetare për t`u zbatuar nga kompanitë publike dhe private. Vetëm në vitin 1995 këto sisteme u zbatuan, dhe vetëm nga kompanitë industriale. Gjatë këtyre viteve ato janë përmirësuar akoma më shumë, në mënyrë të tillë që të ishin të përshtatshme për t`u zbatuar nga të gjitha llojet e kompanive, pavarësisht llojit, madhësisë apo kapaciteteve të tyre. Dy data të rëndësishme në evolucion e skemave EMAS janë viti 2001, kur ato filluan realisht të zbatoheshin nga të gjitha llojet e kompanive, dhe viti 2009, kur skemat u përmirësuan akoma më shumë në lidhje me formën e zbatimit dhe forcimin e vizibilitetit të tyre. Megjithëse janë skema vullnetare, ato kanë gjetur një aplikim shumë të gjerë në të gjitha shtetet e BE dhe në të gjithë botën. Tregu shqiptar i çertifikimeve është kryesisht i fokusuar në certifikimin e kompanive private sipas standardeve ISO. Sistemet e Manaxhimit Mjedisor janë shumë pak të njohura nga sektori privat, që vetëm kohët e fundit ka shfaqur interesin për të filluar zbatimin e tyre. I vetmi institucion shtetëror i certifikuar sipas standardeve ISO 9001: 2004 është Drejtoria e Përgjithshme e Standardizimeve, e cila ka për detyrë hartimin, adoptimin dhe shitjen e standardeve europiane dhe ndërkombëtare si standarde shqiptare. Fokusi i këtij “paper” konsiston në këto çështje: 1. në shpjegimin e konceptit të Sistemeve të Manaxhimit Mjedisor, që do të thonë, një historik i shkurtër i zhvillimit të tyre ndër vite dhe si është përmirësuar dhe thjeshtëzuar metodologjia; 2. një përshkrim i shkurtër i tendencave të tregut shqiptar të certifikimeve dhe situata aktuale e njësive vendore si faktorët kryesorë në ofrimin e shërbimeve publike; 3. argumentimi pse njësitë e qeverisjes vendore duhet të zgjedhin të zbatojnë Sistemet e Manaxhimit Mjedisor, cilat 207


KAPITULLI II

janë argumentat tërheqëse që njësitë vendore të fillojnë të mendojnë që zbatimi i këtyre sistemeve do të plotësonte më së mirë prioritetet e tyre të përditshme; 4. rekomandimet. E rëndësishme është që ato duhet të kuptojmë faktin që sistemet publike të manaxhimit në Shqipëri duhet të orientohen drejt zbatimit të sistemeve të manaxhimit mjedisor për arsye se ato janë një instrument që do të japë kontributin e tij në disa çështje, për të cilat njësitë vendore që ofrojnë këto shërbime publike janë shumë të ndjeshme, si: në fuqizimin e procesit të decentralizimit në lidhje me shërbimin e mbrojtjes së mjedisit; në fillimin e krijimit të profileve të standardeve të shërbimeve të ofruara, duke dhënë në këtë mënyrë një pikënisje reale në procesin e përcaktimit të standardeve mjedisore; si dhe në fund si një rezultante e dy të parave dhe njëkohësisht shumë ë rëndësishme si një proces unik – është përshpejtimi i procesit të integrimit në BE, ku secili pushtet qoftë ai qendror apo vendor, si dhe vetë qytetarët duhet të japin kontributin e tyre.

2. Çfarë janë Sistemet e Manaxhimit Mjedisor? Aktualisht, në Shqipëri koncepti i Sistemeve të Manaxhimit Mjedisor është pothuajse i panjohur ose vetëm në nivelin e të kuptuarit të nevojës për të përdorur dhe zhvilluar më tej këto sisteme. Në asnjë nivel politikash, si ligje, dokumente strategjike në nivel kombëtar dhe lokal, nuk ekziston koncepti i këtyre sistemeve. Veçanërisht njësitë vendore, të cilave gjatë procesit të decentralizimit iu deleguan shumë shërbime publike, nuk kanë asnjë dokument strategjik apo ndonjë Vendim të Këshillit Bashkiak ose Komunal që thekson zbatimin e këtyre sistemeve si një detyrim, ose të paktën një orientim dhe nevojë për të ofruar shërbime të një cilësie të lartë dhe për të mbrojtur mjedisin.

208


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Konkretisht, në ligjin “Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore” nr. 8652, caktohen qartë detyrat që njësitë e qeverisjes vendore duhet të kryejnë në kuadrin e mbrojtjes së mjedisit. Manaxhimi i mbetjeve (nga pika e grumbullimit dhe deri në trajtimin final), administrimi i zonave të gjelbra të qyetetit apo komunës, funksionimi i sistemeve të kanalizimeve të ujërave të bardha dhe të zeza duke mbrojtur zonat e banuara janë disa nga çështjet, për të cilat këto njësi vendore janë vetë përgjegjëse për t’ia ofruar komunitetit. Çështja për mbrojtjen e mjedisit, ashtu siç theksohet në ligj, është një detyrë e cila konsiderohet e përbashkët midis dy pushteteve, atij qendror dhe lokal. Pra, njësitë vendore janë zbatuesit e udhëzimeve që pusheti vendor jep në këtë kontekst duke formuar në harmoni të plotë një katror bashkëpunimi dypalësh për mbrojtjen e mjedisit. Por, edhe pse në ligj listohen të gjitha këto detyra, ato nuk shoqërohen me standarde mjedisore, të cilat do ta konkretizonin dhe orientonin punën e njësive të qeverisjes vendore për të ofruar realisht shërbime cilësore, duke i dhënë shprehjes klasike në fund të frazës ‘sipas standardeve’ një kuptim të saktë dhe real. Njësitë lokal, si institucione shtetërore që punojnë për komunitetin dhe zhvillimin e tij, duhet të luajnë një rol të rëndësishëm gjatë punës së tyre për të siguruar përputhjen me legjislacionin mjedisor, përmirësimin e vazhdueshëm të performancës mjedisore dhe kryerjen e monitorimeve të vazhdueshme për të reduktuar forma të ndryshme të ndotjes mjedisore. Pra nga kjo pikëpamje, njësitë lokale ndiejnë nevojën absolute që të njihen me konceptin e Sistemeve të Manaxhimit Mjedisor, për ta përvetësuar atë si në procesin e politikëbërjes dhe në dokumentet strategjike, ashtu edhe në veprimtarinë e tyre të përditshme të ofrimit të shërbimeve për qytetarët Legjislacioni shqiptar për mjedisin, për sa i takon përcaktimit të standardeve mjedisore nuk është i plotë. Procesi i adoptimit të standarteve mjedisore europiane në legjislacionin mjedisor shqiptar është një proces që ende vazhdon. Kjo mungesë e standardeve 209


KAPITULLI II

mjedisore është reflektuar në vështirësimin akoma më shumë të procesit të vlerësimit të shërbimeve të ofruara. Në momentin kur duam të kuptojmë nëse një shërbim i caktuar është cilësor, pra sipas standardeve, mbetemi në një udhëkryq hulumtimesh, duke kërkuar për të gjetur përgjigjen gjetiu, ndoshta tek banorët që nuk zbatojnë ligjin apo tek autoritetet që nuk ushtrojnë kontroll të rregullt për zbatimin e tij. Ministria e Mjedisit ka ndërmarrë disa iniciativa për informimin e publikut në lidhje me çështjet mjedisore, me legjislacionin mjedisor ekzistues, me detyrimet që kanë ato si organe qytetare, por ndërgjegjësimi mjedisor është ende i ulët dhe kërkon një impenjim shumë të madh nga ana e të dyja pushteteve. Në Strategjinë Ndërsektoriale të Mjedisit, si një ndër objektivat e saj, theksohet që zhvillimi mjedisor duhet të jetë i shpejtë dhe i qëndrueshëm. Kjo gjë konsiston në faktin e ruajtjes së burimeve natyrore nga ndotja dhe degradimi, duke promovuar në këtë mënyrë vlerat mjedisore në harmoni të plotë me zhvillimin ekonomik. Në strategji theksohet gjithashtu se ky zhvillim duhet të shoqërohet nga hartimi i një programi veprimesh, zbatimi i të cilit duhet të konsistojë në përmirësimin e cilësisë së jetës, në krijimin e kushteve për zhvillim të qendrueshëm dhe të integruar, si dhe në integrimin e strategjisë mjedisore me strategjitë e tjera sektoriale. Gjithashtu në strategji theksohet qartë domosdoshmëria e strukturave qendrore që të konsolidohen sa më shumë për çështjet e mjedisit, në mënyrë të tillë që të kenë një impakt real në përforcimin e komunikimit midis pushtetit qendror dhe vendor për çështjet e mjedisit. Sistemet e Manaxhimit Mjedisor janë një instrument, i cili përcakton përgjegjësitë mjedisore për secilin anëtar ose punonjës të organizatës, duke i ndihmuar ata që të kuptojnë ndikimet mjedisorë të shkatuara nga aktivitetet apo veprimtaritë e tyre, si edhe të përcaktojnë objektiva mjedisore për të ulur ndikimet dhe përmirësuar performancën e tyre mjedisore. Këto sisteme sigurojnë që të gjithë punonjësit e organizatës të pajisen me procedura dhe 210


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

manuale për të minimizuar këto ndikime. Gjithashtu këto sisteme mund të auditohen, duke mundësuar kështu identifikimin e problemeve të ndryshme që mund të hasen gjatë zbatimit të procesit dhe parashikimin në kohë të masave korrigjuese apo veprimeve të reja. Sistemet e Manaxhimit Mjedisor paraqiten në forma të ndryshme, ku një nga më të njohurit është EMAS ISO 14001 (Skemat e Manaxhimit dhe Auditimit Mjedisor). Si një standard ISO për Sistemet e Manaxhimit Mjedisor, EMAS janë gjithashtu edhe një normë/direktivë e BE [761/2001] e rishikuar kohët e fundit në [1221/2009]. EMAS janë skema me bazë vullnetare, të cilat nga njëra anë i ofrojnë organizatave publike dhe private një mënyrë sistematike të adresimit dhe manaxhimit të ndikimeve mjedisore të menjëhershme apo afatgjata, dhe nga ana tjetër, ndihmojnë në përdorimin e burimeve, duke përcaktuar përgjegjësitë dhe duke vlerësuar në vazhdimësi praktikat, procedurat dhe proceset për përmirësimin e performancës së tyre mjedisore. EMAS u prezantuan për herë të parë në Komisionin Europian në vitin 1993 për t`u zbatuar si skema vullnetare nga kompanitë publike dhe private – i njohur si EMAS I. Në vitin 1995 ato filluan të zbatoheshin vetëm nga kompanitë industriale. Më pas, në vitin 1998 u propozua një Rregullore nga Këshilli për të lejuar pjesëmarrjen vullnetare të të gjitha llojeve të organizatave në skemat e manaxhimit dhe auditimit mjedisor, e cila u finalizua në vitin 2001 me hyrjen në fuqi dhe publikimin e Direktivës së re Europiane (KE) Nº 761/2001 – e njohur si EMAS II. Në vitin 2009, Komisioni Europian rishikoi edhe një herë këtë rregullore për të përmirësuar më shumë skemën e zbatimit të sistemeve dhe për të konsoliduar akoma më shumë vizibilitetin - e njohur si EMAS III. EMAS është një Rregullore e Komisionit Evropian dhe gjithashtu një standard ISO, ku Aneksi i kësaj Rregulloreje përfshin të gjitha kërkesat e standardeve ISO. Kjo thekson faktin që Sistemet e Manaxhimit Mjedisor shkojnë përtej parashikimeve të standardeve 211


KAPITULLI II

ISO, duke përfshirë në kontekstin e tyre komponentin mjedisor dhe social. Standardet ISO janë të fokusuara vetëm në strukturën e brendshme të organizatës në ndryshim nga EMAS, të cilat e shohin organizatën si një njësi ndërvepruese me mjedisin dhe komunitetin. Për të zbërthyer më konkretisht thelbin e sistemeve të manaxhimit mjedisor në këndvështrimin e situatës aktuale të njësive të qeverisjes vendore në Shqipëri, është e rëndësishme të kuptojmë se në ç’fazë të zhvillimit të aktiviteteve të një njësie të qeverisjes vendore dhe si do të ndikojë zbatimi i këtyre sistemeve. E thënë në mënyrë të drejtpërdrejtë përse këto sisteme janë të rëndësishme për t’u zbatuar nga këto njësi? • Zbatimi i tyre është një ndër aktivitetet që duhet të ndërmerren në kuadër të përafrimit të legjislacionit dhe politikave. • Ndihmojnë në krijimin e standardeve të munguara. • Ndihmojnë në krijimin e një sjelljeje manaxhuese të përgjegjshme për njësitë e qeverisjes vendore. • Ndihmojnë në procesin e decentralizimit të shërbimit të mbrojtjes së mjedisit. • Krijojnë një profil të ri mjedisor për njësitë e qeverisjes vendore, duke i bërë ato më të pëlqyeshme në rrethin e donatorevë dhe më të besueshme për qytetarët dhe partnerët, sidomos ata të BE-së. • Njësitë e qeverisjes vendore bëhen pjesë e rrjeteve të organizmave të BE-së. • U mundësojnë njësive të qeverisjes vendore të mësojnë dhe të veprojnë si entitete private në ofrimin e shërbimeve publike.

3. Tendenca e tregut shqiptar të certifikimeve dhe pozicioni i njësive të qeverisjes vendore Aktualisht në Shqipëri ekziston një institucion shtetëror (Drejtoria e Përgjithshme e Standardizimeve), i themeluar rreth 60 vjet më parë, i njohur si organizmi kombëtar i standardeve shqiptare, i cili 212


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

përfaqëson vendin tonë në të gjithë organizmat e standardizimit europian dhe ndërkombëtar. Ky institucion nën drejtimin e METE, bazuar në ligjin nr. 9870 “Për Standartizimet”, datë 04.02.2008 dhe në kuadrin e Planit Kombëtar për Zbatimin e Marrëveshjes së Stabilizim Asociimit, ka si mision të hartojë, adoptojë dhe të shesë standardet europiane dhe ndërkombëtare si standarde shqiptare. Aktualisht ky është i vetmi institucion shtetëror që është certifikuar sipas standardeve ISO 9001:2004 (sistemet e manaxhimit të cilësisë)61. Statistikat nga kjo drejtori tregojnë se në Shqipëri shumë kompani private janë duke zhvilluar aktivitete certifikimi sipas standardeve europiane. Ato kryesisht janë të fokusuara në certifikimin e kompanive private, duke qenë së këto të fundit janë më të interesuara për të kaluar në procesin e standardeve ISO, ku ndër më të shiturit sot për sot janë: ISO 9001 – për sistemet e manaxhimit të cilësisë; HACCP - për sistemet e sigurisë së ushqimit; dhe shumë më pak ISO 14001 – për sistemet e manaxhimit mjedisor. Kjo e fundit është adoptuar si një standard shqiptar në vitin 2009 nga ky institucion dhe është gati për t`u përdorur nga çdo institucion privat apo shtetëror. Gjithsesi, ISO 14001 janë ende të panjohura në tregun e certifikimeve shqiptare, dhe vetëm një numër i kufizuar kompanish kanë filluar të shfaqin interes për t`u certifikuar me këto sisteme. EMAS shkojnë përtej diskutimit të dy standardeve të para, të cilat janë më të përhapurat në tregun shqiptar, pasi kanë diçka më shumë se një standard i thjeshtë ISO. Sektori privat është më shumë i interesuar në certifikimin e sistemeve të manaxhimit të cilësisë, duke u fokusuar vetëm brenda mureve të kompanisë dhe pa marrë në konsideratë ndikimet që shkatojnë në mjedis dhe në komunitet aktivitetet e tij. Nga ana tjetër, kemi instiucionet shtetërore, më saktësisht njësitë e qeverisjes vendore, të cilave gjatë procesit të decentralizimit iu 61 http://www.dps.gov.al/

213


KAPITULLI II

deleguan pjesa kryesore e shërbimeve publike. Këto institucione nuk kanë asnjë informacion në lidhje me sistemet e manaxhimit mjedisor. Ato ofrojnë shërbime publike jashtë standardeve, duke qenë se edhe këto të fundit pothuajse nuk ekzistojnë, pa u shqetësuar se duhet të parashikojnë edhe masa parandaluese ndaj ndikimeve në mjedis gjatë ofrimit të shërbimeve publike. Në fakt, vëmendja e njësive të qeverisjes vendore fokusohet tek mundësia për të siguruar fonde për investime kapitale si dhe për proceset operacionale dhe të mirëmbajtjes, por nuk mendohet për mënyrën se si shërbimet publike mund të ofrohen në mënyrë më efiçiente dhe me standarde të larta mjedisore. Kjo do të thotë se shpesh harxhohen energji të panevojshme për të siguruar burime që do të nevojiteshin në mënyrë më të kufizuar nëse do të mendohej për efiçiencën e sigurimit të shërbimit. Do të thotë gjithashtu, se duke mos marrë në konsideratë ndikimin në mjedis të mënyrës se si ofrohet një shërbim, dhe akoma më pak kostot e jashtme shtesë që krijohen nga këto ndikime, jo vetëm që vlera totale e ofrimit të shërbimit rritet përtej mundësive të njësisë së qeverisjes vendore për ta ofruar atë, por edhe cilësia e shërbimit ulet ndjeshëm. Njësitë e qeverisjes vendore përdorin energjinë elektrike në ndërtesat e tyre pa u shqetësuar për mënyrën dhe sasinë e konsumit. Nuk ekziston ndonjë politikë për përdorimin efiçient të pajisjeve elektrike apo për të mundësuar instalimin e pajisjeve elektrike me konsum të ulët (efiçient), ose për të rritur izolimin termik në ndërtesa. Në këtë mënyrë pa e kuptuar, njësitë vendore çdo muaj përfundojnë duke paguar fatura të larta të energjisë elektrike, duke reduktuar në këtë mënyrë buxhetin që parashikohet për ofrimin e shërbimeve publike për qytetarët. Kjo reflektohet në mënyrë indirekte tek cilësia e jetës dhe tek cilësia e mjedisit dhe e shëndetit publik. Një burim tjetër, i cili përdoret në mënyrë shumë joefiçiente është uji. Njësitë vendore përdorin ujin për të larë rrugët e qytetit kryesisht gjatë muajve të ngrohtë të vitit, për rreth tre herë në ditë, pa menduar për mënyrën e përdorimit. Nuk kanë asnjë politikë të 214


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

posaçme që të parashikojë këto dy elemente njëkohësisht: larjen e rregulltë të rrugëve dhe përdorimin efiçient të ujit. Për më tepër, ato përdorin ujin e pijshëm për larjen e rrugëve, ndonëse janë të vetëdijshëm për mungesën e ujit për konsum familjar për disa orë në ditë dhe me raste edhe disa javë rresht. Akoma më pak vëmendje i kushtohet faktit se uji është një burim i shtershëm. Manaxhimi i mbetjeve të ngurta dhe pastrimi i qytetit janë disa nga shërbimet kryesore që pjesa më e madhe e njësive të qeverisjes lokale ofrojnë. Aktualisht, shumë njësi të qeverisjes vendore, pavarësisht nëse e kanë kontraktuar shërbimin ose jo, përdorin mjete të amortizuara për grumbullimin, transportin dhe depozitimin final të mbetjeve, duke shkaktuar emetimin e gazeve serë në ajër, me pasoja shumë të rënda për shëndetin e njerëzve (si probleme në rrugët e frymëmarrjes, kancerin në mushkëri,etj,). Përveç problemeve në cilësinë e ajrit dhe pasojave në shëndetin e njerëzve, këto mjete të amortizuara krijojnë kosto shtesë në mirëmbajtje, si pasojë e defekteve të vazhdueshme. Kjo gjë çon në grumbullimin jo të rregullt të mbetjeve dhe për pasojë ato shtojnë burimet e ndotjes në tokë, në ajër dhe në ujë. Emetohen jo vetëm më shumë gaze serë, por ndoten ujërat nëntokësore, dhe përhapen sëmundje si rezultat i pranisë së mbetjeve të ngurta në hapësirat urbane. Fakti që shpesh disa nga pikat e grumbullimit të mbetjeve të ngurta janë të hapura dhe në raste edhe pranë lumenjve apo vijave ujore, është një tjetër faktor që rrit ndikimet negative në shëndet dhe mjedis. Ky faktor shkaktohet nga mungesa e financimit në kontenerë të përshtatshëm për shërbimin, dhe mbi të gjitha, nga modeli jo i saktë i zgjedhur për skemën e grumbullimit të mbetjeve. Gjithashtu, mbetjet depozitohen në fushëgrumbullime jashtë çdo standardi teknik dhe mjedisor (pa shtresa izoluese apo sisteme për grumbullimin e gazeve serë dhe të leksiviateve) dhe ku nuk zbatohet asnjë metodë për trajtimin e tyre. Toka dhe ujërat nëntokësore ndoten vazhdimisht nga depërtimi i leksiviateve, të cilat më pas hyjnë në zinxhirin ushqimor me pasoja të rënda në shëndetin e njërëzve dhe rrezikun e përhapjes së ndonjë sëmundjeje infektive. 215


KAPITULLI II

Ajo që është e rëndësishme të kuptojmë në këtë proces është fakti se nëse një njësi e qeverisjes vendore, apo një organizëm çfarëdo qoftë ai privat apo shtetëror, nëse vendos që të zbatojë sistemet e manaxhimit mjedisor, e gjithë performanca e tij mjedisore do të jetë në objektivin e procesit të planifikimit të sistemeve. Nëse do të marrim një shembull konkret, të një ndërmarrjeje publike (nën administrimin e njësisë vendore), e cila ofron shërbimin e menaxhimit të mbetjeve dhe pastrimit të qytetit, zbatimi i sistemeve të menaxhimit mjedisor nuk do të fokusohej vetëm në këto dy shërbime, por në gjithë strukturën e saj. Ndërmarrja është e ndarë në sektorë të ndryshëm dhe territoret (zonat) ku ajo ushtron veprimtarinë e saj janë disa, dhe për këtë arsye sistemet e manaxhimit mjedisor do të japin kontributin e tyre në të gjitha elementet e saj. Nëse do të flasim për kosto reale përfitimi nga zbatimi i këtyre sistemeve, duhet të kuptojmë që përfitimet mjedisore dhe finaciare do të jenë të prekshme në kohë, pasi edhe filozofia e konceptimit të këtyre sistemeve është e tillë që nuk duhen hedhur hapa të mëdhënj menjehërë, nëse nuk i realizojmë dot. Aktualisht shërbimi i manaxhimit të mbetjeve fokusohet vetëm në grumbullimin e mbetjeve të përziera, transportin e tyre me mjete të amortizuara dhe depozitimin final të tyre në një fushë depozitimi i cili nuk ka asnjë paramatër mjedisor dhe teknik. Objektivat mjedisorë në lidhje me këtë shërbim u fokusuan në këto elemente: • Së pari, në promovimin e një sistemi të grumbullimit të mbetejve me tri kosha, ku mbetjet e riciklueshme do të grumbullohen të ndara nga ato organike apo të tjera, dhe në vendosjen e sistemit të grumbullimit të mbetjeve të riciklueshme me katër kosha në disa shkolla kryesore të qytetit. Ndërkohë në fushëgrumbullimin e mbetjeve u vendos si objektiv, ndërtimi i një stacioni transferimi ku do të ndaheshin mbetjet e riciklueshme sipas 4 kategorive, duke ulur në këtë mënyrë sasinë e mbetjeve që depozitohen në fushëgrumbullim. Objektivi në këtë rast është që në përfundim të zbatimit të ciklit të parë të objektivave, kjo 216


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

si ndërmarrje të ketë arritur të reduktojë 3% të sasisë së mbetjeve që depozitohen në fushëgrumbullim. E gjithë kjo iniciativë do të shoqërohet me një fushatë publicitare për informimin e publikut se si duhet të ndajë mbetjet në shtëpi. • Së dyti, në zëvendësimin e mjeteve të amortizuara teknologjike me mjete të reja. • Së treti, në përpjekjen për të përmirësuar infrastrukturën e fushëgrumbullimit, për të shtyrë jetëgjatësinë e tij sa më shumë, deri në ndërtimin e një landfilli sanitar. Ndoshta nga këta objektiva nuk mund të nxjerrim kosto reale përfitimi (lekë), por arrijmë të kuptojmë që janë ndërmarrë hapa konkretë, të cilët duke u pasuar nga të tjerë në vijim të ciklit, do të japin realisht në fund një kosto konkrete përfitimi. Njësitë e qeverisjes vendore ofrojnë edhe një sërë shërbimesh të tjera publike, analiza e të cilave për kostot dhe përfitimet, si edhe për ndikimet në mjedis dhe shëndet, në mungesë dhe në prani të sistemeve të manaxhimit mjedisor, flet qartë për efiçiencën dhe cilësinë e çdo shërbimi. Manaxhimi publik aktual në Shqipëri nuk bazohet në politika që synojnë realizimin e menjëhershëm dhe të integruar të disa objektivave. Këta objektiva duhet të vendosin në shënjestër njëkohësisht realizimin e shërbimeve cilësore, sigurimin e aksesit të qytetarëve në këto shërbime, efiçiencën financiare të tyre, dhe reduktimin ose zhdukjen e ndikimeve negative në mjedis dhe shëndet të mënyrës se si realizohen shërbimet. Kjo kërkon padyshim zbatimin e metodologjive bashkëkohore, dhe mbi të gjitha, krijimin e njohurive të nevojshme tek ofruesit e shërbimeve, pra tek punonjësit e administratës.

4. Përse dhe si Njësitë e Qeverisjes Vendore duhet të zbatojnë Sistemet e Manaxhimit Mjedisor EMAS-easy Shqiperia është në një proces drejt adoptimit dhe integrimit të praktikave të reja mjedisore si pjesë e Planit Kombëtar për Zbatimin 217


KAPITULLI II

e Marrëveshjes së Stabilizim Asociimit (MSA) dhe promovimit të sistemeve të manaxhimit mjedisor me qëllim përmirësimin e vazhdueshëm të përformancës mjedisore të njësive të qeverisjes vendore është një hap shumë i rëndësishëm. Konsiderohet një hap i rëndësishëm për dy arsye: kontribuon në realizimin e suksesshëm të MSA-së dhe forcon profilin, rolin dhe rezultatin e punës së njësive të qeverisjes vendore, duke çuar kështu një hap përpara reformën e decentralizimit të qeverisjes. Në këtë proces duhet të jemi sa më realistë dhe të kuptojmë faktin që njësitë vendore si vështirësi të parë do të kenë përballjen me konceptin e këtyre sistemeve, i cili do të sillte një revolucion të vërtetë në mënyrën e mendimit dhe të qeverisjes. Si rezultat parashikohen vështirësi në zbatim dhe ndoshta rezultatet e para nuk do të ishin ato të parashikuarat. Në vazhdim, nëse do të tregoheshim më skeptikë, çdo njësi e qeverisjes vendore, me vullnetin e vet, mund të ndërmarrë një iniciativë për vlerësimin e situatës aktuale të institucionit dhe përcaktimin e disa objektivave mjedisorë dhe në momentin që arrihen rezultatet e para pozitive të performancës mjedisore, me shumë mundësi procesi do të përfundojë aty. Por ky proces nuk do t`i sigurojë njësisë vendore një performancë mjedisore të qendrueshme, sepse ai nuk është një cikël i vazhdueshëm. I përshkruar në këtë mënyrë, ai është thjesht një iniciativë e dëshirës së mirë, ku nuk parashikohen procese auditimi për të përmirësuar në vazhdimësi performancën. Një situatë e tillë nuk do të sillte ndonjë përmirësim real të performancës mjedisore. Elementi, i cili do të sillte realisht ndryshim dhe do ta zhvendoste iniciativën nga një vlerësim i performancës mjedisore të një institucioni tek zbatimi i sistemeve të manaxhimit mjedisor, është vazhdueshmëria dhe përmirësimi ciklik. Skemat EMAS-easy janë të formuluara në atë mënyrë që të jenë sa më të thjeshta dhe sa më të kuptueshme dhe që t`i përshtaten sa më mirë strukturës dhe kapaciteteve të njësive të qeverisjes lokale. Këto skema shkojnë përtej strukturës së një standardi ISO. EMAS-easy janë sisteme, të cilat lehtësisht mund të kthehen në një 218


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

pjesë të brendshme të sistemit funksional të njësive të qeverisjes vendore, duke ndërvepruar në mënyrë dinamike me komunitetin dhe mjedisin përreth. EMAS-easy janë strukturuar sipas katër hapave kryesorë. Procesi i zbatimit fillon më një rishikim të situatës aktuale të territoreve ku njësitë vendore ofrojnë shërbimet e tyre, për të përcaktuar se cilat janë pikat e nxehta mjedisore (çështje ku vërehen ndikime të larta dhe negative mjedisore). Në këtë proces rishikimi vlerësohet rëndësia dhe shkalla e ndikimeve mjedisore, dhe në fund përcaktohen objektivat mjedisorë për përmirësimin e performancës së institucionit. Deri në këtë fazë, ky proces mund të kryhet lehtësisht edhe nga vetë njësitë vendore, të cilat në një moment të caktuar mund të vlerësojnë që kanë nevojë të përmirësojnë performancën e tyre nga pikëpamja mjedisore dhe të vendosin disa objektiva. Por këtu lind edhe pyetja se cili është ndryshimi midis sistemeve të manaxhimit mjedisor dhe një vlerësimi të thjeshtë që një institucion mund të ndërmarrë? Pra, përse për njësitë e qeverisjes vendore do të ishte e përshtatshme dhe njëkohësisht e përballueshme të zbatoheshin sisteme të manaxhimit mjedisor? Si fillim, skemat EMAS-easy parashikojnë pjesëmarrjen e punonjësve në procesin e vlerësimit të situatës aktuale të institucionit ose sipas rastit të një drejtorie ose sektori brenda institucionit. Punonjësit japin vlerësimin e tyre në lidhje me performancën mjedisorë të njësisë vendore, i cili në fund do të jetë pjesë e vlerësimit të përgjithshëm. Pas fazës vlerësuese, njësitë e qeverisjes vendore duhet të përcaktojnë objektiva mjedisorë të përballueshëm dhe në përputhje me mundësitë financiare dhe njerëzore për t’i përmbushur ato. Në asnjë mënyrë nuk duhet të përzgjidhen objektiva, të cilët edhe pse mund të jenë shumë domethënës, nuk përputhen me kapacitetin e njësive për t’i realizuar ato. Ky është një element shumë i rëndësishëm për realizueshmërinë dhe qëndrueshmërinë e procesit, duke marrë në konsideratë faktin 219


KAPITULLI II

që pjesa më e madhe e njësive vendore kanë kapacitete të ulëta ose mesatare, si edhe faktin që ato tentojnë të vendosin objektiva ambiciozë nisur nga dëshira e mirë dhe angazhimi. Me pak fjalë, e gjithë filozofia e sistemit konsiston në faktin “fillo ngadalë”, dhe më pas, në kohë, përpiqu të jesh ambicioz duke përcaktuar objektiva të tjerë mjedisorë, gjithmonë në përputhje me kapacitetin ekzistues të njësisë së qeverisjes vendore. Njësitë lokale, duke përcaktuar objektiva mjedisorë dhe duke parashikuar veprime konkrete për realizimin e tyre, kanë “nënshkruar” një angazhim jo vetëm brenda institucionit, por edhe me komunitetin të cilit i ofrojnë shërbimet. Për këtë qëllim hartohet dhe publikohet një dokument i firmosur nga kryetari i njësisë së qeverisjes vendore, i cili quhet “Deklarata Mjedisore”. Dy hapat e tjerë të metodologjisë së zbatimit të EMAS-easy fokusohen në zbatimin e objektivave mjedisorë përmes mbledhjes së informacionit dhe auditimit. Praktikisht, njësitë vendore do të kenë në dispozicion një periudhë kohe të caktuar për të zbatuar objektivat mjedisorë; do të jenë në proces auditimi gjatë zbatimit të objektivave për të identifikuar në kohë nëse ka probleme, në mënyrë që të merren masa korrigjuese, duke siguruar kështu vijueshmërinë e procesit. Më pas, në fund të proçesit të zbatimit të skemave, njësitë vendore i nënshtrohen një auditimi të dytë dhe final ku jepen edhe komentet mbi realizimin e objektivave dhe sa realiste kanë qenë këta objektiva për njësinë vendore. Pas përfundimit të hapit të katërt të ciklit, vjen momenti i verifikimit nga BE. Verifikuesit e BE-së vlerësojnë se si është zhvilluar i gjithë procesi i zbatimit të skemës së sistemeve të menaxhimit mjedisor EMAS-easy. Nëse ata do të vlerësojnë që njësia vendore i ka përmbushur objektivat mjedisorë dhe ka hartuar të gjithë dokumentacionin e nevojshëm sipas kërkesave të metodologjisë EMAS-easy, ata do të certifikojnë këtë institucion me standartin EMAS ISO: 14001. Në faqen zyrtare të Komisionit Evropian për Skemat e Manaxhimit dhe Auditimit Mjedisor (EMAS), do të publikohet, në radhën e organizmave të tjerë që janë certifikuar në të gjithë europën, emri (pikat e kontaktit: 220


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

adresa, nr. tel/ fax, adresa internetit, etj.) i njësisë së qeverisjes vendore të certifikuar me standardin EMAS ISO. Tani për njësinë vendore të certifikuar fillon një ere e re. Ajo do të jetë në kontroll të vazhdueshëm nga verifikuesit e BE-së, të cilët çdo tre vjet do të vlerësojnë progresin e metodologjisë EMAS dhe arritjet e njësisë vendore, duke i dhënë mundësinë që ajo të përcaktojë çdo vit objektiva të rinj mjedisorë dhe të përmirësojë në vazhdimësi performancën mjedisore. Pra për njësitë vendore, zbatimi i sistemeve të manaxhimit mjedisorë, përveçse një angazhim para komunitetit dhe një mënyrë për të ofruar shërbime cilësore dhe me ndikim të reduktuar negativ në mjedis, është në vetvete një angazhim me një organizëm të Bashkimit Europian. Ky angazhim i ndërsjellë vazhdon në kohë dhe shoqërohet me hartime procedurash, zbatime dhe verifikime dhe vlerësime të vazhdueshme. Nëse hedhim një shikim më të thellë në perspektivën e përfitimeve të njësive të qeverisjes vendore nga zbatimi i sistemeve të manaxhimit mjedisor, do të kuptojmë ndikimet e skemës në instrumentet ligjore dhe ekonomike në dispozicion të njësive vendore. Metodologjia EMAS-easy parashikon që gjatë fazës së vlerësimit të situatës aktuale, edhe rishikimin e kuadrit ligjor kombëtar dhe lokal, për të siguruar jo vetëm një përputhje ligjore me Direktivën Europiane, por mbi të gjitha me kuadrin ligjor ekzistues, gjatë përcaktimit të objektivave mjedisorë. Kjo metodologji parashikon gjithashtu hartimin e procedurave për të ulur koston e shërbimit dhe për të përdorur në mënyrë efiçiente burimet natyrore. Për shembull, në manaxhimin e mbetjeve të ngurta kjo do të thotë: mënyra për të ulur sasinë e mbetjeve që grumbullohen dhe dërgohen për trajtimin përfundimtar, dhe përdorim efiçient i energjisë (elektrike, gaz, fosile etj.) dhe ujit gjatë proceseve të grumbullimit dhe trajtimit. Në aspektin ekonomik, zbatimi dhe certifikimi për EMAS-easy është një provë shumë domethënëse që veprimtaritë e njësisë së qeverisjes vendore janë miqësore në lidhje me mjedisin dhe në këtë 221


KAPITULLI II

mënyrë njësia vendore mund të përfitojë lehtësira në marrjen e huave nga bankat apo nga institucione të tjera, të cilat janë shumë të ndjeshme për çështjet mjedisore. Pra, zbatimi i sistemeve të manaxhimit mjedisor, që për hir të së vërtetës kërkon një mendësi të re në ofrimin e shërbimeve, si edhe një orientim të mirë në një realitet ku nuk është e lehtë të vendosësh prioritete, zgjeron mundësitë për bashkëpunim me institucione të tjera të qeverisjes vendore dhe asaj qendrore, si edhe ato private. Në përfundim, nëse njësitë e qeverisjes vendore pranojnë që të zbatojnë metodologjinë EMAS-easy, ato do të kryejnë një proçes transparent me stafin e tyre (pjesëmarrja e punonjësve gjatë fazës së vlerësimit të pikave të nxehta mjedisore) dhe me komunitetin (deklarata mjedisore); ato do të ndryshojnë pozitivisht performancën e tyre mjedisore (vendosja e objektivave mjedisore të realizueshme), duke përmirësuar kështu cilësinë e shërbimeve të ofruara; dhe së fundmi, ato do të mund të certifikohen nga BEja duke “nënshkruar” në këtë mënyrë një angazhim real me një organizëm europian, i cili do të auditojë, verifikojë dhe vlerësojë në kohë arritjet në performancën mjedisore të njësive të qeverisjes vendore.

5. Rekomandime mbi zbatimin e sistemeve të manaxhimit mjedisor në institucionet publike Një nga reformat më të rëndësishmë në Shqipëri gjatë dy dekadave të para të tranzicionit politik dhe social-ekonomik, është reforma e qeverisjes e shoqëruar me një proces të rëndësishëm, decentralizimin. Shqipëria ka zgjedhur një sistem të decentralizuar të qeverisjes, i cili e realizon progresin e vet sipas disa hapave të paracaktuar në politikat dhe ligjet shqiptare, në përputhje me procesin e integrimit drejt Bashkimit Evropian. Pikërisht në përputhje si me decentralizimin, ashtu edhe me procesin e integrimit, njësitë e qeverisjes vendore kanë nisur të hedhin hapa, 222


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

ende modestë, në drejtim të një performance të mirë mjedisore. Njësitë e qeverisjes vendore e realizojnë përformancën mjedisore, duke u përpjekur të mbrojnë mjedisin për aq sa u mundësohet nga ligji për pushtetin vendor, por edhe duke përmirësuar profilin mjedisor të shërbimeve të tyre. Në mungesë të standardeve të posaçme për shërbimet, ne flasim ende për profil mjedisor që në të ardhmen duhet të kthehet në një tërësi standardesh të detyrueshme mjedisore. Por, në ç`moment do të duhet të përpilohen këto standarde dhe kur performanca mjedisore do të konsiderohet një aspekt themelor i proçesit të qeverisjes në përgjithësi? Puna që kryen Ministria e Mjedistit dhe institucionet në varësi të saj, për sa i përket plotësimit të bazës ligjore, përafrimit të legjislacionit me BE-në, hartimit të politikave kombëtare, hartimit të strategjive apo planeve kombëtare që kanë në qendër çështjet mjedisore, është padyshim e rëndësishme madje shumë thelbësore në profilizimin e Shqipërisë si një vend me performancë të lartë mjedisore. Megjithatë, kjo nuk mjafton. Veç punës së kryer në nivel qendror, njësitë e qeverisjes vendore mund të bëhen proaktive dhe të plotësojnë vakumin në tri aspekte: • Në fuqizimin e procesit të decentralizimit për sa i përket mbrojtjes së mjedisit si një shërbim aktualisht i përbashkët. • Në krijimin e standardeve në ofrimin e shërbimeve - nuk ka pse të pritet që këto standarde të krijohen lart dhe të zbatohen poshtë. Përkundrazi, eskperienca lokale mbi cilësinë e shërbimeve e kombinuar me nivelet e ofrimit të shërbimeve në BE, mund të kthehet në forcën kryesore që do të ushqejë bazën ligjore shqiptare mbi standardet, edhe mjedisore, të ofrimit të shërbimeve publike. Për më tepër, kjo do të mundësonte hartimin e standardeve realiste dhe të zbatueshme. • Në përshpejtimin e procesit të integrimit në BE - ky nuk mund të konsiderohet një proces detyrë e qeverisë qendrore. Në fakt, është kërkesë dhe si rezultat detyrë e të gjithë shqiptarëve që njësitë e qeverisjes vendore mund të krijojnë 223


KAPITULLI II

shembujt “e vegjël” pozitivë, që do të na vendosin në një nivel me homologët në sistemin ku duam të integrohemi. Një mënyrë se si institucionet publike në përgjithësi dhe njësitë e qeverisjes vendore në veçanti, mund të kontribuojnë në realizimin e tri aspekteve të përshkruara më lart, është përmes zbatimit të sistemeve të manaxhimit mjedisor në procesin e manaxhimit publik, dhe veçanërisht zbatimin e EMAS-easy. EMAS-easy vjen në vazhdim të eksperiencës ISO-14001, dhe është hartuar me qëllim që standardet dhe performanca mjedisore të bëhen të prekshme dhe të zbatueshme edhe për institucionet publike dhe private, të njohura si SME (ndërmarrje të mesme dhe të vogla). Për më teper, EMAS-easy, pikërisht në përputhje me natyrën e institucioneve publike, shkojnë përtej mureve të institucionit dhe mbulojnë edhe ndërveprimin e institucionit publik me komunitetin. Arsyet konkrete për të cilat ia vlen që njësitë e qeverisjes vendore të përvetësojnë dhe zbatojnë EMAS-easy janë përshkruar më lart në detaje. Megjithatë, sistemet e manaxhimit mjedisor janë ndërtuar mbi baza vullnetare. Pra, asnjë ligj, asnjë rregullore apo dokument strategjik nuk shprehet qartazi mbi zbatimin e sistemeve të manaxhimit mjedisor. Kjo bëhet me qëllim që institucioneve publike t`u jepet mundësia të zgjedhin metodat dhe instrumentet më realiste për të adresuar situatat përkatëse. Megjithatë, ky lloj fleksibiliteti ka edhe anën jopozitive të tij, faktin që institucionet publike dhe veçanërisht njësitë e qeverisjes vendore zgjedhin në kushtet e mungesës së informacionit mbi ekzistencës dhe/ose vlerën apo përfitimet nga zbatimi i sistemeve të manaxhimit mjedisor. Për këtë qëllim, para se të kalojë në hapin e krijimit të një tërësie standardesh mjedisore, Ministria e Mjedisit mund të përfshijë në planin afatmesëm të veprimit në Strategjinë e Mjedisit, një hap mbi zbatimin e sistemeve të manaxhimit mjedisor nga të gjitha institucionet dhe veçanërisht ato publike. Më konkretisht duhet parë se si detyrat e përcaktuara nga Strategjia për këtë qëllim, do të përpilohen për njësitë e qeverisjes vendore. 224


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Gjithashtu, që EMAS të jenë të përvetësueshme dhe të zbatueshme në nivel vendor, do të duhet të krijohet njohuri në lidhje me konceptin, metodologjinë dhe vlerën e EMAS-it për njësitë e qeverisjes vendore. Pra, përse njësitë e qeverisjes vendore duhet të jenë të interesuara për EMAS-in dhe si mund ta zbatojnë atë? Në këtë proces ndërgjegjësimi, por edhe trajnimi, njësitë e qeverisjes vendore do të duhet të kuptojnë se kapacitetet jo të larta financiare dhe njerëzore nuk janë arsye për të mos zbatuar një sistem menaxhimi mjedisor, përkundrazi janë pikënisja. Manaxhimi mjedisor realizon uljen e ndikimit negativ në mjedis, por mbi të gjitha, ndryshon mendësinë tonë në përdorimin e burimeve, pra është instrument për të kaluar nga një paradogmë zhvillimi më pak mjedisore në një tjetër që është më shumë mjedisore, më ekonomike dhe më sociale. Kuptohet se për të nisur procesin e manaxhimit mjedisor, njësia e qeverisjes vendore duhet të vendosë objektiva jo shumë ambiciozë dhe të përballueshëm për momentin e pikënisjes. Është pikërisht auditimi mjedisor dhe përmirësimi i vazhdueshëm që do të mundësojnë vendosjen e objektivave gjithmonë dhe më mjedisorë sa herë që cikli i manaxhimi hyn në një fazë të re. Në mënyrë që manaxhimi mjedisor të bëhet i kërkuar, duhet të krijohen shembuj. Shembujt ekzistojnë në Shqipëri edhe pse në nivel modest. Njohuria e krijuar nga këta shembuj mund të përhapet nga vetë institucioni subjekt i zbatimit të EMAS-easy, por edhe nga Ministria. Ministria e Mjedisit mund të nxisë institucione të tjera në nivel qendror për të zbatuar skema të manaxhimit mjedisor, duke bashkëpunuar me to për metodologjinë dhe duke ofruar ekspertizën në proces. Në periudhën më afatgjatë, duhet të synohet të krijohen dhe të vendosen në ligj standardet mjedisore të ofrimit të shërbimeve publike. Në këtë moment, sistemet e manaxhimit mjedisor, për të cilat do të ishte krijuar eksperienca e nevojshme në zbatim, realisht nuk do të ishin më një qëllim në vetvete, por një instrument praktik për të realizuar standardet dhe për të kontribuar konkretisht në rritjen e cilësisë së jetës në qendrat e banuara shqiptare. 225


KAPITULLI II

6. Referencat http://ec.europa.eu/environment/emas/toolkit/index.htm http://www.dps.gov.al/ Ligji nr. 9870, datë 04.02.2008, “Për standardizimin” Ligji nr. 8652, datë 31.07.2000, “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore”.

