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REVISTA POLÍTICA COLOMBIANA

80 OCTUBRE - DICIEMBRE / 2009


LUC UCHA CONTRA

LA A

COORRUPCIÓN R UP RR UPCIÓN ÓN

MERCEDES HERNÁNDEZ CAMPOS Contador público de la Universidad Antonio Nariño. Especialista en sistemas de control organizacional y de gestión de la Universidad de los Andes y Magister en finanzas y sistemas de la Universidad Central. Con amplia experiencia profesional en los sectores público y privado.

YILBER AMADO GUTIÉRREZ Contador público de la Universidad Militar, especialista en gerencia en comercio internacional, analista de presupuesto en la Armada Nacional y analista contable en la dirección financiera del Ministerio de Defensa. Profesor universitario en el área contable y financiera. Actualmente vinculado a la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras.

L

as prácticas de corrupción en sus facetas política, social y económica se han constituido en uno de los principales obstáculos para el fortalecimiento de la gobernabilidad especialmente de los países subdesarrollados y en vías de desarrollo. Como fenómeno global, sus alcances son cada vez mayores, puesto que emplean mecanismos más refinados, con base en los avances de los sistemas informáticos y de comunicaciones. En Colombia, los casos de corrupción se dan en mayor proporción en las entidades del sector público, afectando especialmente áreas sensibles como la salud y la educación, especialmente en lo referente a los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y de las regalías, generando una pérdida de confianza de la ciudadanía en sus

autoridades e instituciones, con efectos en la democracia y la gobernabilidad Los esfuerzos para luchar contra la corrupción y lograr la transparencia y la ética en el servicio público provienen de instancias del sector público y privado, pero también resulta destacable el control social ejercido por la sociedad civil, representada en la academia, las veedurías y directamente la ciudadanía. No obstante, no se han logrado resultados de impacto, según se deduce del aumento en cantidad y cuantía de nuevos casos de corrupción en diversas entidades públicas.

Prácticas de corrupción y mecanismos utilizados para contrarrestarlas Aunque el gobierno nacional colombiano ha llevado a cabo diversos mecanis2009 20 009 0 / OCTU CTUBRE TUBRE BRE - DICIEM ICIEMBRE EMB MBRE 81


REVISTA POLÍTICA COLOMBIANA mos para combatir la corrupción, cada vez es mayor la cantidad de casos y el monto de los recursos del erario público involucrados en estas prácticas. Esto en razón a que se han venido adecuando las modalidades de corrupción a las modificaciones introducidas en las normas que rigen la administración pública, especialmente las relacionadas con la contratación pública y con los nuevos sistemas de información. Las prácticas de corrupción en el sector público tienen connotación a nivel individual, mientras que en el sector privado pueden darse a nivel corporativo o individual. Transparencia Internacional define la corrupción como el mal uso del poder encomendado para obtener beneficios particulares en detrimento del interés colectivo. Incluye tres elementos: el mal uso del poder; un poder encomendado por el sector público o privado y un beneficio privado de quien ostenta el poder1. Es practicada por grupos de interés para influir en procesos de decisión política, por lo cual utilizan mecanismos de presión o incentivos ilegítimos. Como resultado se ven comprometidos el ejercicio de responsabilidades públicas de interés colectivo, como la moral social. En Colombia, han sido numerosos los casos en que, ante la debilidad de los órganos de control y el sistema judicial, los medios periodísticos y organismos de la sociedad civil han debido iniciar las 1 Corporación Transparencia por Colmbia. Capítulo Transparencia Internacional. Qué es la corrupción? Artículo recuperado en septiembre de 2009, de http://www.transparenciacolombia.org.co/ LACORRUPCIÓN/tabid/62/Default.aspx

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investigaciones por casos de corrupción, en razón a su alto impacto económico, social y político, revelándose, entre otros casos, la intromisión de grupos al margen de la ley (paramilitares y guerrilla) en diversas actividades y organismos estatales, los malos manejos de los recursos de contratación administrativa, la inadecuada administración de los recursos del Sistema General de Participaciones y Regalías y la estafa de aproximadamente 600.000 personas por intermedio de las “pirámides” a través de la captación ilegal de dineros del público. La corrupción en todos los países tiene diferentes características y alcances, sin embargo, se ha buscado la forma de medir su costo y el impacto político, social y económico, el cual se ha relacionado específicamente con el al impacto


LUCHA CONTRA sobre el crecimiento, la productividad, la equidad, la calidad de la democracia, la confianza social y capital social2.

Mecanismos de captura del Estado La captura del Estado se define como un tipo de corrupción en el que agentes privados legales intervienen durante la formulación de leyes, regulaciones y políticas públicas con el fin de obtener un beneficio económico para su propio provecho particular. No obstante, en Estados de Derecho en proceso de consolidación puede haber actores legales e ilegales interesados en interferir en la conducción del Estado, al nivel de diversos órganos e instancias del poder público, ya sea en el orden nacional, regional o local3. Sin importar la modalidad de captura del Estado utilizada, es evidente la capacidad de grupos de interés para influir en procesos de decisión política empleando mecanismos de presión o de incentivos ilegítimos4.

