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ADMINI5TRACION PUBLICA


Título de la obra en inglés: PUBLIC ADMINISTRATlüN Policy-rnakínq in Government Agencies

Publicado por Markham Publishing Company, Chicago Copyright

©

1970 by Markham Publishing Company

Derechos Reservados

Traducción de Agustín Contín

Copyright

©

1971,

Impreso en México Printed in M exico

por Editores Asociados, S. de R. L., Angel Urraza 1322, México 12, D. F.


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A mi madre Beatrice Mines Sharkansky


CONTENIDO

PREFACIO

1

RECONOCIMIENTOS

7

1

I NTRODUCCION

NUESTRO ENFOQUE DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Medio ambiente e insumos Proceso de conversión Servicios Retroalimentación LA ESTRUCTURA DE SISTEMAS LOS LIMITES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS LA ORGANlZACION DE ESTE LIBRO 2

COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

ANALISIS COMPARATIVO DE SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN LOS ESTADOS UNIDOS ANALISIS COMPARATIVO POR ENCIMA DE LAS FRONTERAS NACIONALES SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN PAISES MENOS DESARROLLADOS Autocráticas-tradicionales La élite burocrática Competitivas y poliárquicas Movilización del partido dominante RESUMEN

11

13

19 21 23

24 25 30 32 36

42

XI


Primera Parte

3

4

PROCESO DE CONVERSION DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

44

DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

44

MODELO RACIONAL DE TOMA DE DECISIONES Y SUS DESVENTAJAS La multitud de problemas, metas y compromisos normativos Límites que pesan sobre la información Necesidades, compromisos, inhibiciones e incapacidades de los administradores Dificultades estructurales dentro de las unidades administrativas y que involucran sus relaciones con los legisladores y el jefe del ejecutivo Mala conducta de administradores LA TOMA DE DECISIONES EN LAS UNIDADES ADMINISTRA.TIVAS: COMPROMISOS CON EL MODELO RACIONAL Satisfacción de la multitud de problemas, metas y normas Satisfacción de los límites de información Satisfacción de las necesidades, los compromisos, las inhibiciones y las incapacidades de los administradores Satisfacción de los problemas estructurales USO DE REGLAS EN LA TOMA DE DECISIONES Dependencia de las tensiones Ajuste mutuo Rutinas Oportunidades de innovación de las decisiones de los administradores: desviaciones de las rutinas ESFUERZOS RECIONALES PARA REFORMAR LA TOMA DE DECISIONES: EL CASO DE LOS PRESUPUESTOS HESUMEN

82

ORGANIZACION ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL ADMINISTRATIVO: LAS ESTRUCTURAS Y SUS RAleES INTELECTUALES

85

LA ORGA1~IZACION ADMINISTRATIVA COMO CONTROVERSIA POLITICA RATCES INTELEC'TUALES DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA Responsabilidad politica Separación de poderes: Controles y balances Pericia profesional Administración jerárquica ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN EL GOBIERNO NACIONAL XII

48

58

65

79

85

88

97


5

Departamentos del gabinete y oficinas independientes Comisiones reguladoras "independientes". Empresas gubernamentales Empresas que reciben ayuda federal Contratistas del gobierno Híbridos administrativ~s UNIDADES DE CONTROL ADMINISTRATIVO EN EL GOBIERNO NACIONAL Unidades ejecutivas para el control administrativo Mecanismos del Congreso para el control administrativo Mecanismos judiciales para el control administrativo La Comisión de Servicios Públicos ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS GOBIERNOS ESTATALES Y SUS MECANISMOS DE CONTROL ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y SUS MECANISMOS DE CONTROL CRECIMIENTO DE LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS EN EL SIGLO VEINTE RESUMEN

126 133

PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

135

111

119

123

RECLUTAMIENTO, SELECCION y ADIESTRAMIENTO DE FORMULADORES DE NORMAS PARA DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL "NO POLITICO" EN LA ADMINISTRACION NACIONAL CONTRATACION COLECTIVA EN EL SERVICIO PUBLICO: CONFRONTACIONES CON LA ADMINISTRACION DE PERSONAL PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL PARA LOS DESIGNADOS POLITICAMENTE EN LA ADMINISTRACION NACIONAL Il\!1PORTANCIA DE LOS RASGOS PERSONALES DE LOS LAS ORGANIZACIONES ADMINISTRADORES EN ADMINISTRATIVAS ¿QUIENES SON ADMINISTRADORES PUBLICOS? CARRERA Y EXITOS EN LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS EMPLEO EN EL GOBIERNO DE LOS SOCIALMENTE EN DESVENTAJA Los negros en el gobierno Las mujeres en el gobierno VALORES, ASPIRACIONES Y PERSONAUDADES EN LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

164

R~~

1~

]36 138 142 145 148 150

153 156

XIII


Segunda Parte

171

INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

6

173

CONDICION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

EVALUACIONES DE LAS DEPENDENCV\S ADMINISTRATIVAS EN LA LITERATURA POLITICA DEL PASADO OPINIONES CONTEMPORANEAS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA OPINIONES DE LOS CIUDADANOS SOBRE LA ADMINISTRACION PUBLICA CULTURAS POLITICAS y ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS EN ESTADOS Y REGIONES RESUMEN 7

DEMANDAS CIUDADANAS TRATIVAS

Y DEPENDENCIAS

EJECUTIVOS,

LEGISLADORES

182 l88 191 193

Y

ADMINISTRADORES

DEBILIDAD LEGISLATIVA EN LAS RELACIONES CON DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS FUENTES DE PODER LEGISLATIVO EN LAS RELACIONES CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

XIV

178

ADMINIS-

LOS CIUDADANOS INDIVIDUALES COMO PROVEEDORES DE INSUMOS PARA LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS LOS MEDIOS DE COMUNICACION SOCIAL COMO INTERMEDIARIOS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES LAS ENCUESTAS DE LA OPINION PUBLICA COMO INTERMEDIARIAS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES LAS ELECCIONES COMO INTERMEDIARIAS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES LOS GRUPOS DE INTERESES COMO INTERMEDIARIOS ENTRE LOS CIUDADA.l\JOS y LOS ADMINISTRADORES Búsqueda de aliados en los grupos de intereses por parte de los administradores Grupos de intereses del gobierno Limitaciones sobre la influencia de los grupos de intereses LOS PARTIDOS POUTICOS COMO INTERMEDIARIOS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES La "maquinaria" como arquetipo del gobierno de partido LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATVAS COMO RECOLECTORAS DE INFORMACION RESUMEN 8

174

1~

196 199 200 202

211 216 219 222 223 225


DEBILIDAD DEL EJECUTIVO EN LAS RELACIONES CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS FUENTES DE PODER EJECUTIVO EN LAS RELACIONES CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS VARIACIONES EN LAS RELACIONES ENTRE LAS RAMAS EJECUTIVA Y LEGISLATIVA Y LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS Influencia de partidos en las relaciones administrativaslegislativas-ejecutivas Cambio en la condición de los administradores Cambios en la dirección de las dependencias administrativas Análisis de costo y beneficios de la "supervisión" legislativa Los poderes formales de las ramas legislativa y ejecutiva RELACIONES PRESUPUESTARIAS ENTRE LEGISLADORES, EJECUTIVOS Y ADMINISTRADORES Cronología presupuestaria Formulación del ejecutivo Acción del Congreso Aplicación del presupuesto Naturaleza de las decisiones presupuestarias en las ramas ejecutiva y legislativa RESUMEN

228 231 232

238

257

Tercera Parte PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

9

RELACIONES INT8RGUBERNAMENTALES

SIGNIFICADO DEL FEDERALISMO PARA LOS ADMINISTRADORES TIPOS DE RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: ENTRE LOS NIVELES FEDERAL, ESTATAL Y LOCAL Asignaciones federales de ayuda Otras ayudas federales a los Estados y las localidades AYUDAS ESTATALES A GOBIERNOS LOCALES RELACIONES "HORIZONTALES" INTERLOCALES E INTERESTATALES Estímulos para las relaciones horizontales intergubernamentales Instrumentos de relaciones horizontales Similitudes regionales en las normas públicas LAS REALIDADES MIXTAS DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES RESUMEN

259 261 262 265 278 284

298 306

xv


10

VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS

LOS ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS Y LOS SERVICIOS PUBLICaS LA INFORMACION COMO SERVICIO SERVICIOS PARA OTRAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS ¿Qué gobiernos reciben ayudas íntergubernamentales importantes? ¿Cómo afectan a las normas de los beneficiarios .las ayudas intergubernamentales? Controversias políticas como servicios de las ayudas intergubernamentales Las actitudes como servicios: opiniones de los beneficiarios sobre las ayudas intergubernamentales EFECTOS DE LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS SOBRE PROBLEMAS SOCIALES Y ECONOMICOS RESUMEN INDICE ALFABETICO DE MATERIAS

XVI

308

309 311 314

324 327 328


PREFACIO

Dentro de la profesión académica, es común que los escritores indiquen en qué se diferencia su modo de abordar el tema de los métodos de exposición utilizados por otros. En este caso, es especialmente apropiada esa declaración. Este libro se diferencia de otros textos del campo de la administración pública, en que hace hincapié en los procesos políticos internos y los que rodean a las dependencias administrativas, en lugar de recalcar las técnicas administrativas que debe dominar un administrador incipiente. Se escribió para los estudiantes que tratan de comprender las operaciones de la admínístración pública, dentro de su medio ambiente político. La administración pública misma se presta a diversos métodos de enfoque. A veces se enseña en los departamentos de ciencias políticas de los colegios de artes liberales, y podemos suponer que esos cursos se enfocan sobre las actividades de las unidades administrativas en relación con otras actividades del proceso politico más amplio; el resultado final tiene más pro~ babilídades de ser una comprensión que un adiestramiento en las técnicas de administración.. En otros lugares, la administración pública se encuentra separada de las ciencias políticas y se ofrece a los estudiantes como preparación profesional. Asimismo, se encuentra subordinada a programas que brindan instrucción en el campo general de la "administración". Un estudiante de la American University de Beirut reveló su confusión respecto a la administración pública, en términos no muy diferentes de los empleados por los norteamericanos mismos: Me siento confundido con respecto a la administración públíca ... La Escuela Superior de Estados Unidos en la que solicité mi ingreso. imparte la administración pública junto con la de negocios, y cuando el Coronel Urwick éstuvo aquí, dijo que el principal estudio es el de la administración; sin embargo, cuando estuvo el profesor Pollock, dijo que la administración pública es una parte de las ciencias políticas. El decano Reining nos dijo que tenía una escuela separada de administración pública; pero el decano Stone unió la


2

PREFACIO

administración pública con la internacional. ¿Cómo puedo conciliar todo esto? (1). La administración pública tiene clientela tanto de las "artes liberales" como "profesionales", y los libros de texto de esta disciplina se escriben 10 mismo para los colegios de artes liberales que para las escuelas profesionales de una universidad. No sólo la diferencia de perspectiva entre un departamento de artes líberales y una escuela profesional provoca disputas sobre administración pública, sino que esta disciplina se caracteriza por las discusiones que surgen también entre los miembros del cuerpo docente de una misma organización. En muchos departamentos de ciencias políticas, que se consideran sólidamente implantados en la tradición liberal, los cursos de administración públíca-pueden impartirse desde el punto de vista liberal o desde el profesional. Los estudiantes que aspiran a una carrera en el gobierno se ven apremiados a seguir esos cursos; los instructores pueden tener cierta experiencia administrativa, y los textos proporcionan. a menudo, informes útiles para un administrador público. Un libro popular de introducción incluye capítulos sobre la dirección, la toma de decisiones, la contratación del personal, los métodos de examen, la evaluación y la promoción, las relaciones de empleados, el efecto de la tecnología de las computadoras sobre la administración pública, la preparación, la autorización y la aplicación del presupuesto, y la revisión judicial de las decisiones administrativas. Después de ese curso de introducción en admínístración pública, un graduando puede tomar cursos adicionales de "administración de finanzas públicas" y "administración de personal público". Entre los especialistas en ciencias políticas, los expertos en administración pública se separan no sólo por sus intereses en la instrucción propia de la administración, sino también porque su preparación es "tradicional", "ínstitucíonal" o "no científica"; no obstante, los administradores prácticos consíderan con frecuencia a los instructores de administración pública como demasiado "académicos", "teórícos?o o "poco prácticos", El director de la Public Administration Review ha descrito al "especialista en administración pública" como un hombre con , , , una pesíción ambivalente y, a menudo, incómoda: es un especialista práctico entre los académicos y un académico entre los administradores públicos .. , Para los especialistas en ciencias políticas orientados hacia los valores y las actividades que se designan como. .. "de comporta(1) Keith M. Anderson, Emerging S ynthesis in American Public Administration (New York: Asia Publishing House, 1966). Citado por Dwight Waldo, "Public Admínístratíon" [ournel ot Politics, 30 (Mayo, 1969), 443-79.


PREFACIO

3

miento", el especialista en administración pública no ha progresado hasta los límites de la disciplina: tiene una preocupación anticuada por las instituciones y los programas; es excesivamente celoso de las normas y las prescripciones y, cuando mucho, es un tecnólogo, más que un científico ... Se le considera como más o menos críentado hacia un mundo externo de asuntos del gobierno, más que hacia las materias académicas y disciplinarias, en sentido estricto, y como alguien que se preocupa de manera primordial, o quizá exclusiva, de preparar a los estudiantes para conseguir y conservar "empleos en el gobierno" (2). Otro conflicto se establece entre quienes estudian administración pública como entidad distinta y quienes consideran que el tema adecuado de investígación es la administración por sí misma. Quienes tienen mayor amplitud de ideas, ven a la administración como un proceso genérico, que puede dividirse en "pública", "privada", "de negocios", "educativa", "militar" o de otros tipos; sin embargo, se pretende que cada fracción tiene menos características distintivas que el proceso general del que forman parte todas ellas. Desde ese punto de vista, el estudio de la administración pública representa una dístracción. Para comprender o practicar la administración de cualquier tipo, es preciso dedicarse al examen de la administración en varias de sus formas. Actualmente, en lugar de una teoría válida universalmente de [administración], hay una variedad cada vez mayor de teorías parciales: de administración de negocios, pública, de hospitales, de educación y de otros tipos ... Las ciencias administrativas están estableciendo una identidad y ganando ímpetu. Creemos firmemente que se está preparando una ciencia rigurosa de la administración, que pueda justificar sucesos en tiempos y lugares particulares, y el contenido ético y normativo de esos sucesos, sin incorporar en sí misma las condiciones partículares y los valores de tales hechos. La teoría necesaria debe tomar en consideración esos factores, como variables. Las variables deben ser suficientemente amplias para incluir las condiciones y las círcunstancias éticas que pueden hallarse en todos los campos de la administración y en todos los contextos culturales (3).

(2) (3) Thompson, Pitt.sburgh

Waldo, ibtd. Peter B. Harnmond, et el., "On the Study of Administration", en James D. et al., eds., Comperetioe Studies in Administfation (Pittsburgh: University of Press, 1959), pp. 3-1.


-1

PREFACIO

En este libro no se resuelven las cuestiones relativas a la naturaleza genérica de la administración o a las características distintivas de la adminístración pública. Tiene sus raíces principales en las ciencias políticas y trata de reunir los informes sobre administración que son más importantes para la comprensión del proceso político más amplio. Desde luego, gran parte de esa información se refiere a la administración pública. Incluye información sobre la consideración del público hacia las burocracias del gobierno; sobre las características personales de los administradores públicos; sobre las interacciones entre los administradores públicos y los partidos políticos, los grupos de interesados y las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno; y sobre los interacciones entre los administradores públicos y los funcionarios del gobierno de diferentes unidades del sistema federal. A veces, tomamos en consideración ciertos informes sobre el comportamiento de los administradors, en contextos no gubernamentales. Por ejemplo, al ocuparnos de la toma de decisiones dentro de organizaciones administrativas, resulta evidente que ciertas características de esa función prevalecen tanto en las administraciones públicas como en las organizaciones administrativas privadas de cierta mag~ nitud. Asimismo, encontramos ciertas similitudes sorprendentes en los antecedentes sociales de los administradores de alto nivel, tanto en las dependencias del gobierno como en las grandes empresas comerciales. Sin embargo, en su mayor parte, el enfoque reposa en los atributos y las actividades de los administradores públicos. Se hace hincapié en la contribución de la adminístración pública al establecimiento de normas públicas. Aunque hay ciertas características de la administración que se revelan comunes al campo público y al privado, resulta secundario, para nuestros fines, todo análisis de sus puntos de coincidencia y de sus diferencias. La estructura de sistemas deberá aclarar las funciones normativas de la administración pública y poner de relieve la importancia de la administración para otras características de la política. Este libro trata de los diversos rasgos que parecen capaces de afectar al establecimiento de normas en las unidades administrativas y -hasta donde lo permite la literatura existente- describe las interacciones entre esas características y la influencia que tiene cada una de ellas sobre las funciones normativas del administrador. Entre las prequntas a las que intentamos dar respuesta en este libro, se encuentran algunas de las interrogantes clásicas de las ciencias políticas, enunciadas de nuevo con el fin de que sean pertinentes y compatibles con un estudio de la admínistración pública:

* *

¿Quién obtiene qué, cuándo y cómo de las decisiones tomadas por las unidades administrativas? ¿Qué participación tienen los administradores en el esteblecimiento de normas, en comparación con la de los legisladores


5

PREFACIO

elegidos, los ejecutivos superiores y los miembros del cuerpo judicial? ~

¿Hasta qué punto y cómo influyen los administradores en los beneficios que obtienen los ciudadanos de los gobternos?

~

¿Cómo influyen los administradores en los constreñimicntos que pesan sobre el comportamiento de los ciudadanos y que proceden de las dependencias del gobierno?

La composición de este libro realza su empleo de la estructura de sistemas. Después de dos capítulos de introducción, en los que se explican los conceptos de sistemas y se describen los méritos del establecimiento de comparaciones en el campo de la administración pública, un grupo de tres capítulos trata del proceso de conoersion del sistema administrativo, que transforma los insumas de un sistema en sus productos o servicios. En esos capítulos se examina el proceso de toma de decisiones en las dependencias administrativas, las estructuras de estas últimas y sus lazos formales con otras ramas del gobierno, así como el personal que opera en ellas. A continuación, un grupo de tres capítulos se ocupa de diversas fuentes de insumas para las unidades administrativas; la cultura política y sus predisposiciones para la administración pública; las demandas de los ciudadanos, y las exigencias y los recursos que emanan de las ramas ejecutiva y legislativa del propio gobierno de un administrador. Finalmente, se dedican dos capítulos al examen de los servicios que rinden las unidades administrativas para otros gobiernos y otros participantes activos, dentro de sus medios ambientes. Aunque este libro se aleja del modelo típico de los textos de administración pública, la separación es más una cuestión de formato y enfoque que una revolución profunda en el contenido. Muchos de los puntos analizados en esta obra pueden hallarse en otros textos de administración pública: sin embargo, la organización de este libro coloca esos temas en un contexto diferente. En lugar de presentarlos como instrumentos para la administración pública, se consideran como componentes del sistema administrativo. Por ejemplo, ea lugar de dedicar un capítulo a la "administración de personal", en este libro se toman en consideración ciertos puntos relativos al personal en el Capítulo 5, que trata de la selección de administradores de nivel normativo y sus características socioeconómícas, sus capacidades y sus valores; y se analizan varios otros temas adicionales en el Capítulo 6, que trata del concepto que tiene el público del servicio administrativo. Puesto que hacemos hincapié en el establecimiento de normas, omitimos muchos conceptos de administración de personal, relativos a la selección y el adiestramiento de empleados de niveles mediano y bajo.


6

PREFACIÓ

Otro ejemplo de esta perspectiva diferente es que no hay un grupo separado de capítulos sobre presupuestos, como tales: pero en el Capítulo 8 -que trata de las relaciones entre administradores, legisladores y el ejecutivo en jefe- se describen los procesos presupuestarios en los gobiernos federal, estatales y locales. A un especialista en ciencias políticas, los presupuestos le parecen menos importantes por sí mismos que como ejemplos de las interaccíones normativas entre los administradores y otras ramas del gobierno. Los procesos presupuestarios proporcionan los mejores ejemplos de relaciones intragubernamentales que tienen lugar de manera regular. En el Capítulo 8 nos ocupamos menos de la descripción de los papeleos y los plazos que deben satisfacer los funcionarios encargados de los presupuestos, que del análisis de las decisiones tomadas y de los tipos de influencias que les dan forma. En el Capítulo 3 se analizan también los presupuestos, en relación con la toma de decisiones, yesos conceptos se utilizan para ilustrar varios aspectos gene~ rales del comportamiento normativo en las dependencias administrativas.


AGRADECIMIENTOS

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Son muchas las personas que han contribuido a la preparación de este libro. Cientos de estudiantes, en mis cursos de administración pública y durante un período de cinco años, ayudaron con sus comentarios, explícitos e implícitos, al bosquejo y el contenido de este libro, a medida que los conceptos se fueron presentando en las clases y las conferencias. Durante ese mismo lapso varias organizaciones me proporcionaron fondos para efectuar investigaciones: la Universidad BaH State, el Consejo de Investigaciones en Ciencias Sociales. el Centro de Computadoras de la Universidad Estatal de Florida. la Oficina de Investigaciones Generales de la Universidad de Georgia, la Escuela de Graduados y el Centro para el Estudio de las Normas y la Administración Pública, ambos de la Universidad de Wisconsin. Los resultados primarios de esas investigaciones se publican en otros textos; pero este libro refleja el efecto de tales experiencias en mis conceptos sobre administración pública y el proceso político en que ésta se desenvuelve. Las primeras copias del manuscrito fueron revisadas por Chalmers Brumbaugh. Marvin Druker, Barry Gaberman, Richard Hartwig, Michael Kagay, Martin Landau, Clara Penníman, Wallace Sayre, Frank Sherwood, Donald Van Meter, Aaron Wíldavsky, Dei! Wright y Dean Yarwood. Las Sras, Beverly Shaver y Deanrra Gervasi mecanografiaron el manuscrito. En casa, Eríca. Stefan y mi esposa, Ina, aceptaron los problemas domésticos producidos por otro de los libros de Papá. El libro se 10 dedico a mi madre que, en el pasado, administró una pequeña organización que fue muy importante en mi vida.

I. S. Madison, Wísconsín. Julio de 1969.


Admínístracíón Públíca


1

lNTRODUCClON

Los administradores públicos y las características que influyen en sus actividades son temas vitales para los especialistas en ciencias políticas y otros estudiantes interesados en los asuntos públicos. La gran amplitud de las responsabilidades de los administradores es un indicio claro de la importancia que tiene la administración pública. En los Estados Unidos. durante 1966~67. contribuyeron a erogar 259,000 míllones de dólares, o sea, el 33 por ciento del Producto Nacional Bruto, que es un indicador, usado comúnmente, de nuestros recursos nacionales totales. En el curso de 1968, más de 12 millones de civiles trabajaron para las dependencias públicas, además de los 3.5 millones de ciudadanos que eran miembros de las fuerzas armadas. La potencia física de los militares es un tipo de recurso de poder cuyo uso se ve afectado por los administradores públicos. Hay también otros poderes a los que dan forma los admínístradores que planean y aplican programas para la creación de escuelas y uníversidades públicas, asignan fondos para investigaciones a proyectos de medicina y de ciencias naturales y sociales, negocian con los terratenientes con respecto al precio que debe pagarse por el derecho de paso de una carretera, establecen normas de sanidad y seguridad para los alimentos. los medicamentos, los cosméticos, los automóviles y los aviones. y ponen a prueba artículos individuales para asegurarse de que se someten a esas normas. Las dependencias que regulan la economía rigen nuestras vidas y fortunas. Muchos de nosotros (el 20 por ciento de la fuerza laboral) estamos empleados en dependencias del gobierno. de modo que nuestros salarios. beneficios marginales y órdenes de trabajo se encuentran sujetos a las decísiones de los administradores. Todos vivimos en un "estado administrativo" y muchas de nuestras privaciones y nuestras ventajas proceden de las dependencias administrativas; sin embargo, no tenemos por que preocupamos


12 por esa situación, ya que hay como finalidad la protección de danos individuales. Muchos de motivo de burla, tienen como fin administradores.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

procedimientos administrativos que tienen los derechos y los intereses de los cíudalos "papeleos" que, con frecuencia, son la guía y el control de las decisiones de los

No es factible describir las actividades de un administrador público "típico". Algunos de ellos se ocupan de tareas rutinarias que han sido detalladas por medio de acciones de la rama legislativa. En esa categoría se encuentra el investigador de casos del departamento de beneficencia de un condado, que decide qué beneficios deben corresponder a un solicitante, de acuerdo con las disposiciones de un programa de beneficencia del gobierno. Otros administradores se ocupan de operaciones de rutina. El superior de los investigadores de casos asigna las misiones de trabajo, se ocupa de la distribución de los períodos de vacaciones y del mantenimiento de su oficina local y, además, trata con los clientes no satisfechos con las decísíones tomadas por sus subordinados. Hay todavía otros que se encargan del trabajo más innovador del gobierno. Contribuyen al avance de los límites del progreso social por medio de la formulación de proposiciones y procurando ganar partidarios para estas últimas entre los miembros de la le~ gislatura federal y las estatales. Además, los administradores deben aplicar programas innovadores. El modo en que un administrador use su discreción puede significar el éxito o el fracaso para un proyecto que involucre a muchos ciudadanos. Un representante sobre el terreno de la Oficina de Educación de los Estados Unidos que negocie con los sistemas escolares sobre la desegregación racial, es vital para el éxito de su programa, ya que las escuelas no aplican por sí mismas la deseqreqacíón, ni acatan simplemente las órdenes de los tribunales. Además de ser personalmente fieles a los principios de igualdad de oportunidades, los administradores federales deben mostrarse muy sensibles hacia los constreñimientos que pesan sobre las juntas escolares locales. Puede resultar necesario que un administrador equilibre intereses agudamente en conflicto, con el fin de ayudar a los funcionarios locales a hacerle una concesión "al gobierno de Washington", sin perder su apoyo político local. El calificativo de "administrador público" se usa de diversas formas; en algunos contextos, designa a todos los empleados del gobierno, con excepción de los de las ramas legislativa y judicial y del jefe elegido del ejecutivo. Esa designación incluye tanto a los empleados de los archivos como a los barrenderos, así como también a las personas que ocupan puestos elevados o de nivel medio en los departamentos del gobierno. En otros contextos, ese término se reserva para los empleados de alta categoría de los departamentos o las dependencias del gobierno; o sea, para designar al personal que toma las decisiones no rutinarias y que establece las normas,


INTRODUCO¡ÓN

13

directrices o políticas que deben respetar sus subordinados. Vamos a ocuparnos, sobre todo, de este último significado del calificativo de admínístradores públicos, ya que la mayor parte de nuestras exposiciones se refieren a los funcionarios que toman decisiones importantes, dentro de las unidades administrativas y que interactúan con funcionarios de otras ramas del go~ bíerno: sin embargo, a veces, ampliaremos nuestro enfoque y proporcionaremos ciertos informes sobre el grupo más extenso de los empleados administrativos.

