Page 1

Fighting Tamar: Civic Opportunity in Hong Kong  Laura Manville  Civic Exchange Intern  August 2006      On June 26, 2006, the Legislative Council (Legco) of Hong Kong allocated HK$5.2 billion for  the  Tamar  project  in  Central’s  waterfront,  closing  a  chapter  of  an  eight‐year  debate  between  urban  planners,  environmentalists,  government  bureaucrats,  and  politicians.    The  newly  approved  Tamar  site will hold new Central Government Offices and form an integral part of Central’s new waterfront  scheme,  built  mostly  upon  reclaimed  harbour  land  and  including  commercial,  recreational,  and  public uses, as well as a major roadway.  The completion of Central Reclamation (Phase III), and the  concurrent  opening  of  the  Tamar  offices,  will  greatly  affect  the  human  experience  at  Hong  Kong’s  dramatic waterfront.  Thanks to the Protection of the Harbour Ordinance, it will also likely mark the  end of reclamation in Central.  For this reason, many see the plans for these projects as crucial—a “last  chance”—to  make  Victoria  Harbour  the  lively,  successful  waterfront  that  “Asia’s  World  City”  deserves.      It is a self‐evident proposition that all citizens of Hong Kong, whether government officials or  the average resident, have a stake in assuring the Harbour’s success, and act in this interest.  But the  wide  range  of  visions  for  the  harbourfront  by  civic  groups,  planning  officials,  and  other  parties,  resulted  in  a  long  and  confrontational  process  of  approval  marked  by  lawsuits,  protests,  media  squabbles,  and  legislative  hold‐ups.    As  an  impressively  widespread  and  longstanding  problem  in  Hong  Kong  city  politics,  the  so‐called  the  “White  Elephant”  of  the  Tamar  project  (and  the  accompanying  harbour  reclamation  efforts  in  Central)  became  symbolic  of  certain  tensions  and  relationships  between  Hong  Kong  citizens  and  the  Government.  When  the  Legco  put  its  stamp  of  approval  on  a  large‐scale  project  whose  plans  were  blurry  in  details  and  opposed  by  many  citizen  groups, the body disappointed those who had been hoping for a reprieve from the type of unilateral  governmental decision so favored by both British and Hong Kong politicians in the SAR’s past.  In the  months  to  follow  the  vote,  some  voices  proclaimed  sadly  that  Chief  Executive  Donald  Tsang  (“Sir  Donald”) had gotten his way.  One argued that “Tamar had the potential to give words to the voice of  democracy,” but that by shutting out” Hong Kong’s middle class, “Mr. Tsang sent a powerful signal  about the way he intends to run Hong Kong in the future.”1  In this light, the “loss” of Tamar not only  bodes poorly for the waterfront’s future, but also for the democratic spirit of Hong Kong’s people.    But  the  development  of a participatory civic  society is a  journey,  and  not a  destination.   As  one who saw first‐hand the reactions of some of the Tamar activists in the days following the vote, I  observed that pessimism was the exception.  Instead, looking forward to the next challenge was the  order of the day.  The skills of dissent learned by civic groups (some led by seasoned advocates and  some started by people wholly unschooled in Hong Kong politics, let alone urban planning) and the  public will prove extremely applicable in the many urban planning debates that face Hong Kong in  the coming years.  Those Hongkongers interested in democratizing their society have a practical way  to practice that vision within the town planning system; and the process of advocating against Tamar  acted as an effective training course for the public and civic leaders on how to do so effectively.    It is well to caution that, as a case study for dissent and community organizing, the Central  Reclamation Phase III and the Tamar site approval processes have their special considerations.  The  Central (Extension) Outline Zoning Plan, which gives full legal authority for the construction of the  Tamar  project  and  adjoining  roads,  was  approved  through  the  appropriate  town  planning  mechanisms  in  1998,  including  the  requisite  public  participation  process,  however  minimal  (see                                                               Adrian Ho, “Scuttling Hopes for Hong Kong’s Tamar,” Far Eastern Economic Review (July 2006), 53. 