LA

CORRUPCIÓN

Delitos contra la administración pública Son prácticas realizadas por servidores públicos, generalmente en complicidad con personas del sector privado, mediante las cuales se compromete la disposición, usufructo o beneficio de los recursos y bienes públicos, de manera ilícita y en provecho de algunos particulares, con perjuicio de las obligaciones que le competen al Estado. Se encuentran definidas en el Código Penal y comprenden las distintas clases de peculado (por uso, por aplicación oficial diferente, culposo), omisión del agente retenedor o recaudador, concusión, cohecho propio, impropio o por dar u ofrecer, celebración indebida de contratos, enriquecimiento ilícito, prevaricato por acción u omisión, abuso de autoridad, utilización indebida de información privilegiada, intervención en política, usurpación de funciones públicas, abuso de función pública.

2 La corrupción y su impacto negativo sobre el crecimiento (Tanzi & Davoodi, 2001), (Hodgson & Jiang, 2007), sobre la productividad (Salinas & Salinas, 2001), sobre la equidad (Jain, 2001) (Lambsdofff J.G., 1999), la calidad de la democraia (Villoria, 2006) (Warren, 2004) (Thompson, 2002), la confianza social y el capital SOCAL (Pharr & Purnam, 2000) (Rothstein & Uslaner, 2005). 3 La reconfiguración cooptada del Estado: Más allá de la concepción tradicional de captura económica del Estado. Salcedo-Albarán Eduardo y otros. Dirección Académica Luis Jorge Garay Salamanca. Recuperado el 1º. de septiembre de 2009, de http://www.transparenciacolombia.org.co/Portals/0/Captura de Estad.pdf 4 “La captura del Estado”: Un reto en la lucha anticorrupción. Bogotá, Noviembre 20 de 2003. Discurso del Vicepresidente de la República. En: http://www.vicepresidencia.gov.co/prensa/ discursos/2003/031120.asp

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REVISTA POLÍTICA COLOMBIANA Otras prácticas indebidas son la asignación de subsidios del Estado mediante tráfico de influencias, a ciudadanos que tienen la posibilidad por sí mismos de acceder a los beneficios salud, educación, vivienda, servicios básicos y más recientemente para desarrollar proyectos productivos en el campo (Programa Agro Ingreso Seguro); también las deficiencias en la calidad de las construcciones de vivienda de interés social, y los sobrecostos para el manejo de los subsidios. Finalmente están las demandas contra el Estado y sus instituciones, acompañadas de una precaria defensa jurídica del Estado, que de acuerdo con cifras recientemente publicadas por la CGR comprenden 173.000 demandas que representan tres veces y media el presupuesto público incluida una demanda en contra del Incora con pretensiones por $595 billones.

Principales actividades de Lucha Contra la Corrupción La herramienta más efectiva para combatir la corrupción en la actividad pública es el acceso a información fidedigna, oportuna y confiable. De ahí la importancia de la divulgación de la gestión de los administradores públicos, el manejo de los presupuestos y los procedimientos para la contratación pública, la rendición de cuentas y en general aquellos mecanismos que permitan a

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la ciudadanía tener acceso a las decisiones asumidas por sus gobernantes y administradores públicos. También se ha incrementado la expedición de normas para combatir la corrupción, lograr mayor transparencia y desarrollar la ética de lo público. Algunas de estas normas se han originado en convenios con organismos internacionales a los que se encuentra asociado el país o sus instituciones de control con el fin de desarrollar acciones frente al tema de la corrupción, asumidos de manera libre o por imposición de organismos multilaterales. Transparencia Internacional elabora anualmente el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), del sector público con base en evaluaciones de expertos y encuestas de opinión a ciudadanos5. En el informe de 2008 Colombia obtuvo una calificación de 3,8 que lo ubicó en la posición 70 entre 180 países evaluados. Señalar porqué estos indicadores no son confiables , y cuáles son los resultados esperados de los informes de Transparencia. Además elabora el “Barómetro Global de la Corrupción”6 y el Índice Fuentes de Soborno7. El primero de estos determinó nuevamente en 2009 que los partidos 5

El informe más reciente se presentó en Berlín el 23 de septiembre de 2008 por parte de Jesús Lizcano, Presidente de Transparencia Internacional. 6 Es una encuesta de opinión pública que efectúa Gallup Internacional por encargo de Transparency Internacional. El informe presentado en 2009 se basó en la encuesta realizada a 73.132 personas en 69 países. 7 Mide la propensión al soborno de grandes multinacionales de los países con mayores exportaciones en el mundo


LUCHA CONTRA

LA

CORRUPCIÓN

“Los partidos políticos y la administración pública son percibidos como los sectores más corruptos; ... el soborno transnacional sigue siendo parte habitual de la práctica comercial y las empresas de obras públicas y construcción son las más propensas a la corrupción del sector público”. políticos y la administración pública son percibidos como los sectores más corruptos; el segundo concluyó en 2009 que a pesar de que los países más ricos del mundo han suscrito la Convención de la OCDE contra el soborno transnacional, este sigue siendo parte habitual de la práctica comercial y que las empresas de obras públicas y construcción son las más propensas a la corrupción del sector público y ejercen una influencia indebida en las políticas, decisiones y prácticas de los gobiernos8. A nivel nacional “Transparencia Colombia”, creado desde 1998 para liderar desde la sociedad civil esfuerzos de lucha contra la corrupción, en su informe sobre la vigencia 2008, mostró que las entidades públicas tuvieron una calificación de 69,5 que significa un nivel de riesgo medio en propensión a la corrupción. El Banco de la República es la entidad con menor propensión al riesgo y la Cámara de Representantes está entre las de mayor riesgo, situación que es coincidente con los resultados de la auditoría practicada a esta última entidad.