226


Energjia dhe Turizmi në Shqipëri: Sfidat për zhvillim të qëndrueshëm mjedisor Luca Jacopo Uberti

1. Përmbledhje Potenciali i zhvillimit të turizmit për të nxitur rritjen ekonomike në Shqipëri, e ka vënë sistemin e energjisë në fokus të debatit politik dhe të diskutimeve të politikave publike. Grupet e shoqërisë civile dhe ato mjedisore kanë vënë në dyshim kapacitetin e sistemit të energjisë për të mbështetur rritjen e sektorit, duke minimizuar njëkohësisht pasojat e padëshiruara dytësore62 të njësive të prodhimit të energjisë (dhe logjistikave përkatëse), mbi mjedisin dhe peizazhin. Infrastruktura e prodhimit të energjisë ndikon në modelet e zhvillimit territorial, si nga ana hapësinore, ashtu edhe ajo ekonomike. Ndaj, autoritetet vendore dhe qendrore të planifikimit hapësinor duhet të hartojnë udhëzime të hollësishme, për t’u siguruar se përcaktimi i vendit të infrastrukturës nuk i vë nën presion të tepërt burimet mjedisore dhe territoriale, të cilat përbëjnë edhe kapitalin e tregjeve të turizmit. Një ndër objektivat e këtij dokumenti është të nisë diskutimin në këtë kuadër për fazat 62 Bëhet fjalë për “externalities” që do të thotë kosto dhe pasoja, të cilat nuk llogariten ose nuk ndihen në mënyrë të drejtpërdrejtë dhe në periudhë afatshkurtër, por kanë një ndikim afatgjatë shumë negativ.

227


KAPITULLI II

përkatëse që duhet të merren parasysh nga autoritetet vendore, me qëllim manaxhimin në mënyrë të efektshme, të barabartë dhe të drejtë, të “ujdive” midis energjisë dhe turizmit. Alternativat e pozicionimit territorial të infrastrukturave të prodhimit të energjisë duhet të vlerësohen përkundër gjendjes aktuale të mjedisit. Ato duhet të synojnë rritjen në maksimum të efiçiencës ekologjike dhe ekonomike urbane dhe rurale. Ato duhet të jenë në raport të drejtë me kapacitetin e sektorit privat, për t’iu përgjigjur pozitivisht dhe për të përfituar nga investimet në infrastrukturë. Së fundi, ato duhet të jenë të ndjeshme ndaj kapaciteteve institucionale vendore dhe qendrore, për të manaxhuar zhvillimin lokal me efikasitet dhe me vëmendjen e duhur ndaj paanshmërisë dhe përgjegjshmërisë. Presionet e planifikimit të energjisë përcaktohen edhe nga rritja e parashikuar e sektorit të turizmit, përderisa prodhimi dhe konsumi i produkteve të turizmit varet nga disponueshmëria e energjisë (kryesisht për transport). Kjo do të thotë se politikëbërësit duhet të shqyrtojnë dhe trajtojnë varësinë nga energjia të tregut të turizmit, me qëllim kundërshtimin e modeleve të prodhimit dhe konsumit të energjisë me bazë karboni. Masat për efiçiencën e energjisë, të përcaktuara për secilin sektor, duhet të shtjellohen së bashku me politikat që synojnë të minimizojnë pasojat dytësore (“externalities”) të karbonit në procesin e furnizimit me energji. Edhe pse politika për klimën është në hapat e parë në Shqipëri, në shumë fusha të politikës po trajtohet gjerësisht shqetësimi për degradimin mjedisor. Gjithsesi, mekanizmat institucionale dhe ligjore, të nevojshme për të siguruar zbatimin dhe përdorimin e këtij parimi, janë shpesh të paefektshme. Kjo mund të përbëjë një rrezik për industrinë e turizmit duke ndikuar negativisht në disponueshmërinë e bazës së burimeve mjedisore. Kështu, është mjaft e nevojshme të ritheksohet shqetësimi për çështjet e politikave ndërsektoriale, për të zbutur presionet e energjisë/turizmit dhe për të rritur në maksimum shlyerjen e investimeve në infrastrukturën publike. Megjithatë, procesi jo i mbyllur i decentralizimit dhe vazhdimësia e mungesës së ekuilibrit 228


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

të pushtetit “neocentralist”, cenojnë aftësinë e administratës vendore për të udhëhequr zhvillimin ekonomik dhe hapësinor në nivel vendor. Për më tepër, kapaciteti shpesh i dobët i lëvizjeve mjedisore për të drejtuar komunitetin të organizohet me efikasitet dhe transparencë, përbën një pengesë për artikulimin politik të zërit të qytetarëve dhe biznesit. Zgjidhja e këtyre sfidave politike gjendet në rritjen e kapacitetit të administratës publike për të planifikuar investimet në infrastrukturë dhe energji në aspekte shumë-dimensionale. Investimet në instrumentet e planifikimit hapësinor, në monitorimin mjedisor dhe në rregulloret për klimën, duhet të shoqërohen me një rishikim të ekuilibrit të brishtë mes pushtetit qendror dhe vendor. Edhe lëvizjet qytetare duhet të rishqyrtojnë strategjitë dhe agjendën e tyre për këto çështje.

2. Hyrje Promovimi i një sistemi të qëndrueshëm të energjisë është thelbësor për arritjen e Synimeve të Kombeve të Bashkuara për Zhvillimin e Mijëvjeçarit63. Ulja e varfërisë dhe rritja ekonomike varen nga aksesi i qëndrueshëm, i barabartë dhe i përballueshëm tek energjia. Megjithatë, në ekonomitë në tranzicion, vazhdimësia e metodave të paefektshme të organizimit të prodhimit shoqëror64 dhe efektiviteti shpesh i dobët i qeverisjes, nënkupton se efektet pozitive të investimeve në energji shpesh nuk kapen prej konsumatorëve apo firmave fundore në zinxhirin e vlerës së tregut të energjisë (Oliveira et al., 1900: 544) – veçanërisht nga segmentet “vulnerabël”65 të shoqërisë dhe segmentet e tregjeve që lindin.

63 MDG – Millenium Development Goals. 64 Social production – Mënyra e organizimit të forcës punëtore për të përshkruar dhe realizuar një model të ri të prodhimit ekonomik, në të cilin energjia krijuese e forcës punëtore nuk organizohet sipas formave tradicionale dhe hierarkike të organizimit të stafit. 65 Të dobëta dhe lehtësisht të cenueshme.

229


KAPITULLI II

Me sektorin e turizmit që përbën 77% të totalit të eksporteve në vitin 2007 dhe me potencialin e konsiderueshëm të këtij sektori për t’u bërë promotor i rritjes, turizmi mbetet një përparësi kryesore e zhvillimit për qeverinë shqiptare. Megjithatë, infrastruktura e dobët, kapaciteti i ulët planifikues dhe zbatues për zhvillimin e integruar të territorit dhe financimi i pakët për manaxhimin e zonave me interes kulturor dhe mjedisor, janë disa nga faktorët që pengojnë rritjen e sektorit të turizmit (RSH, 2008: 82). Sistemi i energjisë, i planifikuar me kujdes, mund të mbështeste biznesin e turizmit, shpesh të dobët nga ana e energjisë, ndërkohë që do të minimizonte “externalities” sociale dhe mjedisore nga gjenerimi i energjisë. Sektori i turizmit mund të kapë përfitimet fundore të investimeve në energji. Megjithatë, për të kapitalizuar përfitime të tilla, ka shumë rëndësi – siç rekomandohet në një raport të fundit ndërkombëtar për rajonin e Ballkanit nga Agjencia Ndërkombëtare e Energjisë – që të “përmirësohet bashkëpunimi ndëradministrativ midis fushave të politikës së energjisë dhe politikave të tjera publike” (IEA, 2008: 152). Ky dokument politikash synon të vendosë një urë në këtë boshllëk bashkërendimi, duke nxitur një diskutim të fushës për energjinë dhe turizmin në Shqipëri66. Ai trajton dy çështje që lidhen me njëra-tjetrën: si duhet të përshtatet planifikimi i territorit për të kontrolluar presionin e burimeve, presion që del në pah në saje të konkurrimit të forcave të zhvillimit të energjisë dhe turizmit; dhe si mund të zbuten “externalities” të karbonit dhe mjedisit, pasoja që rezultojnë nga varësia e turizmit ndaj energjisë me anë të politikës mjedisore dhe veprimit për klimën. Qëllimi kryesor është të rritet kapaciteti i sektorëve të energjisë dhe turizmit, për të nxitur edhe më tej në mënyrë të ndërthurur zhvillimin social dhe ekonomik dhe për të lehtësuar përfshirjen sociale të të varfërve në zona urbane dhe rurale, duke respektuar njëkohësisht vlerën e mbrojtjes së mjedisit. 66 Për një shembull të fundit në kontekstin e të cilit u bë ky diskutim, shih Shamku T., ‘Energjia nga era, parqet eolike në Bilisht e Kryevidh’, Standard, 07.07.2010; fq. 6

230


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Diskutimi ka si qëllim të artikulojë politikën e përgjithshme dhe “negociatat” e planifikimit, si dhe sugjeron strategjitë e mundshme të rregullimit dhe zbutjes. Në mënyrë të veçantë, dokumenti synon të arrijë tre objektiva: 1. Të rrisë ndërgjegjësimin tek rregullatorët, politikëbërësit dhe komuniteti i donatorëve në lidhje me urgjencën e një kuadri ndërsektorial për energjinë dhe turizmin. Ai synon ta arrijë këtë, duke nxitur më shumë diskutime të përqendruara për mënyrën se si fokusimi tek sektori i energjisë mund të mbështesë apo pengojë zhvillimin e bazuar tek turizmi në Shqipëri. 2. Të propozojë një kuadër për politikëbërësit për të kuptuar dhe zgjidhur “ujditë” midis sektorëve të energjisë dhe turizmit dhe të hartojë kështu instrumente specifike planifikimi dhe mjete politike, për të arritur një manaxhim me të efektshëm të çështjeve ndërsektoriale, në nivelin kombëtar dhe vendor. 3. Të identifikojë punë të tjera kërkimore dhe përparësi strategjike për shoqërinë civile në Shqipëri në fushat e energjisë, mjedisit dhe turizmit.

3. Energjia dhe Turizmi: Përcaktimi i Kuadrit Konceptual Nevojat e vazhdueshme për të ndjekur reformën strukturore të sektorit të energjisë dhe për të lehtësuar zhvillimin e turizmit, nxjerrin në pah probleme të vështira koordinimi. Hartimi i përgjigjeve të përshtatshme politike kërkon të kuptohet mirë ndërveprimi i ndërlikuar rastësor midis tregjeve të turizmit dhe sistemit të energjisë. Diagrami 1 jep hartën e kuadrit rastësor, brenda të cilit realizohet ky ndërveprim.

231


KAPITULLI II

Figura 1: Kuadri rastësor brenda të cilit ndërveprojnë tregjet e turizmit me sistemin e energjisë (rreziqet që shoqërojnë këtë ndërveprim jepen në kllapa). Konkurron për

Burimet Territoriale

Konkurron për

(Presioni mbi burimet territoriale)

Sistemi i Energjisë (Infrastruktura dhe emetimet e karbonit)

Ndikon

Mbështet

Tregjet e Turizmit

Rrethi vicioz

Gjendja e Mjedisit

Ndikon

(Degradimi i mjedisit lokal/ngrohja globale)

Nga ana strukturore, sistemi i energjisë lidhet me zhvillimin e tregjeve të turizmit me anë të dy proceseve të dallueshme nga njëri-tjetri. Së pari, kemi çështjen e pretendimeve që konkurrojnë me njëra- tjetrën në lidhje me burimet territoriale dhe natyrore. Zënia e tokës përcakton kufizimet se si mund të përdoren parcelat e tokës. Kjo ndodh për shkak se modelet e përdorimit të tokës kanë ndikime social-ekonomike, kulturore dhe mjedisore tek territori dhe peizazhi. Mënyra e përdorimit ekonomik dhe social të burimeve territoriale kufizon lirinë e pronarëve të këtyre burimeve, duke përcaktuar shkallën e zhvillimit dhe të “marketimit”67 të territorit. Seksioni 3.1 bën një vlerësim të prirjeve aktuale në zhvillimin e energjisë dhe të turizmit në Shqipëri në dritën e planifikimit hapësinor. Diskutimi evidenton përmasat e konfliktit midis infrastrukturës së energjisë dhe asaj të turizmit. Në këtë mënyrë, 67 Reklama dhe promovimi i territorit për të stimuluar zhvillimin e tij.

232


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

ai përcakton pesë kriteret me të cilat do të vlerësohen mundësitë e pozicionimit të infrastrukturës apo opsionet e zhvillimit alternativ turizëm/energji. Po ashtu, shtjellohen edhe mekanizmat e politikave për të manaxhuar “negociatat” dhe jepen edhe rekomandime në Seksionin 6. Së dyti, përderisa zhvillimi i turizmit krijon kapitale nga burimet mjedisore, bregdetare, territoriale dhe, në përgjithësi, natyrore (së bashku me trashëgiminë, dhe asetet etnografike dhe kulturore, e të tjera) – një linjë konflikti midis zhvillimit të turizmit dhe energjisë del në pah edhe në nivelin e ndikimeve mjedisore të mundshme të prodhimit të energjisë – dhe ndikimet që rezultojnë nga degradimi mjedisor në tregun e turizmit. Ndërveprimi i energjisë me turizmin duhet të kuptohet nga pikëpamja strategjike, për të mos dështuar në përcaktimin e kostos e presionit që ushtron rritja e turizmit tek kërkesa për energji dhe tek implikimet e mëpasshme në emetimin e karbonit (Dubois et al., 2006). Kështu, turizmi dhe energjia përfshihen në një rreth vicioz shkak-pasojë: energjia e nevojshme për të prodhuar dhe konsumuar produktet e turizmit (por edhe komoditetet dhe shërbimet e tjera) ka një ndikim afatgjatë pikërisht mbi ato asete mjedisore që industria e turizmit shfrytëzon për të prodhuar shërbime dhe të vjelë përfitime. Në Seksionin 3.2 dhe 3.3 do të shqyrtojmë dhe vlerësojmë sfidat aktuale dhe përpjekjet për të kontrolluar degradimin mjedisor në nivel vendor dhe për të ulur emetimin e karbonit në Shqipëri. Përgjigjet me anë të politikave për degradimin mjedisor dhe nevoja për një strategji të gjithanshme veprimi për klimën që angazhon sektorin e turizmit, jepen si përmbledhje në Seksionin 6. Seksioni 4 dhe 5 japin një analizë të kuadrit institucional dhe civil ku trajtohen të tilla “negociata”. Në këtë pjesë analizohen strukturat e pushtetit që kontribuojnë në zhvillimin vendor territorial dhe në manaxhimin mjedisor, si dhe shpjegohen pasojat negative duke iu referuar çështjeve të mungesës së ekuilibrit midis pushtetit dhe përfaqësimit. Në Seksionin 6 formulohen rekomandimet për përmirësimin e efektivitetit dhe të përgjegjshmërisë së politikës kombëtare dhe vendore për energjinë/turizmin nga aktorët kryesorë. 233


KAPITULLI II

4. Sfidat e Zhvillimit të Energjisë dhe Turizmit: “Negociatat” 4.1 Planifikimi dhe Pozicionimi i Infrastrukturës Zhvillimi i sistemit të energjisë dhe rritja e tregjeve të turizmit përcaktojnë dinamikat ekonomike, shoqërore dhe hapësinore, të cilat ushtronjnë trysni mbi njëra-tjetrën, në nivel vendor dhe kombëtar. Këto trysni përjetohen në nivele të ndryshme, përfshirë modelet e përdorimit të tokës dhe pretendimet e papërputhshme mbi burimet mjedisore të përdorshme si komoditete të shfrytëzueshme, apo si asete natyrore për t’u mbrojtur. Ka jashtëzakonisht rëndësi që të kuptohen drejt këto trysni konfliktuale, nëse shteti synon të vendosë kontroll mbi dinamikat e ndërlikuara që ndërthurin energjinë dhe turizmin dhe të manaxhojë kështu “negociatat” përkatëse – nën dritën e forcave “neocentraliste” nëpërkëmbëse dhe të artikulimit politik shpesh të dobët të nevojave të qytetarëve. Për aq kohë sa infrastruktura e prodhimit të energjisë dhe tregjet e turizmit konkurrojnë për shfrytëzimin e burimeve territoriale/mjedisore, presionet e ndërsjella mund të kuptohen dhe administrohen në nivel të planifikimit hapësinor. Tregjet e turizmit do të zhvillohen natyrshëm aty ku burimet mjedisore dhe territoriale mund të ofrojnë vlerë të shtuar në krijimin e produkteve të turizmit, p.sh., një plazh të virgjër, një qytet me trashëgimi të pasur etj. Kështu, planifikuesi duhet të eliminojë ose zvogëlojë efektet negative që njësitë e prodhimit të energjisë dhe ato industriale mund të kenë tek realizimi i vlerës së turizmit, përmes hartimit të udhëzimeve të hollësishme dhe transparente për përcaktimin e vendit për infrastrukturën e turizmit. Kjo kërkon që të kuptohen presionet e ndërsjella të energjisë/turizmit, si dhe të caktohen kufizimet e duhura për të përcaktuar nëse një territor specifik duhet të krijojë kapitale tek potenciali i gjenerimit të turizmit, ose tek potenciali i gjenerimit të energjisë. Mund të identifikohen pesë faza për të vlerësuar opsionet e zhvillimit alternativ, për të kontrolluar presionet negative të turizmit/ energjisë, si dhe për të manaxhuar me efektivitet debatet e planifikimit hapësinor: 234


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

4.1.1 Historia social-ekonomike dhe statusi mjedisor Historia dhe prirja social-ekonomike e një territori të caktuar dhe statusit të tij mjedisor përcaktojnë nëse avantazhi krahasues gjendet në zhvillimin e turizmit ose në zhvillimin e energjisë. Vendet e ndotura, apo zonat industriale të braktisura mund të kenë nevojë për financime për rigjenerimin e tyre të menjëhershëm nga investitorët dhe komuniteti vendës, me qëllim shpalosjen e vlerës së tyre turistike. Kjo nënkupton se këto vende duhet të parashikohen në pamje të parë si zona të rizhvillimit industrial. Megjithatë, kostot rastësore të moszhvillimit për qëllime fitimi të një ish-zone industriale në kontekstin e një gjeografie më të gjerë të burimeve “rekreative”, mund të jenë më të mëdha se kostot financiare të investimit publik për riparimin e kësaj zone. Në këtë kuptim, ish-zona industriale që ndodhet midis plazhit të Triportit dhe Vlorës, e përcaktuar si Park Energjetik dhe Industrial në vitin 2003 (Bankwatch, 2008: 32), mund të përfshihej me sukses në kuadrin e zhvillimit të turizmit të parashikuar për Shqipërinë e Jugut (Banka Botërore, 2007: 5; PAP/RAC e të tjerë., 2005). Kjo do t’i mundësonte komunitetit të biznesit të shfrytëzonte me përfitim vlerën e shtuar që shoqërohet me krijimin e një vazhdimësie të burimeve mjedisore dhe territoriale që shtrihen nga Laguna e Nartës (tashmë pjesë e investimeve në sektorin e turizmit68 dhe e caktuar si zonë e mbrojtur) deri në jug të Gjirit të Vlorës (pjesë e zonës së mbrojtur, e një parku kombëtar dhe e rezervuar nga Bashkia e Vlorës për zhvillim të orientuar drejt turizmit). Për më tepër, vetë rizhvillimi industrial mund të kërkojë veprime të rëndësishme riparuese. Në Vlorë, vendi i një terminali karburantesh69 në bregdet i përuruar kohët e fundit, u përcaktua si një ‘pikë e nxehtë’ industriale (UNEP, 2000) për shkak të rreziqeve të menjëhershme që paraqiste për mjedisin dhe shëndetin publik. Dekontaminimi70 nga zhiva i ish-Fabrikës së Sodës/PVC që ndodhet 68 Ndër investitorë, mes të tjerëve, janë edhe Vista Group Sh.p.k. dhe Veve Group. 69Administrohet nga Petrolifera Italo-Albanese Sh.a., pjesë e Grupit PIR. 70 Pastrimi nga ndotja

235


KAPITULLI II

në këtë zonë, thithi shumë fonde nga komuniteti i donatorëve të huaj71 (Bankwatch, 2008: 11) dhe pastrimi i pikës së nxehtë industriale të ndotur kimikisht në Porto Romano, një Park Energjetik dhe Industrial i shpallur si i tillë që nga viti 2004, u financua nga Banka Botërore si pjesë e projektit të zhvillimit të bregdetit (Banka Botërore, 2005). Kjo sugjeron se pretendimi për kosto të larta kapitali që duhen për të rigjallëruar një vend të ndotur, nuk mund të përbëjë argumentin e duhur për të kundërshtuar fizibilitetin e zhvillimit alternativ të turizmit. Të vlerësosh kapacitetin e burimeve territoriale për t’i dhënë vlerë ekonomike me anë të zhvillimit të turizmit, ose energjisë kërkon një vlerësim krahasues të kostove të nevojshme për rehabilitim, për ta bërë territorin të përshtatshëm për investime energjie apo turizmi. Më pas, kostot e rehabilitimit duhet të vlerësohen përkundër shlyerjes së pritshme në kontekstin e gjerë ekonomik dhe hapësinor të vendit në fjalë. Një ish-zonë industriale e ndotur, e vendosur nga pikëpamja strategjike në mes të zonave me interes panoramik, çlodhës dhe mjedisor (si plazhi i Triportit), mund të sigurojë të sjellë përfitime më të shpejta dhe më të sigurta sesa rizhvillimi industrial i saj. Nga ana tjetër, kostot e rehabilitimit për zhvillimin industrial ose energjetik mund të jenë më të lehta për t’u mbuluar nga sektori privat. Sektori i turizmit, i polarizuar midis mikro-ndërmarrjeve vendore apo shumëkombësheve të mëdha të turizmit të ndërgjegjshme për rreziqet e marketingut të destinacioneve turistike, mund të mos investojnë në ish-zona industriale, nëse nuk mobilizohen në fillim investime të mëdha publike për rehabilitimin e zonës dhe për vendosjen e infrastrukturës bazë. Ndonëse përfshirja e vlerësimeve të kostove oportune në manaxhimin e terreneve të ndotura mbetet një përparësi, ka një shqetësim që autoritetet e planifikimit, si rezultat i pushtetit të tyre të pamjaftueshëm, ose të dobët për të bërë marrëveshje, mund të lejojnë zhvillimin industrial në zona të gjelbra, duke pasur parasysh kostot e 71 Punimet për rigjenerimin në Vlorë u financuan nga qeveria çeke dhe u kryen nga kompania çeke Geotest. http://www.geotest.cz/engl/azahr.htm

236


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

pakta financiare të rehabilitimit me të cilat do të përballet zhvilluesi, në krahasim me investimet (me fitim nga pikëpamja e biznesit) në një zonë ekuivalente të kontaminuar. Në studimin për caktimin e vendit për termocentralin e KESH-it72, një komponent i Parkut të Vlorës, u përdor një metodologji e automatizuar për të analizuar gjashtë vende të mundshme mbi bazën e një sërë kriteresh zhvillimi. Në këto kritere përfshiheshin kostot e rehabilitimit të terrenit, ku ato vende që kërkonin rehabilitim intensiv merrnin më pak pikë (MWH, 2003: 87; BERZH, 2004: 1). Si rezultat i këtyre rekomandimeve, termocentrali u vendos faktikisht në zonën “Vlora B” (një zonë e gjelbër), përkundër (mes të tjerave) zonës “Vlora A” – një zonë që kërkonte shumë punë me dekontaminimin e zhivës dhe që praktikisht u përdor pjesërisht nga terminali i karburanteve në bregdet (i miratuar më pas). Ky mekanizëm vendimmarrjeje dështoi në përcaktimin e kostos së mundësisë së humbur për zhvillimin alternativ, të shoqëruar me një skenar pa projekt (Bankwatch, 2008). Shqetësimi më i madh është se kostot financiare të rehabilitimit të zonës u lejuan të shpërfillnin kostot (më të larta) sociale dhe mjedisore të shoqëruara me rehabilitimin dhe rizhvillimi e zonave të kontaminuara dhe të rrezikshme nga pikëpamja mjedisore. Ky ishte rasti ku edhe investitori (në këtë rast një ndërmarrje shtetërore që merr rregullisht subvencione shtetërore) mund të kishte toleruar kosto pak më të larta kapitale në shkëmbim të uljes së rreziqeve mjedisore dhe të humbjes së mbulesës së tokës, ndërkohë që do të siguronte të njëjtat shlyerje të investimit.

4.1.2 Efiçienca ekologjike Vlerësimi i avantazheve krahasuese të zhvillimit të energjisë/ turizmit duhet të përcaktojë koston e fitimeve apo humbjeve të ndryshme të efiçiencës ekologjike që mundësitë e planifikimit al72 Ky studim iu dha me kontratë konsulentit Montgomery Watson Harza nga qeveria shqiptare në vitin 2001.

237


KAPITULLI II

ternativ gjenerojnë. Një mënyrë për ta përcaktuar nga ana sasiore efiçiencën ekologjike të një përzierje politikash të caktuara është të llogaritet zona e ndikimit ekologjik73, një masë e zonës bioproduktive (në hektarë) që duhet për të mbajtur një popullatë. Ky variabël vlerëson ekuivalentet e tokës që duhen për të gjeneruar faktorë të mjaftueshëm produktiviteti, për të plotësuar kërkesën për konsum dhe për të asimiluar produktet mbetje. Vlerësimi i efiçiencës ekologjike të infrastrukturës së turizmit dhe energjisë ka rëndësi të madhe, nëse politika dhe planifikimi supozohet se gjenerojnë zhvillim të ndershëm dhe të drejtë. Kjo ndodh sepse pasojat sociale-ekonomike të deficitit ekologjik74 duket se do të mbarten më shumë nga të varfërit. Kur shkelen kufijtë ekologjikë, komunitetet e varfra janë shumë më pak në gjendje të përballojnë krizën e burimeve, duke zbatuar një teknologji më të efektshme mjedisore, apo duke lehtësuar dëmet në ekosistem. (Lee, 2006: 18). Prandaj, kur disponohet kapital publik për shpenzimet në infrastrukturë, duhet të sigurohet efiçienca ekologjike me qëllim që të sigurohet paanshmëria dhe drejtësia e pasojave. Nëse nuk mbështetet nga infrastruktura dhe tregjet e nevojshme kolaterale (transporti publik, energjia e rinovueshme, baza bujqësore etj.), zhvillimi i turizmit ka mundësi të krijojë një barrë për gjurmën ekologjike nëpërmjet mbështetjes tek transporti që emeton karbon – burimi kryesor i emetimeve që lidhen me turizmin (Kelly e të tjerë, 2007: 69) –dhe tek varësia në distanca të mëdha për zinxhirin e furnizimit ushqimor (me konsum të lartë karburanti dhe uji) nga importi (Swilling, 2006: 48). Në Lezhë, përkushtimi i madh i bashkisë ndaj zhvillimit të ekoturizmit (MoL75 et al, 2006: 45) është kombinuar mjaft mirë me një program politikash që synojnë rritjen e prodhimit të agrobiznesit 73 Ecological footprint ose gjurma ekologjike. 74 D.m.th., burimet e padisponueshme të ekosistemit që duhen për të përballuar tejkalimin në prodhim dhe konsum. 75 Bashkia e Lezhës në referenca të këtij artikulli të përkthyer nga anglishtja referohet si “MoL”.

238


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

vendës (PNUD et al, 2005a: 62). Kjo mund të ketë efekte pozitive duke konsoliduar produktivitetin dhe identitetin e operatorëve të sektorit të turizmit edhe më shumë drejt fazave të mëtejshme (PAP/RAC et al, 2005: 208). Për më tepër, organizimi i industrisë së përpunimit ushqimor në një park industrial, procesi i zonimit dhe tenderimit të të cilit është në rrugë e sipër, mund t’i lejojë vetes përfitime modeste të efiçiencës ekologjike, me anë të përmirësimit të aglomeratit të tokës bio-produktive (Jin et al, 2009: 2946), si dhe kursimit të mëpasshëm të mbulimit të tokës për qëllime të tjera ekonomike të lidhura me turizmin. Fitime të tjera mund të realizohen duke hartuar dhe imponuar rregulloret e nevojshme dhe stimujt financiarë, për të mbajtur në nivel vendor aksionet e produktit energjetik të centraleve elektrike të planifikuara me biomasë si dhe të dy mullinjve me erë që do të ndërtohen midis Lezhës dhe Portit të Shëngjinit76. Në planin e tanishëm të biznesit të operatorit, 100% e prodhimit do të eksportohet në Itali me anë të një linje të veçantë interkonjeksioni nënujor. Përmirësimi i mbajtjes së produktit vendor do të mundësonte një rritje të aksioneve të energjisë së rinovueshme në strukturën kryesore vendore të furnizimit me energji si dhe forcimin e kapacitetit prodhues të bizneseve vendore, shpesh të varfra në energji. Përveç kësaj, hapja e mundësive për agrobiznes dhe përpunimin ushqimor mund të sugjerojnë përpjekje të përbashkëta midis bazës vendore të prodhimit dhe furnizimit drejt e në burim të karburantit organik për centralin e planifikuar të biomasës. Evidentimi i zinxhirit të furnizimit do të ofronte një zbutje të varësisë vendore tek importet (kryesisht me transport) si dhe një “gjelbërim” të integruar të zinxhirit vendor të vlerës të energjisë.

76 Investitor është kompania Ital Green Energy Sh.p.k. (Marseglia Group) dhe marrëveshja u nënshkrua në janar të vitit 2009. Projekti, që funksionon jashtë kuadrit koncensionar, është aktualisht në fazën e projektimit dhe përfshin një uzinë biomase 135 MW, dy ferma mullinj me erë për një kapacitet total të instaluar prej 234 MW dhe një linjë (interkonjeksion) nënujore tregtare ndërkombëtare.

239


KAPITULLI II

4.1.3 Nevojat dhe aspiratat vendore dhe kapaciteti i biznesit Për të siguruar se investimet publike në infrastrukturën e energjisë/ turizmit nxisin rritjen e sektorit privat përkatës (Swilling, 2006: 23), në planifikimin vendor dhe përcaktimin e vendit për infrastrukturën duhet të merret parasysh edhe mundësia në nivel vendor për burimet njerëzore, si dhe kapaciteti, aspiratat dhe njohuritë teknike të strukturës ekzistuese të biznesit. Kjo ka shumë rëndësi për të mundësuar pjesëmarrjen e firmave vendëse dhe komunitetin vendor në përfitimet e fazave të mëtejshme të shpenzimeve në infrastrukturën e energjisë (Oliveira et al, 1990) ose për t’iu përgjigjur pozitivisht investimeve publike në shërbimet e rehabilitimit apo në shërbimet e tjera mbështetëse të turizmit. Në Vlorë, në vitin 2001, një delegacion i bizneseve vendore i kishte dërguar një kërkesë Kryeministrit për ngritjen e një parku të industrisë së lehtë në veri të qytetit. Një propozim i ngjashëm për rizhvillimin e zonës së vjetër industriale iu paraqit administratës vendore nga një grup prej 128 drejtuesish të bizneseve vendore në vitin 2007. Në vizionin e komunitetit të biznesit të Vlorës, parku do t’i shërbente sektorit në lindje të turizmit, duke forcuar bazën e prodhimit vendor që në rrënjë. Është argumentuar se autoritetet qendrore të planifikimit hapësinor i kanë përdorur pikëpamjet e komunitetit me qëllim justifikimin politik të përcaktimit të vendit të Parkut Energjetik dhe Industrial të Vlorës në vitin 2003 (Bankwatch, 2008: 28-32). Megjithatë, në kundërshtim me pritshmëritë vendore, impianti i miratuar do të përfshinte, mes të tjerash, edhe një termocentral 98 megavat, një port karburantesh, një terminal logjistik dhe komponentë të tjerë dëmtues për mjedisin77 dhe jo industri të prodhimit dhe përpunimit të ushqimeve. Edhe pse disa nga këto projekte infrastrukture justifikohen në kontekstin e objektivave kombëtarë të politikave energjetike dhe industriale (RSH, 2007: 67), ato nuk arrijnë dot të krijojnë stimujt e 77 Investitorët ishin KESH, Petrolifera Italo-Albanese Sh.a., Zumax AG, Albanian Macedonian Bulgarian Oil Corporation (AMBO).

240


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

duhur për të nxitur firmat vendëse të marrin pjesë financiarisht. Pjesa më e madhe e projekteve financohen nga institucione financiare të huaja dhe vihen në zbatim nga kompani ndërkombëtare. Ajo që është më e rëndësishme është se ato nuk i kushtojnë aspak vëmendje përparësive për investime dhe agjendës së zhvillimit të sektorit privat vendor, që është përqendruar kryesisht në industrinë e lehtë, në shërbime dhe në turizëm. Kjo do të thotë se nevojat, dëshirat dhe kapacitetet e strukturës së biznesit janë margjinalizuar në procesin e përgjithshëm të planifikimit të infrastrukturës, pavarësisht thirrjeve drejtuar qeverisë për të hartuar një kuadër hapësinor dhe politikash dhe me anë të të cilit të mundësojë një kapitalizim me të madh të kapitalit shoqëror dhe njerëzor në nivel vendor. Kuadri i zhdërvjellët dhe përfshirës i planifikimit të territorit duhet të nxjerrë në pah pronësinë vendore (Ligji Nr.1011978), si dhe të synojë rregullimin e dinamikës së tregut vendor dhe të mos imponojë artificialisht një vizion zhvillimi. Një model i tillë do të shërbente edhe për të shkurajuar format nënoptimale të vetërregullimit të tregut dhe kështu, të zbusë linjën e gabimit të zënies formale/ informale të tokës dhe të veprimtarisë ekonomike (Niented, 1998). Kjo vijë gabimi e largon ekonominë vendore nga kanalet formale të planifikimit hapësinor dhe përjetëson kështu anashkalimin e prodhimit dhe të tregjeve vendëse, si dhe mungesën e masave për të përmirësuar kapacitetin rregullator dhe atë të vjeljes së të ardhurave të institucioneve vendore.

4.1.4 Zhvillimi ekonomik dhe ulja e varfërisë në nivel vendor Mundësitë e planifikimit hapësinor dhe të përcaktimit të vendit ku ndërtohet infrastruktura e prodhimit të energjisë, duhet të vlerësohen gjithmonë në kontekstin e një strategjie më të gjerë vendore dhe rajonale për zhvillimin social-ekonomik. Pavarësisht kësaj, nuk 78 Ligji nr. 10119, datë 23.4.2009, “Për planifikimin e territorit”.

241


KAPITULLI II

është e qartë ende nëse praktikat e planifikimit mund formëzojnë me efikasitet sjelljen e tregut dhe të realizojnë ndryshimin social (Adams, 1994: 79). Për një prej tyre, investimi në turizëm, veçanërisht nëse drejtohet ekskluzivisht nga shumëkombëshe të mëdha, mund të riprodhojë modelet ekzistuese të pabarazisë shoqërore, duke përjashtuar popullatën vendëse nga përfitimet. Për më tepër, investimet e drejtpërdrejta të huaja në turizëm mund të imponojnë modele kulturore të aktiviteteve argëtuese dhe të zhvillimit mundësisht të ndryshme me identitetet vendore (Mowforth et al., 2003: 44). Nga ana tjetër, energjia është një industri që kërkon pak krah pune dhe ofron shumë pak për të zbutur varfërinë me anë të krijimit të vendeve të reja të punës. Si për t’i keqësuar gjërat, ndotja e kapitalit të energjisë mund t’i ngarkojë ekonomisë vendore një barrë mjedisore, ndërkohë që ende nuk zgjidhen çështjet e mungesës së energjisë në nivel vendor; aq më tepër fakti që produkti shpërndahet në gjithë vendin, pa menduar fare për rajonin që mbart barrën më të madhe mjedisore, duke strehuar një njësi prodhimi të kësaj energjie. Këto konsiderata nxjerrin në pah vazhdimisht nevojën për të kryer analiza të gjithanshme kosto-përfitime, për të përcaktuar nëse vëmendja ndaj zhvillimit të energjisë dhe industrisë, përkundër asaj tek sektori i turizmit, do të mund të krijojë përfitime neto shoqërore-ekonomike për banorët vendës. Ndonëse në Vlorë një vlerësim i tillë nuk u krye në mënyrë transparente – nga ku dalin pyetje mjaft të rëndësishme në lidhje me përfshirjen e mundshme social-ekonomike të shtresës së varfër të popullsisë – planifikimi për Parkun Industrial dhe Energjetik të Durrësit u mbështet nga vlerësime të gjithanshme për ndikimin social dhe mjedisor.79 Potenciali i Durrësit për rritje të mëtejshme të turizmit është kryesisht i kufizuar, ndaj edhe bashkia në rendin e saj të ditës ka si fokus 79 Për Parkun Industrial të Durrësit u krye një Vlerësim i gjithanshëm i Ndikimit në Mjedis nga firma britanike e konsulencës Landell Mills në vitin 2008. Për Parkun e Vlorës, si një i tërë, nuk u krye asnjë vlerësim i tillë, por vetëm për disa komponentë të caktuar të tij (Bankwatch, 2008). Kjo është për t’u habitur po të kemi parasysh ndikimet e mëdha ekonomike, shoqërore dhe mjedisore që ka Parku në mjedisin dhe ekonominë vendore.

242


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

konsolidimin e sektorit ekzistues, rritjen e zërit të saj në procesin e vendimmarrjes, përmirësimin e infrastrukturës urbane, përmirësimin e profilit mjedisor të qytetit dhe nxitjen e marketingut të Durrësit si destinacion në krahasim me zgjerimin e sektorit të turizmit (PNUD et al., 2005b; Ministria e Mbrojtjes et al, 2006). Për më tepër, korridori Tiranë-Durrës, si një aglomerat me rritje të shpejtë, pritet të drejtojë bazën e prodhimit kombëtar, nga prodhimi tek logjistika. Kështu, Parku do të funksiononte në këtë kontekst dhe do të krijonte më shumë mundësi punësimi, sesa industria tashmë e ngopur e turizmit bregdetar (Landell Mills, 2008).

4.1.5 Kapaciteti i drejtuesve dhe administratës vendore Së fundi, planifikimi i hapësirës duhet të përcaktojë faktorët dhe të vlerësojë nivelet e ndryshme të kapacitetit drejtues që duhet të sigurojë administrata vendore për të garantuar suksesin e investimit në infrastrukturë. Parqet e mëdha industriale dhe energjetike zakonisht rregullohen (në aspektin hapësinor, ekonomik dhe fiskal) nga institucionet e nivelit qendror, ndërkohë që zhvillimi i turizmit vendor dhe ekoturizmit pengohet kryesisht nga kapaciteti i administratës vendore për të vënë në zbatim rregulloret e këtij sektori (nga akreditimi i hoteleve deri tek standardet e cilësisë për ujin dhe ushqimin), për të administruar me efektivitet planifikimin urban, si dhe për të ofruar transport efikas dhe infrastrukturë për shërbimet publike (drita, ujë, kanalizime, gjelbërim). Në këtë prizëm, investimi në ngritjen e kapacitetit në nivel bashkie duhet të kuptohet edhe si një mënyrë për t’i mundësuar administratës vendore të ushtrojë më shumë kontroll mbi zhvillimin e turizmit dhe ekoturizmit. Në fakt, ndërhyrjet e mëparshme të komunitetit të donatorëve të huaj në sektorin e turizmit80 janë kritikuar sepse kanë ecur me një ritëm më të shpejtë sesa kapaciteti 80 P.sh, Plani i Manaxhimit të Zonës Bregdetare Shqiptare 1995-1996 i Bankës Botërore/ METAP (Banka Botërore, 2002: 2).

243


KAPITULLI II

zbatues i institucioneve shqiptare (PAP/RAC e të tjerë, 2005). Për këtë arsye, skenarët e mundshëm të investimeve në të ardhmen duhet të vlerësohen edhe duke marrë në konsideratë kapacitetin e organeve përkatëse për të ruajtur kontrollin dhe për të pasur pronësinë mbi format e zhvillimit të hapësirës të fokusuar në turizëm ose në energji.

4.2 Degradimi mjedisor Ekonomitë e prodhimit të energjisë dhe të turizmit ndërveprojnë duke konkurruar për burimet e pamjaftueshme mjedisore dhe territoriale, por degradimi i mjedisit vendor i krijuar nga sektori i energjisë mund të ndikojë mjaft negativisht në realizueshmërinë e prodhimit dhe konsumimit të produkteve të turizmit (madje edhe anasjelltas). Prandaj, analiza për planifikimin e “ujdive” midis zhvillimit të energjisë dhe turizmit, jo vetëm që duhet të marrë parasysh efikasitetin e përgjithshëm ekologjik të skenarëve alternativë të zhvillimit (siç diskutohet në Seksionin 3.1.2), por edhe ndikimin vendor të veprimtarive të ndryshme ekonomike në cilësinë e mjedisit. Duke pasur parasysh se strategjia aktuale e energjisë fokusohet në arritjen e sigurimit të energjisë me anë të një ngarkese minimale të vazhdueshme për energji të prodhuar me karburant fosil (IEA, 2008: 135), shqetësimi për degradimin e mjedisit duhet të nxisë përqendrimin në pakësimin e rreziqeve të derdhjes së karburanteve, të cilat shoqërojnë procesin e trajtimit të produktit të karburantit në zonat bregdetare. Këto të fundit pritet të rriten, si rezultat i rritjes së kërkesës nga termocentralet e reja dhe ato në proces planifikimi. Në këtë kontekst, ndërtimi i dy terminaleve të reja bregdetare në Porto Romano dhe Vlorë do të sjellë përfitimet modeste për efikasitetin mjedisor, përderisa shkarkimi i karburantit administrohet me standarde të dobëta mjedisore ose larg bregut, në det të hapur, ose brenda porteve tregtare të Shëngjinit, Durrësit apo Vlorës. Me op244


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

eratorin e terminalit të Vlorës, si operatori i vetëm në Gjirin e Vlorës (Ligji Nr. 9231, Neni 8) si dhe me legjislacionin mjedisor që me efektivitet ndalon ngarkimin e karburanteve në det të hapur (Ligji Nr. 9055, Neni 194, 3b), rreziqet nga derdhja e karburantit mund të ulen më mënyrë të konsiderueshme – dhe rrjedhimisht edhe rreziqet për degradimin mjedisor në nivel vendor. Kjo ka rëndësi për zhvillimin e turizmit, përderisa niveli historikisht i lartë i ndotjes në Vlorë dhe Shëngjin (UNEP [PMKB], 2003: 13) rrezikon ekosistemet e lagunave vendore të caktuara si rezerva natyrore dhe derdhje të tjera karburanti nuk bëjnë gjë tjetër veçse rrisin ndotjen tashmë të lartë të ujit. Duke pasur parasysh kuadrin e politikave që po ecën përpara në përfshirjen objektivave për uljen e rreziqeve nga derdhjet, nuk është ende e qartë se mbi ç’baza do ta justifikojë KESH prokurimin e karburantit për termocentralin e Vlorës nga një anije-cisternë në det të hapur, në vend që të përdorte terminalin pranë në bregdet. Dihet që cisterna parashikohet të paraqesë rreziqe të mëdha të paneglizhueshme të derdhjeve të karburanteve (MM, 2003: 78; BERZH, 2004: 6). Është e besueshme se ndërtimi i impiantit ishte si rezultat i studimeve të pakujdesshme mjedisore dhe teknike gjatë fazës së planifikimit (Bankwatch, 2008: 8). Vlerësimi i parë për ndikimin në mjedis nuk përfshiu një analizë të ndikimit të impiantit në mjedis dhe u mbështet tek disponueshmëria e cisternave të vendosura pranë që i përkisnin ish-rafinerisë shtetërore ARMO. Kjo e fundit u hoq më vonë për arsye teknike; për më tepër, u argumentua se një ndërmarrje publike si KESH për prokurimin e karburantit nuk mund të mbështetej në terminalin bregdetar (depozitat po pranë tij) të administruar nga firma private. Megjithatë, me një mundësi më të sigurt prokurimi të gatshme, si dhe me një ndërgjegjësim në rritje të degradimit mjedisor të lidhur me derdhjen e karburanteve, është shumë pak të diskutosh nëse KESH duhej të investonte në një çisternë, le pastaj të operonte impiantin, duke injoruar rreziqet e derdhjeve. Për më tepër, ligji rezervon të drejtën ekskluzive të terminaleve bregdetare për të realizuar shkarkimin e karburanteve në Gjirin e Vlorës vetëm nëse një termocentral “i madh” do të ndërtohej në Gji (Ligji 245


KAPITULLI II

Nr. 9231, Neni 8/2). Me një kapacitet të instaluar prej 98 megavat, termocentrali i KESH-it zor se mund të kualifikohet si TEC81. Kjo do të thotë se përveç se është një politikë e keqe mjedisore, vendimi i KESH-it për të operuar prokurimin e karburantit në det të hapur mund të jetë edhe i paligjshëm. Ky shembull sugjeron se ndërkohë që po kristalizohet perspektiva për degradimin e mjedisit vendor, në kuadrin politik dhe normativ mungon ende vazhdimësia në zbatimin e tij. Po ashtu, rreziku i degradimit të mjedisit vendor si një pengesë për zhvillimin e turizmit shpesh nuk evidentohet si i tillë në strategjitë rajonale dhe vendore (PNUD et al., 2005b: 76-78). Si rezultat, hartuesit e politikave për zhvillimin e turizmit nuk arrijnë të përfshijnë plane zbutjeje që të synojnë pakësimin e trysnive negative të degradimit mjedisor. Nga ana tjetër, rehabilitimi mjedisor nuk po kuptohet qartësisht si një përparësi strategjike për sektorin e turizmit, duke rrezikuar në një farë mënyre edhe mbështetjen e domosdoshme nga komuniteti i biznesit turistik.