NUESTRO ENFOQUE DE ADMINISTRACION PUBLICA. Este libro está destinado al primer curso de estudios de administración pública, y sus metas son, a la vez, más y menos ambiciosas que las de otros muchos textos de introducción. Su principal objetivo es lograr que el estudio de la administración pública sea importante e interesante para los alumnos de ciencias políticas. Como resultado de ello, el libro se ocupa sólo en forma mínima de muchos temas que se incluyen en otros textos de administración pública, y se concentra en los componentes que parecen más importantes para el proceso político y que han recibido mayor atención por parte de los especialistas en ciencias políticas. Uno de los factores que ligan a gran parte del material de administración pública con otros campos de las ciencias políticas es su interés común por la política pública. El significado de la palabra "política" es ambiguo y puede referirse a una proposición. un programa en curso, los fines de un programa o el efecto de este último sobre los problemas sociales que son sus objetivos inmediatos. El término se usa en frases de significado tan amplio como "la política exterior de los Estados Unidos" o "la política interna de Richard Níxon": sin embargo, en forma más precisa, se emplea para denotar aspectos limitados de actividades complejas: "la política de concesiones por la escasez de petróleo, por la que aboga el Departamento del Tesoro" o "la política (o las normas) seguida por una universidad para responder a las demandas de los estudiantes". Una definición de política que se a justa a muchos de los usos que de esa palabra hacen los especialistas en ciencias políticas es: las actividades importantes del gobierno. Una actividad es "importante" si tiene relación con grandes cantidades de recursos o si es significativa para los intereses de muchas personas: sin embargo. sería erróneo hacer en este punto una definición precisa de política. A lo largo del libro, utilizaremos varias de las connotaciones mencionadas: pero el contexto en el que se usa indicará en cada caso el significado subentendido. El proceso político incluye la formulación. la aprobación y la aplicación de programas del gobiemo; une a los administradores públicos C()l1 otros


ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

muchos participantes activos que tienen intereses creados en la política y que pueden ser funcionarios de otras ramas del gobierno, ciudadanos privados, grupos de intereses, partidos políticos y, a veces, portavoces de go~ bíernos extranjeros. Asimismo, dentro del proceso político se incluyen las ideas, los recursos, los estímulos y los constreñimientos que influyen en los participantes. El proceso político es dinámico y se ve afectado por intensas controversias. Los participantes arguyen respecto a los objetivos apropiados del gobierno, sobre los planes adecuados para la obtención de cada objetivo, sobre el efecto probable de los programas del gobierno sobre varios de los grupos de la población, y sobre las implicaciones de ciertos proyectos para otras actividades del gobierno. Muchos de esos argumentos tienen un exceso de emoción y adolecen de escasez de información. A menudo, los fíjadores de normas toman decisiones importantes sin contar más que "una ligera idea" de los efectos que puedan tener esas decisiones sobre los problemas que han de resolver. Para tener éxito al introducir a un estudiante en la administración pública y el proceso político, es preciso que el material contenido en un libro se disponga en una estructura tal que permita al lector comprender las características importantes del citado proceso y las relaciones que hacen que cada una de dichas características sea importante para las otras. La estructura del presente texto se enfoca en: a) un medio ambiente que, a la vez, estimule a los administradores y reciba los productos de sus trabajos: b) los insumos que transfieren esos estímulos del medio ambiente a los administradores: c) los servicios que llevan los resultados de la acción administrativa al medio ambiente; d) un proceso de conversión que transforme los insumos en servicios, y e) la retroalimentación que transmita los los servicios de un período -tal y como interactúan con las características del medio ambiente- de vuelta al proceso de conversión, como insumos de una época posterior. En conjunto, forman el sistema administrativo, tal y como se presenta en la Figura 1~ 1. Medio ambiente e insumas. El medio ambiente incluye a la multitud de fenómenos sociales, economicos y políticos que presentan los problemas a los establecedores de normas y, subsiguientemente, los ayudan a resolverlos u obstaculizan sus esfuerzos en tal sentido. En el medio ambiente se encuentran: los usuarios o clientes que deben beneficiarse con una política normativa dada; un mercado que establece los costos para los artículos y los servicios que deben consumirse en un programa; y los grupos de intereses y los miembros del público y otras unidades del gobierno que proporcionan apoyo político -o se oponen- a una política dada. Mientras que ciertas características de un medio ambiente facilitan el


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FIGURA 1-1 El sistema admlnístratívo

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PROCESO DE

LOS INSUMOS DEL MEDIO AMBIENTE INCLUYEN a) demandas, b) recur sos, y e) apoyo u opos ción de los ciudadanos y funcionarios de otras ra mas del gobierno.

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LOS SERVICIOS PARA EL MEDIO AMBIENTE INCLUYEN:

Los insumos internos incluyen: a) estructuras, b) proeedimientos, y e) predlsposiciones y experiencias personales de los admínístradores,

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bienes y servicios para el público y funcionarios de otras secciones del gobierno.

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1

RETROALlMENTACION: representa la influencia que los servicios tienen sobre el medio ambiente. de modo que da forma a los insumos subsiguientes. EL MEDIO AMBIENTE: incluye: a) usuarios o clientes, b) costos de los bienes y servicios, y c) miembros del público Y otros funcionarios del gobierno que respaldan o se oponen a las dependencias, los administradores o los programas.

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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

establecimiento de normas y la resolución de problemas sociales, otras agravan los problemas y obstaculizan los esfuerzos que hacen los responsables para resolverlos. Los insumes políticos son lo que se transmite del medio ambiente al proceso de conversión del sistema administrativo, e incluyen: demandas para esas normas, recursos, y apoyo, oposición o apatía hacia las acciones de los administradores. El pueblo pide artículos y servicios públicos para su propio uso, como instalaciones recreativas y servicios de educación, transportes y sanidad; además, exige que se controle el comportamiento de otras personas, ya sea por medio de la policía o de los militares. Necesita también las satísfacciones emocionales que se derivan de gestos o afirmaciones simbólicas, como, por ejemplo, la conmemoración de festividades patrióticas, étnicas o religiosas. Una "demanda" es un concepto analítico que no describe necesariamente la naturaleza de la interacción entre los ciudadanos y el administradoro Una demanda puede tomar la forma de una petición de servicios rutinaria, como la presentación de una solicitud a una oficina de beneficencia o para el ingreso a una universidad estatal; puede tratarse, simplemente, de que una dependencia deba introducir un nuevo servicio, o puede ser un enfrentamiento público, con todos los ingredientes de pancartas, desobediencia civil, intervenciones de la policía y bombas lacrimógenas. Los recursos incluyen personal, capacidades, materiales, tecnología y dinero. El apoyo, la oposición o la apatía se revela en el grado en que una población se siente dispuesta a pagar impuestos, aceptar empleos oficiales y acatar la regulación de su comportamiento por parte del gobierno; también resulta evidente por la paciencia de la misma frente a la adversidad y por sus sentimientos hacia el personal admínístratívo, que pueden ir del entusiasmo de "Apoye a la policía local" a 1,animosidad de una campaña para destituir a un rector o un maestro de escuela. Entre esos dos extremos se encuentran las actitudes pasivas, más comunes, hacia los empleados del gobierno. Se han llevado a cabo varios programas de investigación de las actitudes de los ciudadanos hacia ellos, cuyos resultados fueron distintos, de acuerdo con la naturaleza de las prequntas hechas o del grupo de ciudadanos objeto de la investigación; sin embargo, todos hacen llegar a la conclusión de que la posición de los administradores públicos en los Estados Unidos es inferior a la que ocupan otros muchos grupos profesionales o técnicos. Esto tiene una implicación importante para los programas públicos de personal: debido a que mucha gente considera que el servicio al gobierno es una profesión indeseable, los reclutadores de ese personal no pueden atraer a un número suficiente de graduados universitarios de elevada competencia. El sector privado no es el único depósito de insumas para el sistema ad.. mínístratívo, puesto que haytambién otras ramas del gobierno que proporcionan demandas a los administradores, en la forma de estatutos, instrucciones


INTRODUCC4óN

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y solicitudes, o juicios del jefe del ejecutivo, la legislatura o la rama judicial, Asimismo, aportan apoyo y recursos u oposición, en la forma de fondos y autoridad a discreción. Algunos de esos insumos gubernamentales no son formales y otros ni siquiera se expresan. Los administradores reciben sugestiones y recomendaciones de los legisladores durante las audiencias legislativas y en el curso del año a medida que los legisladores aclaran sus intenciones al promulgar estatutos. Por otra parte, los administradores se imaginan con ramas del gobierno; para ello, utilizan la extrapolación de informes de comíramas del gobierno; para ello, utilizan la extrapolación de informes de comítés, sentencias judiciales o discursos públicos ya existentes. Por ejemplo, tratan de discernir cuáles podrán ser los deseos de otros funcionarios o si es factible que algún otro funcionario se moleste tanto por alguna acción administrativa específica que solicite la aplicaci6n de sanciones.

Proceso de conversión. No sólo los insumas influyen en los actos de los administradores, sino también ciertas características del proceso mismo de conversi6n. A esas características se las ha desigado diferentemente, para poder distinguirlas de los insumos procedentes del medio ambiente. Puesto que se originan dentro del proceso de conversión, reciben el nombre de insumas internos y comprenden las estructuras formales que existen dentro de las dependencias administrativas, los procedimientos empleados por los funcionarios para tomar sus decisiones y las predisposiciones y experiencias personales de los administradores. Estos últimos deben tomar en consideración numerosas consecuencias implícitas en sus decisiones y deben hallar alguna forma de evaluación de la intensidad, el apoyo político, las virtudes morales y los costos financieros asociados con cada una de las demandas principales. Debido a que cada acci6n importante tiene probabílídades de involucrar a numerosos solicitantes de otras unidades del gobierno, así como también del sector privado, pueden presentarse muchas situaciones en las que quienes deben tomar las decisiones se sienten molestos y, por ende, pueden alterar sus procedimientos para hacer elecciones. Entre las características que podemos hallar en el proceso de conversión, tenemos: conflictos entre las reqlas formales de la organización y los valores personales de los administradores: choques entre administradores. que hagan aumentar los costos de los servicios de una dependencia: el uso, por parte de quienes toman las decisiones. de procedimientos de rutina para simplificar los insumas complejos y numerosos, y las tendencias a la rigidez frente a demandas innovadoras. La dirección y el personal de una dependen.. cía pueden estar en desacuerdo respecto a los salarios apropiados, las condí.. ciones de trabajo y los servicios prestados a .Ios clientes o usuarios. Como otras secciones del gobierno es frecuente que la administraci6nsevea~vo.. lucrada en controversiaS;eJi realidad, la administración se ve afectada POf


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evaluaciones distintas de su propia actividad, debido a sus numerosas relaciones con otros sistemas sociales, económicos y políticos. Existen conflictos frecuentes entre los mismos administradores, así como también entre ellos y los proveedores de insumas o los receptores de los servicios.

Servicios. Los productos que los administradores proporcionan a su medio ambiente incluyen servicios, artículos tangibles y regulaciones del comportamiento, además de gestos, declaraciones y actividades que confieren mensajes simbólicos a quienes tienen disposición para comprenderlos. Al sector privado, los admínistradores le brindan la satisfacción de muchas de las necesidades materiales y simbólicas. Los administradores facilitan también beneficios directos a los funcionarios de otras unidades del gobierno; información, asesoramiento técnico y proposiciones concretas que son necesarias para la formulación de la política. A continuación, los legisladores y los ejecutivos les dan vida, medíante promesas y rendimiento de servicios a los votantes; sin embargo, a fin de cuentas, la mayoría de esos servicios deben proceder de las dependencias administrativas. Mientras que el político puede suministrar al administrador los recursos necesarios y exigirle que los utilice para dar al público el servicio deseado, es el admínístrador el que aplica generalmente el estatuto preciso que ha sido promulgado por la legislatura o el que se encarga de prestar al público un servicio dado. Al no hacerlo así, el administrador puede ofender tanto a los ciudadanos como a los miembros electos de la rama legislativa. Esas fallas son "servicios negativos", puesto que implican privaciones a corto plazo para las personas del medio ambiente del administrador y privaciones a largo plazo para los mismos administradores.

Retroalimentación. La retroalimentación representa la influencia de servicios previos sobre las demandas, los recursos y el apoyo o la oposición (o sea, los insumos) que recibe un sistema administrativo. Las leyes fiscales existentes influyen en el flujo de recursos económicos hada las dependencias administrativas. Los servicios públicos y 'las normas reguladoras afectan directamente a las satisfacciones de los eiudadanos y, por ello, dan forma a las demandas que presentan. Los esfuerzos previos para fomentar el desarrollo económico pueden af~ttar las condiciones' socíales y económicas, en modos que influyen tanto en Iosreeursosproporcícñados por los impuestos existentes Como en las demandas y el apoyo de la población. . Los mecaillsmos de retroalímentaeíén resultan evidentes en la· continuidad 'de las mteí:'aé<:'ior1esenfl'e los administradores y las muchas fuentes de sus insumos .ylós:re<!ePtorts .de: sus servicios.· Los ciudadanos, .los ..legisladores .y


INTROOUCCIÓN

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el jefe del ejecutivo raramente se encuentran satisfechos de una vez por todas. Algunos de ellos piden frecuentemente más. Pueden solicitar el mejoramiento de los servicios existentes, la expansión de la magnitud de los mismos para satisfacer las demandas de una mayor población, y la ampliación del alcance de un programa para abarcar ciertas necesidades que no satisfacen las actívídades actuales. El ciclo anual del presupuesto exige que exista un personal especializado para defender sus actividades del año en curso y sus proposíciones para el' siguiente, en audiencias ante funcionarios de las ramas ejecutiva y legislativa. En esas ocasiones, las evidencias de realización de proqramas y las demandas no satisfechas vuelven a los administradores, en forma de instrucciones de programas y topes presupuestarios para el año siguiente. Los grupos que reciben los servicios de una dependencia o sienten el efecto de sus regulaciones se unen con aliados en la legislatura y tratan de alterar la autoridad legal de una dependencia o su nivel de asignaciones. En casos menos formales, los grupos de usuarios o clientes y los legisladores están tratando siempre de hacer algún esfuerzo para que los administradores cambien su política o sus decisiones en circunstancias particulares.

LA ESTRUCTURA DE SISTEMAS El medio ambiente, los insumes, el proceso de conversión, los servicios y la retroalimentación se relacionan e interactúan unos con otros, de la manera que se muestra en la Figura 1~1. A todo un conjunto completo de esos elementos y sus interacciones se le llama sistema administrativo. Un sistema no es simplemente la unidad administrativa contenida en el proceso de conversión. Un sistema administrativo es la combinación de la unidad admínístrativa con todos los elementos y los procesos que interactúan con la unidad: o sea: a) el medio ambiente dentro del que opera la unidad administrativa y que influye en la unidad y es afectado por ésta, y los b) insumos y e) servícios de la unidad, conectados entre sí por el d) proceso de conversión y e) los mecanismos de retroalimentación. Este tipo de sistema constituye una estructura útil para tratar temas individuales; no sólo enfoca la atención sobre una descripción simple de las partes separadas. sino también en la importancia y la relación de esas partes entre ellas. Como estructura conceptual. un sistema administrativo nos ayuda a pensar en la administración pública. No es un conjunto fijo de participantes activos y actividades y puede servir para dirigir nuestras ideas sobre sucesos universales (o sea, las generalizaciones sobre activi~desadministrativas de todos los góbiernos) o sobre sucesos particulares, (o sea, actividades admínístrativas en dertos lugares o circunstancias). Podemos imaginarnos que un ~istema admínístratívo abarque los actos de 18 mayoria de' Iosadmínístradores públic~de losESfad9$ .Unídosy que induya funcionarios legislativos y ju~ cliciales de los gobiernos estatales. locales y nacional, así COJXlb. ,t~''lI:1>11~'7;~ 1


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todos los principales grupos de intereses involucrados en las cuestiones primordiales.Para otros fines, podríamos imaginarnos un sistema administrativo para explicar los actos de una dependencia. Por ejemplo, un sistema enfocado en la Oficina Federal de Investigaciones incluiría a un conjunto limitado de recursos, funcionarios del gobierno, grupos de intereses y ciudadanos. Al pensar en la administración pública de una estructura de sistemas. debemos acostumbrarnos a reflexionar en la pertinencia de los componentes individuales: ¿qué implicaciones para los servicios pueden hallarse en las díversas características del proceso de conversión? ¿Cómo responde el carácter del proceso de conversión a los insumas procedentes del medio ambiente? ¿QUé tipo de limitaciones sobre los servicios ejercen las cantidades de recursos que entran del medio ambiente al proceso de conversión? Este tipo de cuestionario establece la importancia de la administración pública para la política. la economía y otras características de su medio ambiente, que nos interesan como ciudadanos y como graduados en ciencias políticas (1). El sistema administrativo no es un conjunto de patrones fijos en el que los administradores inicien relaciones documentadas con su medio ambiente. El sistema es una estructura conceptual que tiene como finalidad el servir de ayuda para el estudio de la administración pública. Los insumas y la retroalimentación sugieren los tipos de estímulos que tienen probabilidades de influir en las actividades del proceso de conversión; el término servicios es simplemente un vocablo utilizado para designar la categoría de fenómenos que reflejan los resultados del trabajo administrativo. Como estructura conceptual, el sistema sirve de guía para la selección y la organización de los informes sobre la administración pública. UtiHzando como guía el sistema, reuniremos información sobre conceptos que parecen funcionar como componentes de conversión, ínsumos, resultados o servicios y mecanismos de retroalimentación; a continuación, veremos como interactúan realmente entre sí esos conceptos. Los enlaces entre el medio ambiente. los insumas, la conversión, los servicios y la retroalimentación pueden parecer un sistema cerrado en el que los encargados de tomar las decisiones responden continuamente al efecto que ( 1) La obra teórica citada con mayor frecuencia en relación con el método de sistemas es A Systems Analysis of Political Life (Nueva York: Wiley, 1965), de David Easton. Véase también: A Fremework [or Polítical Analysis (Englewood Cliffs, N. J.: PrentíceHall, 1965), del mismo autor: Comparative Polítics: A Developmental Approach (Boston: Líttle, Brown, 1966). de Gabriel Almond y G. Bingham Powell, [r.: Polítics, Economics, and the Public: Policy Outcomes in the American States (Chicago: Rand McNalIy, 1966). de Thomas R. Dye: The Power oE the Purse: Appropriations Politics in Congress (Boston: Uttle, Brown, 1966), de Richard F. Fenno: The Legislative System ~Nueva York: Wiley, 1962). de [ohn C. WahIke, et al.; y The Nerves of Goveenment (Nueva York: Free Press of Glencoe, 1963), de Karl W. Deutsch. El "método de sistemas" no es el único para organizar un libro sobre la administración pública. Véase en el Prefacio una exposición de las razones que tiene el autor para esta eJecd6n.


INTRODUCOIÓN

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hayan podido tener sobre el medio ambiente sus propias decisiones anteriores. La Figura 1~1 puede sugerir a ciertos lectores ese "círculo cerrado"; sin ernbargo, en ese diagrama se muestran sólo cuáles son los aspectos de un sístema que interactúan con otros, sin presentar el carácter de esas relaciones. Hay mucho que se pasa por alto entre los componentes de un sistema. En el mundo real. hay numerosas características que pueden influir en las decisiones de los participantes. Continuamente surgen nuevos insumos de las demandas de los ciudadanos y las organizaciones civiles. Los funcionarios tienen muchas opciones al revisar las consecuencias de sus decisiones anteriores y se díferencian entre ellos por la importancia que atribuyen a los precedentes, las demandas procedentes de ciudadanos u otros funcionarios, y sus propias evaluaciones del éxito de las actividades corrientes. Un sistema administrativo puede alcanzar la estabilidad si sus encargados de tomar decisiones logran satisfacer las demandas y vivir de acuerdo con los recursos obtenidos correctamente; sin embargo, para los administradores que presentaremos en este libro, la estabilidad será cuando mucho, una meta difícil de alcanzar. Para algunos participantes, la búsqueda de la estabilidad se verá frustrada por un medio ambiente que no sólo les proporcione metas ambiguas y variables, sino también recursos y respaldos que cambien de acuerdo con numerosos y complejos factores determinantes. Para otros encargados de la toma de decisiones, la estabilidad es verdaderamente menos importante que un cambio de gran alcance en su dependencia y el medio que la rodea.

LOS LIMITES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Para poder examinar los sistemas que enlazan a las unidades admínistrativas con sus medios ambientes, es necesario establecer los límites que rodean al sistema de conversión y 10 separan de los insumos y los servicios. El proceso de conversión incluye unidades que proporcionan servicios, recaudan impuestos e imponen regulaciones. Las unidades administrativa; se denominan m. formas diversas: como "departamentos", "oficinas", "dependencias", "comisiones", "secciones", "servicios" o con cualquier otro término que consíderen apropiado quienes creen una unidad. Por ejemplo, en el' gobierno nacíonal, podemos encontrar el Departamento de Justicia, la Oficina de Educación, la Dependencia para el Desarrollo Internacional. el Servicio de Sanidad Pública, la Oficina de Asuntos Indígenas, la Comisión de Comercio Interestatal yel Sistema Selectivo de Servicio. Algu¡loS autores llaman a estas últimas las unidades "de línea" del gobierno que, en esta forma, se distinguen de las unidades "superiores", que están al servicio del jefe del ejecutivo y le ayudan a supervisar y controlar la rama administrativa. Consideramos que las unídades. de línea se encuentran dentro del proceso de conversíén de los sistemas


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administrativos. El jefe del ejecutivo, los legisladores, los jueces y los miembros del personal que se encuentra directamente a su servicio, se hallan excluidos del proceso de conversión y asignados al "medio ambiente" de nuestra estructura conceptual. A nivel federal, se considera que instituciones tales como la Oficina de Presupuestos y la Secretaría de la Casa Blanca forman parte del ejecutivo (o "la presidencia") y. por consiguiente. se encuentran en el medio ambiente del sistema administrativo. Junto con otras unidades legislativas. judiciales y ejecutivas. proporcionan insumos a las dependencias administrativas. Obsérvese que establecemos una distinción entre la rama administrativa y la ejecutiva. Esta última se incluye con otros fenómenos políticos que proporcionan dirección a los administradores y tratan de controlar sus actividades. Desde luego. esos límites no son muy claros. Parte del trabajo de las unidades administrativas se parece al desarrollado por los ejecutivos. los legisladores y los jueces. Los directores de numerosos departamentos de los gobiernos estatales y locales son elegidos por los votantes y actúan como ejecutivos de sus propios departamentos. separados del jefe del ejecutivo. En todos los niveles de gobierno, las dependencias reguladoras tienen a su cargo la responsabilidad de legislar -y, luego. adjudicar- sus propios reglamentos. Algunas organizaciones sirven. en parte, como unidades de administración pública y otras veces. como miembros del sector privado (por ejemplo. los contratistas del gobierno). Los administradores no sólo aplican las decisiones tomadas en las unidades legislativas, judiciales y ejecutivas del gobierno. sino que también sugieren normas a los miembros de otras ramas y, con frecuencia, redactan los textos de las leyes promulgadas por la rama legislativa; asimismo. observan una gran discreción al cumplir con las misiones que se les asignan. Al describir el trabajo de los administradores. nos estaremos ocupando de personas e instituciones que proporcionan sus propias contribuciones importantes a la política del gobierno. A pesar de la irregularidad de los límites del proceso de conversión, siguen constituyendo un tema válido para este libro. Haremos hincapié en la "cuarta rama del gobierno"; o sea, las personas y las organizaciones que no se incluyen, habitualmente, en las divisiones tripartitas simples. de ejecutivo. legislativo y judicial. En los Estados Unidos -que son el objetivo principal de este libroexisten variaciones en los. ínsumos recibidos. las conversaciones efectuadas y los servicios de las unidades administrativas en los diferentes niveles de go~ bíerno. En cada uno de estos últimos, además, las caracteristicas importantes de los sistemas administrativos pueden variar también de una dependencia a otra. El empleo de un método de sistemas no implica uniformidades en el compórtamíento, sino que proporciona una estructura que nos ayuda a ídentificar 'las" tendencias' generales y las desviaciones, así como tambi~n a CODl-


INTRODUCOIÓN

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prender las causas que las producen. En ciertas ocasiones. emplearemos un sistema que tenga aplicaciones generales en las unidades administrativas. En otros casos, nos referiremos a un sistema que es sólo pertinente para un número limitado de dichas unidades administrativas. LA ORGANIZACION DE ESTE LIBRO A unque en este capítulo nos ocupamos de las categorías abstractas de los sistemas administrativos, el libro mismo no está desprovisto de la vida dinámica y emocionante de la política. En otroscapitulos posteriores nosecuparemos del apoyo dado a los administradores por la. cultura política de los Estados Unidos; de los antecedentes sociales de los administradores y sus propias opiniones sobre sus empleos; de los esfuerzos que hacen para influir en la política; de los conflictos entre las unidades administrativas que están claramente subordinadas a un jefe común del ejecutivo, y de los métodos que utilizan los funcionarios para tomar decisiones, cuando su medio ambiente impide el uso de un procedimiento "racional". La estructura de sistemas se pone de manifiesto. con mayor claridad. en el conjunto general del libro. En tres capítulos consecutivos examinaremos los aspectos del proceso de conversión; en otros tres, los ínsumos, y en dos más, los últimos. los servicios y la retroalimentación; sin embargo, antes de ellos, en un segundo capítulo de introducción. analizaremos el uso de la investigación comparativa, como adición a la estructura de sistemas. Efectuaremos comparaciones entre sistemas administrativos internos de los Estados Unidos, así como también entre éstos y algunos ejemplos del extranjero. Como hicimos notar antes. el entendimiento del sistema administrativo no es completo. La prueba de la estructura de sistemas, para este libro, se encuentra en la cantidad de claridad que le da al tema, en el éxito con que indica las relaciones importantes entre diversos componen. tes del sistema y, finalmente, en cualquier investigación que provoque y que contribuya a esclarecer ciertas características del sistema que actualmente son temas de especulación o han sido insuficientemente comprobadas.