cífica, se encuentran algunas normas dispersas encaminadas a desarrollar y fortalecer la eficiencia transparencia y control, enfatizando en sistemas de control interno, sistemas de gestión de calidad, códigos de ética, códigos de Buen Gobierno, contratación pública y comunicación pública. Se resaltan la Ley 87 de 1993 del control interno en entidades estatales; Ley 80 de 1993 y su modificatoria Ley 1150 de 2007 sobre la Contratación de la administración pública; Ley 872 de 2003 que crea el sistema de gestión de la calidad en la Rama Ejecutiva y otras entidades prestadoras de servicios; Ley 909 de 2004 que regulan el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública; Decreto 1599 de mayo 20 de 2005 por el cual se adopta el Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano (MECI) 1000:2005 y Decreto 3622 de 2005 que trata sobre las políticas de desarrollo del sistema administrativo.

En lo referente al sector público colombiano, no existe una normativa espe8 Transparencia Internacional, Informe de Fuentes de Soborno (IFS), 2008. En: transparencia.org.es/indice de fuentes de soborno

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REVISTA POLÍTICA COLOMBIANA ra que los recursos públicos destinados a educación, salud, vivienda, servicios básicos y la garantía de los derechos de la población en condición de vulnerabilidad, sean planeados, invertidos y ejecutados en forma efectiva. Se realizan a nivel regional para la vigilancia de los proyectos de inversión social financiados con recursos del Sistema General de Participaciones y las Regalías9.

Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción (PLCC) Está a cargo de la Vicepresidencia de la República y forma parte de la política estatal para contrarrestar la corrupción y para lograr la probidad y transparencia en la gestión pública. Se fundamenta en la Ley 190 de 1995 o Estatuto Anticorrupción, lo mismo que los acuerdos y convenios con entidades internacionales y el auspicio de organismos multilaterales. El Programa establece unos controles preventivos (disuasivos, educativos y sistémicos) y unos controles correctivos que son concurrentes de ejecución de acciones de instituciones públicas y privadas que manejan fondos públicos. Una de las modalidades utilizadas por el Programa es el de Auditorías Visibles, mediante las cuales la ciudadanía procu-

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Adicionalmente se creó el Currículo de la Legalidad para desarrollar en los ciudadanos una comprensión adecuada del sentido de las normas. Más recientemente se han desarrollado procesos de “Contratación visible”, para acompañar procesos precontractuales de algunas entidades públicas, Con base en los resultados obtenidos en el seguimiento de estos procesos se está elaborando el “Manual sobre La Transparencia”, que describe de manera didáctica las trampas más comunes de la función pública ilustradas con ejemplos reales, en los procesos de contratación del Estado. También se desarrollan los pactos de transparencia y ética de lo público, que son acuerdos de voluntades entre gobernantes y ciudadanos para la aplicación de prácticas que permitan generar confianza de la ciudadanía hacia sus gobernantes a nivel nacional y local. Finalmente debe anotarse que el Programa de Lucha contra la Corrupción está estrechamente relacionado con la Meta 7 del Documento Visión 2019 “Im9

En: Forjar. Revista del Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha Contra la Corrupción.


LUCHA CONTRA plementar la gestión por resultados”, la cual propone que los administradores públicos y gobernantes presenten no solo la rendición de cuentas de su gestión, sino ofrecerle al ciudadano más y mejor información de los productos que le entregan y su impacto en la comunidad. Dicha meta tiene corresponsabilidad con la estrategia del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos”, que propone alcanzar un Estado transparente, visible a la ciudadanía y abierto a la participación, con separación de poderes e independencia de las diversas instituciones gubernamentales, bajo principios de seguridad democrática, respeto a las libertades públicas, construcción de cohesión social, transparencia y respeto a la independencia de instituciones del Estado.

La Ética de lo público El servicio público tiene el doble carácter de ser legal y moral10. Esto significa que el servidor público, como representante de los intereses de la sociedad, debe aplicar los principios y valores de la administración pública en el desempeño de sus funciones; prestar el servicio público de manera eficiente, eficaz y oportuna; aplicar prácticas de Buen 10 En el estudio realizado en 1998 por la Universidad del Rosario demostró que el problema de la moralidad en las organizaciones está estrechamente relacionado con los problemas de moralidad en el ámbito más amplio de la sociedad civil democrática.

LA

CORRUPCIÓN

Gobierno y gestión por resultados; prestar el servicio público con calidad y protegiendo los derechos del ciudadano; desarrollar cultura de la legalidad y ejercer el liderazgo del Estado. El concepto de ética de lo público comprende el conjunto de valores y principios que rigen el servicio público, entre ellos los de transparencia y responsabilidad. A nivel general se han definido siete principios del servicio público, que son. Vocación del servicio, donde prima el interés público y no el particular; integridad, impidiendo influencias extrañas en el desempeño laboral; objetividad, operando bajo criterios técnicos; responsabilidad, especialmente ante la sociedad; apertura relacionada con la publicidad de los actos administrativos; honestidad, evitando los conflictos de interés y liderazgo.

