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PERFIL DEL PROGRAMA TÉCNICO DE LA ASAMBLEA GENERAL DEL CIAT DE 2007 EN BARBADOS La elección de los temas a tratar en las Asambleas Generales y Conferencias Técnicas del CIAT, observa un proceso que se inicia con la consulta de la Secretaría Ejecutiva a todos los países miembros y miembros asociados, para que señalen cuales serían para cada uno de ellos los temas de interés prioritario para intercambiar experiencias y realizar un análisis en conjunto. Obtenidas las respuestas, la Secretaría Ejecutiva elabora un anteproyecto de temario, el cual trata de amalgamar los temas propuestos que han merecido un mayor interés, en términos del número de países que los han sugerido, de manera que se componga un programa técnico coherente e integrado. El anteproyecto elaborado por la Secretaría Ejecutiva, es sometido en el marco de la Asamblea General a un Comité de Temas, compuesto por representantes de países miembros indicados por el Consejo Directivo del CIAT, el cual examina y modifica o aprueba los anteproyectos de la Secretaría Ejecutiva que se someterán a la Asamblea General, constituida con todos los países miembros, la cual a su vez aprueba o modifica los proyectos de temario que compondrán el programa técnico de la Asamblea General y de la Conferencia Técnica del siguiente año. La determinación del temario que compone el programa técnico de la Asamblea General de Barbados, emana de la decisión de los países miembros del CIAT adoptada en la Asamblea General realizada en el año 2006 en la ciudad de Florianópolis, Estado de Santa Catarina, Brasil.

Tema central:

ASPECTOS ESTRUCTURALES CLAVES ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS.

DE

LAS

El tema central de la Asamblea General del CIAT de 2007 en Barbados, es el de los “Aspectos Estructurales Claves de las Administraciones Tributarias”. Al hablar sobre aspectos estructurales claves de las administraciones tributarias, estamos haciendo referencia a la distribución y orden de las partes importantes de una administración tributaria, quiere decir que nos proponemos intercambiar experiencias y analizar en conjunto temas y subtemas relativos a bases de sustentación necesarias, para que esas administraciones cumplan su cometido con eficiencia y eficacia, satisfaciendo las expectativas de los gobiernos y de la sociedad. Si bien son varios los aspectos estructurales que cabría calificar como clave en una administración tributaria, en esta oportunidad el foco se centra en tres de ellos: La Estructura Organizacional; Modelos de Relación de la Administración Tributaria Central con otras Instituciones Recaudatorias; y El Cambio Estructural en las Administraciones Tributarias Modernas y la Gestión de los Recursos Humanos. Los tres aspectos estructurales mencionados componen los grandes temas a tratar, y deberán abordarse esencialmente desde un punto de vista conceptual, sin perjuicio de que pueda hacerse referencia a una experiencia nacional en particular.

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Igualmente, cada uno de aquellos tres grandes temas será complementado con la exposición de tópicos que en ellos se encuadran, bajo la forma de experiencias concretas o casos prácticos que puedan constituir ejemplos de buenas prácticas. En definitiva, el gran interrogante que se pretende contestar a través de las deliberaciones sobre los temas que componen el programa técnico, es: ¿qué correspondería hacer en materia de los aspectos estructurales claves considerados, para que la administración tributaria se fortalezca incrementando su capacidad de gestión, su eficiencia y su eficacia, satisfaciendo las expectativas del contexto en que actúa? TEMA 1.

