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LAC SURF

L A S EGURIDAD C IUDADANA : U N PROBLEMA DE DESARROLLO HUMANO Y DE GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

Versión Interna Favor no citar Octubre de 2005 Centro Regional de Conocimientos y Servicios para el Desarrollo en América Latina y el Caribe – SURF LAC Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD


La Seguridad Ciudadana: Un problema de desarrollo humano y de gobernabilidad democrática

I NTRODUCCIÓN La violencia y el delito se han convertido en una de las preocupaciones mayores de los ciudadanos latinoamericanos. La creciente sensación de inseguridad, bien que ciertamente alimentada por los medios de comunicación masiva, ha sido confirmada por un aumento sin precedentes de los índices de comisión de delitos en estos últimos diez años, en particular los homicidios dolosos. La Organización Mundial de la Salud confirma, por su parte, que América Latina es, junto con África, la región más violenta del mundo en términos de violencia homicida. Este fenómeno relativamente reciente en la región tiene ya confirmados efectos negativos en el desarrollo humano y se presenta también como un elemento distorsionador para la dinámica democrática. En efecto, la enorme importancia porcentual de los gastos asociados a la violencia que, en consecuencia, no son destinados a la inversión productiva o al gasto social son una prueba de ello, así como la progresiva erosión de la credibilidad en las instituciones democráticas, que se ven superadas por un fenómeno que no pueden controlar. La promoción del desarrollo humano se encuentra en el centro del mandato del PNUD, razón por la cual éste no permanece indiferente al fenómeno. El PNUD ha comenzado, en efecto, una serie de acciones y elaborado un conjunto de instrumentos para asistir a los países de la región a controlar y revertir el fenómeno de la violencia y el delito, como parte de las acciones destinadas a promover el desarrollo humano. Estas iniciativas e instrumentos están dirigidos a apoyar a los gobiernos a diseñar, implementar y evaluar políticas de seguridad ciudadana, entiendo por ello políticas públicas destinadas a prevenir y controlar la violencia y el delito, así como a políticas de reforma institucional del sector. Este documento propone, en consecuencia, una interpretación de las causas e impactos de la violencia y el delito en la región (I), para luego describir las acciones de los gobiernos como respuesta a estos fenómenos (II), para finalmente concluir con la experiencia y la propuesta institucional del PNUD en materia de seguridad ciudadana (III).

I.

L A VIOLENCIA Y EL DELITO EN A MÉRICA L ATINA Y EL C ARIBE : SUS CAUSAS E IMPACTO

Intentar comprender las razones por las cuales la violencia y el delito han sufrido un incremento sin precedentes es una tarea necesaria para cualquier diseño de política pública. Por su parte, intentar descubrir el impacto de este fenómeno en el desarrollo humano y en la gobernabilidad democrática es una necesidad para tratar de reducir sus potenciales efectos negativos.

a.

Causas sociales e institucionales

El aumento reciente de la violencia y el delito encuentran su explicación en razones de tipo social que están directamente vinculadas a los profundos cambios producidos en la región a partir de la segunda mitad de la década de los ochenta. No obstante, si bien todas las razones sociales que se señalan han sido fuente de este fenómeno, es preciso señalar que ninguna de estas razones puede explicar el aumento de la violencia por sí sola, sino que es la conjunción de todas ellas la que ha producido el fenómeno. Por otra parte, si bien hay razones sociales que pueden explicar el aumento de la violencia y el delito, es también preciso destacar el hecho de que existen razones institucionales que han impedido que desde las instituciones de la democracia se diera una respuesta adecuada al problema, de modo de reducir su impacto en el desarrollo humano de los países de la región.