Section B).    The  process  had  gotten  as  far  as  pre‐qualifying  tenderers  for  building  in  2003  without  much public attention.  However, as with other Government projects in Hong Kong, the Severe Acute  Respiratory Syndrome (SARS) epidemic ground the plans for Tamar to a halt.  Therefore, when Chief  Executive Donald Tsang announced in October 2005 that the plans for the new Government Offices  would  go  forward,  the  government  was  able  to  bypass  a  second  round  of  public  participation  processes.      The evolution of civic society in Hong Kong that occurred between 1998 and 2004 resulted in  a very different outcome than Donald Tsang might have expected given the comfortable legal status  of  his  plan.    Tamar  is,  in  the  words  of  one  activist,  a  legacy  from  days  in  Hong  Kong  when  government  decisions  were  rarely  challenged  or  noticed  by  the  public. 2      This  attitude  began  to  change dramatically in 2003.  Observers of Hong Kong politics often argue that the July 1st march of  2003 was a turning point in the city’s civic self‐awareness.  When half a million Hongkongers turned  out in the summer heat to protest Article 23, a law that would limit civic freedoms, they exposed the  tenuous stereotype that people in the SAR are apolitical, and sparked an awakening of civic interest  that has continued to grow.  This important shift also coincided with the rise of the harbour as a point  of  political  interest,  due  in  large  part  to  the  media  flurry  over  a  proposed  Cultural  District  in  West  Kowloon.    Between  December  2003  and  November  2005,  there  were  no  less  than  724  major  media  stories about the  harbour by  the  six  leading  publications in  Hong  Kong.   A literature  review  found  that  key  themes  of  these  articles  included  public  opinion,  prosperity,  environmental  concerns,  and  city  heritage  and  identity—revealing  that  the  average  Hong  Kong  resident  takes  interest  in  the  harbour’s well‐being for personal, practical reasons as well as in the abstract.3   The relevance of the  issue was clear as civic groups joined older ones in this cause, channeling the swells of public opinion  into dedicated avenues of activism and education.      By  2005,  instead  of  accepting  the  Central  Reclamation  and  Tamar  site  redevelopment  as  a  done deal, community groups forced the issue out into the media and other spaces for public debate.   In August of that year, there were three different proposed amendments to the outline zoning plan by  three  of  these  groups:  Society  for  Protection  of  the  Harbour  (SPH),  Save  Our  Shorelines  (SOS),  and  Clear  the  Air  (CTA).    The Town  Planning  Board  rejected  all  three,  but  the issues  were finally  being  widely discussed.  The result of such efforts was a process of public discussion and public attention  that  did  not  conform  to  the  prescribed,  governmental  avenues,  but  revealed  the  possibilities  for  dissent in other forms.  This process continued unabated through the summer of 2006, and promises  to flourish in new forms as other plans involving Victoria Harbour come up for review in future years.   This is the positive legacy of Tamar.      Background    History of the projects      Since planning at the Central waterfront encompasses several ongoing projects, it is crucial to  understand what exactly is meant by the terms and plans circulated in the public domain and why  each of these incurs so much debate.  This section gives a short explanation of the Tamar and Central  reclamation projects on the backdrop of the formal town planning processes of Hong Kong.    It would be impossible to achieve a project of Tamar’s scale without the 18 hectares of land  freed  up  by  Central  Reclamation  Phase  III  (CRIII),  the  third  phase  of  the  comprehensive  harbour                                                               Conversation with John Bowden of Save Our Shorelines, July 2006.   Harbour Business Forum, “Victoria Harbour Project‐ Public Opinion Survey,” available online at, July 2006.  2 3


reclamation authorized by the Town Planning Board during the 1980s.  The five‐step plan currently in  progress includes land “reclamation”— the filling in of sub‐aquatic land in Victoria Harbour—in both  Central  and  Wanchai,  whereof  two  of  the  Central  phases  have  already  been  completed.4   Phase  III  began in the winter of 2003 and will eventually create 18 hectares of newly usable land.  Importantly,  Central Reclamation III marks the last time that new land on the harbourfront in Central is likely to be  created,  thanks  to  the  Protection  of  the  Harbour  Ordinance  of  1997:  any  further  reclamation  in  Victoria  Harbour  must  be  deemed  to  meet  “a  compelling,  overriding  and  present  public  need  that  clearly  outweigh(s)  the  public  need  to  protect  the  harbour.”5   It  is  difficult  to  imagine  such  a  large‐ scale  project  being  deemed  publicly  necessary  in  these  circumstances,  especially  after  the  raise  in  environmental awareness accomplished by certain of the NGOs active in the Tamar debate.     The Tamar site, called so because it was formerly the docking point for a British ship of that  name,  lies  in  Admiralty,  until  recently  separated  from  the  water  only  by  a  two  lane  access  road.   These desirable 4.2 hectares of centrally located land have been vacant for over nine years.  In 2000,  the Outline Zoning Plan for the area was first drafted (it has since been changed several times), and in  April 2002 the Executive Council (Exco) approved it for the site of new government office building.   The  site  is  zoned  for  2  hectares  of  “Open  Space”  and  2.2  hectares  of  “Government”  uses. 6    The  approved Tamar government complex (also called the Central Government Offices, CGO) will help  relieve the government’s current shortage of office space, which was identified as a problem as long  ago as 1990.  The current plan calls not only for a new Government office building, but also for a new  Legco  building  and  as‐of‐yet  unarticulated  “waterfront‐related  commercial  and  leisure  uses.”   Because  of  the  concentration  of  non‐commercial  uses,  its  valuable  location,  and  the  history  of  the  development decision, what is built on the Tamar site will hold great symbolic importance for the city  of Hong Kong.    