La Estructura Organizacional

La estructura organizacional adecuada de una administración tributaria se relaciona, entre otros factores, con las estrategias definidas, con el marco normativo en el que debe encuadrarse, con el sistema tributario que debe gestionar, con los recursos disponibles y, muy especialmente, con el contexto correspondiente al país al cual pertenece en su dimensión histórica, política, cultural y económica. En ese sentido los escenarios a considerar en la opción por una determinada estructura organizacional deberán contemplar aquellos factores y su probable evolución. Justamente, si bien es cierto que las funciones de las administraciones tributarias son muy similares en todos los países, las estructuras no lo son porque ellas están condicionadas y deben adecuarse necesariamente a los factores antes mencionados, que pueden presentar diferencias considerables entre un país y otro. Al mismo tiempo, las administraciones tributarias necesitan contar con una estructura organizacional que sea compatible con la estrategia adoptada y que posibilite la realización de sus misiones y objetivos. En todo caso, se trata de estructurar las competencias y responsabilidades para ejercer las funciones de esas administraciones ordenadamente. Cabe considerar como una característica importante de la estructura organizacional, en un contexto en permanente y rápida evolución como el actual, contar con una alta flexibilidad en un doble sentido: no constituir una traba para la adopción de nuevas y necesarias estrategias y, tampoco limitar o retardar otros cambios que exija la adecuación al entorno. Sin perjuicio de las consideraciones generales de naturaleza conceptual que se entiendan procedentes para el desarrollo del tema, entre las que cabría enfatizar la interacción entre contexto-estrategia-estructura organizacional, se estima conveniente que el ponente también haga referencia a la estructura organizacional de su administración tributaria, en cuanto a su evolución, ventajas y desafíos que supone su implementación. Finalmente, se prevé el tratamiento de tres tópicos vinculados al tema, mediante la presentación de casos prácticos sobre:

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1.1 Grados de Autonomía Financiera y Presupuestaria La autonomía de la administración tributaria, en general, puede constituir un elemento para potenciar la efectividad y eficiencia en sus acciones. Ella puede favorecer la posibilidad de contar con una gestión profesional, independiente de presiones políticas coyunturales. Desde el punto de vista financiero y presupuestario, la autonomía significa mayor flexibilidad en la utilización de los recursos, agilizando la adquisición de los bienes y servicios necesarios, como también en ciertas oportunidades la posibilidad de apropiación de recursos derivados de la gestión de la administración tributaria, para ser aplicados como inversiones o gastos para la operación de esa administración. Acostumbra considerarse a esta forma de autonomía como un factor positivo, por agilizar la disposición de los recursos necesarios para tomar decisiones y ponerlas en práctica oportunamente. Mediante el desarrollo de este tópico, el ponente debería presentar el caso de su administración tributaria, en cuanto a su forma y grado de autonomía financiera y presupuestaria y al impacto que cabría adjudicársele como elemento positivo para la gestión. 1.2

Criterios para la Departamentalización

Históricamente, y muy relacionado con la evolución de sus sistemas tributarios, las administraciones estuvieron estructuradas con base en unidades o departamentos vinculados a los diferentes tipos de tributos, organizadas en áreas independientes para la gestión de los tributos internos, a veces diferenciando entre los impuestos directos y los impuestos indirectos y a los tributos aduaneros. Esto evolucionó en la mayoría de los casos hacia la estructuración de las administraciones por funciones, fundamentalmente relativas a las funciones sustantivas: recaudación, fiscalización y cobranza. En las últimas décadas, algunas administraciones tributarias han implementado estructuras organizacionales que toman en cuenta atributos de los contribuyentes, en particular, en cuanto a la magnitud de la unidad productiva o al monto de las bases tributarias correspondientes, lo que ha llevado a la creación de unidades o áreas especiales para grandes contribuyentes, y en algún caso también se crearon unidades o áreas que toman en consideración el tipo de actividad desarrollada por los obligados. Mediante el desarrollo de este tópico, el ponente debería presentar el caso de su administración tributaria, en cuanto a los criterios aplicados para definir su estructura organizacional, como también en cuanto a los beneficios y dificultades que esa estructura puede suponer para la gestión tributaria.

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1.3 La Centralización y Descentralización de la Planificación y la de Gestión La centralización implica la definición de políticas generales, elaboración de normas, metodología y procedimientos generales y comunes que regulen la actividad de la administración tributaria. La centralización de la planificación y del control de gestión puede significar una mejor manera de implementar una estrategia única, o mejor dicho que la planificación y el control de gestión obedezcan a una orientación única cualquiera sea la región, función, o actividad a la que se apliquen. Sin embargo, más allá de reconocer el valor de la aludida unicidad, es necesario contemplar esquemas de descentralización que atiendan y formulen las adaptaciones que deban realizarse de acuerdo a las características, particularidades y especificidades de regiones y sectores de actividad, particularmente a nivel operativo. Mediante el desarrollo de este tópico, el ponente debería presentar el caso de su administración tributaria, en cuanto a la forma de implementar los sistemas de planificación y control de gestión, con especial referencia a los grados de centralización y descentralización adoptados para cada una de esas actividades, como también en cuanto a los beneficios y dificultades que suponen los criterios adoptados.