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En cuanto a las razones sociales del delito y la violencia, sin pretender agotarlas, pueden señalarse las siguientes: En los últimos quince hemos presenciado en la región un conjunto de políticas llamadas de ajuste estructural que no sólo no han logrado reducir los índices de pobreza en la región, sino que han provocado un aumento de la brecha entre los más ricos y los más pobres de la región. El aumento de la desigualdad social y la profundización de la exclusión que ello conlleva es una fuente de violencia que ha repercutido considerablemente en la región. Sumado a ello, es preciso mencionar el fuerte y desordenado crecimiento de nuestras grandes urbes, especialmente las áreas periurbanas, producto principalmente de la migración de ciudadanos de áreas rurales. Este crecimiento desordenado ha provocado un deterioro de las condiciones de vida de las ciudades, la escasez de servicios públicos y, en muchos casos, un hacinamiento que genera situaciones de violencia. El rápido crecimiento urbano sumado a las transformaciones económicas ha dificultado, asimismo, el acceso de los jóvenes al primer empleo. También es de destacar que la vida en sociedad se ha transformado en las últimas dos décadas, los centros y pautas de socialización han variado y esto ha producido cambios en la forma de relacionarse dentro de la familia, la importancia de la comunidad cercana o el barrio es hoy diferente, por lo que también cierto control social a determinadas conductas que en otros momentos se mostraron eficaces aparecen hoy como inadaptadas, dejando sin respuesta social de contención de ciertas conductas e incrementado la desconfianza y las actitudes excluyentes hacia determinados grupos, en particular los jóvenes. Debe señalarse asimismo que cierta actividad criminal ha evolucionado hacia formas más complejas. En efecto, el considerable aumento del intercambio comercial, tanto internacional como dentro de los países de la región, ha facilitado el desarrollo de ciertos comportamientos criminales transnacionales que hacen circular importantes sumas de dinero y que tienen un conjunto de actividades violentas asociadas con efecto directo en la vida cotidiana de los ciudadanos de la región. A estas razones sociales es preciso agregar un conjunto de razones de origen institucional, que a veces se han convertido en factores productores de violencia y, en otros casos, han tenido como efecto la incapacidad de las instituciones de gobierno de controlar el aumento de la violencia y el delito. Entre ellas se pueden mencionar: El histórico desgobierno de la seguridad en América Latina es posiblemente una razón de las más importantes. En efecto, la seguridad ciudadana es un área de política pública que fue dejado históricamente a la jurisdicción exclusiva de las fuerzas policiales. Los gobiernos han delegado en la policía su responsabilidad como autoridad de toda política pública, lo que provocó que las fuerzas policiales definan la intervención de las fuerzas de seguridad conforme a sus propios intereses corporativos. Sumado a esto, a pesar de las importantes reformas institucionales realizadas en la región en varios de sus componentes (administración pública, justicia) son pocas las experiencias de reformas de las fuerzas policiales. Las fuerzas de seguridad mantienen, en su gran mayoría, una organización antigua e inapropiada para afrontar el fenómeno criminal de estos tiempos. Como consecuencia de este desgobierno histórico, la seguridad fue concebida como un tema estrictamente policial. Se excluyó, en consecuencia, toda participación de la comunidad, de los gobiernos locales y, en general, la seguridad fue reducida a técnicas policivas reactivas de comportamientos ilegales, sin capacidad de desarrollar políticas preventivas sociales ni situacionales. Asimismo, debido a la incapacidad de las instituciones policiales de adaptarse a nuevos tiempos y a la falta de políticas preventivas de la violencia, se ha observado una ausencia de mecanismos de control sobre factores que potencian los comportamientos violentos, tales como las armas de fuego, muy presentes en la región, así como del uso abusivo de alcohol y otras drogas.

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Por último, los obstáculos al acceso a la justicia por parte de ciertos grupos poblacionales más vulnerables forman parte de las ausencias que tienen un efecto indirecto en la promoción de la violencia, así como las debilidades de la investigación criminal. Ambos datos empañan los fuertes esfuerzos, en buena medida exitosos, de reforma de la justicia que la región ha llevado adelante en los últimos quince años.

b.