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COMPARA ctou EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

Este libro se enfoca en los sistemas administrativos que hay en los Estados Unidos. Al concentrarnos en temas internos, podemos analizarlos en Iorma más profunda. Como resultado de ello -aunque síntíéndolo-«, nos vemos obligados a sacrificar la amplitud en nuestro tratamiento del tema. Ese enfoque no refleja ninguna evaluación negativa del campo, rico y en expansión de la administración pública transcultural comparativa. La estructura de sístemas respalda -y desde luego, requiere- un análisis comparativo. En muchos estudios se comparan las actividades administrativas en varios ámbitos, tanto dentro del contexto de un solo país como entre diferentes naciones. Por ejemplo, por medio de estudios comparativos, vemos cómo responden los administradores a diferentes tipos de insumos y cómo varían los servicios con la naturaleza de las actividades administrativas. En este capítulo se ilustran algunas de las ventajas obtenidas por los especialistas en ciencias políticas, al comparar diferentes sistemas administrativos de los Estados Unidos; a continuación, se examinan brevemente algunas de las características de los sístemas admistrativos de países extranjeros. Hay evidencias que permiten ínferir la existencia de ciertos aspectos de los medios ambientes que tienen influencias importantes sobre las unidades administrativas, en todo el mundo. El enfoque sobre los sistemas administrativos internos de los gobiernos nacional, estatales y locales de los Estados Unidos, no implica ninguna Iídelidad parroquial a las fronteras de este país. Los insumos y los servicios de la administración pública estadounidense tienen un alcance global; esto resulta más evidente en los campos de la diplomacia, la ayuda internacional y la política militar. En otros programas cuya clientela es más uniformemente nacional, hay también insumas y servicios internacionales. En 1968, cerca del 9 por ciento de los empleados civiles del gobierno federal estaban estacío-


COMPARACION EN EL ESTUOIÓ bE LA AbMINISTRACIÓN PÚBLICA

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nados fuera del país. El Servicio de Sanidad Pública de los Estados Unidos se ocupa de las enfermedades de todo el mundo, mientras que la Oficina de Educación patrocina investigaciones en los programas educativos de otros países, en parte como programa de ayuda a los educadores de los mismos y, en parte, para adquirir información sobre técnicas didácticas desarrolladas en otros lugares. Por abajo del nivel federal, los planeadores de ciudades (urbanistas) y los expertos en transportes estudian operaciones de viviendas públicas y tránsito o transporte colectivo, en ciudades de todo el mundo. Lo hacen para ampliar su conocimiento de alternativas, para usarlas en su propio país. Con frecuencia sucede que las acciones administrativas tienen tanto repercusiones internacionales como internas; este es, seguramente, el caso en los programas de investigación y desarrollo de armamentos militares. Una nueva empresa en ese campo proporciona indicios a los gobiernos extranjeros sobre cambios posibles en nuestra potencia de armamentos y sobre la estrategia ofensiva o defensiva probable; además, al mismo tiempo, esa empresa proporciona recompensas económicas considerables a las comunidades estadounidenses en las que se almacenan o fabrican esas armas. Uno de los temas políticos más controvertibles que relacionan al sector administrativo con el político y el industrial, tanto al interior de los Estados Unidos como en ultramar, se refiere al "complejo militar-industrial". Se trata de una pretendida trama de ambiciones combinadas, que se dice que impulsa a los Estados Unidos hacia niveles elevados de erogaciones militares y a una competencia armamentista internacional muy peligrosa. Supuestamente, tras esas erogaciones se encuentran alianzas de industriales que desean obtener los beneficios inherentes a la fabricación de armas, políticos que quieren tener bases militares o nóminas industriales para sus constituyentes, líderes de partidos políticos que desean el mejor "artículo político de defensa" para sus candidatos, y oficiales militares que aspiran al poder (véase más adelante, en las páginas 205-206).

ANALISIS COMPARATIVO DE SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN LOS ESTADOS UNIDOS Dentro de su enfoque interno, en este libro se hace un esfuerzo de concierto para utilizar el método comparativo de análisis. Hasta donde es posible, se basa en estudios explícitamente comparativos, en SJ,1 examen de los procesos administrativos en diversas dependencias del gobiérno federal o en varios estados y localidades. El método comparativo indica diferencias de forma y de procedimientos dentro de contextos variables; identifica la amplitud con que varían losJenómenos administrativos, y demuestra los pé¡Kronesen .que tienden a presentarse juntas ciertas caracteristicas de diaossistemas. Por ejemplo. como


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resultado del análisis comparativo, hemos aprendido mucho sobre la influencia de las condiciones económicas -una característica del medio ambientesobre los tipos de servicios de las dependencias administrativas. Thomas R. Dye proporciona el enunciado más claro del argumento según el cual el nivel del desarrollo económico, dentro de una jurisdicción, afecta a los servicios políticos. (1) Las características de la economía afeetan tanto a los recursos de que pueden disponer los establecedores de normas o políticas como a las demandas de servicios que les llegan del medio ambiente. Dye y varios otros eruditos han examinado el efecto de la economía en la política de los gobiernos estatales y locales de los Estados Llnídos. Los niveles elevados de desarrollo económico (medidos por medio de conceptos tales como el porcentaje de la población del Estado que vive en regiones urbanas, el ingreso personal per cápíta, el nivel educativo medio y el empleo en la industria) se presentan, generalmente. en Estados que muestran altos niveles de erogaciones. productos y servicios. en los campos de la educación. la beneficencia y la sanidad (los productos y los servicios en esos campos se miden por medio de los salarios de los maestros. los índices de asistencia de alumnos a las escuelas. el éxito en los exámenes nacionales. los beneficios medios de la beneficencia y la incidencia de ínstalaciones y servicios médicos). El desarrollo económico puede proporcíonar los medios para adquirir esos servicios, o incrementar las demandas de los mismos por parte de grupos clientes. Sin embargo, en contraste con esos descubrimientos. se encuentran los resultados obtenidos en los campos de carreteras y recursos nacionales. En estas dos zonas. el desarrollo económico se asocia de manera inversamente proporcional a los niveles de gastos y servicios (medidos por los kilómetros terminados de carreteras y la magnitud de la vida silvestre y las actividades en los parques estatales). Es decir. que los niveles altos de erogaciones. productos y servicios. se producen en los estados que tienen bajos niveles de ingresos, educación. urbanización e industralización. Las explicaciones a este respecto son tentativas y. en algunos casos. conflictivas. Los progra~ mas de carreteras y recursos naturales pueden basar su ímpetu en las largas distancias existentes entre los centros de población y los espacios abiertos. La política de los estados rurales puede facilitar el empleo de técnicas de "partidas de favoritismo regional" y "contubernios de ayuda recíproca y (1) Thomas R. Dye, Polutc», Bconomics, and the Public: Policg Outcomes in the American States (Chicago: Rand McNally. 1966). Véase también. de Richard E. Dawson y James A. Robínson, "Inter-party Competition, Economic Variables. and Welfare Policies inthe American States", [ournsl oE Polines, 25 (mayo de 1963). 265~89; Richard I. Hofferbert, "The Relation Between Public Polícy and Sorne Estructural and Environmental Variables in theAmerican States", American Political Science Revlew. 60 (marso de 1966). 73-82; e Ira SharkalJlky. "Reglonallsm. EconomkStatus and the PubUc Policies of American States·~. Social Science Quarterlll. <t9 '<Junio de 1968). 9..26.


C:OMPM.ACIÓN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLiCÁ

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trueque de votos entre políticos", para autorizar una red densa de carreteras entre establecimientos dispersos. Por el contrario, la congestión producida por la industrialización y la urbanización puede hacer que la construcción de carreteras resulte prohibítivamente costosa y políticamente sujeta a controversias. Por otra parte, puesto que por las carreteras urbanas circulan muchos vehículos de manera más eficiente que por las rurales, la industrialización y la urbanización pueden reducir, en realidad, el costo de carreteras adecuadas a las demandas. En investigaciones adicionales, se ha examinado la influencia de la economía sobre la política, en condiciones variables. Se descubrió que la economía varía en cuanto a su influencia sobre los servicios. Esta variación tiene lugar entre diversos niveles de gobierno, en diferentes períodos de tiempo, entre distintos tipos de servicios públicos y a niveles variados de afluencia. Uno de los descubrimientos es que el desarrollo económico tiene mayor influencia sobre los servicios de los gobiernos locales que sobre los de los estatales (2). Las diferencias en los recursos económicos y las oportunidades fiscales contribuyen a explicar el hecho de que los gobiernos locales dependan más de los recursos económicos internos de su jurisdicción. La mayoría de los gobiernos locales deben buscar recursos en una zona geográfica estrechamente limitada; además, se encuentran confinados sólo a una fuente principal de ingresos, los impuestos sobre la propiedad, que genera, por sí misma, una gran cantidad de controversias políticas. Los gobiernos estatales disponen de una jurisdicción más amplia y pueden transferir recursos de las comunidades "pudientes" a las "no pudientes". Por otra parte, los funcionarios estatales tienen opciones más amplias de ingresos, que incluyen los impuestos sobre la renta y las ventas al menudeo. El impuesto estatal sobre la renta y el impuesto sobre ventas parecen ser menos molestos, políticamente, que los impuestos locales sobre la propiedad; además. los impuestos estatales parecen ser menos vulnerables a un receso económico. Como resultado de ello, los funcionarios estatales pueden liberarse de muchas de las limitaciones sobre la política que parecen originarse en el sector económico y limitar la discreción política de los funcionarios de los gobiernos locales. Entre los Estados. parece ser que las relaciones entre la economía y la política son menos importantes en los estados de nivel medio, cuyas condiciones económicas son en su mayor parte similar y moderadamente. ricas. En esas condiciones, las peculiaridades en los insumosno económicos parecen ser las más importantes para determinar los tipos de políticas que se produzcan. En los extremos de pobreza. los gobiernos estatales parecen estar limitados estrechamente por la pequeña cantidad de recursos (2) Compárense los datos seiialados con' Cify 8~penditares in tire United Stata, de Ha~ 8. Brazer (NUeva' York; NatlelUl1 8ureau of Economic Researcll.l9S9) con lO!! ~.

Spendinginthe. AmerlcanS.....'delta Sharkansky(Chicagol JilaJ)d MeNally.

1968). Capitulo 4.


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ADMINISTRACIÓN PÚBUCA

disponibles. En el extremo superior del espectro económico, los gobiernos es, tatales pueden considerar sencillo pagar por las demandas de sus residentes, y tienden a satisfacerlas por medio de erogaciones, productos y servicios ge~ nerosos (3). Los funcionarios del gobierno nacional no parecen tener obstáculos por causa de limitaciones económicas, debido en parte, a su poder fiscalizador de los recursos de las zonas ricas del país y, en parte, a su capacidad para obtener préstamos frente al déficit corriente en la balanza de imposición y gastos. En realidad, el gobierno nacional maneja numerosos programas para controlar los niveles de empleo, intereses y salarios y, por ende. puede ser tanto el patrón como el subordinado de la economía, En la actualidad, la influencia de las condiciones económicas sobre las políticas de los gobiernos estatales y locales parece disminuir (4). Quienes establecen las normas o las políticas tienen ahora más oportunidades para gastar a niveles situados por encima de las "normas" de sus condiciones económicas. Parte de esta flexibilidad incrementada puede reflejarse en el aumento de la magnitud de las ayudas federales, Al transferir recursos de las jurisdicciones "pudientes" a las "no pudientes", las concesiones federales de ayuda contrarrestan algunas de las diferencias existentes entre los Estados; asimismo, los gobiernos estatales y locales tienen, actualmente, una estructura fiscal más flexible. Con los impuestos estatales sobre los ingresos personales. y los que pesan sobre las ventas al menudeo, que se utilizan ya en más de 40 de los Estados (mientras que ninguno de ellos recaudaba esos impuestos a comienzos del siglo) y con los numerosos gobiernos locales que utilizan también en la actualidad esa forma de imposición, los establecedores de normas pueden obtener una proporción cada vez mayor de recursos en sus propias jurisdicciones. Incluso los Estados más pobres (por ejemplo. Mísísípí. Carolina del Sur. Arkansas y Vermont) tienen ciertos núcleos de riqueza que pueden contribuir a sostener los servicios en sus condados más pobres. s también evidente que las condiciones económicas ejercen menos limita, ciones sobre ciertos tipos de políticas que sobre otros. La importancia política de una norma es uno de los factores que pueden hacer disminuir la influencia de la economía. Hasta el punto en el que los programas se convierten en tema de disputas importantes entre candidatos individuales y partidos políticos, tales programas pueden provocar el empleo de cantidades considerablemente mayores de recursos que las que se asocian normalmente al nivel de riqueza de la jurisdicción de que se trate. Los funcionarios "se esfuerzan todavía más" bajo el impulso de las demandas públicas. En condiciones diferentes (3) John G. Grumm, "Structural Determinants of Legislative Output", documento presentado ante la Conferencia sobre la Medición de las Normas en los Estados. Norteamericanoa, Inter-Llníversíty Consortium for Political Research, Ann Arbor, Michigan. 1968. (4) Alan K. Campbell y Seymour Sachs, Metropolitan American: Fiscal Pattems and Govunmental Systenls (Nueva York: Free Press of Glencoe, 1967), p. 57.

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-cuando los sentimientos del' público son contrarios a un programa- existe menos rendimiento que el que pudiera esperarse de acuerdo con las condicio-nes económicas (5). En otro tipo de investigación se examina el efecto de los recursos eco-nómicos en cuanto a que afectan a diferentes características de la política pública: el producto total de servicio de una jurisdicción y la distribución de los beneficios de servicio entre grupos de ingresos diferentes. La cantidad de recursos existentes en una jurisdicción parece afectar al total de beneficios producidos, más que a la distribución de éstos entre los residentes de díferentes grupos de ingresos (6). Podemos suponer que quienes establecen las normas o las políticas son sensibles a las cantidades totales de recursos exístentes, cuando se enfrentan a cuestiones tales como el número de maestros que deben contratarse, la cantidad de aulas que es preciso construir, los kílómetros de carreteras que deban hacerse, el número de hectáreas que deben adquirirse para parques estatales o las cantidades de dinero a erogar para la beneficencia pública. Quienes establecen las normas pueden ser más sensibles a las limitaciones políticas no económicas, cuando toman en consideración las cuestiones relativas a la distribución: a dónde asignar a los maestros o en dónde construir las aulas, qué lugares elegir para los parques o las carreteras o cuánto deberán pagar a las diferentes clases de quienes se acojan a la beneficencia pública. Esos datos de la influencia de las condiciones económicas sobre los servicios de los sistemas administrativos pueden aplicarse exclusivamente a los Estados Unidos o, asimismo, a situaciones análogas en otros países. Los datos pueden expresarse en forma interrogativa, que permita las pruebas transnacionales. ¿Están menos limitadas las unidades administrativas de los gobier~ nos nacionales por las condiciones económicas que las de los gobiernos locales o regionales, debido a sus mayores jurisdicciones, a sus oportunidades para redistribuir los recursos de las zonas "pudientes" a las "no pudientes", o a las probabilidades que tienen para ejercer un mayor control sobre su propio desarrollo económico? ¿Ha disminuido en los últimos años la influencia de las condiciones económicas sobre la política, quizá debido a los aumentos de la ríqueza y la capacidad tecnológica? ¿Resultan menos dependientes de las condícíones económicas las decisiones normativas, cuando se politiza una cuestión? ¿Son menos influyentes las condiciones económicas sobre los servicios de los (5) Véase "Party Competition and Welfare PoUcies in the American States", de Charles F. Cnudde y Donald J. McCrone, American Política! Science Review, 63 (septiembre de 1969), 858-66; Y "Dimensions of State Polítícs, Economics aad Public Policy", de Ira Sharkansky y Richard I. Hofferbert, American POlítica' Science Review. 63 (septiembre de 1969), 867~79. (6) Tbomas R. Dye, "Income Inequality and American State Politics", American P~ litical ScienceReview.()3 (marzo de 1969), 157~2: y Bryan Frye y Richard Winter, "TIte PoIitics of RedJstributioa", American Political ScietreeReview, 6t (junio de 1~70).


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sistemas administrativos de los paises de nivel económico medio que en los que se encuentran al extremo de la pobreza? (7). ¿Ejerce el volumen total de recursos económicos de un país más influencia sobre los servicios totales de sus sistemas administrativos que sobre la distribución de dichos productos entre los grupos de ingresos elevados y bajo? No se han presentado preguntas sobre estos temas de manera profunda en las comparaciones transnacionales de los sistemas administrativos.

ANALISIS COMPARATIVO POR ENCIMA DE LAS FRONTERAS NACIONALES En las páginas restantes de este capítulo empleamos el método comparativo por encima de las fronteras nacionales. Esas comparaciones no serán tan completas como las que se hacen entre unidades norteamericanas y que pueden verse tanto en este como en otros capítulos posteriores del libro. En parte, esas limitaciones se incluyen a propósito. Esperamos mantener el enfoque sobre un análisis interno profundo. Asimismo, en parte, esas limitaciones se deben a la falta de informes del extranjero. Aunque el campo de la admínístracíón comparativa ha progresado mucho en los últimos años, no se ha obtenido aún la amplitud o la profundidad que pueden encontrarse en las comparaciones intranacionales. Esta breve comparación transnacional proporciona algunos de los mismos beneficios que se obtienen mediante las comparaciones internas más completas, ya que permite identificar la gama global de diferencias en ciertas formas y determinados procedimientos de administración. Este ejercicio debe convencer a los lectores de que no hay nada de "natural" o "universal" en la administración pública de los Estados Unidos: asimismo, permite ver la utilidad de una estructura de sistemas para las comparaciones por encima de las fronteras nacionales. Lo mismo que en los análisis internos, la disposición en sistemas de medio ambiente, insumos, servicios, conversión y retroalímentación, puede realzar las características de sistemas administrativos relacionados entre sí. Con ese tipo de conocimientos, podemos llegar a comprender, hasta cierto punto, los procesos susceptibles de producir cambios en las formas o los procedimientos administrativos o en los servicios que proporcionan a sus clientes las unidades administrativas. Hasta ahora, la administración pública comparativa no ha progresado todavía suficientemente en sus investigaciones internacionales como para poder definir los numerosos enlaces que existen entre las características administrativas y su medio ambiente: sin embargo, hay una .caracteristica ambiental que, con frecuencia, parece ser importante para la -naturaleza de la (7)

Olsen,

Véase "Multivariate Analysis of Nañonal-Políttcal Development", de Marvin E. 33 (octubre de 1968), 69Q~~11.

~mer~an SóciologICal Review,


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administración pública: el nivel de "desarrollo". En lo que respecta a muchos países, el carácter de la administración pública corresponde al lugar en el que existe una sociedad en una curva continua de desarrollo (8). El "desarrollo" constituye un concepto complicado. No es un artículo tangible que tiene o no un país. Tal y como se usa ese término en la literatura, se refiere a un conjunto de variables económicas, sociales y políticas, cada una de las cuales existe sobre una curva continua que va de menor a mayor desarrollo. Un país dado puede presentar, simultáneamente, ciertas características de desarrollo, junto a otras que, aparentemente, sean subdesarrolladas; de manera similar, ciertos aspectos de la administración pública pueden parecer desarrollados, mientras que otros, en el mismo país -incluso en la misma ciudad capital- pueden corresponder a los que son típicos en una país subdesarrollado. En cada uno de los extremos de la curva de desarrollo, hay diferencias de administración pública que no reflejan tanto el estado de desa1'1'0110 como las experiencias históricas peculiares o los rasgos culturales. Por ejemplo, la Gran Bretaña. Francia, Alemania y los Estados Unidos se encuentran en la actualidad casi en el mismo nivel de desarrollo avanzado; no obstante, cada una de esas naciones presenta peculiaridades en la administración pública, que reflejan su propia evolución. La correspondencia entre el desarrollo y la administración pública no es tan estrecha como para evitar que haya otras variables que tengan influencia sobre la administración. El' desarrollo puede no ser una fuerza tan poderosa que controle la naturaleza de los cambios administrativos en una sociedad, en contra de la influencia opuesta de las normas culturales. En esa forma, una nación puede experimentar un desarroUo en su economía, sin que sus procedimientos administrativos se inclinen hacia los modelos desarrollados en Europa Occidental o en los Estados Llnídos. La exposición siguiente muestra las grandes diferencias administrativas entre las sociedades más y menos desarrolladas y, asimismo, presenta algunas diferencias cruciales de cada categoría principal. Los especialistas en ciencias sociales tienden a' mostrarse en desacuerdo entre sí en lo que respecta a las características del desarrollo. Algunos lo equiparan con la capacidad para producir grandes cantidades de recursos tangibles, en relación con el tamaño de la población, lo cual se traduce en producción industrial y agrícola, materias primas, producto nacional bruto e ingresos personales. Otros hacen menos hincapié en' la producción material que en las formas de organización social y ecoaómíca: sostienen que el desarrollo existe en sociedades que utilizan tecnología moderna; que distribuyen los be(8) Para lós paises subdesarrollados se han empleado tll1JDerosas denominaciones. Algunas de las alternativas más comunes incluyen "emergentes", "en transición", "en desarrollo" y "en espera"; ya no parece ser popular el térmfno "~sarrollado". qui%A porque lleva consigo el inconveniente, de; unia 'connotación' de permaMllda. Los' ténnIDos;qBe augte~ ren el movimiento hada alguna etapa de mayor desarrollo parecen ser 10&!ds.aOllP\abta.-


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nefícíos de acuerdo con las realizaciones personales y no por los antecedentes familiares. de casta o tribales: que utilizan especialistas en puestos de la economía y el gobierno, en lugar de personas con una cultura general, que deben proporcionar su guía en toda una gama de actividades: y que tienen unidades gubernamentales que pueden ajustarse a los cambios sociales o económicos y adquirir "nuevas capacidades" para satisfacer nuevas demandas (9). Cada rasgo del desarrol1o es una variable clara: no obstante. muchos países que se clasifican como más desarrollados en una variable, acusan también un mayor desarrollo en otras. Así pues. las dimensiones del desarrollo parecen reforzarse una a otras: por ejemplo. el uso de tecnologías complejas parece impulsar a una sociedad hacia la especialización y la distribución de los beneficios de acuerdo con un criterio de realizaciones personales. En donde hay programas complicados de medicina. agricultura o industria. parece necesario asignar gran parte de los recursos educativos a la preparación de técnícos y profesionales. En ese contexto. resulta incongruente el dar prestigio y poder político a líderes religiosos y tribales y no a quienes han dominado tanto las complejas tecnologías como las organizaciones en gran escala, que parecen acompañar a dichas tecnologías. Además, en un contexto semejante, las unidades del' gobierno deben ser adaptables, en parte. para contribuir al suministro del capital necesario para investigaciones en ingeniería física o biología y, en parte, para proporcionar nuevos servicios sociales a los indíviduos afectados adversamente por los cambios en el estilo de vida y la estructura familiar, que acompañan a la industrialización y la urbanización. A pesar de la tendencia a la uniformidad de las características de desarrollo, todas y cada una de las naciones de mayor desarrollo muestran también ciertos rasgos peculiares de las sociedades subdesarrolladas: todas ellas han experimentado luchas sociales que reflejan cierta incapacidad para resolver las exigencias más intensas de algunos grupos sociales. Además. todas tienen ciertas regiones "atrasadas" que no han sido afectadas por la riqueza y algunos de los rasgos de organización que son característicos del desarrollo.

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS Cuando los expertos describen a las naciones más desarrolladas, toman en consideración, generalmente, a la mayoría de los países modernos de Europa Occidental y a los de otros lugares del mundo que han seguido los modelos europeos. Normalmente, la lista incluye a la Gran Bretaña. Francia, Alemania, los Estados Unidos. los Países Escandmavos, las naciones "blancas" (9) El resto de este capitulo se basa en materiales que figuran en la obra Public Administration: A Comparative Perspective. de Ferrel Heady (Englewood CHffs, N. J.: Prentice Hall, 1966).


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de la Mancomunidad Británica (Canadá, Australia, Nueva Zelanda) y, quiza a la Unión Soviética, Sudáfríca, Japón e Israel. Entre las características que comparten generalmente esos países figuran las siguientes: 1. La organización del gobierno se neva a cabo de acuerdo con la del sector privado, en el sentido de que existe un grado elevado de especialización de empleo y que los puestos se asignan de acuerdo con las realizaciones personales de los individuos, más que según la posición familiar o la clase social. 2. Las decisiones políticas y los juicios legales se hacen de acuerdo con normas seculares de raciocinio; las élítes tradicionales (v.q.: las religiosas o las tribales) han perdido su poder real para influir en las decisiones más importantes del gobierno. 3. La actividad gubernamental se extiende sobre una gama muy amplia de asuntos públicos y personales, y tiende a una mayor expansión en todas las esferas principales. 4. El interés popular y la participación en los asuntos públicos están muy difundidos. 5. Las personas que ocupan posiciones de dirección política gubernamen~ tal. son consideradas en su mayor parte como ocupantes legítimos de esos puestos, y la transferencia de la dirección tiende a tener lugar de acuerdo con procedimientos prescritos y ordenados.