TEMA 2. Modelos de Relación de la Administración Tributaria Central con otras instituciones recaudatorias. Dentro de las diversas acciones que le cabe emprender a una administración tributaria para alcanzar sus objetivos, existe la necesidad de establecer mecanismos de naturaleza cooperativa con otras entidades que tengan a su cargo funciones recaudatorias similares, la aplicación de esos mecanismo dará lugar a sinergias que potenciarán la efectividad de la acción de las entidades participantes. Se trata en todo caso de identificar formas de relación con otros entes nacionales y del exterior que, basados en intereses mutuos y/o objetivos comunes, potencien la acción que a la administración tributaria le corresponde emprender para lograr un mejor cumplimiento. Cabe tener presente que para promover el cumplimiento, a la administración tributaria le corresponde desarrollar dos grandes tipos de acciones: las de facilitación del cumplimiento y las de combate efectivo al incumplimiento en todas sus formas. Esto quiere decir que la interacción de la administración tributaria con otras organizaciones para mejorar el cumplimiento, podrá consistir tanto en la instauración y fortalecimiento de esquemas de facilitación de ese cumplimiento, como por ejemplo el de la ventanilla única para atender en forma conjunta trámites referentes a tributos gestionados por diferentes organismos, como la instauración de mecanismos integrados o coordinados para control del cumplimiento, tal como un registro compartido de contribuyentes. Más allá de los vínculos que se puedan establecer con otras entidades que puedan calificarse como recaudatorias, la interacción de la administración tributaria con la sociedad en general y con organizaciones del sector privado representativas de

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sectores de contribuyentes en particular, puede jugar un papel muy importante en la promoción del cumplimiento. La obtención de informaciones sobre sujetos y actividades, el conocimiento de puntos de vista y sugerencias en materia tributaria de los empresarios y profesionales, la difusión de información tributaria entre estos y la promoción de la responsabilidad corporativa frente a los tributos, son también formas de interacción y de cooperación de la administración tributaria que pueden mejorar el cumplimiento tributario. Esas acciones de naturaleza cooperativa de la administración tributaria, se analizarán en relación a las instituciones políticas y autoridades públicas del propio país; también en lo que respecta al sector privado y, finalmente, en el ámbito internacional. Sin perjuicio de las consideraciones generales de naturaleza conceptual que se entiendan procedentes para el desarrollo del tema, entre las que cabría analizar los procedimientos, áreas funcionales y órganos para la interacción cooperativa efectiva de la administración tributaria con otros entes, se estima conveniente que el ponente también haga referencia a las prácticas en esta materia observadas en su administración tributaria, señalando las ventajas y desafíos que supone su implementación. Finalmente, se prevé el tratamiento de dos tópicos vinculados al tema, mediante la presentación de casos prácticos sobre: 2.1. Integración de la Administración de Impuestos Internos, de Aduanas y de la Contribución Social Cuando se trata de agencias que participan simultánea y separadamente, en actividades de administración de tributos (tributos internos, aduaneros y para la seguridad social), la utilización de mecanismos de integración, coordinación o cooperación resultará en importantes logros tanto en materia de eficiencia, al generar economías de escala, como de eficacia de la administración tributaria al ampliar la información disponible. También es necesaria la implantación de procedimientos que faciliten el cumplimiento, evitando que los contribuyentes estén sujetos a requerimientos y fiscalizaciones sucesivas de distintos órganos recaudadores. Por otra parte, a través de la integración, coordinación o cooperación entre diferentes órganos recaudadores del gobierno central, se podrá ampliar significativamente la información disponible y establecer pautas comunes sobre sistemas, forma y frecuencia sobre la captura, acceso, procesamiento y transmisión de esa información. El control integrado del cumplimento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes no determina necesariamente que las administraciones de los distintos tipos de tributos estén integradas en una única institución, pero determina que ese control se realice por medio de acciones integrales, conjuntas o coordinadas entre los distintos órganos involucrados y que, además, se establezca