Impacto

La violencia y el delito tienen, como se sostuvo, un efecto negativo en el desarrollo humano y en la gobernabilidad democrática en América Latina. En efecto, relativo al impacto sobre el desarrollo humano, un estudio llevado adelante por el PNUD en El Salvador, estima que el costo de la violencia en ese país asciende al 11.5 % del Producto Bruto Interno de ese país. “Lo que El Salvador pierde anualmente debido a la situación de violencia equivale aproximadamente a la recaudación tributaria total y supone más del doble del presupuesto asignado a Educación y Salud” (PNUD, Cuaderno de Desarrollo Humano, abril de 2005). Esta cifra implica un aumento considerable con la situación estimada en 1999 (8.5 %), según cifras del IUDOP, centro de investigación salvadoreño. El ejemplo de El Salvador es sólo uno dentro de un conjunto de países con altas tasas de violencia en el continente. Hacer frente a la violencia y la inseguridad ciudadana supone una gran inversión económica. En efecto, para el Estado, esta inversión se manifiesta en costos para su sistema de salud, de administración de justicia y de gestión de la seguridad. Adicionalmente, desestimulan la inversión nacional y extranjera directa, acarrean la destrucción de bienes públicos y privados, reducen la producción e incrementan los gastos en seguridad privada, tanto a nivel particular como en las empresas. Todo ello implica un costo de oportunidad perdido en inversiones sociales para favorecer el desarrollo humano. Debe reconocerse asimismo, que los más pobres son los más golpeados por la violencia. En efecto, se observa en general la constante que las áreas de mayor concentración de comportamientos violentos de tipo callejero se realiza en barrios o colonias de bajo desarrollo humano. La violencia es vista por los pobres como una desventaja y como un obstáculo para superar su situación de pobreza. La inseguridad tiene también un impacto muy visible sobre la gobernabilidad democrática. En efecto, el desgobierno histórico de la seguridad se ha puesto en evidencia por el incremento reciente de la violencia y el delito. Este fracaso de las instituciones de la democracia, es decir, la falta de capacidad de las instituciones para dar respuesta a la situación de inseguridad erosiona paulatinamente la credibilidad de la población en las instituciones, en un contexto de democracias jóvenes que luchan aún por consolidarse. Ante la marcada inadecuación de las políticas públicas para controlar la violencia y el delito se incrementó con un conjunto de anuncios de corte populista, llamadas políticas de “mano dura” u otros calificativos similares. Estas políticas, que se describirán con más detalle abajo, impulsaron medidas dirigidas a neutralizar ciertos derechos humanos básicos, que tiene como consecuencia un debilitamiento del Estado de Derecho, base de cualquier democracia. En suma, las instituciones de la democracia se han visto superadas por el crecimiento de la violencia y el delito y, por tanto, sin respuestas eficaces ni instrumentos institucionales al problema. Esta constatación, visible para todo ciudadano de la región, ha debilitado las instituciones y se suma al descrédito que siente el ciudadano común, ante la falta de políticas eficaces que se traduzcan en una mejora en su calidad de vida.

II. L AS

RESPUESTAS AL FENÓMENO DE LA VIOLENCIA Y EL DELITO

Corresponde analizar seguido las reacciones que el incremento de la violencia y el delito han despertado en la región. Estas respuestas provienen fundamentalmente de los gobiernos nacionales, aunque también ha

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despertado la intervención de las agencias de cooperación para el desarrollo y de la banca multilateral. En este caso, se listan algunas experiencias de gobiernos nacionales. Las respuestas nacionales al fenómeno de la violencia y el delito no han sido uniformes. Debe destacarse, en primer lugar, que el desgobierno histórico de la seguridad ha dejado un vacío en la política pública, que debe describirse como la primera respuesta (o falta de) al problema. Un segundo grupo de reacciones, de corte populista, son las políticas llamadas de “mano dura” y, finalmente, es preciso mencionar algunas experiencias, lamentablemente escasas, de políticas públicas exitosas para el sector. En efecto, como se ha hecho mención, el común denominador en la región es la ausencia de políticas integrales de seguridad ciudadana, entendidas como políticas para prevenir y controlar el delito y reformar las instituciones del sector. Existe cierto consenso en la región sobre la necesidad de políticas públicas de salud, de educación, de reforma de la administración pública, pero no es sino muy recientemente que se ha creado la conciencia de la necesidad de una política pública de seguridad. La ausencia de políticas de seguridad por parte de las autoridades políticas tuvo, como consecuencia, una suerte de delegación hacia la policía de estas funciones. Las fuerzas de seguridad son las que, en los últimos años, definieron las políticas para reducir la violencia y el delito en la región. Es normal que, como consecuencia de ello, las políticas de seguridad se hayan reducido a respuestas policiales de tipo reactivo y que resulten excluidos la comunidad y los gobiernos municipales en la gestión de la conflictividad, con la consecuente ausencia de control social y baja efectividad. Ante la natural falta de resultados de las políticas policiales de seguridad y la creciente presión de la opinión pública, algunos gobiernos anunciaron un conjunto de medidas que dieron en llamar políticas de “mano dura”. Estas políticas se han caracterizado por un mayor despliegue de fuerzas en la vía pública, en general con apoyo de las fuerzas armadas, un endurecimiento de las normas que regulan la prisión preventiva y las penas alternativas a la prisión, la recreación de normas del llamado derecho penal de autor, es decir de sancionar por lo que se es (y no por lo que se ha hecho), como es el caso típico de las leyes antipandillas y, finalmente, una fuerte propaganda oficial que hacen hincapié sobre fuerte voluntad del gobierno de combatir el crimen. No hay un solo ejemplo en la región donde esta política haya tenido resultados positivos sostenibles. En Centroamérica, donde estas ideas han tenido mayor auge (aunque también en algunos países de Sudamérica), los índices de homicidios dolosos están en aumento, sin excepción. Por el contrario, se observa un aumento considerable de la sobrepoblación carcelaria, la disminución de la eficacia de las reformas al proceso penal producto del endurecimiento de las salidas no punitivas durante el proceso, la desnaturalización de las funciones militares a las de seguridad interna y, producto de la ausencia de resultados, un creciente descrédito, como se mencionó, sobre la capacidad de las instituciones para hacer frente al problema de la violencia y el delito. Además de estas consideraciones sobre la falta de eficacia de estas políticas, cabe señalar que muchas de estas iniciativas son contrarias a los estándares internacionales y regionales de derechos humanos. Desde el ángulo opuesto, también se han observado en estos años políticas públicas diseñadas para atacar las causas de la violencia y el delito. Se sostuvo que una política de seguridad eficaz debía enfrentar la exclusión, la urbanización desordenada, las normas de socialización violentas, fomentar el uso productivo del tiempo libre de los jóvenes, entre otras medidas. En síntesis, se pusieron en marcha medidas que se concentraron casi exclusivamente en la prevención social. Este fue el caso de las políticas llevadas adelante por ciudad de Medellín hacia fines de los noventa o del gobierno de Uruguay hacia principios de esta década. Los resultados muestran en ambos casos que las medidas de prevención social, desde ya imprescindibles para una política integral de seguridad ciudadana, no alcanzan por sí solas a detener, en el corto y mediano plazo, la violencia y el delito. Las políticas de prevención social deben ir acompañadas de prevención institucional (y situacional) así como una eficacia de las respuestas de control cuando el hecho delictivo ya se ha producido. El panorama de las respuestas no estaría completo si no se mencionan algunas experiencias, lamentablemente escasas, de respuestas eficaces al problema de la violencia y el delito. El primer conjunto de ejemplos proviene de la activa participación de los gobiernos locales en la gestión de la seguridad. En efecto, cabe mencionar la experiencia de la ciudad de Bogotá, que como producto de una política integral y sostenida por diez años, ha logrado bajar los índices de homicidios en un 60%, mérito que cobra mayor relevancia si se