4.3 Energjia, turizmi dhe ndryshimi i klimës Tregjet e turizmit vënë kapital nga burimet mjedisore dhe klimatike për të prodhuar dhe shitur produkte turistike. Përmes mbështetjes së tyre faktike në sistemin e energjisë (kryesisht për transportin e udhëtarëve), prodhimi dhe marketingu i produkteve të turizmit gjeneron efekte anësore në formën e emetimeve të karbonit në shkallë globale – përtej ndikimeve mjedisore në vend. Edhe pse efektet e mundshme të ndryshimit të klimës nga njeriu ende nuk po kuptohen ashtu siç duhet (Dubois et al., 2006), është mëse e qartë se tregu i turizmit nuk mbështetet në forcat e veta: konsumimi i produktit mund të minojë edhe më tej prodhimin. Mund të ketë “në thelb, “makineri që prodhojnë efekte dytësore”, që synojnë t’i heqin kostot [e tyre] të vërteta (mjedisore)” – disa nga të cilat duket se janë afatgjata – “nga bilancet financiare” (Storm, 2009: 1017). 81 Kapaciteti i instaluar i termocentralit të planifikuar ENEL në Porto Romano është 1600 MW.

246


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Në këtë kuptim, Strategjia Kombëtare e Turizmit pranon se pa përpjekje agresive, të cilat sigurojnë qëndrueshmërinë e burimeve natyrore dhe kulturore, Shqipëria nuk do të mund të sigurojë në treg një vend të përshtatshëm për të thithur turistë (RoA. 2007b: 15). Megjithatë, në Shqipëri nuk janë hartuar apo në fuqi plane veprimi për adresimin e ndryshimeve klimatike (IEA, 2008: 154). Gjithashtu, nuk është hartuar ndonjë strategji minimizimi, përmes së cilës të trajtohet varësia e sektorit të turizmit nga karboni (në Shqipëri, transporti jep 53% të emetimeve të karbonit). Si rrjedhojë, nuk është krijuar ndonjë kuadër rregullator apo investimesh, i cili të promovojë prodhim dhe konsum me emetime te ulëta karboni në sektorin e turizmit. Sektorit të turizmit shqiptar duket se do t’i duhet të paguajë haraçin e ekonomisë që emeton karbon, me anë të efekteve klimatike të ngrohjes globale dhe, në terma afatshkurtra, me hyrjen në fuqi të rregulloreve europiane të pakësimit të karbonit me përafrimin e Shqipërisë në BE. Së pari, ndryshueshmëria e klimës në Shqipëri ka treguar se ajo ka një ndikim të madh në rezervat ujore dhe rrjedhimisht në sektorin energjetik që varet aq shumë nga uji (OKB Shqipëri, 2007: 20). Së dyti, edhe pse Shqipëria, si vend jo anëtar i Shtojcës 1, do të ketë një status të veçantë brenda politikës së BE-së për klimën dhe nuk është e detyruar të përmbushë objektivat e uljes së emetimeve të karbonit, ajo do të futet automatikisht në zonën e BEsë të Skemës së Shkëmbimit të Karbonit, ashtu si edhe dy vendet jo anëtare të Shtojcës 1, vende të cilat iu bashkuan BE-së në vitin 200482 (RoM, 2006). Ka mundësi që çmimet e larta të karbonit, të shoqëruara me varësinë e Shqipërisë ndaj importit të karburanteve mund të ndikojnë në rritjen e çmimeve për një sërë mallrash (Hill, 2006), duke ndikuar kështu në konkurrueshmërinë e produkteve të turizmit të Shqipërisë. Kjo nxjerr në pah nevojën për një plan të plotë përshtatjeje për t’i mundësuar tregjet e turizmit të kalojnë në procese më pak ndotëse prodhimi dhe konsumi – duke filluar që nga infrastruktura e transportit – me qëllim zbutjen e ndikimit të 82 Malta dhe Qipro

247


KAPITULLI II

mundshëm ndaj rritjes së çmimit të produkteve të karburantit për shkak të rregulloreve të karbonit. Në aspektin e furnizimit me energji, rritja e stokut të kapitalit ndotës të energjisë, e nxitur edhe nga investimet e kompanive të shënuara në Shtojcën 1 në rajone pa mbulesa karboni, mund të komprometojë kapacitetin e Shqipërisë për të realizuar qëllimet e saj në pakësimin e emetimit të karbonit, ndërkohë që ekonomitë në zhvillim dhe në tranzicion do të ecin më përpara në politikat e zbutjes së ndryshimit të klimës (Muhovic-Dorsner, 2005: 243). Nga perspektiva e veprimit global për klimën, vonesa dritëshkurtër apo mungesa e largpamësisë në angazhimin ndaj veprimeve ndërkombëtare dhe kombëtare për klimën nga ana e ekonomive në tranzicion, mund të rrisë koston e përgjithshme të përshtatjes së klimës, mund të pengojë hyrjen e teknologjisë së rinovueshme, si dhe mund të rrisë efektet e rrjedhjes së karbonit, ndërkohë që kapitali i vjetër ndotës i energjisë rivendoset në botën e vendeve në zhvillim (Bosetti et al, 2009; Hill, 2006). Investimi sa më herët në një strukturë të qëndrueshme rregullatore për të mbajtur investimet e drejtpërdrejta të huaja në infrastrukturë ndotëse energjie, nxitja e investimeve në teknologji të rinovueshme dhe mbajtja e një përqindjeje të madhe të prodhimit nga termocentralet me pronësi të huaj, duhet të kthehet në përparësi nëse Shqipëria nuk do që të humbasë nga marrëveshjet ndërkombëtare për klimën. Kanalizimi i perspektivës së ndryshimit të klimës në politikat e energjisë duhet të përfshijë veprime si nga ana e kërkesës – aty ku energjia mbështet tregjet e turizmit (mes të tjerave) – ashtu edhe nga ana e ofertës, duke krijuar stimuj për një përzierje të karburanteve me burimet e rinovueshme.

4.3.1 Strategjitë e zbutjes në segmentin e kërkesës Në Shqipëri planifikimi i energjisë mbetet kryesisht i drejtuar nga kërkesa dhe i orientuar nga oferta. Janë parashikuar mod248


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

elet e ardhshme të kërkesës për energji (të drejtuar nga kërkesa) dhe janë planifikuar përshtatjet nga ana e furnitorit (të orientuar nga oferta), pavarësisht përkushtimit të shprehur qartazi për programet e efiçiencës së energjisë (RSH, 2007a; Oliveira et al., 1990). Nëse duam të arrijmë qëndrueshmëri nëpërmjet prishjes së rrethit vicioz turizëm/energji, planifikimi i politikave duhet të drejtohet nga oferta dhe të orientohet nga kërkesa. Investimet dhe rregulloret duhet të drejtohen nga nevoja për të kaluar në një përzierje karburantesh me karbon të ulët (të drejtuar nga oferta) (shih 3.3.2) dhe përshtatjet duhet të bëhen ashtu si përdoret dhe konsumohet energjia (e orientuar nga kërkesa). Nga ana tjetër, kjo do të thotë mundësimin e kërkesës së fshehtë, d.m.th., të ofrohen mekanizma për të favorizuar fushat e prodhimtarisë së ulët të ekonomisë, të cilat, duke pasur parasysh zhvillimin e ulët të tregut, informalitetin e tregut të punës, dhe deficitin e infrastrukturës, mund të vendosen aq keq sa të mos kenë mundësi të përfitojnë nga investimet e mëdha të energjisë. Turizmi rural, i parashikuar si promotor i mundshëm i zhvillimit social-ekonomik në fshat, është një treg i tillë margjinal, aksesi i të cilit në energjinë me efiçiencë mjedisore duhet parë si përparësi, me qëllim fuqizimin e rritjes së tij, si dhe për të siguruar qëndrueshmërinë e tij ekologjike (RSH, 2007a: 12; Hall, 2000: 40). Në aspektin tjetër, është e nevojshme të formëzohet kërkesa, d.m.th., të krijohen stimuj për ndryshimin strukturor në mënyrën si konsumohet energjia, duke nxitur skema të financueshme të efiçiencës së energjisë. Shteti duhet të veprojë si ndërmjetës midis konsumatorëve të produktit të turizmit dhe ofertuesve, me synim shpërbërjen e rrethit vicioz energji/turizëm. Kjo përfshin financimin e efiçiencës së energjisë për veprimtari të caktuara turistike ku konsumohet shumë energjia elektrike, angazhimin e sektorit privat vendës dhe ngritjen e ndërgjegjësimit tek aktorët kryesorë të turizmit (IEA, 2008: 153). Aktualisht, Programi Kombëtar i Efiçiencës së Energjisë, i parashikuar sipas Ligjit Nr. 9379, përcakton një kuadër për ta arritur këtë, duke ngritur kompetenca institucionale 249


KAPITULLI II

dhe duke hartuar mjetet e duhura për të. Më kryesorja, programi nuk arrin dot të përfshijë në mënyrë kuptimplote pushtetin vendor në përpilimin e të dhënave dhe hartimin e përgjigjes përkatëse për sfidat e efiçiencës së energjisë. Kjo mund të pengojë shtjellimin e politikave për efiçiencën e energjisë dhe përkthimin e tyre në veprime dhe përfitime konkrete në terren. Në të njëjtën linjë, nëpërmjet Strategjisë së Sektorit të Energjisë janë evidentuar kryesisht masa për efiçiencën sipas sektorëve (për sektorin e shërbimit, industrisë, etj.). Deri në 2015 parashikohet një kursim i mundshëm prej 22% në konsumin e përgjithshëm (RSH, 2007a: 85). Edhe pse në parim kjo rezulton në kursime të konsiderueshme në kostot e karbonit dhe kapitalit për investime në prodhimin e energjisë, në praktikë përfitimet nga efiçienca nuk mund të realizohen nëse nuk planifikohen me detaje masa dhe plane veprimi për secilin sektor, për të mundësuar që sektorë të caktuar (përfshirë këtu edhe turizmin) të përshtaten ndaj kërkesave për efiçiencën e energjisë. Për më tepër, nuk ka dispozita për të dekurajuar nëntregjet turistike me efiçiencë të ulët mjedisore, me anë të kuadrit rregullator dhe fiskal. Fakti se turizmi masiv bregdetar, ashtu edhe nënsektorët përkatës ekologjikë janë ende në fazat e para në Shqipëri, mund të përbëjë një përparësi për zbatimin e masave të sistemit për përmirësimin e qëndrueshmërisë mjedisore të turizmit me anë të politikave të orientuara nga kërkesa.

4.3.2 Strategjitë e zbutjes nga ana e ofertës Për t’u siguruar se infrastruktura publike përmbush nevojën për performancë të lartë mjedisore në sektorin e turizmit, njësitë e pushtetit vendor dhe operatorët privatë duhet të njohin pjesën e tyre në përpjekjet mbarëkombëtare drejt ngritjes së një sistemi energjetik pa karbon në segmentin fundor të prodhimit. Me energjinë hidrike që zë 20% të Furnizimit Kryesor Total me Energji të Shqipërisë dhe në vitn 2005 96% të përzierjes së energjisë 250


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

elektrike (IEA, 2008: 149), energjia hidrike e Shqipërisë konsiderohet me të drejtë si shtylla kurrizore e prodhimit të energjisë. Për më tepër, Strategjia e Sektorit të Energjisë parashikon një synim për të rritur përqindjen e energjisë së rinovueshme në rreth 40% të furnizimit kryesor total me energji në vitin 2020 (RSH, 2007a: 102). Prandaj, fakti se pjesa dërrmuese e barrës së karbonit nga tregjet e turizmit vjen nga transporti, sugjeron se varësia e sektorit të turizmit nga karburet mund të jetë e pandjeshme ndaj depërtimit të mëtejshëm të energjisë së rinovueshme në sektorin elektrik. Të paktën, kjo vërtetohet nëse nuk vendosen mekanizma që transporti i udhëtarëve të mbështetet më shumë në burimet dytësore të rinovueshme83. Masat nga ana e kërkesës për rritjen e efiçiencës së karburanteve në sektorin e transportit (RSH, 2007a: 81), duhet të shoqërohen nga një shfrytëzim i më shumë mekanizmave për të prezantuar automjetet elektrike apo ato që funksionojnë me metan/LGP, veçanërisht në kontekstin e transportit publik si dhe në investimet e pushtetit vendor për transport në vendet turistike (Kelly et al., 2007). Kjo do të ndihmonte të kontrollohej jo vetëm sa energji përdoret, por edhe si konsumohet energjia, d.m.th., me anë të makinave ndotëse me naftë, apo me anë të makinave elektrike pa karbon. Duke pasur parasysh përdorimin e madh të ngrohjes së ujit me energji diellore në sektorin e hotelerisë (PNUD, 2008: 10), në programet aktuale të zhvillimit duhet të shqyrtohen edhe masat për sektorin e turizmit për të rritur kalimin nga energjia elektrike në atë të rinovueshme për vende të caktuara turistike84. Politika strukturore e ofertës duhet medoemos të përqendrohet në infrastrukturën jetëgjatë të energjisë që përcakton se si prodhohet energjia. Minimizimi i kostove të karbonit për prodhimin e energjisë elektrike duhet të mbetet kështu një përparësi, veçanërisht duke pasur parasysh krizën e energjisë që po kalon Shqipëria dhe nevojat logjike për të siguruar energjinë me anë të diversifi83 Të tilla si energjia elektrike e prodhuar nga burime jofosile. 84 Programi i PNUD-it i kryer nën Nismën Globale për Forcimin dhe Transformimin e Tregut të Ngrohjes së Ujit me Energji Diellore të UNDEP/UNEP/GEF.

251


KAPITULLI II

kimit të burimeve (RSH, 2007a: 72). Në këtë kuptim, nevoja për të hartuar dhe zbatuar një politikë ndërsektoriale për ndryshimin e klimës, duhet të kalojë nga shqyrtimi i politikave më të sakta të uljes së karbonit, përfshirë këtu politikat e drejtpërdrejta, caktimin e çmimit të karbonit (me anë të një sistemi tregtimi sipas çmimit të tregut apo tatimit të karbonit) dhe skemave të subvencionit (“tarifa mbështetëse) (Economist, 2009: 12). Qeveria shqiptare ka hartuar aktualisht dy instrumente për të nxitur investimet në energjinë e rinovueshme: tarifat e garantuara për hidrocentralet e vogla dhe mekanizmin mbyll-e-tregto/të bazuar në rregullore hibride për energjinë e rinovueshme. E para ofron një tarifë të subvencionuar prej 0.057 Euro për kilovat/orë dhe marrëveshje për blerje të garantuar për investitorët e hidrocentraleve të vogla (IEA, 2008: 151). Problemi me këtë mekanizëm është se skemat më tërheqëse financiare me certifikatë të gjelbër nga vendet fqinje të BEsë, së bashku me krijimin e linjave tregtare ndërkombëtare të interkonjeksionit në të ardhmen), mund t’i bëjnë prodhuesit e pavarur të hidrocentraleve të vogla ta shesin produktin e tyre jashtë shtetit. Po aq problematike është edhe skema e hibridit, ku prodhuesit e energjisë me një kapacitet të instaluar më të madh se 100 megavat janë të detyruar të prodhojnë energjinë elektrike nga burime të rinovueshme jo më pak se 2% të produktit total që prodhojnë nga burimet e tjera (komponenti i bazuar në rregullore). Megjithatë, ata mund t’i përmbushin detyrimet e tyre duke blerë sasinë e kërkuar të energjisë elektrike nga instalimet e rinovueshme në formën e një certifikate të gjelbër të lëshuar nga Enti Rregullator i Energjisë (komponenti mbyll-e-tregto) (Ligji Nr.9072, Neni 39.1-2). Me këtë sistem, ku “të mbyllesh dhe tregtohesh” nuk janë ndihma financiare për emetimin e karbonit por detyrime të energjisë së rinovueshme, TEC-it të KESH-it në Vlorë (98 megavat) nuk do t’i duhet të blejë certifikata të gjelbra. Kjo sugjeron se – edhe pse TEC-i i Vlorës konsiderohet si central ‘i vogël’ – 100 megavat është një prag relativisht i lartë. Me TEC-in e Fierit (60 megavat) që operon me 7-12% të kapacitetit të emrit (IEA, 2008: 144), dhe pa instalime 252


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

të tjera të energjisë elektrike me karburante fosilesh, asnjë njësi aktuale e prodhimit të energjisë nuk është subjekt i këtij mekanizmi. Për më tepër, duke vijuar edhe me argumentin se çmimet aktuale të karbonit janë shumë larg nga niveli që duhet për të arritur stabilizimin e dëshiruar të klimës (ose të paktën efektin e dëshiruar në treg) (Markandya, 2009: 1148), vlera totale e tregut të certifikatës së gjelbër, d.m.th., 2% e vlerës së prodhimit total të energjisë elektrike, mund të mos ofrojë faktikisht një stimul të vërtetë për kompanitë e energjisë së rinovueshme për të investuar në Shqipëri, për shkak të forcave më të mëdha të tregut. Nga ana tjetër, ngritja e përqindjes së detyruar për burimet e rinovueshme në nivele jomargjinale mund të nxisë disavantazhin që shoqëron kontrollin e emetimit të karbonit me anë të rregullores së drejtpërdrejtë (Storm, 2009), e cila në përgjithësi nuk arrin t’u ofrojë lojtarëve të tregut stimuj të përshtatshëm ekonomikë, apo fleksibilitetin e nevojshëm për depërtimin e teknologjisë së rinovueshme. Efektiviteti i këtij sistemi duhet të vlerësohet edhe në lidhje me projektin aktualisht në bisedime e sipër për termocentralin me qymyr të Porto Romanos. Me një kapacitet të instaluar prej 1600 megavat (ENEL e të tjerë, 2008) ose 107% të kapacitetit total të instaluar në Shqipëri në vitin 2005, kjo e fundit është caktuar të jetë emetuesi kryesor i karbonit në rang vendi. Më shumë se fakti që zgjedhja e qymyrit si lëndë djegëse duket vetvetiu në kundërshtim me udhëzimet e strategjisë së energjisë (Ekolëvizja, 2009: 3; RSH, 2007a: 89), çështja që ngre shqetësime është nëse Shqipëria do të jetë në gjendje të hartojë një politikë për klimën, e cila mundëson kalimin e përgjegjësive financiare tek ndotësit me karbon dhe dekurajon ndërmarrjen e projekteve spekulative, të orientuara drejt eksporteve që kërkojnë të zhvendosin prodhimin në Shqipëri me kosto të ulëta financiare dhe të larta mjedisore85. 85 Rreth 60 deri 70% e prodhimit të energjisë nga TEC-i ENEL i Porto Romanos do të eksportohet në Itali me anë të një linje të dedikuar interkonjeksioni nënujor (Bankwatch, 2009: 2). Nga ana tjetër, teknologjia e kapjes dhe sekuestrimit të karbonit që ndërmarrja italiane parashikohet të përdorë për projektin (ENEL e të tjerë, 2008: 19) sipas debateve, llogaritet si pak më shumë se një manovrim tregtar (Ekolëvizja, 2009) – jo më pak për shkak

253


KAPITULLI II

Në situatën aktuale, të gjitha përpjekjet duhet të drejtohen tek ngritja e mekanizmave për blerjen e energjisë elektrike të burimeve të rinovueshme nga prodhues të pavarur të energjisë së rinovueshme86 në mënyrë të vazhdueshme, me qëllim arritjen e përfitimet nga sigurimi i energjisë, me anë të strategjisë që merr parasysh ndryshimin e klimës. Me tarifa mbështetëse për energjinë e erës, me fitime të larta dhe që janë aktualisht në fuqi në Itali (GWEC, 2008: 39), si dhe me planifikimin nga prodhuesit e energjisë së rinovueshme për të eksportuar të gjithë (ose gati të gjithë) prodhimin e energjisë në tregun e tyre, kjo mund të rezultojë si një sfidë e konsiderueshme administrimi. Me skemën aktuale të kompensimit të karbonit që po ngre shqetësime për disa arsye, duhet të shqyrtohet një mekanizëm që të përbëhet nga përcaktimi i çmimit të karbonit, duke u bazuar në taksë dhe subvencion i tarifës së energjisë së rinovueshme, si shtylla kurrizore e një strategjie të mundshme shqiptare për klimën. Një mekanizëm i tillë do të shërbente për një qëllim të dyfishtë. Së pari, mund të nxiste një largim nga lëndët djegëse me fosil, duke përforcuar stimujt aktualë të ofruar nga Mekanizimi i Zhvillimit të Pastër i Kiotos (për të cilin kualifikohet edhe Shqipëria, si një vend joanëtar i Shtojcës 1) dhe me anë të marrëveshjes dypalëshe italo-shqiptare të kohëve të fundit, sipas së cilës, prodhuesit e energjisë së rinovueshme që operojnë në Shqipëri mund të përfitojnë nga stimujt italianë për produktin e shitur në Itali (dhe anasjelltas). Së dyti,taksa e karbonit/tarifa ushqyese mund të krijojë të ardhura për blerjen e energjisë së shtrenjtë elektrike të gjelbër, duke i ofruar prodhuesve të pavarur të energjisë me erë përfitime konkurruese. Edhe pse mekanizmat e tregut mund të vërtetohen si më efikase në të faktit se përdorimi i teknologjisë së kapjes dhe sekuestrimit të karbonit (që është ende në hapat e parë si teknologji) përfshin kosto më të larta operative, por edhe sepse për të do të përdoret më shumë lëndë djegëse (që gjoja ende nuk është përcaktuar si faktor nga ENEL-i në planin e biznesit për TEC-in e Porto Romanos) dhe sigurimi e vendit të përshtatshëm për magazinimin e karbonit. 86 Përfshirë Marseglia Group, Moncada Energy, Veve Group – të angazhuar në projekte të energjisë me erë në Lezhë, Vlorë dhe Kavajë respektivisht.

254


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

planin afatgjatë (Markandya, 2009; IEA, 2008: 155), skema e qëndrueshme e subvencionit, e financuar me anë të taksave mbi karbonin, mund të jetë në të vërtetë pjesë e zgjidhjes së sigurimit të energjisë në Shqipëri. Duke financuar diversifikimin e energjisë së rinovueshme me anë të investimeve te huaja të drejtpërdrejta, kjo përqasje mund të zbusë nevojën e ngutshme për investime të mëdha në teknologjinë e lëndëve djegëse me fosil me ngarkesë bazë. Kjo do të trajtonte edhe nevojat për zgjidhje alternative për sigurimin e energjisë në Shqipëri që mbështeten nga shoqëria civile europiane (Bankwatch, 2009: 3). Për më tepër, kjo do të ishte në përputhje me rregulloret standarde të BE-së, përderisa tarifat ushqyese për prodhuesit e energjisë së rinovueshme janë tashmë të njëjta në shumë juridiksione (GWEC, 2008: 30).

5. Energjia dhe turizmi: Roli i institucioneve vendore Institucionet shtetërore kanë një rol të konsiderueshëm për të luajtur në manaxhimin e planifikimit hapësinor, për të parashikuar dhe ruajtur degradimin mjedisor vendor, si dhe për të përfshirë një perspektivë për ndryshimin e klimës në gjithë spektrin e politikave publike. Ka shumë rëndësi që të kontrollohen me efektivitet të tria këto fusha të politikës, nëse shtetit do t’i duhet të administrojë “negociatat” që lindin nga trysnitë konfliktuale energji/turizëm. Në lidhje me planifikimin e territorit, administrimi i zhvillimit të mjedisit, i ndërtuar në përputhje me programet e zhvillimit ekonomiko-shoqëror, është tepër i nevojshëm për të shmangur vetërregullimin kaotik (Niented, 1998), që do të çonte në kosto të mëdha rastësore të turizmit, si dhe në një sistem energjie që nuk merr parasysh mjedisin. Mënyra e delegimit të pushteteve në nivele të ndryshme qeverisjeje ka lidhje me vlerësimin e kapacitetit të shtetit për të rregulluar zhvillimin e hapësirës me efektivitet dhe barazi. Në Shqipëri, zhvillimi rajonal dhe territorial, si dhe planifikimi mjedisor drejtohen ende nga pushteti qendror. Kjo e largon autoritetin dhe 255


KAPITULLI II

vendimmarrjen nga komunitetet vendore dhe mund të vërë në rrezik kapacitetin e tyre për t’iu përgjigjur pozitivisht dhe për të përfituar nga politikat kombëtare dhe vendore. Në kuadrin institucional për planifikimin e territorit, kompetenca për përcaktimin e vendit për infrastrukturën publike kombëtare i përket autoriteteve qendrore të planifikimit (Ligji Nr. 10119, Neni 32, 33, Ligji Nr. 8652). Pa dyshim, është e diskutueshme nëse planifikimi vendor duhet të drejtohet kryesisht nga pikëpamjet e komunitetit apo nga interesat kombëtare – d.m.th., nëse vendorët duhet të jenë faza e veprimit të një strategjie të nivelit kombëtar ose, në kontrast, institucionet qendrore duhet thjesht të ofrojnë një kuadër bashkërendimi për zhvillimin e pavarur vendor (Adams, 1994: 195). Megjithatë, edhe pse i shërbejnë përparësive kombëtare, projektet e turizmit dhe ato me kapital të madh përcaktojnë identitetet vendore territoriale, shoqërore, ekonomike dhe kulturore në mënyrë mjaft të fuqishme. Ato arrijnë ta bëjnë këtë me anë të krijimit (apo humbjes) së vendeve të reja të punës, me anë të mënyrës se si kontribuojnë ndryshe në përmirësimin e peizazhit dhe në ndikimin që krijojnë në kulturën dhe jetën në nivel vendor. Prandaj, fakti që përcaktimi i vendit të ndërtimit të infrastrukturës së energjisë drejtohet nga institucionet qendrore, nënkupton se kursi i zhvillimit vendor shkon shumë përtej kompetencës së institucioneve vendore. Po ashtu, kapaciteti institucional, shpesh i kufizuar i administratës vendore, dhe mungesa sistematike e planeve territoriale në shumë bashki, nënkupton se perceptimet vendore të zhvillimit në shumë raste nuk arrijnë të pasqyrohen në instrumentet e planifikimit dhe anashkalohen mjaft lehtë kur pozicionimi i strukturave industriale nuk kundërshtohet madje as formalisht nga planet konkurruese territoriale vendore. Edhe aty ku ekzistojnë rregullore që reflektojnë aspiratat e komunitetit vendor, fakti që ato kanë nevojë të harmonizohen me instrumentet kombëtare të planifikimit (Ligji Nr. 10119, Neni 45), nënkupton se ato mund të hidhen poshtë në emër të interesave kombëtare, edhe atëherë kur planet vendore tashmë janë miratuar. 256


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Me “externalities” të vendimmarrjes qendrore që sa vijnë e shtohen në nivel rajonal/bashkie (Toto, 2009), roli i qeverisjes vendore në lidhje me energjinë/turizmin shpesh kufizohet vetëm në zbatimin e strategjive të ndryshme. Edhe pse kjo paraqet probleme serioze në pronësinë vendore të projekteve të zhvillimit – siç dëshmon edhe kundërshtimi i madh i pushtetit vendor për zhvillimin industrial në Vlorë – masat korrigjuese mund të luajnë ende një rol të rëndësishëm në uljen e kostove shoqërore dhe mjedisore të vendimmarrjes nga lart-poshtë dhe të përshtatjes së strategjive qendrore në realitetet vendore. Kjo mund të ndodhë tek të tria fushat e politikave (të shqyrtuara në Seksionin 3), aty ku planifikimi i energjisë dhe i turizmit hyjnë në konflikt me njëri tjetrin. 1. Planifikimi hapësinor: Aty ku zonat janë caktuar për ndërtimin e infrastrukturës (ndoshta ndotëse) të energjisë, njësitë e pushtetit vendor duhet të përdorin planet rregullatore/territoriale për të mbrojtur zonat përreth që kanë vlerë ose potencial turistik, me anë të brezave mbrojtës dhe elemente të tjera të arkitekturës së peizazhit. Qëllimi është të mbrohet vlera e aseteve territoriale përreth, të zbutet emergjenca e pabarazive mjedisore në zonat fqinje, si dhe të hartohet një strategji shpëtimi për ata që ndikohen nga zhvillimi i energjisë për shkak të cilësisë së dobët të ajrit, rreziqeve për ndotje dhe zhvendosjes së detyruar. Në këtë aspekt, duke analizuar me vëmendje zhvillimin industrial dhe të energjisë në plazhin e Triportit, Bashkia e Vlorës po miraton aktualisht një plan rregullator/ territorial87, i cili mendohet të parashikojë një kalim të butë midis zhvillimit industrial në veri të qendrës së qytetit dhe hapësirës së ndërtuar për qëllime turizmi, përgjatë jugut të Gjirit të Vlorës. Më gjerësisht, duhet të shqyrtohen edhe mekanizma të zbatueshme kompensimi, me qëllim rregullimin e shpërndarjes shpesh krejtësisht të pabarabartë të efekteve dytësore të projektit tek të gjithë aktorët kryesorë kombëtarë dhe rajonalë. Aktualisht, prodhimi 87 Plani është hartuar dhe financuar si pjesë e Projektit LAMP të Bankës Botërore.http:// web.worldbank.org/external/projects/main?pagePK=64283627&piPK=73230&theSitePK= 301412&menuPK=301443&Projectid=P096263

257


KAPITULLI II

i energjisë elektrike shpërndahet në gjithë tregun e energjisë pa ndonjë ndikim pozitiv në rajonin ku u prodhua kjo energji. Kjo do të thotë se përfitimet e prodhimit të energjisë janë për gjithë vendin, ndërkohë që efektet e prodhimit të energjisë shkojnë më së shumti në komunitetin vendor. Një mundësi do të ishte të rritej pronësia vendore/rajonale e produkteve të energjisë, me kuota fikse për energjinë që i shitet (me një tarifë të subvencionuar) për shitësit ekskluzivë vendorë me shumicë që i shërbejnë vetëm kompanive shpërndarëse vendore. Në këtë mënyrë, komunitetet e ndikuara nga projekti (si dhe bizneset e turizmit në zonën ku ndërtohet infrastruktura prodhuese) do të përfitonin sasi më të mëdha të furnizimit me energji elektrike, në shkëmbim për dhënien e burimeve territoriale, mjedisore dhe pamore, për të mundësuar ngritjen e impianteve të prodhimit të energjisë. Prodhimi i decentralizuar i energjisë ka kuptim edhe nga pikëpamja mjedisore dhe ekonomike në aspektin se prodhimi më afër pikës së përdorimit mund të pakësojë emetimin e karbonit (me anë të bashkëprodhimit ngrohje/energji) si dhe mund të zbusë trysninë për investime kapitale në linja të tensionit të lartë (dhe me konsum të lartë nxehtësie) të shpërndarjes (Greenpeace, 2005: 26, 28). Me sa duket, decentralizimi i pronësisë mbi energjinë elektrike do të nënkuptojë një ristrukturim të konsiderueshëm institucional dhe ligjor dhe mund të bëhet i zbatueshëm si propozim politikash në planin afatmesëm-afatgjatë. 2. Degradimi mjedisor:Në mungesë të një strategjie gjithëpërfshirëse që vlerëson rreziqet mjedisore të zhvillimit të energjisë në lidhje me tregun e turizmit, njësitë e pushtetit vendor duhet të trajtojnë çështjet e degradimit mjedisor në rang vendor në lidhje me rreziqet e mundshme që i kanosen veprimtarive të turizmit. Kjo do të thotë se duhet të evidentohen asetet mjedisore që janë pjesë e ekuacionit të zhvillimit të turizmit, rreziqet aktuale që lidhen me to dhe strategjitë përkatëse për shmangien e këtyre rreziqeve. Aktualisht, përmirësimi mjedisor shpesh lidhet vetëm me treguesit e shëndetit publik (PNUD et al., 2005b: 124). Kjo i pengon institucionet vendore zbatuese për të përcaktuar përparësitë e ndërhyrjeve që do të 258


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

mund të shmangnin dëmin afatshkurtër dhe afatgjatë në bizneset e turizmit. Aty ku është vendosur vërtetë kjo lidhje (et al., 2005b: 88) shpesh nuk është bërë i mundur kthimi në plane konkrete veprimi për të përmirësuar ndërgjegjësimin mjedisor tek sektori privat i turizmit. Duhet të kihet parasysh fakti se, përcaktimi i vendit për ndërtimin e infrastrukturës së energjisë është përtej kompetencave vendimmarrëse të institucioneve bashkiake dhe rajonale, dhe kjo i pengon njësitë e pushtetit vendor të kontribuojnë me një perspektivë vendore tek ndikimi që do të kenë projektet e energjisë në mjedis dhe në biznesin e turizmit. Kështu, ndarja institucionale e pushtetit anashkalon faktin se planifikimi urban mund të ndikojë me rreth 70% të ndikimit ekologjik të rajonit. Përderisa infrastruktura e energjisë jeton për një kohë të gjatë dhe ndikon në mënyrën se si prodhohet dhe konsumohet energjia për dekada, vendimet për infrastrukturën mund “të krijojnë apo të shkatërrojnë të ardhmen e një qyteti” (Wackernagel et al., 2006: 112). Njësitë e pushtetit vendor duhet të zhvillojnë kapacitetin për të monitoruar plotësisht ndikimin ekologjik të të gjitha projekteve të zhvillimit të infrastrukturës që operojnë brenda juridiksionit të tyre duke përdorur një sistem të unifikuar kontabiliteti. Kjo i ndihmon qytetet të bëhen “më të sakta për qëndrueshmërinë” (po aty), të njehsojnë konkurrueshmërinë e ardhshme të sektorit të turizmit si rezultat i deficiteve në rritje të ekologjisë, si dhe të arrijnë të fitojnë pushtet më të madh për marrëveshje me institucionet e nivelit qendror. 3. Politika e ndryshimit të klimës: Përveç përqendrimit tek masat e programeve për përshtatjen kundër erozionit dhe të ripyllëzimit (PNUD et al., 2005b: 125; PNUD et al., 2005a: 90, 92), institucionet vendore dhe rajonale shqiptare aktualisht nuk po e përfshijnë zbutjen e ndryshimit të klimës në planet dhe politikat e tyre. Mungesa e vendimmarrjes nga lart-poshtë në këtë drejtim, u ofron institucioneve vendore mundësinë të hartojnë agjendat e tyre, por edhe u heq mundësinë e mbështetjes dhe duhëheqjes nga institucionet qendrore. Edhe pse çështje të rëndësishme si politika e energjisë, standardet e efiçiencës 259


KAPITULLI II

së lëndëve djegëse dhe taksat mjedisore mbeten ende përtej kompetencave të pushtetit vendor (veçanërisht në vendet turistike), këto të fundit kanë parimisht liri veprimi të mjaftueshme për të përcaktuar nivele të synuara për pakësimin e emetimeve ndotëse dhe t’i përmbushin ato me anë të rregulloreve të ripërshtatura, politikave të transportit, prokurimit publik dhe partneriteteve publike-private me industrinë vendore të turizmit88. Procesi i decentralizimit (Ligji Nr. 8652) vetëm sa e zmadhon hapësirën e politikës ku bashkitë mund të përvijojnë një perspektivë të ndryshimit të klimës. Për më tepër, kërkimet kanë treguar se njësitë e pushtetit vendor dhe rajonal shpesh luajnë një rol pozitiv udhëheqës në evidentimin e praktikave më të mira dhe në ndikimin tek politikat përtej juridiksionit të tyre në nivel kombëtar (Shreurs, 2008).

6. Mobilizimi politik dhe shoqëria civile Në Shqipëri, organizimi poshtë-lart dhe lidhjet midis shoqërisë civile dhe strukturave të pushtetit kanë qenë historikisht të dobëta. Angazhimi i dobët i shoqërisë civile dhe kapitali i pazhvilluar shoqëror mund të minojnë shumë rëndë manaxhimin e burimeve vendore natyrore dhe kulturore, si dhe mund t’i bëjnë investimet e mëdha për kapacitete të menaxhimit të turizmit të vështira për t’u ruajtur (Holland, 2000). Kjo dukuri ka edhe implikime për planifikimin e territorit. Nga perspektiva e institucionit, “prodhimi i mjedisit të ndërtuar rezulton nga kontrolli që ushtrojnë aktorë të caktuar mbi pushtetet dhe burimet” (Adams, 1993: 55). Përderisa komunitetet janë të përçara dhe aksesi në forumet e vendimmarrjes është i kufizuar, mobilizimi i mekanizmave të planifikimit 88 “ICLELI – Qeveria vendore për Qëndrueshmëri” lidh bashkitë në të gjithë botën në një rrjet global që synon të ndajë praktikat më të mira mes njësive të pushtetit vendor si pararojë e agjendës së qëndrueshmërisë së tyre (http://www.iclei.org/index.php?id=800). Komuniteti i donatorëve dhe rrjete globale kanë një rol të rëndësishëm për të luajtur në ndërtimin e kapacitetit të pushtetit vendor për monitorimin e emetimit të karbonit në komunitetet e tyre, evidentimin e mundësive për pakësimin e emetimit dhe për financimin e planeve vendore të veprimit për klimën.

260


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

dhe fondeve kapitale realizohet shpesh përtej kontrollit të tyre. Kjo mund të pengojë jo vetëm përgjegjshmërinë e institucioneve (të shkëputura nga zona e tyre elektorale), por edhe kapacitetin e kuadrit të planifikimit hapësinor për zhvillimin e turizmit apo të energjisë, për t’iu përgjigjur nevojave dhe aspiratave të qytetarëve. Historiku i kapitalit të dobët shoqëror dhe përgjegjshmërisë gjithashtu të dobët, pasqyrohet në përvojën e Aleancës Civile për Mbrojtjen e Gjirit të Vlorës, një lëvizje mjedisore e formuar në fund të vitit 2004 me fillimin e planeve të zhvillimit intensiv të industrisë dhe energjisë në Vlorë. Në aspektin pozitiv, mobilizimi i komunitetit i organizuar nga Aleanca, mund të thuhet se ka zgjuar ndërgjegjësimin publik vendor për mbrojtjen e mjedisit dhe ka farkëtuar kapital të çmuar shoqëror midis sektorit vendor të turizmit dhe grupeve mjedisore në rang vendi. Megjithatë, origjina dhe agjenda e lëvizjes dëshmojnë vështirësitë në arritjen e një angazhimi civil të plotë dhe në marrëdhëniet transparente shoqëri civile – shtet. Nevoja për ngritjen e Aleancës lindi nga një sërë shqetësimesh mjedisore, por që më vonë u dëmtua nga paqartësia e mbrojtjes së çështjeve mjedisore, sponsorizimit politik dhe interesave individuale ekonomike (si të ligjshme ashtu, ndonjëherë, edhe të paligjshme). Anëtarë të lëvizjes ishin përfaqësues të njohur të grupeve mjedisore, studentë të Universitetit të Vlorës, qytetarë, si dhe një numër i madh sipërmarrësish nga sektori i turizmit e operatorë të ish-industrisë së vajit. Ajo që është më e rëndësishme, diskutimet e rrëmbyera të Aleancës për raportin energji/turizëm nuk arritën të gjeneronin një zhvillim koherent dhe vizion për mbrojtjen e interesave, apo një plan konkret veprimi. Thirrja për një ndalim të zhvillimit të energjisë mbështetej nga peticione për zhvillim intensiv të turizmit bregdetar, nga pretendimet për pronësinë e tokës, si dhe nga thirrjet për zhvillimin e industrisë së lehtë dhe të sektorit të shërbimit. Një pjesë e kritikës drejtohej veçanërisht ndaj planit për një termocentral me kapacitet 2400 megavat, një rafineri dhe një stacion naftësjellësi, i cili, siç është argumentuar, do të kishte dëme 261


KAPITULLI II

konkrete në mjedisin fizik në gjithë Gjirin e Vlorës. Nga përvoja e Aleancës mund të nxirren tri mësime: Së pari, për shkak të nivelit të ulët të besimit të komuniteteve tek institucionet shtetërore dhe nivelit të ulët të dhënies së llogarisë tek komunitetet nga ana e njësive të pushtetit vendor dhe atij qendror, është e vështirë që mobilizimi dhe fushata të përkthehen në organizim dhe fuqizim aktual të komunitetit. Edhe pse plani i fundit rregullator/territorial i Vlorës përfshin një strategji përshtatjeje për sektorin vendor të turizmit, kjo zor se shpjegohet duke cituar punën e mbrojtjes së interesave nga Aleanca e gjirit. Në mënyrë të pashmangshme, vështirësia për të kthyer mobilizimin në artikulim aktual të politikave dhe në ndryshim social-ekonomik, krijon disavantazh kryesisht për shtresat e varfra në qytet – që duket se do të mbartin peshën kryesore të “externalities” mjedisore. Së dyti, natyra e bisedimeve midis shoqërisë civile, grupeve të interesit dhe institucioneve shtetërore mund të dëmtohet si strukturë nga nderet politike dhe personale, si nga zyrtarët shtetërorë, ashtu edhe nga drejtuesit e komunitetit (Mitlin, 2001: 160). Së treti, grupet mjedisore vendore i përqendrojnë veprimtaritë e tyre dhe mbrojtjen e mbështetjen në çështje vendore, si ndotja e ujit, rreziqet mjedisore dhe mbetjet e ngurta. E rëndësishme është se këto grupe nuk arrijnë të krijojnë një qëndrim më parimor, duke hartuar kritika mjedisore brenda kontekstit të ndikimit ekologjik. Kjo e fundit do të ofronte një mënyrë më sistematike të monitorimit dhe reagimit ndaj politikës vendore dhe do të mundësonte vlerësime të implikimeve mjedisore të fushave të ndryshme të politikës vendore (përfshirë infrastrukturën e transportit). Për më tepër, siç është e zakonshme në vendet e zhvilluara dhe ato në zhvillim (Oliveira, 2009: 258), në kritikën e manaxhimit mjedisor nuk përfshihet perspektiva për ndryshimin e klimës. Këto dinamika mund të sulmojnë haptazi edhe format më vendimtare të pjesëmarrjes së komunitetit me anë të procesit ligjor të “këshillimit” (Ligji Nr. 8934, Neni 78). Edhe pse ky proçes supozo262


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

het të mbledhë pikëpamjet e komunitetit, popullsia vendëse thjesht “informohet” dhe planet e infrastrukturës së energjisë dhe të turizmit “shpallen”89. Në këtë kontekst, rreziku është se keqpërdorimi i këshillimit publik mund të zhvlerësojë procesin e pjesëmarrjes së komunitetit në thjesht simbolikë (Adams, 1994: 180). Duke pasur parasysh këtë rrezik, paraqitja e ankesave tek institucionet monitoruese ndërkombëtare nga Aleanca, e cila pretendonte se ka pasur shkelje në procesin e këshillimit për Parkun Industrial dhe Energjetik të Vlorës (Bankwatch, 2008: 27) – dhe ritheksimi i rëndësisë së kryerjes së këshillimeve sistematike publike në fshatrat rreth Porto Romanos (Bankwatch, 2009: 2) – mund të jetë një përparësi e vendosur gabim në rendin e ditës së OJF-ve vendore dhe ndërkombëtare. Në vend të rregullimit të mekanizmave ekzistuese të pjesëmarrjes, të dëmtuara nga mungesa e një kulture qeverisjeje të rrënjosur në parimin e dhënies së llogarisë tek qytetarët, shoqëria civile duhet të shqyrtojë strategji të veprimtarisë ligjore, duke synuar forcimin e rolit të vendimmarrjes së publikut në fushën e energjisë dhe atë të manaxhimit mjedisor. Për këtë do të duhet të rikujtohen detyrimet ligjore për marrjen e informacionit dhe pjesëmarrjen e publikut që parashikon Konventa e Aarhus90 për vendimmarrjen mjedisore. Organizatat joqeveritare mund të hedhin në gjyq institucionet shtetërore për veprimet/mosveprimet sipas ligjit, si pjesë e strategjive të tyre për reformë ligjore dhe qeverisjeje91 (Zaharchenko, 2009: 20). Forcimi i formave të pjesëmarrjes para investimit në monitorimin e gjithanshëm të politikave duhet të bëhet kështu një përparësi për OJF-të e interesuara në politikat e ndërthurura energji/turizëm. Për më tepër, investimi në program-pilot, zbatimi i projektit dhe organizimi i komunitetit duhet të bëhet përparësi para investimit në monitorimin e politikave, të paktën për aq kohë 89 Shih, për shembull, Banka Botërore, 2007: 4. 90 Shqipëria është bërë pjesë e Konventës që nga viti 2001. 91 Mbështetja në fushën e aksesit në informacionin mjedisor dhe pjesëmarrjen e publikut në vendimmarrjen mjedisore po ofrohet si pjesë e një programi të PNUD-it të realizuar nën Nismën Globale për Forcimin dhe Transformimin e Tregut të Ngrohjes së Ujit me Energji Diellore të UNDEP/UNEP/GEF (OKB Shqipëri, 2007: 12).