Algunas de estas cinco características tienen contrapartidas en la naturaleza de las burocracias públicas de las naciones más desarrolladas: 1. La burocracia es amplia y tiene numerosas subunidades distintas. Muchas de éstas requieren empleados muy especializados y, en conjunto, representan toda la escala de especializaciones ocupacionales que pueden encontrarse en la sociedad. Esto refleja tanto la especialización de los empleos COmo la amplia gama de las actividades del gobierno. 2. La burocracia tiende a aceptar las direcciones normativas de otras ramas del gobierno. Esto refleja tanto la especialización en los empleos como la legitimidad de los funcionarios electos. 3. Se considera que la burocracia es profesional, tanto debido a sus propios miembros como a otros participantes en el proceso político. La profesionalización es un signo de especialización entre los burócratas, que se refleja en los requisitos educativos que se utilizan al seleccionar nuevos empleados y, asimismo, en la aceptacicm por parte de los legisladores y del jefe del ejecutivo de las recomendaciones y las informaciones politkas propor~ cionadas por dicha bwoerada. Entre las naciones Inés desarrolladas, hay diferencias considerables en cuanto a la forma y los procedimientos burocráticol, ,que refleJaaaperiencias


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históricas peculiares. Un autor equiparó la administración pública de Francia y Alemania y la comparó con la de Gran Bretaña y los Estados Unidos (10).

Los funcionarios de los niveles superiores de las administraciones francesa y alemana han obtenido una posición claramente separada de otros grupos ocupacionales de sus respectivas sociedades. Se someten a un período prolongado de preparación en instituciones de elite de la educación superior. Esta preparación contribuye a mantener tanto los antecedentes históricos de la clase superior de los funcionarios públicos como las desviaciones antidemocráticas de sus normas. La independencia de la administración pública se aplica todavía más por medio de procedimientos elaborados para el autogobierno administrativo. La contratación de nuevos empleados la controlan los administradores mismos, mientras que los administradores de los niveles superiores se seleccionan por medio de promociones a partir del servicio en la carrera. Cada uno de esos países tiene un sistema de tribunales administrativos que es díferente del de los tribunales civiles. Los primeros toman conocimiento de las acusaciones hechas en contra de las acciones administrativas por ciudadanos privados y las que hacen los mismos administradores, en la relación con su categoría, sus salarios o sus pensiones. En la Gran Bretaña y los Estados Unidos, la tradición consiste en evitar cualquier separación clara entre los administradores públicos y otros grupos ocupacionales. A diferencia del modelo continental de preparación distinta para las posiciones administrativas de alto nivel, los servicios británicos y estadounidenses contratan a empleados con una preparación generalizada; no obstante, en algunos de los detalles de sus procedimientos de selección. los británicos y los norteamericanos se diferencian entre sí. Los británicos seleccionan a los nuevos empleados de entre los graduados de 'las universidades de élite: pero no a partir de cursos específicamente destinados a los administradores profesionales. Tradicionalmente. los favorecidos en los exámenes de prueba de cultura general, han sido los graduados en literatura o en los clásicos. Por el contrario, los norteamericanos tienen un tradición jacksoníana, según la cual, cualquier ciudadano puede desempeñar las tareas correspondíentes a un funcionario público. Con esta tradición se halla relacionada la práctica -observada todavía en numerosos gobiernos estatales y locales y para ciertos puestos federales- de llenar las vacantes del gobierno basándose en designaciones políticas, sin tomar en consideración los detalles relativos a la preparación de un candidato. Tanto la Gran Bretaña como los Esta_ d9.S Unidos se han inclinado hacia procedimientos de selección, que realzan l~ competencia. especializada en las tareas administrativas que deben realizaraeHl~ obstante. ninguno de esos países se ha acercado a los. modelos francés y alemán de escuelas de élíte de preparación para administradores profesio(.. nales, pi realza claramente una carrera gubernamental', hasta el punto en ( lO) .Heady. p4gInu 44y 8lguienflel.


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que lo hacen en Francia y Alemania. En la Gran Bretaña o los Estados Unidos no existe una preocupación crucial entre los funcionarios públicos por distinguir su posición y su categoría de las de los ciudadanos: además, no existen tribunales administrativos separados. Sin embargo, en la cuestión de la "distancia" de la población, hay ciertas diferencias importantes entre los Estados Unidos y la Gran Bretaña. Por tradición, los funcionarios públicos proceden más comúnmente de la clase social superior, mientras que en Estados Unidos se han hecho ciertos esfuerzos para asegurarse de que los funcionarios públicos sean "representativos" de la población. Los británicos designan ge~ neralmente a los administradores de alto nivel de entre las filas de los servídores públicos: no obstante, en los Estados Unidos, tanto en el nivel federal como en el estatal, hay muchos puestos administrativos de nivel elevado, ocupados por "personas del exterior". Los ejecutivos norteamericanos del gobier~ no y el sector privado, creen que el administrador "transitorio" que pasa del mundo de los negocios al gobierno puede infundirle a la burocracia guberna~ mental un estímulo innovador, procedente del exterior. Algunas de las diferencias en las prácticas administrativas británicas y estadounidenses parecen reflejar diferencias en las estructuras políticas de esos dos países. La Gran Bretaña tiene un sistema parlamentario de gobierno, mientras que los Estados Unidos tienen separación de poderes, es decir un sistema de control y equilibrio. El funcionario británico que es jefe del ejecutivo (el Primer Ministro) es seleccionado por la Cámara de los Comunes y recibe el apoyo de los colegas de su partido en la legislatura. El conflicto entre el cuerpo ejecutivo y el legislativo es menor en la Gran Bretaña que en los Estados Unidos, lo cual afecta a la posición política de los administradores de alto nivel. En la Gran Bretaña, dichos administradores tienen más probabilidades de actuar tras la escena, bajo la "protección" del político que dirige, en ese momento, su ministerio. Los administradores norteamericanos no traha jan para los superiores que tengan el apoyo firme de un partido mayoritario en la legislatura: así pues, puesto que trabajan más por cuenta propia, tienen más probabilidades de identificarse públicamente con una política, y comprometerse en disputas públicas con miembros de la legislatura. A esto, en parte, se debe el que la transición del mundo de los negocios al gobierno resulte útil en el sistema estadounidense. Los especialistas profesionales o de los negocios que ingresan al servicio del gobierno, en posiciones de alto nivel. abandonan éstas al cabode un breve lapso (normalmente menos de tres años) y, frecuentemente, citan sus disputas con el Congreso como la causa principal de su falta de satisfacción. En un sist~de este tipo. que genera conflictos entre la burocraqa y el cuerpolegisla~VQ. es útildispon.er d~ un grupo DlUY amplio de empleados en·potena... d~ Pluodo. de Qn~ que pueden reeplp~r a.los.adA)inj~dor8$.9~~4t8.a.medida que estos·últimoa seaA~~••• ~ por l~.«lO~.~.Jalegi8Jat.ura.


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SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN PAISES MENOS DESARROLLADOS Como pudiera esperarse, se observan más diferencias en los sistemas administrativos entre las numerosas naciones subdesarrolladas que entre las relativamente pocas sociedades que se clasifican como más desarrolladas. En parte, esto se debe, simplemente, a las diferencias numéricas. Asimismo, es el resultado de las diversas culturas en que se hallan esos dos grupos. Casi todas las sociedades más desarrolladas se encuentran en países de Europa Occídental o en naciones ligadas estrechamente con ellos. Comparten entre sí experiencias históricas, o fueron colonizadas por inmigrantes, que llevaron consigo los modelos de las instituciones gubernamentales de Europa Occidental. Por el contrario, los países en desarrollo reflejan una gama global de culturas políticas. Algunas de ellas se encuentran en Europa Occidental (v.g.: Portugal, España y, quizá, Italia); pero hay otras en América Latina, Africa y Asia. La mayoría de esos países experimentaron un período de control de las potendas coloniales de Europa Occidental pero ese período fue demasiado breve o superficial para vencer los siglos de evolución cultural "tradicional" (o sea, preeuropea) . A pesar de las peculiaridades en las estructuras y los procesos de los países individuales. se han observado los rasgos siguientes en todos los países subdesarrollados: JI

1. Las élítes políticas tienen una dedicación ampliamente compartida hacia el "desarrollo". Ese compromiso los lleva. con frecuencia. a trampas ideológicas. El conjunto de los cambios buscados puede variar de uno a otro país; pero las metas comunes son: aumento de la producción agrícola o índustríal: incremento de los niveles personales de vida; mejores programas de salubridad, educación y pensiones individuales; cambios en los papeles tradicíonales de la mujer o de las castas más bajas. y el cambio de las lealtades propias, a partir de la tribu. a la "nación" recién concebida. 2. Para la jefatura, es muy grande la dependencia del sector público. Muchos países en desarrollo han creado estructuras que tienen una orientacíón socialista o marxista; no obstante. se trata, a menudo. de una variedad local de socialismo. que refleja la evolución de doctrinas "marxistas" alejadas del contexto europeo de la clase proletaria. La base económica es más agrícola que industrial y los pueblos que se sienten oprimidos tienen lazos étnicos, más que afinidad como clase trabajadora industrial. Las proposiciones de reformas especificas varían de un país a otro: sin embargo, buscan comúnmente un desarrollo econ6mico rápido e identifican a los cuerpos de gobierno como los actores indígenas más capacitados para generar este desarrollo y guiarlo a lo largo de trayectorias socialmente convenientes. Como veremos más adelante, no todos los sectores del gobierno están igualmente bien desarrollados en esos


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países y la existencia de fuerza laboral preparada. incluso en los sectores mejor desarrollados. es inferior a las necesidades del país. Los resultados típicos incluyen una gran dependencia de la burocracia y una elevada incidencia de metas frustradas y de inquietud civil. 3. La sociedad sufre de inestabilidad política incipiente o real. La ínestabílidad puede significar una transición de patrones desarrollados dentro de los movimientos nativos y en contra de las potencias coloniales. En varios países. no sólo hubo conflictos entre las fuerzas de éstas y las nativas, sino que se produjeron también luchas internas entre los líderes indígenas. En muchos casos. el "país" fue una creación artificial de la potencia colonial. que combinó simplemente. en una unidad administrativa. las tierras de grupos tribales o étnicos distintos. Durante la campaña en pro de la independencia o, quizá, poco después de obtenerla, los conflictos entre esos grupos estallaron en enfrentamientos violentos. También las frustraciones asociadas a las metas no alcanzadas de desarrollo contribuyen a la violencia. Muchas campañas en pro de la independencia van unidas a promesas apresuradas. hechas por nuevas élítes no obstante, sus limitados recursos económicos y la escasa existencia de mano de obra calificada, hacen que dichas promesas no puedan cumplirse. Las decepciones populares sirven de apoyo a otros líderes todavía más nuevos, que se oponen a quienes dirigieron el curso de los acontecimíentos desde el fin del colonialismo. Los estímulos para la violencia se encuentran presentes cuando las frustraciones económicas van ligadas a sentimientos de discriminación entre miembros de distintos grupos tribales, linguísticos o étnicos. En 40 de 84 países en desarrollo que se incluyeron en un estudio, se observaron golpes de Estado fructífero o intentos graves para derrocar al gobierno (11). 4. Existe un abismo entre las élítes modernizadoras y las tradicionales. Esto puede representar, en realidad. toda una serie de diferencias en los antecedentes sociales, las orientaciones hacia el cambio y los enlaces con la masa de población. Las élítes modernizadoras tienden a ser urbanas, orientadas hacia Occidente. jóvenes. bien educadas y partidarias del cambio social y político; las élites tradicionales son normalmente rurales, están orientadas hacia las costumbres locales y la religión indígena, y son opuestas a los cambios. que consideran como amenazas para esos valores. Las nuevas élítes pueden controlar las capacidades tecnológicas, vitales para el desarrollo de la nación; pero las más antiguas pueden disponer de una mayor fidelidad por parte del pueblo. en las regiones rurales y en los barrios bajos urbanos. Los estilos y las orientaciones diferentes de las dos élítes pueden generar conflictos graves entre ellas y sus partidarios. 5. Existe un desequilibrio en el desarrollo de diversas características .N ;

(11) F~ R. vb1t &r Mehden. POliticsol1he Developitlg Niitioru(Englewood Cliffs• Prenttce-Hd.l96t); P'ViIlaSl-2.

J.:


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políticas. Las antiguas colonias tienden a reproducir las formas legislativas, ejecutivas y administrativas del que fue su país colonizador. Cuando se imponen esas formas a las instituciones de los periodos colonial y precolonial, producen un vacío muy amplio entre los procedimientos formales y las prácticas verdaderas. Con frecuencia, las ramas legislativa y ejecutiva carecen de capacidad para controlar a las burocracias civiles o militares. Por lo común, las nuevas burocracias muestran el desarrollo más rápido, debido a menudo, a que la potencia colonial saliente había iniciado ya la contratación de personal nativo para su burocracia, antes de perder la colonia. En general la orqanización administrativa recibe a la mayoría de los miembros bien educados de la nueva élite y, en esa forma, se convierte en una institución con la experiencia necesaria para dirigir un programa de desarrollo social y económico. El sector militar puede estar todavía más desarrollado (al menos en su cuerpo de oficiales) que la administración civil. La combinación de una legislatura débil y un jefe ineficaz del ejecutivo, más la existencia de un grupo militar profesional. da como resultado, frecuentemente, cambios de gobierno, que preparan los militares detrás de la escena o los dirigen abiertamente. Las naciones subdesarrolladas de todo el mundo es posible que no compartan ningún otro rasgo con tanta intensidad como la experiencia de tener un jefe del ejecutivo uniformado y cubierto de medallas, que tomó el gobierno mediante un golpe de Estado abierto o utilizando alguna forma de elección (quizá sin tolerar una verdadera oposición). para llegar a ocupar su puesto.

Hay varias características de formas y procedimientos adminisrtativos en los países subdesarrollados. que reflejan los atributos de sus medios ambientes. Varios de ellos se encuentran indicados claramente en la exposición anterior: la falta de capacidades suficientes en la burocracia, necesarias para el programa de desarrollo del régimen; el conflicto entre los procesos de toma de decisiones. esperadas por los occidentales. y las relaciones tradicionales que esperan algunos de los miembros de la élite indígena y muchos ciudadanos; y la tendencia de los antiguos territorios coloniales a nevar adelante las estructuras administrativas formales, adquiridas de sus antiguos colonizadores europeos. Dos otras características de las burocracias públicas subdesarrolladas se describen, comúnmente, como "problemas": la corrupción profunda, y una discrepancia marcada entre las fonnas y las realidades de ·SOJl.~l!JlS!urmp'e SOlU3!m!p3:::lO.ld SOl

La corrupción que existe en las burocracias de los paises subdesarrollados afecta tanto a las decisiones de poca monta como a las más importantes, e involucra, proporcionalmente, a los recursos menores y mayores. Incluye los pequdios sobornos que esperan losfuncionari.os. a cambio de "acelerar" una decisión que interesa a un individuo': la disposición de los funcionarios para evadir los procedimientos fonnaIesde personal, con el fin clepoc:ler contratar a sus propioS familiares compafieros de tribu: y los sobornos· íDasivos de los

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inversionistas extranjeros, para asegurarse una decisión favorable con respecto a los derechos mineros, un monopolio de los servicios de utilidad pública o una concesión comercial. En algunos casos, esta corrupción se da por sentada en forma tan clara, que se defiende como "parte del sistema", sin la que los Iuncíonarios no podrían justificar sus decisiones. El nepotismo o el favoritismo tribal es una continuación de los valores tradicionales, y sólo podrán desaparecer cuando las normas en que se apoyan no sean ya viables. La verdadera corrupción profunda, por el contrario. puede ser producto de la experiencia colonial. cuando los inversionistas extranjeros compraban concesiones a las élites tradicionales. La discrepancia entre la forma y la realidad es, con frecuencia, producto de una combinación de recursos administrativos insuficientes con aspiraciones excesivas. Los gobiernos establecen procedimientos que se parecen a los observados en la capital de la antigua potencia colonial o a los prescritos por los asesores estadounidenses visitantes. A esta característica se la ha llamado ..formalismo" (2). Tiene implicaciones evidentes para los ciudadanos y las élites de los países subdesarrollados, y significa que los procedimientos anunciados pueden proporcionar directivas poco dignas de confianza con respecto al servicio que debe prestarse. El formalismo beneficia a quienes aprenden los procedimientos no formales de administración, y frustra a quienes hacen reposar sus aspiraciones en las promesas públicas del gobierno. Asimismo. el formalismo tiene implicaciones importantes para quienes estudian la administración comparativa, lo que significa que no podrán aceptar como unstítuciones similares (o "comparables") a las que reciban denominaciones iguales en países diferentes. Un Ministerio del Interior puede ser no sólo la superestructura del servicio de policía -como en los países más desarrollados->, sino representar también a la unidad simple más poderosa de la burocracia (exceptuando quizá al ejército) y puede ser, incluso, la que seleccione al jefe del ejecutivo. El partido político dirigente puede no ser simplemente la organización que tiene el control de las principales oficinas del gobierno. sino también el único vehículo real que integra los programas de las figuras principales del ejército, la burocracia civil y otras ramas del gobierno. Puesto que puede resultar engafioso el comparar a las instituciones administrativas -y otras del gobiemo- entre países subdesarrollados. basándose simplemente en sus denominaciones. es necesario establecer comparaciones de acuerdo con las ..funciones" con que los diversoa organismos contri.,. buyen al sistema politko. Gabriel Almond ha sugerido una serie de funciones que .pueden servil' como estruCtura pera los. anélisia comparativos. Las principales son: IOdaJiaci6D y reclutamiento po!Itko: articulac:ión .de los intereses: conjund6n de iatereIa: comunicación polWca: regJamau.d60: aplicad6n de

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las reglas. y adjudicación de las normas (13). En opinión de algunos. esta lista se basa demasiado en el patrón norteamericano de ramas ejecutiva. legislativa y judicial; otros creen que es tan general que no puede prestar una gran ayuda para esclarecer los conceptos comparables entre países subdesarrollados. Fred. W. Riggs sugiere tipos más detallados de funciones que pueden examinarse comparativamente dentro de las naciones subdesarrolladas: la creación de mercados agrícolas. la fijación de precios y el establecimiento de normas de calidad para los productos agrícolas. Según Riggs. los especialistas de la administración comparativa deben tener características que coincidan con varios comportamientos funcionales. con el fin de comprender por qué varias unidades administrativas pueden realizar los tipos -y las cualídades- de las funciones que llevan a cabo (14). El problema del formalismo puede limitar también la amplitud con que la estructura de sistemas que se desarrolla en este libro se presta a las comparaciones entre naciones. Recuérdese que en el Capítulo 1 (páginas 21~22) expusimos que los límites de nuestro proceso de conversión incluyen a unidades administrativas que se encuentran dentro de la rama ejecutiva de los gobiernos nacional. estatales y locales de los Estados Unidos. Para poder comparar los procesos norteamericanos de conversión con los de otros lugares. sería necesario identificar unidades comparables de administración pública. Esto podría llevarse a cabo en la mayoría de los países más desarrollados. en los que existe una correspondencia entre las formas y los procedimientos. dentro de las estructuras gubernamentales. Incluso en el caso de los gobiernos parlamentarios. en los que la rama ejecutiva y la legislativa se encuentran. hasta cierto punto. fusionadas. debería ser posible separar las unidades "de línea" de la administración. y compararlas. junto con sus medios ambientes. con sus correspondientes en los Estados Unidos. No obstante. en el caso de muchos países subdesarrollados. las funciones de "administración". tal y como las conocemos en la actualidad. pueden no llevarse a cabo. verdaderamente. en las unidades que reciben el nombre de departamentos de líneas del go~ bíerno. Sería erróneo concluir esta exposición sin afirmar que entre los países subdesarrollados puede hallarse una gran variedad de formas y de procedímientos administrativos. tanto formales como informales. Como en el caso de los países más desarrollados. no existe una correspondencia perfecta entre el desarrollo y las formas y los procedimientos administrativos. Muchos factores peculiares de la historia de un país pueden darle forma a su burocracia. Ferrel Heady sugiere varias categorías de tipos administrativos. dentro de los paises subdesarrollados. Los títulos' que utiliza para algunas de esas cateqo(13) Gabriel Almond y G. Bingham Powell, Comperetioe Politics: A DelJelopmental Approach (Boaton: Líttle, Brown, 1966), Capitulo 2. (14) Riggs. páginas 31 y siguientes.


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rías sugieren las diferencias que pueden hallarse entre ellas: autocráticas-tradicionales; élite burocrática; competitivas y poliárquicas; y movilización del partido dominante (15).

Autocrétices-tredicioneles. Este tipo es tradicional en su estilo de gobierno. con élites políticas predo, minantes. extraídas de familias con antecedentes monárquicos o aristocráticos. Dichas élites políticas producen muy poco progreso económico y -a díferencia de lo que sucede en otras sociedades subdesarrolladas- expresan poca inclinación hacia el desarrollo. Se basan en la burocracia militar y civil. para proporcionar los cambios de política que les parecen convenientes e inhibir las demandas consideradas como indeseables. Entre los países que se encuentran en esta categoría figuran: Yemen, Arabia Saudíta, A fganistán, Marruecos, Irán, Camboya, Laos, Paraguay. Perú, Etiopía y Libia.

La élite burocrática. En este tipo de sistema. las élites tradicionales han sido desplazadas del poder efectivo; aunque pueden conservar cierta presencia (quizá en la forma de una figura monárquica dirigente). La participación política popular se encuentra severamente limitada. Los grupos dirigentes proclaman metas modernizadoras que no son adoptadas por el público en general. El poder político se encuentra, en gran parte, en manos de la burocracia civil y militar. Los oficiales militares son, habitualmente, más prominentes y se encuentran en posiciones de mayor poder. con frecuencia como resultado de haber dirigido un golpe contra el régimen anterior. Sin embargo. la burocracia militar depende de la civil para la ejecución de proyectos no militares de desarrollo. Entre los países de esta categoría aparecen Birmania, Guatemala, Indonesia. Irak, Nicaragua. Paquistán, Paraguay, Corea del Sur, Sudán, Siria y Tailandia. Competitivas y poliárquicas. Esta forma de sistema tiene estructuras políticas que se parecen a los modelos de Europa Occidental y los Estados Unidos en lo que concierne a la participación popular. las elecciones libres, los partidos orientados hacia los intereses, y la autoridad para el establecimiento de la política, concedida a las instituciones del gobierno representativo. Sin embargo, se 'producen ínterrupciones ocasionales, debidas a intervenciones militares, así como también otros intervalos en el gQbitrno representativo. Normalmente, tales interrupciones se proclaman como temporales. La denominad6n. de PoUátquica denota la exis(U)· Heady. Cópltulb

~


42

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

tencia de varias élites políticas. cuya base de poder puede estar difundida entre comerciantes urbanos. terratenientes. oficiales militares. líderes de sindicatos laborales. y profesionales. En estos casos. existe 'una mayor movilidad social que en las sociedades más tradicionales. Debido a la búsqueda del ..consenso" por los partidos políticos en competencia. los programas del gobierno hacen hincapié en normas "pragmáticas" fáciles de comprender, y ofrecen benefícíos a corto plazo en campos tales como la educación. la beneficencia y la sanidad. En esta categoría aparecen, entre otros los siguientes países: Filipinas, Malasia, Jamaica. Chile, Costa Rica, Israel, Líbano, Grecia. Ar~ gentina, Brasil, Ceilán, Nigeria y Turquía.

Movilización del partido dominante. Dentro de este tipo. existe muy poca libertad en política. El partido dominante puede ser el único legal y asegurar su posición por medio de técnicas coercitivas, Existe, habitualmente. una ideología doctrinal y demostraciones en masa de lealtad al gobierno. El grupo de élite tiende a ser joven. urbano. bien educado y secular. Con frecuencia. un líder carismático domina todo el movimiento. en el que el programa hace hincapié en el nacionalismo y el desarrollo. Es esencial un servicio civil bien preparado. para las metas de desarrollo del régimen: pero. con frecuencia. existe tensión entre los técnicos y los profesionales que hay en la burocracia y los políticos. que insisten en el nacionalismo y la lealtad al régimen que se halla en el poder. Entre los países que se encuentran en esta categoría se cuentan: Argelia. Bolivia, Egipto. Ghana, Guinea. Malí y Túnez. No se ha comprobado todavía hasta qué punto corresponden estrechamente las estructuras administrativas. los procedimientos y los productos de los países de cada una de esas categorías a otras características políticas. sociales o económicas. Desde luego. las designaciones se concibieron de manera muy amplia. Puesto que hay varios países clasificados en diversas de esas categorías, estas últimas no se excluyen mutuamente y pueden ser más útiles como ilustraciones de variedad entre los sistemas admínístratívos de los países subdesarrollados que como instrumentos para un análisis comparativo riguroso.

R.ESUMEN Al concentrarnos en la administración pública interna de los Estados Unidos. debe resultar más fácil examinar profundamente estos temas. Esta elección no tiene como fin desacreditar el campo emocionante y de crecimiento rilpido de la administración comparativa ni sugerir que el modelo norteamericano sea más "natural" o digno de emulación que los de otros países. El método de sistemas fomenta las comparaciones en dicho caD1po En todo este e.


COMPARACIÓN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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libro, nos esforzamos en presentar los resultados de investigaciones comparativas, llevadas a cabo dentro de los Estados Unidos. Ello nos permite ídentífícar ciertas diferencias en las estructuras y los procedimientos, entre las dependencias de los gobiernos federal, estatales y locales. En algunos casos, podemos determinar ciertas influencias de los medios ambientes social, económico y político, que modelan las formas o los procedimientos administra~ tivos, o ciertas influencias que las estructuras o los procedimientos administrativos ejercen sobre otras características de la política o la economía. Hemos descubierto que las características del desarrollo económico parecen ser importantes para varios aspectos del sistema administrativo. Hay un conjunto cada vez mayor de publicaciones de ciencias políticas que muestran la influencia del desarrollo económico sobre los productos dentro de los Estados Unidos. Cuando se analizan los sistemas administrativos de todo el mundo, es útil establecer comparaciones entre los países más desarrollados y los subdesarrollados. Hay disputas complejas --que no hemos tratado de resolver en este capítulo-s- sobre la naturaleza del "desarrollo" y sobre el lugar que ocupan los países individuales en distintas medidas del desarrollo. En este capítulo hemos tratado de demostrar la gama de variación entre las administraciones públicas del mundo y la importancia del desarrollo como influencia que contribuye a dar forma a las variaciones.