The  final  piece  in  this  urban  planning  puzzle  will  be  the  construction  of  two  large  road  projects:  P2  and  the  Central‐Wanchai  Bypass.    According  to  the  Government’s  booklet  “Meeting  Essential  Traffic  Needs,”  the  Bypass  is  a  necessary  public  expenditure  because  of  the  enormity  of  traffic  congestion  in  downtown  Hong  Kong.    By  2011,  they  calculate,  a  taxi  ride  from  Central  to  Causeway  Bay  will  cost  $80  HK.    (Presumably,  it  will  still  take  less  than  10  minutes  and  $5  on  the  MTR.)  A direct route between Central and the eastern portion of the island of Hong Kong is currently  lacking.  Although environmental groups and other activists advocated electronic road pricing (tolls),  more centralized bus interchanges, the accelerated construction of the Northern Island MTR line, and  other methods of traffic control, the government ultimately rejected these options as unsustainable.7   Ironically,  P2  and  the  CWB  may  only  hold  escalating  traffic  counts  for  another  ten  years,  at  which  point  other  transport  options  will  have  to  be  taken  advantage  of.8     Anson  Lau,  writing  for  Civic 

                                                            Hong Kong Housing Planning and Lands Bureau, “History of Central Reclamation Phase III,” available online  at, July 2006.  5 Protection of the Harbour Ordinance, available online at, July  2006.  6 Legislative Council Secretariat, “Background Brief on Future Development on the Tamar Site,” 22 November  2005, available online at‐06/english/panels/plw/papers/plw1122cb1‐289‐5e.pdf,  July 2006.  7 See “History of Central Reclamation III,” available online at ; also Bill Barron, Simon Ka‐wing Ng,  Christine Loh, and Richard Gilbert, “Sustainable Transport in Hong Kong: Directions and Opportunities” (Civic  Exchange, 2002), 86.  8 Civic Exchange, “Central Park: City Users and Public Space,” available online at http://www.civic‐, July 2006.  4


Exchange, found  that  30%  of  the  Central‐Tamar  area  would  be  taken  up  by  asphalt  road  surfaces  under the government’s plan, as well as a full 20% of the Central Reclamation III area.9    Government Responses    The official Government response to criticisms like those written by Lau and civic groups is  sometimes characterized by benevolent bemusement.  “Some green groups claim that CRIII works are  seriously  polluting  the  environment.    Is  that  true?”  reads  a  “Frequently  Asked  Question”  in  one  Government pamphlet.  The official response: “An Environmental Impact Assessment confirms that  the  project  will  have  no  long‐term  adverse  effects  on  the  environment.”    Another  question  asks,  “Given  the  controversy  over  Harbour  reclamation,  why  can’t  we  drop  the  CRIII  altogether  and  re‐ consider  an  alternative  plan?”    Government:  “CRIII  is  a  properly  authorized  project  that  has  gone  through  very  extensive  consultations  and  an  elaborate  statutory  procedure….It  is  the  subject  of  an  awarded contract of 3.8 billion involving 1 100 jobs over the next four years.  We do not believe it is  reasonable to simply halt the project at this stage….”10    The Government, in the past, has also regretfully avoided giving too many specifics on their  vision  for  the  Tamar  and  harbourfront.    In  the  Legco  meeting  where  $5.2  billion  dollars  was  ultimately  allocated  to  the  project,  Planning  Board  officials  continuously  declined  to  answer  basic  questions  about  the  Tamar  site  plans.    They  could  not  even  begin  to  answer  what  the  buildings  on  Tamar would look like, since the project has been designated “Design and Build,” meaning that the  architect (not yet chosen) will work closely with the project managers (the Town Planning Board) to  tweak the design as it is being built.  An equally large question, what will happen to Government Hill  when the Legco is no longer based there, also went unanswered.  Some fear that it will be leased to  developers for a substantial price, thus altering the historic cityscape of Central to a large degree.    Although  the  fact  that  Tamar  details  are  still  uncertain  can  be  explained  away  –  i.e.,  the  project’s long‐term nature guarantees major urban changes before its completion, the architect has not  been  chosen,  the  government  wishes  to  keep  plans  flexible  for  future  public  input—  it  does  not  reassure  citizens  who  believe  the  Government  acts  questionably  on  issues  of  land  use  policy  and  urban planning.  Why, they ask, would a legislator vote in such sums for a product as yet unseen or  fully  explained?   Whether  the answer  is fatigue  of  the  discussion,  behind‐the‐scene  power plays,  or  simply  a  confidence  that  officials  always  know  what’s  best  for  Hong  Kong,  it  is  a  warning  that  the  road to democratic urban planning is paved with difficulties.    Nevertheless, there have been some major policy advances made since the first Tamar project  was  approved  in  1998.    The  Town  Planning  Ordinance  was  revised  in  2004  to  make  the  public  participation  process  longer  and  (at  least  ostensibly)  more  transparent.    The  advisory  Harbourfront  Enhancement Committee (HEC) was formed in May 2004 as a response to community calls for more  involvement in government harbour planning.  In addition to members of the Town Planning Board  and  Planning  Department,  the  Committee  includes  representatives  from  interested  NGOs  and  the  private sector.  It is a purely advisory body, with no statutory power, but perhaps this could change  in the future.  Meanwhile, it is a crucial platform for parties that were formerly antagonistic to work  together for the benefit of the general cause of the harbour.  Although these gestures can be cynically  explained as symbolic, both the HEC and the Town Planning Board have issued official statements on  planning principles for Victoria Harbour.  Number one on both lists is the idea that the Harbour is the  property of people of Hong Kong.  This, combined with the Protection of the Harbour Ordinance and                                                              9 Anson Lau, “Measuring the Tamar‐Central Controversey,” June 2006, available online at http://www.civic‐, 3.  10 Hong Kong Housing, Planning, and Lands Bureau, “Frequently Asked Questions,” available online at, July 2006. 