263


KAPITULLI II

sa pjesëmarrja e shoqërisë civile në vendimmarrjen publike nuk është realizuar me më shumë efektivitet.

7. Manaxhimi i zhvillimit të energjisë dhe turizmit: Hartimi i agjendës politike 7.1 Planifikimi i integruar hapësinor Institucionet e qeverisë qendrore dhe vendore përgjegjëse për planifikimin e territorit duhet të rrisin kapacitetin e tyre për të vlerësuar dhe administruar dimensionet hapësinore të raportit energji/turizëm. Diskutimi për këtë raport zhvillohet në shumë nivele, përfshirë prirjen shoqërore-ekonomike të një territori të caktuar, efikasitetin e ndryshëm ekologjik dhe social-ekonomik të mundësive të zhvillimit alternativ, si dhe reagimin dhe kapacitetin e manaxhimit të sektorit privat, të banorëve vendës dhe pushtetit vendor. Ashtu siç rekomandohet në disa dokumente politikash (RSH, 2007b: 5; IEA, 2008: 152), manaxhimi i diskutimit mund të sigurohet me anë të zhvillimit të instrumenteve gjithëpërfshirëse të politikave që gëzojnë një mbështetje të gjerë në nivel vendor. Çështjet e diskutuara në Seksionin 3.1 ofrojnë një diskutim në kuadër të etapave dhe objektivave përkatës që duhet të merren parasysh në tensionet energji/turizëm në nivele të ndryshme. Çështje për veprim: 1) Qeveria shqiptare duhet të përdorë organe ndërministrore, të tilla si Komiteti Ndërministror për Turizmin (Ligji Nr.9734, Neni 7), si një platformë për nisjen e diskutimit ndërsektorial për mënyrën e ushtrimit të trysnisë nga zbatimi i Strategjisë së Sektorit të Energjisë tek burimet territoriale dhe mjedisore, me të cilat do të kapitalizohen tregjet e turizmit. 2) Qeveria shqiptare, me anë të institucioneve të planifikimit të territorit, të tilla si Agjencia Kombëtare e Planifikimit të Territorit (Ligji Nr. 10119, Neni 9), duhet të mbështesë përgatitjen e 264


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

udhëzimit të plotë për planifikimin e hapësirës, për të planifikuar menaxhimin e diskutimeve për raportin energji/turizëm dhe për të informuar në lidhje me vendimet aktuale dhe të ardhshme të përcaktimit të zonave ku do të zhvillohet infrastruktura përkatëse.

7.2 Mbrojtja mjedisore Institucionet e qeverisjes vendore dhe qendrore, përgjegjëse për mbrojtjen e mjedisit, duhet të rrisin edhe më tej kapacitetin e tyre për të parashikuar, vëzhguar dhe trajtuar rreziqet e degradimit të mjedisit vendor, të cilat rezultojnë nga infrastruktura logjistike dhe ajo e energjisë. Çështje për veprim: 1) Institucionet përgjegjëse, veçanërisht Ministria e Mjedisit dhe Agjencia Rajonale e Mjedisit (Ligji Nr. 8934, Neni 69), duhet të shqyrtojnë dhe të venë në zbatim udhëzime për dhënien e lejeve mjedisore për infrastrukturën e energjisë. Në lidhje me parqet industriale dhe energjetike, Vlerësimi i Ndikimit në Mjedis duhet të kryhet për secilin komponent dhe Vlerësimet Strategjike Mjedisore duhet të kryhen për të gjithë planin hapësinor të zonës industriale, duke i kushtuar vëmendje të veçantë parandalimit të ndotjes së ujit nga derdhjet e karburantit në zona strategjike bregdetare. Në këtë kontekst duhet të shqyrtohen edhe bashkëveprimet me vlerësimet strategjike mjedisore si pjesë e planeve vendore rregullatore ekzistuese apo të përfshira në buxhet. 2) Komuniteti ndërkombëtar i zhvillimit duhet të rrisë asistencën teknike në fushën e vlerësimit të ndikimit në mjedis si dhe të trajnojë stafin përkatës vendor për rreziqet e derdhjes së karburanteve në ekosistemet dhe tregjet e turizmit. Vëmendja tek derdhjet e karburanteve dhe turizmit mund të përqendrohet tek programi aktual i Kombeve të Bashkuara “Një Mjedis Shqipëria”, (OKB Shqipëria, 2007: 11). 265


KAPITULLI II

7.3 Zbutja e ndryshimit të klimës Në politikat vendore dhe kombëtare të energjisë, turizmit dhe transportit duhet të përfshihet perspektiva e vazhdueshme për zbutjen e ndryshimit të klimës. Siç u diskutua edhe në seksionin 3.3, në të përfshihet konceptimi dhe zbatimi i masave të gjithanshme, si në aspektin e ofertës, ashtu edhe atë të kërkesës në sistemin e energjisë. Në aspektin e kërkesës, kërkesa për energji duhet të përqendrohet në fushat e prodhimtarisë së ulët të ekonomisë, të tilla si turizmi rural, duke i lejuar tregjet margjinale të përfitojnë nga investimet në energji, si dhe duke ndihmuar largimin nga lëndët djegëse me ndotje mjedisore, të tillë si lënda drusore. Kërkesa duhet të formëzohet edhe nëpërmjet stimujve dhe investimeve të qëndrueshme për efiçiencën e energjisë, veçanërisht në vende turistike. Në aspektin e ofertës, duhet të shqyrtohen plotësisht skemat aktuale të uljes së karbonit dhe duhet të shtjellohen mekanizma më të efektshëm, për të inkurajuar investimet në prodhimin e energjisë së rinovueshme dhe transportin e gjelbër, veçanërisht në vendet turistike. Çështje për veprim: 1) Qeveria shqiptare duhet të shqyrtojë situatat e manaxhimit inovator të pronave publike për të decentralizuar Fondin aktualisht të centralizuar të Efiçiencës së Energjisë (Ligji Nr.9379, Neni 10), si dhe të vërë mënjanë fonde për investime specifike për turizmin në nivel rezorti. 2) Qeveria shqiptare duhet të vazhdojë me stimujt fiskalë për rritjen e pranisë së gazit të lëngshëm në treg, në zonat rurale, si dhe të planifikojë stimuj për prezantimin dhe rritjen e pranisë së gazit të lëngshëm dhe atij metan si lëndë djegëse për transportin. 3) Qeveria shqiptare duhet të hartojë normativa veprimi për klimën dhe instrumente politikash, të ndërtojë strategji të realizueshme për të shqyrtuar regjimin aktual të dobët të kompensimit të karbonit, si dhe të gjejë një sistem të zbatueshëm financiarisht të tarifave stimuluese/taksave të karbonit. 266


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

4) Qeveria shqiptare duhet të shqyrtojë realizueshmërinë e skemave të kompensimit të karbonit, specifike për turizmin në aspektin e kërkesës, me qëllim krijimin e stimujve për nënsektorë efiçientë nga pikëpamja energjetike dhe e karbonit. 5) Komuniteti ndërkombëtar i zhvillimit duhet të ndihmojnë ministritë përkatëse të linjës dhe organet ndërministrore, në zhvillimin e skemave të kompensimit të karbonit, si në aspektin e kërkesës, ashtu edhe të ofertës në sistemin e energjisë. Brenda Programit “One UN” të Kombeve të Bashkuara, në programin “Një Mjedis Shqipëria92”, (Detyra 7, 8) (OKB Shqipëria, 2007: 20), vëmendje e veçantë duhet t’i kushtohet ngritjes së kapaciteteve për krijimin e zonave turistike me “zero karbon”.

7.4 Fuqizimi dhe pushteti vendor Institucionet përkatëse shtetërore dhe komuniteti ndërkombëtar i zhvillimit duhet të vazhdojnë të mbështesin procesin e decentralizimit, duke siguruar se njësitë e pushtetit vendor dhe komunitetet vendore arrijnë të kenë kontroll dhe pronësi të vërtetë mbi zhvillimin e turizmit dhe të energjisë. Nxitja e fuqizimit vendor përfshin rregullimin mungesës së ekuilibrit të pushtetit, të ndërtuar në kuadrin institucional dhe normativ të planifikimit të territorit. Kjo nënkupton se duhet të sigurohemi që njësitë e pushtetit vendor kanë kapacitetin e duhur për të monitoruar gjendjen e mjedisit dhe për të formuluar politika vendore mjedisore, si dhe për ndryshimin e klimës me mbështetjen e politikave të pushtetit qendror. Planet rregullatore dhe llogaritjet rigoroze ekologjike (mes të tjerash) mund t’i ndihmojnë njësitë e pushtetit vendor t’i rezistojnë presionit dhe të fitojnë autoritet për të bërë marrëveshje dhe për të siguruar ligjshmëri politike me pushtetin qendror. Në aspektin e ndikimit të konsiderueshëm të projekteve energjetike dhe industriale në gjeografinë social-ekonomike vendore, caktimi i vendit të ndërtimit të infrastrukturës, në pjesën më të madhe, duhet të përputhet me ud92 One Evironment Albania

267


KAPITULLI II

hëzimet e planifikimit dhe zhvillimit vendor dhe të mos detyrohen udhëzimet vendore t’i përshtaten pasivisht përparësive kombëtare. Çështje për veprim: 1) Qeveria shqiptare, me mbështetjen e organizatave të caktuara të shoqërisë civile dhe institucioneve akademike, duhet të financojë hartimin e planeve vendore territoriale në zonat urbane dhe rurale, me një përparësi të veçantë në fillim për zonat me orientim turistik. 2) Qeveria shqiptare, me mbështetjen e organizatave të caktuara të shoqërisë civile dhe institucioneve akademike, duhet të financojë llogaritjen e plotë të ndikimit ekologjik në zonat me orientim turistik – me një përparësi të veçantë për ato zona ku tensionet energji/turizëm janë më urgjente. 3) Qeveria shqiptare, me mbështetjen e organizatave të caktuara të shoqërisë civile dhe institucioneve akademike, duhet të financojë dhe të ngrejë një “task force” për të zbatuar politikat e ndjeshme të ndryshimit të klimës (që nga ripyllëzimi, deri tek transporti i gjelbër, rigjenerimi etj.) në zona të zgjedhura turistike, si dhe të përfshijë fuqimisht një perspektivë të ndryshimit të klimës në planet ekzistuese vendore dhe rajonale të zhvillimit.

7.5 Rekomandime për qytete të caktuara VLORË 1) Qeveria shqiptare (me anë të Ministrisë së Ekonomisë, Tregtisë dhe Energjisë) duhet të sqarojë ligjshmërinë e përdorimit nga KESH të një anije cisternë të veçantë dhe në det të hapur për prokurimin e karburantit në termocentralin e Vlorës. Pavarësisht të drejtave ligjore të KESH-it, shoqëria civile shqiptare duhet të lobojë që KESH të mbështetet në përdorimin e një terminali (depozite) bregdetare karburanti me qëllim garantimin e uljes së rreziqeve të derdhjeve dhe ndotjeve nga karburantet.

268


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

DURRËS 1) Qeveria shqiptare duhet të rishqyrtojë termat e çdo marrëveshjeje koncesionare me ENEL-in në të ardhmen për termocentralin me qymyr të Porto Romanos, duke rishikuar nëse objektivat strategjikë kombëtarë në sektorin e energjisë (përfshirë sigurimin dhe qëndrueshmërinë e furnizimit) mund të përmbushen pa pasur nevojë për një impiant energjetik me ndotje të lartë si ai i ENEL-it. LEZHË 1) Bashkia e Lezhës duhet të japë koncesione preferuese për kompani që operojnë në parkun e planifikuar industrial, të cilat mund të krijojnë lidhje të agrobiznesit vendor me tregjet furnizuese të “bio-diesel93”. Për më tepër, bashkia duhet të shfrytëzojë parkun industrial për të forcuar bazën prodhuese vendëse në mënyrë që të mbështesë turizmin bregdetar dhe atë rural. 2) Agjencia Rajonale e Mjedisit të Lezhës si dhe Ministria e Mjedisit nuk duhet të rinovojnë lejet mjedisore për asnjë nga depozitat e karburanteve në Shëngjin dhe Lagunën e Kune-Vainit (duke pasur parasysh ekzistencën e dy terminaleve bregdetare që ofrojnë standarde më të mira mjedisore për përpunimin e karburanteve).

7.6 Rekomandime për shoqërinë civile në Shqipëri 1) Shoqëria civile në Shqipëri duhet të mbështesë dhe të ngrejë kapacitetin e administratës vendore për të vënë në zbatim strategjitë për manaxhim më të mirë të dilemës energji/turizëm. Kjo mund të arrihet me anë të dhënies së ndihmës në terren dhe, aty ku është e mundur, me anë të financimeve për planet rregullatore/territoriale vendore, ku të përfshihet perspektiva për dimensionet hapësinore të raportit energji/turizëm. 2) Shoqëria civile në Shqipëri duhet të mirëpresë investimet e huaja të drejtpërdrejta në instalimet e energjisë së rinovueshme. 93 Lënda djegëse e prodhuar nga biomasa.

269


KAPITULLI II

3) Shoqëria civile në Shqipëri duhet t’i organizojë aktorët kryesorë të turizmit (dhe veçanërisht sektorin privat) si dhe të ndërtojë kapacitetin e tyre për të mbrojtur burimet mjedisore të tregut të tyre. 4) Shoqëria civile në Shqipëri duhet të ngrejë kapacitetin e operatorëve të turizmit, për të ulur praninë e karbonit dhe për t’u bërë efiçientë nga pikëpamja mjedisore. Kjo mund të kryhet me anë të financimit të skemave pilot të efiçiencës së energjisë ose të sistemeve të transportit publik të gjelbër në zonat kryesore turistike. 5) Shoqëria civile në Shqipëri nuk duhet të kundërshtojë caktimin e “zonave ekonomike” dhe zhvillimin e parqeve industriale dhe energjetike në aglomeratet urbane, të tilla si Durrës-Tiranë, ku, për shkak të migrimit të vazhdueshëm nga fshati në qytet, kërkesa për punë mbetet ende e lartë.

8. Përfundim Diskutimi i politikave ndërsektoriale dhe bashkërendimi ndërministror janë hapa të nevojshëm për të siguruar koherencën e përgjithshme në politikën publike. Nevoja për instrumentet e bashkëpunimit sa vjen e rritet kur vjen çështja për politikën e energjisë (katalizatorin e ekonomive të tregut të lirë) dhe turizmin, i parashikuar si përparësi e politikave dhe si një promotor i zhvillimit të qëndrueshëm në Shqipëri, si dhe që është ende i cenueshëm në mënyrë të konsiderueshme nga presionet territoriale dhe mjedisore të krijuara nga zhvillimi i energjisë. Siç ka treguar edhe ky dokument politikash, bashkërendimi midis politikës së energjisë dhe asaj të turizmit duhet të kalojë përmes një procesi të vëmendshëm rishqyrtimi të fushave paralele të planifikimit të territorit, manaxhimit mjedisor dhe veprimit për klimën. Në të gjitha fushat ku bashkërendohen apo bashkëveprojnë energjia dhe turizmi, çelësi i efektivitetit dhe përgjegjshmërisë së politikave publike është fuqizimi i pushtetit vendor dhe artikulimi 270


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

politik i nevojave të qytetarëve nëpërmjet shoqërisë civile. Për të rritur bashkëpunimin midis sistemit të energjisë dhe tregut në rritje të turizmit në Shqipëri – dhe për të siguruar në këtë mënyrë që kjo e fundit të përfitojë fuqimisht nga investimet në energji, - duhet të rregullohen diskutimet kritike për politikat dhe për instrumentet e synuara të qeverisjes. Shpresojmë që ky dokument politikash do t’i nxisë dhe krijojë të dyja këto.

9. Aneks Tabela 1: Kronologjia e parqeve industriale dhe të energjisë në Durrës/Porto Romano Me Ligjin Nr. 9298 ratifikohet marrëveshja koncesionare me Tetor 2004 Romano Port sh.a. për ndërtimin dhe manaxhimin e terminalit bregdetar të Porto Romanos.

2004

Takim midis Bashkisë Durrës, Qarkut Durrës, Ministrisë së Ekonomisë, Tregtisë dhe Energjisë (METE), Ministrisë së Mjedisit dhe aktorëve të tjerë kryesorë për të caktuar vendndodhjen e një zone ekonomike. Studimi strategjik miratohet nga Këshilli i Ministrave dhe METE-s i caktohet detyra e përgatitjes së Master Planit për parqet industriale dhe energjetike. Terminali bregdetar integrohet në studimin e fizibilitetit për parqet industriale dhe energjetike.

Shtator 2007 Fillon ndërtimi i terminalit të Porto Romanos. Dhjetor 2007

Memorandum Mirëkuptimi midis ENEL-it dhe METE-s për ndërtimin e TEC-it me qymyr.

Maj 2008

Landell Mills boton një Vlerësim të shkurtër të Ndikimit në Mjedis për parkun industrial dhe energjetik. Studimi përmend një termocentral.

Korrik 2008 Master Plani i METE-s i paraqitet Këshillit të Qarkut për miratim. Shtator 2008 ENEL boton Vlerësimin e Ndikimit në Mjedis për termocentralin. Tetor 2008 Master Plani miratohet nga Këshilli i Qarkut. Nëntor 2008

Plani i paraqitet Këshillit Kombëtar të rregullimit të Territorit (KKRT) për miratimin e vendit.

271


KAPITULLI II

Prill 2009

Konfindustria, shoqata kryesore industriale shqiptare, shpreh mbështetjen për parqet industriale dhe energjetike.

Prill 2009

Në një shqyrtim të pavarur të vlerësimit të ndikimit në mjedis të ENEL-it, organizata joqeveritare Ekolëvizja kritikon projektin e TEC-it.

Qershor 2009

Vendndodhjet e parqeve miratohen nga KKRT-ja.

10. Referencat Adams D. (1994): Urban Planning and the Development Process, Routledge: London and New York Bankwatch (2008): Energy Matters: the Vlora Coastal Terminal, Factfinding Mission report on Energy and Industry Development in Vlora, Albania, CEE Bankwatch Network: Prague Bankwatch (2009): Porto Romano Thermo Power Plant, Albania – EBRD Annual Meeting, May 2009, NGO Issue Paper, CEE Bankwatch Network: Prague Bosetti V., Carraro C., Tavoni M. (2009): ‘Climate Change Mitigation Strategies in Fast-Growing countries: The Benefits of Early Action’, in Energy Economics, 31: 144-151 Dubois G., Ceron J. (2006): ‘Tourism and Climate Change: Proposals for a Research Agenda’, in Journal of Sustainable Tourism, 14 (4): 399415 EBRD (2004): Summary of Environmental Impacts associated with the Vlora Thermal Power Station, European Bank for Reconstruction and Development,available online (EBRD website) Economist (2009): Getting Warmer: A Special Report on Climate Change and the Carbon Economy, The Economist, December 5th 2009 Ekolevizja (2009):Analiza cilësore e Vlerësimit të ndikimit në mjedis të TEC-it të Porto Romanos, Ekolevizja, Prill 2009 272


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

ENEL, Environmental Resources Management, 3E Ingegneria Srl (2008): Porto Romano Energy Complex, Thermal Power Plant, Environmental Impact Assessment Study, September 2008 Greenpeace (2005): Decentralising Power: An Energy Revolution for the 21st Century, July 2005, Greenpeace: London GWEC (2008): Global Wind 2008 Report, Global Wind Energy Council Hall D. R. (2000): ‘Tourism as Sustainable Development? The Albanian Experience of ‘Transition’’, in International Journal of Tourism Research, 2: 31-46 Hill M. R. (2006): ‘The European Union’s Emissions Trading Scheme: A Policy Response to the Kyoto Protocol’, in Journal of Contemporary European Studies, 14(3): 393-410 Holland J. (2000): ‘Consensus and Conflict: The Socioeconomic Challenge facing Sustainable Tourism Development in Southern Albania’, in Journal of Sustainable Tourism, 8(6): 510-524 IEA (2008): Energy in the Western Balkans: the Path to Reform and Reconstruction, International Energy Agency (IEA), Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD): Paris Jin W., Xu L., Yang Z. (2009): ‘Modelling a policy making framework for urban sustainability: Incorporating system dynamics into the ecological footprint’, in Ecological Economics, 68: 2938-2949 Kelly J., Williams P. (2007): ‘Modelling Tourism Destination Energy Consumption and Greenhouse Gas Emissions: Whistler, British Columbia, Canada’, in Journal of Sustainable Tourism, Vol.15, No.1: 67-90 Landell Mills (2008): Rapid Environmental Assessment for the Industrial and Energy Parks at Porto Romano, Durrës, Albania, Draft Report (including public consultation), Landell Mills Consultants, 5 June 2008

273


KAPITULLI II

Lee K.N. (2006): ‘Urban sustainability and the limits of classical environmentalism’, in Environment and Urbanization, 18(1): 9-22 Markandya A. (2009): ‘Can Climate Change be reversed under Capitalism?’, in Development and Change, 40(6): 1139-1152 Mitlin D. (2001): ‘Civil Society and Urban Poverty – Examining Complexity’, in Environment and Urbanization, 13(2): 151-173 MWH (2003): Final Environmental Impact Assessment, Vlora Combined, Montgomery Watson Harza Consulting, October 2003 Mowforth M., Munt I. (2003): Tourism and Sustainability: Development, Globalisation and New Tourism in the Third World, Routledge: London MoL (Municipality of Lezha), The World Bank, Open Society Institute, FLAG (2006): Strategic Plan for Economic Development (SPLED), MoL MoD (Municipality of Durrës), The World Bank, Open Society Institute, FLAG (2006): Strategic Plan for Economic Development (SPLED), MoD Muhovic-Dorsner K. (2005): ‘Evaluating European Climate Change Policy: An Ecological Justice Approach’, in Bulletin of Science, Technology and Society, 25 (3): 238-246 Niented P. (1998): ‘The Question of Town and Regional Planning in Albania’, in Habitat International, 22(1): 41-47 Oliveira, de A., Girod J. (1990): ‘Energy Diagnosis: Toward a Policyoriented Approach for Energy Planning in Developing Countries’, in World Development, 18 (4): 529-538 Oliveira, de J.A.P. (2009): ‘The Implementation of Climate Change related Policies at the Sub-national Level: An Analysis of Three Countries’, in Habitat International, 33: 253-259 PAP/RAC, SOGREAH Consortium, Government of Albania (2005): Integrated Coastal Development Study and Plan, Interim Report 274


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

RSH (Republika e Shqipërisë) (2007a): Strategjia kombëtare e energjisë, 2006-2020, Draft Dokument RSH (Republika e Shqipërisë) (2007b): Strategjia e Turizmit, Ministria e Turizmit, Kulturës, Rinisë dhe Sporteve, Maj 2007 RSH (Republika e Shqipërisë) (2008): Strategjia kombëtare për zhvillimin dhe integrimin 2007-2013, Këshilli i Ministrave, Mars 2008 RM (Republikae Maltës) (2006): Plani Kombëtar i Shpërndarjes për Maltën 2008-2012, Skema e BE-së për Tregtimin e Karbonit, Direktiva 2003/87/EC, Shtator 2006 Shreurs M. (2008): ‘From the Bottom-up: Local and Sub-National Climate Change Politics’, in Journal of Environment & Development, 17(4): 343-355 Storm S. (2009): ‘Capitalism and Climate Change: Can the Invisible Hand Adjust the Natural Thermostat?’, in Development and Change, 40(6): 1011-1038 Swilling M. (2006): ‘Sustainability and Infrastructure Planning in South Africa: a Cape Town Case Study’, in Environment and Urbanization, 18(1): 23-50 Toto R. (2009): ‘Rajonalizimi i Shqipërisë përkundrejtReformës Territoriale’, in Forum A+P, 3, Janar 2009, Universiteti Polis, CoPLAN, MetroPolis: Tirana UN Albania (2007): One Environment Albania: Integrating Environmental Sustainability in Development Priorities of a ‘One UN’ Country in Europe, Annex to the Programme Framework Document - Environment UNDP, Qarku Lezhë, REC (2005a): Strategjia Rajonale e Zhvillimit, Qëllimet e Zhvillimit të Mijëvjeçarit, Rajoni i Lezhës UNDP, Qarku Durrës, NACSS (2005b): Strategjia e Zhvillimi të Rajonit të Durrësit 275


KAPITULLI II

UNDP (2008): The Country Programme of Albania under the Global Solar Water Heating Market Transformation and Strengthening Initiative, Project Document UNEP (2000): Post-Conflict Environmental Assessment: Albania, United Nations Environment Programme: Nairobi Wackernagel M., Kitzes J., Moran D., Goldfinger S., Thomas M. (2006): ‘The Ecological Footprint of Cities and Regions: Comparing Resource Availability with Resource Demand’, in Environment and Urbanization, 18(1): 103-112 World Bank (2005): Albania Coastal Zone Development and Clean-up Project - Project Information Document, Concept Stage, Report No. AB698, The World Bank: Tirana World Bank (2007): The Inspection Panel Report and Recommendation on Requests for Inspection, Albania: Integrated Coastal Zone Management and Clean-up Project (IDA Credit No. 4083-ALB), Report No. 41189-AL Zaharchenko T. R. (2009): On the Way to Transparency: A Comparative Study on Post-Soviet States and the Aarhus Convention, Kennan Institute, Occasional Paper 303, Woodrow Wilson International Centre for Scholars: Washington REFERENCA LIGJORE: Ligji Nr. 10119 datë 23.04.2009, “Për Planifikimin e Territorit” Ligji Nr.9734 datë 14.05.2007, “Për Turizmin” Ligji Nr.9379 datë 28.04.2005, “Për Efiçiencën e Energjisë” Ligji Nr.9231 datë 13.05.2004, “Për Ratifikimin e ‘Marrëveshjes së Koncesionit…» Ligji Nr.9076 datë 22.05.2003, “Për Sektorin e Energjisë” 276


A mundet Shqipëria të përballojë Kostot e Manaxhimit Mjedisor?

Ligji Nr.9055 datë 24.04.2003, “Për Aderimin e Republikëssë Shqipërisë në ‘Konventën mbi të Drejtën e Detit’» Ligji Nr.8934 datë 05.09.2002, “Për Mbrojtjen e Mjedisit” Ligji Nr. 8652 datë 31.07.2000, “Për Organizimin dhe Funksionimin e Pushtetit Vendor” INTERVISTAT: Gjergji Bojaxhi, Camille Nuamah, Kristi Andoni, Romeo Hanxhari, Sokol Kokomani, Luan Dervishaj, Viktor Tushaj, Giuseppe Lagrotta, Jola Gjuzi, Sophia Darling, Gjergji Erebara, Odhise Zoto, Gazmend Shalsi, Patrizio Misley, Guido Ottolenghi, Seid Kërtusha, Xhemal Mato, Girolamo Caruso.

277


KAPITULLI III Triologjia e Rajonit

Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë


Rajonalizimi i Shqipërisë përkundrejt Reformës Territoriale94 Rudina Toto

1. Përmbledhje Një nga rezultatet më të natyrshme të proçesit të decentralizimit në Shqipëri ka qenë organizimi territorial administrativ i vendit. Reforma e decentralizimit, veç riorganizimit të qeverisjes, sjelljes së parimit të decentralizimit dhe të subsidiaritetit dhe më pas alokimit të përgjegjësive në nivelet e ndryshme të qeverisjes sipas këtyre parimeve, solli edhe krijimin e 373 njësive vendore të nivelit të parë dhe 12 njësive vendore të nivelit të dytë. Të parat u klasifikuan në 94 Për përgatitjen e ketij dokumenti politikash janë konsultuar një seri dokumentesh: Legjislacioni për pushtetin vendor dhe Kushtetuta e Shqipërisë, Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim, Strategjia e Decentralizimit, Strategjia Ndërsektoriale për Zhvillim Rajonal, Dokumente Strategjike të PNUD për zhvillimin rajonal në Shqipëri dhe propozimi i përbashkët me KE për “Integrated Support for Decentralization”, Strategjia Ndërsektoriale për Zhvillim Rural, përmbledhje në faqen elektronike të BE për NUTS, Council Regulation no 1085/2006 për IPA, Karta e Autonomisë Vendore dhe Karta e Autonomisë Rajonale, Literature e LGI në lidhje me zhvillimin rajonal dhe Fragmentarizimin dhe Amalgamimin e njësive vendore, si edhe literatura e cituar në referencat e këtij dokumenti. Për përgatitjen e hartave mbi kriteret për ndarje territoriale, janë përdorur informacionet e botimeve të INSTAT në lidhje me Qarqet, Nivelin e Varfërisë dhe REPOBA 2001, informacione të Ministrisë së Financave në lidhje me situatën financiare dhe fiskale të njësive vendore, Agjencisë së Inventarizimit dhe Transferimit të Pronave Publike, Komisionit Qëndror të Zgjedhjeve, Zyrës Qëndrore të Gjendjes Civile, botimeve të Akademisë së Shkencave në lidhje me kufijtë territorialë dhe regjistrimin e popullsië në vitin 1927, vëzhgimeve të IDRA në kuader të programeve të USAID për qeverisjen vendore në Shqipëri dhe hartat fizike bazë të GEO Consulting që është edhe kompania, e cila ka përpunuar në GIS materialin grafik. Janë përgatitur 32 harta që zbërthejnë grafikisht informacionin e mësiperm.

281


KAPITULLI III

65 bashki urbane dhe 308 komuna rurale, ndërsa të dytat, qarqet, grupojnë në territoret e tyre një numër të caktuar njësish të nivelit të parë. Aktualisht, decentralizimi në Shqipëri ka hyre në fazën e tretë të tij, atë të testimit të instrumenteve të reformës dhe si rezultat konsolidimit të tij. Edhe pse proçesi është në vazhdim, na lejon të vlerësojmë progresin e tij dhe të kuptojmë tendencat jo vetëm të grupeve të interesit, por edhe si të ndërthurim atë që sugjeron eksperienca botërore. Kështu, veç arritjeve pozitive, decentralizimi, duke synuar devoluim të plotë, nuk ka respektuar plotësisht parimin e subsidiaritetit. Për më tepër, lloji i fragmentarizimit territorial në Shqipëri, edhe pse joekstrem dhe i krahasueshëm me vende të rajonit, si Kroacia, ka ndikuar negativisht në efiçiencën e shërbimeve dhe si rezultat në cilësinë e tyre dhe mundësitë e aksesit qytetar. Ekonomia e shkallës nuk është krijuar në rastet e trajtimit të mbeturinave të ngurta, furnizimit me ujë, planifikimit hapësinor, shërbimeve të administratës etj. Edhe bashkëveprimi ndërkomunor i propozuar si instrumenti për të arritur efiçiencë, nuk ka funksionuar si rezultat i mungesës së incentivave dhe platformave udhëzuese. Për këto arsye, si edhe per shkak të lidhjes së fortë të territorit me interesat politike, qeveritë e kanë vendosur vazhdimisht çështjen e riorganizimit territorial në krye të axhendave politike. E megjithatë, nuk janë ndërmarrë hapa në këtë drejtim, pikërisht për shkak të ndjeshmërisë politike si edhe për shkak të ndryshimit radikal që një reformë e tillë mund të sjellë edhe në modelin e qeverisjes. Ajo që i ka munguar diskutimit për reformë territoriale, është analiza e mirëstrukturuar dhe vendosja në një kontekst më të gjërë të dinamikave politike, ekonomike dhe shoqërore. Pra nëse do të ketë reformë territoriale, përse duhet të ndodhë, në çfarë konteksti jo vetëm politik dhe nëpër cilat hapa duhet të kalojë? Vazhdimisht qeveria, politika dhe grupet e interesit flasin për çështje të zhvillimit rajonal si një hap gjithashtu i natyrshëm i integrimit në 282


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

BE95. Në këtë kontekst, flitet gjithnjë e më shumë për rajonin si njësi territoriale e përshtatshme për të korrektuar mangësitë e procesit të decentralizimit. Shpesh, gabimisht, rajoni njehsohet me qarkun që në të vërtetë është njësi e qeverisjes vendore. Kjo vjen si rezultat i madhësisë territoriale të qarkut dhe për më tepër i paqartësisë së funksioneve të tij. Diskutimi për zhvillim rajonal dhe theksimi i rajonit, padyshim, implikon riorganizimin e territorit. Pra midis cështjes së riorganizimit të territorit dhe zhvillimit rajonal ekziston një lidhje e fortë, ku kjo e dyta vendos kuadrin më të gjerë, në të cilin duhet të trajtohet reforma territoriale. Gjithsesi, grupet e interesit duhet të vendosin për një alternativë që adreson çështjen e territorit dhe të zvillimit rajonal dhe kjo alternativë mund t`i kombinojnë ose jo dy çështjet në fjalë. Tri janë alternativat e mundshme: të ruhet gjendja aktuale në të cilën nuk ndryshon modeli i qeverisjes, nuk ndryshon organizimi territorial dhe zhvillimi rajonal kryhet me ato instrumente të përgatitura deri tani nga qeveria, donatorët dhe organizatat zhvilluese; të ruhet gjendja aktuale, por të riorganizohet në menyrë më të efektshme territori; të ndryshojë modeli i qeverisjes pa prekur parimin e decentralizimit, por duke synuar drejt rajonalizimit, dhe si rrjedhojë do të ndryshojë edhe organizimi territorial i vendit. Në çdo rast ruhet tendenca për zhvillim rajonal dhe qëllimi i qeverisë dhe i gjithë aktorëve për të punuar për integrimin në BE. Cilado qoftë alternativa e zgjedhur, ajo duhet të vijë përmes nje proçesi të karakterizuar nga analiza e mirëfilltë e kritereve, kostove dhe formave të vendimmarrjes, dhe nga konsensusi midis grupeve të interesit. Në çdo rast, zgjedhja do të shoqërohet me kosto dhe në çdo rast, shqiptarët do të duhet të përballen me sfidën e integrimit të tyre shoqëror dhe ekonomik në vendet e zhvilluara të Europës së Bashkuar.

95 Bashkimi Evropian

283


KAPITULLI III

2. Një kontekst për Rajonin Përse riorganizimi territorial i Republikës së Shqipërisë është një çështje për diskutim? Përse riorganizimi territorial i Republikës së Shqipërisë duhet të integrohet me çështjen e zhvillimit rajonal/rajonalizimit në Shqipëri? Ndryshimet radikale politike dhe social-ekonomike të Shqiperise në vitin 1990 e zhvendosën atë nga një sistem thellësisht i centralizuar në një sistem demokratik. Midis të tjerash, pasoja të këtij transformimi ishin urbanizimi me ritme tepër të shpejta në shkallë vendi dhe një mënyrë e re shfrytëzimit të territorit. Për t`u përballur me këto pasoja e më gjerë, qeveria u perfshi në një seri reformash institucionale, çka rezultoi midis të tjerash, në një formë të re të administrimit publik dhe një skemë të re të administrimit të territorit. Kështu, që në vitin 1991, Shqipëria u përfshi në proçesin e decentralizimit të qeverisjes në çdo aspekt: politik, ekonomik, fiskal dhe administrativ. Decentralizimi në Shqipëri njeh tri faza respektive zbatimi: 1991 – 1998 është faza e decentralizimit politik dhe kryhet kalimi nga dekoncentrimi në decentralizim. Krijohen njësitë e qeverisjes vendore. Në këtë fazë, decentralizimi fiskal dhe reformat ekonomike qëndrojnë në disavantazh përkundrejt atij politik. Faza e dytë e decentralizimit nis në vitin 1999 me shpalljen e Strategjisë Kombëtare të Decentralizimit dhe Autonomisë Lokale, dhe për rrjedhojë miratimin e ligjit Nr. 8652, (31.7.2000) “Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore”96. Përmes këtij ligji u institucionalizuan qarqet si niveli i dytë i qeverisjes vendore. 12 të tilla u krijuan në vend të 36 rretheve. Numri i përgjithshëm i njësive vendore të nivelit të parë u rrit në 308 komuna dhe 65 bashki. Rrethi si njësi administrative vazhdon të figurojë në Ligjin 96 I referuar në dokument si “Ligji Organik”

284


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

Organik, kryesisht për shkak të institucioneve të dekoncentruara në nivel rrethi dhe të organizimit të statistikave kombëtare në nivel rrethi. Roli dhe përgjegjësitë e bashkive dhe të komunave u përcaktuan qartë në ligj, duke konsistuar në ofrimin e një sërë shërbimesh të ndara në shërbime të veta, të përbashkëta dhe të deleguara. Ndërkohë, roli i qarqeve nuk u zbërthye dhe mbeti subjekt për rishikime të mëvonshme të legjislacionit. Aktualisht, sipas Ligjit Organik, roli i qarqeve konsiston në: hartimin dhe koordinimin e politikave dhe të strategjive në nivel qarku; koordinimin midis nivelit qëndror dhe lokal të qeverisjes; ofrimin e shërbimeve të deleguara nga pushteti qëndror dhe nga njësitë vendore përbërëse të qarkut me vullnetin e këtyre të fundit. Për shumë arsye, të shpjeguara më poshtë, ky rol nuk ka funksionuar dhe çështja e Qarkut mbetet ende e diskutueshme dhe subjekt i iniciativave të qeverisë në kuadër të reformës së decentralizimit dhe të zhvillimit rajonal. Një ndër çështjet më të debatueshme të panoramës së mësipërme është ndarja territoriale e Shqipërisë. Ekzistojnë disa arsye të rëndësishme që argumentojnë se pse kjo çështje është në qendër të shumë tryezave të niveleve të ndryshme: • Riorganizimi territorial i Shqipërisë97 ka qenë, është dhe mbetet prioritet politik. Aktualisht, dhe në përgjithësi në periudha parazgjedhore, kjo çështje qëndron në krye të axhendave politike; • Riorganizimi territorial i Shqipërisë është rekomandim i Strategjisë së Decentralizimit, të rishikuar në vitin 2007. Ky rekomandim bazohet kryesisht në analizimin e efiçiencës së shërbimeve të ofruara nga njësitë vendore; • Në kuadër të zhvillimit rajonal dhe më tej rajonalizimit të Shqipërisë, një nga faktorët është edhe reforma territoriale; • Reforma territoriale është një “çështje e nxehtë” e debateve 97 Ose “Reforma Territoriale”

285


KAPITULLI III

kombëtare, të paktën që prej vitit 2004; • Në konktekstin e paqartësisë së kufijve aktualë administrativë si rezultat i mosregjistrimit hartografik të tyre, një ndërhyrje përmirësuese tenton drejt reformës territoriale; • Reforma territoriale diskutohet si një “Hap” drejt integrimit në Bashkimin Europian, edhe pse qartësisht nuk është një hap i detyrueshëm nga BE. Diskutimi publik dhe angazhimi politik për sa më sipër, vjen përmes trajtimit të dy temave: (1) Riorganizimi territorial i Shqipërisë; (2) Zhvillimi Rajonal. Proçesi i këtij diskutimi dhe angazhimi karakterizohet nga: linja të ndara diskutimesh, institucione të ndryshme mbështetëse – Ministria e Brendshme për reformën territoriale, Ministria e Ekonomisë për zhvillimin rajonal, Ministria e Integrimit për çështje të zhvillimit rajonal; kuptime mbi çështje të rajonit, zhvillimit rajonal, rajonalizimit dhe rajonalizmit që nuk ndahen nga aktorët. Kjo do të thotë se edhe produktet që lidhen me të dyja temat, për sa janë ravijëzuar deri tani, janë të ndryshme dhe jo të integruara. • Por, përse çështja e reformës territoriale duhet të trajtohet e integruar me atë të zhvillimit rajonal? Çfarë i lidh këto dy çështje në nivelin e diskutimit teorik, të debatit publik ndërkombëtar dhe të debatit publik dhe kontekstit kombëtar? • Çfare lloj zgjidhjesh në nivel politik dhe territori do të arrinimin nëse dy temat trajtohen të integruara apo të shkëputura dhe si duhet të vlerësohet impakti që do të kishte secili skenar në shoqërinë, ekonominë dhe qeverisjen në Shqipëri? • Cilat janë kriteret mbi të cilat duhet të bazohet analiza për reformë territoriale, dhe cila është lidhja midis tyre dhe ndarjes aktuale administrative territoriale në Shqipëri? • Çfarë mund t`i propozohet aktualisht politikës shqiptare në lidhje me reformën territoriale dhe zhvillimin rajonal/ rajonalizimin në Shqipëri dhe cilat do të ishin hapat e mëtejshëm të ndërmarrjes së një politike publike në këtë kuadër? 286


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

Për t`iu përgjigjur pyetjeve të mësipërme, përmes fakteve dhe interpretimit të tyre, analiza do të shtjellohet sipas këtyre hapave: 1. Argumentimi teorik: Zhvillimi Rajonal/Rajonalizimi – Lidhja midis konceptit ekonomik dhe territorit; 2. Debatet ndërkombëtare për Rajonalizimin dhe Politika Rajonale e BE; 3. Konteksti dhe Debatet kombëtare për Decentralizimin dhe Zhvillimin Rajonal.