Control social y participación ciudadana El control social es el derecho que tiene la ciudadanía a realizar democracia participativa, la cual es concebida en la Constitución Política y desarrollada mediante la Ley 131 de 1994, que establece el voto programático, con lo cual el gobernante una especie de contrato entre los electores y el elegido. El ejercicio cabal del control social permite el aumento de representación de las comunidades; desarrollo de capa2009 / OCTUBRE - DICIEMBRE 87


REVISTA POLÍTICA COLOMBIANA cidades de los ciudadanos en el seguimiento de la administración y ejecución de la gestión; interlocución de instancias de participación ciudadana, comunitaria e institucional y órganos de control estatal, con el fin de mejorar la prestación de servicios de la administración pública.

mediante las auditorías; el control fiscal macro por medio de análisis de políticas públicas y estudios sectoriales; los procesos de responsabilidad fiscal y la promoción de la participación ciudadana. Las principales estrategias para la lucha contra la corrupción son11: -

Plan General de Auditoría, que contiene la programación anual de las auditorías, con base en lineamientos de políticas macroeconómicas incidentes por sectores, resultados de la medición del riesgo institucional y de auditorías anteriores a los sujetos de control, complejidad de las entidades auditadas y otras evaluaciones.

-

Celebración de Planes de Mejoramiento con los sujetos de control fiscal, para subsanar o corregir hallazgos negativos de orden administrativo que hayan sido identificados en ejercicio de la Auditoría Gubernamental.

-

Constitución del Comité de Vigilancia y Seguimiento a los recursos del Sistema General de Participaciones, especialmente destinados a salud y educación.

-

Audiencias Públicas con fundamento en el Proyecto PNUD COL/03/025CO/010204 Gobierno de los Países Bajos, para “Combatir la corrupción en Colombia a partir

Las veedurías ciudadanas constituyen uno de los mecanismos más idóneos para el ejercicio democrático de representación, que permite a ciudadanos y organizaciones comunitarias ejercer vigilancia sobre el proceso de la gestión pública. Otro mecanismo de control social es la rendición de cuentas, también denominada accountability, es el deber legal y ético que tiene todo funcionario o persona de responder e informar sobre la administración, manejo y rendimientos del patrimonio público y los resultados en el cumplimiento del mandato que le ha sido conferido. Su fundamento jurídico es la Ley 222 de 1995 y los resultados básicos que se deben presentar a la ciudadanía son las ejecuciones de los programas de gobierno y las metas planteadas en los correspondientes planes de desarrollo.

El control fiscal ejercido por la Contraloría General de la República La Contraloría General de la República realiza cuatro labores misionales que son el control fiscal micro realizado 88 OCTUBRE - DICIEMBRE / 2009

11 Basado en informe de Gestión de la CGR. “Hacia la excelencia en la Gestión Fiscal, 2007-2008”. Imprenta Nacional, agosto de 2008 y el discurso del Contralor General de la República, Julio César Turbay Quintero, “La lucha contra la corrupción”, en la reunión del Congreso de diciembre 10 de 2008.


LUCHA CONTRA

-

Actividades de Participación Ciudadana, fomentando el control fiscal participativo mediante la articulación del control ciudadano y el control fiscal que compete a la CGR. Comprende actividades de formación, divulgación y conformación de comités de vigilancia ciudadana. Publicación de políticas públicas de Contratación por parte de las entidades vigiladas, para evitar el direccionamiento indebido de contratos.

-

Fortalecimiento del sistema de denuncia ciudadana mediante seguimiento en línea.

-

Descongestión de procesos de responsabilidad fiscal para evitar la prescripción.

-

Fortalecimiento de la Función de Advertencia, para reaccionar de manera inmediata frente a casos que puedan implicar graves riesgos al patrimonio público.

-

Creación de un grupo elite con funciones especiales de policía judicial, para fortalecer el valor probatorio de las pruebas en desarrollo del proceso de responsabilidad fiscal.

-

Fortalecimiento e implementación del sistema de control interno MECI.

-

Coordinación del control fiscal con entidades de control territorial me-

CORRUPCIÓN

diante el fortalecimiento del Sistema Nacional de Control Fiscal (Sinacof).

del fortalecimiento de la participación ciudadana y del capital social”. -

LA

-

Convenios interinstitucionales de información, cooperación y utilización de bases de datos para mejorar la investigación y sanción en los procesos de responsabilidad fiscal.

-

Reforma del Sistema de información para la Contratación Estatal (SICE), mediante mejoras al Catálogo Único de Bienes y Servicios (CUBS) y adecuación para su uso tanto en el SICE como en el SECOP.

-

Creación del Sistema Integrado de Información de Gestión Pública (SIIGEP), para consolidar resultados de evaluaciones de Control Interno, Riesgo Institucional, Dictamen, Hallazgos y Procesos Administrativos Sancionatorios.

-

Fortalecimiento de las Relaciones técnicas con el Congreso de la República, aportando no solamente los informes de ley - Auditoría al Balance,

2009 / OCTUBRE - DICIEMBRE 89


REVISTA POLÍTICA COLOMBIANA Informe Social, evaluación del Plan Nacional de Desarrollo e Informe del Medio Ambiente – sino resultados del seguimiento a los recursos del Sistema General de Participaciones y las Regalías; análisis de políticas públicas y respuestas a solicitudes y requerimientos del Congreso. -

-

Celebración del Convenio Tripartito con la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación para combatir prácticas corruptas. Otras actividades comprendieron la firma del Memorando de Entendimiento Técnico con la Banca Multilateral - Banco Mundial y BID; cooperación con la Organización Latinoamericana y del Caribe de entidades de fiscalización Superior (OLACEFS); participación en el Comité Andino de Lucha contra la Corrupción y en la XIII Conferencia Internacional Anticorrupción.

