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Citoyenneté-Consommateurs et Développement en Afrique - Institut de recherche, de formation et d’action

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Conférence publique. 27 mars 2010

« LE CONSOMMATEUR SENEGALAIS FACE AUX PERSPECTIVES DE MODIFICATION DU REGIME JURIDIQUE DU SECTEUR DE L’EAU » CICODEV Afrique voudrait remercier et féliciter le Laboratoire d’Etudes Juridiques et Politiques de la faculté de droits de l’Université Cheikh Anta Diop pour leur initiative de relancer le débat sur l’impact qu’un mode de gestion peut avoir sur l’accès des citoyens surtout les plus défavorisés à une ressource vitale comme l’eau.

Bref rappel Outre la qualité médiocre de l’eau, le secteur de l’hydraulique connaissait, à la fin des années 1980, de sérieuses difficultés, tant au niveau de la production que de la distribution. La pénurie d’eau potable, notamment dans les zones urbaines, ne cessait de croître, le déficit représentant, à cette époque, près de 23 000 m3 par jour pour la seule agglomération de Dakar. Les populations les plus défavorisées des quartiers périurbains, peu ou mal desservis, étaient les premières touchées. A partir des années 90, trois programmes ont été mis en œuvre pour améliorer la production, la distribution et la rentabilité financière du secteur de l’eau au Sénégal. 1996 - 2004 : le projet sectoriel eau (PSE), avait entre autres objectifs : de sécuriser le dispositif d’approvisionnement en eau potable de la région de Dakar. Il insistait en particulier sur le renforcement des capacités institutionnelles, au plan de la gestion comme de la réglementation. 2002 – 2007 : le projet sectoriel eau à long terme : Il s’agissait d’élargir le programme à d’autres villes secondaires du pays, en privilégiant en particulier les quartiers périurbains défavorisés. 2007 – 2011: le programme eau potable et assainissement du Millénaire (PEPAM) au quel est fixé les objectifs de:  permettre l’accès à l’eau potable pour 2,3 millions de personnes supplémentaires, soit atteindre au total 82 % des ménages ruraux ;  fournir une alimentation en eau potable, à domicile, pour 88% des ménages de Dakar et 79% des ménages des autres centres urbains, et desservir ainsi 1,64 million de personnes supplémentaires ;  réduire l'écart de taux d'accès entre Dakar et les autres régions de 25% en 2004 à 11%.

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Le cadre juridique qui régit la gestion de l’eau et l’assainissement au Sénégal. La SDE est liée à l'Etat du Sénégal par un contrat d'affermage de gestion technique et commerciale. La SDE est chargée par l’Etat de la production, la distribution de l’eau potable dans les centres urbains du Sénégal. Après une première période de 10 ans (23 avril 1996-22 avril 2006), le contrat d'affermage a été prolongé de 5 ans et arrive à terme en 2011. L'Etat assure la tutelle du secteur par l'intermédiaire des ministères de l'Hydraulique et des Finances. Le contrat d’affermage est complété par un contrat de performances entre l’Etat via la SONES et la SDE qui permet à la SONES d’assurer le contrôle de la qualité de l'exploitation et du service. L’Office national de l’assainissement sénégalais (ONAS), est un établissement semi-public en charge des travaux d’assainissement, ainsi que de la maintenance et de l’exploitation des ouvrages.

Les résultats du contrat d’affermage. Le bilan de ces années de réforme de l’hydraulique urbaine est très positif. Le déficit de production a été résorbé et l'équilibre financier du secteur est désormais atteint. 79% des habitants de Dakar et 63% de la population des centres urbains bénéficient désormais d’un accès à un branchement individuel. Respectivement 90 et 85% des mêmes habitants ont accès à l’eau potable. De manière plus spécifique : I.

Les prix ont été maitrisés pour un accès durable des consommateurs démunis à l’eau En 13 ans (1996 et 2009), le prix du m3 de la tranche sociale n’a connu qu’une hausse de 19,04 % en passant de 160,72 FCFA à 191,32 FCFA soit une hausse moyenne annuelle de 1,5% par année. Globalement les tarifs de l’eau sur la période ont enregistré une variation moyenne de 3% avec stagnation des tarifs pour les particuliers depuis 2003. La modicité de ce coût couplée à une politique sociale innovatrice, inclusive et hardie d’accès à l’eau notamment à travers les branchements sociaux a permis au Sénégal d’être parmi les rares pays africains à avoir atteint les OMD en matière d’accès à l’eau urbaine. Un accès régulier et égalitaire à l’eau surtout pour les consommateurs défavorisés En treize ans l’Etat et la SONES en partenariat avec la SDE ont élargi l’accès à l’eau en mettant en œuvre une politique hardie et innovatrice d’accès à l’eau. - Plus de 1 640 000 personnes supplémentaires qui accèdent à l’eau grâce aux 150 000 branchements sociaux où les bénéficiaires n’ont payé que 13 000 FCFA sur les 113 000 FCFA que coûte le branchement. - Un taux de desserte en milieu urbain de 94%. II.