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tiene en cuenta que se produce en el contexto de un país en conflicto armado. Experiencias similares se encuentran en Brasil, en ciudades tales como Bello Horizonte, en Diadema (suburbio de São Paulo) o en Recife, o más recientemente en Morón (Pcia. de Buenos Aires) o Quito, donde con técnicas similares se demuestra que la reducción de los índices delictivos es posible. Desde otro nivel de gobierno hoy se observan experiencias que también han producido resultados interesantes, aunque, en algunos casos, estos resultados deben ser confirmados por su sostenibilidad en el mediano y largo plazo. En efecto, los estados de Minas Gerais y de São Paulo han obtenido resultados esperanzadores de reducción de la violencia, así como, en un contexto de exclusión en aumento, la Provincia de Buenos Aires lo está haciendo también. Por último, es preciso destacar los importantes esfuerzos del gobierno (y de la sociedad civil) de Chile, tanto para contener el avance de comportamientos violentos, que se han mantenido relativamente estables, como para llevar adelante una de las pocas reformas policiales coherentes y exitosas, como ha sido el caso de Carabineros de Chile. Observando de cerca estas experiencias exitosas pueden encontrarse algunos elementos comunes que deben ser destacados. En primer lugar, en todas ellas ha habido una conducción política del proceso, es decir, un gobierno político del proceso, una autoridad que ha diseñado, implementado y evaluado los cambios, rompiendo con la tradición de desgobierno del sector. En segundo lugar, los resultados están ligados a políticas integrales de prevención y control, es decir, se logra contener el avance de la violencia y el delito gracias a políticas de prevención social (atacando las causas del delito), de prevención institucional o situacional (desarticulando las ocasiones o multiplicando los obstáculos para que se cometa un delito) pero también haciendo más eficiente la respuesta a la violencia y al delito cuando éste ya se ha cometido (mejor investigación criminal e identificación de los responsables, reducción de la impunidad). En tercer lugar, las políticas dirigidas a prevenir y controlar el delito han estado acompañadas de acciones de reforma institucional del sector, imprescindible para que puedan enfrentar adecuadamente sus tareas preventivas y las necesidades de lucha contra la criminalidad compleja. Por último, se trata de políticas sostenibles y sostenidas en el tiempo, ya que la reducción efectiva de ciertos índices requiere de acciones consecuentes de varios años sin interrupción, acompañadas por mecanismos de rendición de cuentas.