Las fallas en el servicio público en cifras de los órganos de control Contraloría General de la República Durante el período 2004-2008, se examinaron 640 cuentas de las cuales se han fenecido 409, que representan el 64% del total, mientras que las otras las restantes 231 (36%) no se han fenecido. En las auditorías practicadas se evidenciaron 55.507 hallazgos, de los cuales 90 OCTUBRE - DICIEMBRE / 2009

el 84% fueron incluidos en Planes de Mejoramiento; el 8% se trasladaron a investigaciones disciplinarias; el 4% a procesos con posible responsabilidad fiscal; el 3% se trasladaron por posible responsabilidad penal y el 1% restante se corrigió durante la auditoría. Los hallazgos tramitados ascendieron a $4,4 billones (Cuadro 1). A su vez, se expidieron 2.061 procesos sancionatorios por no rendición de la cuenta en la forma y oportunidad establecidas, incurrir en forma reiterada en errores y omisiones en presentación de cuentas, e incumplimiento en implantación de acciones correctivas de los planes de mejoramiento. El valor de las sanciones ascendió a $3.907 millones (Cuadro 2). Por su parte la Delegada de Participación Ciudadana tramitó un total de 9.503 denuncias, de las cuales 7.501, equivalentes al 79% obtuvieron respuesta de fondo (Cuadro 3). En cuanto a los procesos de responsabilidad fiscal adelantados por la Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva contra servidores públicos y particulares que administran bienes públicos, fueron 7.753 por cuantía de $3,9 billones. Con relación al total, los fallos con responsabilidad fiscal solamente fueron 1.335 (17%), por $0,6 billones (14%) (Cuadro 4).


2004 566 952 270 135 12.684 14607 2004 $176.132 $19.707 $ 474.233 $670.122

2006 440 135 676 213 289 124 141 60 10.042 6.069 11.588 6.601 2005 2006 $190.541 $46.958 $ 5.064 $325 $803.380 $769.377 $ 998.985 $ 816.661

2005

2007 218 51 181 32 5.728 6.210 2007 $236.803 $13.240 $129.848 $ 379.890

1438

357

2004

1491

609

2006

1.876

b) Denuncias Tramitadas con respuesta de fondo

2009 / OCTUBRE - DICIEMBRE 91

Fuente: Contraloría General de la República - cubo de información

81%

2.317

2004

a) Denuncias Tramitadas

INDICADORES PARTICIPACIÓN CIUDADANA (Candades)

90%

1.420

1.582

2005

88%

1.542

1.755

2006

74%

1.479

2.004

2007

1817

660

2007

64%

1.184

1.845

2008

1734

582

2008

918 2.789 527 190 12.077 16.501 2008 $ 323.301 $ 60.883 $1.204.673 $1.593.857

2008

79%

7.501

9.503

TOTAL

13.907

2.061

TOTALES

TOTAL 2.277 4.681 1.391 558 46.600 55.507 TOTAL $ 978.735 $99.219 $3.381.511 $4,459.515

LA

a) / b)

1 1 .428

513

2005

CUADRO 3. DENUNCIAS TRAMITADAS AÑOS 2004-2008

Fuente: Contraloría General de la República - cubo de información

Vr. de las sanciones Impuestas ( en millones $)

INDICADORES PROCESOS SANCIONATORIOS

Nº Total de Sanciones impuestas (Candad)

INDICADORES PROCESOS SANCIONATORIOS

CUADRO 2. PROCESOS SANCIONATORIOS INTERPUESTOS POR LA CGR AÑOS 2004-2008 (UNIDADES Y MILLONES $ CORRIENTES)

Fuente: Contraloría General de la República - cubo de información

HALLAZGOS TRAMITADOS (CANTIDADES) Hallazgos administravos trasladados con posible Responsabilidad Fiscal Hallazgos administravos trasladados a invesgación Disciplinaria Hallazgos administravos trasladados con posible responsabilidad Penal Hallazgos administravos corregidos durante la auditoría Hallazgos administravos incluidos en Plan de Mejoramiento TOTAL HALLAZGOS TRAMITADOS HALLAZGOS TRAMITADOS (valor en millones $) Vr. Hallazgos administ. trasladados con posible Responsabilidad Fiscal Vr. Hallazgos administravos corregidos durante la auditoría Hallazgos Administravos Incluidos en Plan de Mejoramiento VALOR TOTAL HALLAZGOS TRAMITADOS (millones $)

CUADRO 1. HALLAZGOS DE AUDITORÍA AÑOS 2004-2008 (UNIDADES Y MILLONES $ CORRIENTES)

LUCHA CONTRA CORRUPCIÓN


92 OCTUBRE - DICIEMBRE / 2009 1.592.066 1.923.348

Procesos en curso a 31 de diciembre (millones $) TOTAL VALORES

2.022.477 2.398.023

95 227 716 2.793 3.831 2006 22.961 19.585 333.005

2006

Fuente: Contraloría General de la República - cubo de información

Candad (Unidades) y Valor (millones $ corrientes) No. Total de responsables fiscales reportados en el bolen Cuana total de responsabilidades fiscales reportadas ( millones $)