its potential for legal recourse, holds promise that, in the future, decisions affecting the Harbour can  grow more in line with the public’s desires.      Public Participation in Hong Kong’s Urban Planning Mechanisms    Thanks to the education of the public through Central waterfront issues, many more citizens  than before now understand the town planning process and the jargon associated with it.  However,  there is still work to be done.  As a highly bureaucratic and political enterprise, urban planning can be  opaque  at  times;  this  is  especially  true  in  Hong  Kong,  where  government  officials  are  just  recently  acting  with  an  eye  towards  legitimacy  in  the  eyes  of  the  public.    Recent  (2004)  amendments  to  the  Town Planning Ordinance attempt to make the procedures of public participation more transparent,  but they would remain fairly inaccessible to the average citizen without mediation from media and  civic groups.      This  section  will  first  examine  the  formal  plan‐making  process,  focusing  specifically  on  the  opportunities  for  public  comment  under  the  Town  Planning  Ordinance  (amended  in  2004).    It  will  compare  the  old  process,  under  which  the  Central  OZP  and  Tamar  was  approved,  with  the  new  process in order to illuminate for interested civic groups their openings for comment and possibilities  for effecting change.  In the next section (C), I will discuss three approaches to voicing dissent over  Central  Reclamation  III,  and  lessons  learned  from  those  approaches.    Finally,  I  hope  to  make  some  conclusions  about  possibilities  for  civic  engagement  on  urban  planning  issues  in  the  future,  and  reflect on the importance of Tamar in Hong Kong’s civic development.    Any planning decision by the Town Planning Board must begin with an Outline Zoning Plan,  or OZP, a legal document that prescribes permitted and prohibited land uses for the area in technical  detail.    The  decision  to  write  a  new  OZP  must  originate  with  the  Chief  Executive,  but  the  drafting  itself is performed under the purview of the Town Planning Board (TPB).  The Board is comprised of  40  members,  all  appointed  by  the  Chief  Executive,  with  a  term  of  service  of  approximately  two  years. 11    Many  come  from  the  private  sector,  but  seven  of  those  are  government  officials  (also  appointed),  including  the  Permanent  Secretary  for  Housing,  Planning,  and  Lands,  and  the  Deputy  Director  of  Planning/District.    The  TPB  is  a  separate  entity  from  the  Hong  Kong  Government  Planning Office, although the Director of Planning is required by law to facilitate the preparation of  whatever  plans  the  Board  asks  for. 12      The  Chief  Executive  therefore,  by  history  and  process,  is  intrinsically tied to planning decisions from their very inception.  In the case of the Central Waterfront  Reclamation and Tamar site redevelopment, the current Outline Zoning Plan was requested by Tung  Chee‐Hwa and drafted in early 1998.        Once the Draft OZP has been completed, it begins the public exhibition and objection process.   First  comes  the  “gazetting”  phase,  when  the  draft  plan  is  exhibited  for  public  inspection  “at  reasonable hours for a period of 2 months. During such period the Board shall advertise once a week  in  2  daily  Chinese  language  local  newspapers  and  1  daily  English  language  local  newspaper”  with  “the  place and  hours  at  which  such  plan  may  be  inspected.”13   The  public  is  invited  to  examine  the  plans  and  to  present  their  “representations”  (positive  or  negative)  to  the  Board  during  a  specified  time.                                                                   Hong Kong Town Planning Ordinance, Ch.131 Sec. 2, available online from, July  2006.  12 Ibid.  13 Hong Kong Town Planning Ordinance, Ch. 131 Sec. 5, available online from,  July 2006.  11


Although this  statute  meets  a  minimum  standard  for  public  participation  and  information‐ dissemination, in reality no one but the most publicly aware and eagle‐eyed citizen would pay mind  to  the  series  of  8  advertisements,  likely  text‐only  and  unassuming,  and  written  in  planning  jargon.   Even were a member of the public to express interest, they would have to pay a fee to obtain a copy of  the  complete  gazetted  plans.    This  is  hardly  a  situation  that  intends  serious  transparency,  or  public  engagement with the plans themselves.  If at the end of public inspection process, the Town Planning  Board decides that the comments of the public (if any) are without merit, they have full legal right to  go on with their original ideas and are not obliged in the least to make changes.  The silver lining to  the mediocre legal status of the public in Hong Kong’s town planning is that dissent has taken such  varied directions outside the legal structures of governance.    Central Reclamation III OZP gathered some attention during the public review phase in 1998  and this attention resulted in a very important victory for those who wanted to protect the Harbour.   Christine Loh of the Citizen’s Party, having recently celebrated the passing of her Harbour Protection  Ordinance, submitted a motion in LegCo in July 1998 demanding “the Government to scale down its  present central reclamation plans and to ensure that further land development in the central harbour,  if  any,  will  be  strictly  limited,  fully  justified  and  openly  planned  in  accordance  with  the  letter  and  spirit of the Protection of the Harbour Ordinance.”14  The motion passed unanimously, with the effect  of a further review of the plans from the government.  This was just the first of important advances in  limiting reclamation that occurred with legal activism.  Thanks to this motion, and the accompanying  rise in public awareness, the reclamation area was downgraded from 38 to 23 hectares.  Having made  these  changes,  the  OZP  and  Tamar  site  redevelopment  draft  plans  were  approved  by  the  Exco  and  voted into law by the Legco in 2000.      The  Tamar  timeline  for  2002‐3  shows  a  timely  progression  of  project  realization,  and  by  August 2003 the  Panel  was  already accepting  tender  contributions  for  prequalification.   