Primera Parte

Proceso de conversión del sistema Administrativo r-------~---------------,

I I

I I.) I I

I II I I II L

LOS INSlJXOS DEIa IODIO AllBIElfD INOLVI'ü: a) demaallu, b) recuraoa, ., e) apoyo 11 : i 611 d e 1os ei aclll:lloS ., los fUJlCioDarios de ..... ramas d e.'

......IOb1erDo.

l'BOCESO DE OONVJllJ.SION Los lDsumoslDternos lDcluyen: a) estructuras, b) ~ proced1m1enws, y e) --'> .. i pre...spos ciones y experiencias personales de los a dJD'-'· ......trad ores.

LOS SEBVICIOS 1'.A.RA. EL MEDIO ..umIElf'.l'E INOLUDN: artlculos y servicios para el p1\bl1co 7 funcionarios de otros sectores del gobierno.

t.,. DUO'TiI1IJDN'1'AOION:

JlBDIO AJotBIEN'I'E:

I

representa la lnflnencla que tienen los productos so· bre el mecho ambiente, de modo que da forma a loa lDsumos pO.Iteriore..

lDcluye: a) cUentes, b) costos de bienes ., servicio" '1 e) miembros del público ., otros fUllcionarios del gobierno, que apoyan o se oponen a las dependencias, los acl· miDiskadorea o los progr_u.

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II I I

I I II

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I I 1 I ~

Los Capítulos 3, 4 Y 5 se ocupan del proceso de conversión del sistema administrativo. Los límites del proceso abarcan a las dependencias "de línea" del gobierno, que reciben varios nombres distintos, como "departamentos", "dependencias", "unidades administrativas" u oficinas. Como en la literatura general, utilizamos esos términos como sinónimos. En el Capítulo 4 se produce una excepción, debido a que se utiliza la terminología del gobierno nacional para distinguir los departamentos del gabinete de otras unidades admínístrativas. El orden de esos capítulos es bastante arbitrario y puede cambiarse a gusto del lector. En el Capítulo 3 se analiza la toma de decisiones en las unidades administrativas, tema crucial' para la estructura de sistemas. Esas decisiones responden a insumos e insumos internos y contribuyen a dar forma a los servicios del sistema. Esa es la razón por la que colocamos al principio de esta sección el capítulo sobre la toma de decisiones. Después de leer el


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Capítulo 3, los estudiantes deberán estar familiarizados con la posrcion central de las dependencias administrativas en este sistema y ser capaces de apreciar las exposiciones subsecuentes sobre otras características de las dependencias, los insumos que reciben y los servicios que proporcionan al medio ambiente. En el Capítulo 4 nos ocupamos de estructuras de dependencias admínistrativas y de mecanismos de control que enlazan a las dependencias con las ramas ejecutiva y legislativa. Si algún estudiante se encuentra inseguro respecto a qué son las dependencias administrativas o cómo encajan en las estructuras más amplias del gobierno, le aconsejamos que lea cuanto antes el Capítulo 4. En el Capítulo 5 se estudia a los mismos administradores. Lleva a cabo una encuesta sobre los procedimientos empleados para seleccionar candidatos para puestos en los que sea preciso tomar decisiones. en las dependencias admínistrativas y, a continuación, investiga la naturaleza de las personas seleccionadas; o sea. sus antecedentes, personalidades y valores.


3

DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

El personal de las unidades administrativas se enfrenta a los insumos procedentes de su medio ambiente y a los ínsumos internos que existen en las dependencias. mediante la toma de decisiones. Como hicimos notar en el Capítulo 1. los insumos son los estímulos procedentes del medio ambiente del sístema administrativo. que afectan a las decisiones de los administradores. míentras que los insumos internos son estímulos que se originan en las mismas organizaciones administrativas. Los insumos incluyen puntos tales como las demandas de tos ciudadanos y de los miembros de las ramas ejecutiva. leqíslativa y judicial del gobierno. mientras que los ínsumos internos comprenden las reglas formales de las dependencias administrativas. las relaciones ínformales entre los miembros de esas dependencias. y las normas personales y profesionales que rigen los actos de cada administrador. Las decisiones son elecciones hechas entre diversos cursos alternativos de acción y contribuyen a dar forma a los resultados obtenidos en esas unidades. Nuestro interés se enfoca en las decisiones tomadas en las unidades administrativas. que afectan a las contribuciones hechas por esas dependencias a los fenómenos sociales. económicos y políticos de su medio ambiente. y que extraen de éste dichas dependencias. Obsérvese la elección cuidadosa de las palabras del párrafo anterior. Las decisiones de los administradores "contribuyen a dar forma" a los servicios y "afectan" a las transacciones entre las dependencias administrativas y su medio ambiente. Las decisiones mismas. de los administradores no constituyen los únicos servicios de una dependencia, ni se bastan por si solas para definir las transacciones entre las dependencias y su medio ambiente. Decir que las decisiones son por sí mismas los servidos, en el proceso de conversión,


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constituye una simplificación excesiva del análisis de sistemas. En el caso de los sistemas administrativos, los servicios reflejan la acción de muchas decisiones diferentes. tomadas por los administradores, de otros insumas ínternos del proceso de conversión, y de las características sociales, económicas y políticas del medio ambiente. Volveremos a ocupamos de este tema, cuando analicemos los servicios en el Capítulo 10. En este punto, es suficiente prevenir al lector de que nos ocupamos de los actos internos del proceso de conversión del sistema administrativo y no del aspecto interno en el que esas decisiones se enfrentan al medio ambiente. Los administradores no son libres de tomar cualquier decisión de acuerdo con su voluntad. El comprender sus decisiones no significa simplemente entender las predilecciones personales que conducen a un funcionario de una dependencia a hacer cierta elección. Los administradores se encuentran sujetos a numerosas demandas y constreñimientos severos. que incluyen: a)

La consideración hacia los administradores públicos en la cultura política y las actitudes específicas que mantienen los ciudadanos con respecto a los programas públicos y los empleados del gobierno: b) Las demandas. los recursos y el apoyo político de ciudadanos índíviduales, partidos políticos y grupos de intereses: e) Las demandas, los recursos y el apoyo político de las ramas leqíslatíva, ejecutiva y judicial del gobierno: d) Las demandas, los recursos y el apoyo político procedentes de índividuos e instituciones de otros gobiernos. por medio de relaciones intergubernamentales "verticales" u "horizontales": e) Los antecedentes sociales. las habilidades y los valores de los admínistradores mismos, y f) Las estructuras, los procedimientos y los precedentes de las unidades administrativas. El gran número y la variedad de los insumes y los insumos internos CODlr plican la tarea de quienes están encargados de tomar las decisiones en una dependencia. No hay ningún procedimiento simple para la toma de decisiones que incluya a todos los factores que puedan tomarse en consideración. Con el fin de detallar esta complejidad. vamos a describir primeramente un modelo completamente "racional" de toma de decisiones, que exige que los administradores "tomen todo en consideración". A continuación, identificare~ mas varias características que frustran este tipo de racionalismo. Finalmente. toma 'de, decisiones. quese'ban de-sarroindicaremos ciertos procedimientos Hado en varias unidades administrativas. Estos no satisfacen lis normas del modelo puraJnente racio,nal; ~. reaJidéld.. ,resuJíQ. ..a tractivos ~. Josad.JniIÜstradores. debido, ep. ~. ~ Clue· .le.a.. • ~.. p8SN' por ..tto. ~ ~ res, de tal modo que se simplifican las elecciones.

de.


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CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRA11IVO

MODELO RACIONAL DE TOMA DE DECISIONES Y SUS DESVENTAlAS El raciocinio es un valor muy respetado en nuestra cultura. Como pudiera esperarse, a los administradores públicos les agrada ser tan racionales como al resto de nosotros. Desde luego, no estarán dispuestos a admitir que toman decisiones "irracionales" o sin tomar en consideración todos los puntos importantes; sin embargo, los requisitos para que una decisión sea completamente racional son muy importantes. Resulta costoso el ser perfectamente racional y pocos administradores parecen tener recursos suficientes para ello. Sin embargo, es injusto acusar a los administradores de tomar decisiones irracionales. Este término implica que toman sus decisiones en una forma indisciplinada y sin tener en cuenta muchos de los puntos que numerosos observadores consideren importantes. A medida que vayamos desarrollando nuestra descripción de la toma de decisiones administrativas, veremos que no son completamente racionales ni irracionales. El raciocinio completo es una meta inalcanzable para los encargados de la toma de decisiones admínístrativas, excepto en los tipos más sencillos de problemas (1). No obstante, la mayoría de esas decisiones parecen responder a una disciplina y haber sido tomadas después de una evaluación de varios de los puntos más importantes. No podemos ampliar más esta exposición, sin comprender claramente un modelo racional de toma de decisiones. Como observamos antes, se trata de un modelo muy exigente, de acuerdo con el cual las decisiones de la mayor parte de las unidades administrativas parecen ser poco puras. De acuerdo con un formulismo común, un encargado de tomar decisiones racionales debería: 1. 2. 3. 4. 5.

Identificar su problema; Esclarecer sus metas y clasificarlas en orden de importancia; Incluir todos los medios posibles -o las normas- para alcanzar cada uno de esos objetivos; Evaluar todos los costos y los beneficios que parezcan ser cense, cuencias de cada una de las normas alternativas, y Seleccionar un conjunto de metas y normas asociadas que produzcan los mayores beneficios relativos, con el menor número posible de desventajas relativas (2).

Los encargados de la toma de decisiones que siguen esos procedimientos deberán informarse de todas las oportunidades posibles y de las consecuencias (1) (2)

Herbert SImOD, Adminl8trative Behavior (Nueva York, MacmiUan. 1961), p. 70. Charles E. Lindblom, The Policy,Makirig Proce!. (Englewood Cllffs, N. J. Prentice~Hall, 1968), p. 13.


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de cada una. Se trata de una tarea enorme. Presupone que una dependencia administrativa disponga de grandes recursos que pueda utilizar libremente para reunir datos con respecto al medio ambiente y las capacidades de la depen; dencia misma. Asimismo, presupone que el personal será suficientemente poco partidario -o contrario- de cualquier conjunto de metas o normas dadas y que por ende, podrá tomar sus decisiones, basándose en la información reunida sistemáticamente. Este modelo racional de toma de decisiones parece inadecuado para la mayor parte de las dependencias públicas, que se encuentran bajo presión para producir normas con rapidez y que funcionan en medios ambientes que les imponen compromisos. Las demandas políticas requieren que ciertas metas y normas sean favorecidas en las deliberaciones de una dependencia y que otros objetivos y otras políticas se eviten. Hay cinco características principales de los sistemas administrativos públicos que obstaculizan la realización de la toma racional de decisiones por el personal de las unidades administrativas. Son las siguientes: 1.

La multitud de problemas, objetivos y compromisos políticos que se les imponen -o se les retiran- a quienes toman decisiones, por ciertos personajes activos del medio ambiente o de una unidad administrativa;

2.

Los obstáculos para reunir informes adecuados con respecto a la variedad de metas y normas "aceptables";

3.

Las necesidades de personal, Jos compromisos, las inhibiciones y las incapacidades de los encargados de la toma de decisiones, que resul., tan un obstáculo para su evaluación de metas y normas aceptables, desde el punto de vista de su dependencia;

4.

Dificultades estructurales dentro de las unidades administrativas y que involucran sus relaciones con las ramas legislativa y ejecutiva del gobierno, y

5. El comportamiento desviado de los administradores individuales. Estos cinco puntos no son enteramente separables. Cada uno de ellos incluye ciertas características que son también evidentes en otros; sin embargo, se han efectuado investigaciones separadas de cada uno de esos temas y se ha demostrado que imponen su propio conjunto de limitaciones a los encarga.. dos de la toma de decisiones que pudieran desear, en un mundo ideal, hacer elecciones racionales. Los aspectos del punto 1 y el 4 son insumas que afectan a la toma de decisiones. en .la~ Qnidades .adn:tinistrativas. El resto son insumas i~ternO$que seaplicap. gran parte. dentro de l~s limit~de \U1a...• unidad IldmiDistrativa.

.;n.


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CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

La multitud de problemas, metas y compromisos normativos. Este obstáculo para la toma de decisiones racionales, en realidad, una combinación de dos factores: la variedad de problemas y metas que pueden seleccionarse probablemente como objetivo de la actividad administrativa, y los compromisos en el medio ambiente de una dependencia administrativa, que impiden una evaluación completa de cada meta posible. Con frecuencia, la gama completa de posibilidades abiertas a una dependencia es tan grande que, incluso la tarea de definir un problema (la primera etapa en la secuencia de toma de decisiones racionales), queda obscurecida por la variedad. Probablemente, un problema se distinguirá por las dificultades percibidas en el medio ambiente de la dependencia; no obstante, las dificultades apreciadas pueden no traducirse directamente en problemas definidos. Una piedra de tropiezo puede presentarse cuando los funcionarios tratan de destilar un concepto de "problemas" a partir de "síntomas" que pueden ver. ¿Cuáles son los problema común, el modo en que se defina tendrá implicaciones importantes con estudiantil o las manifestaciones de protesta dirigidas contra la política extranjera de los Estados Unidos? ¿Debe tratarse cada uno de esos síntomas me-diante la selección de metas y normas específicas? ¿Son realmente síntomas de dificultades subyacentes que constituyen por sí mismas los problemas que es preciso tratar? Si hay problemas subyacentes, ¿cuáles son? ¿Existe un problema común que genera todos y cada uno de esos síntomas? De existir ese problema común, el modo en que se defina, tendrá implicaciones importantes con respecto a qué dependencias se ocuparán del mismo y cómo definirán las metas y las normas, con respecto a él. Puede tratarse de un problema de falta de satisfacción por la política exterior del gobierno nacional; un problema de educación elemental, secundaria y superior, que no haya sido establecida de manera apropiada para satisfacer las necesidades de ciertos clientes; o una pérdida del sentido básico de comunidad que, anteriormente, unía al país. Cada uno de esos diagn6sticos ha sido hecho por observadores de la escena contemporánea. Sin un acuerdo respecto a los problemas que se encuentran tras las dificultades percibidas, no es factible pasar a las etapas de selecd6n de metas y normas de una secuencia racional de toma de decisiones, En el mejor de los casos, la definición de un problema es un proceso difícil y ambiguo. Los problemas no existen en realidad; pero deben definirse por medio de un proceso de observación. evaluación y abstracción de la realidad. Esto se lleva a cabo mientras duran todavía los efectos de las experiencias y los 'compromisos anteriores de una dependencia. Por ende, el proceso es algo menos que "racional", Una vez definido un problema, hay dificultades adicionales. involucradas ~la definición de las metas y las normas, que no stirgerinaturawente del sentido que se tenga del problema, La definici6n de metas implic:ajuicios,'tán


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ambiguos como la de los problemas. En el caso de que un problema se considere como de educación superior inadecuada. por ejemplo, ¿deberá resolverse por medio de conjuntos y normas que prevean cambios en los métodos de enseñanza. el desarrollo de nuevos planes de estudios (v.g.: cursos de historia negra). más ayuda financiera para los estudiantes y mayor libertad en lo que se refiere a los controles de la universidad, la "vuelta" de las universidades a la preocupación por la educación liberal o el refinamiento mayor de la especialización entre las instituciones de educación superior? La definición de metas involucra una especificación de lo que hará una organización para aliviar un problema. Cuando se define una meta. el personal de una dependencia y los personajes activos de su medio ambiente (o sea. los legisladores. el jefe del ejecutivo y los grupos de intereses) recíbírán indicaciones relativas al curso futuro de actividades de la dependencia. Debido a la gran variedad de personas que rodean a una dependencia y que tienen cierto interés en sus actividades. la elección de las metas no tiene probabilidades de ser aceptada uniformemente. Se presentarán desacuerdos entre los miembros de la dependencia y las personas del exterior que se sientan afectadas por esta última. Incluso antes de que la dependencia emprenda una acción (o sea, antes de que escoja una política). es posible que tenga que enfrentarse a personas activas que se oponen a sus metas (3).

Límites que pesan sobre la información. La variedad de los problemas que pueden percibirse en un medio ambiente y la diversidad de las metas específicas que pueden sugerirse para resolverlos. son hechos elementales. de la vida de un administrador, que complican las tareas de la toma de decisiones racionales. Uno de los conjuntos de factores que hacen que esa toma de decisiones resulte prohibitiva. son los límites que pesan sobre una información adecuada. Una de esas limitaciones se mencionó en la sección precedente: el hecho de que la información puede tener costos políticos muy elevados para una organización. en el caso de que provoque disputas entre personas que pudieran sentirse contentas de cooperar en un proyecto, si cada una de ellas desconociera los objetivos perseguidos por los demás. Una segunda limitación es el tiempo mismo de trabajo que puede dedicarse al análisis del medio ambiente de una dependencia y la evaluación de las ventajas y desventajas que pueden asociarse a cada conjunto de metas y normas. además de los costos inherentes al tiempo dedicado a esa misión. de acuerdo con las oportunidades perdidas de trabajo en otros proyectos. Una tercera 1imita,ci6n~JaignoranciaÍ1levitable.~uePLl,depersistir incluso después ,de que una or9~ciOnha.ya)dedica~ Una parte ~portant~ del tiempo (3) Richard M., Cyert y J~ .0. March. A JhJNwior.T~.""'>'~(&­ glewood C1if,fa" N.o. J.:~~. ~~,~,.3,.»)j


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CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

de sus miembros y haya arriesgado el ofender a ciertos individuos, dentro de la organización o de su medio ambiente, al inmiscuirse en puntos políticos muy sensibles. Esta ignorancia es el resultado de lo inadecuado de las técnicas para la reunión de informes. En consecuencia, los administradores deben ex, trapolar de ciertos tipos de fuentes, con el fin de poder inferir algo respecto al futuro. A esas inferencias se las llama "predicciones" o "previsiones" y requieren ir más allá de la información conocida. Algunas inferencias se basan en la suposición de que las tendencias pasadas serán todavía válidas en el futuro cercano; en ese caso, no son demasiado arriesgadas, si la tendencia que se toma en consideración es simple y ha demostrado tener consistencia en el pasado, al repetirse en períodos sucesivos de tiempo. No obstante, en otras ocasiones, las extrapolaciones se complican, debido a la naturaleza de las suposiciones que deben hacerse. Algunas de las afirmaciones más complejas con respecto al futuro son las que dependen de la evaluación tanto de las intenciones de los individuos o las organizaciones, como de las probabilidades de que se produzcan cambios en dichas intenciones (-4). Anthony Downs enumera tres condiciones que restringen generalmente a las organizaciones para reunir la información necesaria para la toma de decísiones racionales: 1. La información es costosa debido a que requiere tiempo, esfuerzo y, a veces, dinero, para obtener datos y comprender su significado; 2. Los encargados de la toma de decisiones tienen sólo capacidades limitadas en lo que se refiere a la cantidad de tiempo que pueden dedicar a dicha tarea. el número de puntos que pueden tomar en consideración simultáneamente y el número de datos que pueden absorber con respecto a un problema; y 3. Aunque puede eliminarse cierta inseguridad por medio de de la adquisición de información, por lo común se encuentra ímplicado un grado elevado de inseguridad inevitable en la toma de decísiones (5). No todas las metas y las normas potenciales pueden analizarse con respecto a todas y cada una de sus implicaciones. Es necesario que una orqanización haga ciertas simplificaciones; las preguntas más importantes son: ¿Cuán~ do cesa un administrador de reunir informes? ¿Cuándo deja de evaluar los

datos recogidos? La respuesta a esas dos preguntas puede ser: "[Nunca!" Ciertas unidades administrativas nunca dejan de reunir y evaluar informes: pero no retrasan (.. ) (5)

Simon, Capitulo V. Anthony Downs, Inside Bureaucracy (Boston: Líttle, Brown, 1967), p. 3.

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indefinidamente la acción, con la esperanza de obtener una información cornpleta o concluir su evaluación. Llevan a cabo cierta actividad; mas tratan de dejar abierta la posibilidad de alterar sus actos, en el caso de que adquieran nuevos informes. La reunión de información y su evaluación pueden suspen... derse, cuando un programa llega normalmente a la etapa operativa. En este punto, una dependencia toma sus propias decisiones relativas a la acción. Los compromisos pueden ser cada vez más firmes, a medida que las personas del interior y el exterior de la organización se acostumbran a la práctica estableci... da; aunque la información nueva puede alterar los procedimientos. los establecidos pueden adquirir una fuerza vital propia, a medida que se incluyen en las esperanzas de los funcionarios y los dientes. Por supuesto, las diferentes dependencias suspenden las investigaciones activas en momentos distintos. Algunas de ellas tienen más recursos de personal que dedicar a la reunión de informes, mientras que otras pueden tener mayor tolerancia para las cuestiones ambiguas o no resueltas de política; y hay todavía otras que pueden experimentar conflictos importantes, ya sean internos o con personas del exterior, que requieren una investigación prolongada para encontrar normas que les parezcan aceptables a todos los interesados (6). La multiplicidad de personas que reunen informes al interior de una de las unidades administrativas, puede presentar problemas para los encargados de la toma de decisiones. Cada buscador de informes puede tener su propia opinión de los problemas a que se enfrenta la organización (y él mismo) y de las metas apropiadas para cada problema que perciba; estos últimos, así como las metas, contribuyen a afectar la información que reune. Puesto que no se trata de una sola mentalidad que recopila informes, ninguna persona puede, por sí sola, efectuar la única evaluación racional de esa información: esto, asimismo, restringe cualquier método racional para resolver los problemas de la organización y fijar sus metas.

Necesidades, compromisos, inhibiciones e incapacidades de los administradores. La organización administrativa es más que la suma de todas sus partes, hasta el punto en que un grupo bien ordenado puede realizar más que si cada uno de sus miembros efectuara sus esfuerzos independientemente. Sin embargo. cuando se trata de seleccionar metas y desarrollar normas, la organización debe enfrentarse a la individualidad de sus miembros. Cada uno de éstos tiene sus propios valores y actitudes, que tienden a dar forma a sus percepciones de la organización y el medio ambiente y a crear sus propias preferencias con res..

(6) ~ey..L.. Sch1ff. "!onovaUon and. AdmJnist;retiv~~-f4atkInQ: A SCudy of the Conservatlon of Land Reaources", Adminiatrative Sclence ~" 11 (ttlDio de 1966).

1-32.


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pccto a las metas y las normas de la organización (7). Esas percepciones y preferencias se encuentran entre los insumos internos de una unidad administrativa, que contribuyen a moldear las decisiones de la dependencia. Además, las percepciones y las preferencias de los individuos pueden conjuntar una fuerza por medio de alianzas no formales entre administradores que tengan opiniones similares. Las metas de los administradores individuales -y sus alianzas- pueden reflejar la preparación profesional o sus predilecciones personales. La preparación proporciona normas y capacidades. y las normas afectan tanto a la opínión que tenga el profesional de los problemas que ve en su medio ambiente como a las metas que adopte con el fin de enfrentarse a estos últimos. Los administradores estatales. federales y locales representan una gama muy amplia de profesiones. v.q.: leyes. medicina. ingenieria y varias ciencias sociales y na..turales. No todos los miembros de una profesión comparten una opinión "profesional" común sobre el mundo. Hay diferentes escuelas de pensamiento dentro de cada profesión. que pueden generar disputas entre miembros de un mismo campo que se encuentren en una dependencia. al mismo tiempo que se producen otras discusiones entre miembros de profesiones diferentes. Hay cíertas disputas que no son más que conflictos de personalidad. Los antagonismos desarrollados en un contexto pueden conducir a otros enfrentamientos entre ciertos administradores y generar discusiones graves con respecto a la defrnícíón hecha por una dependencia de sus problemas o a su elección de metas y normas. Debido a la diversidad de intereses personales y profesionales. dentro de las organizaciones administrativas. el proceso de formulación de metas y normas involucra un proceso continuo de aprendizaje y regateo. Hay una decisi6n definitiva que refleja una evaluación "racional" de los problemas. las metas. las normas. los beneficios y los costos ligados a cada decisi6n posible. A medida que se producen los cambios en el medio ambiente de la organización. es nece, sario que los participantes lleguen a conocer las implicaciones de esos cambios en el conjunto corriente de metas o normas y. quizá. a reformularlas. En una dependencia se forman coaliciones en torno a miembros que tengan oríentacíones profesionales o predilecciones personales similares. No obstante. esas coaliciones no siempre son homogéneas o continuas. Algunas de ellas sólo pueden ser viables para una porción de las actividades de la dependencia. Los insumos de demandas y recursos pueden provenir del medio ambiente y modificar las condiciones dentro de una unidad admiIiistrativa. Asimismo. el personal de la dependencia cambia, debido a los retiros. las renuncias y la contratación de nuevos empleados. Ciertas coaliciones pueden crecer. mientras que otras se desintegran y sus miembros pueden pasar a un nuevo conjunto de coaliciones. '_ El regateo entre cÓfl}iciones. que ~;'c~~~ ,a la toma de dedo (7)

Esta exposición se basa en la obra de Cyert! y March. Capitulo 3.

.


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siones dentro de las dependencias administrativas, concede una importancia primordial a ciertas capacidades que no se toman en consideración en el modelo racional. Éstas incluyen la capacidad de una persona para expresarse claramente y oponerse a los argumentos de sus antagonistas. Puesto que los puntos de vista no siempre tienen uso propio, es posible que requieran una combinación de tacto, seguridad y buen humor, así como también conocimientos, en las sesiones de discusión difíciles.