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un permanente y efectivo intercambio de informaciones y, de ser posible, si no se unificasen, se compatibilicen y compartan las bases de datos. En el desarrollo de este tópico se espera que el ponente presente los mecanismos y estructuras de integración, coordinación o cooperación aplicados en su país para el control de las obligaciones relacionadas con los tributos internos, aduaneros y de la seguridad social. Además, es conveniente que exponga las ventajas y desventajas de aquellos mecanismos y estructuras, conforme a la experiencia de su país, y también las dificultades enfrentadas para su consolidación y las soluciones identificadas e implementadas. 2.2. Relación de la administración tributaria central con otras esferas de Gobierno Las formas de controlar y promover el cumplimiento, por medio de la coordinación y cooperación entre las administraciones tributarias de diferentes esferas de gobierno de un mismo país, son muy diversas y podría imaginarse que serían muy eficaces y fáciles de establecer, lo cual será más importante cuanto mayor sea el grado de descentralización de las potestades tributarias, en especial tratándose de estructuras federales de gobierno. La experiencia no parece confirmar aquella presunción de eficacia y facilidad para lograr la coordinación o cooperación entre las administraciones de distintas esferas de gobierno, orientada a fortalecer el control del cumplimiento y facilitarlo para los contribuyentes. Por el lado de la facilitación existen experiencias de regímenes simplificados de imposición que cubren tributos de diferentes niveles de gobierno, así como la constitución de centros compartidos de atención e información al contribuyente, por ejemplo. Por el lado del control cabe imaginar la aplicación de bases de datos compartidas, número de registro único, etc. En el desarrollo de este tópico se espera que el expositor presente la experiencia de su administración tributaria respecto a los mecanismos y estructuras implantados para coordinar y cooperar con órganos recaudadores de otras esferas de gobierno. TEMA 3. El Cambio Estructural en las AATT Modernas y Gestión de RRHH Las administraciones tributarias se hallan empeñadas en un profundo proceso de modernización, lo que ha determinado una aceleración de los cambios en los factores claves de esas organizaciones. La introducción de las nuevas tecnologías, con su consiguiente repercusión a nivel de tareas y de las personas que las desarrollan, determina la necesidad de una redefinición del perfil de los recursos humanos y, particularmente, de intensos y permanentes esfuerzos de recalificación y actualización de los mismos. En aquel sentido, las políticas, procedimientos y técnicas de gestión de recursos humanos deben tomar en cuenta las necesidades institucionales, pero también las necesidades, motivaciones, ambiciones y deseo de reconocimiento que de hecho están presentes en todas las personas que forman parte de una organización, ya

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que el adecuado funcionamiento de la Administración Tributaria dependerá de cuán motivados y capacitados estén sus funcionarios para la realización de las labores que se les asignan. Hoy resulta indiscutible que uno de los aspectos fundamentales en toda organización es el desarrollo de sus recursos humanos, pues de la calidad de éstos depende en último término el real aprovechamiento de cualquier avance que se realice en términos organizacionales, procedimentales, tecnológicos o de mayor disponibilidad de medios financieros. Esto mismo se hace más evidente tratándose de la administración tributaria en la cual, por la propia naturaleza de sus actividades, la actualización y mejoramiento continuo de sus funcionarios, de su cliente interno, constituye el soporte imprescindible para sustentar los logros que puedan verificarse en cuanto a la racionalización y automatización de sus procedimientos y procesos. Sin perjuicio de las consideraciones generales de naturaleza conceptual que se entiendan procedentes para el desarrollo del tema, entre las que cabría analizar las estrategias y políticas requeridas para una moderna gestión de los recursos humanos, se estima conveniente que el ponente también haga referencia a las acciones implementadas en esta materia por su administración tributaria. En términos de la capacitación, hay que destacar que además de los métodos tradicionales de enseñanza presencial, se hace realidad en el escenario actual el uso de los recursos informáticos para la oferta de programas masivos de capacitación por medio de redes internas o externas, permitiendo la oferta de programas de capacitación a distancia, de bajos costos y efectivos resultados. En la modernización de métodos de gestión de personal es de fundamental interés que las administraciones tributarias apliquen modelos de gestión de recursos humanos, que establezcan mecanismos de motivación, reconocimiento y promoción, asociados a la medición de responsabilidad y compromisos en la obtención de resultados de los funcionarios. Es este tema se espera que el expositor haga una presentación de la relación entre la gestión de recursos humanos y los procesos de cambios en las administraciones tributarias, además de presentar la experiencia de su país en aquella relación. Finalmente, se prevé el tratamiento de tres tópicos vinculados al tema, mediante la presentación de casos prácticos sobre: 3.1 Reclutamiento y Selección de Personal, Tendencias y Estrategias para la Capacitación de los Recursos Humanos El proceso de reclutamiento y selección es una etapa fundamental en la administración de recursos humanos, lo cual implica determinar estrategias dirigidas a atraer personas que, además de cumplir con los requerimientos de la posición, tengan potencial para continuar su desarrollo, en el sentido de profesionalización técnica y adhesión y observancia de los valores organizacionales, principalmente el de la ética.