III. E L PNUD

Y LA SEGURIDAD CIUDADANA

El PNUD ha intervenido, en la década pasada, en temas relacionados con la seguridad ciudadana. En esos casos el trabajo del PNUD estuvo relacionado con los procesos de paz, actuando en apoyo o como continuación de las misiones de paz de las Naciones Unidas. En El Salvador, Guatemala y Haití, el PNUD y las misiones de paz han actuado de forma coordinada durante el mandato de éstas y ha continuado en este terreno una vez finalizados sus mandatos. Más recientemente el PNUD ha renovado su interés en el área de seguridad ciudadana. Para esta etapa, fundado en las lecciones aprendidas del período anterior, el PNUD ha precisado su enfoque y áreas de intervención, ha fijado su método de intervención a partir de sus ventajas comparativas que, finalmente, se reflejan en el conjunto de intervenciones en marcha en la región.

a.

El enfoque y las áreas de intervención

El PNUD define el desarrollo humano como el proceso que permite ampliar las opciones de los individuos. Estas opciones van desde el disfrute de una vida prolongada y saludable, el acceso al conocimiento y a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente, hasta el disfrute de las libertades políticas, económicas y sociales. El concepto de seguridad humana también adoptado por esta organización en el Informe sobre Desarrollo Humano de 1994, se refiere a las condiciones y medios para proteger el desarrollo humano. La Comisión de Seguridad Humana de la Organización de las Naciones Unidas definió el concepto de la siguiente manera: “la seguridad humana consiste en proteger el núcleo central de todas las vidas humanas contra riesgos graves y

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previsibles, de una forma congruente con la realización humana de largo plazo” (Informe Human Security Now, 2003). De acuerdo al Informe Nacional sobre Desarrollo Humano de Colombia de 2003, la relación entre seguridad humana y desarrollo humano es muy cercana, la diferencia radica en que la seguridad humana se enfoca en la protección y el desarrollo en la realización. La violencia y el crimen son una de las amenazas más obvias a la seguridad humana, en la medida en que estos fenómenos atentan contra la vida, las libertades y los bienes de los individuos de una sociedad. Asimismo, en el informe sobre la Democracia en América Latina auspiciado por PNUD, llama la atención sobre el déficit existente en materia de ciudadanía civil, cuyo componentes (igualdad ante la ley, derecho a la vida e integridad, eficiente y justa administración de justicia y libertad de prensa) son hoy puesto en peligro por el aumento importante de la violencia y el delito. En este contexto, las políticas de seguridad ciudadanas, entendidas como aquellas dirigidas a prevenir y controlar las acciones violentas y delictivas (eje sustantivo), así como aquellas que se dirigen a reformar y modernizar las instituciones del sector de seguridad (eje instrumental), contribuyen directamente a alcanzar el paradigma de la seguridad humana y el fortalecimiento de la ciudadanía civil. Por su directo impacto con estos elementos y la situación de la democracia en la región, dentro del contexto de políticas de reforma del sector de seguridad, tal como ha sido definida por la OCDE, el PNUD ha decidido enfocar sus esfuerzos en un área, la seguridad ciudadana, privilegiándola por sobre otras áreas del sector, como defensa e inteligencia (ver Security Sector Reform and Governance: Policy and Good Practice, 2003). En consecuencia, el PNUD en América Latina y el Caribe concentra sus actividades de asistencia técnica en el área de seguridad ciudadana en las siguientes líneas: Fortalecimiento de la gobernabilidad de la seguridad ciudadana. Como se señaló, los problemas de la seguridad ciudadana en América Latina han sido tradicionalmente dejados en las manos de las fuerzas policiales, con un doble efecto nocivo: la reducción de la seguridad a un tema meramente policial y la autoregulación de hecho de las fuerzas policiales sin control ni dirección por parte del Poder Ejecutivo. El PNUD ha desarrollado herramientas y programas para fortalecer las capacidades de los Ministerios del Interior o Ministerios de Gobierno para poder diseñar, implementar y evaluar programas estratégicos e integrales de seguridad ciudadana. Este elemento es fundamental para poder contar con políticas públicas en el sector que sean sostenibles y eficaces. Las políticas que estas autoridades de gobierno desarrollan son compuestas por políticas de control de la violencia y del delito y políticas de reforma institucional, necesarias para enfrentar de forma efectiva la violencia y el delito. Fortalecimiento de los gobiernos locales en materia de seguridad. Existe hoy un consenso general sobre el hecho de que no hay políticas preventivas exitosas sin el involucramiento efectivo de los gobiernos locales. Con base en la experiencia de Bogotá, el PNUD ha desarrollado un conjunto de herramientas dirigidas a promover la adopción, en el marco de los gobiernos locales, de políticas de reducción de la criminalidad y la violencia. Este conjunto de soluciones, principalmente de carácter preventivo, está enfocado en la cultura ciudadana, el mejoramiento del ambiente urbano, la inclusión social, el acceso a la justicia y el fortalecimiento de la técnica de policiamiento comunitaria. Reforma policial. La policía es una de las instituciones que menos cambios ha sufrido entre las instituciones del Estado. El PNUD se encuentra desarrollando herramientas y modelos dirigidos a promover y facilitar la evaluación de la situación policial, y programas para aumentar su formación y valorización profesional, su eficacia operativa y organizativa y la introducción de los estándares internacionales sobre uso de la fuerza. Mejoramiento de la investigación criminal y un mayor acceso a la justicia. Las tasas de impunidad en la región latinoamericana son alarmantes. En efecto, en algunos países la tasa de esclarecimiento de homicidios no excede el 20 % de los homicidios cometidos, la tasa es menor si se los compara con las condenas efectivas dictadas por los jueces. PNUD está desarrollando herramientas para obtener una mejora efectiva y medible de la investigación criminal que realiza la policía y el Ministerio Público, así como para mejorar su interacción. Esas herramientas están dirigidas a mejorar los sistemas de trabajo entre ambas instituciones y a mejorar las