Dificultades estructurales dentro de las unidades administrativas y que involucran sus relaciones con los legisladores y el jefe del ejecutivo. Hay varias dificultades estructurales que se oponen a la toma de decisiones racionales en las dependencias administrativas. Son las siguientes: a) la necesidad que tenga el administrador de interactuar con los legisladores y con un jefe del ejecutivo cuyas propias relaciones se ven afectadas por la separación de poderes, controles y equilibrios; b) los límites sobre el control de los administradores públicos sobre sus subordinados; c) los procedimientos normales de funcionamiento y el papeleo de las unidades administrativas, que son un obstáculo para las innovaciones, y d) los conflictos entre los administradores que están en posiciones operativas y aquéllos que ocupan puestos de autoridad. Uno de los incentivos para que los administradores eviten tomar decisio-nes bien definidas con respecto a las metas, es el temor de enajenarse a los legisladores que tengan poder y al jefe del ejecutivo. La falta de anuncios con respecto a las metas, y las dificultades para predecir los resultados de las normas, pueden producir un beneficio para el administrador. Los funcionarios electos pueden apoyar la política de un administrador, aun cuando estén dispuestos a rechazar algunos de 10$ resultados que ésta pueda producir. Si los resultados previstos continúan siendo ambiguos, una política puede recibir el apoyo de representantes y de un jefe del ejecutivo cuyas metas a largo plazo tengan probabilidades de alcanzarse, así como también de los que solamente pueden esperar llegar a sus propios objetivos. Los esfuerzos hechos para proteger los empleos por administradores individuales complican todavía más las tareas de los directores de las dependencias. Debido a tales características, estos últimos no dirigen los cálculos con respecto a las metas y las normas que se requieren, por medio del modelo racional. A diferencia de los administradores de empresas privadas, los directo-res de muchas dependencias públicas no pueden disciplinar con fadlidad a unsubordmado que no acepte sus instrucciones. Los procedimientos de sandones, en el servido público, SOJ1~ largos y ame:l1uan con socavar la moral interna. de una dependencia, cuando se .invoean en contra de uno de Josempteados. Muchos a ~ am~ider~ que. _ .~. lI1As ~~ .. el tratar deiniCW 19lJ~imit~>de.d~pido que 10 que eonseguirAftm aúmento de: la eficie:D.éia•. A.. v-=es. \Ul ~dUtado


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el comportamiento "normal" en una burocracia (10). El comportamiento buropático incluye: esfuerzos excesivos por parte de personas en posiciones de dirección para mantener la reserva con sus subordinados: fidelidad ritual a procedimientos formales: insistencia excesiva sobre los derechos de la posíción propia dentro de la organización: insensibilidad a las necesidades de su... bordinados o clientes; resistencia a los conflictos dentro de la organización y resistencia a los cambios. Cierta proporción de cada comportamiento puede corresponder a los requerimientos normales de las organizaciones admínistrativas: la necesidad de tener personas que ocupen puestos de autoridad: el uso de procedimientos ordinarios para tomar ciertos tipos de decisiones y la estabilidad de dichos procedimientos. así como también la necesidad de tomar ciertas decisiones con respecto a subordinados o clientes. que vayan en contra de los sentimientos producidos por las relaciones personales. Sin embargo. las variantes patológicas de esas actividades impiden que se produzcan las comunicaciones adecuadas dentro de las organizaciones. Esos rasgos patológicos crean desconfianza entre los miembros de la organización y entre ésta y sus clientes. Representan una amenaza para el tipo de relación necesario para una discusión razonable de las metas y para la consideración de normas distintas y alternativas: en esa forma. impiden llegar a una definición explícita de las metas y efectuar la evaluación de cada norma posible. como lo exige el mode10 nacional.

LA TOMA DE DECISIONES EN LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS: COMPROMISOS CON EL MODELO RACIONAL El hecho de que los encargados de la toma de decisiones no respeten las prescripciones rigurosas del modelo racional no significa que sus decisiones sean demasiado apresuradas. carentes de lógica o tomadas sin utilizar la ca.. pacidad humana de raciocinio. El modelo racional exige que haya un encargado central de la toma de decisiones que -con la cooperación de sus subordinados- pueda definir problemas. establecer metas e investigar todas las normas posibles. antes de seleccionar las que hagan que los beneficios sean máximos con un mínimo de costos. Algunos de los factores que impiden este tipo de toma de decisiones son característicos del proceso democrático. o sea, el gran número de personas que toman parte en la toma de las decisiones administrativas. muchas de las cuales cuentan co.n~os políticos para vetar las decisiones que puedan tener consecuencias p¡deseables. Otros factores Be. presentan tanto en las empresas privadas com~ en las dependencias pú~ blicas: Jánites externos para las te~otogías de consecución de informes y el (10) .Esta exposidón se basa en el Capítulo 8 de. Thompson. Véase también. de Ro:. bett Presthus. Organizational Societg (Nueva York: Knopf. 1962) Capitulo 9. t


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costo elevado de la obtención de datos: numerosas metas pertinentes para una organización; necesidades y compromisos personales entre los miembros de ésta, y el comportamiento inadecuado de individuos que muestran respuestas patológicas a las presiones de la vida de la misma. La toma de deci siones de acuerdo con el modelo racional parece inadecuada para la mayoría de las organizaciones grandes y complejas. Por consiguiente, el hecho de que se observen prácticas de toma de decisiones que no son puramente racionales no constituye una condena de los métodos que se usan para decidir en los sistemas administrativos. Algunas de las características que se oponen al modelo racional, pueden impedir también que se aplique cualquier otro modelo simple de toma de decisiones de manera universal, entre las dependencias públicas. La variedad de intereses que pueden tener influencias sobre las decísíones en la mayoría de las dependencias y la variedad de funciones, recursos, personal y clientela que puede hallarse entre unas dependencias y otras, tienen probabilidades de originar diferencias notables en los métodos empleados en las diversas unidades para tomar decisiones. En esta sección, describimos varías características observadas en los métodos de decisiones administrativas. No puede pretenderse que exista forma alguna que sirva para tomar la mayor parte de las decisiones: pero todas representan métodos que pueden encon.. trarse muy difundidos en los sistemas administrativos, Aunque ninguna de esas formas pretende ser racional, de acuerdo con las normas del modelo puramente racional de toma de decisiones, representan procedimientos razona.. bies pata que los administradores se enfrenten a las numerosas exigencias de su medio ambiente o de sus propias organizaciones. Es conveniente un conjunto de términos para designar a esos diferentes tipos de decisiones, debido a que permiten suavizar el fuerte contraste existente entre 10 racional y 10 irracional. Las decisiones racionales se describen como los procedimientos óptimos, o sea, los' que serían convenientes en la mayoría de los' tipos ideales de medio ambiente: sin embargo, tomando en consideraci6n los problemas descritos anteriormente, se admite que los admínístradores pueden confcrmarse con decisiones satisfactorias. Puede que no les parezcan ideales a todos los observadores; pero se supone que satisfacen las necesidades de los partici.. pantes en una situación de toma de decisiones, después de considerar la ínformación sobre 'metas, recursos y acciones alternativas que son pOSibles para su reunión y ajuste (11). Hay técnicas "satísfecterías", apropiadas para cada una de las carac:terísticas que hnpiden una toma de decisiones racionales u 6p tima s. ,

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Satisfacción de la multitud de problemas, metas y normas. Una de las prácticas utilizadas por los administradores que deben contentarse con decisiones satisfactorias es definir los problemas, las metas y las normas que permiten el uso de recursos existentes en las dependencias y que son compatibles con las esperanzas de los legisladores, del jefe del ejecutivo y de los grupos de intereses. Los administradores definen problemas, metas y normas que no signifiquen una separación demasiado marcada de las activida des existentes y que no provoquen antagonismos de quienes se encuentran dentro o fuera de la organización y que pueden oponerse a todas las metas explícitas que no hayan aprendido ya a tolerar. Los administradores son también regateadores hábiles. Con frecuencia resuelven las disputas sobre metas y normas, acomodando diversos intereses. Se toman acuerdos entre personas con intereses distintos, dentro de las orqanizaciones administrativas, entre las dependencias y los funcionarios de otras ramas del gobierno, entre dependencias y grupos de intereses o, incluso, entre ciudadanos importantes. La prueba de que un acuerdo es bueno, es la aceptación por parte de los individuos o los grupos que tienen control sobre recursos importantes para la dependencia involucrada. Esa prueba no se presenta en el modelo racional de toma de decisiones, pero es importante en la teoría política democrática. Otra práctica consiste en evitar hacer una definición explícita de los problemas o las metas. Esto puede evitar una fuente de conflictos graves para los líderes de un organización y, sin embargo. no impedir la movilización de recursos en apoyo de ciertas prácticas. Las personas qué: se muestran en-desacuerdo con respeto a la definición de problemas y objetivos concretos ...-cada una de ellas con su propio concepto sobre los mísmos-«, pueden estar de acuerdo para trabajar en apoyo de ciertas normas. El anuncio de las opiniones que tiene el director de una dependencia sobre los problemas y las metas. puede resultar costoso por los antagonismos que crea, lo cual puede no compensarse con los beneficios que proporciona. No sólo puede ser posible, sino también necesario que una organización aplique sus normas sin un entendímiento claro o establecido de sus metas principales y de los problemas sociales y económicos que éstas últimas tengan como fin aliviar. Tales procedimientos se alejan de las normas de la toma de decisiones racionales: pero van de acuerdo con la diversidad de problemas, propósito~promisos políticos que existen dentro de muchas dependencias admlnístratívas y en el medio ambiente en que se desenvuelven. Esta técnica satisfactoria puede suavizar los problemas a que se enfrenta un encargado de la toma de decisiones y que se originan como conflictos internos de su dependencia, así como también los que reflejan diferencias entre los miembros de ésta y los legisladores. el jefe del ejecutivo u otros personajes políticos del medio ambiente. Cada uno de los


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diversos participantes puede apoyar un conjunto concreto de normas, sin discutir con los demás respecto a las metas a largo plazo que pueden ---o no--alcanzarse mediante esos procedimientos. La aplicación de una norma puede seguir adelante, a pesar de las disensiones que puedan hallarse latentes en la norma misma.

Satisfacción de los límites de información. A menudo, los administradores cortan su búsqueda de información sobre problemas, metas o normas, cuando descubren un modo de funcionamiento que involucra el cambio menos profundo en sus programas establecidos (12). No investigan todas las alternativas posibles hasta encontrar el método "mejor"; en lugar de ello, buscan hasta encontrar algo que "funcione", o sea. que sirva para aliviar satisfactoriamente las dificultades advertidas. sin provocar una inquietud inconveniente dentro de la dependencia y entre los legisladores, los ejecutivos y los grupos de intereses involucrados en los asuntos. La renuencia de una dependencia para investigar a fondo se debe. en parte. a la variedad de metas del personal de la misma y de ciertos personajes poderosos del medio ambiente externo y, en parte, a la imposibilidad pura de encontrar una mejor solución que responda a todas esas metas. La mayoría de las grandes dependencias delegan la tarea de reunir información para distintos proyectos entre individuos o unidades diferentes, dentro de la orqanizacíón. La especialización de programas puede regir la elección de los encargados de la consecución de informes. Los especialistas en cada una de las numerosas actividades de una dependencia buscan y evalúan informes importantes para su programa. El uso de numerosos encargados de obtener ínformes y de varios evaluadores, puede tener la ventaja de facilitar la satisfacción de ciertas metas para una gran variedad de miembros (13). Sin embargo. el resultado puede ser, asimismo, una falta de coordinación. Esta falta de coordinación se ajusta mejor a ciertos contextos que a otros. Cuando una organización reconoce que se encuentra en peligro, puede coordinar la reunión de informes de tal modo que pueda obtener indicaciones premonitorias de las situaciones inminentes; sin embargo, puede resultar difícil discernir la existencia de una situación perjudicial y regir el flujo de informes para que el coordinador no se vea envuelto en una masa de datos no evaluados.

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La fragmentación de la percepción produce, inevitablemente. una cantidad enorme de "ruido" en las redes de com:unicaciones de la organización. Los funcionarios inferiores deben recibir Instruccíones para señalar inmediatamente todas lásSituaciones potencial.. (12) (13)

Downs, p. 173. Cyert y March. p. 36--38.


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mente peligrosas, con el fin de que la organización reciba tantos avisos previos como sea posible. Su preocupación por sus especialidades y su deseo de asegurarse contra las peores consecuencias posibles, además de otras derivaciones, hacen que transmitan sus indicaciones con un nivel de urgencia que, en la mayoría de los casos, resulta exagerado, después del hecho. Esas indicaciones excesivamente urgentes hacen que resulte muy difícil predecir qué alarmas resultarán acertadas y cuáles no. No hay soluciones simples para este problema. Con tantos "fulanos" que pretenden que el cielo está a punto de desplomarse, quienes se encuentran en los puestos superiores no pueden hacer normalmente gran cosa, hasta que "zutano" y "mengano" comienzan también a pedir ayuda a gritos o se produce una reunión de señales de alarma procedentes de fuentes no relacionadas de la organización (14). Satisfacción de las necesidades, los compromisos, las inhibiciones y las incapacidades de los administradores.

La existencia de conflictos personales entre los miembros de una dependencia no significa que ésta esté a punto de desintegrarse, ni siquiera que los individuos se sentirán desgraciados por las desavenencias. Hay varios mecanismos que pueden proteger tanto a la organización como a sus miembros contra los resultados de los conflictos. No se trata de los mecanismos representados en el modelo racional de toma de decisiones; por el contrario, permiten que la organización tome ciertas decisiones sobre metas y normas y que sigan adelante sus actividades, a pesar de los conflictos que impiden que los lideres de la dependencia tomen decisiones integradas y racionales para toda la organización. Los mecanismos que protegen a las organizaciones administrativas de las peores consecuencias de los conflictos internos incluyen: la selección de metas muy ambiciosas o no alcanzables; el empleo de recursos de suavízamíento para "comprar" a los miembros que puedan sentirse descontentos por las metas o las normas seleccionadas, y la aceptación de precedentes (o sea, selecciones de metas o normas hechas en el pasado) para reducir los conflictos a los que es preciso enfrentarse en el presente. La selección de metas ambiguas o no alcanzables-ímpíde que se produzcan conflictos, al conseguir el acuerdo con respecto" a un compromiso que no obligue a los participantes a estar en favor -o en ~ontra- de cualquier actividad que parezca amenazadora para s~s prop~s metas. El conflictp puede presentarse cuando se seleccionen metas parciales o normas reales: sin embar(14)

Dowas, p. 190.


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go, en esos momentos, la selección puede no incluir a toda la organización. Las subunidades involucradas pueden obtener el consentimiento respecto a sus propias actividades, si pueden deliberar sin ser el punto de enfoque de la atención más amplia, de todos los miembros, que esperen que se escojan metas más importantes. Las compensaciones de la organización consisten en recursos que no se han asignado aún y que pueden utilizarse para proporcionar ciertas recompensas a los administradores poco satisfechos con las selecciones de metas y normas. Esos recursos comprenden dinero, posición social y otras compensaciones simbólicas, así como también compromisos políticos. Cuando se utilizan para calmar a individuos descontentos por las selecciones de las metas más importantes, pueden considerarse como "pagos parciales" efectuados por la organización para permanecer viable. Puede tratarse de un aumento de salario o de categoría, la disposición de una oficina más amplia o cómoda u otras ventajas que hagan que el trabajo resulte más sencillo o agradable; o el compromiso de llevar a cabo un programa que sea tangencial al esfuerzo principal de la dependencia. Ese programa puede ser experimental o la continuación, en pequeña escala, de un proyecto que haya sido más importante. La compensación de un programa experimental puede dársele a un funcionario que no haya logrado que la organización haga un esfuerzo importante en esa nueva dirección. La continuación reducida de una actividad previamente importante puede concederse a un individuo que haya luchado sin éxito para que se conserve dicho programa en su categoría anterior (15). Muchas dependencias utilizan los precedentes para simplificar las decisiones que toman con respecto a metas y normas. Las decisiones tomadas en el pasado tienden a subsistir hasta que son revocadas o reemplazadas por otras nuevas. Los precedentes reducen la gama de cuestiones de metas y normas a que debe enfrentarse una organización. Si puede definirse un nuevo problema de tal modo que una meta existente resulte pertinente, dicha definición evitará a la organización los trastornos de un nuevo conflicto respecto a las metas. En un análisis posterior sobre las reglas para la toma de decisiones, veremos que los precedentes tienen diversas manifestaciones en las dependencias administrativas. Por ejemplo, las decisiones pueden hacerse "rutinarias", de tal modo que no se produzcan ya conflictos con respecto a qué criterios deben emplearse al tomarlas. Los mecanismos que protegen a la organización de las peores consecuencias de los conflictos internos, benefician también a los miembros individuales. Cuando una dependencia escoge metas ambiguas, oculta la a~za que representa para un individuo el haberse t"DContra<Jo del.ladc>~oren una conf~qntacióD. Por.tra parte, el empleo de. los pm:edent~permite también que mu~ c()nf4ct08 potenciales pa~,inadvertido.s. Y. el con.j. unto de re.,. " . _' ',':

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(15) Cyert y March. p. 36.-38.

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cursos de compensación proporciona ciertas recompensas cuando un individuo se enfrente al hecho de que ha perdido una disputa sobre metas importantes. Los individuos cuentan también con otra protección contra los conflictos internos: la tendencia que tienen los especialistas a enfocar sus esfuerzos sobre una fracción pequeña de los problemas de la organización. Esto permite que los individuos identifiquen problemas y formulen metas que son sólo secundarios con respecto a la organización más amplia. Otros especialistas pueden dedicarse a alcanzar metas secundarias que pudieran entrar en conflicto con los objetivos de otros. Sin embargo, en tanto no se produzca una confrontación, cada grupo de especialistas puede esforzarse en alcanzar sus propios objetivos, sin tomar en cuenta, e incluso ignorando las actividades en otras unidades de su organización.

Satisfacción de los problemas estructurales. Como en el caso de otras contingencias que se presentan como obstáculos para la toma de decisiones racionales, la respuesta a los problemas estructurales dentro de las dependencias administrativas, o entre éstas y los leqísladores o los ejecutivos del medio ambiente. consiste, con frecuencia, en un hincapié menor en las decisiones claras, y permite que se apliquen las normas sin la deliberación centralizada y la elección precisa que prescribe el modelo racional. A menudo, las organizaciones "confían" el establecimiento de metas y la formulación de normas a unidades especializadas. Generalmente, los asuntos que requieren nuevos programas se asignan a especialistas en éstos conformándose la autoridad central con la oportunidad de revisar sus proposiciones. Las dificultades para coordinar diferentes unidades especializadas pueden reducirse, manteniendo la coordinación en su punto minimo. Las noticias de que esas unidades administrativas especializadas llevan a cabo programas duplicados o, incluso, contradictorios, son un buen reflejo de esa falta de coordinación. Las decisiones centrales sobre metas o normas pueden tomarse por insistencia de indíviduos de dentro de la organización o de legisladores o ejecutivos de fuera de ella: sin embargo, incluso cuando este es el caso, los encargados de tomar las decisiones pueden no satisfacer los requísítos del modelo racional. La orden p~~ar una decisión" puede no ser aceptable cuando los especialistas de' una organización no pueden tolerar las implicaciones para sus propias actividades. Esa decisión puede ser tan obscu.. ra o poco funcional que no represente una amenaza para ninguno de los espe.. cialistas involucrados: puede requerir que se confíe la definición de normas y el establecimiento de metas secundarias a los especialistas que deban administrar el programa eventual.


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USO DE REGLAS EN LA TOMA DE DECISIONES

A todas y cada una de las técnicas de satisfacción es común el uso de varios tipos de reglas para la toma de decisiones. Tres de ellas son suficientemente importantes como para merecer un estudio por separado: la dependencia de los administradores de las tensiones entre patrones establecidos y necesidades no satisfechas para indicar la urgencia de un cambio de normas; la tendencia a hacer ajustes con respecto a las demandas. en lugar de iniciar procesos de toma de decisiones que proporcionen una definición clara de las metas o las normas; y el uso de procedimientos de rutina para simplificar las consideraciones complejas potencialmente pertinentes para alguien que deba tomar una decisión. A esas características es común la renuencia de los admínístradores a alejarse mucho de las actividades habituales. No se trata simplemente de pereza. sino que representa su apreciación de las numerosas demandas presentadas por míembros de sus propias organizaciones. por los legisladores y el jefe del ejecutivo de su gobierno. por funcionarios de otros gobiernos con los que tengan contacto y por sus clientes y otros grupos de intereses. Es raro que alguien se sienta satisfecho con el estado actual de las cosas; no obstante, el cambio marcado del estado presente puede provocar más inquietud entre los constituyentes que lo que puedan justificar los beneficios esperados. Dependencia de las tensiones. Las dependencias administrativas esperan que las tensiones revelen la falta de satisfacción con las actividades corrientes. Siempre hay cierta falta de satisfacción, ya que la dependencia carece de recursos suficientes para responder adecuadamente a todas las demandas, Hay varios factores que ímpiden que una dependencia busque activamente las necesidades no satisfechas y que, a continuación, trate de aliviadas. Esos Jactares incluyen: la escasez de personal que pudiera usarse para esos procesos de búsqueda, el deseo de evitar que se produzcan nuevos conflictos entre las dependencias y otras ramas del gobierno, que pudieran destruir acuerdos delicados que se hayan tomado con respecto a otros asuntos. y laescasea de recursos necesarios para respaldar nuevos programas de servi<;:io. Al basarse en l(lB tensiones, los, administradores esperan a que los problemas se presenten por sí,l>olos~ G~ando éstos se hacen lo suficient~entegrªves como j)ara pr.ovcxra,f~a ten,Qn, los administradores se esfueF?;~n en responder, Las tens~nes.p~e~ep: cOJUfiderª~se como un dispositivo de pantalla entre una unidad administrativa y su medio ambiente: los miembr~ de Ja ~idad lasutil~~Ji'~a Af#qniAAr cuándo son tan graves las demandas no satisfechas, . que.~~i_::'~ ~.. Yacalidad ele la tensión .puede iAdi~ ·laQ\usade laQ\i~. [!os i~l;fpa~_ jnvolucra~ dos y la intensidad.de su descontento.


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La red de tensión parece tener lo mismo independencia que substancia, como si, en lugar de una red de relaciones lógicas, se tratara de una gran computadora que recibiera docenas de solicitudes de servicio y las ajustara a cientos de capacidades de servicios alternativos. En este proceso, manipula el conjunto de todas las demandas, en función del total de la capacidad disponible para satisfacerlas. Puesto que lo normal es que las demandas de servicio superen a las capacidades, se establecen prioridades aproximadas por medio de un conjunto de valores y acuerdos, establecidos con los años. Estas prioridades no participan en el proceso ... como una lista lógica de las cosas que deben buscarse y con la que se compara cualquier solicitud que se presente, para aceptarla o rechazarla, si-. no, más bien, como una serie de umbrales que garantizan que la demanda tiene una cantidad mínima de respaldo. Así, en lugar de una estructura racional de valores de programa, hay una serie de barreras que funcionan como umbrales, separando los valores que tienen sentido, importancia y apoyo de los que no satisfacen alguno de los requisitos (16).

AJuste mutuo. Una unidad administrativa que responde a las tensiones no inicia cambios de normas de acuerdo con cualquier conjunto de prioridades racionalmente definidas, sino que espera hasta que se presenta la demanda de un cambio. A un conjunto de procedimientos para acomodar las demandas se le ha denominado "ajuste mutuo". Como la dependencia de las tensiones, el concepto de ajuste mutuo no se refiere a una evaluación racional de prioridades, sino que es un patrón de respuesta y negociación. Una de las expresiones utilizadas para identificar la toma de decisiones por medio del ajuste mutuo es "salir del paso" (17), lo cual sugiere la idea de un organismo letárgico que esquiva los antagonismos, en lugar de enfrentarse a ellos directamente. Las técnicas de ajuste incluyen: la delegación de la toma de decisiones en subunídades, la representación en estas últi1nas de portavoces de varios intereses, cierta renuencia a considerar alguna yarte de la posición propia como inflexible, la disposición para negociar eón un protagonista, la esperanza de que los interesados negociarán de buena fe y abandonarán parte de sus demandas a cambio de alguna concesión, y la opinión de que el establecimiento de metas y la toma de decisiones constituyen procesos continuos, de (16) William J. Gote, Adminiltt>stive Decisión-Ma1cing: A Heuriltic Model (Nueva York: Wiley, 19M), p. 13 (itálicas aAaelidas). (17) Charles Lindblom, "The Scíence of 'Muddling Tbrough"', Public Adminiltt'ation Review, 19 (~avera de 1959), 79-88.


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tal modo que los deseos no satisfechos en un período pueden realizarse en algún momento del futuro (18). El empleo de unidades de decisión que representan a diversos intereses constituye una desviación importante de las elecciones centralizadas que presupone el modelo de decisiones racionales. Esas subunidades pueden ser fuer.. zas especiales y activas, que se instituyen para representar a los constituyentes interesados en un asunto o a comités internos de la dependencia. que incluyen a portavoces de diferentes divisiones. Aunque tales subunidades pueden tener sólo funciones de asesoramiento, con frecuencia obtienen el consenso entre sus miembros contendientes y presentan a la dependencia asociada una proposición que se acepta completamente o en parte.

La flexibilidad frente a otras demandas es una característica primaria del ajuste mutuo. Representa la admisión de que los encargados de la toma de decisiones carecen de pruebas incontrovertibles de que cualquier conjunto dado de metas o normas es "la mejor manera" de resolver sus problemas. Las investigaciones y los descubrimientos intelectuales forman menos parte del ajuste mutuo que la aceptación de ciertas demandas. El número de individuos que respaldan una demanda, su intensidad, sus alianzas con funcionarios clave y la posibilidad de modificar su posición de modo que resulte atractiva para una población cada vez más amplia, constituyen criterios útiles para el ajus: mutuo. El ajuste no es simplemente un proceso de recompensas para el poder evidente, sino un sistema de reconocimiento de que el poder y las demandas están respaldados por numerosos intereses y que cada uno de ellos puede modificar hasta cierto punto su propia posición, para hacer que las demandas sean mutuamente más aceptables. Otra componente del ajuste mutuo es la flexibilidad con respecto al tiempo. Las decisiones no se toman de una vez por todas. sino en una secuencia de interacciones o acciones recíprocas, de tal modo que las decisiones posteriores modifiquen el efecto de las anteriores. Las demandas no satisfechas en una fase de la secuencia, se presentan de nuevo, a menudo con una formulación distinta y con diferentes partidarios. Con ciertos cambios en el contenido o el estilo, y con algunas variaciones adicionales en el contexto, que pueden servir para que resulte atractivo para otros intereses. una demanda previamente rechazada puede obtener una amplia aceptación y una provisión generosa de recursos.

( 18) Este anAI.I.sJs se basa en las obras de Charles E. LJndbIom, sobre todo las citadas ea las NotaIl 2 Y 17. Y ~ "Dectalon-Malctng in Taxatloo ud &pendkure", ea National BureBU of Bconorak: Reaeardt. Publk Plnaneea: N". Sorucea _ Utilization (~ N. J.: Priac'etoa t.Iaivrity Pras, 1961). p. 295-336.