2.1 Argumentimi teorik: Zhvillimi Rajonal/Rajonalizimi – Lidhja midis konceptit ekonomik dhe territorit Territori është më tepër se sa një linjë në hartë, është një karakteristikë thelbësore e jetës politike dhe sociale. Ai siguron kornizën e duhur për ndërveprim politik, social, marrëdhënie ekonomike dhe identitet. Për shtetin modern, territori është i rëndësishëm në dy aspekte: fuqizon shtetin si një parim dominimi dhe kontrolli – autoriteti dhe legjitimiteti i shtetit kufizohet në baza territoriale; strukturon sistemin e përfaqësimit dhe të pjesëmarrjes brenda tij. Gjithashtu, territori inkurajon ndërveprimin ekonomik dhe formaton në mënyrë të ndërsjellë strukturën e tregjeve, është një faktor në riprodhimin e kulturës, gjuhës, zakoneve dhe bazë për identitetin dhe solidaritetin kolektiv. Sipas Durkheimit, “… kriteri territorial është kyç në ndarjen e punës dhe organizimin e shoqërise dhe sa më sipërfaqësore të jetë ndarja dhe kufijtë territoriale, aq më i avancuar është një popull” (Keating, 1998). Edhe me zhvillimin e teknologjisë dhe të formave të avancuara të komunikimit, territori nuk e humbet vendin e tij qendror. Në fakt, rëndësia e tij sociale është riformatuar si rezultat i lidhjeve të tij të ngushta me politikën. Territori është baza kryesore për mobilizim politik, identitete politike, përfaqësim politik, përgjegjshmëri politike dhe politika publike. Rajoni është një lloj specifik territori. Rajoni është një koncept i patrajtshëm dhe fleksibël sepse mbulon një varietet nivelesh 287


KAPITULLI III

territoriale dhe me përmbajtje sociale të ndryshme dhe të ndryshueshme. Rajoni është një nivel i ndërmjetëm midis shtetit dhe lokalitetit; mund të organizohet sipas kritereve gjeografike dhe mund të jetë homogjen (p.sh., pellgu ujëmbledhës) apo nyjor (p.sh., kryqëzim korridoresh komunikimi apo elementesh të rëndësishme gjeografike); mund të jetë rajon ekonomik i përcaktuar në bazë të karakteristikave të përbashkëta të prodhimit dhe/ose ndërveprimit të tregjeve të punës; mund të organizohet në bazë të karakteristikave sociale dhe në këtë rast do të kishim rajone funksionale; mund të jetë rajon kulturor dhe historik, pra i lidhur ngushtë me identitetin; mund të jetë rajon administrativ, në bazë të të cilit qëndron modeli i qeverisjes dhe forma dhe efiçienca e ofrimit të shërbimeve publike; etj. Të gjitha këto forma jo vetëm që mund të mos lidhen nga pikëpamja hapësinore, por edhe mund të kontradiktojnë. Rasti tipik është ai i Europës së Bashkuar, ku kufijtë e rajoneve historike nuk respektojne kufijtë e shteteve. Atje ku elementet gjeografikë, të kohezionit ekonomik, identitetit kulturor, aparatit administrativ, identitetit popullor dhe mobilizimi territorial koinçidojnë me njëri-tjetrin, kemi rajonalizëm të fortë (Keating, 1998). E megjithatë, për shkak të papërcaktueshmërisë së tyre, rajonet mbeten sisteme të hapura dhe mjaft fleksibël. Arsyeja për të cilën rajoni është forma e territorit që do të merret në konsideratë në propozimet e mëposhtme, është lidhja midis shtetit dhe rajonit dhe rikonfigurimi i rolit të këtij të fundit në nivel botëror. Sipas Keating, në formën tradicionale të manaxhimit të territorit, marrëdhënia e rajoneve me tregun global dhe regjimet ndërkombëtare realizohej përmes shtetit. Rajonet siguronin mbështetje politike për shtetet dhe në këmbim, shtetet subvenciononin ekonominë rajonale dhe siguronin mbrojtje. Në erën e globalizmit, rajonet vazhdojnë të ruajnë marrëdhënien e tyre të ndërsjelle me shtetin dhe qeverisjen përkatëse, por shteti ka humbur monopolin e tij mbi marrëdhëniet e rajonit me tregjet dhe regjimet botërore. Pozicioni i rajoneve në tregjet botërore nuk përcaktohet më nga kanalet politike, por nga avantazhet 288


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

konkurruese të rajoneve dhe aftësia e tyre për t`i shfrytëzuar me sukses këto avantazhe. Pra, kemi një kapërcim nga koncepti statik i avantazhit krahasues në konceptin dinamik të avantazhit konkurrues, ku politikëbërësit, përmes një politike aktive dhe marrëdhëniesh komplekse publike-private, maksimalizojnë kapacitetin e territorit të tyre për të konkurruar dhe këtë e bëjnë duke shtuar burimet dhe mobilizuar energjitë lokale. Rajoni është hapësira më e përshtatshme territoriale ku mund të realizohet marrëdhënia e mësipërme, sepse mënjanon tendencat negative të konkurrencës në baza territoriale shumë fragmentare, ofron koordinim të politikave në nivel rajonal dhe më efikas, koordinon investimet kapitale për infrastruktura etj. Sërish sipas Keating, sa më sipër argumenton se aktualisht rajonet kanë rikonfiguruar politikën e territorit duke fituar një zë të ri në politikëbërje. Kemi të bëjmë me një rend të ri dhe shumë kompleks, në të cilin rajonet kanë shpërthyer/rilindur si “vende të reja të politikëbërjes” dhe si aktorë të pavarur në rendin botëror. Sigurisht, që rajonet nuk kanë zëvëndësuar shtetin; kjo nuk do të ndodhë. Por rajonet ndikojnë në punën e shtetit dhe tani që “nation state” po rikonfigurohet si rezultat i proçeseve globale, rajonet po shfaqen sërish fuqishëm në jetën politike, duke modifikuar pushtetin dhe autoritetin e “nation state”.

2.2 Debate ndërkombëtare për rajonalizimin dhe politika rajonale e BE Debate ndërkombëtare mbi rajonalizimin Rajonalizimi është tendenca e re botërore me ndikim të ndërsjellë në qeverisje, territor dhe zhvillim. I ka rrënjët në teorinë klasike ekonomike të vendndodhjes por lindjen e vërtetë e njeh në vitet `50 të shekullit të kaluar në SHBA. Nën suazën e “nation state”, në vitet `50-`80, zhvillimi rajonal i balancuar dhe i subvencionuar nga qeveria, njohu periudhën e artë si në nivel politik, ashtu edhe akademik. Por, modeli i “poleve të rritjes” dhe “sponsorizimi” 289


KAPITULLI III

Figura 1: Evolucioni i Rajonit

Rajone policentrike “PLOTESUESHMERI” Rajone monocentrike

Ekonomia e shkallës

Qeverisje e shkallës PERFITIME MJEDISORE

Avantazhi konkurues

PERFAQESIM POLITIK SHKALLE E NDERMJETME

Avantazhi krahasues

KONKURENCE E SHENDETSHME

• Instrumente polike dhe financiare për të

Figura 2: Instrumente politike dhe financiare për të adresuar adresuar pabarazitë ekonomike dhe sociale pabarazitë ekonomike dhe sociale në BE

BE

1957

290

1986 Polika e kohezionit

1994-`99 Fondi i kohezionit, subsidiarite

2000-`06 Faza e zgjerimit

2007-`13 Konvergjenca Konkurenca Bashkëpunimi


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

i rajoneve nga shteti dhe më pas dekoncentrimi hapësinor më qëllim mbështetjen e rajoneve më të prapambetura shënuan dështime të rajonalizimit pas Luftës së Dytë Botërore për t`ia lënë vendin periudhës së lavdishme të “zhvillimit lokal”. Në vitet `80-`90, “zhvillimi lokal” u konsiderua si politika publike, që do të favorizonte dhe do t’i jepte hov zhvillimit si një proçes që nis lokalisht, dhe do të ulte pabarazitë hapësinore, për të cilat pushteti qendor nuk mund të bëjë shumë. Mirëpo, “zhvillimi lokal dhe decentralizimi” vetëm sa riformatuan disa instrumente ekonomike ekzistuese dhe nuk mundën t`iu përgjigjen situatave komplekse të zhvillimit. Faktorë të tillë si aglomerimet urbane, shkalla e përshtatshme territoriale për të manaxhuar ekonominë në një sistem global, shkalla e përshtatshme e ndërhyrjes së shtetit etj., mund të trajtohen vetëm në erën e re të rajonalizimit (Plane et al., 2007). Duke nisur nga fillimi i viteve `90, “rajonalizmi i ri” ka fituar gjithnjë dhe më tepër vend në arenën ndërkombëtare të zhvillimit dhe qeverisjes. Rajonet si sisteme fleksibël, që sigurojnë ekonomi dhe qeverisje të shkallës, lehtësojnë marrëdheniet institucionale, stimulojnë konkurrencën ekonomike dhe zbërthejnë vendimmarrjen e centralizuar në vendimmarrje policentrike etj., po fuqizojnë lidhjen midis ekonomisë së territorit dhe qeverisjes. Argumentet dhe debatet për ndryshimet urbane dhe rajonale dhe pasojat e tyre në natyrën e qeverisjes lokale dhe rajonale në Europë, i ndajmë në dy grupe: 1) debate me fokus në impaktin që ndryshimi ekonomik ka në territor, në strategjitë e zhvillimit dhe në përgjigjen institucionale; 2) qartësim i marrëdhënies komplekse midis shtetit, rajonit dhe lokalitetit dhe ekzaminim i marrëdhënies së ndryshueshme midis sektorëve publike dhe private në proçesin e manaxhimit të qytetit dhe rajonit (Herrschel & Newman, 2002). Grupi i parë fokusohet në faktin se si karakteristikat specifike të një territori, përfshirë këtu edhe rrjete institucionale, gjenerojnë avantazhe konkurruese. Grupi i dytë fokusohet në kalimin nga koncepti statik i qeverisë në konceptin më dinamik të qeverisjes, në 291


KAPITULLI III

çështje të shkallës së qeverisjes dhe shtetit, ku vihet re një dobësim i rolit tradicional të shtetit dhe rritje e rëndësisë së shkallëve rajonale dhe lokale. Në të dyja grupet e argumenteve, sfida qëndron në natyrën e dyfishtë dhe të mjegullt të rajoneve, si njësia që qëndron midis shkallës kombëtare dhe lokale. Debatet mbi manaxhimin e ekonomisë kanë ngritur fuqishëm çështjen e shkallës së përshtatshme territoriale për të manaxhuar ekonominë në një sistem global dhe si rezultat edhe çështjen e shkallës së përshtatshme të ndërhyrjes nga shteti. Pra, në vazhdën e ndryshimit të marrëdhënies midis territorialitetit social dhe ekonomik kërkohet përshtatje e shtetit ndaj këtyre ndryshimeve, që do të thotë se rishkallëzimi i ekonomisë kërkon rishkallëzim të institucioneve dhe më tej të qeverisjes. Pra, lind koncepti i qeverisjes së shkallës. Në këtë diskutim, rajoni mund të konsiderohet si shkalla më e përshtatshme territoriale, bazë e këtij ndryshimi të marrëdhënieve ekonomike dhe institucionale. Kjo ndodh për disa arsye (Herrschel & Newman, 2002): • Rajoni është njësi territoriale fleksibël dhe pozicionohet mes shkallës kombëtare dhe lokale, duke luajtur rolin e ndërmjetësit; • Rajoni përmban identitete kulturore dhe historike homogjene, dhe duke ushqyer ndjenjën e fortë të përkatësisë ushtron presione politike dhe ndikon në krijimin e përfaqësive të rëndësishme politike; • Rajoni inkurajon ekonomi të shkallës dhe konkurrencë të shëndetshme; • Rajoni është hapësirë për mbrujtje të marrëdhënieve sociale; • Rajoni është bazë për barazi ekonomike hapësinore dhe përfitime mjedisore. Sigurisht që mbështetësit e rajonalizmit të ri argumentojnë se pasja e institucioneve të duhura krijon avantazh ekonomik, por ka edhe kritikë të rajonalizimit që citojnë se qeveritë rajonale të zgjedhura, nuk ndikojnë në performancën rajonale (Harding et al.,1996). Gjithsesi, argumentet mbështetëse dhe kritike të rajonalizimit të ri 292


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

tregojnë se faktori ekonomik dhe konkurrenca janë motori që qëndron pas konceptit të rajonalizimit. Ndërkohë, modelet institucionale në mbështetje të rajonalizimit edhe pse të rëndësishme, nuk janë shabllone, por rrjedhojë e kontekstit përkatës. Në fakt, edhe ideja e rishkallëzimit të marrëdhënieve ekonomike dhe qeverisjes, në praktike nuk bazohet në një nivel unik, por testohet dhe modifikohet sipas kontekstit përkatës. Politika rajonale e Bashkimit Europian Politika rajonale e Bashkimit Europian përfshin një sërë instrumentesh politike dhe financiare për të adresuar pabarazitë ekonomike dhe sociale në Komunitet98. Instrumente në këtë kuadër janë hartuar dhe zbatuar që në vitin 1957, por vetëm në vitin 1986 u hodhën themelet e politikës së kohezionit. Politika e re u bazua në parime si: fokusimi tek rajonet më të varfëra, programimi shumë-vjeçar, orientimi strategjik i investimeve dhe përfshirja e partnerëve lokale dhe rajonalë. Traktati i Mastrihtit, 1992, dhe traktati i rishikuar për Komunitetin hynë në fuqi në vitin 1993 dhe materializuan fondin e kohezionit, komitetin e rajoneve dhe prezantuan parimin e subsidiaritetit. Kjo u përkufizua si faza e konsolidimit 1994-1999. Në vitin 2004, 10 vende të reja anëtare iu shtuan BE. Me rritjen e Komunitetit u shtuan pabarazitë në të ardhura dhe punësim. PBB mesatar për frymë në shtetet e reja ishte nën 50% të mesatares së BE. Në këtë fazë të zgjerimit të BE (2000-2006) qartësisht u kuptua se kishte ardhur koha për një ndryshim në nivel paradigme në lidhje me politikën e kohezionit. Si rrjedhojë, ndryshimet kryesore të politikës së kohezionit për fazën 2007-2013 konsistojnë në: përqëndrimin e burimeve tek vendet dhe rajonet më të varfëra të BE; ndryshimin në prioritete me qëllim stimulimin e rritjes, punësimit dhe teknologjisë rinovuese. Tre objektiva janë formuluar dhe po adresohen përmes programeve përkatëse në vendet anëtare dhe ato që synojne të aksesojne BE, përfshirë Shqipërinë: 98 Komuniteti ose Bashkimi Europian

293


KAPITULLI III

• Konvergjencë - në kuadër të rritjes së pabarazive rajonale si rezultat i zgjerimit të Komunitetit; • Konkurrencë rajonale dhe krijim i vendeve të reja të punës; • Bashkëpunim territorial europian.

2.3 Konteksti dhe debate kombëtare për decentralizimin dhe zhvillimin rajonal Për t`iu rikthyer diskutimit në krye të kapitullit, reforma e decentralizimit të qeverisjes në Shqipëri ka hyrë në fazën e tretë të saj, e cila nis që nga viti 2003. Ndërsa faza e dytë, ajo e hartimit të strategjive dhe legjislacionit të decentralizimit të pushtetit të thelluar drejt decentralizimit fiskal dhe reformave ekonomike ende vazhdon, por përtej pikut të saj, ka nisur konsolidimi i decentralizimit përmes testimit të instrumenteve të reformës. Sigurisht, që kjo fazë e tretë nuk po zbatohet me të njëjtin ritëm në të gjitha njësitë vendore të Shqipërisë, dhe nevoja e për të kuptuar instrumentet e krijuara në fazën e dytë është ende e lartë. Gjithsesi, të tria fazat99 nuk cilësohen për vijueshmëri kohore lineare absolute. Midis tyre ka mbivendosje që na kanë krijuar mundësinë të vlerësojmë paraprakisht ecurinë e reformës së decentralizimit dhe çfarë ndodh me qeverisjen përtej saj. Institucionet Në Shqipëri, kemi qeverisje të dekoncentruar dhe të decentralizuar me institucione, që shkojnë në favor të decentralizimit dhe zhvillimit lokal. Ndërkohë, po flitet gjithnjë e më shumë për zhvillimin rajonal dhe për institucionet e propozuara për këtë qëllim. Në nivel institucional, dekoncentrimi kryhet përmes institucionit të Prefektit, që operon në nivel qarku nga pikëpamja hapësinore administrative dhe drejtoritë rajonale të ministrive të linjës dhe drejtorive në nivel rrethi. Ministritë e linjës, si ajo e Edukimit, Mjedisit, Bujqësisë, Shëndetësisë etj., hartojnë politikat përkatëse dhe kalojnë fondet 99 Dy fazat e para janë përmendur në fillim të kapitullit.

294


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

për zbatimin e këtyre politikave në institucionet përkatëse të dekoncentruara. Prefekti kontrollon ligjshmërinë e aktivitetit vendor dhe koordinon veprimtarinë mes nivelit vendor dhe atij qëndror. Në nivel institucional, decentralizimi përfaqësohet nga bashkitë dhe komunat, si njësi vendore të nivelit të parë, qarqet si njësi vendore të nivelit të dytë dhe Ministria e Brendshme, si hartuese dhe koordinuese e zbatimit të reformës së decentralizimit. Njësitë vendore të nivelit të parë hartojnë politika zhvillimi për territoret e tyre dhe ofrojnë shërbime duke përdorur të ardhurat e veta dhe transfertat qendrore. Qarqet, sipas ligjit, duhet të hartojnë dhe koordinojne politika zhvillimi në nivel qarku, të ndërmjetësojnë midis qeverisë qëndrore dhe njësive vendore, të ofrojne shërbime të deleguara ndaj tyre. Fondet për këtë qëllim janë qendrore dhe të transferuara nga njësitë vendore të nivelit të parë. Në lidhje me zhvillimin rajonal, ministria përgjegjëse është ajo e Ekonomisë dhe Strategjia për Zhvillim Rajonal e hartuar nga kjo ministri me mbështetjen e PNUD-it, propozon që dy lloj institucionesh të operojnë në nivel qëndror dhe në nivel qarku për llogari të zhvillimit rajonal, konkretisht: Këshilli Kombëtar i Partneritetit dhe Agjencia Kombëtare për Zhvillimin e Qarkut; Këshillat Rajonale të Partneritetit dhe Agjencitë Rajonale për Zhvillimin e Qarqeve. Institucionet në nivel Qarku, ku agjencia mund të jetë pjesë ose e pavarur e tij, do të operojnë kryesisht me fonde të ministrive të linjës, dhe padyshim me fonde të BE. Instrumentet Sa u tha më lart, parashtron institucionet ekzistuese dhe të propozuara, në linjë me formën e qeverisjes në Shqipëri dhe me modelin e zhvillimit ekonomik. Këto institucione operojnë përmes instrumenteve, përmbajtja dhe ecuria e zbatimit të të cilave është e diskutueshme. Këto instrumente janë: Karta e Autonomisë Vendore, Kushtetuta e shtetit shqiptar, Legjislacioni për pushtetin vendor, Legjislacioni ende draft për zhvillimin rajonal, Strategjia 295


KAPITULLI III

Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim, Strategjia Ndërsektoriale për Zhvillimin Rajonal, Strategjia e Decentralizimit, dhe Karta e Autonomisë Rajonale që edhe pse nuk është e ratifikuar nga Shqipëria, parimet e saj janë parashtruar në modelin e qeverisjes në Shqipëri. Karta e Autonomisë Vendore100: Pushteti që u jepet njësive vendore është i plotë dhe përjashtimor101 dhe nuk preket nga autoritete të tjera qëndrore dhe rajonale, përveçse nëse në ligj specifikohet ndryshe. Ndryshimet e kufijve administrativë të njësive vendore nuk do të bëhen pa konsultim paraprak me komunitetet lokale të prekura, dhe mundësisht përmes referendumit, nëse e lejon statuti/kushtetuta. Mbrojta e njësive vendore financiarisht më të dobëta kërkon institucionalizimin e proçedurave të ekualizimit fiskal apo formave të tjera të hartuara për të korrektuar efektet e shpërndarjes së pabarabartë të burimeve dhe të kostove financiare, që një situatë e tillë mund të krijojë. Proçedura të tilla nuk do të ulin autoritetin e njësive vendore brenda sferës së tyre të përgjegjësive. Autoritetet lokale do të titullohen, ndërkohë që ushtrojnë pushtetin e tyre, të bashkëpunojnë, dhe brenda kornizës ligjore të krijojnë konsorciume me autoritete të tjera lokale për të realizuar detyrime me interes të përbashkët. Karta e Autonomisë rajonale: Parimi i subsidiaritetit është një kontribut themelor në zhvillimin e demokracisë në Europë në bazë të legjitimitetit të njëjtë të niveleve të ndryshme të autoritetit: lokal, rajonal, kombëtar dhe europian. Kjo kartë dhe ajo e Autonomisë Vendore, janë komplementare në aplikimin e parimit të subsidiaritetit në përfitim të autoriteteve lokale dhe rajonale. Rajoni është një nivel i përshtatshëm autoriteti për zbatimin e subsidiaritetit që konsiderohet një nga parimet bazë në lidhje me integrimin europian dhe organizimin e brendshëm të shteteve të përfshira në këtë proçes. Për aq sa është e mundur, brenda kompetencave të tyre, rajonet do të punojnë për të siguruar ekualizim financiar 100 Ratifikuar nga parlamenti shqiptar ne vitin 1998. 101 Pushteti ekskluziv

296


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

midis autoriteteve lokale brenda kufijve të një rajoni. Ekzistenca e rajoneve të qeverisura nga përfaqësues të zgjedhur dhe me përgjegjësi reale, mund të sigurojë një administratë efektive dhe afër qytetarëve. Kushtetuta e Republikes së Shqipërisë: Qeverisja vendore në Shqipëri ngrihet sipas parimit të decentralizimit dhe ushtrohet në bazë të parimit të autonomisë vendore. Qarku, si niveli i dytë i qeverisjes vendore, përbëhet nga disa njësi bazë të qeverisjes vendore me lidhje tradicionale, ekonomike dhe sociale dhe të interesave të përbashkëta. Qarku është njësia ku ndërtohen dhe zbatohen politikat rajonale dhe ku ato harmonizohen me politikën shtetërore. Organet e njësive vendore kanë të drejtë të formojnë bashkime dhe/ose institucione të përbashkëta për përfaqësimin e interesave të tyre, të bashkëpunojnë me njësitë vendore të vendeve të tjera, si edhe të përfaqësohen në organizatat ndërkombëtare të pushteteve vendore. Kufijtë territorialë të njësive vendore caktohen me ligj në bazë të nevojave e interesave të përbashkëta dhe të traditës historike. Kufijtë nuk mund të ndryshohen pa u marrë me parë mendimi i popullsisë përkatëse. Ligji për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore (Nr. 8652): Në parim, marrëdhëniet midis organeve të njësive të qeverisjes vendore dhe organeve të pushtetit qendror bazohen në parimin e subsidiaritetit dhe të bashkëpunimit për zgjidhjen e problemeve të përbashkëta. Në kuadër të së drejtës së qeverisjes, njësite vendore krijojnë komitete, borde ose komisione për kryerjen e funksioneve të veçanta sa herë paraqitet nevoja. Në kuadër të së drejtës së bashkëpunimit, dy ose më shumë njësi të qeverisjes vendore mund të ushtrojnë së bashku çdo funksion që u është dhënë atyre me ligj, nëpërmjet zbatimit të marrëveshjeve ose kontratave të përbashkëta, delegimit të kompentencave dhe përgjëgjësive të veçanta njëratjetrës, ose kontraktimit me një palë të tretë. Kufijtë e qarkut përputhen me kufijtë e komunave dhe të bashkive që e përbëjnë atë. Kufijtë administrativë territoriale janë të përcaktuar me ligj. 297


KAPITULLI III

Strategjia e Decentralizimit: Stimulon konsolidimin e decentralizimit dhe paralelisht me të edhe zhvillimin rajonal. Sipas kësaj strategjie, zhvillimi rajonal duhet të iniciohet në nivel vendor, pra modeli i përqasjes duhet të jetë “i orientuar nga poshtë”. Rekomandohet që të kryhet reformë territoriale, çka do të nënkuptonte edhe amalgamim të njësive vendore, me qëllim rritjen e efiçiences në ofrimin e shërbimeve. Gjithashtu rekomandohet bashkëveprimi ndërkomunor si mjet për të arritur qëllimin e efiçiences. Rekomandohet të qartësohet roli i qarkut, duke listuar për këtë të fundit një sërë shërbimesh që mund të kryhen në një nivel territorial të krahasueshëm me atë të qarkut, por që aktualisht ofrohen në forma të tjera dhe që mund të ofrohen edhe përmes bashkëveprimit ndërkomunor. Rekomandohen zgjedhje të drejtpërdrejta për qarkun, si mënyra për të rritur përgjegjshmërinë e qarkut dhe për të siguruar akses me të mirë në shërbime më cilësore për qytetarët. Strategjia Ndërsektoriale për Zhvillim Rajonal: Përmes dy objektivave të saj madhore, promovon zhvillimin e qëndrueshëm, konkurrencën midis qarqeve, barazi hapësinore dhe kornizë ligjore dhe institucionale mbështetëse. Në linjë me këtë strategji, do të krijohen 4 struktura institucionale përkatëse, sikurse janë përmendur më lart, të cilat do të hartojnë strategji zhvillimi në nivel qarku dhe do të fuqizohen për të thithur dhe manaxhuar fondet e pre-aksesit dhe më tej fondet strukturore të BE-së. Investimet kapitale të listuara në strategjitë e zhvillimit të qarqeve duhet të jenë plotësisht në linjë me prioritetet kombëtare të përcaktuara nga ministritë e linjës, të cilat do të jenë edhe burimet kryesore të financimit për zbatimin e strategjive. Për momentin, nuk propozohet ndarje e re territoriale. Dokumente të rëndësishme për integrimin në BE: Në qershor 2006, Shqipëria firmosi Marrëveshjen e Stabilizim Asociimit me Bashkimin Europian. Sipas kesaj marrëveshjeje, brënda 5 viteve, Shqipëria do të sigurojë shifra për PBB-në në bazë të ndarjeve territoriale statistikore NUTS 2. Gjithashtu, si vend me statusin e “kandidatit potencial” për në BE, Shqipëria merr mbeshtetje 298


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

financiare për investime që kanë veçanërisht për qëllim të ndërtojnë kapacitete në fushat e zhvillimit rajonal, burimeve njerëzore dhe të zhvillimit rural102. Sipas Ministrisë së Integrimit, edhe pse Shqipëria nuk përfiton nga komponenti i Zhvillimit Rajonal, mund të përdorë fonde të komponentëve të aplikueshëm për të mbështetur aktivitete të ngjashme me ato të 3 komponentëve të tjerë të IPA, aktualisht të paaplikueshëm për Shqipërinë. Përfshirja e Donatorëve në Zhvillimin Rajonal në Shqipëri: PNUD-i është fokusuar në çështje të zhvillimit rajonal në Shqipëri që në vitin 1999, përmes hartimit të objektivave të mijëvjeçarit. Së fundi, PNUD ka mbështetur qeverinë në hartimin e Strategjisë Ndërsektoriale për Zhvillim Rajonal dhe së bashku me Këshillin e Europës103 kanë rishikuar programin “Mbështetje e Integruar për Decentralizimin”, me qëllim krijimin e një momenti pozitiv përtej decentralizimit. Programi do të mbështetë institucionet qeverisëse në Shqipëri për të thithur fondet e IPA-s dhe për të zbatuar strategjinë e zhvillimit rajonal. Programe në nivel qarku janë mbështetur edhe nga Ambasada Holandeze dhe GTZ, ndërsa në kuadër të zhvillimit rajonal po përgatiten të luajnë rol të rëndësishëm Agjencitë Zviceriane dhe Austriake për Zhvillim. Ndarja aktuale territoriale Ndarja aktuale territoriale në Shqipëri është kryer në bazë të ligjit përkatës në vitin 2001. Si rrjedhojë në Shqipëri janë krijuar 373 njësi vendore të nivelit të parë, nga të cilat 65 bashki dhe 308 komuna, të gjitha të grupuara në 12 qarqe. Cdo qark përmban një bashki qendër dhe disa bashki të tjera më të vogla dhe sigurisht shumë komuna. Bashkitë janë njësi vendore me natyrë kryesisht urbane dhe komunat njësi vendore me natyrë kryesisht rurale.

102 Council Regulation (EC) Nr. 1085/2006, paragraph (15). 103 Marrëveshje midis PNUD-it për pilotimin e Programit Kombëtar për Zhvillimin e Qarqeve dhe KE-në në komponentet 1,2,3 të programit të CARDS (Mbështetje e Integruar për Decentralizimin).

299


KAPITULLI III

Eshtë diskutuar shpesh se ndarja territoriale në Shqipëri është bazuar kryesisht në kriterin politik dhe sigurisht është përpjekur të marrë në konsideratë kriterin historik dhe kulturor, çka vihet re në lidhjen e qarqeve me rrethet. Të dhënat statistikore në përgjithësi janë të organizuara në nivel rrethi dhe me pak në nivel njësie vendore. Gjithsesi, grumbullimi dhe analizimi i tyre për shpërndarjen në territor tregon për tendencat e grupimit territorial ndërsa aplikohet çdo kriter i ndarjes territoriale. Të dhënat e analizuara nga ky dokument lidhen me: të dhëna mbi përformancën fiskale dhe financiare të njësive vendore; pronat publike; monumentet e kulturës; pyjet; pellgjet ujëmbledhëse; popullsinë; arsimin dhe shëndetësinë; ndihmën ekonomike; kufijtë territoriale në periudhën e mbretërisë; perceptimin e qytetarëve për demokracinë dhe performancën e administrative vendore; të dhëna mbi zgjedhjet vendore. Të dhënat e mësipërme mund të grupohen në kriteret e ndarjes territoriale. Gjithsesi, në këtë moment tendenca për secilën nga të dhënat është analizuar më vete, për të kuptuar relevancën e secilës, me qëllim eliminimin e atyre të dhënave që nuk impaktojnë realisht ndarjen territoriale në Shqipëri, ose theksimin e atyre të dhënave që japin efektin kryesor. Të dhënat më të rëndësishme që japin tendenca të riorganizimit territorial janë: • Popullsia – vlerë absolute dhe dendësia në banorë për km2. Edhe pse Shqipëria nuk është një nga vendet më të fragmentarizuara në Europë përsa i përket shpërndarjes së popullsisë për njësi vendore, sërish shifrat flasin për nivele të konsiderueshme fragmentarizimi. Rreth 57% e njësive vendore në Shqipëri kanë nën 100 banore/km2 dhe rreth 28% kanë dendësi 101-300 banorë/km2. Ndërkohë, rreth 10% e njësive vendore kanë më pak se 2000 banorë dhe rreth 60% e njësive vendore kanë popullsi nga 2001 – 10,000 banorë. Qartësisht vihet re tendenca e lëvizjeve migratore nga zonat malore drejt Ultesirës Perëndimore, ku regjistrohen edhe dendësite më të larta të popullsisë. Tri zona mund të 300


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

identifikohen: Rajoni Tiranë-Durrës, Ultësira Perëndimore dhe pjesa tjetër e Shqipërisë. • Shpërndarja e forcave politike sipas këshilltarëve lokale dhe kryetarëve të bashkive tregon një tendencë thuajse të njëjtë në të gjithë vendin. Forca e djathtë dominon në Qendër dhe Veri dhe forca e majtë dominon në Qendër dhe Jug. Sigurisht që një panoramë e tillë do të ishte shumë e rëndësishme për partitë politike në momentin e marrjes së çdo vendimi në lidhje me riorganizimin territorial. Megjithatë, një vështrim i kujdesshëm mund të identifikojë se në shumë raste përkatësia politike e kryetarit të njësive vendore është e kundërt me atë dominuese të këshillit vendor. Kjo tregon se përsa i përket zgjedhjeve vendore, deri diku ka humbur lidhja elektoratforcë politike dhe është forcuar lidhja elektorat-kandidat politik. Në këtë rast, territori, madhësia e tij dhe e elektoratit përkatës humbasin rëndësinë monopolistike në proçesin e riorganizimit territorial. • Faktori historik – Krahasimet midis hartës së qarqeve të vitit 2008 dhe hartës së prefekturave 1930 si edhe hartës së rretheve 2008 dhe hartës së nën-prefekturave te vitit 1930, shpalosin ndryshimet e kufijve territorialë midis këtyre dy periudhave të rëndësishme historike dhe të qeverisjes. Ndërsa numri i qarqeve është më i lartë se i prefekturave (është ndarë Gjirokastra me Sarandën, Fieri me Beratin etj.), vihet re se si krahina homogjene nga pikëpamja kulturore janë ndarë në 3 apo më shumë pjesë nga rrethet e sotme, apo krahina të ndryshme nga pikëpamja kulturore janë bashkuar në një rreth të vetëm. • Hartat e treguesve të varfërise sipas INSTAT-it, vizualizojnë rajone virtuale, të cilat në rastin e treguesit të varfërisë dhe varfërisë se thellë kanë të njëjtën tendencë, dhe në rastin e pabarazisë hapësinore tregojnë tjeter tendencë. Kështu, në rastin e parë vihet re ndarja e qartë Veri / Qendër / Jug, në 301


KAPITULLI III

rastin e dytë krijohen rajonet Veriperëndim / Verilindje / Qendër/ Jug. • Të gjitha hartat e treguesve financiarë, pronave publike dhe shërbimeve sociale ndajnë në mënyrë të dukshme Ultësirën Perëndimore nga zonat malore verilindore dhe juglindore. Në cdo rast Ultësira Perëndimore dëshmon për ekzistencën e burimeve ekonomike dhe njerëzore më të larta dhe aftësinë e gjenerimit të të ardhurave vendore më të mirë. Gjithashtu, vihet re se efiçienca përsa i përket raportit burime/banorë është më e arrirë në Rajonin Tiranë-Durrës dhe me tej në Ultësirën Perëndimore dhe shumë më pak në rajonet e tjera të Shqipërisë. Rezultati Përsa u përmend më lart dëshmon për relevancën e trajtimit të çështjes së Rajonit / Zhvillimit Rajonal / Rajonalizimit dhe Reformës Territoriale në një linjë të përbashkët dhe pikërisht në këtë moment kohor. Le ta argumentojmë këtë fakt duke ndjekur po të njëjtën strukturë si në krye të këtij kapitulli: • Prioritet politik: Reforma territoriale u krye në vitin 2001 bazuar në ligjin përkatës dhe e paraprirë nga reforma e decentralizimit. Ky proçes nuk u regjistrua në harta dhe aktualisht kufijtë territoriale janë burim konfliktesh për adminsitrimin e zonave kufitare midis njësive vendore fqinje. Arsye të tilla, si konfliktet e mësipërme, efiçienca e munguar në ofrimin e shërbimeve publike, kriteret për ndarjen aktuale jo të peshuara në mënyrë të balancuar, lidhja me elektoratin, etj., kanë ushqyer iniciativa të forcave politike dhe përfaqësuesve të shoqërisë civile në lidhje me rishikimin e kufijve territoriale midis njësive vendore. Në periudhën parazgjedhore, forca e majtë politike parashtroi një analizë dhe gjetjet përkatëse në lidhje me një reformë të mundshme territoriale. Përfaqësues të shoqerisë civile104 104 Platformë për Administrimin e Territorit, përgatitur nga Co-PLAN në vitin 20042005, dhe ofruar forcave politike. Sugjerime mbi reformë territoriale nga Besnik Aliaj.

302


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

ofruan gjithashtu opsione për reformë territoriale, të mbrujtura këto në një platformë për administrim territori, që më pas u përvetësua dhe u përshtat nga forca e djathtë politike që erdhi në pushtet. Reforma territoriale u listua si një prioritet afatmesëm i qeverisë dhe vetëm në periudhën parazgjedhore 2009, reforma ngjitet në krye të axhendave politike sërish por duke mbetur ende në pritje të përgjigjes. Ky proçes jo konstant i konsiderimit të reformës territoriale dhe fokusimi ndaj saj në periudha parazgjedhore, dëshmon për ndjeshmërinë e lartë politike që ngre kjo çështje dhe për faktin se pavarësisht shtyrjeve në kohë, trajtimi i saj më në fund është i pashmangshëm. • Rrjedhojë e Procesit të Decentralizimit: Sipas parimit të decentralizimit dhe bazuar në legjislacionin përkatës, shërbimet e veta janë në një proçes devoluimi të plotë. Pa cënuar absolutisht parimin e decentralizimit, një proçes i tillë ka prekur parimin po aq të rëndësishëm të subsidiaritetit, sipas të cilit shërbimet ofrohen nga niveli më i përshtatshëm i qeverisjes. Parimi i subsidiaritetit mbart në vetvete parimin e efiçiences në shërbime dhe krijimin e ekonomisë së shkallës. Me ndarjen aktuale të territorit dhe formën e decentralizimit, efiçienca dhe ekonomia e shkallës nuk arrihen. Për këtë mund të marrim shembull rastin e trajtimit final të mbetjeve të ngurta, formën e transferimit të përgjegjësive mbi ujësjllës-kanalizimet, planifikimin e territorit kur duhen marrë në konsideratë implikimet në njësitë vendore fqinjë, transporti publik ndërurban dhe ndërkomunor, kapacitetet e administrative vendore jo në të njëjtin nivel me shkallën e problemit që duhet të përballen, etj. Si rezultat i mungesës së efiçiencës, dhe padyshim edhe legjislacionit mbi standardet, aktualisht shërbimet ofrohen jo në standard dhe aksesi është ende i ulët, çka minon qëllimin e decentralizimit në përgjithësi, pra atë të ofrimit të shërbimeve cilësore ndaj qytetarëve. Sigurisht, që korrektimi mund të vijë përmes 303


KAPITULLI III

bashkëveprimit ndërkomunor, por në kushtet aktuale të ecurisë së decentralizimit dhe të pjekurisë së njësive vendore, duhet patjetër që ky bashkëveprim të mbështetet me incentiva dhe platforma udhëzuese, aktualisht të munguara. Gjithashtu, në kuadër të reformës së decentralizimit krijohen qarqet si njësi vendore të nivelit të dytë, dhe qartësisht jo si njësi rajonale të qeverisjes. Për arsye të përmendura më lart, roli i qarqeve është ende i mjegullt dhe pavarësisht tendencës, nuk zgjidhet as nga strategjitë e decentralizimit dhe të zhvillimit rajonal. Jo vetëm që qarqet nuk ofrojnë aktualisht shërbime dhe nuk koordinojnë politika në nivel mbivendor dhe me atë qendror, por shpesh kanë mbivendosje me rolin koordinues të prefekturave. Ndërsa donatorët dhe qeveria përpiqen të prezantojnë zhvillimin rajonal, kërkojnë ta realizojnë këtë në territorin e quajtur qark, edhe pse ky i fundit nuk është konceptuar si rajon në momentin e krijimit të tij. Vetë administratat dhe drejtuesit e këshillave të qarqeve nuk ndiejnë përgjegjshmërinë e duhur ndaj qytetarëve, për më tepër të ndikuar nga marrja e pozicionit të tyre jo përmes votës së drejtperdrejtë qytetare. Përgjigjet ndaj këtyre situatave shpesh tentojnë të jenë iniciativat mbi reformën territoriale dhe/ose zhvillimin rajonal, por pa u marrë parasysh se çfarë ndikimi kanë këto diskutime mbi njëritjetrin dhe mbi të gjitha mbi formën e qeverisjes që ka aktualisht Shqipëria. • Rekomandime të Strategjive të Decentralizimit dhe të Zhvillimit Rajonal: Sigurisht që decentralizimi nuk është një qëllim në vetvete, por një mjet për të arritur qëllimin e që është zhvillimi. Dhe padyshim, zhvillimi shkon përtej sigurimit të shërbimeve, transferimit të kompetencave dhe burimeve, eliminimit të pabarazive fiskale etj. Pikërisht këtu nis diskutimi për zhvillimin rajonal, i karakterizuar nga objektiva afatgjatë të zhvillimit rajonal ekonomik, objektiva hapësinore dhe poltika të ndërhyrjes në nivel rajonal për t`i arritur këta objektiva. Zhvillimi rajonal ndodh në nivel rajoni dhe rajoni nuk duhet parë thjesht si sigurues i shërbimeve 304


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

sipas parimit të subsidiaritetit, por si nxitës dhe marketues i strategjive të zbatueshme të zhvillimit. Strategjia e Decentralizimit rekomandon që zhvillimi rajonal të iniciohet nga poshtë – njësitë vendore, si një përqasje jo vetëm më bashkëkohore, por më natyrale dhe më e qëndrueshme. Megjithatë, tendenca aktuale dhe Strategjia për Zhvillimin Rajonal promovon zhvillim rajonal të komanduar nga lart – qeveria qëndrore. Kjo nuk përbën një akt të gabuar, duke pasur parasysh eksperiencën botërore në vende me stad zhvillimi të ngjashëm me Shqipërinë, por gjithsesi tregon për një mospërputhje midis rekomandimeve të të dyja stratëgjive kombëtare. Sigurisht që kombinimi i të dyja formave do të ishte përqasja e duhur. Ndërsa Strategjia e Decentralizimit liston shërbime të mundshme për t`u ofruar nga qarku dhe nuk vendos në mënyrë të qartë se cilat shërbime realisht do t`i kalojnë atij, Strategjia per Zhvillim Rajonal, pa konsideruar aspektin e siguruesit të shërbimeve, përpiqet të formojë rolin e qarkut si nxitës dhe koordinues i zhvillimit rajonal. Këtu ka dy kontestime: së pari, qarku në origjinë nuk është konceptuar si rajon edhe pse mund të përshtatet si i tille; se dyti, 2 institucionet përgjegjëse për zhvillimin rajonal që propozohet të operojnë në nivel qarku, mund të funksionojnë edhe nëse qarku nuk do të ekzistonte. Pra roli i qarkut midis decentralizimit dhe zhvillimit rajonal, mbetet ende i paqartë dhe qarku është përsëri një institucion me baza të lëkundura. Sigurisht, që zgjedhjet e drejtpërdrejta mund të forconin disi bazat e qarkut, por kjo është vetëm një copëz e rebusit të qarkut. Ndërkohë, rekomandimi i strategjisë së decentralizimit për Amalgamim dhe njëkohësisht Bashkëveprim Ndërkomunor na rikthen në pyetjet mbi balancën midis reformës territoriale fizike dhe adresimit të çështjes së shërbimeve përmes bashkëveprimit ndërkomunor. Së fundi, zhvillimi rajonal i adresuar përmes strategjisë, ende nuk i përgjigjet pyetjes nëse në një vend si Shqipëria do të synojmë për 305


KAPITULLI III

efiçiencë apo për barazi105? Përgjigja ndaj kësaj pyetjeje patjetër do të ndikojë në kufijtë territoriale, ekzistencën dhe rolin e qarqeve, krijimin e rajoneve, formën dhe llojin dhe madhësinë e rajoneve, pra me radhë në lidhjën e ndërsjellë midis reformës territoriale dhe rajonalizimit të Shqiperisë. • Integrimi në BE: Për të arritur integrimin, Shqipëria duhet të respektojë marrëveshjet dhe të përmbushë objektivat e dokumenteve të nënshkruara. NUTS 2, edhe pse rajone statistikore dhe joqeverisëse apo administrative, mund të jenë një nivel i duhur për të analizuar marrëdhëniet rajonalekombëtare. Por jo domosdoshmerisht sepse Shqipëria mund të zgjedhë të konsiderohet një rajon NUTS 2 për të gjithë territorin e saj. Përmes fondeve të IPA, gjithsesi ekziston mundësia e fuqishme e nxitjes së zhvillimit rajonal. Rajonalizimi ose me saktë, një formë standarde rajonalizimi nuk është aspak e detyrueshme për të marrë fonde për zhvillim rajonal, por kapacitetet institucionale të duhura për t`i thithur dhe manaxhuar ato, janë të detyrueshme. Së fundi, sipas politikës për zhvillim rajonal të BE, rekomandohet se zhvillimi rajonal nuk duhet të bazohet në një politikë rishpërndarëse, por në fuqizimin dhe përdorimin e avantazheve konkurruese të rajoneve. Pra, sa më lart nuk e bën detyrues rajonalizimin, ndarjen territoriale, e çështje të tjera si këto, por në qoftë së qëllimi është integrimi në BE, këto çështje nuk mund të shmangen.

Efficiency – zhvillim i nje rajoni, bazuar në avantazhet konkurruese të tij, që subvencionon rajonet e tjera, apo Equity – zhvillim i balancuar i rajoneve bazuar në zhvillimin e avantazheve konkurruese te tyre. Në cdo rast eliminohen pabarazitë hapësinore. 105

306


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

Qarqet 2010 - Prefekturat 1930

Legjenda KUFIJ QARKU 2008

PREFEKTURA 1930 BERAT DIBËR DURRËS ELBASAN GJAKOVË GJIROKASTËR GJIROKASTËR KORÇË SHKODËR TIRANË VLORË

307


KAPITULLI III

BASENET UJËMBLEDHËSE

308


Korrigjojmë ecurinë e Decentralizimit

Integrim në BE

Sistem i Pandryshuar i Qeverisjes Instrumente të pandryshuara Forcim Kapacitetesh Thithje e Fondeve nga BE Reformë Territoriale/Administrave

PERSPEKTIVE TERRITORIALE

Sistem i Reformuar i Qeverisjes Instrumente të Rishikuara Forcim Kapacitetesh Thithje e Fondeve nga BE Reformë Territoriale / Administrave

RAJONALIZIM ZHVILLIM RAJONAL

Rajone homogjene, funksionale, nyjore, mono/policentrike, staske, administrave, analike…? Rajone të dekoncentruara apo të decentralizuara, apo të dyja? Legjimite apo efiçienca? Zhvillim sektorial apo ndërsketorial? VENDIM Bashkëveprim horizontal apo zbërthim i KRITERE KOSTO MARRJE interesaveqendrorenëterritor? Barazi hapësinore lokale apo rajonale? Rudina Toto, Co-PLAN Markem lokal apo rajonal? Rajone fizike, por si?