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condiciones técnicas de la investigación criminal. Asimismo, ciertos grupos vulnerables tienen especial dificultad para poder acceder a un remedio o solución a un problema. La falta de acceso a la justicia es un elemento que potencialmente promueve la violencia. El PNUD está desarrollando un conjunto de herramientas para favorecer el acceso a la justicia de los más pobres y de los miembros de los grupos más vulnerables. Control parlamentario y participación ciudadana. Como parte del desgobierno histórico de la seguridad pública, el Parlamento y la sociedad civil han estado excluidos de hecho de las cuestiones ligadas a la seguridad de los ciudadanos. El PNUD está desarrollando instrumentos dirigidos a fortalecer la función de control de los parlamentarios respecto de la seguridad, así como a comprender mejor y ejercer de forma más eficiente la función de legislar sobre el presupuesto de la seguridad. Respecto de la sociedad civil, se han identificado mecanismos para mejorar la participación de las organizaciones sociales en la identificación de problemas de seguridad y en la implementación de ciertas medidas de prevención.

b.

Las ventajas comparativas del PNUD y su método de intervención

El PNUD presenta, respecto de otras agencias de cooperación, ciertas ventajas comparativas para trabajar en temas de seguridad ciudadana. Estas ventajas comparativas pueden ser, a la vez, claras oportunidades para la organización en esta materia. La imparcialidad de Naciones Unidas es un factor clave para el éxito de los programas en esta área. En efecto, tratándose de un tema de alto contenido político y de mucha sensibilidad, el PNUD presenta garantías de que el tema será tratado con neutralidad y conforme a los estándares internacionales. El PNUD tiene además el rol de coordinación de las agencias de Naciones Unidas y también capacidad para coordinar a la comunidad internacional. Los temas de violencia y seguridad requieren, por su carácter particularmente crítico, una colaboración estrecha entre la comunidad donante internacional, una evaluación periódica de los avances y de las amenazas a las que se enfrenta el proceso. A este rol de coordinación se agrega asimismo que el Representante Residente del PNUD, en general más que ninguna otra autoridad internacional en el país, puede asegurar la más alta interlocución política con las autoridades nacionales para asegurar el mayor compromiso y protagonismo por parte del gobierno. El PNUD, en tanto que agencia dedicada al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y al combate contra la pobreza, está en mejores condiciones que ninguna otra agencia para integrar los temas de gestión de la conflictividad en programas de desarrollo, tanto a nivel nacional como local. La organización está en condiciones, en consecuencia, de asegurar un mejor impacto de los programas de gestión de conflictividad. Por último, el PNUD ha acumulado experiencia y personal calificado que aseguran una capacidad instalada adecuada para el diseño e implementación de estas iniciativas. Esta capacidad instalada se encuentra tanto en las oficinas de campo, como en las facilidades y proyectos regionales y en oficinas globales. Sumado a ello, la organización ha desarrollado una red de expertos y de alianzas con centros de excelencia de la región que ha permitido atender a la creciente demanda de servicios técnicos en la materia. En la región de América Latina y el Caribe los temas de prevención de violencia y seguridad pública son de reciente desarrollo. La comunidad donante no tiene mucha experiencia en la región y los gobiernos pocas experiencias exitosas. Es previsible que la comunidad donante y los gobiernos, a juzgar por cierto aumento de la demanda de apoyo al sector y por la escasa experiencia de la región, recurran a PNUD como agencia natural para el desarrollo de este tipo de iniciativas. En cuanto al método de intervención, el PNUD se ha empeñado en estos últimos años a recolectar y sistematizar las experiencias ocurridas en la región y por fuera de ella, conectar a las personas con experiencias concretas en la materia con aquellas que precisan de ese conocimiento práctico, en fin, de poner en contacto la demanda y la oferta de conocimientos. En efecto, todas las intervenciones de PNUD en materia de seguridad ciudadana son llevadas adelante con el apoyo de una red de instituciones y expertos, cuyo conocimiento es potenciado por la experiencia en asistencia técnica del PNUD como organización.