CICODEV-Afrique est une association internationale à but non lucratif de droit sénégalais, reconnue par Arrêté n° 000697/MINT.CL/DAGAT/DEL/AS du 09.02.2007.

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III.

Le Sénégal est l’un des rares pays africains à pouvoir atteindre les OMD d’ici à 2015 en matière d’accès à l’eau en milieu urbain

Une politique soutenue de qualité du service, communication avec la clientèle  La potabilité de l’eau

des relations et de la

Là où l’OMS recommande un taux de potabilité de 96%, le réseau de la SDE offre un taux avoisinant 98%. Statistiques confirmées par la SONES qui aussi effectue de son côté des analyses avec des laboratoires agrées de la place.  Les relations avec la clientèle Ceci s’est traduit par une plus grande transparence dans le mode de facturation porté au dos des factures avec tous les détails nécessaires à l’information du consommateur ; la mise en place des mécanismes de paiement comme les boîtes à chèques et les prélèvements directs pour éviter aux consommateurs les longues queues bravant les intempéries ; des caisses spéciales pour les consommateurs du 3è âge ; un service accueil téléphonique pour renseignements et alertes en cas de fuite d’eau sur le réseau. La politique de communication plus soutenue a permis d’informer les usagers des périodes de rupture dans l’approvisionnement en eau. Enfin la réactivité de la société en cas d’appels pour signaler les pannes et les fuites a crée une perception différente du mépris avec lequel les consommateurs sont souvent traités par les sociétés peu soucieuses de performances.

Les acteurs derrière ces acquis : -

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L’Etat qui définit la politique du secteur a su créer le cadre favorable à ces réformes en élaborant et favorisant une politique inclusive des différentes parties prenantes notamment les acteurs de la société civile, les populations, les bailleurs de fonds. La SONES qui a su mettre en place un mode d’autorégulation encadrée par le comité de suivi, les revues de contrat (affermage et performances basées sur un système de bonus et malus), des mécanismes de concertation avec les autres acteurs du secteur, notamment le ministère et les bailleurs. La SDE qui a su s’adapter à l’environnement du contrat d’affermage et jouer le jeu et faciliter l’atteinte des objectifs de maîtrise des coûts et tarifs, la résorption du déficit en eau de Dakar, l’amélioration des relations avec la clientèle, la politique de facturation et de recouvrement qui a permis d’atteindre l’équilibre financier du secteur. Les bailleurs de fonds qui ont apporté des fonds souples à des taux concessionnels. Il s’agit des partenaires au développement dont l'Allemagne, la Banque africaine de développement, la Banque européenne d'investissement, la Banque ouest-africaine de développement, la Banque mondiale, le Fonds nordique de développement, et la France - ainsi que des banques commerciales sénégalaises.

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Les points sombres de la réforme Les zones rurales à la traine. Tous les acteurs reconnaissent la nécessité de renforcer l'accès à l'eau dans les zones rurales. Si la quasi-totalité des citadins ont à présent accès à l'eau salubre, ce n'est le cas que de 62 % des ruraux, et 17 % d'entre eux seulement ont accès à des services d'assainissement améliorés.

Atteindre les objectifs de développement pour le Millénaire au Sénégal aussi bien en zones urbaine que rurale suppose que plus de 3 millions d'habitants des zones rurales aient accès à l'eau salubre et à l'assainissement. Dakar la privilégiée Les disparités d'accès à l’eau potable sont toujours très fortes, en particulier entre la région de Dakar et les autres centres urbains. Hors du réseau, les sources polluées ou les bornes fontaines à des taux usuraires Une part importante de la population continue à s'alimenter en dehors du réseau, à travers des sources polluées comme les séanes, le fleuve, les pompes artisanales en banlieue dakaroise ou alors auprès des bornes fontaines privées où l'eau peut être jusqu'à 6 fois plus chère dans les quartiers péri urbains. Qualité de l’eau encore dangereuse pour les consommateurs dans certaines zones En outre, la qualité de l’eau, dans certaines zones bien identifiées, est source de danger pour les consommateurs. Caritas vient de publier une étude épidémiologique menée dans 45 villages des communautés rurales de Nguéniéne, de Niakhar, Patar qui révèle que 70% de la population étudiée est en contact avec des sources d’approvisionnement en eau domestique dont les teneurs en fluoroses sont supérieures à 1,5 mg par litre, norme recommandée par l’OMS. L’enquête précise que « 83% des personnes sont touchées par la fluorose dentaire pendant que 52% présentent des signes cliniques qui pourraient être associés à une fluorose osseuse handicapante ».