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Por otra parte, la legislación tributaria, la tecnología y los procesos administrativos están en permanente evolución. Para acompañarla, es necesario que la administración tributaria cuente con programas de capacitación permanente, los cuales deberían estar íntimamente ligados a la carrera administrativa como mecanismos vinculados al reclutamiento, selección y avance en esa carrera. Así también, las actividades de capacitación deben contemplar como objetivo no apenas la formación técnica de los funcionarios, sino que igualmente deben constituir un instrumento para inculcar los valores que deben integrar el ambiente organizacional, como lo son la ética, la integridad y la noción de servicio. En el desarrollo de este tópico el ponente deberá exponer cómo está estructurado en su administración el reclutamiento, selección y capacitación de personal. Sería conveniente también que se haga referencia al uso de las modernas tecnologías de educación a distancia, como un mecanismo que posibilita ampliar la oferta y reducir los costos de capacitación. 3.2 Mecanismos de Motivación, Reconocimiento y Promoción El objetivo de una Administración al establecer mecanismos de motivación, reconocimiento y promoción es que los mismos propicien una identificación o “engagement” mayor del personal con la organización, lo que podrá redundar en un aumento de su grado de compromiso con resultados positivos en términos de integridad y productividad. Uno de los puntos básicos en esta materia son las retribuciones que deben estar acordes a las ofrecidas por el mercado de trabajo para las diferentes especializaciones y niveles profesionales. De otra forma, habrá que conformarse con bajos niveles de formación del personal, lo que seguramente se reflejará en el desempeño de la organización como un todo o, aun invirtiendo en la formación interna del mismo, no se darán las condiciones para mantenerlo. El expositor deberá presentar la experiencia de su administración tributaria en la promoción e implantación de mecanismos de motivación, reconocimiento y promoción de servidores, presentando casos prácticos del uso de estos instrumentos de gestión de recursos humanos. 3.3 Responsabilidades y Compromisos en la Obtención de Resultados Los funcionarios de las Administraciones Tributarias deben tener la capacidad técnica y los medios para trabajar eficazmente en un ambiente que promueva y reconozca el desempeño ejemplar. La profesionalización de los funcionarios públicos favorece el óptimo desarrollo del aparato gubernamental, al tiempo que trae consigo un beneficio social, al propiciar el mejoramiento administrativo y la prestación eficaz y eficiente del servicio público, lo cual genera confianza.

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Contar con una carrera administrativa para los funcionarios de la administración tributaria, significa garantizar una relación precisa de trabajo, de la cual las responsabilidades y compromisos con la obtención de resultados de esos funcionarios pueden derivarse explícitamente. Por otra parte, algunas administraciones han instaurado como herramienta para precisar responsabilidades y resultados esperados los contratos de gestión, los cuales a través de los desdoblamientos de que son objeto pueden representar pautas individuales para los funcionarios. El ponente deberá abordar en este tópico la experiencia práctica de su administración en la gestión de mecanismos que eleven el grado de responsabilidad de los servidores y de compromiso con los resultados.

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http://www.ciat.org/images/documents/asambleas/2007_barbados_esp_perfil