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Para hacer esto posible y brindar asistencia técnica a los países de América Latina, el PNUD ha desarrollado (y se encuentra desarrollando) las siguientes herramientas aplicables a cada uno de las líneas de intervención mencionadas: Herramienta de diagnóstico. La herramienta de evaluación permite a la autoridad pública competente de contar con una descripción y un análisis exhaustivo y ordenado de la situación de la seguridad, imprescindible para el diseño de políticas públicas para el sector. Herramientas programáticas. Con base principalmente en las experiencias exitosas identificadas en la región, se ha avanzado en un conjunto de herramientas de política pública en materia de seguridad, clasificadas en herramientas de control del delito y la violencia (herramientas sustantivas) y herramientas de reforma institucional (herramientas instrumentales). Cada herramienta identifica los programas y proyectos a seguir, indicadores de resultado y ejemplos de práctica exitosa. Herramienta de evaluación de impacto. Uno de los problemas existentes en la región es la ausencia de evaluación de las políticas públicas. En el caso de la seguridad, esto se traduce en el hecho de que la inseguridad se mide sólo por las percepciones y no por los resultados concretos y medibles. Parte del apoyo técnico que brinda el PNUD es la creación de mecanismos de evaluación de impacto de las políticas de seguridad pública. Red de expertos. Como complemento de cada una de estas herramientas, el PNUD ha creado una red de alto nivel formada por los más reconocidos expertos de la región en temas de seguridad ciudadana. Asimismo, el PNUD ha desarrollado alianzas con centros de excelencia de la región que facilitan el acceso a la mejor calidad técnica en estas áreas. Creación de capacidades. Cada una de estas herramientas es acompañada de una estrategia de formación de los recursos humanos que deben diseñar e implementar las políticas. El PNUD ha desarrollado módulos de capacitación presencial y virtual para la implementación de las herramientas de diagnóstico, programáticas y de evaluación de impacto.

c.

Las experiencias en curso

En los años más recientes el PNUD ha apoyado iniciativas en al menos diez países de la región latinoamericana. Estas experiencias responden a las distintas líneas de intervención que han sido señaladas. En materia de fortalecimiento de la gobernabilidad de la seguridad, en Nicaragua el PNUD ha apoyado al Ministerio de Gobernación a elaborar un diagnóstico de la situación de seguridad y un plan estratégico de seguridad ciudadana que fue implementado exitosamente en León, en Estelí y actualmente lo está siendo en Managua, con resultados concretos en materia de reducción de la violencia en esos lugares. En Brasil, un amplio programa de colaboración con la Secretaría Nacional de Seguridad Pública se está llevando adelante con el objetivo de implementar el plan nacional de seguridad ciudadana y diseñar e implementar un conjunto de políticas sectoriales que serán críticas para mejorar la situación de la violencia en el país. En El Salvador, el PNUD se encuentra trabajando con el Ministerio de Gobernación en la elaboración de un diagnóstico general de la situación de seguridad y en la elaboración de un plan integral de seguridad y convivencia ciudadanas. Esta línea de trabajo será iniciada este año con los gobiernos de Paraguay y Perú. Es preciso mencionar en particular el apoyo brindado en temas de prevención de violencia armada mediante proyectos en varios países, destinados a diseñar e implementar políticas de control de armas. En efecto, en El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras (junto con otras iniciativas ligadas a la prevención), Brasil y Colombia se están llevando adelante programas de control de armas con fondos provenientes de UNDP/BCPR. Un