Sistem i Pandryshuar i Qeverisjes Instrumente të pandryshuara Forcim Kapacitetesh Thithje e Fondeve nga BE

STATUS QUO ZHVILLIM RAJONAL

Kupm i përbashkët mbi Rajonalizimin, Rajonalizmin, Zhvillimin Rajonal, Rajonet,

PERTEJ INTEGRIMIT, ZHVILLIM EKONOMIK SHERBIME

Bashkohemi me tendencën botërore - Rajonalizmi

Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

Figura 3: Alternativa Politike për Rajonin

309


KAPITULLI III

KRYETARET E NJ. VENDORE SIPAS PARTISE KRYESORE TE KOALICIONIT

Legjenda PARTIA KRYESORE I PAVARUR LSI PAA PBDNJ PBKD PD PLL PS

310

KO PER KRYETARE T


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

OALICIONET E PARTIVE TE NJESIVE VENDORE

NUMRI I BANOREVE PER KESHILLTAR VENDOR

Legjenda KOALICIONET E PARTIVE I PAVARUR LSI PAA PD PBDNJ PBDNJ PD PBKD PD PD BLD PD LZHK PD PAA PD PBDNJ PD PBDSH

Legjenda BANOR/KESHILLTAR

PD PBK

51 - 100

PD PBKD

101 - 300

PD PDK PD PDR

301 - 500

PD PLL

501 - 700

PD PR

701 - 1000

PLL PS LSI PSD AD PS LSI PSD PDS AD

1001 - 2000 2001 - 11225

PS PSD PDS AD

311


KAPITULLI III

3. Rekomandime politike Duke u bazuar në atë që theksuam më lart mund të pohojmë që në një kohe kur Shqipëria ka hyre në rrugën e qeverisjes së mirë dhe demokratike, veç arritjeve pozitive, në proçes krijohen edhe momente që kërkojnë reflektim dhe riadresim përmes masash korrektive. Në këtë kontekst 1) reforma e decentralizimit mund të lihet në vetërrjedhje të mbyllë plotësisht ciklin e saj derisa problemet të detyrojnë gjetjen e zgjidhjeve, pra në mënyrë organike të mësojmë nga gabimet tona dhe të përmirësojmë sistemin; ose 2) Reforma mund të mësojë nga eksperienca dhe tendenca botërore, të lexojë problematikën aktuale, të harmonizojë decentralizimin me rajonalizimin, të avancojë proçesin e integrimit në BE duke zvogëluar hendekun e stadeve të zhvillimit, dhe për këtë roli i shtetit është pa dyshim vendimtar. Analiza e mësipërme parashtron tre sfida kryesore për shoqërinë dhe politikën shqiptare: 1. Të bashkohemi me tendencën botërore – rajonalizimi, çka do të mundësonte integrimin shoqëror me vendet drejt të cilave tentojmë të shkojmë; 2. Të Integrohemi në BE – sigurisht së pari përmes respektimit të marrëveshjeve dhe afateve; 3. Të Korrigjojmë ecurinë e Decentralizimit, për të arritur qëllimet e synuara të tij në një kohë më të shkurtër dhe me sa më pak kosto për shoqërinë shqiptare. Adresimi i këtyre sfidave kërkon që aktorët të kenë së pari një kuptim të përbashkët mbi çështje të Rajonalizimit, Zhvillimit Rajonal, Reformës Territoriale, etj. Kjo do të na vendoste në baza të njëjta analize, diskutimi dhe vendimmarrjeje. Më tej, janë 3 alternativa politike midis të cilave mund të zgjedhim: 1. Statukuo (Status Quo), Zhvillim Rajonal: Kjo alternativë nënkupton: ruajtjen e sistemit të qeverisjes së pandryshuar dhe si rezultat edhe instrumentet përkatëse të pandryshuara; 312


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

forcim të kapaciteteve të administratës me qëllim përmbushjen e suksesshme të qëllimeve të decentralizimit dhe thithjen dhe manaxhimin e fondeve për zhvillim rajonal; thithje të fondeve nga BE dhe integrim në BE. Sistemi i pandryshuar i qeverisjes lidhet me ruajtjen e strukturës së qeverisjes vendore dhe të rolit dhe përgjegjësive të njësive vendore të të dyja niveleve, dhe sigurisht, edhe të institucioneve të dekoncentruara. Nuk kryhet reformë territoriale. 2. Perspektive Territoriale: Kjo alternativë është e njëjtë me alternativën e parë, përveç faktit se lejon të kryhet reformë territoriale. Në këtë alternativë, ndryshimi është i pjesshëm. 3. Rajonalizim: Kjo alternativë nënkupton një ndryshim radikal në sistemin e qeverisjes dhe çdo aspekt tjetër të lidhur me të, sigurisht, pa prekur parimin e decentralizimit dhe të subsidiaritetit. Ndryshimi i sistemit të qeverisjes lidhet me qeverisjen vendore dhe/ose formën e dekoncentrimit në Shqipëri. Reforma territoriale vjen si një rrjedhojë natyrore e ndryshimit të sistemit të qeverisjes, dhe lloji i reformës do të varet nga forma e re e qeverisjes. Nuk preket parimi i decentralizimit dhe i subsidiaritetit, por lihet vend për rajonalizim. Nuk ndryshon fakti që punohet në drejtim të forcimit të institucioneve, thithjes së fondeve nga BE dhe integrimit në BE. Të tria alternativat mund të zbërthehen në skenarë të mundshëm për t`u zbatuar. Cilado qoftë alternativa e zgjedhur, ajo nuk duhet të jetë e imponuar, por të respektojë interesat e aktorëve dhe të marrë parasysh se secili nga skenarët ne çdo alternative ka kosto aktuale dhe afatgjata. Peshimi i tri alternativave jep përgjigje në nivel politikash për qeverinë. Të tria alternativat kane impakt politik, ekonomik dhe në territor. Alternativa e parë nuk sjell ndryshim aktual, por shoqërohet me koston afatgjatë të mos-ndryshimit. Alternativa e dytë, si rezultat i ndryshimit të pjesshëm, shoqërohet me kosto afatgjata dhe afatshkrutra, zgjidh disa probleme por mund të krijojë të reja. Alternativa e tretë shoqërohet me koston afatshkurtër të ndryshimit. 313


KAPITULLI III

Analiza e të tria alternativave përzgjedhëse duhet të kalojë nëpër disa etapa: 1. Analizimin dhe kuptimin e situatave të ngjashme në vendet e Europës së Bashkuar dhe të Europes Juglindore, listimin e implikimeve dhe të vendimmarjeve në momente kyç. Kjo lloj panorame do të na tregonte se jo vetëm nuk jemi një shembull unik, por mund të mësojmë nga eksperienca botërore dhe të internalizojmë aspektet pozitive për të mënjanuar impaktet negative. 2. Marrjen e një vendimi për një qëndrim unik dhe të përbashkët të të gjithë aktorëve në lidhje me disa çështje thelbësore: lloji i rajonit (homogjen, funksional, statistik, administrativ etj.); zgjedhja midis legjitimitetit dhe efiçiencës; zhvillim sektorial apo ndërsektorial; barazi hapësinore lokale apo rajonale; marketim lokal apo rajonal; rajone të decentralizuara, të dekoncentruara apo bashkekzistencë; rajone fizike, por në ç`mënyrë? Edhe pse përgjigjja ndaj këtyre pyetjeve mund të mos jetë finale që në fillim të proçesit, duhet të jetë përcaktuar në atë nivel sa të ofrojë një tendencë dhe të krijojë një atmosferë të pranuar nga të gjitha grupet e interesit. 3. Zbërthimi i alternativave në skenarët përkatës. 4. Listimi dhe analizimi i kritereve për çdo skenar dhe vecanërisht për reformën territoriale. 5. Përcaktimi i fazave të analizës shumëkriterëshe për çdo skenar dhe krahasimi midis tyre. Në këtë hap, një kriter i analizës është kostoja. Analiza mund të mos e përfshijë koston dhe të jetë thjesht një analizë skenarësh, ku kostot përmenden, por nuk kuantifikohen, ose mund të përmbajë edhe analizën e plotë të kostove dhe përfitimeve të kuantifikuara. 6. Prezantimi i gjetjeve të analizës krahasimore për çdo skenar dhe vendimmarrje.

314


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

Përsa i përket etapës së katërt, pra kritereve për reforme territoriale, dhe reformës territoriale si një rrjedhojë e pashmangshme në skenarin e dytë dhe të tretë, metodologjia duhet të permbajë sa më poshtë: 1. Zbërthimin e legjislacionit përkatës. 2. Listimin e fakteve dhe të kritereve mbi ndarjen territoriale në Europën Juglindore. 3. Listimin e kritereve në Shqipëri: gjeografia; zhvillimi socialekonomik; kultura dhe historia; demokracia lokale dhe përfaqësimi politik; situata fiskale, ekonomia e shkallës dhe efiçienca në shërbime. 4. Kuptimi i situatës në Shqipëri në lidhje me: decentralizimin dhe alokimin e përgjegjësive; reformat administrative historikisht; reformat administrative dhe sistemi politik dhe zgjedhor; tendenca për zhvillim rajonal dhe adresimi i pabarazive hapësinore; debatet kombëtare mbi ndarjen territoriale. Në përfundim, vlen të ritheksohet se tendenca drejt rajonalizimit është një proçes i pashmangshëm për Shqipërinë, në rrugën e saj drejt integrimit europian. Sigurisht, rajonalizimi nuk është një detyrim ligjor, por një hap për integrim shoqëror dhe ekonomik. Riorganizimi territorial si rrjedhojë e diktuar nga ecuria e politikave të deritanishme, nuk duhet të ndodhë i shkëputur nga analizimi i tendencës për rajonalizim. Ky i fundit implikon riorganizim territorial dhe kufijtë territorialë duhet të jenë rezultat dhe përkthim në territor i zgjedhjeve në rang politikash ekonomike dhe sociale. Sigurisht që forma e rajonalizimit në Shqipëri dhe riorganizimi territorial mund të kryhen sipas opsioneve të ndryshme, të cilat për lehtësi analize mund të grupohen në tri rangje: ruajtje e gjëndjes ekzistuese, perspektivë territoriale dhe rajonalizim. Cilado qoftë alternativa e zgjedhur, ajo duhet të vijë përmes debatit konsensual, bazuar në një analizë të strukturuar sipas kritereve, kostos dhe vullnetit në vendimmarrje. 315


KAPITULLI III

4. Referenca Harding, A., R. Evans, M. Parkinson, P. Garside, (1996), Regional Government in Britain. An Economic Solution?, Policy Press: University of Bristol Hermann, Z., T. M. Horvath, G. Peteri, G. Ungvari (1999), Allocation of Local government Functions: Criteria and Conditions - Analysis and Policy Proposals for Hungary, Washington DC, Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe. Herrschel, T. and P. Newman, (2002), Governance of Europe`s City Regions: planning, Policy and Politics, New York: Routledge Keating, M. (1998), The NEW Regionalism in Western Europe: Territorial Restructuring and Political Change, Cheltenham UK and Northampton MA USA: Edward Elgar Plane, D.A., L. D. Mann, K. Button, P. Nijkamp, (2007), Classics in Planning 4: Regional Planning, Cheltenham UK and Northampton MA USA: Edward Elgar.

316


Rajonalizimi i Shqipërisë në debat - fuqizimi i decentralizimit dhe evoluimi drejt zhvillimit rajonal Rudina Toto

1. Përmbledhje106 Krijim i rajoneve më të mëdha se sa qarqet aktuale? Kjo është një pyetje që ende nuk ka gjetur përgjigjen përfundimtare, por duket se zhvillimet në lidhje me kërkesën e Shqipërisë për marrjen e statusit kandidat, po e kanalizojnë rrugën drejt qartësimit. Sigurisht, mbetet ende për t`u parë vendimi final, i cili do të hedhë dritë të paktën mbi kohën që do t`i duhet Shqipërisë për të hartuar dhe zbatuar politika sipas një skeme të miratuar. Ajo që ka rëndësi, është miratimi i një zgjidhjeje konsensuale kombëtare dhe në linjë të plotë me politikën e kohezionit në BE. Kjo do të thotë se Shqipëria do të mund të marrë statusin kandidat dhe të përfitojë nga fondet IPA (komponenti i tretë shkon për zhvillimin rajonal), do të sqarohet se cilat do të jenë strukturat institucionale për zhvillim rajonal, do të qartësohet se ku ndahen dhe ku bashkohen politikat e brendshme për zhvillim rajonal me ato të instaluara nga integrimi, do të ketë më tepër qartësi mbi pozicionin e qarkut si njësi administrative dhe territoriale në lidhje me zhvillimin rajonal dhe fakti se çfarë llojë rajonesh statistikore107 do të kemi. 106 Hartimi i këtij dokumenti u realizua edhe përmes konsultimit të Strategjise Ndërsektoriale për Zhvillim Rajonal, strategjive të tjera sektoriale, legjislacionit për decentralizimin, publikimeve të INSTAT, dhe përpunimit të bazës hartografike nga GeoConsulting. 107 Emërtimi NUTS 2 mund të përdoret vetëm pasi Shqipëria të ketë statusin e vendit anëtar në BE. Megjithatë, madhësia e rajonit statistikor NUTS 2 për Shqipërinë duhet të

317


KAPITULLI III

Ky është një moment për të menduar, sigurisht pa ngatërruar shpjetësitë e proceseve, edhe për fuqizimin e qarkut në kuadër të thellimit dhe forcimit të decentralizimit. Nuk është absolutisht momenti për një ndryshim radikal në formën e qeverisjes vendore. Zhvillimi rajonal mund të realizohet në kontekstin aktual duke krijuar institucionet përkatëse dhe pa prishur dinamikën dhe ekuilibrin ekzistues. Çështjet e joefiçiencës në ofrimin e shërbimeve dhe rikonfigurime të mundshme territoriale mund të adresohen përmes procesit që do të rregullojë rolin e qarkut.

2. Linjat e debatit për zhvillim rajonal apo rajonalizim në Shqipëri Diskutimi për nevojën për zhvillim rajonal dhe rajonalizim të Shqipërisë është ngritur edhe më parë, kryesisht ne kuadër të nevojës për riorganizimin territorial. Së fundmi, nga vetë qeveria dhe donatorët, ka ardhur në fokus zhvillimi rajonal, ndoshta si pikënisje edhe për ndonjë reformë të mundshme territoriale. Këto koncepte sillen në një rreth vicioz, ku cilësia dhe qasja për zhvillimin e njërit ndikon te tjetri dhe anasjellas. Për shkak të lidhjes domethënëse midis tyre, dhe kompleksitetit që secili mbart në vetvete, një trajtim i menjëhershëm do të veshtirësonte zgjidhjen dhe do të zgjaste kohën për ta arritur atë. Nga ana tjetër, nëse çdo çështje do të trajtohej më vete, do të kishim një numër zgjidhjesh jo konverjuese, dhe madje konfliktuese, pra në total, një zgjidhje jo të qëndrueshme. Për të qenë më konkretë, le të ripërmbledhim disa fakte të njohura: • Ecuria e deritanishme e procesit të decentralizimit të qeverisjes në Shqipëri, veç arritjeve pozitive, është shoqëruar edhe me luhatje negative, apo aspekte që kanë nevojë të rishikohen. Ndërsa kjo duhet të na bëjë të mëndojmë se çfarë hapash korrektues duhen ndërmarrë, edhe përmes reformave të tjera, propozohet dhe miratohet për të vënë në vijë përpjekjet për zhvillimin rajonal.

318


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

tregon se procesi i decentralizimit është dinamik, është në fazën e hershme të konsolidimit dhe nuk duhet të konsiderohet si një qëllim në vetvete, por si një instrument për të realizuar qëllimin. Ndër çështjet kryesore që kërkojnë zgjidhje janë: roli i paqartë i qarkut si njësi e nivelit të dytë të qeverisjes vendore; mungesa e efiçiencës në ofrimin e shërbimeve dhe nevoja për ekonominë e shkallës; planifikimi i munguar ndërvendor; mungesa e koordinimit në format dhe nivelet e ndryshme të planifikimit; transferta e plotë e kompetencave financiare dhe burimeve për investime kapitale. Këto çështje janë të lidhura ngushtë me parimin e subsidiaritetit dhe me qasjet në zhvillimin rajonal për nevoja të brendshme. Kjo do të thotë se opsionet për zhvillim rajonal nuk mund të konceptohen të shkëputura nga zgjidhjet për këto “biznese të pambyllura të decentralizimit”. • Propozimet e Strategjisë së Decentralizimit për rishikim të rolit të qarqeve (negocim të kompetencave me pushtetin qendror dhe përvetësim të atyre kompetencave lokale që kërkojnë ekonomi shkalle) dhe për reformë territoriale (zbutje të fragmentimit territorial në funksion të efiçiencës për shërbime cilësore), janë subjekt i çdo reforme për zhvillim rajonal. Në varësi te faktit nëse zhvillimi rajonal kryhet për nevoja të brendshme, apo në kuadër të politikës europiane të kohezionit, vlerësohet se deri në ç`masë dy çështjet e mësipërme diskutohen brenda debatit të zhvillimit rajonal. • Qeveria e Shqipërisë ka adoptuar një strategji kombëtare për zhvillim rajonal, e cila synon zhvillim social-ekonomik të qëndrueshëm dhe të balancuar nga pikëpamja hapësinore. Fokusi i strategjisë janë reduktimi i pabarazive hapësinore, përmes një programi specifik për zonat malore dhe fuqizimi i qarqeve per të kontribuar në zhvillimin e qëndrueshëm dhe në objektivin e konkurrencës si shtysë zhvillimi. Ndërsa të dyja konceptet – pabarazi dhe konkurrencë – përmenden në strategji, kjo e fundit nuk bën një përcaktim të qartë teknik dhe politik të pozicionit që qeveria shqiptare do të mbajë përkundrejt ekuacionit kohezion/ 319


KAPITULLI III

konkurrencë ose tendencës konvergjencë/divergjencë. Në fakt ky pozicion mund të merret vetëm pas një analize kohore dhe hapësinore të historisë së pabarazive në Shqipëri. Palët e interesuara nuk kanë një njohje sistematike të tendencës së konvergjencës dhe divergjencës sociale-ekonomike-territoriale në Shqipëri. Për më tepër, nuk është e qartë nëse këto fenomene duhen parë në nivel njësie banimi, njësie vendore të nivelit të parë, qarku apo në nivel kombëtar. Gjithsesi, edhe në këtë rast është e qartë se qasja ndaj zhvillimit rajonal duhet të marrë në konsideratë këto fenomene, dhe nevoja për zhvillim rajonal vjen si rezultat i ekzistencës së këtyre fenomeneve. • Integrimi i Shqipërisë në strukturat europiane108 është një qëllim dhe sfidë madhore e çdo qeverie dhe force politike në Shqipëri. Procesi i integrimit përcakton disa hallka, nëpër të cilat vendi duhet të kalojë paraprakisht, dhe rajonalizimi statistikor i Shqipërisë në funksion të thithjes së fondeve IPA dhe marrjes së statusit “kandidat”, është një prej tyre. Forma e rajonalizimit që nevojitet për këtë qëllim është mjaft pragmatiste dhe jo domosdoshmërisht duhet të përputhet me qasjen e zhvillimit rajonal sipas nevojave të vendit, madje as me ndonjë ndarje territoriale administrative. Së paku, nuk është kërkesë detyruese e BE, aq më tepër kur vetë institucionet e BE kanë përvetësuar një qasje më dinamike dhe më fleksibël ndaj zhvillimit rajonal në përgjithësi. Gjithsesi, eksperienca mbi 50-vjeçare e vendeve të Europës Perëndimore dhe eksperienca 20-vjeçare e vendeve të Europës Lindore, sugjeron se një përputhje relative e strukturave dhe modeleve të zhvillimit rajonal për të dyja qëllimet109, do të ishte më e favorshme.

108 Në këtë dokument politikash do të trajtohet çështja e zhvillimit rajonal si një nevojë e brendshme. Integrimi në BE përmendet si një faktor kushtëzues dhe që përcakton racionalen për zhvillim rajonal, por nuk do të trajtohet për efektet që do të japë në Shqipëri nga pikëpamja institucionale dhe e përfitimeve. 109 Zhvillim rajonal për nevoja të brendshme dhe në kuadër të politikës europiane.

320


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

3. “Rajoni” shqiptar në politikat aktuale 3.1 Trashëgimia komuniste në tendencat e krijimi të rajoneve në Shqipëri pas vitit 1990 Në diskutimet e përditshme mbi zhvillimet ekonomike dhe politike në Shqipëri, pjesë e zhargonit janë edhe konceptet “pikënisja – kushtet fillestare” dhe “trashëgimia nga e kaluara”. Nëse mund të duken si terma abstraktë, mjafton të rikujtojmë se këto koncepte përmenden ndjeshëm në literaturën për “tranzicionin” dhe Shqipëria është një vend që përjeton ende tranzicion në të gjitha fushat e zhvillimit. Këta terma synojnë të tregojnë se forma e tranzicionit në Shqipëri është e ndikuar nga modeli politik dhe ekonomik i periudhës para viteve `90 si edhe nga fakti se sa kjo e “kaluar historike” ka qenë prezente në periudhën 1990-2009 dhe është përdorur nga elitat politike dhe shoqërore. Pas vitit 1945, sistemi politik dhe ekonomik në Shqipëri hyri në epokën e socializmit, rend i një centralizimi të tejskajshëm për rastin e Shqipërisë. Midis të tjerave, ky rend i ri, eliminoi edhe çdo formë të mundshme të qeverisjes vendore që Shqipëria mund të kishte testuar apo trashëguar nga historia e saj më e hershme. Si një republikë popullore socialiste dhe nën suazën e diktaturës së proletariatit, pushteti shtetëror përfaqësohej nga Kuvendi Popullor (nivel qendror) dhe Këshillat Popullore (niveli lokal). Si ekonomi socialiste, mbështeste pronën socialiste mbi mjetet e prodhimit, e cila përbëhej nga prona shtetërore dhe nga prona kooperativiste në bujqësi110. Në vitin 1990, pushteti vendor në Shqipëri ishte ende i ndërtuar në tri nivele, ku dy të parat ishin specifike për zonat urbane dhe rurale dhe niveli i tretë ishte rrethi. Në zona urbane, niveli i parë ishte lagjja dhe niveli i dytë qyteti. Në zonat rurale, niveli i parë ishte fshati dhe niveli i dytë fshati i bashkuar. Krahasuar me shifrat e sotme të qeverisjes vendore, territori shqiptar në atë kohë ishte 110 Ligj Nr. 5506, datë 28.12.1976, “Kushtetuta e Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë”.

321


KAPITULLI III

shumë më tepër i fragmentarizuar administrativisht: 2848 fshatra dhe 539 fshatra të bashkuar, 306 lagje dhe 67 qytete, 26 rrethe. Në kuadër të sistemit centralist të qeverisjes, organet vendore kishin varësi të plotë nga ato qendrore dhe quheshin “organe lokale të pushtetit”. Sipas Kushtetutës së vitit 1976, Këshillat Popullore, si organe lokale të pushtetit dhe administratës shtetërore, “janë organe të pushtetit shtetëror, që realizojnë qeverisjen në njësitë administriave-tokësore përkatëse me pjesëmarrjen e gjerë të masave punonjëse. . . dhe . . . zgjidhen për një kohë prej tre vjetësh”. Po sipas kësaj kushtetute, organet përfaqësuese zgjidhen nga populli me votim të përgjithshëm, të barabartë, të drejtpërdrejtë dhe të fshehtë, dhe Komiteti Ekzekutiv është organ ekzkekutiv dhe urdhërdhënës i Këshillit Popullor (organ përfaqësues). Në realitet, këto zgjedhje ishin të komanduara dhe kjo kushtetutë sikurse i gjithë sistemi reflekton absurdin e vetëkundërshtimit dhe fasadës. “Sistemi komunist, i organizuar rreth principit leninist të “centralizmit demokratik”, kishte si element kyç nënshtrimin e strukturave të ashtuquajtura të pavarura, ndaj vullnetit të partisë, e cila vetë ishte tejet e centralizuar” . Sipas Hughe et al., ky parim kishte dy elemente kryesore: vendimet e strukturave të larta partiake ishin detyruese për strukturat më të ulëta, dhe organet shtetërore partiake dhe sekreteriatet partiake të çdo niveli, zgjidheshin në mënyrë formale nga anëtarët e partisë, edhe pse në praktikë emërimi vinte i komanduar nga lart. Edhe organizimi territorial i vendit pasonte zbatimin e këtij parimi me synim organizimin territorial të pushtetit, bazuar në dy logjika kryesore: logjika e pushtetit – organizimi i shtetit garantonte pushtetin dhe kontrollin e partisë; logjika funksionale – organizimi i shtetit në mënyrë që të maksimalizoheshin përfitimet dhe efiçienca ekonomike përmes aplikimit të një ekonomie te centralizuar. Duke qenë se zhvillimi rajonal dhe strukturat përkatëse administrative, janë subjekti i këtij dokumenti, sa u tha më lart, është baza e argumentimit se në sistemin e kaluar në Shqipëri, një 322


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

tipar karakteristik ishte ekzistenca e institucioneve të qeverisjes rajonale dhe lokale tepër të dobëta dhe joefektive. Centralizimi i sistemit dhe autoritarizmi, struktura detyruese piramidale nga lart poshtë, mungesa e ndërveprimit horizontal, “mospasja nevojë për të përfaqësuar nevojat lokale”, ekzistenca paralele e një zinxhiri të dytë kontrolli nga pushteti qendror – strukturat ministrore përmes ndërmarrjeve ne nivel vendor, mospërputhja midis sistemit ministror të bazuar në zhvillimin sektorial të ekonomisë dhe aparatit shtetëror-partiak të strukturuar territorialisht, etj., ishin arsyet themelore të mungesës së koordinimit me qeverinë lokale/nënkombëtare/rajonale. Në parim, roli i çdo qeverisjeje të ashtuquajtur lokale, ishte që të operonte si një “rrip transmisioni” për kontrollin partiak të pushtetit qendror në strukturat më të ulëta shtetërore (Hughe, J. et al. 2005). Pas vitit 1990, me ndryshimin radikal të sistemit, në mënyrë të menjëhershme nisi reforma e qeverisjes, krijimi i strukturave demokratike, decentralizimi, pra krijimi i njësive të “vërteta” vendore të qeverisjes. Sistemi lokal i qeverisjes në Shqipëri, bazuar edhe në historinë e epokave të ndryshme, dhe ashtu sikurse ndodhi pothuajse në të gjitha vendet e Europës Juglindore, u perceptua në dy nivele. Ndërsa niveli i parë (bashki dhe komuna) është tërësisht lokal, niveli i dytë i qeverisjes vendore – qarku, krijon konfuzion me kuptimin mbi nivelin rajonal të qeverisjes111. Pothuajse në të gjitha vendet ish-socialiste, krijimi i niveleve rajonale/të dyta të qeverisjes vendore nuk u krye në të njëjtën kohë me ngritjen e nivelit të parë. Për më tepër, krahasuar me vendet e tjera të rajonit, nga pikëpamja e krijimit dhe fuqizimit të qeverive rajonale/nivelit të dytë, Shqipëria qëndron minimalisht 5-10 vjet mbrapa, si rezultat i faktorëve tërësisht lokalë, dhe që lidhen ngushtë me pikënisjen e zhvillimit të vendit pas vitit 1990, dhe me krizat ekonomike dhe shoqërore, me të cilat Shqipëria u përball gjatë dekadës së parë të tranzicionit. 111 “Rajonalizimi i Shqipërisë përkundrejt Reformës Territoriale”, 2008, botuar në “Forum A+P 3”, 2009.

323


KAPITULLI III

Gjithsesi, pavarësisht vonesave krahasimore në kohë, janë disa faktorë që mund të konsiderohen të përbashkët për të gjitha vendet. Këta faktorë, për fat të mirë apo të keq, kanë ndikuar thellësisht në zgjedhjet e modelit të qeverisjes dhe vazhdojnë të modelojnë çdo përpjekje politike dhe teknike për çështje të zhvillimit rajonal sot në Shqipëri. Së pari, si rezultat i trashëgimisë së një mendësie centralizimi nga e kaluara dhe si pasojë e mungesës së eksperiencës institucionale dhe politike, vetë decentralizimi ishte gradual dhe është ende i pambyllur sot. Me ligjin “Për Organizimin dhe Funksionimin e Pushtetit Vendor”, 2000, roli specifik dhe operativ i qarqeve mbeti i patrajtuar, dhe në mungesë të funksionimit të këtij niveli të dytë/rajonal të qeverisjes, qeverisja qendrore mbajti të centralizuara, ose të përbashkëta mjaft funksione dhe madje ruajti strukturën e dekoncentruar të qeverisjes. Që në këtë moment, pavarësisht se Shqipëria ka qenë tepër radikale në qëndrimin e saj ndaj regjimit komunist, ne vëmë re një lidhje të heshtur me të kaluarën. Disa arsye pse Shqipëria nuk ka mundur të decentralizojë rajonalisht janë: • Fillimisht decentralizim i plotë lokal dhe njëherazi decentralizim në nivel më rajonal (ato shërbime të cilave rajoni u garanton efiçiencë), mund të thotë humbje e një grushti të fuqishëm kompetencash për qeverinë qendrore, dhe si rezultat e kontrollit politik dhe ekonomik gjatë tranzicionit. • Burime, kryesisht financiare, por edhe njerëzore të kufizuara në nivel qendror, por edhe vendor/rajonal dhe mungesë kapacitetesh për të manaxhuar një proces intensiv rajonalizimi. • Mungesë konsensusi midis forcave politike të sistemit pluralist për mënyrën se si mund të organizoheshin nivelet e dyta/rajonale të qeverisjes, dhe mbi të gjitha, për mënyrën e riorganizimit të territorit. • Mungesa e vullnetit dhe shpesh frika e nivelit lokal (bashkitë dhe komunat) për të transferuar disa funksione (që kërkojnë 324


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

ekonomi shkalle) në një nivel më të lartë vendor, që do të ishte qarku. • Rikonfigurimi territorial i vitit 2001 në 12 qarqe, në mungesë të një analize të thellë kriteresh, dhe bazuar në pak kritere, kryesisht politike. Kjo ka minuar edhe më tej nevojën që njësitë e nivelit të dytë/rajonal (qarqet) kanë për identitet. Sistemi komunist krijoi rrethet, të cilat funksiononin politikisht dhe ishin të dobëta në mjaft raste nga pikëpmaja historike/kulturore. Kjo, sepse ekzistonte frika se rrethe me identitete të fuqishme kulturore dhe histori “pushke” mund të minonin sistemin. Krijimi i qarqeve si shumatore të rretheve, nuk e përmirësoi faktorin “identitet” dhe faktikisht administratat dhe këshillat e qarqeve sot, shpesh ndiejnë nevojën e një përkatësie të munguar. Nga ana tjetër, çdo rishikim kufijsh, si pjesë e paketës së rajonalizimit/zhvillimit rajonal, prek lidhjen politike të krijuar mes partive, njësive vendore dhe elektoratit. Pra, qartësisht kemi një trashëgimi të fortë të së kaluarës, ku faktori politik fillon të shtrijë pushtetin edhe në administratën vendore, dukë kërcënuar rolin primar të saj, atë të ofrimit të shërbimeve për qytetarët.

Konkluzioni? Gjithçka që u tha më lart, synon të argumentojë se puna që qeveria shqiptare ka nisur për zhvillimin rajonal, duhet të ruajë në një cep të vëmendjes edhe ndikimet e heshtura që na vijnë nga e kaluara 45-vjeçare. Zhvillimi rajonal në Shqipëri po induktohet si një nevojë e sugjeruar nga përpjekja jonë për t`u integruar në strukturat e Bashkimit Europian. Deri këtu nuk ka asgjë të keqe. Integrimi është një qëllim jetik i yni. Mirëpo, të mos harrojmë se zhvillimi i Shqipërisë si anëtare me të drejta të plota në familjen europiane, do të strukturohet nga një lokalizëm pozitiv, të cilin nuk mund ta shmangim nëse duam zgjidhje të qëndrueshme. Pra nëse Europa krijon struktura dhe modele, ne nuk mund thjesht t`i kopjojmë, por 325


KAPITULLI III

t`ia përshtatim specifikës shqiptare. Dhe specifika shqiptare, veç shumë elementeve social-ekonomike, mbart dhe një trashëgimi të “pasur” nga regjimi komunist. Paragrafet e mësipërme dëshmojnë se si kjo trashëgimi ka vepruar dukshëm apo në heshtje në të gjitha zgjedhjet që ne kemi berë deri më sot përsa i përket qeverisjes vendore dhe tani edhe zhvillimit rajonal. Duke qenë se zhvillimi rajonal, me shumë mundësi do të kombinojë në një kornizë zhvillimin e brendshëm me strukturat e kërkuara nga BE, në këtë proces duhet pasur parasysh se faktori politik është shumë i fuqishëm në debat dhe e bën këtë të fundit tepër të ndjeshëm, dhe vendimmarrjen të veshtirë. Kjo do të thotë që vendimmarja duhet të jetë konsensuale. Për më tëpër, historia 20-vjeçare e tranzicionit dhe vonesat, kanë ndikuar në humbjen e “momentum-it” dhe të karakterit nga poshtë-lart që do të duhej të kishte procesi i zhvillimit rajonal/rajonalizimit/qeverisjes në nivel të dytë vendor. Nuk mund të rifitohet lehtesisht kjo energji dhe zgjidhja do të kërkojë kohë dhe durim deri sa të “internalizohet”. Së fundi, është mirë t’i hedhim një sy të shpejtë rasteve të vendeve të rajonit ku “14 rajone nuk përputhen me 8 NUTS 2 në Çeki; 8 Agjenci Zhvillimi Rajonal nuk përputhen me 7 rajone NUTS 2 apo 19 rrethe ne Hungari112, etj.” Ndërsa vendet e Europës Perëndimore kanë një histori të konsoliduar, edhe përsa i përket modelit të rajonalizimit dhe lidhjes me objektivat e zhvillimit rajonal, të gjitha shtetet e EJLQ113 kanë praktika të reja, të pakonsoliduara, me energji pozitive por shpesh me zgjedhje “joorigjinale”, dhe mbi të gjitha, shumë të ndryshme. Kjo e fundit krijon vështirësi madje për analizimin e sistemit në EJQL. Në fakt, gjithkush i është përshtatur specifikës së vet, dhe tani Shqipëria ka mundësi t’i analizojë këto sisteme dhe të kuptojë se cilat gabime nuk duhen përsëritur dhe cfarë mësimesh mund të nxirren. 112 Sipas “Europeanization and Regionalization in the EU`s Enlargment to Central and Eastern Europe – the Myth of Conditionality”, të James Hughes, Gëendolyn Sasse dhe Clarie Gordon. 113 Europa Lindore, Juglindore dhe Qendrore.

326


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

3.2 Fizionomia e Qarkut pas vitit 1990 Niveli i dytë i qeverisjes vendore në Shqipëri përfaqësohet nga qarku dhe është i njohur përmes Kushtetutës. Ligji për “Organizimin dhe Funksionimin e Pushtetit Vendor” sqaron më hollësisht rolin e qarkut, krahasuar me Kushtetutën, por gjithsesi nuk arrin të përcaktojë në mënyrë përfundimtare kompetencat e tij dhe burimet e financimit. Pra, roli i qarkut, për shumë arsye, një pjesë e të cilave është përmendur më lart, mbetet ende i mjegullt. Territori i Shqipërisë është ndarë në 12 qarqe, të cilat kanë rol administrativ dhe përfaqësim politik. Këshilli i Qarkut si organi vendimmarrës përbëhet nga përfaqësuesit e njësive vendore, të cilat ndodhen brenda territorit të qarkut, ndërsa kryetari i Këshillit të Qarkut emërohet. Pozicioni dhe roli i qarkut është një ndër diskutimet më të nxehta në kuadër të debatit për rajonalizim dhe/ose zhvillim rajonal. Kjo vjen si rezultat i disa faktorëve: • Qarku, sipas Kushtetutës dhe Ligjit Organik, është njësi e nivelit të dytë të qeverisjes vendore. Kjo nënkupton që qarku kryen funksione të deleguara vertikalisht, por edhe duhet të ofrojë ato shërbime efiçienca e të cilave rritet me rritjen e shkallës. Përcaktimi i fundit bazohet në propozimet e Strategjisë së Rishikuar të Decentralizimit. Por, nga ana tjetër, vetë Kushtetuta, neni 110, pika 2, përcakton se: “Qarku është njësia ku zbatohen dhe ndërtohen politikat rajonale dhe ku ato harmonizohen me politikën shtetërore”. Që në këtë moment krijohet konfuzioni i parë në lidhje me rolin e qarkut, pra: qarku është njësi e qeverisjes vendore, por a është qarku rajon? • Sipas ligjit aktual të pushtetit vendor, qarku mund dhe duhet te kryejë funksione të deleguara nga njësitë e nivelit të parë. Që nga momenti i krijimit të qarkut e deri më sot, delegimi i funksioneve është zbehur gjithnjë e më tepër, sepse njësitë vendore janë forcuar ndjeshëm dhe gjithnjë e më shumë ato synojnë thellim të decentralizimit. Delegimi i çfarëdo 327


KAPITULLI III

kompetence tek qarku konsiderohet prej tyre si minim i autonomisë lokale dhe një formë e pashprehur ricentralizimi. Në këtë kuadër qartësisht ka vullnet për të zbatuar parimin e autonomisë vendore, por a është po kaq i fortë vullneti për zbatimin e parimit të subsidiaritetit? Ndërkohë, asnjë instrument ligjor deri më sot, nuk e ka zgjidhur dilemën e alokimit të funksioneve ndaj qarkut. • Qeveria e Shqipërisë ka përgatitur një Strategji Kombëtare Ndërsektoriale për Zhvillimin Rajonal. Njësia hapësinore dhe administrative ku kjo strategji për zhvillim të brendshëm rajonal duhet të zbatohet, është qarku. Pra, strategjitë rajonale mendohet të hartohen në nivel qarku dhe fondet rajonale për investime kapitale alokohen në nivel qarku, bashkie dhe komune. Gjithsesi, institucionalisht, agjencia që zbaton zhvillimin rajonal në nivel qarku jodomosdoshmërisht duhet të ndodhet brenda administratës së qarkut. • Strategjia e përmendur më lart është hartuar për nevoja të brendshme të zhvillimit rajonal dhe nuk përputhet aspak me kërkesat e BE për zhvillim rajonal apo me politikën e kohezionit në BE-së. Të vetmet pika të përbashkëta janë aplikimi i koncepteve të konkurrencës dhe kohezionit në objektivat e strategjisë sonë kombëtare. Nga pikëpamja e politikës së BE-së dhe avancimit të procesit të integrimit, Shqipëria duhet, në mënyrë urgjente, të përcaktojë rajonet statistikore NUTS 2 dhe të konceptojë dhe të ndërtojë strukturat për thithjen dhe manaxhimin e fondeve IPA – të pesta komponentet. Qartësisht, NUTS 2, me një minimum popullsie prej 800,000 banorë nuk mund të përputhen me qarqet, dhe kjo do të thotë që Shqipëria, minimalisht për periudhën afatmesme, nuk mund të përputhë rajonet NUTS 2 me rajonet administrative (qarqet)114. Pra, NUTS 2 do të jenë rajone vetem statistikore. Çështja është nëse do të kemi 114 Në të kundërt, do të nevojitej një ndryshim radikal në modelin shqiptar të qeverisjes vendore.

328


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

fillimisht vetëm një NUTS 2, apo Shqipëria do të ndahet në disa NUTS 2. Ky lloj vendimi varet nga modeli hapësinor i pabarazive socialekonomike që ne kemi dhe vendimi strategjik se si do t`i atakojmë këto pabarazi dhe do të stimulojmë konkurrencë përmes formës së ndarjes në rajonet NUTS 2 (1 apo më shumë). Pra qartësisht duhen studiuar pabarazitë hapësinore dhe studimi i tyre mund të bëhet në nivel qarku (sikurse së fundmi INSTAT i mbledh statistikat), por edhe në nivel bashkie/komune. Çështjet e pabarazive, Qeveria e Shqipërisë, mund t`i atakojë si përmes fondeve të BE-së ashtu edhe përmes strategjive dhe programeve të brendshme sektoriale. Por, alokimi i fondeve të BE-së për objektivin e konvergjencës kërkon edhe bashkëfinancim lokal (20%) dhe ky bashkëfinancim do të rëndojë padyshim mbi programet e tjera sektoriale lokale. Pra qartësisht, edhe pse integrimi në BE dhe aplikimi i politikës së kohezionit në Shqipëri nuk lidhet aspak drejtpërdrejt me qarqet, do të ketë ndikim në vendimmarjet për zhvillim të brendshëm rajonal, ku qarqet janë pika kyçe. Diskutimi i mësipërm për rolin e qarkut është një hallkë e pazgjidhur në debatin e gjatë për rajonalizim/zhvillim rajonal/decentralizim. Zgjidhja më e thjeshtë dhe ndoshta edhe më e logjikshme do të ishte: • Fuqizimi i qarkut si njësi e nivelit të dytë të qeverisjes vendore – qartësim ligjor i kompetencave (shërbimet që kërkojnë ekonomi shkalle dhe zbatojnë subsidiaritetin) dhe instrumente financiare efikase gjithashtu të përcaktuara ligjërisht. • Zbatim i bashkëveprimit ndërvendor përmes iniciativës me instrumente ligjore, si edhe konsolidimit territorial aty ku vlerësohet se është i nevojshëm dhe kërkohet lokalisht. • Zhvillim rajonal për nevoja të brendshme në nivel qarku (sipas Strategjisë aktuale), por me një rishikim të strukturave të propozuara për t`i bërë më efiçiente dhe të zbatueshme. 329


KAPITULLI III

• Krijim i rajoneve NUTS 2 statistikore dhe joadministrative, dhe ngritje e menjëhershme e strukturave institucionale për IPA (komponenti 3 është Zhvillimi Rajonal), në mënyrë të pavarur nga Strategjia Ndërsektoriale për Zhvillim Rajonal, por padyshim me koordinim midis iniciativave. Mirëpo, çfarë mendojnë vetë qarqet për sa i përket diskutimit të mësipërm? Le t`i referohemi tabelës së mëposhtme që përmbledh gjetjet kryesore të një serie pre 12 takimesh të realizuara gjatë vitit 2009115 në nivel qarku, me pjesëmarrjen e përfaqësuesve të njësive vendore, strukturave shtetërore të dekoncentruara, donatorëve, partive politike dhe shoqërisë civile. Qarqet dhe rajonalizimi i Shqipërisë • Pothuajse të gjitha qarqet ngrenë disa çështje të përbashkëta: 1) Nevojë për konsolidim territorial në disa komuna dhe ndoshta bashki shumë të vogla dhe që nuk sigurojnë efiçiencë në disa prej shërbimeve kryesore (planifikimi urban, trajtimi i mbeturinave, furnizimi me ujë, etj.) 2) Përgatitje e bazës së plotë ligjore ku specifikohen kompetencat e veta dhe të deleguara/përbashkëta të qarkut dhe burimet financiare, të pavarura nga vullneti i njësive vendore të nivelit të parë. Shërbimet ku qarku mund të ketë kompetenca janë: trajtimi i mbeturinave, arsimi, shëndetësia, planifikimi urban dhe strategjik (vendor në të dyja nivelet), shërbimi veterinar, mirëmbajtja dhe investimet kapitale në infrastrukturën rrugore etj. Sigurisht, bëhet fjalë për të negociuar kompetenca si me nivelin lokal ashtu edhe me atë qendror. Në mjaft raste, sipas disa kritereve të paracaktuara dhe të bazuara në performancën institucionale vendore, disa nga këto kompetenca duhet të jenë të përbashkëta ose të deleguara. 3) Eleminimi i mbivendosjeve dhe paqartësive që ekzistojnë midis rolit të qarkut dhe rolit të institucionit të prefektit. 4) Sqarimi i konceptit të rajonalizimit/ 115 Këto takime u organizuan nga Platforma IDR me mbështetjen e Fondacionit Hanns Seidel, dhe pjesëmarrjen e U_Polis dhe Co-PLAN.