Until SARS  came  onto  the  scene  in  early  2003,  it  looked  like  the  Tamar  project  could  indeed  be  on  schedule  to  meet the target completion date of third quarter 2008.  Not only did the Administration pre‐qualify  five applicants to be the developer of the site, but the funding for the whole project was considered  and endorsed by the Public Works Subcommittee of Legco’s finance committee, a stepping stone to  receiving  full  funding  by  the  Legco.    (The  amount  that  they  endorsed,  slightly  less  than  $5  billion,  would  two  years  later  spark  criticism  from  surprised  legislators  but  in  the  end  be  approved. 15 )   Unfortunately, the government prudently revisited their budget decisions in the throes of the SARS  epidemic and put the Tamar project temporarily on hold to “review its spending priorities.”16  Over  the  next  six  months  administrators  continued  to  defer  the  project  and  finally  terminated  the  procurement exercises for tenderers in November.17    Nonetheless,  the  Tamar  project  was  never  abandoned.    In  every  press  release  and  report,  it  was emphasized that a new Central Government Complex was a necessary public expenditure, and  that the Tamar site was the only acceptable site for such a complex.  But in the relative quiet for the  next  year  and  a  half,  non‐governmental  organizations  took  up  the  challenge  of  changing  finalized  policy, and their mobilization proved to be one of the most interesting facets of this story.                                                                   Legislative Council Proceedings, July 29, 1998, available online at‐ 99/english/counmtg/agenda/ord2907.htm#m_6, July 2006.  15 Leslie Kwok, “Lawmakers floored as Tamar HQ Soars in Size,” The Standard (April 26, 2006), available online at  16 Press Release, “Tamar Development Project Put On Hold Temporarily,” May 26, 2003, available online at, July 2006.  17 Press Release, “Tamar Development Project Deferred,” November 29, 2003, available online at, July 2006.  14


The Role of Non‐Governmental and Civic Organizations    To  identify  the  evolution  of  the  public’s  interest  in  and  opinion  of  the  Tamar  site  redevelopment  and  Central  Reclamation  III,  I  will  examine  three  examples  of  research  and  reports  from civic organizations in Hong Kong that sought to provide a counter‐argument or example to the  government’s plan for the area.      Legal Pressure: Society for Protection of the Harbour’s Lawsuits and the Save Our Shorelines Rezoning Request       In  some  cases,  it  has  proved  possible  for  civic  groups  to  combat  the  highly  legalistic  mechanisms  for  approving  planning  projects  such  as  Central  Reclamation  and  the  Central‐Wanchai  Bypass within the legal system.  Thanks to the Protection of the Harbour Ordinance and the strong  legal  precedent  of  one  case  filed  by  the  Society  for  the  Protection  of  the  Harbour,  it  has  been  established that Hong Kong’s waterfront has legitimate status as public property, and future efforts to  block damaging development can take advantage of this precedent.  The legal mechanisms of town  planning  also  have  potential  for  dissent,  as  explained  in  the  previous  section.    Although  such  mechanisms failed activists  in  the  case of  Tamar,  there  is some  hope  that  the  revisions  to  the  Town  Planning Ordinance and accompanying public awareness of the public participation process will be  useful to effect change in future cases.    SPH, founded in 1995 by Jennifer Chow, Winston Chu, and Christine Loh, is dedicated solely  to “protecting our Victoria Harbour from destruction through Government’s excessive reclamation.”18   The SPH, aided by the legislative and legal expertise of its members, waged a particularly important  legal  battle  in  December‐January  2004  with  a  legal  challenge  to  the  validity  of  the  Wanchai  Development II reclamation efforts.  The project had been gazetted under the town planning process,  but not yet been sent to the office of the Chief Executive.  The result of this lawsuit was very positive  for the cause of SPH and related groups: the judge, C. Chu, declared that the Town Planning Board  “ha[d] failed to comply with section 3 of the PHO [Protection of the Harbour Ordinance} in proposing  the scale of reclamation of the Harbour set out in the [Wanchai Outline Zoning] Plan as amended.”  In  the Court of Final Appeal the following year, SPH’s victory was reiterated when the judge upheld this  decision and used the platform of final remarks to elaborate on the idea that any reclamation project,  pursuant to the Protection of the Harbour Ordinance, must conform to the test of “overriding public  need.”19   The  judge  defined  this  test  very  thoroughly  in  section  44  of  the  judgment,  and  the  Town  Planning Board was sent back to do their plans again.    Nevertheless, the victories of Wanchai fell short of halting the reclamation in Central, which  was  already  in  process.    Another  case  was  brought  by  SPH  in  February  2004  against  the  Chief  Executive himself for approving the Central (Extension) OZP under conditions that flouted the law;  since  the  reclamation  had  already  began,  this  was  seen  as  the  best  way  to  set  a  precedent  for  overriding unilateral decisions in the future.  In addition, argued Loh in her remarks to the court, the  Wanchai reclamation would not be able to be fairly judged in its own right if the Central Reclamation  kept on, as they are parts of the same endeavor.  The judge in the Central case, M.J. Hartmann, wrote  that  “it  is  not  the  function  of  this  court  to  decide  the  merits”  of  the  current  legal  system  of  urban  planning;  but  strictly  to  interpret  the  legality  of  the  Chief  Executive’s  actions.    Within  the  Town  Planning  Ordinance,  it  was  decided,  the  Chief  Executive  was  fully  empowered  to  make  urban  planning  decisions  himself,  regardless  of  the  recommendation  of  the  Board,  and  thus  had  no                                                              18 Society for the Protection of the Harbour, “About Us,” online at, July 2006.  19 Decision of the Court of Final Appeal of Hong Kong, Town Planning Board vs. Society for Protection of the Harbour,  2003, available online at‐hklii/,  July 2006. 