800 $45.438

2004

908 $85.686

2005

47 218 735 2.322 3.322 2008 64.810 39.030 476.468

2008

1035 $90.879

2007

1.309.564 1.517.369 2.150.172 2.097.677

72 223 751 2.566 3.612 2007 51.046 318.190 471.372

2007

1202 $112.719

2006

CUADRO 5. BOLETÍN RESPONSABLES FISCALES AÑOS 2004-2008 (UNIDADES Y MILLONES $ CORRIENTES)

Fuente: Contraloría General de la República - cubo de información

112 231 729 2.669 3.791 2005 56.722 200.370 608. 722

113 386 726 2.492 3.417 2004 10.993 58.295 266.994 2.0 33.245 2.399.059

2005

2004

PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL (Unidades) Fallos Sin Responsabilidad Fiscal Fallos Con Responsabilidad Fiscal Procesos de Responsabilidad Fiscal archivados Procesos en curso a 31 de diciembre TOTAL PROCESOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL (millones $) Fallos Sin Responsabilidad Fiscal (millones $) Fallos Con Responsabilidad Fiscal (millones $) Procesos archivados durante la vigencia (millones $}

CUADRO 4. PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL AÑOS 2004-2008 (UNIDADES Y MILLONES $ CORRIENTES)

593 $52.963

2008

$1.51 7.369 $3.935.624

439 1.335 3,657 2.322 7.753 Totales $141. 723 $596.439 $1.680.093

Totales

REVISTA POLÍTICA COLOMBIANA


LUCHA CONTRA Del total de fallos expedidos con responsabilidad fiscal en total se trasladaron 467 procesos para cobro coactivo, por valor de $0,05 billones. Por último en el Boletín de Responsables Fiscales se redujo ostensiblemente en 2008 la cantidad de responsables y el monto de las responsabilidades fiscales, como se indica en el cuadro 5.

LA

CORRUPCIÓN

Procuraduría General de la Nación Esta entidad vigila el cumplimiento por parte de los servidores públicos de los deberes contemplados en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario), en cuanto a gestión, esmero, protección de los recursos, lealtad a la Constitución y a la Ley, decoro, respeto y acatamiento. Dicha norma es aplicable a

C UADRO 6. FALLOS DE PROCESOS DE 1ª. Y 2ª. INSTANCIAS SANCIONATORIOS, AÑOS 2004 A 2008 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN FALLOS DE 1a, Y 2a. INSTANCIAS SANCIONATORIOS PERIODO: Enero 1º de 2004 a Diciembre 31 de 2008

NOMBRE CAPITULO FALLOS SANCIONATORIOS CON INHABILIDAD Abuso de Autoridad Inmoralidad (corrupción) administrava Omisión o negligencia en el ejercicio de las funciones Total Implicados Subtotal fallos sancionatorios - INHABILIDAD

2004

2005

1

1

1 2

1 2

2006

2007

1 1 2 4

2 1 1 4 e

2008

Total

0

4 2 2 8 16

Código del trámíe:15 y 19 (1ra y 2da INSTANCIA), código Sanción: 417, 418, 470, 472 473 (INHABILIDAD CARGOS PÚBLICOS PERMANENTE, ESPECIAL, GENERAL, INTEMPORAL), periodo por la fecha de grabación de la decisión.

FALLOS SANCIONATORIOS CON SUSPENSIÓN Abuso de Autoridad Enriquecimiento ¡lícito Extralimitaron en el ejercicio de las funciones públicas Inmoralidad (corrupción) administrava Intervención en políca Irregularidades en contratación administrava Irregularidades en el manejo del presupuesto Mal manejo y uso indebido de bienes públicos Omisión o negligencia en el ejercicio de las funciones Violación a los Derechos Humanos Violación al régimen de inhabilidades e incompabilidades Subtotal fallos sancionatorios - SUSPENSIÓN

1 2

6

1

1 6

1 1

4 3

6

17 1

12

30

15

1 2 9

25 2 5 12 2

3 14

25

44

71

38

5 2 27 2 1 54 1 4 134

85 2 3 18 4 53 8 4 116 2 4 299

Código del trámite: 15 y 19 (1ra y 2da INSTANCIA), código Sanción: 310 (SUSPENSIÓN), periodo por la fecha de grabación de la decisión.

FALLOS SANCIONATORIOS CON DESTITUCIÓN Abuso de Autoridad Enriquecimiento ilícito Extralimitación en el ejercicio de las funciones públicas Ineficacia en la administración de juscia Inmoralidad (corrupción) administrava Intervención en políca Irregularidades en contratación administrava Irregularidades en el manejo del presupuesto Mal manejo y uso indebido de bienes públicos Omisión o negligencia en el ejercicio de las funciones Violación a los Derechos Humanos Violación al régimen de inhabilidades e incompabilidades Subtotal fallos sancionatorios - DESTITUCIÓN

2 2

5

6 3

12

7 3 1 1 5

12 3 5 64

32 8 4 1 195 4 26 19 2 30 7 16 344

198

659

3 2

38

3 1 1 0

46

6 1 2 1 1 4 3 7 34

144 3 6 9 1 11

18 9

3 192

Código del trámite: 15 y 19 (1ra y 2da INSTANCIA), código Sanción: 409 (ABSOLUCIÓN), 41 0 (DESTITUCIÓN) periodo por la fecha de grabación de la decisión.