De l’affermage à la concession totale Voila le contexte dans lequel le gouvernement a annoncé que le gouvernement ne renouvellerait pas le contrat le liant à la SDE qui expire en 2011 et lancera un appel d’offres en avril 2011 pour le choix d’un nouvel opérateur. Il a précisé que « l’Etat veut une concession totale c’est-dire une personne morale qui ne se limitera plus à distribuer l’eau et la facture mais qui va réaliser des investissements ».

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Degré d’implication du secteur privé dans la gestion des infrastructures

Privatisation

Concession

Affermage

Accord de gestion

L’Accord de gestion : les opérations de management et de maintenance sont confiées à une entreprise privée pour une période déterminée sans que celle-ci soit responsable du financement des ressources et équipements. C’est le public qui assure le financement des équipements et du fond de roulement.

L’Affermage : la société privée appelée le fermier est responsable de la gestion, des opérations et de services pour lesquels il a une expertise particulière et de la maintenance des équipements qui restent la propriété de l’Etat. L’Etat est responsable du financement des investissements.  La SONES (Société Nationale Des Eaux du Sénégal) Une société de patrimoine est chargée de la gestion du patrimoine, de la maîtrise d'ouvrage des travaux neufs et de renouvellement, de l’extension de l'infrastructure, de la recherche des financements pour les investissements.  la Sénégalaise des eaux (SDE), opérateur privé responsable de l’exploitation des installations d’eau potable dans les zones urbaines et semi urbaines. La SDE est chargée de l’exploitation, la facturation et le recouvrement des factures, les relations avec la clientèle.  l’Office national de l’assainissement sénégalais (ONAS), établissement semi-public en charge des travaux d’assainissement, ainsi que de la maintenance et de l’exploitation des ouvrages. CICODEV-Afrique est une association internationale à but non lucratif de droit sénégalais, reconnue par Arrêté n° 000697/MINT.CL/DAGAT/DEL/AS du 09.02.2007.

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La Concession : Une société privée est responsable du développement et de la réhabilitation et des opérations d’une entité ou d’un service appartenant à l’Etat pour une période déterminée. Les concessions incluent les accords comme les BOT (Build-Operate-Transfer) ou les ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer). Dans un contrat de concession, le secteur privé s’engage à prendre en charge les opérations de gestion et de conduite des installations – à ses risques et périls- durant une période déterminée ; généralement comprise entre 15 et 25 ans. Il prend aussi en charge le financement des opérations de maintenance et participe au financement de la mise à niveau des installations, y compris leur extension éventuelle pour répondre à l’évolution de la demande. L’Etat peut dans certains cas apporter son concours financier soit pour subventionner le service rendu ; soit également pour prendre en charge une partie des investissements. L’opérateur privé est rémunéré à travers la vente du service.

La Privatisation : le patrimoine de l’Etat est vendu à une entité privée et ces ressources et équipements deviennent la propriété de la société privée qui en définit les politiques commerciales, financières et gère les opérations.

De l’affermage à la concession : les impacts potentiels pour les consommateurs Le renchérissement des prix Le ministre ne précise pas l’étendue de la concession et n’explique pas pourquoi le gouvernement souhaite passer du contrat de service au contrat de concession. Cependant ses explications infèrent que l’un des objectifs recherché par le gouvernement dans son choix de la concession totale est la recherche de la diminution de la dépense publique et le développement des infrastructures publiques. Ceci implique que les risques sont réels que l’Etat cherche à se délester du « poids » de l’investissement et n’apportera pas de concours financier ou ne pourra pas prendre en charge une partie des investissements. Le concessionnaire qui a investi à ses risques et périls cherchera à récupérer au plus vite son investissement en se rémunérant au taux fort car il aura certainement emprunté l’argent auprès des banques commerciales et non les bailleurs de fonds partenaires de nos Etats. Il s’en suivra la mise en place de la politique de recouvrement intégral des coûts – appelée aussi « politique de la vérité des prix »- en l’absence de politique de subvention bien ciblée. Les coûts sont plus susceptibles d’augmenter que de baisser, en toute logique. Alors il sera plus difficile aux communautés les plus pauvres et rurales de s'offrir les services. 6 CICODEV-Afrique est une association internationale à but non lucratif de droit sénégalais, reconnue par Arrêté n° 000697/MINT.CL/DAGAT/DEL/AS du 09.02.2007.