330


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

zhvillimit rajonal dhe avantazheve që këto sjellin në zhvillimin dhe qeverisjen në Shqipëri – pra, çfarë është, përse kemi nevojë për zhvillim rajonal/rajonalizim dhe çfarë ndikimi kanë këto procese në reformën e decentralizimit. 5) Të gjitha qarqet kuptojnë dhe pranojnë se shkalla e tyre është mjaft e vogël për të komunikuar si rajone me BE-në, ndoshta edhe sepse vetë Shqipëria është e vogël krahasuar me rajonet e BE. Megjithatë, në të gjitha qarqet ngrihen pyetjet: çfarë është rajoni? A do të konsiderohen qarqet rajone në Shqipëri, apo rajonet do të jenë shumatore qarqesh? A do të jenë rajonet administrative dhe si mund të ndikojë kjo në pozicionin e qarkut aktual në modelin tonë të qeverisjes vendore? A do t`u marrin rajonet më të mëdha (nëse ato krijohen) kompentenca qarqeve? 6) Të gjitha qarqet (vetëm në një rast është e kundërta) mendojnë se kryetari i qarkut dhe këshilli duhet të zgjidhen drejtpërdrejt pasi, kështu do të kenë legjitimitet në funksionet e tyre. Argumenti kundër lidhet me faktin se zgjedhja e drejtpërdrejtë do t`i japë shumë pushtet nivelit të ndërmjetëm, duke minuar pozicionin e pushtetit qendror. • Në qarqet, të cilat konsiderohen si më të pafavorizuara apo me nivel më të lartë varfërie, vihet re një tendencë pozitive ndaj rajonalizimit bazuar në kritere natyrore – pellgu ujëmbledhës. Qasja synon konvergjencë dhe nuk ndan pjesët konkurruese të rajonit nga ato që nuk kanë burime të mjaftueshëm dhe janë më pak tërheqës për donatorët. Në këtë lloj qasjeje PBB për rajonin zvogëlohet si rezultat i bashkimit të zonave me PBB-së të lartë dhe të ulët. Ne nivel vendi, PBB-të e rajoneve konvergojnë ose nuk paraqesin ekstreme. • Në qarqet që konsiderohen me nivel më të ulët të varfërisë, ku janë pozicionuar shumica e vendbanimeve urbane apo qyteteve që janë nën presionin e zhvillimit dinamik social-ekonomik, vihet re se qasja ndaj rajonalizimit favorizon rajone të ngjashme me ato që përdor INSTAT-i për qëllime studimore. Pra, Tirana dhe Durrësi ndahen nga pjesa tjetër e vendit, ultësira perëndimore përbën një rajon të dytë, dhe zonat malore mund të grupohen në dy rajone të tjera sipas pozicionimit gjeografik. Në këtë rast tendenca është për divergjencë

331


KAPITULLI III

dhe argumenti i aktorëve në këto qarqe është që zonat e fuqishme ekonomikisht nuk duhet të “dëmtohen” nga ndikimi negativ që mund të kenë në performancën e tyre zonat më të varfëra. Nga ana tjetër, këto zona të fuqishme mund të subvencionojnë zonat më të pafavorizuara. Po në këtë grup bën pjesë edhe qarku i Shkodrës, por kjo mund të vijë si rezultat i mospjesëmarrjes në takim nga ana e drejtuesve të njësive vendore më të thella. Pra, pozicioni i qarkut të Shkodrës është artikuluar nga përfaqësuesit e adminsitratës së qarkut – banorë të qytetit të Shkodrës që mund ta klasifikojë veten edhe si pjesë e rajonit verior, por edhe si pjesë e ultësirës së zhvilluar perëndimore. Në këtë qasje, ultësira perëndimore dhe rajoni TiranëDurrës do të kenë një PBB shumë më të lartë se sa dy rajonet e tjera, dhe në nivel vendi PBB-të divergjojnë ose paraqesin ekstreme të njëra-tjetrës. • Zonat malore – qarqet në Veri, Lindje dhe Jug mendojnë se rajonalizimi duhet të ndodhë shpejt, edhe nëse kjo prek rolin e qarkut aktual, sepse në këtë mënyrë do të adresohen shpejt çështjet e zhvillimit rajonal të brendshëm dhe do të kanalizohen investime të konsiderueshme kapitale në këto zona. Tirana dhe Durrësi kanë një qasje më të druajtur ndaj rajonalizimit të shpejtë, për disa arsye: 1) Kemi njësi të nivelit të dytë të qeverisjes vendore – qarqet të cilat ende nuk janë forcuar dhe nuk ka nevojë të krijojmë ndarje dhe struktura të reja, sepse nga pikëpamja e kapaciteteve do të ishte e parakohshme. 2) Në lidhje me shërbimet cilësore dhe efiçiente për qytetarët, qarku mund të luajë një rol të rëndësishëm dhe për këtë nuk nevojiten rajone më të mëdha. 3) Rajoni, duke qenë i madh, minon autoritetin e shtetit dhe prek parimet e decentralizimit. Në rastet e këtyre dy qarqeve të qendrës nuk përmended asnjëherë çështja e investimeve kapitale, sepse gjithsesi, duke pasur numrin më të madh të popullsisë në vend, duke qenë afër administratës qendrore dhe duke pasur brenda territorit të tyre burime të shumta endogjene dhe avantazhe konkurruese, shumica e investimeve kapitale përqendrohen në njësitë vendore të këtyre qarqeve.

332


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

Rajon

Rajon

Qark

Rreth

Rajon

Qark Rreth

Komunë

Komunë

Bashki

Bashki Komunë

Rajon

Rajon

Rreth

Qark

NjQV të konsoliduara

NjQV të konsoliduara

Rajon

Rajon NjQV të konsoliduara

Bashki

Bashki

Qark NjQV të konsoliduara

Komunë

3.3 Konvergjencë apo divergjencë hapësinore në Shqipëri? Çfarë forme të zhvillimit rajonal do të përzgjedhë Shqipëria? Do të kemi një zhvillim ku synohet kohezioni hapësinor apo ku theksi do të vihet mbi zhvillimin e mëtejshëm të konkurrencës bazuar në shfrytëzimin e avantazheve konkurruese, burimet endogjene dhe politikat mbështetëse? A do të konsiderohen të dy objektivat njëherësh, vetëm njëri, apo në mënyrë sekuenciale? Çfarë efektesh do të kenë këto zgjedhje mbi territorin dhe qeverisjen në Shqipëri? Si do të preket planifikimi hapësinor kombëtar i territorit nga secila zgjedhje? Pyetja mbi raportin mes kohezionit dhe konkurrencës ngrihet në një moment kur edhe në Europë politika e kohezionit ka përvetësuar gjithnjë e më shumë konceptin e konkurrencës, edhe pse në pamje të parë duket përjashtues ndaj tjetrit. Gjithashtu, edhe Strategjia Ndërsektoriale për Zhvillimin Rajonal nuk i ka dhënë përgjigje përfundimtare kësaj pyetjeje. Por, në momentin që qeveria po punon për të thelluar më tej politikën për zhvillim rajonal dhe për të hartuar programet e zhvillimit rajonal, përgjigjja ndaj kësaj pyetjeje kthehet në një hallkë kyçe. Sipas Molle 2007, kohezioni shpesh matet me të kundërtën e tij, mungesën e kohezionit që në vetvete nënkupton ekzistencën e 333


KAPITULLI III

pabarazive. Pra, ajo që matim janë pabarazitë hapësinore. Pabarazitë maten përmes treguesve të ndryshëm, në aspektin ekonomik, social dhe territorial. Në këtë dokument do të jepen disa shembuj të llojit të pabarazive hapësinore apo modelit të divergjencës që ndoshta kemi në Shqipëri me synimin për të kuptuar raportin midis kësaj të fundit dhe konvergjencës (pak pabarazi, pra, shumë kohezion). Kjo panoramë e raportit konvergjencë/divergjencë nuk mund të jetë shteruese, sepse për këtë qëllim nevojitet një studim shumë i gjerë në nivel vendi. Për më tëpër, analiza duhet të ndërtohet në seri kohore, dhe për të kuptuar realisht se si ka evoluar Shqipëria ne 10-20 vitet e fundit nga pikëpamja e kohezionit/pabarazive, duhet të vlerësohen treguesit e ndryshëm në seri kohore.

Konvergjencë apo divergjencë ….. “Shkolla e konvergjencës është e inspiruar nga teoritë neoklasike. Bazohet në parimin se tregjet funksionojnë në mënyrë efiçiente. Ekzistojnë një sërë rrymash teorike, të cilat argumentojnë në favor të ekzistencës së konvergjencës. Nga pikëpamja hapësinore, zhvillimi ka tendencë përhapjeje uniforme dhe të gjitha lokalitetet/rajonet janë të zhvilluara në mënyrë të balancuar. Nga pikëpamja e zhvillimeve teknologjike, kemi rënie të kthimeve të shkallës. Shkolla e divergjencës argumenton se sistemi tenton të krijojë çekuilibër. Divergjencat ndodhin sepse teoritë neo-klasike bazohen në supozime, të cilat në praktikë nuk ndodhin si rezultat i praktikave kufizuese të sektorit privat dhe deformimeve të tregut shkaktuar nga ndërhyrjet e sektorit shtetëror. Teknologjia dhe inovacionet (faktorë kyç për konkurrencën hapësinore), së bashku me ekonominë e shkallës, luajnë një rol të rëndësishëm në teoritë e divergjencës. Nga pikëpamja e zhvillimit hapësinor, tendenca është për përqendrim, aglomerime dhe polarizim. (Molle, W. 2007)”. Konvergjenca dhe divergjenca mund të stimulohen të ndodhin në mënyrë lineare ose të menjëhershme, dhe në praktikë vështirë të kesh vetëm njërën apo tjetrën. Gjithmonë, situata

334


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

social-ekonomike dhe hapësinore e një vendi do të ndryshojë si rezultat i faktorëve të ndryshëm, duke prodhuar vazhdimisht divergjencë ose konvergjencë (D dhe K). Zakonisht, kur D dhe K pasojnë njëra- tjetrën, një vend kalon nëpër faza të ndryshme zhvillimi, që tentojnë të stimulojnë njërën apo tjetrën. Nga pikëpamja hapësinore, fillimisht kemi përqendrime urbane dhe më pas shpërhapje. Edhe politikat qeverisëse ndryshojnë, fillimisht janë të orientuara drejt stimulimit të efiçiencës dhe më pas promovojnë barazi hapësinore. Në rastin kur D dhe K ndodhin njëherësh ose stimulohen të ndodhin njëherësh, tendencat hapësinore janë të papërcaktuara – ndodhin të dyja modelet, synohet për ekonomi shkalle, zbatohet parimi i “mbijetesës së më të fortit”, dhe politikat shtetërore stimulojnë konkurrencë hapësinore duke përqendruar përpjekjet në rajonet më të pafavorizuara.

Analiza për të kuptuar modelin konvergjencë/divergjencë në Shqipëri duhet të bëhet në tri aspekte: ekonomike, sociale dhe territoriale, sepse vetë kohezioni është shumë-dimensional, dhe duam të kemi një përshtypje për çdo dimension kryesor. Për të pasur kuptim shumëdimensional llogariten më shumë se sa një tregues i vetëm për aspekt, në mënyrë që të merret interpretim real. Në çdo rast nevojitet edhe një paraqitje hartografike që tregon se si pabarazitë janë të shpërndara në territor. Kjo do të na ndihmonte t`i jepnim përgjigje një prej pyetjeve të ngritura më herët në tekst: cili është niveli më i përshtatshëm territorial për të studiuar pabarazitë hapësinore? Studime të deritanishme të INSTAT, të cilat edhe pse të rëndësishme, nuk mund të përdoren për analizën e pabarazive hapësinore për sa kohe që nuk paraqiten në seri kohore, tregojnë se tendenca për pabarazi hapësinore është shumë më e lartë midis bashkive dhe komunave sesa midis qarqeve116. Në aspektin ekonomik, treguesi kryesor që referohet është niveli i produktivitetit i matur përmes Prodhimit të Brendshëm Bruto për Person (PBB/P). Për të kuptuar pabarazitë rajonale do të duhej të kishim PBB rajonale. Në Shqipëri PBB matet vetëm në nivel 116 LSMS 2002, INSTAT

335


KAPITULLI III

kombëtar dhe ne ende nuk mund të vlerësojmë pabarazi ekonomike hapësinore, duke përdorur PBB. Ndërkohë, nga të dhëna të INSTAT, një vlerësim i shpejtë i shpërndarjes hapësinore të strukturës së prodhimit – aktiviteteve kryesore ekonomike dhe i forcës së punës, tregon se: ndërmarrjet aktive jobujqësore përqendrohen në zonat e ultësirës perëndimore qendrore (përfshirë Elbasanin) dhe në Korçë. Vlerat për Tiranën janë ekstreme dhe tregojnë për një përqendrim aktiviteti 5-7 herë më të madh sesa mesatarja e vendit (intervali varet nga fakti nëse në llogaritjen e mesatares marrim parasysh ose jo vlerat për Tiranën). Qarqet me vlerat më të ulëta janë Kukësi, Dibra, Lezha dhe Gjirokastra. “Knowledge Economy117” është gjithashtu e vështirë të matet për Shqipërinë si rezultat i mosregjistrimit të të dhënave, dhe për më tepër vështirësisë së matjes së konceptit. Gjithsesi, mund të themi se sektorë të ekonomisë tradicionale, si bujqësia dhe turizmi janë të përqendruara dhe dominojnë ultësirën perëndimore për shkak të karakteristikave gjeografike dhe ekzistencës së tokës së përshtatshme. Ndërkohë, në rajonin Tiranë-Durrës janë gjithashtu të përqendruara industritë e komunikimit elektronik. Gjithashtu, pavarësisht politikës qendrore për të hapur universitete publike edhe në qendra të tjera urbane, qartësisht vihet re tendenca për shkollim në Tiranë si edhe hapja e 14 universiteteve private (burimi: INSTAT118), të cilat vetëm rrallë synojnë të krijojnë degë rajonale. Kështu, në vitin 2008 në Tiranë janë regjistruar në universitetet publike 42,816 studentë, çka është ndjeshëm më e lartë se numri total i studentëve (37,592) të regjistruar në universitetet publike të 5 qarqeve të tjera. Në asnjë nga rastet, nuk kemi qendër universitare të hapur në qarqet më të pafavorizuara në Veri të vendit. Sa i përket modelit hapësinor të zhvillimit territorial: përqendrim – dekoncetrim, vihet re se ndërsa para vitit 1990, si rezultat i politikës së sistemit socialist, aktivitetet ekonomike ishin të shpërndara thuajse njëtrajtësisht në të gjithë territorin e Shqipërisë, aktualisht 117 Ekonomia e dijes. 118 Treguesit sipas qarqeve 2007-2008.

336


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

ndodh e kundërta. Me ndryshimin e sistemit social-ekonomik dhe lëvizjen e lirë, ndodh rrjedhja e aktivitetit ekonomik drejt rajonit Tiranë-Durrës dhe më pak drejt ultësirës perëndimore. Qartësisht kemi rastin e krijimit të një aglomerimi urban dhe aktivitetesh ekonomike, që kërkojnë të rrisin efiçiencën dhe si rezultat sjellin një model koncentrimi hapësinor. Koncentrimi hapësinor nuk është udhëhequr nga politika të administrimit dhe menaxhimit të tokës, por ka ndodhur në mënyrë spontane, e diktuar nga ekonomia e tregut dhe nevoja për akses më të mirë. Rreziqet që e shoqërojnë janë: ndotja e tejskajshme e mjedisit, trafik i dendur dhe joefiçiencë lëvizshmërie, nevojë për investime të papërballueshme në infrastructure etj. Dy të parat hasen tashmë në rajonin TiranëDurrës, ndërsa e treta, pavarësisht nevojës, nuk i përballon nevojat për shërbime dhe infrastruktura, duke ndikuar në përkeqësimin e dy të parave. Së fundi, përqendrimi i ekonomisë dhe i jetës urbane (densiteti i popullsisë në nivel qarku sipas INSTAT-it është: 480 dhe 402 banorë/km2 për Tiranën dhe Durrësin përkatësisht, ndaj një mesatareje në nivel vendi prej 111 banorë/km2 në një rajon tepër të ngushtë, sjell me vete përqendrim të politikave publike dhe tërheqje të investimeve, duke lënë në harresë ose vonesë rajonet e tjera. Sigurisht, kjo lidhet edhe me faktin se çfarë avantazhesh konkurruese paraqesin rajonet ndaj njëri-tjetrit. Në lidhje me pabarazitë sociale, me interes janë tregues si punësimi/ papunësia dhe cilësia e forcës së punës, niveli i edukimit të forcës punëtore, niveli i edukimit në përgjithësi, aksesi në shërbime, niveli i varfërisë etj. Studimet e INSTAT-it për varfërinë (LSMS 2002), të paraqitura në hartë në nivel njësie vendore, tregojnë se zonat veriore dhe malore, por jo zonat malore në Jug të vendit, kanë treguesit më të lartë (mbi mesataren në rang vendi) për personat që jetojnë nën kufirin e varfërisë si edhe për hendekun e varfërisë. Vdekshmëria e fëmijëve nën moshën 1 vjeç raportohet më e lartë në qarqet me popullsi më të madhe (Tiranë, Elbasan, Fier), por me vlera ekstreme në qarkun e Elbasanit, ndoshta kjo e lidhur me ndotjen afatgjatë të shkaktuar nga industria metalurgjike. Përsa i 337


KAPITULLI III

përket papunësisë, kemi ndryshime të dukshme të vlerave midis viteve 2007 dhe 2008, gjë që tregon se luhatjet priten nëse bëjmë një krahasim brenda 10-vjeçarit të fundit. Gjithsesi, nëse i referohemi shifrave të papunësisë dhe të papunësisë afatgjatë, vihet re se, në përgjithësi, më të larta ato janë në qarqet, ku ndodhen zonat kryesore urbane (përqendrimi më i lartë i popullsisë).

Konkluzioni? Nga sa u përshkrua shkurtimisht më lart, jo vetëm që pabarazitë hapësinore ekzistojnë në Shqipëri, por janë edhe mjaft të theksuara në disa zona specifike. Këto zona ndryshojnë sipas treguesit të matur, por vihet re se zonat më të pafavorizuara në nivel qarku janë: Qarku i Dibrës i Shkodrës i Lezhës i Kukësit i Elbasanit i Beratit. Në raste të caktuara vihen re tregues të ulët social-ekonomikë edhe në Qarkun e Gjirokastrës. Në përgjithësi, zonat malore janë ndjeshëm më të pafavorizuara se sa zonat e ultësirës perëndimore, pavarësisht se cilit qark i përkasin. Kjo pasqyrohet jo vetëm përmes treguesve social-ekonomikë, por edhe përmes përshkrimit të modelit hapësinor të zhvillimit territorial në Shqipëri, i cili qartësisht përfaqëson koncentrim urban dhe ekonomik. Nga ana tjetër, zonat e ultësirës, për shkak të koncentrimit kanë tregues tepër të ulët të cilësisë së mjedisit cilësisë së trafikut etj. Pabarazia vlen të matet në nivel qarku përsa i përket politikës së zhvillimit rajonal, madje në të ardhmen mund të ndodhë që pabarazitë të maten në nivel rajoni më të madh se qarku. Megjithatë, në lidhje me atakimin e pabarazive në vetvete dhe stimulimin e zhvillimit të qëndrueshëm dhe/ose cilësisë së jetës, pabarazitë duhet të vlerësohen edhe në nivele më të vogla hapësinore. Qartësisht, treguesit e zonave urbane qendër qarku në qarqet më të pafavorizuara, kanë tregues shumë më pozitivë se sa zonat rurale dhe malore që i rrethojnë. Kjo sugjeron që jo vetëm 338


Burimi: Komisioni Qendror i Zgjedhjeve

ZGJEDHJET PARLAMENTARE 2009 Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

339


340 7.0 < dhe <= 10.0 10.0 < dhe <= 35.3

28.6 < dhe <= 36.0

36.0 < dhe <= 43.0

43.0 < dhe <= 80.4

<= 4.6 4.6 < dhe <= 7.0

<= 24.0

Legjenda

Vlera min = 0,03% (Komuna Mesopotam) Vlera max = 35,3% (Komuna Shale)

HENDEKU I VARFERISE

24.0 < dhe <= 28.6

Legjenda

Vlera min = 0,26% (Komuna Mesopotam) Vlera max = 80,4% (Komuna Shale)

TREGUESI I VARFERISE

26.6 < dhe <= 52.06

25.5 < dhe <= 26.6

24.5 < dhe <= 25.5

<= 24.5

Legjenda

Vlera min = 20,54% (Komuna Rrase) Vlera max = 52,06% (Komuna Ungrej)

PABARAZIA

KAPITULLI III

TREGUESIT E VARFËRISË, INSTAT 2002


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

shkalla hapësinore e matjes së pabarazive duhet ndryshuar, por edhe duhen vlerësuar në mënyrë të veçantë zonat rurale nga ato urbane. Treguesit e INSTAT-it kanë shumë përmirësim vitet e fundit në këtë drejtim. Një vlerësim i drejtë i pabarazive, si instrument për hartimin e politikave zhvilluese publike, kërkon që të punohet në drejtim edhe të matjes së treguesve qe sot ende nuk ekzistojnë në Shqipëri. Për më tepër, vlerësimi i pabarazive si instrument për të parashikuar tendenca të ardhshme, duhet të marrë në konsideratë shpalosjen në seri kohore.

4. Rekomandime Politike Situata gjeopolitike, social-ekonomike dhe qasja aktuale e Bashkimit Europian ndaj Shqipërisë, tregojnë se theksi i qeverisë shqiptare në lidhje me zhvillimin rajonal po vendoset mbi plotësimin e kërkesave të BE, krijimin e strukturave për IPA (3), dhe jo mbi politikën lokale të zhvillimit rajonal. Kjo duhet parë pozitivisht. Integrimi do të ndikojë pozitivisht mbi zbatimin e politikës lokale. Nga ana tjetër, kërkesat detyruese të integrimit zhvendosin fokuset kombëtare duke kërkuar rishikim të tyre. Ky rishikim duhet t`i përgjigjet si kërkesave të BE, ashtu edhe kërkesave urgjente lokale. Në këtë kuadër: • Qeveria shqiptare ka adoptuar së fundmi Strategjinë Ndërsektoriale për Zhvillim Rajonal (SNZHR), e cila qartësisht ka fokus kombëtar dhe nuk përputhet me kërkesat e BE-së për politikën e kohezionit. Kjo strategji do të duhet të rishikohet, duke ndërthurur programet e brendshme me kanalizimin e programeve europiane për Shqipërinë në statusin e kandidatit. • Nga pikëpamja kohore, rishikimi i SNZHR (përmes një procesi) dhe përgjigjja ndaj BE-së në lidhje me zhvillimin 341


KAPITULLI III

rajonal, mund të mos përputhen. Kjo e dyta, në kontekstin aktual ka arritur “momentumin” e vetë dhe një shpejtësi të tillë, që procesi për të parën mund të mos e respektojë dot. Në këtë rast mund të operohet me dy shpejtësi të ndryshme, ku tashmë rishikimi i SNZHR-it do të ketë si kornizë politike dhe institucionale bazën e krijuar për zbatimin e politikës europiane të kohezionit në Shqipëri. Pas kësaj mund të rivlerësohet nevoja për ligjin për zhvillim rajonal. • Ndërkohë, roli i qarkut duhet të sqarohet duke u plotësuar me bazën ligjore që i garanton kompetenca, burime financiare dhe legjitimitetin ndaj banorëve në territorin administrativ të qarkut. Kjo nënkupton se është ende herët për të menduar rishikim radikal të qarkut si njësi vendore e nivelit të dytë. Megjithatë, qarku duhet të luajë rolin e njësisë vendore që ofron shërbimet, të cilat kërkojnë ekonomi shkalle dhe të koordinojë ato shërbime dhe kompetenca vendore që kërkojnë bashkëveprim. Ndërkohë, strategjitë rajonale për nevoja të brendshme mund të hartohen në nivel qarku. Marrëdhënia me BE-në për çështje të zhvillimit rajonal nuk do të kryhet përmes qarkut, por përmes strukturave kombëtare që operojnë fillimisht në qendër e më pas sipas NUTS 2 (në varësi të numrit të NUTS 2 që do të ketë Shqipëria). Pra, kemi thellim të decentralizimit duke iu përgjigjur korrektësisht parimit të subsidiaritetit dhe duke forcuar institucionet vendore si edhe eliminim të konfuzionit midis praktikave për zhvillim rajonal të brendshëm dhe politikë kohezioni sipas BE-së. • Veç programit për krijim/forcim kapacitetesh që qeveria shqiptare do të ndërmarrë në kuadër të IPA (3) dhe zhvillimit rajonal, një program specifik trajnimi për rolin e ri të qarkut duhet të ndërmerret si në nivel qarku, ashtu edhe për bashkitë dhe komunat. Njësitë e nivelit të parë mund të preken pozitivisht nga rivlerësimi i rolit të qarkut, dhe në kuadër të nevojës për të shtruar urat e komunikimit 342


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

bashkëveprues midis tyre dhe qarkut, ato duhet patjetër të jenë pjesë e programit kombëtar të trajnimit. • Rishikimi i rolit të qarkut mund të kërkojë ndryshime në bazën ligjore ekzistuese. Ky proces, së bashku me procesin e hartimit të bazës ligjore për qarkun, duhet të kryhet me pjesëmarrjen e të gjitha grupeve të interesit, dhe sigurisht të jetë konsensual. Në fund të fundit, shënon një hap progresi në reformën e decentralizimit në Shqipëri, vendos në shina një kapitull të hapur, dhe largon mjegullën për çështjet e zhvillimit rajonal dhe rajonalizimit. Ligji që stimulon bashkëveprimin ndërvendor mund të jetë pjesë e paketës, por i hartuar nën “ombrellën” e rolit të qarkut. Brenda po këtij ligji, mund të jepen kriteret që përcaktojnë nëse bashkëveprimi nevojitet, qarku ka rol, apo zgjedhja do të jetë konsolidimi ose fragmentimi territorial. • Vlerësimi i pabarazive si instrument teknik që ushqen vendimmarjet politike, duhet të kryhet aktualisht për nevoja të zhvillimit rajonal, dhe duhet ndërmarrë periodikisht si një nga vlerësimet që INSTAT-i, në bashkëpunim me Ministri të linjës dhe Bankën e Shqipërisë. Ky është një ushtrim që nuk duhet të mbetet si një aktivitet i vetëm në kohë, por duhet të konsolidohet dhe të kthehet në proces rutinë. Kjo do të kërkojë që studimi aktual për pabarazitë të vendosë metodologjinë paraprake, por edhe të evidentojë ata tregues, të cilët aktualisht nuk maten ose nuk gjenerohen dhe që janë të domosdoshëm për një vlerësim real dhe për vendimmarje të rëndësishme. Do të jetë mirë që pabarazitë të maten në disa nivele: qendor – Shqipëria ndaj rajoneve europiane; rajonal – midis qarqeve; lokal – midis bashkive dhe komunave. Qeveria e Shqipërisë duhet të investojë në programe që matin treguesit e munguar. • Matja e pabarazive hapësinore mund të përfshijë edhe metodologji ose programe për matjen e efiçiencës vendore 343


KAPITULLI III

në shërbime. Përfundimet mbi pabarazitë hapësinore do të ushqejnë politikat vendore dhe qendrore në lidhje me çështje të rikonfigurimit territorial dhe evoluimit dinamik të decentralizimit dhe financimin e programeve që largojnë pabarazitë, pra ushqejnë zhvillimin rajonal për qëllime të brendshme.

5. Referenca Barca, F. (2009), An Agenda for a Reformed Cohesion Policy: A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations – Independent Report, prepared for Commissioner for Regional Policy. Cohesion Policy 2007-2013: Commentaries and official texts, European Union, 2007; Herrschel, T. and P. Newman, (2002), Governance of Europe`s City Regions: planning, Policy and Politics, New York: Routledge. Hughes, J., Sasse, G. and Claire Gordon, (2005), Europeanization and Regionalization in the EU`s Enlargment to Central and Eastern Europe: The Myth of Conditionality, Hampshire: Palgrave Macmillan. Keating, M. (1998), The NEW Regionalism in Western Europe: Territorial Restructuring and Political Change, Cheltenham UK and Northampton MA USA: Edward Elgar; Molle, W. (2007), European Cohesion Policy, Oxon: Routledge. Plane, D.A., L. D. Mann, K. Button, P. Nijkamp, (2007), Classics in Planning 4: Regional Planning, Cheltenham UK and Northampton MA USA: Edward Elgar. Toto, R., (2009), rajonalizimi i Shqipërisë dhe Efektet e tij në riorganizimin territorial, Forum A+P 3, Universiteti POLIS, Tiranë. 344


Zhvillimi Rajonal në Shqipëri - sfida e zhvillimit apo e integrimit?119 Iris Kuqi Dritan Shutina

1. Përmbledhje “Asnjë bashkësi, përfshirë edhe Komunitetin Europian, nuk mund të jetë e qëndrueshme, nëse standardi i jetesës së njerëzve që e përbëjnë atë nuk përshkruhet si “barazi mes individëve”, si dhe nëse ekziston edhe dyshimi më i vogël mbi gatishmërinë e shteteve anëtare të kësaj bashkësie për të ndihmuar homologët” (EU, 2004, p. Regional Policy). Në fakt, Politika Europiane e Kohezionit ka për qëllim kryesor pikërisht promovimin e një zhvillimi të përgjithshëm harmonik, nëpërmjet forcimit të kohezionit ekonomik, social dhe territorial. Në zemër të kësaj politike të rëndësishme të BE-së është qasja për t`i sjellë të gjitha rajonet e komunitetit në një bazë uniforme. 119 Për përgatitjen e këtij dokumenti politikash janë konsultuar një seri dokumentesh: Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim, Strategjia Ndërsektoriale për Zhvillim Rajonal, Draft Ligji për Zhvillim Rajonal, Politikat Europiane Rajonale dhe të Kohezionit, literaturë mbi Politikën e Kohezionit të BE-së, Rregullore të ndryshme te KE-së, Studime mbi Kapacitetet Institucionale në Kroaci, Vlerësime mbi Pabarazite Rajonale në Bullgari dhe implikime te ndryshme politike, Studime të OECD-së mbi Pabarazitë mes Rajoneve, Strategjia 2020 e BE-së. Kontribute shumë të vlefshme që reflektohen në këtë dokument vijnë nga raporte dhe studime të ndryshme të prodhuara nga ekspertë profesionalë e me eksperiencë të gjerë në fushën e Zhvillimit Rajonal, në kuadrin e aktivitetetit të Projektit “Mbështetje e Integruar për Decentralizim”, i cili punon për Zhvillimin Rajonal. Ky projekt është bashkëfinancuar nga Komisioni Europian dhe UNDP në Shqipëri dhe zbatohet nga UNDP Shqipëri në partneritet me Qeverinë Shqiptare.

345


KAPITULLI III

E gjithë kjo nis nga të ofruarit e mjeteve të duhura për rajonet që vuajnë nga mungesa e ekuilibrave rajonale, për t`i vendousr ato në një pozicion konkurrence më të barabartë. Shqipëria, si një rajon i Europës, bëhet automatikisht pjesë e këtij vizioni të përbashkët. Duke qenë se Politika Europiane e Kohezionit e shikon Zhvillimin Rajonal si proces mjaft të rëndësishëm për arritjen e objektivave të saj, atëherë natyrshëm lind pyetja se ku është Shqipëria në raport me një proces të tillë. Çfarë ka ndërtuar ajo deri më tani për të adresuar ZHR? Cila është perspektiva nëpërmjet së cilës vendi e ka parë ZHR, perspektivë kjo, e cila bëhet mjaft e rëndësishme nëse konsiderojmë faktin se procese të tjera paralele po ndodhin në kontekstin e integrimit në BE. Aktualisht Shqipëria gjendet para disa opsioneve, mes të cilave duhet të zgjedhë duke qenë se nuk ka shumë kohë në dispozicion. Nga njëra anë, ajo është pranë dhe në përpjekje për marrjen e statusit të vendit kandidat në BE, e rrjedhimisht bëhet objekt i fondeve të ndryshme financiare që vijnë nga Komuniteti. Këto fonde do të mbështesin përpjekjet e vendit për t`u bërë një rajon sa me konkurrues i BE-së. Një nga fondet drejtpërdrejt të lidhura me çështje të ZHR, është ai i IPA III (instrumenti i ZHR), pararendës i fondeve strukturore. Nga ana tjetër, Shqipëria ka dhe një ZHR të brendshëm për të trajtuar, si dhe rajone, të cilat kërkon t`i sjellë në një bazë uniforme zhvillimi, ashtu siç BE vepron me institucionet e saj. Pas një analize të sistemit të brendshëm (strategji, ligj, struktura, instrumente financiare) të ZHR që ka ngritur deri më sot qeveria shqiptare për ta adresuar këtë çështje, del se ky sistem ka mospërputhje të theksuara me kërkesat europiane për ZHR dhe kjo mund të komprometojë në të ardhmen “aksesin” në fondet që janë për t`u thithur nga BE. Ky komprometim mund të shkojë më tej në rrezikimin e integrimit në BE. Qeveria shqiptare ka hyrë në rrugën e zgjedhjes së mënyrës se si do të adresojë ZHR të brendshëm, duke respektuar kërkesat që shtrohen nga politika europiane 346


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

e kohezionit, e zhvillimit rajonal dhe e integrimi në BE. Sfidat e opsioneve të diskutuara janë të shumta dhe një analizë e detajuar e gjendjes ekzistuese të zhvillimit në nivel rajonal, institucional, si dhe e kostove dhe e përfitimeve të çdo opsioni, hedh dritë mbi opsionin më të volitshëm: konvergjencën.

2. Konteksti i Zhvillimit Rajonal në Shqipëri 2.1 Praktika dhe instrumente për Zhvillimin Rajonal gjatë viteve 2007 - 2010 Përpjekjet konkrete ne fushën e Zhvillimit Rajonal në Shqipëri, e kanë fillesën e tyre në vitin 2007, pikërisht atëherë kur Ministria e Ekonomisë, në një proces konsultimi të vazhdueshëm me aktorët e interesit, hartoi Strategjinë Ndërsektoriale për Zhvillim Rajonal. Qëllimi i këtij dokumenti strategjik është sigurimi i një qasjeje të koordinuar për një zhvillim të qëndrueshëm social-ekonomik të të gjitha rajoneve të vendit, dhe krijimi i lidhjeve midis institucioneve të çdo niveli të qeverisjes dhe grupeve të interesit, për një zhvillim të qëndrueshëm dhe për zvogëlimin e pabarazive social-ekonomike. Për të përmbushur një objektiv të tillë, SNZHR propozon hartimin e 2 programeve investimi, konkretisht: Programi Kombëtar për Zhvillimin e Qarqeve dhe Programi i Zhvillimit të Zonave të Pafavorizuara. Në nivel institutcional, SNZHR propozon ngritjen e një Agjencie Kombëtare për Zhvillimin Rajonal bashkë me 12 AZHR, një për secilin qark, ngritjen e 12 Këshillave të Partneritetit të Qarkut, si dhe Këshillin e Partneritetit Kombëtar për Zhvillimin Rajonal. Gjithashtu, SNZHR propozon hartimin e 12 Strategjive të Zhvillimit në nivel qarku120, dhe më në fund një ligj për zhvillimin rajonal dhe aktet nënligjore në zbatim të tij. Nëse i referohemi ambicies së kësaj strategjie dhe strukturave që ajo planifikon të ngrejë, vihet re një mungesë e theksuar simetrie 120 Sipas SNZHR, çdo qark do të ketë strategjinë përkatëse për zhvillim rajonal në nivel qarku.

347


KAPITULLI III

ndërmjet Politikës Europiane të ZHR dhe asaj që perceptojnë dhe reflektojnë në dokumentet e tyre strategjike autoritetet shqiptare mbi të njëjtin koncept (McClements, 2010). Që nga viti 2007, kur ajo është formuluar, SNZHR nuk është vënë në zbatim. Pas miratimit të strategjisë, në Gusht të vitit 2008, draftohet ligji për Zhvillim Rajonal, i cili deri më tani nuk i është dërguar as Këshillit të Ministrave dhe as Parlamentit për miratim. Aktualisht, i vetmi instrument, i cili adreson praktikisht dhe pjesërisht disa nga çështjet e ZHR, është një instrument financiar i quajtur Fondi i Zhvillimit të Rajoneve. Ky fond, nuk është gjë tjetër veçse një rikonceptim i granteve konkurruese të zbatuara gjatë viteve 2006-2008, me qëllim shpërndarjen e fondeve qendrore për investime kapitale tek njësitë e qeverisjes vendore, mbi baza konkurruese. FZHR ka filluar të zbatohet ne vitin 2010 dhe institucioni përgjegjës për koordinimin e tij është DEBASKON. Qëllimi kryesor i fondit është të nxisë zhvillimin në nivel njësie të qeverisjes vendore, që mund të jetë komunë, bashki ose qark. Fondi synon ta arrijë këtë objektiv nëpërmjet harmonizimit të politikave buxhetore kombëtare dhe atyre lokale. Instrumentet e përmendura më sipër janë ato që ka aktualisht Shqipëria për të adresuar politikat e Zhvillimit Rajonal. Gjithsesi, ato duhen rishikuar dhe rivlerësuar duke qenë se sfida është e dyfishtë: 1) edhe nëse instrumentet e mësipërme përdoren vetëm për nevoja të brendshme të zhvillimit rajonal në Shqipëri, ato mbeten për t`u korrigjuar në shumë aspekte në mënyrë që të adresojnë me efiçiencë nevojat dhe realitetin dinamik; 2) nuk duhet të harrojmë se në kuadër të zhvillimit rajonal ekzistojnë disa politika euorpiane, të cilave duhet t`u referohemi për të kontribuar në procesin e pakthyeshëm të integrimit në BE. Pra, instrumentet për zhvillim rajonal në Shqipëri duhet të adresojnë nevojat e brendshme dhe të reflektojnë kërkesat e BE. Në këtë kontekst, që nga viti 2009, qeveria shqiptare po asistohet në hartimin e një kuadri politik për ZHR nga një projekt i bashkëfinancuar nga Komisioni Europian dhe UNDP në Shqipëri. Ky projekt po zbatohet nga UNDP. Qëllimi i projektit 348


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

të njohur si “Integrated Support for Decentralization (ISD)”121 është pikërisht mbështetja e qeverisë në përpjekjet për zhvillim rajonal dhe përvijimi i instrumenteve kombëtare në përputhje me kërkesat e Komunitetit122. Në kuadër edhe të mbështetjes nga ky projekt, qeveria shqiptare, përveç rishikimit të kornizës politike, strategjike, ligjore dhe praktike për zhvillimin rajonal, si edhe përgatitjes së një analize të thelluar të pabarazive rajonale, po punon për ngritjen e strukturave dhe instrumenteve për IPA, për Kuadrin e Koherencës Strategjike dhe PO përkatëse, si edhe për përcaktimin e NUTS 2 për Shqipërinë. Në raport me BE-në, përpjekjet shumëplanëshe të vendit për integrimin në Komunitet ecin paralelisht. Në vitin 2009, Qeveria Shqiptare aplikoi për statusin e vendit kandidat në BE. Ndonëse në vitin 2010, Shqipëria mori përgjigje negative për statusin, një moment i dytë vlerësimi do të jetë viti 2011. Që nga momenti i marrjes së këtij statusi Shqipëria përfiton fonde nga të gjitha komponentët e Instrumenteve të Asistencës së Paraaderimit (IPA). Deri më tani, vendi ka përfituar nga Komponenti I-rë i IPAs (Ndërtim Institucional) dhe Komponenti II-të i saj (Bashkëpunimi Ndërkufitar). Menjëherë pas marrjes së statusit përfitohet nga tre komponentët e tjerë, III, IV dhe V, respektivisht, Zhvillim Rajonal, Zhvillim Burimesh Njerëzore dhe Zhvillim Rural. Të pestë komponentët e IPAs, janë pararendësit e Fondit të ardhshëm Europian të Zhvillimit (ERDF), Fondit Social Europian (ESF) dhe Fondit te Kohezionit (CF). Këto fonde janë pjesë e fondeve Strukturore dhe fondeve të Kohezionit të BE-së, shumë të rëndësishme për arritjen e një objektivi kyç të Komunitetit, që është ai i kohezionit ekonomik dhe social midis rajoneve dhe grupeve sociale në BE. Sigurisht, nëse i referohemi një objektivi të tillë, i gjthë diskutimi mbi hartimin e një kornize politike për ZHR në vend merr një rëndësi të veçantë. Duke qëndruar gjithmonë brenda kornizave të ZHR, do duhet një fokus i kujdesshëm në komponentin e tretë të 121 Mbështetje e Integruar për Decentralizimin. 122 Komuniteti Europian.

349


KAPITULLI III

IPAs (i quajtur ndryshe Zhvillim Rajonal) dhe sfidave që ngrihen përpara. Për të qenë në gjendje ta absorbojmë këtë fond duhet të respektohen kushte të caktuara. Kriteri kryesor, i nevojshëm për përdorimin e fondeve IPA III dhe IV është akreditimi i strukturës IPA123 që do të operojë brenda administratës kombëtare; një sistem ky që funksionon i decentralizuar nga Brukseli. Kjo strukturë është ngritur tashmë në vend dhe në mënyrë që të akreditohet duhet që elementi më i dobët brenda sistemit të plotësojë kërkesat. Koordinatori Kombëtar i IPAs është Ministri i Integrimit, ndërsa Koordinatori Startegjik për dy komponentët IPA3 dhe 4 është zëvendës Ministri i Integrimit. Ky i fundit është përgjëjgjës për koordinimin ndërmjet dy Strukturave Operuese për secilin nga komponentët IPA III dhe IPA IV. Në shtator të 2010, qeveria shqiptare konsultoi pëprapa një publiku të gjerë aktorësh interesi Kuadrin e Koherencës Strategjike, e cila nuk është gjë tjetër veçse një analizë dhe vlerësim strategjik mbi përmbajtjen e dy programeve Operacionale IPA III dhe IV. Diskutimi për KKS kishte në fokus veçanërisht objektivat që duhet të ndiqen në ZHR dhe për zhvillimin e burimeve njerëzore, si edhe llojet kryesore të masave që duhet të ndërmerren dhe përputhja e tyre me kërkesat e BE-së. I gjithë qëllimi është që të finalizohet faza e parë e programimit të KKS dhe PO-ve përkatëse brenda vitit 2010, në mënnyrë që në 2011 t`i hapet rrugë negociatave me KE-në. Duke qenë se për momentin Shqipëria nuk ka kapacitete të mjaftueshme për programim, manaxhim dhe zbatim në nivele të ndryshme, manaxhimi dhe vënia në zbatim e PO IPA III do të bëhet në nivel qendror, të paktën në periudhën e parë të programimit. Kjo nuk do të thotë që projektet apo investimet e mbuluara nga IPA III do të ekzekutohen në në njëjtin nivel. Përkundrazi, njësitë e qeverisjes vendore të të dyja niveleve, universitetet dhe OJF-të124, në parim mund të aksesojnë fondet IPA për investimet e tyre në fushat e përshtatshme që dhe vetë IPA financon. 123 Neni 21 i rregullores se KE, Nr.718/2007, mbi hartimin e strukturave dhe atoriteteve për menaxhimin e IPAs. 124 Të gjitha në varësi të kapaciteteve investuese.

350


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

Fillimisht, alokimet financiare të IPA III do të jenë të kufizuara në një vlerë të përafërt me 20-30 milionë Euro (ISD, 2009-2012) çdo vit për periudhën 2011-2013, dhe sipas rregullores së BE-së, do të mbështesin investime strategjike në fushën e transportit, mjedisit dhe të konkurrencës rajonale. Këto fonde do të rriten gradualisht me kalimin e kohës ndërsa vendi akumulon përvojë dhe ndërton kapacitete për t`i manaxhuar këto fonde. Një tjetër kusht tepër i rëndësishëm në kuadrin e IPAs është nevoja për bashkëfinancim nga vendi përfitues në masën 15% të shumës totale të investimit, çka përbën një tjetër sfidë, në këtë rast financiare, për vendin.

2.2 Analiza e Pabarazive Rajonale në Shqipëri Duke qene se IPA3 është pararendësi i FEZHR, një nga fondet nëpërmjet të cilave BE synon të arrijë një kohezion social dhe ekonomik midis rajoneve që e përbëjnë atë, dhe nga ana tjetër, Shqipëria realisht është një rajon i vetëm në raport me BE-në, është mjaft e qartë që fokusi fillestar i IPA III do jetë reduktimi i ndryshimit midis PBB-së në Shqipëri dhe PBB të BE 27125. Megjithatë, këtu duhet bërë kujdes, sepse sikurse eksperienca në vende të tjera (duke përfshirë dhe vendet e fundit anëtare) ka treguar, një rritje kombëtare e PBB “shlyhet” me një rritje në pabarazitë e brendshme rajonale, veçanërisht ato ekonomike (ISD, 2009-2012). Nga ana tjetër, për të adresuar zhvillimin rajonal për qëllime të brendshme, qeveria shqiptare duhet të krijojë një njohje shumë të mirë të ndryshimeve social-ekonomike midis rajoneve126 në Shqipëri, në mënyrë që të jetë në gjendje të zgjedhë insturmentet e duhura politike dhe financiare për të adresuar problemet e rajoneve në vështirësi dhe në të njëjtën kohë të promovojë rajonet 125 27 Shtetet që janë bërë anëtëare të BE-së deri në vitin 2007. 126 Për qëllime të kësaj analize, rajoni nuk ka një përkufizim përfundimtar zyrtar. Quhen rajone territoret administrative që janë konsideruar si subjekt i analizës. Në rastin e Shqipërisë, analiza e pabarazive rajonale ka prekur qarqet, bashkite dhe komunat dhe madje edhe të gjithë vendin në raport me vendet anëtare të BE-së, dhe nuk duhet të ngatërrohet me konceptin e ndarjes së mundshme rajonale të Shqipërisë.