TOTAL FALLOS SANCIONATORIOS

22

6

2

271

Fuente: Procuraduría General de la Nación - División Registro y Control (Informe generado e!1 9 de marzo de 2009) Nota: Datos provenientes de los sistemas GEDIS y SIM (en etapa de implementación), con base en información incorporada por las diferentes dependencias de la entidad, las cuales son responsables de la confiabilidad y precisión de los datos consignados.

2009 / OCTUBRE - DICIEMBRE 93


REVISTA POLÍTICA COLOMBIANA los particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales, presten servicios públicos o administren recursos del Estado, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado. En el artículo 43 se estipula el tipo de sanción según la falta sea gravísima, grave o leve. Con base en la información de la División de Registro y Control de la Procuraduría, se estableció que durante los años 2004-2008 hubo disminución importante del inventario y movimiento de procesos disciplinarios. El año 2004 inició con 40.195 procesos y en 2008 el inventario final era de 21.044. En total los ingresos reales de procesos (ingresos menos remisiones) alcanzaron la cifra de 165.019, mientras que los egresos fueron de 188.304 procesos (Gráfico 1).

Así mismo, durante este período los fallos sancionatorios ascendieron a 659. De estos fallos el 52% corresponde a sanción con destitución, el 45% a fallos con Suspensión de las funciones y el restante 2% a Sanción de Inhabilidad. En 2008 no se reportaron datos de fallos sancionatorios. También se destaca que durante los años 2007-2008 se han producido el 71% de los fallos. Las causales y cantidad de casos, se muestran en el cuadro 6.

Fiscalía General de la Nación La entidad adelanta las investigaciones por intermedio de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública. El Sistema tradicional de investigación (SIJUF) o Ley 600, ha sido reemplaza-

GRÁFICO 1. MOVIMIENTO INVENTARIO PROCESOS DISCIPLINARIOS AÑOS 2004 - 2008 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 2004

2005

Inventario Inicial

2006 Ingresos Reales

Egresos

2007

2008

Inventario Final

Fuente: Procuraduría General de la Nación - División de Registro y Control (informe mar. 19 .09).

94 OCTUBRE - DICIEMBRE / 2009


LUCHA CONTRA

LA

CORRUPCIÓN

CUADRO 7. PROCESOS PENALES POR DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, AÑOS 2004-2008 FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN INFORMACIÓN ESTADÍSTICA DE DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Casos Sistema Penal Oral Acusatorio -Ley Procesos Administración SI JUF _ Ley 600 TOTALES 906 de 2004 (años 2005-2008) (años 2004-2008) DELITO INGRESOS SALIDAS INGRESOS SALIDAS INGRESOS SALIDAS No. Parc. % No. Parc. % No. Casos Parc. % No. Parc.% No. Parc.% No. Parc.% Casos Casos Casos Casos Casos Omisión del agente retenedor o recaudador 4.127 15,2% 1.476 14,0% 15.330 24,7% 9.651 28,3% 19.457 21,3% 11.127 25,2% Peculado 2.336 3,6% 571 5,4% 14.388 23,2% 6.381 19,0% 16.724 18,3% 6.952 15,3% Prevaricato 4.339 16,0% 1.700 16,1% 9.664 15,6% 4.836 14,4% 14.003 15,7% 6.536 14,8% Abuso de autoridad y otras infracciones 6.019 22,2% 3.793 35,9% 5.203 8,4% 3.144 9,4% 1 1 .222 12,6% 6.942 15,7% Delitos contra los servidores públicos 3.386 12,5% 1.205 11,4% 5.508 8,9% 3.858 11,5% 8.894 10,0% 5.063 11,5% Celebración indebida de contratos 1.234 4,6% 265 2,5% 7.083 11,4% 3.166 9,4% 8.317 9,3% 3.431 7,8% Concusión 900 3,3% 235 2,2% 1.780 2,9% 792 2,4% 2.680 3,0% 1 .027 2,3% Otros delitos contra la Administración Pública 2.566 9,5% 805 7,6% 0 0,0% 0 0,0% 2.566 2,9% 805 1,8% Cohecho 954 3,5% 288 2,7% 1.352 2,2% 805 2,4% 2.306 2,6% 1.093 2,5% Usurpación y abuso de funciones públicas S53 3,2% 129 1,2% 583 0,9% 377 1,1% 1.436 1,6% 506 1,1% Enriquecimiento ilícito 264 1 ,0% 68 0,6% 484 0,8% 139 0,6% 748 0,8% 257 0,6% Ulización indebida de información 13 0,0% 9 0,1% 525 0,8% 244 0,7% 538 0,6% 253 0,6% Tráfico de influencias 77 0,3% 27 0,3% 163 0,3% 73 0,2% 240 0,3% 100 0,2% TOTALES 27,068 100% 10,576 100,0% 62,063 100% 33,516 100,0% 89,131 100,0% 44092 100,0% Fuente: Fiscalía General de la Nación - Información estadísticas Delitos contra la Administración Pública