Une accessibilité plus étriquée pour les consommateurs ruraux et péri urbains L’hypothèse est fort plausible que le gouvernement justifiera le passage à la concession totale au nom des consommateurs ruraux et péri urbains. Mais la logique économique est que sans subvention de l’Etat, les fournisseurs de services eux-mêmes ne trouveront pas viable de fournir des services dans les zones où le rendement est faible et ou la demande est très peu solvable. Alors ils mettront en place des politiques commerciales « d’écrémage » qui consistent à ne servir que les clients qui leur assurent des profits au plus vite, et à ignorer les pauvres, moins rentables, qui nécessitent un nouvel investissement pour avoir accès aux services. Ceci crée la perception que les caractéristiques d’équité, d’égalité dans la fourniture et l’accès du citoyen au service de base qui fondent la notion même de service public sont reléguées au second plan par rapport à la réalisation de profit.

Une qualité de l’eau et de l’assainissement à double vitesse. Il est difficile dans ces circonstances d’entrevoir une amélioration de la qualité de l’eau pour les consommateurs défavorisés. Et c’est particulièrement ceux là qui ont aujourd’hui ont des problèmes avec la qualité de l’eau. Il est de même pour l’assainissement qui coûte cher sans apport de l’Etat.

Que propose CICODEV Afrique ? Un organe de régulation crédible, indépendant et autonome CICODEV estime qu’il est urgent de mettre en place un cadre de régulation plus appropriée à l’architecture institutionnelle d’une concession totale. Aujourd’hui le mode régulation en vigueur dans le secteur est celui de l’autorégulation encadrée par le comité de suivi, les revues de contrat (affermage et performances basées sur un système de bonus et malus) assurées par la SONES, des mécanismes de concertation avec les autres acteurs du secteur, notamment le ministère et les bailleurs. Avec une ouverture plus grande du secteur de l’eau et une implication plus grande du rôle du partenaire privé, il devient nécessaire et plus urgent de mettre en place une autorité de régulation qui veille à protéger les intérêts des populations surtout les plus démunies ; à protéger la ressource Eau dont l’Etat à la garde pour les générations présentes et futures ; les intérêts de l’investisseur privé afin qu’il puisse récupérer son investissement avec un bénéfice raisonnable. Voila ce qui fonde la légitimité et l’indépendance d’un organe de régulation. Etre guidé par le souci de performance, d’équité, d’égalité dans la fourniture et l’accès du citoyen au service de base. C’est ce qui fonde la notion même de service public et non la soumission aux autorités de tutelle du secteur. 7 CICODEV-Afrique est une association internationale à but non lucratif de droit sénégalais, reconnue par Arrêté n° 000697/MINT.CL/DAGAT/DEL/AS du 09.02.2007.


Ceci requiert que les conditions et modalités de la nomination des membres de l’autorité de régulation et la pérennité de leur mandat soient transparentes et répondent prioritairement à l’objectif ci dessus. C’est pourquoi, il est critique que tout processus de changement du cadre institutionnel implique dès les premières heures les premiers concernés à savoir les consommateurs. A ce titre ils participeront à l’élaboration du cahier de charges pour les soumissionnaires à la concession. Ils pourront assurer le contrôle étroit des décisions prises en matière de passation des marchés, contribuant ainsi à restreindre les coûts et à maintenir les tarifs à des niveaux abordables. La présence effective de représentants des consommateurs crédibles dans l’instance de régulation pour veiller à la protection des intérêts de cette catégorie de parties prenantes est cruciale pour équilibrer les processus de décisions régulatrices. Quant au président de l’agence de régulation, il ne peut être révoqué parce que ses décisions sont contraires au bon vouloir d’un investisseur privé ou d’une autorité étatique. Le mode de financement de l’activité de l’organe de régulation doit être clarifié en vue d’assurer son indépendance du gouvernement comme d’un opérateur privé. Si l’Agence de Régulation des Marchés Publics a réussi à mener avec autant de transparence et d’aplomb son travail d’audit 2008 des entreprises publiques, c’est d’abord parce que sa composition le lui permet avec six des neuf membres de la structure qui ne dépendent pas de l’Etat pour leurs salaires, rémunérations, promotion sociale ou politique. Notre adhésion au choix du gouvernement de passer à une concession totale ne sera emportée que par la prise en compte des préoccupations des consommateurs. Il est urgent que ce débat soit posé et des réponses apportées. Avril 2011 c’est demain. Et la question de l’accès des citoyens à l’eau est trop importante pour être évacuée de manière désinvolte. C’est pour toutes ces raisons que je voudrais encore une fois dire merci au Laboratoire d’Etudes Juridiques et Politiques d’avoir relancé ce débat et à vous tous de votre aimable attention.

Amadou C. Kanouté Directeur exécutif Institut pour la Citoyenneté et la Consommation (CICODEV Afrique) Tél : +221 77529 66 62 amadou.kanouté@cicodev.org 27 mars 2010.

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