obligation to remit the OZP to this body, but was fully justified to approve it.  Though the Board may  have violated the Protection of the Harbour Ordinance, the CE was nonetheless well within his legal  bounds  to  proceed  with  the  reclamation  after  the  fact.20   In  addition  to  failing  to  actually  stop  the  reclamation in Central, this decision disappointed because it now served as a precedent for unilateral  action on the part of the Chief Executive.  It also showed the need for reforming the Town Planning  Ordinance.    SOS, also an NGO whose mission is to preserve the waterfront, added their voice to propose  changes to the Central (Extension) OZP in 2004‐5.  Their legal tactics integrated their environmental  visions into a very technical urban planning debate.  Their 2004 report demanded the government’s  attention  with  an  interpretation  of  the  Protection  of  the  Harbour  Ordinance  that  requires  public  bodies to “consider cogent and convincing material” that could prove that the ordinance guidelines  are not met.  These guidelines: that “the purpose and extent of each proposed reclamation ought to be  individually assessed by reference to the three tests of (1) compelling overriding and present need, (2)  no viable alternative and (3) minimum impairment.”21  Since SOS’s report dealt with a solution for the  Central‐Wanchai  Bypass  which  would  require  less  reclamation  of  harbour  land  than  the  government’s plans had claimed necessary, the NGO felt that their cause was provided for under this  ordinance and rendered the Tamar project’s current specifications to be illegal.      The  report  outlined  in  engineering  detail  the  idea  of  using an  Immersed  Tube  Tunnel (ITT)  for the bypass construction, which would reduce significantly (from 18 to 5 hectares) the amount of  reclamation  needed  to  build  the  road.    Although  an  engineering  consulting  company  (Atkins  Asia  Ltd.)  had  researched  this  option  and  presented  a  “Concept  plan”  to  the  government  as  part  of  the  planning  process,  they  had  ultimately  found  ITT  to  have  problems  that  made  it  an  inferior  way  to  construct  the  CWB.    However,  SOS  claimed  that  the  consultants  had  failed  to  explore  in  sufficient  detail solutions for the problems that they identified with this approach.     Although  the  technicalities  of  the  report  are  interesting,  its  underlying  point  is  the  most  salient: that the Government has a responsibility, legally, to thoroughly and fairly consider all of the  options it has before proceeding with such a planning decision.  What matters, says SOS, is not just  the  word  of  consultants;  but  civic  engagement  such  as  this  very  report  is  as  valid  and  worthy  of  official consideration as their own inside data.  Sadly, the Town Planning Board rejected this and two  other similar legal objections to the OZP in August 2005.    Corporate Pressure: Designing Hong Kong Harbour District and the Harbour Business Forum     The cause of Victoria Harbour and Central’s waterfront has attracted attention not only from  environmental and non‐profit organizations, but also from the city’s corporate players.  Apart from  an  obvious  concern  towards  maintaining  the  attractiveness  of  Hong  Kong  as a  city for  tourism and  business,  business  interests  also  lend  specific  resources:  funds  for  research  and  publicity,  skills  to  manage campaigns, and special relationships with other players in the city.      The  Designing  Hong  Kong  Harbour  District  (DHKHD)  report  came  into  existence  through  the efforts of a small group of people who had no commercial interest or ties to the harbourfront but  felt strongly about the reclamation and planning efforts they saw in process around them.  To erect a                                                              20 For details see Decision of the the Court of Final Appeal of Hong Kong, Society for Protection of the Harbour vs.  Chief Executive in Council and Others, available online at, July 2006.  21 See Friends of the Harbour, “Harbour Primer” for a layman’s guide, available online at, July 2006.  Technical legal details also  available in the court decisions cited above. 


constructive framework  for  re‐thinking  the  Harbour  District,  DHKHD  coordinators  used  a  formula  developed by consultant group Creative Initiatives for their business clients.  The formula identifies  stakeholders in an issue, includes them in a forum of presentations and discussions, and results in a  final set of proposals that are a direct result of consensus building.  Hong Kong as a city and planning  entity can, according to the concept, benefit from making smarter business decisions.    This  report’s  stakeholders  were  from  many  different  sectors  and  political  spectrums.    Not  only were the over 400 participants in the survey from government, business, and civic groups,22 but  the  sponsors,  researchers,  and  advisors  span  such  a  wide  variety  as  consulting  firms,  transport  companies,  media  outlets,  chambers  of  commerce,  art  galleries,  and  NGOs.    The  stated  ideal  that  Victoria  Harbour  is  a  common  good,  to  be  shared  and  used  by  a  broad  slice  of  the  Hong  Kong  population,  is  vital  as  a  base  of  civic  activism  around  the  Tamar/reclamation  issue;  and  this  report  provides guidance and specifications for successfully complying with the Protection of the Harbour  Ordinance.23   The final reports “demonstrate that community consensus‐building is possible around  an issue as complex and controversial as the development on the foreshore of Hong Kong’s Harbour  District.”        The  Hong  Kong  Harbour  Business  Forum  has  taken  up  a  similar  approach  to  voicing  opinions  about  the  harbour  and  has  proven  to  be  a  very  active  member  of  harbour  debates.    The  Forum is a “coalition of diverse businesses whose aim is to influence Government policy and decision  making with respect to the harbour on the basis of what is in Hong Kongʹs best long‐term economic,  social and environmental interests.”24  Members of the group have organized, along with partners, a  large array of conferences with experts, research reports, and public surveys to promote its conviction  that: “A well‐designed harbour‐front and foreshore is good for business.”25  It is as representative of  corporate  interest—as  the  stereotype  goes,  Hong  Kong’s  all‐important  interest—that  the  Harbour  Business Forum succeeds in bringing a voice with weight.   