do paulatinamente por el Sistema Penal Acusatorio, o Ley 906 de 2004 establecido a partir de 2005. De acuerdo con la información estadística, durante los años 2004 a 2008 se iniciaron 89.131 procesos penales, de los cuales el 70% corresponde a Ley 600 y el 30% restante a Ley 906 de 2004. Del total de procesos iniciados 44.092 (49%), han sido archivados por preclusión, ejecutoria de inhibitoria, o han sido remitidos a otras instancias como la justicia penal militar (Cuadro 7). Según se puede observar, los delitos que han ocasionado mayor cantidad de apertura de investigaciones penales han sido en su orden: omisión del agente retenedor o recaudador (21,8%), peculado (18,8%), prevaricato (5,7%), abuso de autoridad y otras infracciones (12,6%), delitos contra los servidores públicos (10%) y celebración indebida de contratos (9,3%). A su vez son los

procesos con mayor magnitud de preclusiones, autos inhibitorios o traslados, destacándose que el 76% de salidas son de procesos ley 600 o tradicional y sólo el 24% del sistema oral acusatorio. Conclusiones El Estado colombiano, al igual que la mayoría de países del mundo es víctima del flagelo de la corrupción en el sector privado y público, con especial énfasis en el segundo, dadas las diversas modalidades de captura del Estado, que cada vez aplican mecanismos más sofisticados. A pesar de que el país cuenta con una variedad de normas e instrumentos que en teoría permitirían un mejor control de la denominada “cosa pública”, está probado que la deficiencia no es de tipo normativo sino de actitudes de las personas, especialmente quienes tienen la potestad de gobernar o tomar parte 2009 / OCTUBRE - DICIEMBRE 95


REVISTA POLÍTICA COLOMBIANA en las decisiones de aplicación de los recursos públicos en las diferentes actividades de la agenda gubernamental. La realidad ha sido que estas prácticas se han seguido expandiendo vertiginosamente en toda la actividad pública, generando un círculo vicioso de menor desarrollo, disminución de calidad de vida, exclusión social, violencia e inseguridad ciudadana. En consecuencia cada vez son más las personas que ocupando cargos del servicio público, especialmente los de mayor nivel, están en búsqueda del beneficio particular antes que de cumplir su deber de servicio a la comunidad. Ello no obsta para que se promueva contar con instituciones de control más sólidas, una reglamentación más estricta y una mayor participación de la ciudadanía para verificar la utilización del presupuesto, especialmente el de inversión social, todo ello con el fin de garantizar niveles más bajos de corrupción En la lucha contra la corrupción participan diversas instancias a nivel nacional e internacional; se aplican códigos de Buen Gobierno, normas de ética y transparencia, se cuenta con un programa nacional de lucha contra la corrupción. Pero es indispensable que todos los organismos y las actividades encaminadas a este fin, estén sincronizados, y existan esfuerzos de cooperación mancomunados y de manera continua. Para solucionar el problema de la corrupción y falta de ética de lo público en el sector público, existen varias alterna96 OCTUBRE - DICIEMBRE / 2009

tivas. La primordial es que en los organismos de la administración pública se asuman medidas contundentes contra interferencias políticas; y que sean evaluados de acuerdo con su desempeño financiero y la obtención de esas metas y objetivos bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía. La aplicación de buenas prácticas de Gobierno Corporativo, que es un tema en boga, debe analizarse desde el punto de vista del retorno por la reducción del riesgo que conllevan los controles internos deficientes. La participación de la ciudadanía para ejercer el control social, es indispensable en su papel de veedores o fiscalizadores de los procesos de gestión pública, ya que al actuar conjuntamente con otros medios de difusión e investigación facilitan la labor que deben cumplir los órganos de control y del sistema judicial para combatir los delitos contra la administración pública. Ello no obsta para que se promueva contar con instituciones de control más sólidas, una reglamentación más estricta, para verificar la utilización del presupuesto, especialmente de inversión social, para corregir el círculo vicioso de menor desarrollo, disminución de calidad de vida, exclusión social, violencia e inseguridad ciudadana. Los autores agradecen la colaboración de la abogada Betsabé López Pacheco, profesional de la Delegada para Defensa y Justicia de la CGR, para la obtención de información de investigaciones adelantadas en la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación.


LUCHA CONTRA También se requiere el reforzamiento del sistema judicial, con el fin de que se puedan hacer efectivas las penas impuestas contra los servidores públicos y los particulares que actúen en la comisión de delitos contra la administración pública; aumentar las causales de destitución de los funcionarios públicos, conforme con los nuevos delitos contra la administración y llevar un control más estricto de los bienes y rentas de los servidores públicos. Bibliografía

LA

CORRUPCIÓN

ción cooptada del Estado: Más allá de la concepción tradicional de captura económica del Estado. Dirección Académica Luis Jorge Garay Salamanca. Recuperado el 1º. de septiembre de 2009. En: http:// www.transparenciacolombia.org.co/Portals/0/Captura de Estad.pdf Transparencia Internacional, Informe de Fuentes de Soborno (IFS), 2008. En: transparencia.org.es/indice de fuentes de soborno Transparencia Internacional. Informe de Transparencia Internacional presentado en Berlín el 23 de septiembre de 2008 por Jesús Lizcano, Presidente de Transparencia Internacional-España. En: http:// www.transparencia.org.es/ Transparency Internacional. The Global Coalition Against Corruption. Barómetro Global de la Corrupción, 2009 Vicepresidencia de la República. “La captura del Estado”: Un reto en la lucha anticorrupción. Bogotá, Noviembre 20 de 2003. En: http://www.vicepresidencia.gov.co/prensa/discursos/2003/031120.asp

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