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Rutinas.

Los encargados de la toma de decisiones en los sistemas administrativos emplean rutinas para evitar las demandas imposibles, costosas y consumidoras de tiempo del modelo racional. Las rutinas son reglas para la toma de decísiones que especifican cuáles de los numerosos puntos que puedan ser importantes se toman realmente en consideración al tomar decisiones. Ciertas rutínas son más complejas que otras e indican la importancia que debe darse a cada insumo; algunas de ellas especifican, incluso, la respuesta que debe darse en determinadas condiciones. Lo que todas las rutinas tienen en común es su capacidad para hacer que el encargado de tomar una decisión seleccio las pocas consideraciones que debe tener en cuenta, entre las innumerables que son potencialmente pertinentes. Simplifican los insumas y, por ende, hacen que las decisiones sean más sencillas . En los sistemas administrativos hay diferentes tipos de rutinas. En la forma más simple, una computadora electrónica utiliza la rutina cuando decide si las operaciones aritméticas son correctas en la declaración fiscal de un ciudadano. En otra etapa, utiliza otra rutina, un poco más compleja, para determinar si el ciudadano pide más para contribuciones de caridad que lo conmensurable con sus ingresos totales. Si el ciudadano exagera en sus reclamaciones, la computadora identifica la declaración de que se trate, para someterla al escrutinio humano. El auditor que examina la declaración de impuestos y otros documentos que se exige que presente el contribuyente, emplea otras rutinas adicionales, que son más flexibles. que las programadas en la computadora; pero que proporcionan, de todos modos, un proceso de selección de los insumas. Sirven para identificar los tipos de evidencias que son aceptables -o inaceptables- para mostrar las contribuciones del ciudadano de que se trate. Otras rutinas ayudan a la dependencia fiscal a determinar, de acuerdo con las circunstancias, si el ciudadano deberá pagar simplemente los impuestos atrasados con intereses, cubrir una multa, además, o ser perseguido por evadir el pago de los impuestos. Muchas de las rutinas utilizadas en las dependencias administrativas reflejan el desarrollo por los subordinados de procedimientos establecidos de manera explícita por sus superiores; no obstante, ciertas rutinas se utilizan al t~ mar decisiones normativas. Estas son las más interesantes, ya que afectan a enormes recursos financieros, materiales y persa]·les. Los encargados de t~ mar decisiones las aceptan como simplificadores situaciones complejas. Como las rutinas mencionadas anteriormente, las u 1 izadas por los encargados de la toma de decisiones sirven para seleccionar unas cuantas premisas de las muchas a que se enfrentan; a veces, asignan cierta imp9rtanda a cada una de ellas o, incluso, prescriben la respuesta de quienes toman . las .de~isio}les .• cierto tipo de insumo. Al mismo tiempo que las rutinas simplifican la .tarea de


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los encargados de la toma de decisiones. contribuyen a estabilizar el sistema político. Lo hacen así al excluir ciertos tipos de insumos, sobre todo los que pudieran producir desviaciones marcadas de las actividades que prevalecen. En esta sección estudiaremos tres rutinas para el establecimiento de normas: el incremento en los presupuestos: la tendencia de los administradores estatales y locales a copiar a sus vecinos regionales al formular sus propias normas, y la tendencia de los normadores a tratar de incrementar los gastos cuando perciben la necesidad de mejorar sus programas.

Incremento en el presupuesto.

La incrementación es una rutina observable en muchos tipos de tomas de decisiones del gobierno: pero, sobre todo, en el proceso presupuestario. Los encargados de establecer presupuestos que siguen métodos de incrementacíón. no toman en consideración todas las alternativas a que se enfrentan y no formulan sus decisiones basándose en información pertinente. Los partidarios de la incrementación no se ocupan de grandes metas sociales: sus preocupaciones principales son las asignaciones inmediatas a ciertas dependencias específicas. en lugar de tomar en cuenta Jos beneficios a largo plazo para la sociedad. En general, aceptan la legitimidad de los programas establecidos y se muestran de acuerdo en seguir con el nivel anterior de erogaciones. Limitan sus esfuerzos a tomar en consideración sólo los incrementos de cambio propuestos para el nuevo presupuesto y al análisis de la estrecha gama de metas incluidas en las desviaciones de las actividades establecidas. Sus esperanzas tienden a ser pragmáticas y a corto plazo. En formas más clara que otras reglas para la toma de decisiones. la preparación de presupuestos que permitan aumentos revela su función como fuerza conservadora en las dependencias administrativas. Los encargados de establecer los presupuestos no consideran ningtín criterio simple tan importante como sus propias decísíones del pasado reciente. Aceptan los niveles establecidos de erogaciones y enfocan sus investigaciones (y sus reducciones de presupuestos) en los incrementos de cambio que se solicitan. La facultad de preparar presupuestos que permitan aumentos resulta evidente en las relaciones estadísticas entre los niveles presentes y los anteriores de erogaciones de los gobiernos estatales. Cuando los gastos presentes y del pasado tienen sólo una separación de tres años (10 cual represen, ta, en la mayoría de los casos. las erogaciones de dos períodos presupuestarios consecutivos). la correspondencia es virtualmente perfecta. Aunque los gobiern6S estatales me:tementáron susgsstos durante 1963-65, permanecieron esencial1nente.. en la~ DlisD,l,sposi~ipnes~ .. en relación unos' ton.ot1=os-. ~l poder de la•. erog~90ll~pasa~ ~~Y I~ert~en la~consiQerªq~e$ p~estlPue&tarias e impide que tos normadores acepten innovaciones impolltantes.. Al aumentar

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las diferencias entre los gastos presentes y los anteriores, disminuye la correspondencia entre los renglones de erogaciones. Hay una oportunidad cada vez mayor para que entren al proceso presupuestario factores que sean remotos a la situación del año anterior. No obstante, incluso cuando aumenta el tiempo entre el año corriente y otro anterior, las erogaciones del pasado siguen siendo el núcleo en torno al que se desarrollan los gastos posteriores. [Los estados de gastos elevados y bajos, en 1965, tienden a ocupar las mismas posiciones relativas que en 1903! A pesar de varias guerras importantes, los cambios de población y las transformaciones en la economía, sigue habiendo cierta similitud en los renglones de erogaciones de la mayoría de los Estados. entre la época actual y aquélla. Hay ciertas pruebas de que el presupuesto incremental hace pesar más limitaciones sobre los gobiernos estatales y locales que sobre cualquier otra unidad gubernamental. Al nivel federal, los incrementalistas parecen díspuestos a examinar los cambios en las erogaciones y los servicios prestados, que requiere cada dependencia (19). Sin embargo, en los gobiernos estatales v locales estudiados más profundamente, la concentración en los incrementos de dólares es más estrecha de 10 que debiera. En su estudio sobre los procesos puesupuestarios en Illinois, Thomas J. Anton descubre que los encargados de tomar decisiones al respecto se basan en un conjunto de reglas simples para examinar -y recortar- el total de los presupuestos, sin preocuparse gran cosa por su efecto sobre los programas (20). A menudo, los administradores deben ampliar ciertos servicios, haciendo pasar fondos de unos renglones a otros, dentro de presupuestos que revelan cambios generales mínimos. Los descubrimientos de [ohn P. Crecine sobre la confección de los presupuestos en Detroít, Cleveland y Pittsburgh, ilustran como pueden distribuir los encargados de la preparación del presupuesto incremental los aumentos anuales de ingresos, sin preocuparse por los valores de los programas (21). Cuando los responsables de los presupuestos esperan un excedente de ingresos, 10 distribuyen entre la mayor parte de las dependencias, de acuerdo con prioridades fijas que no guardan ninguna relación con los programas. A los salarios se les da la preferencia, seguidos por los equipos y, el resto. va al mantenimiento. Cuando las previsiones indican la necesidad de reducir los presupuestos por debajo de los niveles pre~t:!ltes, se emplea una prioridad contraria. Las disminuciones se hacen primeram~ee en el mantenimiento, Iue(19) Aaron Wildavsky. The Politics ot the Budgetar Process (Boston: Little, Brown. 1964), Capitulo 3. El análisis de las rutinas se basa en 1 obra The Routines ot Politics, de Ira Sharkansky (Nueva York: Van Nostrand-Reinhold, 1970). . (20) Thomas J. Anton, The Politics ot StBte Bxpenditure in lllinols (Urbana: University of Illinois Presa, 1966). . (21) Job P. CreCine, "A Computer Simulation Model Of Munidpal Resource AllocabU. documento presentado en la Reunión de la Conferenda de Ciencias Politicas del Medio Oeste. Abril de 1966.


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90 en el equipo y, finalmente, en los salarios. Los puntos que hacen esperar una mayor atracción política -sin tener en cuenta los proqramas->, reciben el mejor tratamiento (en el Capítulo 8, páginas 242~257), se presenta un análisis más completo de los métodos incrementales de establecimento de los presupuestos y de sus influencias sobre las erogaciones de las dependencias administrativas) . Consultas regionales. El presupuesto incremental es una rutina que guía a los funcionarios y los hace tomar las indicaciones para sus decisiones de dentro de su propia jurisdicción. La rutina de las consultas regionales dirige a los administradores de los gobiernos estatales y locales, cuando buscan bases para sus decisiones fuera de sus propias zonas. Cuando los administradores buscan fuera de sus regiones un modelo de política que puedan copiar para sus propias jurisdicciones, no investigan todos los modelos posibles del país, como lo sugiere el modelo racional. En lugar de ello, llevan a cabo su búsqueda dentro de su misma zona geográfica o, todavía más típicamente, en la jurisdicción que colinda directamente con la suya. Muchos administradores están convencidos de que las jurisdicciones vecinas tienen problemas similares a los suyos (22). Puesto que los gobiernos vecinos sirven a poblaciones similares, es probable que la gente tenga necesidades semejantes de servicios públicos y que presenten demandas parecidas a las dependencias gubernamentales. Las economías de los gobiernos vecinos son generalmente las mismas y presentan a las dependencias del gobierno un conjunto comparable de recursos y necesidades. Igualmente, puede ser que, en esas jurisdicciones vecinas, el medio ambiente político sea tambíén el mismo. Es probable que los políticos apoyen niveles similares de servicios y puede haber relaciones semejantes entre los administradores, el poder ejecutivo y la legislatura. Se dice que los estados del Sur son el arquetipo de las regiones de los Estados Unidos. Comparten ciertas características geográficas que han afectado sus políticas, mediante el síndrome del esclavo de las plantaciones algodoneras: asimismo, comparten experiencias políticas de heterogeneidad racial, la Guerra Civil, la Reconstrucción y las limitaciones en la participa.. ción y la competición políticas. Muchos servicios gubernamentales del Sur son distintivos: pero el Sur no es la única región característica. Hay otros Estados, sobre todo en las zonas de los Grandes Lagos y las Montañas RocoSSS, que comparten rasgos que parecen reflejar características comunes de población, geografía, historia, economía y política (véanse las páginas 241-257) . (22) 1969).

Ira SharkaDsky. ~egionalism In American P'Olitics (Iadianapolls: Bobbs-MerriIl,


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No sólo los normadores de las dependencias administrativas sienten que los vecinos regionales son sujetos probables de emulación. Los políticos, los periodistas y los miembros del público que se interesan en ciertos programas están acostumbrados a comparar los esfuerzos hechos en su propio Estado con los de los que se encuentran dentro de su mismo círculo de experiencia; y este círculo se limita, por lo común, a la misma región. Así, los insumos que llegan a una dependencia administrativa llevan frecuentemente consigo demandas desarrolladas en un distinto contexto regional. Las oficinas de ínvestíqacíones de los Estados publican habitualmente comparaciones de las características demográficas, económicas y de servicio público de su propio Estado con las de su vecinos regionales. Por ejemplo, el Georgia Statistical Abstract (publicado por la Oficina de Investigaciones Económicas y de Negocios de :a Universidad) compara datos para el Estado como un todo, con una cifra para el total de los Estados Unidos y con cifras separadas para Alabama, Florida, Carolina del Norte, Carolina del Sur y Tenesí. Cuando un comité de estudio de la Universidad de Wisconsin analizó las cargas fiscales de ese Estado, hizo comparaciones con Illínoís, Indiana, Iowa, Michigan, Minnesota y Ohío. Las actividades profesionales de los administradores los conducen también a sus vecinos regionales, en busca de indicaciones políticas. Los normadores y los empleados profesionales de los gobiernos estatales y locales pertenecen a organizaciones formales, de acuerdo con su especialidad temática. En la actualidad hay, por lo menos, 46 de esos grupos, e incluyen a la National Association of State Budget Officers (Asociación Nacional de Funcíonarios de Presupuestos Estatales), la National Association of State Conservation Offícers (Asociación Nacional de Funcionarios de Conservación Estatal) y la National Association of Housing and Redevelopment Officials (Asociación Nacional de Funcionarios de la Vivienda y el Redesarrollo). Celebran reuniones tanto nacionales como regionales, que proporcionan la oportunidad para intercambiar información sobre problemas corrientes y reforzar amistades desarrolladas en otras reuniones anteriores. Los funcionarios estatales y locales indican que tienen más probabilidades de asistir a las reuniones .regionales que a las nacionales de esos grupos, y que obtienen muchos de sus contactos profesionales en esas reuniones. Puesto que los administradores han con~~su tado en el pasado a sus co,legas en 1,os g,ob,íernos ve,cino"s',han llegado ,a 'sab r en, qUiéne,s, pueden CO,n,fiar 'para obtener informes fidedignos, consejos y b en juicio. A menos que un luncionario esté dedicado a un programa e " so de investigación antes de :tomar ,sus propias decisiones nonp.ativas" puede conformarse con hacer unas cuantas llamadas a individuos con lós que tuvo tratos amistosos en el pasaclo. Hay varios elementos que favorecen el desarrollo de similitud en toda la ~ión.ep. las.normas p.úbli~asdelQ$'gQbi~oses~tale,s,ylocales. Incluyen ayudas federales, mejoramientos en los transportes y las comunícacíonesecy


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la movilidad del personal profesional y técnico de las escuelas o empleos anteriores en el gobierno de un estado a trabajos nuevos en otro: no obstante. los patrones regionales en las normas no han sucumbido a esas influencias. Hay patrones regionales distintos en las erogaciones y los niveles de servicios, en los campos de la educación, las carreteras y la beneficencia. en la naturaleza de los sistemas estatales y locales de ingresos y en el uso de ayudas federales y estatales (véanse las páginas 291 ~294). La existencia de esas similitudes regionales en las normas es la indicación' simple más importante de la rutina de las consultas regionales. La comparación de las erogaciones con los servicios.

La comparación entre las erogaciones y los servicios es una rutina que hace que los normadores equiparen los niveles de erogaciones con los de servicios prestados. Como otras rutinas, la de la comparación de las erogaciones con los servicios obtiene su fuerza de la necesidad que tienen los normadores de utilizar métodos y dispositivos que sirvan para simplificar la realidad. En el campo del desarrollo de programas, hay cinco elementos principales que contribuyen a la atracción ejercida por el método de comparación de erogaciones y servicios: 1) el gran número de factores -y las interrelaciones complejas entre ellos- que tienen verdaderamente una influencia en el carácter de los servicios que presta una dependencia: 2) la falta de información respecto a esos factores de servicios que tienen los encargados de tomar decisiones: 3) la creencia de que ciertos factores que influyen en el nivel de servicios no están convenientemente sujetos a las manipulaciones por parte de los Iuncíonarios públicos: 4) la comunidad del dinero como elemento que puede influir en muchos factores potenciales de servicio, y 5) una creencia muy difundida entre los analistas y otros observadores de fuera de la zona en que se toman las decisiones, en el sentido de que el dinero es crucial entre los factores que influyen en el nivel de los servicios prestados. Algunos de los factores que pueden influir en la naturaleza de los servícios públicos, son los siguientes: la naturaleza del personal y la dirección: las instalaciones físicas: la clientela a la que se deba servir: la estructura orglmica de las dependencias de servicio: la economía de la jurisdicción que recibe los servicios, y el medio ambiente político en el que se toman las decisiones n~~ mativas. Hay muchas habladurías sobre los elementos que pueden contribuir a mejorar los seJ:Vicios: pero se cuenta con poca información válida respecto a los resultados que pueden esperarse conciertas combinaciones de ingredien~ tes, ea. determinadas c:b:cunstancias! En numerosas dependencias federales, estatales- y totales que disponen-de la ayuda de un penonalmuy competente y de equipo eleet.ónko 4ctmanejo de datos. se atAn haciendo esfuerzos' para iclent'imar las. ~c:teritlticas .más s<>bresalientes.quetienen iufluencia sobre


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el nivel de servicros producidos (véanse las páginas 79~82). Sin embargo. hay gran parte de ese trabajo que se encuentra todavía en la etapa exploratoria. No está lo bastante difundido entre las dependencias del gobierno y sus técnicas no han sido suficientemente aceptadas para que tengan una amplia aplicación. Entre los elementos que parece probable que influyan en los niveles de servicio. gran número de ellos parecen no poder someterse a manipulaciones por parte de los funcionarios del gobierno. Debido a esto. los encargados de tomar las decisiones pueden sentirse desanimados para efectuar un análisis profundo de las determinantes del servicio y pueden llegar a confiar en la rutina que presupone la existencia de una relación entre las erogaciones y el servicio. La preparación de los clientes. sus alicientes para hacer los esfuerzos que son parte de los servicios que deben prestarse. los costos del mercado. el nivel de desarrollo económico en una comunidad y lo atractiva que sea ésta como residencia para profesionales y técnicos. tienen una gran influencia sobre los servicios que puede prestar una dependencia. Aunque es posible alterar cada uno de esos elementos, por medio de campañas a largo plazo encaminadas a modificarlos. es improbable que tales cambios puedan llegar a ser responsabilidad de dependencias de servicio que tienen otras metas más inmediatas. En comparación con las complejidades a que se enfrenta un encargado de la toma de decisiones que desee efectuar un análisis profundo de los elementos que influyen en el nivel de servicios de su dependencia. la rutina de la relación entre las erogaciones y los servicios ofrece tanto simplicidad como confianza. Aun cuando el dinero. de por sí, no influye en los niveles de servicio. parece razonable suponer que servirá para adquirir muchos de los artículos que afectan a los citados servicios. El dinero no sólo es un común denominador. sino que. además. está sujeto a las manipulaciones de los funcionarios del gobierno. Si el nivel corriente de los servicios no resulta satisfactorio. siempre es posible gastar más dinero. suponiendo que existan recursos suficientes o bastante buena disposición para aceptar nuevos impuestos. Con más dinero. los funcionarios pueden tratar de emplear y preparar a dirigentes y empleados profesionales, técnicos y científicos para sus dependencias. pueden pagar a los miembros del personal existente salarios suficientes para que resulte difícil que acepten empleos en otr~ lugares: pueden ofrecer alicientes pecuniarios. para que el personal acepte)os cambios en la estructura de la organización o modificaciones en las normas de la dependencia y, además. pueden adquirir los materiales y los talentos necesarios para construir y mantener instalaciones físicas atractivas. Desgraciadamente, la disposición para gastar más dinero puede no ser suficiente para resolver los problemas de servicio. No sólo es cierto que algunas determinantes del servicio no estAD sujetas a alteraciones debidas a las erogaciones corrientes. sino que. por otra


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parte, no se sabe con suficiente seguridad cuáles de los bienes adquiribles servirán para el trabajo que se desea, y tampoco se conoce hasta qué punto 10 harán. Uno de los factores que contribuye a que la rutina de la relación entre las erogaciones y los servicios resulte atractiva para los administradores, es su popularidad entre quienes observan y analizan la política pública. A menudo. los periodistas clasifican a los gobiernos estatales y locales, de acuerdo con una escala financiera fácil de establecer. Los puntos favoritos de cornparación son los gastos totales. las erogaciones por cliente o los salarios medios. Hay muchos científicos sociales académicos. con sólidas reputaciones como eruditos. asesores y ejecutivos del gobierno. que conceden también una gran importancia a la rutina de comparación de las erogaciones con los servicios. En gran parte de la literatura especializada que se ocupa del análisis de los gastos del gobierno en los Estados Unidos. podemos hallar la suposición de que los gastos proporcionan el principal estímulo para los servicios públícos (23). La mayoría de los autores que dan por sentada la correspondencia entre las erogaciones y el servicio, no se molestan en poner a prueba sus creencias. En ciertas ocasiones, incluso pasan por alto los datos contrarios que se encuentran en sus propios escritorios (24).

Oportunidades de innovación en las decisiones de los administradores: desviaciones de las rutinas. El empleo de reglas rutinarias para las decisiones no fijan las que pueden tomar los administradores. Como hicimos notar anteriormente, las rutinas son solamente uno de varios dispositivos de que se sirven para tomar decisiones. Otras, como el ajuste mutuo, se prestan más a los estímulos para la innovación; además. algunos funcionarios reconocen las desviaciones de las rutinas utilizadas por los encargados de tomar decisiones y preparan estrategias que les permitan aprovecharse de los puntos débiles de esas rutinas. Ciertas con(23) Véase. por ejemplo. 1400 Gonvernments, de Roberto C. Wood (Garden City, N. Y.: Anchor Books. 1961), p. 36; Jesse Burkhead, Public School Pinance (Syracuse: Syra~ cuse University Presa, 1965). p. 50; Y Phillp C. Burch, Highwag Revenue and &pendi. tare Policy in the United States (New Brunswick. N. J.: Rutgers University Presa, 1962). p.34. (24) Por ejemplo. en el libro de Burkhead, el autor no se preocupa de la falta de relaciones estadisticas significativas entre cuatro valores de erogadones en la educadóD e In~ dicadores probables del servido. como el salarlo de los maestros prlndplantes. el valor asegurable de las propiedades escolares y el número de empleados de tiempo completo en servidos auxiliares tales como la asesoria y la sanidad de Jos estudiantes. SI se desea una prueba de la rutina. de reladóD entre las erogadones y Jos servidos. véase "Govemment Expenditures and Public Services In tbe American Statea". de Ira Sbarkaosky. American Political Science Rel1iew. 61 (diciembre de 1967). 1066-78.


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diciones ambientales contribuyen a debilitar las rutinas y a permitir que las proposiciones innovadoras afecten a la política. por otra parte, hay funcionarios lo suficientemente partidarios de determinadas ideas nuevas como para desdeñar sus rutinas normales y tomar nuevos tipos de decisiones. Aaron Wildavsky identifica numerosas estrategias que se usan dentro de los límites del' presupuesto incremental. Por ejemplo, el conjunto siguiente de estrategias sirve para defender la "base" (el presupuesto corriente de una dependencia) contra los ataques de comités legislativo (25). Recortes en programas populares. Al esperar que los legisladores insístirán en que se hagan reducciones en los presupuestos, los administradores pueden rebajar sus peticiones para programas que saben que gozan de gran aceptación pública. Cuando ocurre esto, es más que probable que la legislatura restaurará la cantidad recortada y puede esperarse que no lo hará retirando de otros renglones las cantidades necesarias para esa restauración. .Pretender que cualquier reducción en un programa exigirá su sacrificio. eualquier reducción será suficiente para que el programa no pueda seguir adelante. El riesgo de este tipo de pretensión es que la legislatura puede considerar que dicho programa existe sobre fundamentos demasiado tenues y que es conveniente acabar definitivamente con él. Programas separados en la presentación del presupuesto. Esto hace que a los legisladores les resulte difícil efectuar cortes de modo que se tomen los fondos de programas anónimos. Al obligar a la legislatura a reducir ciertas actividades específicas, un administrador puede movilizar a los partidarios de esas actividades, para que se opongan a su reducción. Wildavsky identifica también ciertas estrategias usadas por los admínístradores para aumentar sus presupuestos, dentro de las limitaciones del íncrementalismo. Las llama "incrementos de la base -avance de los programas existentes". Antigüedad. Es difícil obtener fondos para nuevos programas; por con.. siguiente, los administradores pretenden que su dinero "nuevo" es para programas ya existentes. "Nuestros programas han crecido mucho; pero no íníciamos nunca nada que pudiéramos describir como fundamentalmente nuevo, en los veinte años que estuve [en la dependencia]" (26). La transferencia. Los administradores mantienen las peticiones de pre.. supuestos a niveles constantes, aun cuando se eliminen algunos de los progra.. mas más antiguos, reemplazándolos co~ otros nuevos. Esta es una forma de avanzar en. eldesarrollo de programas; mientras se da la impresión de per~ manecer siempre' en el mismo punto. . El juego de los números. Un administrador anuncia que el número de sus programas ha permanecido constante. Esto puede ser cierto; pero mientras (25) (26)

wJIdav.tkY. Po l02fl. Wildavaky. p. l09ff.


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trata de atraer la atención sobre el número de sus actividades. estas últimas y el costo de cada una de ellas pueden aumentar. La cuña. Este es un método que permite iniciar un nuevo programa con una suma de dinero que parece ser insignificante. Una vez aceptado. el administrador declara. en el siguiente período del presupuesto. que el programa en cuestión se ha convertido en parte de su base y que tiene que aumentar las erogaciones. con el fin de seguir adelante y concluir la tarea iniciada. Si esto es así. Esta estrategia consiste en implicar que una actividad nueva está totalmente relacionada con un programa existente. En esa forma, la obligación implícita de seguir adelante con el programa antiguo, pasa al nuevo. El rezago. Se trata de la pretensión de que las actividades existentes no han permitido realizar las tareas asignadas; por consiguiente, son necesarios gastos adicionales para poner al día el rezago de los asuntos no concluidos. La crisis. Se identifica un programa nuevo que se propone. con un suceso o un cúmulo de circunstancias que se considera ampliamente como una crisis: guerra. sequías. depresión. enfermedades de las plantas, inquietud social, etc. Esta estrategia está relacionada con la siguiente. El motivo de la defensa. La defensa nacional tiene mucha aceptación. Con frecuencia goza del apoyo de los dos partidos y de la buena disposición para gastar un dinero que. en otras condiciones. sería delegado. No sólo los militares reciben los beneficios del uso de los motivos de la defensa; hay también otras actividades que se han ligado a ese símbolo, con resultados lucrativos. El principal programa simple de carreteras -y el más costoso- en la historia de la nación es el "Interstate and Defense Highway System" ("Sistema de Carreteras Interestatales y de la Defensa"). Una de las ayudas federales más generosas y de largo alcance para la educación. de cuantas se aprobaron en la década de 1950. es la "National Defense Educatíon Act" (Ley de Educación de la Defensa Nacional). Históricamente, las crisis nacionales han afectado el uso de rutinas tales como el presupuesto incremental y la relación entre las erogaciones y los servicios. En particular, la Depresión, las guerras y las transformaciones de la posguerra, hacen insostenibles algunos de los factores que estimulan normalmente a los funcionarios a practicar esas rutínasvLaa uyudas intergubemamentales pueden trastornar también las rutinas de los gobiernos que las recíben. Por otra parte, hay ciertos individuos que, cuando son elegidos para ocupar puestos públicos elevados, pueden ser ~pases .: de alterar, al menos temporalmente, las rutinas de ~.gobiernq~" mientl'a$, ,plica;q las normas (27). La Depresión tuvo el efecto más notable en las rutinas de los gobiernos

.