One member quoted in a Time magazine  article explained that “This will give the government a jolt…We are not seen as the lunatics, we are  not the green groups, we are not radical.”26  Their prominence in the business world allows activists  on the Forum to bring the issues they care about into a greater sphere than might otherwise have been  achieved: a 2005 Asia Wall Street Journal article featured the group prominently and put a negative  slant on harbour reclamation.27    Although  the  grassroots  nature  of  some  of  the  harbour‐oriented  NGOs  lends  appeal  and  authenticity  to  their  cause,  this  level  of  corporate  engagement  lends  assurance  that  interest  in  the  harbour—and  resources  to  continue  educating  the  public  and  fighting  unjust  legislation—will  not  fade from the public scene in Hong Kong.      Providing Alternatives: Designing Hong Kong’s Central Boulevard Concept        Protest  against  a  plan  is  less  useful  if  viable  alternatives  are  not  given.    In  this  spirit,  there  have  been a small  group of alternative  proposals for  the  Tamar waterfront.   In  the  winter‐spring  of  2006, four concerned individuals made a coalition called “Designing Hong Kong” and, bypassing the                                                               Save Our Shorelines, Rezoning Request: Central District Reclamation Outline Zoning Plan No. S/H24/6, November  2004, 27.  23 Protection of the Harbour Ordinance, available online at, July  2006.  24 Harbour Business Forum, “About Us,” online at, July  2006.  25 Ibid.  26 Chaim Estulin, “How to Lose a Harbour,” Time Magazine (May 2, 2005), 36.  27 “Turning Point for Hong Kong Harbour,” Asia Wall Street Journal (July 2, 2005).s  22


words on which many of the previously mentioned activists had based their protest, went straight to  a  graphic  depiction  of  their  vision  for  the  harbour  in  Central.    These  four  people  are  all  prominent  leaders  in  the  fight  against  unnecessary  reclamation  and  for  civic  participation  in  the  harbour  planning  process;  they  are  Christine  Loh  of  Civic  Exchange,  Paul  Zimmerman  of  Designing  Hong  Kong  Harbour  District,  Markus  Shaw  of  WWF  Hong  Kong,  and  Peter  Wong  of  the  firm  Deloitte  Touche Tohmatsu.      Their  plan,  dubbed  the  “Central  Boulevard  Concept,”  takes  the  Government  model’s  same  gross  floor  area  and  reclamation  space,  but  redistributes  the  elements  in  order  to  create  a  more  pedestrian‐friendly civic area.  Instead of featuring a highly dense “groundscraper” and lots of empty  public  space  next  to  the  water,  as  the  Government  model  does,  the  Central  Boulevard  Concept  spreads out the proposed population and advocates a more urban fabric next to the water, with lower,  mixed‐use buildings and a progression of smaller public squares.  This plan is aligned with generally  accepted theories of public space and crime prevention, being geared towards encouraging use by the  public at all hours of the day and providing multiple attractions in the area to result in “eyes on the  street.”28      Although  the  plan  is  not  connected  by  funding  or  staffing  to  the  organizations  of  each  of  these members, it benefits from the breadth of perspective and history of activism on this issue that  they  offer.    Like  the  Designing  Hong  Kong  Harbour  District  report  of  two  years  before,  the  name  recognition  of  the  plan  backers  surely  made  a  difference  in  its  reception  by  the  public  and  the  Administration.  Yet from a public relations standpoint, it is obvious that this plan also represents a  final  effort  to  gain  the  public’s  ear  and  influence  the  planning  board.  The  model  was  released  very  close  to  the  final  budgeting  vote  of  June  2006.    The  language  used—“The  People’s  Model  vs.  The  Government’s  Model”—is  purposefully  provocative.    A  series  of  powerful  “Reality  Check”  posters  compare  the  architectural  renderings  of  green  underpasses  and  pristine  highway  lanes  with  actual  photographs  of  clogged  streets  and  concrete  dividers  in  current‐day  Central.    The  model  itself,  although it bothers to meet the specifications of the Government, is an allegorical as well as a literal  recommendation;  it  was  made  to  inspire  debate  among  the  public.    As  its  materials  state,  “Central  Boulevard  plan  provides  a  thinking  opportunity  to  look  at  the  kind  of  structures  that  Tamar  may  accommodate.”29         The  citizen  charettes  and  surveys  that  have  proliferated  since  Tamar  became  a  prominent  issue  show  that  Hongkongers  do  have  specific,  graphic  ideas  for  their  harbour.    In  the  future,  the  instincts  of  the  public  will  be  documented  earlier,  and  hopefully  be  given  more  weight  in  the  decision‐making  process.    Thanks  to  Tamar,  it  can  be  hoped  that  concrete,  as  well  as  abstract,  suggestions for urban planning in Hong Kong will continue to be strongly voiced by members of the  public and their leaders.      Lessons Learned      Each  of  these  three  approaches  offers  certain  lessons  for  those  interested  in  activism  with  regards to urban planning decisions in Hong Kong.  As described in the first section of this report, the  Town Planning Ordinance does offer formal avenues for the public to view, comment on, and protest  proposed  plans.    However,  these  avenues  are  useless  without  some  sort  of  public  awareness  and  mobilization  from  civic  organizations.    Civic  leaders  I  spoke  with  about  Tamar  observed  that  the  average  person  in  1998  would  not  have  known  almost  anything  about  reclamation,  outline  zoning                                                               This phrase was coined by Jane Jacobs in her 1961 book The Death and Life of Great American Cities.   Designing Hong Kong, “Central Boulevard: Creating a Lively, Vibrant Waterfront, Befitting a World City,”  available online at, July 2006.  28 29