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proyecto global sobre prevención de violencia armada, que presta especial atención a esta región, está iniciando sus operaciones, y un proyecto regional para Centroamérica sobre armas de fuego será puesto pronto en marcha. En materia de apoyo a los gobiernos locales para la implementación de políticas de reducción de violencia y delito, PNUD está brindando su apoyo técnico e implementando sus herramientas en varias ciudades de Colombia, como es el caso de Medellín, Villavicencio, Pereira y Armenia, también en otras ciudades como Quito y en el presente año se iniciarán acciones concretas con Santo Domingo (RD), Lima, Belén y San Pedro Montes de Oca (CR), con quienes ya existen proyectos firmados. Se espera asimismo contar con acuerdos pronto con algunas ciudades de Brasil, así como en Rosario (Argentina). En los casos de las ciudades de Quito y Medellín, donde el apoyo técnico del PNUD ha sido más sostenido y las capacidades locales se encontraban en mejores condiciones de implementar políticas, se observan ya resultados concretos que se traducen en un descenso efectivo de los índices de criminalidad y en la creación efectiva de “espacios urbanos seguros”. En materia de reformas institucionales, en particular reformas policiales, además de las experiencias de reconstrucción ligadas a la salida de conflictos armados, el PNUD ha desarrollado programas de reforma y modernización policial. En efecto, en Guatemala, el PNUD continúa con su apoyo en materia de formación y selección del personal policial, sistemas de control y disciplina interna, y promueve una mayor equidad de género dentro de la fuerza así como una mayor representación de los pueblos indígenas dentro de la fuerza. En Honduras, el PNUD está fortaleciendo el programa de policía comunitaria que ha crecido considerablemente y que hoy ya está afianzado como una parte importante de la fuerza policial con efectos de cambio paulatino en la cultura de la fuerza. En Paraguay, el PNUD apoyó y brindó asistencia técnica para la elaboración de un autodiagnóstico de la policía que culminó en un plan de desarrollo institucional que espera ser aplicado por las nuevas autoridades civiles y policiales. En Brasil, el PNUD cuenta con un acuerdo importante con la Policía Federal para fortalecer sus capacidades en materia de control de armas, con resultados muy interesantes, en el marco de una sociedad muy movilizada contra la portación y el uso de armas de fuego por particulares. Asimismo cabe señalar que el PNUD promueve y apoya iniciativas de control externo del sistema de seguridad, así como acciones dirigidas a crear capacidad y masa crítica sobre el tema de seguridad ciudadana. En efecto, en Argentina, el PNUD lleva adelante un proyecto dirigido a sistematizar las experiencias de participación comunitarias en las políticas de seguridad, con el objetivo de fomentar las buenas prácticas y promoverlas. En El Salvador, desde hace varios años el PNUD auspicia un seminario permanente sobre violencia que ha producido el conjunto más importante de información sobre violencia en ese país y se ha convertido en un foro reconocido y respetado por todos. En Guatemala, el PNUD, junto con otros donantes y en sociedad con WSP Internacional, ha auspiciado el proyecto Política de Seguridad Ciudadana (POLSEC) que, mediante una metodología diseñada especialmente para promover el diálogo y la creación de consenso, ha diseñado un conjunto de líneas de política sobre seguridad que han tenido un impacto muy positivo sobre la agenda de reformas en ese país. Cabe señalar para finalizar que en El Salvador, el PNUD se encuentra trabajando con el mayor medio de prensa escrita del país con el objeto de asistirlo hacia una mejora cualitativa de la información en materia de violencia y delito. Por último, el hecho de que el PNUD se encuentra también involucrado en programas de fortalecimiento del sistema de investigación criminal y acceso a la justicia, le da un valor agregado y mayor impacto a las acciones en materia de seguridad ciudadana. En efecto, en países como Brasil, Perú, Guatemala, Honduras, Paraguay, Panamá, Chile, Colombia, Nicaragua, Belice, Surinam y El Salvador, el PNUD desarrolla distintos programas dirigidos a favorecer el acceso de los ciudadanos ante la justicia. Un mayor acceso a la justicia, es decir, un mayor acceso a un remedio efectivo a un problema que debe ser resuelto, tiene un efecto preventivo importante para que esos conflictos no se conviertan en acciones violentas. Las iniciativas en curso de promoción del acceso a la justicia están dirigidas a ampliar la oferta estatal de servicios judiciales pero también a fortalecer los mecanismos sociales y comunitarios de solución de controversias.

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La seguridad ciudadana, un problema de desarrollo y seguridad humana