351


KAPITULLI III

e zhvilluara. Për të krijuar këtë njohje shërben analiza e thelluar e pabarazive rajonale. Pyetja lind se çfarë do të konsiderohen rajone në Shqipëri për realizimin e një analize të tillë, cila do të jetë metodologjia e realizimit të kësaj analize dhe cilat do të jenë objektivat e prekshme që duhet të prekë kjo analizë. Në këtë kontekst, projekti ISD, përmes të cilit KE dhe UNDP po mbështetin qeverinë shqiptare në punën e saj për zhvillimin rajonal, ka hartuar gjatë periudhës 2009-2010 një studim të thelluar të pabarazive rajonale në Shqipëri. Qëllimi i analizës së pabarazive përcaktohet mbi tri boshtet tipike të ZHR që janë ekonomia, shoqëria dhe mjedisi/territori. Më konkretisht, janë analizuar pesë akse kryesore: ekonomia, demografia dhe zhvillimi hapësinor, kohezioni social, zhvillimi i qëndrueshëm dhe aksesi në infrastrukture, dhe në fund financat vendore. Tregues të ndryshëm janë përzgjedhur, përpunuar dhe analizuar për çdo dimension për periudhën 2001-2009127. Analizat dhe krahasimet janë bërë në nivel qarku për shumicën e të dhënave, dhe për të dhënat e financave vendore dhe pabarazitë gjeografike janë bërë në nivel bashkie dhe komune. Gjithashtu për disa nga treguesit më kryesorë, krahasime janë bërë edhe midis Shqipërisë dhe vendeve të BE-se apo vendeve të tjera të rajonit Ballkanik. Për sa i përket hendekut të zhvillimit në raport me BE dhe vende të tjera, janë vënë re pabarazi si më poshtë: • Në nivelin e zhvillimit ekonomik, PBB është shumë i ulët për frymë në krahasim me vendet e BE-së apo vende të tjera kandidate ose kandidate potenciale në BE. PBB në Shqipëri është në masën 10% të PBB-së së BE 27. • Punësim shumë i lartë në bujqësi (mbi 45% e popullsisë së vendit)128, urbanizim i ulët, nivel i lartë papunësie i kombinuar 127 Përzgjedhja e kësaj periudhe, e cila mbulon dekadën e dytë të tranzicionit në Shqipëri, është bërë për faktin se është një periudhe konsolidimi të zhvillimit, që mund të merret për bazë për tendencat e së ardhmes, dhe që përmban të dhëna zyrtare në seri për pjesën më të madhe të treguesve të zgjedhur për studim. 128 Shqipëria zë vendin e parë në raport me BE 27 apo vende të tjera të rajonit, për numrin më të madh të popullsisë punësuar në sektorin bujqësor.

352


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

dhe me migrim të lartë brenda dhe jashtë vendit, çka çon drejt transferimit hapësinor të problemeve sociale dhe ekonomike. Brenda vendit ka ndryshim shumë të lartë ndërmjet polit më të zhvilluar, Tirana dhe Durrësi, dhe rajoneve më pak të zhvilluara që janë Dibra dhe Kukësi. Migrimi mbetet një problem kritik, i cili sjell presione të larta infrastrukturore dhe në shërbime për zonat më tërheqëse, dhe reduktim të popullsisë dhe inefiçienca për ato më pak tërheqëse. Nëse i referohemi të dhënave të financave vendore dhe indikatorëve të varfërisë, vihet re një ndryshim akoma më i mprehtë në nivel lokal. Në bazë të një metodologjie të qëndrueshme për matjen e pabarazive rajonale, në studim është përdorur një indeks i përbërë i ZHR, i cili reflekton nivelin e zhvillimit të përgjithshëm social ekonomik të vendit mbi bazën e një PBB-je për frymë të përafruar129 për çdo qark dhe tregues të tjerë shtesë. Tipologjia e rajoneve që rrjedh nga një indeks i tillë është si më poshtë: • Qarqet më pak të zhvilluara janë Dibra, Kukësi dhe Berati me indeks ZHR 75. • Tirana ka indeksin më të lartë në vend (151) dhe konsiderohet rrjedhimisht dhe si qarku më i zhvilluar. • Të gjitha qarqet e tjera me indeks midis 75 dhe 125 klasifikohen si qarqe me një nivel mesatar zhvillimi, të cilat gjithsesi dallojnë nga njëri-tjetri në shumë karakteristika. Sidoqoftë, studimi tregon se pabarazitë ndërmjet qarqeve në Shqipëri nuk janë aq të mëdha krahasuar me pabarazitë që ekzistojë midis rajoneve të BE-së, ndërkohë që pamja ndryshon nëse hedhim vështrimin në nivel bashkie dhe komune. Të dhënat e financave lokale dhe korrelacionet e ndryshme midis tyre dëshmojnë pabarazi shumë më të theksuara. Për shembull, koeficienti i variacionit të të ardhurave të veta në NJQV është 1,36, pra 2,5 herë më i madh se në nivel qarku (ISD, 2009-2012). 129 Në studim PBB për çdo qark është përllogaritur me përafërsi, duke ju referuar të dhënave të konsumit. Duke qenë se një përafrim i tillë nuk është shumë i saktë, të dhënat do të rillogariten në momentin që INSTAT-i do të jetë në gjendje të gjenerojë PBB-në në nivel qarku.

353


KAPITULLI III

Implikimet e rëndësishme politike që rrjedhin nga një analizë e tillë e detajuar e pabarazive rajonale janë të shumta. • Duke parë se diferencat në nivel lokal janë shumë më të larta krahasuar me nivelin e qarkut, kjo bën të nevojshme adresimin e tyre nëpërmjet programeve të veçanta të zhvillimit lokal. • Veçanërisht vendeve me performancë ekonomike më të ulët dhe probleme të mprehta sociale, duhet t`u ofrohet asistencë zhvillimi, madje dhe stimuj të tipave e niveleve të ndryshëm; • Politika e ZHR duhet t`i japë përparësi zhvillimit të infrastrukturës, e cila rrit konkurrencën e rajoneve, ndërkohë që problemet e tjera, si zhvillimi rural apo përfshirja sociale, duhet të adresohen nëpërmjet ndërhyrjeve të tjera më specifike. Studimi i pabarazive rajonale na qartëson më tepër mbi arsyet se pse është e paevitueshme që parimet e politikës së Kohezionit të BE-së do të duhet të reflektohen edhe në politikën për ZHR të vendit, pa harruar që një politikë e tillë duhet të jetë gjithmonë koherente në raport me objektivat kombëtarë strategjikë. Një studim i tillë na ndihmon të kuptojmë që duhet zbatuar një qasje e diferencuar zhvillimi ndaj problemeve të një territori, duke iu përshtatur nevojave specifike të tij. Gjithashtu, një studim i tillë na vë në dukje që edhe instrumentet financiare që do të përdoren duhet të ndihmojnë në përmbushjen e objektivave të ZHR. Për të lehtësuar formulimin e një kornize politike për ZHR, dhe për ta bërë sa me efektive një politikë të tillë, shumë procese duhet të ecin paralelisht, dhe të gjitha instrumentet duhet të koordinohen mes tyre130.

130 Hartat në vijim janë përgatitur në kuadër të projektit “Mbështetje e Integruar për Decentralizimin”, EC/UNDP.

354


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

Akset Kryesore Rrugore Main Road Axes

HANI I HOTIT

HAS

SHKODËR

! .

KUKËS

Shkodër

( !

Kukes

MORINE (KUKES)

MURIQAN

Shengjin

| ®

LEZHË ( !

Peshkopi

DIBËR

DIBER

DURRËS Durrës

| ®

[!(Kamez ·

Tiranë

TIRANË

Kavajë

! .

Elbasan

ELBASAN Lushnjë

Drilon

( !

FIER

! .Fier

Pogradec ( !

Kucove ( !

Berat

BERAT

KORÇË

KAPSHTICE

Vlorë

| ®

Orikum

VLORË

GJIROKASTËR Gjirokastër

( !

Legend, Legjendë Qytetet Kryesore, Main Cities

$

TRE URAT

Kryeqytet, Capital City

. !

Kategoria e Pare, First Category

( !

Kategoria e Dyte, Second Category

( !

Kategoria e Trete, Third Category

Akset Kryesore, Main Road Axes

KAKAVIJE

Sarandë

| ®

1.Korridore Kombetare, National Corridors 2.Rruge Kombetare, National Roads 3.Rruge Kombetare Periferale, National Peripheral Roads Rruge Krahinore, Regional Roads Akse Kombertare ne Zbatim, National Roads under Construction

.

1:900,000 0 5 10

20

30

Rruge Detare, Sea way

40 Kilometra

KONISPOL

Border entry / Pika Kufitare

Source, Burimi: Geo Consulting and Experts, Geo Consulting dhe Ekspertet

355


KAPITULLI III

356


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

357


KAPITULLI III

358


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

359


KAPITULLI III

360


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

361


KAPITULLI III

362


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

363


( ! ( ! ( !

Valbone Tropoje

( !

Hani i Hotit

( !

Koplik

Fierze

KUKËS Krume ( ! Morine ( ! Kukes ( !

SHKODËR ( !

Shkoder

( !

Koman

Qytet Vau-Dejes

Bushat

Largesia nga A Distance from th

( !

Puke

( !

( !

( !

Velipoje Lezhe

( !

LEZHË Rreshen ( !

( !

Gure-Lure

( !

DIBËR ( !

Peshkopi

Burrel Qytet Kruje

DURRËS! ( (Fushe Kruje ! Vore Rinas Sukth ( ( ! ! Tirane Durres ( ! ( !

( !

Klos

Kavaje

Petrele Berzhite Peze E Madhe

( ! ! (

! ( TIRANË ( !

( !

( !

( !

Divjake

(! ! (

Baldushk

Peqin

Lushnje

( !

Martaneshi

Labinot-Mal

Gracen Elbasan

( !

( ! ( ! ELBASAN

( !

( !

Gjinar

FIER

( !

Fier

Berat

( ! ( !

( ! Legend, Legjendë

Ballsh

( !

BERAT

( !

Pogradec

( !

Orikum

Qendrat e Banuara, Settlements

! (

Aeroporti i Rinasit, Rinas Airport

( !

më pak se 1 orë, Less than 1 hr

( !

1-2 orë, 1-2 hrs.

( !

më shumë se 2 orë, More than 2 hrs.

Intervalet e Kohes,Time intervals më pak se 1 orë, Less than 1 hr 1-2 orë, 1-2 hrs. më shumë se 2 orë, More than 2 hrs.

Dardhas

Tomorr I Madh

( !

( !

( !

Corovode

( !

GJIROKASTËR (Kelcyre ! ( ! Nivice Tepelene

Hoshteve

( !

VLORË (Himare !

Polican

Lukove

( ! ( ! ( !

Delvine

Sarande

( !

( !

Leskovik

Jorgucat Kakavije

( !

Ksamil

( !

Erseke

Permet

( ! Gjirokaster ( ! Libohove ( !

( !

Mollas

( !

( !

Bilisht

( ! ( ! ( ( ! ! KORÇË ! (DrenoveHocisht

Sevaster

( !

Maliq

Voskopoje Korce

Polican Bogova

Vlore

( !

Prrenjas

! Cerrave ( ! ( ( ! Liqenas ( !

Gramsh

( !

Kucove

Klenje

Librazhd Hotolisht

( !

Cerrik

( !

Maqellare

( !

Shengjergj

( !

( !

( !

( !

( !

! (

Shupenze Bulqize

Konispol

.

1:1,200,000

0

10 20

40

Source/Burimi: Geo Consulting and Experts


Aeroporti, he Airport

Valbone

( !

( !

Tropoje

( !

Hani i Hotit

Fierze

( !

Koplik

( !

KUKËS

( !

SHKODËR

( !

Koman Puke Qytet Vau-Dejes

Shkoder

Morine

Kukes

( !

( !

( !

( !

( Bushat ! ( !

Krume

Velipoje

( !

Lezhe

( !

LEZHË

( !

Rreshen

Burrel

( !

Gure-Lure

( !

DIBËR

Peshkopi

( !

DURRËS! (

Qytet Kruje

Klos

( !

(Fushe Kruje Rinas !

SukthVore

( !

( !

( !

Kavaje

Petrele Peze E Madhe Berzhite

(( ! ! ( ! ! (

Baldushk

( !

Divjake

Peqin

Labinot-Mal

Gracen Elbasan

( !

ELBASAN

( !

( !

Fier

Berat

Ballsh

( !

( !

Librazhd

( !

Gjinar

Prrenjas

Pogradec

! Cerrave ( ! ( ( ! Liqenas ( !

Gramsh

Dardhas

BERAT

( !

Tomorr I Madh

Polican Bogova

( !

Vlore

( !

( !

Orikum

( !

Corovode

( ( ! ! ( !

( !

Gjirokaster Libohove

( !

( !

Lukove

( !

Delvine

Sarande

( ! ( !

( !

Jorgucat Kakavije

( !

Legend, Legjendë

Erseke Settlements per distance (Km),

Qendrat e Banuara sipas Distances ne (Km)

! (

Permet

Polican

!Himare (

Mollas

( !

Hoshteve

Bilisht

( ! ! ( ( ! KORÇË ! (DrenoveHocisht

(Kelcyre !

( !

Maliq

Voskopoje Korce

GJIROKASTËR

VLORË

/ Geo Consulting dhe Ekspertet

( !

( !

( !

60 Kilometers

( !

Sevaster

Nivice Tepelene

0

Klenje

( !

( !

( !

Maqellare

Hotolisht ( ( ! !

( !

Cerrik

Kucove

FIER

( !

Shengjergj

( !

Lushnje

( !

Martaneshi

( !

( !

( !

( !

( !

TIRANË Tirane

( !

( !

! (

( !

( ! Durres ( !

Shupenze Bulqize

( !

Leskovik

! ( ( ! ( ! ( ! ( ! ( ! ( !

RINAS 12-20 Km 21-40 Km 41-100 Km 101-150 Km 151-200 Km 201-250 Km 251-310 Km

Akset Kryesore Korridore Kombetare,National Corridors

Ksamil

Rruge Kombetare,National Roads Rruge Kombetare Periferale,Peripheral National Roads

( !

Konispol

Rruge Krahinore,Regional Roads Akse Kombertare ne Zbatim,Under Construction National Axes


KAPITULLI III

2.3 Korniza europiane e Zhvillimit Rajonal Dy janë objektivat kyç mbi të cilat qëndron Politika Europiane e Kohezionit sipas Barcas, 2009: efiçienca dhe barazia. Efiçienca nënkupton përdorimin e plotë të të gjithë potencialit për zhvillim të çdo vendi apo rajoni. Barazia ka të bëjë me sigurimin e shanseve të barabarta për individët, pavarësisht vendit ku ata jetojnë. Në veçanti, Komuniteti synon reduktimin e pabarazive ndërmjet niveleve të zhvillimit të rajoneve të ndryshme dhe zhdukjen e prapambetjes së rajoneve më pak të favorizuara. Në parim, vëmendje e veçantë do të duhej t`i kushtohej zonave rurale, zonave të prekura nga tranzicioni industrial dhe degradimi, zonave me handikape të rënda dhe të përhershme, natyrore apo demografike, zonave ishullore apo periferike, dhe atyre ndërkufitare e malore. Pati një ndryshim në qasjen e Politikës Europiane të Kohezionit pikërisht në vitin 2004131, atëherë kur zgjerimi më i madh i BE-së rriti shumë pabarazitë në nivelet e zhvillimit midis vendeve apo rajoneve, sidomos e matur kjo përmes PBB për frymë. Kjo është arsyeja se pse fokusi i politikës u drejtua tek vendet më të varfëra dhe më pak të favorizuara. I gjithë ky plan veprimi lidhet ngushtë me atë çka koncepti i ZHR-së përfaqëson. Ai është një process tejet i rëndësishëm në arritjen e objektivave të Komunitetit. ZHR-së në vetvete është një koncept ekonomik dhe jopolitik apo administrativ. Përkufizimi i tij mbeshtetet në teoritë e integrimit të tregut dhe zhvillimit ekonomik. Përsëri sipas Barcas, ka një sërë arsyesh pse disa zona, edhe pse kërkojnë vazhdimisht të gjenerojnë avantazhe, në pjesën më të madhe të rasteve përballen me një mungesë të madhe të tyre dhe shpesh përfundojnë në prapambetje të thellë. Dy janë arsyet kryesor që e shpjegojnë një fenomen të tillë: kushtet gjeografike dhe 131 Zgjerimi i BE në vitin 2004 mbetet i vetmi dhe më i madhi që nga ajo kohë për nga madhësia territoriale, numri shteteve të përfshira dhe popullsia. Megjithatë nuk mund të thuhet e njëjta gjë për PBB-në (pasurinë). Dhjetë vendet që iu bashkuan BE në vitin 2004 ishin: Qipro, Reppublika Çeke, Estonia, Hungaria, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Sllovakia dhe Sllovenia.

366


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

mungesa e aksesit. E pra, në situata të tilla, qeveritë e çdo lloji i justifikojnë ndërhyrjet publike në zona të tilla me qëllim sigurimin e kushteve të përshtatshme për zhvillim. Për këtë arsye, masat barazuese që filluan të përdoreshin, synonin arritjen e një niveli të caktuar zhvillimi dhe qasja territoriale u orientua tek specifikat e vendit duke njohur tipologjitë e ndryshme të rajonit. Kjo qasje konsideron me kujdes rajonet që janë pole të vërteta zhvillimi, zonat e lidhura ngushtë me njëra- tjetrën dhe ato periferike. Përhapja e zhvillimit bëhet nëpërmjet përmirësimit të faktorëve strategjikë të konkurrencës dhe masave ndërsektoriale në territoret e zgjedhura. Është e rëndësishme të ritheksohet se masa të tilla, të shpjeguara ne politikën rajonale dhe atë të kohezionit, nuk përfaqësojnë kurrsesi një «fond ekualizimi»132 që shtetet mund ta përdorin si të dëshirojnë. Qëllimi i fondit nuk është rishpërndarja financiare ndërmjet shteteve, por zhvillimi, për të rritur efiçiencën, konkurrencën dhe reduktimin e prapambetjes sociale në zona të caktuara. Meqenëse, rezultatet deri më tani kanë qenë të varfra133 dhe me qëllimin e arritjes së një konvergjence të përgjithshme, politika rajonale kalon nëpërmjet një procesi të vazhdueshëm përshtatjeje. Ajo zhvendoset nga një qasje “lart-poshtë” dhe një grupi masash për uljen e pabarazive rajonale, drejt një grupi shumë më të gjerë politikash të hartuara për të rritur konkurrueshmërinë rajonale. Politikat rajonale gjithashtu, përdorin shpesh mekanizma të zhvilluara koordinimi midis qeverisjes qendrore dhe niveleve më poshtë. Ato mobilizojnë njohuritë e aktorëve të niveleve të ndryshme, fondet dhe kapacitetet, në mënyrë që të sigurojnë transparencë dhe koherencë. Politikat e zhvillimit rajonal dhe territorial mëtojnë të maksimalizojnë ndikimin e investimeve nëpërmjet hartimit të strategjive që 132 Fond barazie. 133 Diferencat ndërmjet rajoneve të BE-së mbeten akoma të larta. Psh, në vitin 2007, PBB për frymë e rajoneve më të zhvilluara (83.200 Euro) ishte 13 herë më e lartë krahasuar me atë të rajoneve më pak të zhvilluara (6.400 Euro për frymë).

367


KAPITULLI III

përfshijnë brenda tyre projektet e investimit. Edhe nëse qeveritë duan të stimulojnë aktivitetin ekonomik nëpërmjet zhvillimit të infrastrukturës, çuarja përpara e projekteve të investimit mund të jetë e vështirë pa një hartë të qartë të rrugës se ku po shkohet, apo pa konsultuar prioritetet, nevojat dhe interesat e ndryshme të grupeve të interesit. Janë strategjitë e ZHR që normalisht projektojnë një vizion të mirëorientuar. Parimet dhe metodat e Politikës së Kohezionit kanë influencuar në hartimin dhe/ose zbatimin e politikave të ZHR, në pothuajse secilin nga vendet anëtare të BE-së. Në veçanti, këto parime kanë kontribuar në pasurimin e axhendës së ZHR (përtej mbështetjes ndaj biznesit apo infrastrukturës, drejt një fokusi më të përqendruar në objektivat e përcaktuar të BEsë). Parime të tilla kanë sjellë forma të reja qeverisjeje që nxisin aktorët lokalë, rajonalë dhe grupet joqeveritare të aplikojnë qasje të caktuara mbi zhvillimin, sipas specifikave të rajoneve të ndryshme (McClements, 2010). Politika Europiane e Kohezionit për periudhën 2007-2013, përfshin investimin më të madh të bërë nëpërmjet instrumenteve të kohezionit134. Ky investim, i parashikuar të ketë një vlerë prej € 308 billionë (me çmimet e 2004), synon të nxisë rritjen rajonale dhe krijimin e vendeve të reja të punës. Madje edhe strategjia “Europa 2020”, e cila paraqet një projeksion 10- vjeçar të Komunitetit, vazhdon të shënjëstrojë objektivat e Politikës së Kohezionit, me qëllim realizimin e nje rritjeje të zgjuar, të qëndrueshme dhe gjithëpërfshirëse. Strategjia “Europa 2020” nuk prek vetëm vendet anëtare të BE por përkundrazi, ofron një mbështetje të konsiderueshme edhe për vendet kandidate dhe kandidate potenciale, dhe i ndihmon ato të projektojne përpjekjet e tyre për reforma. Kjo sigurisht nënkupton që vendet anëtare, dhe jo vetëm, duhet të përpiqen të përkthejnë objektivat e BE-së në objektivat e veta kombëtarë.

134 Instrumentet e Politikës Europiane të Kohezionit janë Fondet Strukturore (FEZHR dhe FES) dhe Fondet e Kohezionit.

368


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

3. Politikat aktuale që mundësojnë Zhvillimin Rajonal në Shqipëri - zgjidhja apo problemi? Kritika konstruktive ndaj instrumenteve dhe politikave aktuale te ZHR në Shqipëri do të zhvillohet në dy kendvështrime të ndarë njëri nga tjetri. Së pari, do të analizohet më vete e gjthë struktura e ngritur në vend për të adresuar ZHR: komponentët, mënyra si ështe e orientuar kjo politikë dhe nëse kështu siç është tani i përmbush siç duhet qëllimet e saj, dhe cilat janë realisht vështirësitë që do të hasë në një afat më të gjatë.? Këndvështrimi tjetër është analiza e së njëjtës strukturë, por tashmë nën dritën e kornizës europiane të ZHR, kërkesave të Komunitetit, përputhjet e mospërputhjet, dhe së fundmi, kostot dhe përfitimet që sjell për vendin përafrimi i të dyja kornizave: ZHR të brendshëm dhe ZHR Europian. Ky reflektim kritik bazohet në analizat institucionale të realizuara nga projekti ISD i referuar më lart në tekst. Po ta nisim diskutimin nga strategjitë aktuale, SKZHI dhe SNZHR nuk janë të integruara me politika të tjera sektoriale, me të cilat ZHR është i lidhur ngushtësisht (McClements, 2010). Integrimi është i domosdoshëm në dy nivele: • Së pari politikat e ZHR përgjithësisht janë pjesë e programeve dhe politikave shumë më të gjera kombëtare dhe po aq sa duhet të ekzistojnë të ndara mirë nga njëra nga tjetra, në të njëjtën masë duhet të ndërveprojnë në mënyrë të integruar e koherente midis tyre. • Nga ana tjetër, të njëjtat politika të ZHR duhet të jenë shumë mirë të koordinuara edhe me politikat sektoriale, në mënyrë që prioritetet përkatëse të reflektohen në mënyrë të ndërsjellë. Pra, që të ngrihet një rrjet i qëndrueshëm politikash dhe strategjish, integrimi dhe koherenca janë faktorë suksesi. Gjithashtu objektivi i SNZHR, i cituar dhe më sipër, është tepër i gjerë dhe ambicioz. Në përgjithësi, në strategji më tepër fokus vihet në kërkesat ligjore dhe institucionale sesa në çështje të rëndësishme përmbajtësore lidhur me Zhvillimin Rajonal (McClements, 2010). Nga ana tjetër, ajo është 369


KAPITULLI III

e mbingarkuar me struktura të reja, çka nënkupton shumë kohë në dispozicion dhe nevoja të larta për burime financiare dhe njerëzore. Një instrument tjetër krahas SNZHR është dhe ligji për ZHR i draftuar në 2008, por akoma jo i miratuar. Ky ligj liston një sërë burimesh finaciare të mundshme për të financuar politikat kombëtare dhe rajonale të ZHR në të ardhmen. Ai e nis nga buxhetet kombëtare dhe lokale, asistenca e BE-së, dhe mbaron me organizatat ndërkombëtare. Pyetja është se si kjo përzierje burimesh financimi do të funksionojë realisht në praktikë, meqë një gjë e tillë nuk shpjegohet as në ligj dhe as në ndonjë dokument tjetër. I vetmi mjet që realisht adreson deri diku nevojat e ZHR në vend por ama ka mundësi t`i adresojë edhe më mirë në të ardhmen, është FZHR. Ai përbëhet nga grante konkurruese për çdo sektor të veçantë, si arsim, shëndetësi, infastrukturë etj. Risia në këtë fond është mënyra e alokimit të këtyre granteve. Fondi shpërndahet midis qarqeve në bazë të kritereve të miratuara me VKM nr.135, datë 3.2.2010, “Për përcaktimin e kritereve për ndarjen e fondit për zhvillimin e rajoneve”. Mbi bazën e këtyre kritereve dhe formulës së llogaritur nga Ministria e Financave, percaktohet shuma që i takon çdo qarku. Nga ana tjetër, aplikimet për projekte bëhen nga Njësitë e Qeverisjes Vendore dhe Universitetet. Megjithatë, formulimi i tij ka akoma nevojë për rishikim, duke qenë se pas këtij instrumenti nuk ka një politikë/strategji të qëndrueshme të zhvillimit rajonal që të mirëorientojë alokimin e fondeve. Disa veçori për t’u diskutuar të FZHR-së janë: • Së pari, fondi alokohet mbi bazën e një sistemi grantesh konkurruese, çka e bën atë më shumë të orientuar nga projektet sesa një mjet të vërtetë që adreson ZHR. • Së dyti, këto projekte vlerësohen mbi bazën e një matrice që përdor tregues të ndryshëm bashkë me pikët përkatëse, përfshirë këtu edhe lidhjen e secilit projekt me prioritetet e politikave sektoriale. Kjo natyrë konkurruese e FZHR nxit një rrezik shumë të njohur, i hasur edhe në vende të tjera, si për 370


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

shembull Bullgaria. Ai quhet «qarku i mbyllur i kapacitetit të ulët» dhe përfaqëson riskun e zhvillimit të kapaciteteve vetëm në një grup të kufizuar aktorësh, zakonisht ata më të zhvilluarit (p.sh, bashkitë e mëdha) dhe zakonisht janë këta të fundit që kanë sukses në marrjen e projekteve . Kështu, i dobëti rrezikohet të dobësohet edhe më shumë, nëse atij nuk i ofrohet mbështetje e veçantë. (Marinov, 2010). • Së treti, ka shumë pak njohuri mbi konceptin e FZHR dhe mënyrës së aplikimit për fonde nga NJQV. Ky konkluzion vjen nga një studim i detajuar vlerësimi institucional që është bërë nga projekti ISD, me takime, intervista e pyetësorë. Mangësitë në komunikimin e informacioneve kanë sjellë që disa NJQV të aplikojnë tek FZHR me formatin e vjetër të granteve konkurruese. • Së katërti, për të gjitha institucionet që do të përfshihen në proceset e manaxhimit të këtij fondi, ka nevojë për forcim

kapacitetesh ekzistuese dhe ngritje të kapaciteteve të reja.

Siç vihet re, në vend vërtet janë ngritur disa instrumente për të adresuar ZHR, por konkretisht dy prej tyre nuk janë vënë në zbatim deri më sot (SNZHR dhe Ligji) dhe e treta (FZHR) ka akoma shumë punë për të ardhur në formën e një mekanizmi të vërtetë të ZHR. Nëse e gjithë analiza më sipër bëhet në kontekstin e Politikës Europiane për Zhvillim Rajonal, sfidat për t`u përballur bëhen më të shumta. Sipas SNZHR-së, rezulton se qasja e vendit është më tepër e fokusuar së brendshmi sesa është e integruar me konceptin europian të ZHR. IPA III, përveçse do të manaxhohet në nivel qendror, do të fokusohet si fillim në prioritete të BE-së dhe prioritete kombëtare, nëpërmjet investimeve shumë të mëdha infrastrukturore në transport, mjedis dhe konkurrencë rajonale. Prandaj, megjithëse IPA III emërtohet si komponenti i ZHR, është shumë ndryshe nga ZHR i perceptuar në SNZHR. Gjithsesi, gjatë gjithë kësaj kohe, aktorët rajonalë dhe lokalë do të duhet të 371


KAPITULLI III

pregatiten për projektet e ardhshme, meqenëse dhe financimet nga IPA do të rriten nga një periudhë programimi në tjetrën. Kushti kryesor që do të duhet të plotësohet për të përfituar nga fondet IPA III dhe IV është akreditimi i strukturës brenda administratës qendrore sipas Sistemit të Zbatimit të Decentralizuar135 të BE-së. Kjo strukturë IPA është e domosdoshme që të sigurojë një sistem të përshtatshëm shkëmbimi informacioni ndërmjet komponentëve të saj, të plotësojë standardet dhe të ndjekë procedurat. Po të sjellim ndërmend strukturat e hartuara në SNZHR, asnjëra nga to, madje as edhe AKZHR nuk do të mund përodren nga IPA III. Buxheti i IPA III do të financojë si fillim projekte shumë të mëdha (që normalisht duhet të kalojnë vlerën 10 milionë Euro), në fushën e transportit, mjedisit dhe konkurrencës rajonale. Kjo do të thotë që në periudhat e para të programimit, Shqipëria nuk do mund të adresojë pabarazitë e veta rajonale me anë të këtyre fondeve. Është e rëndësishme të sqarohet kjo gjë, sepse po t`i referohemi SNZHR-së, të krijohet përshtypja se diferencat e thella social-ekonomike midis pjesëve të ndryshme brenda vendit janë prioritet kryesor i BE-së në lidhje me zbatimin e Politikës së saj të Kohezionit (McClements, 2010). U sqarua dhe më sipër se interesi fillimisht është trajtimi i pabarazive mes vendit tonë si nje rajon i vetëm i BE-së dhe rajoneve të tjera të Komunitetit. Më vonë, kur edhe më shumë fonde të vihen në dispozicion, do ketë hapësira për adresimin e pabarazive edhe brendapërbrenda vendit. Në kuadrin e pregatitjeve për IPA III dhe IV e më vonë dhe për FS, vendi duhet të jetë shumë i qartë në qëllimin e tij për të pasur një politikë kombëtare zhvillimi bashkë me programet përkatëse, dhe në të njëjtën kohë një politikë kombëtare rajonale me programet e saj gjithashtu. Është shumë e rëndësishme, ashtu siç edhe BE-ja e kërkon, që këto dy nivele të jenë qartësisht të ndara. Një çështje tjetër shumë e rëndësishme është dhe bashkëfinancimi që shteti shqiptar është i detyruar t`i bëjë fondeve IPA, në masën 135 Decentralized Implementation System.

372


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

15% të totalit të investimit. Kështu, lind nevoja të vlerësohet së pari kapaciteti bashkëfinancues i vendit dhe më pas të gjendet mënyra më e mirë për ta realizuar këtë. Duke pasur parasysh se periudha kur do të mund të aksesojmë IPA III është e afërt, forcimi i kapaciteteve në këtë fushë të integrimit në BE bëhet i domosdoshëm, duke lënë shumë pak vend për ngritje dhe forcim kapacitetesh në fusha të tjera. Nga kjo lind një nevojë urgjente për të rekrutuar dhe trajnuar burimet njerëzore që do të punojnë brenda një sistemi të tillë, në mënyrë që ata të bëhen të sigurt mbi rregulloret, procedurat dhe rrjedhën e informacionit në sistem. Vlerësimi Institucional i projektit ISD ofron gjetje të rëndësishme mbi gjendjen e kapaciteteve aktuale për ZHR në vend. Shpesh, të intervistuarit i perceptojnë kërkesat dhe procedurat e BE-së si komplekse dhe shprehin nevojën për asistencë teknike gjatë hartimit të projektpropozimeve. Burimet njerëzore bashkë me njohuritë që ata mbartin, janë tejet të rëndësishme për të dëshmuar aftësinë e thithjes së fondeve të tilla. Këtë e tregon qartë edhe eksperienca e një vendi si Turqia, ku që prej një viti, ndërmjet 15 aplikimeve për projekte mjedisi në Drejtorinë përkatëse të Komunitetit, mesatarisht miratohen vetëm dy, meqë të tjerat hasin vështirësi në përmbushjen e kritereve të cilësisë së BE-së. Për këtë arsye është e nevojshme që në nivel qendror të forcohen kapacitetet në fushat e manaxhimit të programeve, meqë IPA III do të administrohet në të njëjtin nivel. Nga ana tjetër, duhet të punohet mbi kompetencat e planifikimit stategjik dhe manaxhimit të projekteve në nivelin e aktorëve rajonalë dhe lokalë, duke qenë se këta të fundit do të kenë mundësi të propozojnë projekte dhe të përfitojnë prej tyre, por pa u përfshirë në manaxhimin IPA-s. Së fundmi, FZHR mund të konsiderohet të shndërrohet në një mekanizëm të qëndrueshëm me modelin e konvergjencës së BEsë, e të fillohet të përdoret në mënyrë të ngjashme me asistencën financiare për ZHR të Komunitetit (ashtu si dhe format e tjera të fondeve FEZHR, FES dhe FK në të ardhmen). Ai mbetet sidoqoftë një fond i bazuar mbi projekte dhe nuk duket se merr në konsideratë 373


KAPITULLI III

faktorë strategjikë më madhorë. Gjithsesi, kjo mund të përmirësohet lehtësisht duke kërkuar si fillim nga çdo qark një plan të thjeshtë veprimi stategjik dhe në vijim të formulohet një kornizë për ZHR.

4. E ardhmja – rekomadime për Politikat e Zhvillimit Rajonal Analiza e të gjithë sistemit, me anë të të cilit synohet të adresohet ZHR në Shqipëri, e parë në kontekstin e zhvillimeve dhe kërkesave të BEsë, nxjerr në pah mungesën e orientimit stategjik të politikave të ZHR. Kjo gjendje, edhe pse në praninë e tri kufizimeve të rëndësishme në kohë, burime financiare dhe njerëzore, shtron përpara disa alternativa zgjedhjeje, të cilat janë formuluar dhe diskutuar me aktorët në kuadër të projektit ISD të përmendur më lart: Alternativa e parë është ruajtja e “statukuose”. Me fjalë të tjera, çdo proces vazhdon rrjedhën aktuale, pa ndonjë orientim strategjik apo objektiv afatgjatë. SNZHR e miratuar 3 vite më parë mbahet e pandryshuar, megjithëse pjesa më e madhe e përmbajtjes së saj nuk është në përputhje me zhvillimet e fundit në kontekstin Europian. Nga ana tjetër, vazhdojmë të aplikojmë FZHR-në si një instrument financiar, por pa një politikë ZHR që të mund të orientojë alokimin e tij. Ligji nga ana tjetër, miratohet dhe i nënshtrohet pajisjes me aktet nënligjore përkatëse. Sigurisht, kostoja e këtij qëndrimi pasiv, i cili herë në herë bëhet reaktiv kur nevojat e jashtme e diktojnë këtë, mbetet e lartë dhe mund të ndikojë madje dhe në dëshirën e mirë për t`u integruar ne BE. Alternativa e dytë është zhvillimi paralelisht dhe në mënyrë të pavarur i të dy proceseve, ZHR i brendshëm dhe përgatitje për IPA III. është mëse e qartë se nisur nga kufizimet kohore, financiare dhe njerëzore, lind natyrshëm pyetja: a e kemi ne luksin ta mbajmë një alternativë të tillë? A është i qëndrueshëm në afatgjatë i gjithë sistemi? Sfidat janë të shumta dhe në fakt ngrenë pikëpyetje për qëndrueshmërinë afatgjatë të të gjithë sistemit: 374


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

• Për t`i shërbyer ZHR të brendshëm do të duhet të ngrihen institucione të reja, të krahasueshme në madhësi me ato që kërkohen për manaxhimin e IPA III (niveli i vlerësuar i burimeve njerëzore të nevojshme për strukturat e përshkruara në SNZHR është minimalisht 40 persona). Kjo është pothuajse e barabartë me ato që kërkon dhe struktura institucionale për IPA III. • Konflikte të mundshme në vendosjen e prioriteteve dhe presione financiare do të lindin, ndërkohë që vëllimi i fondeve nga BE rritet dhe qëllimi i përdorimit të tyre zgjerohet. Konfliket pra ngrihen në dy dimensione. Së pari, ato lidhen me qasjen në procesin e manaxhimit dhe programimit. Megjithëse fondet IPA do jenë fillimisht të kufizuara, ato me kalimin e kohës do të rriten dhe do të ofrojnë më tepër mundësi për të adresuar edhe pabarazitë rajonale të brendshme të vendit. Ndërkohë ne do të kemi një sistem të brendshëm të destinuar për t`i trajtuar këto pabarazi. Konflikti lind në momentin kur të dyja sistemet mund të jenë duke bërë përpjekje paralele mbi të njëjtin prioritet, ose në rastin më të keq janë duke zbatuar qasje të ndryshme dhe konfliktuese për prioritetin në fjalë. Së dyti, konfliktet mund të jenë të një natyre financiare, çka do te thotë që ndërsa përpiqemi të mbështesim financiarisht sistemin e brendshëm për ZHR, presionet për të bashkëfinancuar fondet në rritje të IPA bëhen edhe më të forta. • Në kontekstin edhe të pikës paraardhësë është e domosdoshme të ruhet pavarësia ndërmjet ZHR të brendshëm dhe atij

Europian. Ndryshe, ka rrezik për mbivendosje përpjekjesh, strukturash dhe financimesh, çka sjell inefiçienca të tepërta në sistem.

Alternativa e tretë është konvergjenca e ZHR të brendshëm me IPA III dhe FS, dhe përshtatja graduale e FZHR, si i vetmi instrument konkret në skenë për të mundësuar këtë konvergjencë. Më pas, mbështetur në një eksperiencë të tillë, ndërtohet një politikë e rishikuar e ZHR. Pra, duke marrë si të mirëqena strukturat që kemi, pa qenë nevoja të ngrihen të reja, ashtu siç SNZHR rekomandon, 375


KAPITULLI III

dhe duke i bërë disa ndryshime FZHR-së,për ta përshtatur me kërkesat e BE-së krijohen kështu më shumë hapësira dhe vëmendje ndaj forcimit të kapaciteteve në nivel qendror, rajonal dhe lokal. Si fillim, përpjekja për ngritjen e një kuadri të ZHR do të financohet nga qeveria dhe në të ardhmen do të jetë në gjendje të mbështetet dhe nga IPA. Implikimet e kësaj alternative janë. • Ndryshime të kufizuara në strukturën institucionale që lejojnë më tepër fokus në ndërtim kapacitetesh. Këto burime njerëzore do të duhet të fitojnë njohuri dhe eksperiencë qoftë me përdorimin e FZHR dhe procedurat e tij, qoftë edhe me aplikimet për projektet e financuara nga IPA III, për të cilat mungon sigurisht qartësia mbi procedurat e gjithashtu dhe eksperienca. • Ruajtja e përgjegjësive manaxhuese dhe programuese në nivelin qendror, ndërkohë që NJQV kanë më tëpër përgjegjësi në manaxhim projektesh. Ky është realisht sistemi mbi të cilin funksionon IPA. Ndërkohë që trajnimi i NJQV në fushën e manaxhimit të projekteve do të adresojë dhe nevojat e brendshme të ZHR. • Ka një nevojë të ngutshme për të përvijuar qartësisht kompetencat e investimeve ndërmjet autoriteteve të ndryshme publike (qeveria qendrore, qarqet, bashkitë dhe komunat), duke evituar në këtë mënyrë konflikte të mundshme financimi, manaxhimi dhe programimi. Kjo alternativë është një mundësi për të qenë më efiçientë me burimet e përdorura pa rrezikuar gjithashtu të humbim orientimin strategjik. I gjithë procesi do jetë një përpjekje e vazhdueshme për të ecur paralelisht me kërkesat e BE-së. Nëpërmjet një mekanizmi të vetëm do jetë e mundur të adresohen edhe nevojat e brendshme për ZHR edhe përgatitjet për IPA III. IPA III dhe SNZHR ndodhen mbi shina të ndryshme. Sidoqoftë, me kalimin e kohës ato mund të konvergjojnë me njëra- tjetrën. Sa më shpejt të merret vendimi, aq më e lehtë do jetë për proceset në vijim 376


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

të rrjedhin në drejtimin e duhur. Instrumenti i FZHR mbetet mjeti potencial për t`u përdorur me qëllim realizimin e një konvergjence mes dy sistemeve. Disa ndryshime që janë të nevojshme t`i bëhen FZHR-së lidhen me: • Rishikimin e bazës në të cilin ai mbështetet, për ta zhvendosur nga fokusi aktual që ka fondi drejt projekteve, në drejtim të programeve të zhvillimit. Kjo do të mundësonte edhe një lidhje më të mirë të FZHR me Buxhetin Afatmesëm në nivel qendror dhe vendor. • Vazhdimin e manaxhimit të FZHR në nivel qendror, por duke u lidhur vazhdimisht dhe në mënyrë sinergjike me strategjitë e zhvillimit në nivel qarku. • Zhvillimi më tej i kritereve për ndarjen e FZHR sipas qarqeve dhe në përputhje me strategjitë përkatëse, pa harruar asistencën që u duhet ofruar nëpërmejt mekanizmave të dedikuara

zonave të cilat janë në mungesë avantazhi.

Pas këtyre ndryshimeve FZHR bëhet me i gatshëm të bashkëfinancojë IPA III, dhe në një moment të dytë ai reformohet për t`u integruar dhe me FS. I gjithë ky proces ndihmon në konvergjimin e dy sistemeve, duke fituar ndërkohë dhe eksperiencën e nevojshme në vitet e para me zbatimin e FZHR-së. Ka shumë mundësi që fondet e IPA III të vijnë brenda një periudhe jo më të gjatë se dy vjet, çka tregon qartë kohën e kufizuar që ka në dispozicion Shqipëria për të konvergjuar të dy sistemet. Situata bëhet vërtet e ngutshme edhe po t`i referohemi eksperiencave të vendeve të tjera, si Turqia apo Rumania, të cilat kanë humbur fondet që vijnë nga BE për shkak te mospërgatitjes dhe pamundësisë për bashkëfinancim. Në mënyrë që kjo të mos ndodhë, është e domosdoshme që instrumentet dhe fondet në Shqipëri të përdoren sa më shpejt me perspektivën e përafrimit të tyre me kërkesat e BE-së.

377


KAPITULLI III

Alternativa e zgjedhur përcakton edhe formën bazë të kornizës së rishikuar politike të ZHR. Njësoj të rëndësishme janë gjthashtu dhe vendimet lidhur me çështjet institucionale, manaxhuese, financiare dhe ligjore, të cilat do të konsultohen para formulimit të kuadrit të ZHR. Në konkluzion, sido që të jetë, duke iu referuar dhe eksperiencave të vendeve të tjera, gjithçka varet nga progresi që Shqipëria do të bëjë në përpjekjet për ngritjen e kornizës institucionale bashkë me kapacitetet e nevojshme. Kjo kornizë do të tregojë aftësi në manaxhimin, programinin dhe zbatimin e mbështetjes financiare të BE-së, me qëllimin final thithjen e këtyre fondeve dhe përdorimin e tyre.

5. Referenca Barca, F., (2009), An Agenda for a Reformed Cohesion Policy, www.eurada.org/site/files/Regional%20development/Barca_ report.pdf. OECD, (2009), How Regions Groë, www.oecd.org/publications/ Policybriefs European Commission, (2010), EUROPE 2020, A Strategy for smart, sustainable and inclusive growth, Brussels. EC and UNDP ISD Project, (2010), Towards a Revised Regional Development Policy Framework for 2010-2020. Regional Policy Inforegio, (2010), Structural Funds Regulations 2007-2013. McClements, C, (2010),Cross-cutting strategy for regional development Albania, Review. European commission, (2009), Albania 2009 progress report. Marinov,V., D. Malhassian, (2002), Measuring and assessment of regional disparities and their policy implications: the case of Bulgaria. 378


Triologjia e Rajonit Zhvillimi rajonal, nevojë apo kërkesë

EC and UNDP ISD Project, (2010), Regional Disparities in Albania. An inventory of local capacity for regional development in Croatia, (2009), CARDS 2004 “Regional Development Capacity Building Facility” (EUROPEAID/123369/C/SER/HR) Commission REgulation (EC) No 718/2007, (2007). http://eur-lex.europa.eu (2006), Implementing Council Regulation (EC) No 1085/2006, Establishing an instrument for pre-accession assistance (IPA). www.Publications.eu.int, (2004), European Union Regional Policy – working for the Regions.

379


Profile for Co-PLAN

Politikëbërës apo Politikëndjekës I  

Politikëbërës apo Politikëndjekës I  

Advertisement