plans, or even the environmental issues that have been pushed to the forefront of current discussions  on the harbourfront issues.  But a change in consciousness has taken shape thanks to the prominence  of the Tamar debate and the fervor with which different organizations have pursued their demands  for change.      Without  a  doubt,  the  dramatic  changes  in  political  backdrop  over  the  course  of  the  Tamar  project planning are crucial to understanding civic activism around the issue.  The democracy march  of July 1, 2003, was a very important symbol of the awakening of Hong Kong residents to the fact that  they were politically active, and members of a civic society.  Since then, a proliferation of causes and  NGOs  has  enjoyed  increasing  public  awareness  and  participation.    Within  the  issue  of  harbour  reclamation, for example, there are over half a dozen environmental organizations that have played  some  part  in  activism,  whether  it  is  participating  in  government  meetings,  conducting  street‐level  campaigns,  or  writing  reports  or  articles  about  their  cause.  There  are  many  discussed  in  this  report  alone:  Society  for  Protection  of  the  Harbour,  Clear  the  Air,  Friends  of  the  Harbour,  Save  Our  Shorelines.  International players like World Wildlife Fund and Greenpeace have also been involved.       Charettes  by  Citizen  Envisioning  @  Harbour  and  surveys  such  as  a  recent  example  by  the  Hong Kong University30 have demonstrated that citizens of Hong Kong have quite clear ideas about  their  environments  and  different  visions  for  the  harbour.    As  activists  gained  the  ear  of  the  public,  they also empowered the public to have individual opinions about the information they were hearing  from  the  government  as  well  as  their  organizations  through  media  and  other  outlets.    The  role  of  NGOs  has  been  to  facilitate  these  sorts  of  discussions,  as  well  as  to  lend  resources  to  produce  the  types  of  reports  and  materials  profiled  previously  in  this  paper.    In  many  cases,  individuals  have  financed  the  research,  graphic  production,  and  media  out  of  pocket—showing  the  passion  and  personal  investment  most  residents  feel  when  they  speak  about  the  harbour.    One  survey  showed  Hongkongers  using  extremely  personal  words  like  “Guardian”  or  “Companion”  to  describe  the  harbour.    Three  in  ten  responded  that  they  were  “likely”  or  “very  likely”  to  become  involved  in  harbour‐related activism in the future.31    In  many  cases,  it  was  taken  as  a  given  that  the  fight  against  Central  reclamation  and  the  Tamar redevelopment would never be won; and in fact, as we have seen, officially, the moment for a  fight was technically over.  Yet it was precisely this fact that pushed civic participation in this urban  planning  issue  into  a  new  incarnation.  The  success  of  activism  “outside”  has  not  been  complete.   Activists  were  forced,  by  spring  2006,  to  work  under  the  assumption  that  the  Tamar  government  offices would in fact be built, although it was maintained that other uses might better serve the area  as  able  to  sustain  movement  outside  regular  office  hours  and  provide  more  access  to  the  general  public.  Only ten legislators voted against the allocation of 5.16 billion dollars to the project at the last  vote in June 2006, although the government had failed to produce meaningful documents regarding  their  plans  for  the  site.    However,  considerable  successes  have  also  taken  place.    For  one,  the  Government finally felt obligated to put out a model of their designs for the site, whereas before June  2006 there had been few specifics about the official plans.   This was thanks to the prodding of Citizen  Envisioning @  Harbour, and  their  commitment  to  graphic  media  coverage.    Among  civic leaders  as  well as the general public, there is a much wider knowledge of urban planning issues that will serve  well in the coming battles over waterfront development in other areas of Hong Kong.                                                                   Hong Kong University Public Opinion Program, “Planning for West Kowloon and the Harbour Front Public  Opinion Survey” (conducted November 2005), available online at, July 2006.  31 A.C. Nielsen for the Harbour Business Forum, presentation on Public Opinion Survey on Victoria Harbour  (2006), available online at, 40.  30


Next   What  next  for  urban  planning  protest  in  Hong  Kong?    This  summer’s  budget  vote  will  not  end the public’s eye on Tamar, and the design‐build process will give ample opportunities for protest  and voicing as each step is taken.  The “last big reclamation” of Central III will usher in a new era of  planning in Central Hong Kong, where transport planning will be absolutely forced to comply with  sustainability  since  there  won’t  be  room  to  build  new  roads.    Newer  projects  such  as  the  Western  Kowloon  cultural  district  have  already  garnered  wide  attention  from  both  harbour‐oriented  environmental groups and urban planning interests: LIVE.Architecture from the Chinese University  of  Hong  Kong  has  spent  considerable  energy  facilitating  citizen  charettes  in  pursuit  of  community  architecture in various local communities; a new organization called Hong Kong Alternatives seeks to  influence the building of open park space in lieu of the proposed district; and the People’s Panel on  West  Kowloon  has  partnered  with  think  tanks  (including  Civic  Exchange)  and  other  local  organizations  to  examine  critically  the  government’s  plans  for  the  area.    It  will  be  extremely  interesting  to  see  how  these  well‐organized  groups  interact  with  the  Legco  and  the  Town  Planning  Board  as  West  Kowloon’s  outcome  is  decided  in  the  next  couple  of  years.    Future  harbourfront  development areas also include the North Shore and Kennedy Town, whose future is uncertain; what  is  for  sure  is  that  the  spotty,  industrial  mix  of  uses  currently  seen  in  these  areas  will  not  long  withstand the temptations of developers.  But now that the public’s eyes and hearts are engaged with  the  harbour,  it  will  prove  impossible  to  make  such  harbourfront  plans  behind  closed  doors,  as  was  customary.    What  was  at  stake  in  the  case  of  Tamar,  and  in  future  harbour  cases,  is  no  less  than  the  legitimacy  of  the  town‐planning  process,  and  the  legitimacy  of  the  government  of  Hong  Kong.   Because  the  Town  Planning  Board  is  appointed,  to  many,  they  represent  vested  interests  and  a  similarly bureaucratic mentality as can be found in other areas of government.  If the formal process  of  public  participation  is  a  charade,  then  there  is  nowhere  else  to  stage  the  discussion  but  outside  formal avenues.     But  if  government  officials  constructed  proper,  fair  town  planning  processes, and  complied with the spirit of public participation inherent in the Board’s principles for Victoria Harbour  and the Harbourfront Enhancement Committee, this would be unnecessary.  When trust can be built  between  Hong  Kong’s  government  and  civic  society,  and  someday  it  must,  the  lessons  learned  in  Tamar  will  prove  to  have  been  a  positive  first  step  towards  civic  optimism  and  the  growth  of  democratic urban planning.          Thanks to Margaret Brooke, Stephen Brown, John Bowden, Winston Chu, Michele Weldon, Yan Yan Yip, and  Paul Zimmerman for taking their valuable time to speak with me about this research.  Thanks also to Christine  Loh for supervising this project during my internship at Civic Exchange.