(211Bsta exposicl&l se-"en laélbra 'The Roatine$ 01 P4li&.t. CapItulo IX, de Ira Sharkansky.


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locales. En muchas comunidades, se derrumbaron las bases del mercado de bienes raíces, al mismo tiempo que había un desempleo sín precedentes y un gran número de industrias que cerraban sus puertas, La combinación de esos factores dio como resultado una gran pérdida para los gobiernos locales, de ingresos debidos a los impuestos sobre la propiedad; en algunos lugares, esa situación hizo que varias municipalidades se encontraran verdaderamente en bancarrota. En tales condiciones, el presupuesto incremental era un lujo y muchas localidades redujeron drásticamente las bases de erogaciones de programas existentes. La Segunda Guerra Mundial y, en menor grado. también la guerra de Corea, obligaron a las dependencias locales, estatales y Federales internas a observar un nivel de erogaciones inferior al de los años anteriores. Tanto el potencial humano como las materias primas se hicieron más escasos para fines internos. Se redujo el número de empleados de los gobiernos estatales y locales. durante la Segunda Guerra Mundial, y disminuyeron también las ayudas federales. Los elevados niveles de gastos militares que se alcanzaron durante la Segunda Guerra Mundial parecieron hacer disminuir la disposición para continuar con el incrementalismo y la relación entre las erogaciones y los servícíos. En la rama ejecutiva. el movimiento de reforma que se ha transformado en el PPB. se inició en 1946. cuando el Departamento de Marina reorganizó su presupuesto para hacer hincapié en las partes componentes de programas que sus erogaciones permitirían adquirir. En 1949, la Comisión Hoover apremió para que se adoptara el "presupuesto de rendimiento" en las dependen. cias federales. Este tipo de establecimiento del presupuesto -como la innovación anterior del Departamento de Marina- iba a atraer la atención de los revisores de presupuestos hacia los niveles de rendimiento de los programas que prometen las peticiones de cada dependencia. Los analistas de presupuestos debían examinar los niveles de servicio y no simplemente las erogaciones. Esta reforma se inició en la Budget And Accounting Act (Ley de Contabilidad y Presupuesto) de 1950, y numerosas dependencias federales tomaron dísposíciones para esclarecer qué resultados pueden proporcionar los fondos (si se desea un análisis adicional del PPB. (véanse las páginas 79~8,2). Las concesiones de ayuda tienen cierta influencia en las rutinas de los administradores estatales y locales. La m~itUd misma de las concesiones que llegan a un Estado pueden hacer que los a ministradores estatales y locales se desvíen de las rutinas del presupuesto inc emental. Esto resulta partícularmente cierto en los campos de las carrel s y los recursos naturales, 10 cual refleja las cantidades importantes de las asignaciones federales para esos programas (28). Los fondos federales representan dinero ••del exterior", que (28) Ira Sbarkauky. Spenálng in the American Stste. (CbJcago: Raac1'McNally, 1968), Capitulas IV y VIII.


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se encuentra libre de las limitaciones que pesan sobre las adiciones a la base de erogaciones de un Estado. Por supuesto. las concesiones federales requieren. habitualmente, la reunión de fondos estatales "correspondientes"; pero esto puede justificarse por la cantidad de dinero federal que "procura" Ivéanse las páginas 265-272). Asimismo. muchos programas federales permiten que las dependencias beneficiarias correspondan a la concesión con una contribución "en especies". que puede ser de tierras. de espacio en oficinas, de tiempo de los empleados o de algún otro concepto que no represente una salida visible de fondos estatales o locales.

ESFUERZOS RACIONALES PARA REFORMAR LA TOMA DE DECISIONES: EL CASO DE LOS PRESUPUESTOS Los procedimientos usados por los administradores para tomar decisiones "satisfactorias" se han desarrollado debido a las limitaciones que inhiben las decisiones "óptimas" o "racionales". Esos procedimientos tienen cierta atracción para los observadores que ven circunstancias insuperables que obstaculizan las decisiones racionales. No obstante. hay otros observadores que se muestran descontentos con los procedimientos existentes. Puede que no esperen ajustar las decisiones a las demandas del modelo puramente racional. pero desean que los encargados de la toma de decisiones utilicen métodos más racionales que hasta ahora. En el curso de los años, han exigido reformas de los sistemas administrativos. tanto en las dependencias mismas como en las instituciones ejecutivas y legislativas de su medio ambiente. Las reformas tienen como fin permitir y estimular a los encargados de las decisiones para que tomen en consideración más factores al escoger las metas y los medios para alcanzarlas. Si tuvieran éxito, esas reformas abrirían más las decisiones normativas, al hacer que se incluyera una amplia variedad de premisas económicas. sociales y políticas. Los fracasos de muchas proposiciones y las grandes modificaciones que sufren otras cuando se ponen en práctica, permiten vislumbrar el poder de las características que impiden que se tomen decisiones racionales. Muchas de las reformas se han enfocado en el proceso presupuestario y han dado como resultado la creación del Bureau of the Budget (Oficina del Presupuesto) (véanse las páginas 111-114). The Executive Office of the President (La Oficina Ejecutiva del Presidente) y. más recientemente, la planeación de programas y presupuestos. La PPB (planning-program~9-Bud9etin9) (planead6n de programas y presupuestos) constituye, en realidad, una serie interrelacionada de varios dispositivos. cuya descripción queda obscurecida al J)O .po4er ponerse de acuerdo sus partidarios en un conjunto de ténDiJloa. Para describir lIts principales partes componen~s se han utilizado 1" . ~~ •. 1tI1A1iSta de sistemas. análisis de rGldUdiento y COStó. ·10<:0..,..• • 4el COItO· coa lo eflc:iencla, y


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el presupuesto de programas. Este método trata de hacer que el establecímiento de los presupuestos sea más racional, al aclarar la elección de los medios usados para alcanzar las metas de la dependencia- de que se trate. Sus etapas de decisión son: 1. 2. 3.

4.

5.

Definición de los programas principales en cada campo del servicio público. La definición de los principales "servicios" (metas) de cada programa. La identificación de los "ínsumos" que producen "servicios" (los insumos incluyen varias combinaciones de personal, instalaciones y técnicas para prestar servicios). Cálculo de los costos de combinaciones alternativas de insumos y del valor de los servicios que es probable que se obtengan con cada combinación, y Cálculo de la relación de los costos con los beneficios que se asocian a cada combinación de insumos y servicios.

Supuestamente, el método PPB sirve como guía para quienes desean utilizar los recursos públicos de la manera más eficiente. Si quienes 10 ponen en práctica son cuidadosos. deben ser capaces de identificar el conjunto de insumos que produzcan la razón más baja de costos-beneficios de insumos a servicios. La experiencia obtenida con este método es todavía demasiado breve para permitir una evaluación profunda de su potencial y sus limitaciones: sin embargo, el sistema debe tener ciertos defectos. En realidad, pone de manifiesto los problemas continuos que han indicado también otros intentos hechos para tomar decisiones racionalmente: la incapacidad para evaluar el alcance total de las cuestiones económicas y políticas asociadas a cada política importante, y el fracaso de los participantes en subordinar sus propias lealtades a las recomendaciones surgidas de un nuevo sistema. Una de las principales críticas hechas al método de planeación de programas y presupuestos, se enfoca en su íncapacldad para facilitar a los encargados de aprobar los presupuestos una evaluación de los costos y los beneficios políticos asociados al respaldo que den ajiterminados programas. Aaron Wildavsky critica abiertamente al PPB, índíéando que fracasa al no propor... cionar información sebre tres tipos de costos políticos: Costos de intercambio, o sea los costos de solicitar favores de.. .bidos y los de las amenazas necesarias para hacer que otros respalden determinada 'política. 2. Les 'costos de repütad6n o sea, la pérdida de popularidad entre' 1.


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3.

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los electores, la merma de estima y eficiencia con otros funcionarios, y la baja subsiguiente de la capacidad propia para obtener programas que no sean los que se encuentran corrientemente bajo consideración, y Los costos de la redistribución indeseable del poder, es decir, las desventajas debidas al aumento del poder de individuos, organizaciones o grupos sociales que pueden convertirse en antagonistas (29),

Una de las ventajas del incrementalismo es que limita estrechamente los costos políticos que deben calcularse, Cuando los incrementalistas aceptan la base de gastos anteriores como legítima, se evitan tener que revisar toda la gama de tradiciones, hábitos y compromisos anteriores que se encuentran incluidos en los programas existentes. Por el contrario, la planeación de programas y presupuestos amenaza con perpetuar las controversias (y las incomodidades para los responsables del presupuesto), debido a sus análisis racionales de métodos alternativos para cada uno de los programas importantes. Otra acusación dirigida contra el PPB es la de que el análisis de sistemas se enfoca en los ingredientes de los insumos y los servicios de los programas, que son fáciles de investigar. Muchos de los análisis de sistemas y de costos y beneficios que se han publicado presentan su temática con una lista impresionante de determinantes potenciales y productos probables de servicios; pero, por lo común, el análisis mismo se ocupa sólo de unos cuantos insumos y servicios, aparentemente seleccionados con bases no más substanciales que la propia conveniencia del analista. Así, quienes ponen en práctica la planeación de programas y presupuestos pueden basar sus recomendaciones en una rutina no más comprehensioe, en cuanto a su racionalidad, de lo que es el presupuesto incremental. El PPB puede tener su mayor eficiencia en el campo militar, donde sus metas principales son claras y están ampliamente aceptadas entre los funcionarios encargados de la toma de decisiones relativas a los presupuestos: evitar la guerra, defender al país y obtener la victoria en la guerra. En todos los demás campos, las metas de los programas están sujetas a intensas controversias. En muchas casos, diferentes legisladores y grupos de intereses se ponen de acuerdo para apoyar ciertas actividades específicas, aun cuando se producirían conflictos agudos si tuvieran que ponerse de acuerdo sobre las metas a largo plazo de los programas. Incluso en el caso de las dependencias que tienen metas relativamente poco sujetas a controversias, el valor del método PPB se halla•limitado por la amplitud con que pueden medirse los costos (29) Aaron Wildavsky, "TIte Political Economy of Efficiency: Cost-Benefit Analysis, Systema Analysis. and Program Budgeting", Pablic Administration Reuiew, 26 (didembre de 1966), 292-310.


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y beneficios de los programas. La vida de un aldeano analfabeta en un país extranjero, el valor de la vida de un soldado norteamericano o los resultados de un proyecto de investigación y desarrollo deben tomarse en consideración en muchas fases de la planeación militar; pero se prestan raramente a una evaluación simple e indiscutible. Hay ciertos factores que tienen mayor valor que el indicado por su precio en el mercado. La planeación de programas y presupuestos fomenta también la toma centralizada de decisiones (o sea, por funcionarios que evalúan los informes pertinentes sobre metas, recursos y resultados potenciales); sin embargo, una característica importante del gobierno, en los Estados Unidos, es la descentralización de la toma de decisiones, con portavoces de distintas unidades del gobierno o grupos de intereses que discuten entre sí. La definición hecha por un participante de la viabilidad de una política fue que era "un juicio del forro de los pantalones". Las preguntas importantes sobre "costos" son: ¿dará buenos resultados? ¿Lo aceptará el público? ¿Tiene "atractivo" político?" (30).

RESUMEN La variedad de las características, tanto de las dependencias administrativas como las procedentes del medio ambiente, junto con los cambios que se producen continuamente en aquéllas, complican las tareas administrativas. En primer lugar, esa gran variedad hace que no sean prácticas las prescripciones del modelo racional de toma de decisiones. Si un administrador tuviera que seguir las normas del modelo racional: incluiría y analizaría todas las metas que parecieran pertinentes para los problemas percibidos y, a continuación, debería hacer lo mismo con todos y cada uno de los medios que parecieran apropiados para alcanzar las metas potenciales. Basándose en todos los informes pertinentes sobre las ventajas y des.. ventajas probables asociadas a cada conjunto de metas y normas, escogería, a continuación, la mejor combinación de metas y medios para alcanzarlas, con.. vírtíéndola en el programa de su unidad. El modelo racional es muy respetado por los individuos y los grupos que comentan las actividades del gobierno. Representa u:itándar de "reflexión correcta", que exige que los funcionarios tomen en.. co síderacíón todos los puntos y que adopten decisiones claras que, poste . rmente, puedan servir como guías para los actos de sus subordinados. Los resultados prometen ser normas integradas, que se complementen, en lugar de que .creen conflictos entre ellas. Sin embargo, los administradores que aceptaran las prescripciones del modelo racional encontrarían su camino lleno de obstáculos, representa.. dos por numerosas limitaciones, que no son extrañas en la política estadouní(30) Ralph Huitt, "Política! Feasibility", en Political Science and PublicPolicg; de Austin Ranney, comp. (Chicago: Markham, 1968), p. 163~7.


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dense y que reflejan la heterogeneidad y los conflictos que se consideran -por ciertos autores- Como componentes íntegros de! proceso democrático. Sin embargo, e! descubrimiento de que obstaculizan la toma racional de decisiones produce frustración y puede ser la causa de parte de la enajenación que separa a ciertos ciudadanos -e incluso a algunos administradores- de los procedimientos de las dependencias administrativas. Los factores que se presentan como obstáculos para la toma de decisiones racionales incluyen: la variedad de problemas posibles que pueden percibirse en el medio ambiente de una dependencia; las numerosas metas y normas que son potencialmente viables; el costo elevado de la información; los intereses personales, ideológicos y profesionales de los encargados de tomar las decisiones; las faltas de armonía estructural que producen conflictos entre administradores o entre ellos y otros participantes en e! proceso político, y los comportamientos desviados (buropátícos ) que se observan en las unidades administrativas. Frente a esos problemas, los normadores tienden a evitar las decisiones centralizadas que se anuncian de manera ambigua. Buscan decisiones que sean satisfactorias, en lugar de óptimas, y evitan tantas elecciones difíciles como pueden. Los problemas se eluden, a menos que se presenten con la suficiente gravedad como para generar tensiones en una organización o en el medio ambiente en que se desenvuelve. Una vez que se producen tensiones. una unidad administrativa puede utilizar procedimientos de ajuste mutuo. Estos incluyen una combinación de: delegación en subunídades, negociaciones entre las partes interesadas. flexibilidad por parte de cada protagonista frente a las demandas de otros. y esperanza de que la resolución de problemas sea un proceso continuo. Los que practican los ajustes mutuos no buscan soluciones finales para problemas sociales o económicos. sino que reconocen que la percepción de los problemas. así como también de las metas y los medios para alcanzarlas. son temas de discusión entre individuos razonables. Proporcionan oportunidades para que los intereses no satisfechos expresen sus demandas. Con frecuencia sucede que una demanda presentada y rechazada en un contexto, surge más tarde en otras condiciones y recibe ciertos recursos de los encargados de la toma de decisiones. Otro dispositivo que compromete a ciertos requisitos del modelo racional es una rutina o sea una regla para la toma de decisiones que sirve para identificar cuáles. entre numerosas premisas. deberá tomar en consideración el funcionario y que, a veces. especifica cómo deberá responder ante determinadas condiciones. Las rutinas resultan atractivas para los encargados de la toma de decisiones, debido a que hacen más sencillas sus elecciones. Al limitar el tipo de insumos que tienen probabilidades de afectar a las normas, las rutinas contribuyen también a estabilizar la política y complican la tarea de quienes exigen innovaciones importantes. Las rutinas analizadas en este ca-


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pítulo son el presupuesto incremental. las consultas regionales y la relación entre erogaciones y servicios. Aunque las rutinas dan cierta estabilidad al establecimiento de normas, no por ello impiden toda innovación. Como resulta evidente por las estrategias empleadas para el establecimiento del presupuesto federal. los participantes pueden hacer innovaciones, dentro de los límites de una rutina. Los estímulos relacionados con crisis nacionales (o sea guerras, transformaciones de la posguerra y depresiones) han fomentado alejamientos notables de las rutinas en el establecimiento de normas. Las ayudas intergubernamentales pueden. producir también innovaciones en las normas políticas de las dependencias beneficiarias y, a veces, un funcionario poderoso puede trastornar --al menos temporalmente- las rutinas de los funcionarios firmemente establecidos. Además, los reformadores no han resistido la tentación de realzar las componentes de racionalidad en los procedimientos existentes. Aunque todavía no están claros los resultados de su esfuerzo más reciente --la planeación de proqramas y presupuestos-«, esta reforma, como muchas otras, parece destinada a comprometer sus esperanzas ante las presiones continuas que inhiben la "racionalidad" pura en la toma de decisiones administrativas.


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ORGANIZACION ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL ADMINISTRATIVO: LAS ESTRUCTURAS Y SUS RAICES INTELECTUALES

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA COMO CONTROVERSIA POLITICA Tal y como lo hemos definido, el proceso de conversión del sistema administrativo está delimitado por estructuras formales. Incluye a las dependencias del gobierno que no se encuentran dentro de las ramas ejecutiva, legislativa ni judicial, pero que producen los bienes y servicios que proporciona el gobierno a sus ciudadanos. La descripción de la organización administrativa no es cosa tan sencilla que pueda realizarse a la manera de una guía para turistas. Las dependencias -y sus relaciones con otras ramas del gobiernose designan, en parte, mediante la relación con teorías que pretenden tener aplicación general y, en parte, por la política que rodea a los programas individuales y los intereses que los respaldan o se oponen a ellos. Los productos de la organización administrativa afectan, considerablemente, a la creación de nuevas dependencias del gobierno, la elevación de las unidades federales existentes a la "categoría de gabinete", la transferencia de un programa de loa auspicios de una dependencia a los de otra. la creación de poderes que fortalezcan o debiliten la capacidad del jefe del ejecutivo o de la legislatura para controlar a las dependencias, un cambio en los procedimientos que enlazan a las dependencias "de línea" con las "superiores", o la alteración de los presupuestos u otros dispositivos que se utilizan para regir a las unidades administrativas. El modelo más frecuentemente utilizado para describir a las unidades administrativas, en los Estados Unidos, es el de la jerarquía, Las gráficas típicas


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de organización incluyen a varios directores de departamentos. directamente responsables ante el jefe del ejecutivo y cuyos propios departamentos se extienden tras ellos. incluyendo varias categorías de dirección y. finalmente. el personal que proporciona realmente los servicios o impone los reglamentos que constituyen los objetivos principales del departamento. El pináculo de la jerarquía es el jefe del ejecutivo. que se supone que ejerce control sobre los directores de departamentos y que. a través de ellos. rige las actividades de todo el personal administrativo; no obstante. esta jerarquía simplificada se viola con tanta frecuencia, en la práctica, que apenas puede aplicarse como modelo de la administración pública. La jerarquía es notoria por varias características que debilitan el control del jefe del ejecutivo sobre los directores de departamentos y que hacen que éstos (y sus propios "subordinados") sean responsables ante otros muchos personajes. además del jefe del ejecutivo. Cada una de esas características representa el deseo de ampliar el control de las unidades administrativas más allá de los intereses representados por el jefe del ejecutivo y sus ayudantes designados. Entre los que desean tener voz en el establecimiento de normas de las unidades administrativas -y que están dispuestos a violar los príncípios jerárquicos- se encuentran: los legisladores. los clientes de las dependencias y los grupos de intereses que los representan. los empleados de las unidades administrativas y los grupos de ciudadanos que resienten fuertemente el empleo de procedimientos especiales (v.g.. la selección por "méritos" de los empleados) para el control de las unidades administrativas. Una de las características que violan el modelo de la jerarquía es la elección popular directa de los directores de departamentos. Este método se emplea en todos los gobiernos estatales. al menos para algunos de sus directores de departamentos. y se utiliza en la mayoría de los Estados. para los cargos de procurador general, secretario de estado. auditor, tesorero y superintendente de educación pública. Estos administradores se convierten en políticos por derecho propio. y pueden ser independientes del gobernador. tanto en cuanto a su pertenencia a un pa.rtido~omo a su orientación política. Al nivel federal. el presidente no tiene que soportar a subordinados elegidos independientemente; pero debe hacer frente a !otros mecanismos destinados a ímpedir que controle a los departamentos" administrativos. Uno de ellos es la confirmación senatorial en sus cargos de sus ayudantes designados (v.g.. los funcionarios del gabinete y los directores de las dependencias principales). Otro es el representado por la Comisión de Servicios Públicos, cuyos míembros son designados por el presidente: pero cuyos plazos fijos de seis años en sus cargos, indican la preoc:upaci6nde los fundadores de la Comísíón para mantener la contratación del personal federal fuera del control del presidente. Los legisladores estatales y federales destruyen también la simetría de una jerarquiaadministrativa símple, por medio de su control sobre la autoridad


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legal y los presupuestos de las dependencias administrativas, así como también mediante su deseo de influir en las decisiones específicas relativas a ciertos programas. Las legislaturas no se contentan con promulgar normas generales y dejar que el jefe del ejecutivo y sus subordinados administren sus departamentos de acuerdo con ellas. La historia de la interacción administrativa entre la rama legislativa y la ejecutiva, proporciona ejemplos de innumerables dispositivos utilizados por la legislatura para retener un control detallado de los aspectos de la administración de un programa que le interesan. Estos dispositivos incluyen: recomendaciones específicas en Informes de comités, que se espera que sigan los administradores; cuestionarios minuciosos durante las audiencias de presupuestos anuales, sobre el detalle de la administración de un programa; investigaciones especiales sobre el funcionamiento de las instalaciones sobre el terreno de la dependencia, y enmiendas a los estatutos, destinadas a prohibir ciertas prácticas que los legisladores consideran desagradables. Al nivel federal, el Congreso ha establecido, bajo sus propios auspicios, la Oficina de Contabilidad General (General Accounting Office) , con el fin de supervisar los gastos de las dependencias administrativas. Esta institución, lo suficientemente grande como para emplear a cerca de 4.500 personas y gastar 54 millones de dólares en 1968, es un brazo de estado mayor de la rama de la legislatura, y tiene facultades para poner en tela de juicio y ~esautorizar ciertos renglones individuales de las erogaciones de las dependencias. Otro factor que califica al modelo de la jerarquía en las organizaciones administrativas es la poca inclinación que tienen ciertos jefes ejecutivos para actuar de una manera jerárquica. El presidente Franklin Roosevelt pasó por alto, con frecuencia, las sutilezas de la etiqueta jerárquica. Trató directamente con jefes de oficinas, sin pasar por sus jefes de departamentos, y generó, a propósito, conflictos dentro de la administración, con el fin de que el ruido de las batallas lo mantuviera informado de los asuntos que debatían sus subordinados. Garantizaba la aparición de conflictos, designando a antagonistas probables para ocupar puestos en los que tenían que tratarse íntimamente. Asimismo, dividió lo que parecían ser empleos simples en cargos múltiples, con el fin de que en su funcionamiento, contendieran entre sí diferentes funcionarios. Otro dispositivo que utilizó para infiltrarse en la jerarquía, fue la libre movilidad de los asistentes del personal. Harry Hopkins ocupó varios puestos formales en la Administración Roosevelt; pero sus designaciones más importantes fueron las ad hoc, que permitieron al presidente tener un contacto más directo con las decisiones importantes que él hubiera podido tener en el caso de que dependiera de la jerarquía tradicional (1). Un colega mAs reciente de Harry Hopkíns fue Robert F. Kennedy. De acuerdo con su cargo (1) Viase Rooaevelt atad Hop1cins (Nueva York: Grouetaocl DobIap, 1948), de Robert B. . . WóOd.


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formal, era procurador general en la administración de su hermano; pero prestó servicios que iban más allá de los límites del Departamento de Justicia y actuó como analista y consejero en los campos de la defensa, las relaciones internacionales y la política interna. Si bien la jerarquía no constituye un modelo perfecto para la orqanízación de la administración pública, no hay ningún otro modelo simple que sea mejor. Las variedades de la organización administrativa son numerosas y reflejan los rasgos peculiares que han tomado las controversias relativas a programas y dependencias individuales. Podremos comprender mejor las varíedades existentes de organización, después de que hayamos examinado cuatro raíces intelectuales de la organización administrativa. Una de ellas presta su apoyo a las formas jerárquicas de organización. Estas raíces no se han aplicado de manera aislada, sino que se encuentran frecuentemente comprometidas por razones de conveniencia política; sin embargo, su influencia resuIta evidente en las unidades administrativas de los gobiernos nacional, estatales y locales.

. RAICES INTELECTUALES DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA Hay cuatro raíces intelectuales que resaltan en las estructuras de las organizaciones administrativas. en los Estados Unidos. Cada una de ellas se basa en la suposición de que ciertas metas políticas son incompatibles con las que presuponen otras raíces. Si no existieran otras causas de controversia en la construcción de las unidades administrativas, los intentos hechos para ohtener algunos de los beneficios de cada una de esas metas garantizarían la existencia de conflictos. Las cuatro raíces son: 1) el deseo de mantener una contabilidad política en la administración pública; 2) el deseo de mantener el equilibrio tradicional entre las tres ramas constitucionales de gobierno, preservando el sistema de separación de poderes y de verificaciones y balances: 3) el deseo de asegurar que las capacidades profesionales y técnicas ejerzan su influencia en las cuestiones importantes de formulación y aplicación de normas, y 4) el deseo de aumentar al máximo el uso eficiente de los recursos, por medio de una forma jerárquica ~ organización.

Responsabilidad política.

)

La responsabilidad política de la administración pública es un principio general que ha llegado a incluir varios fundamentos y se ha aplicado en formas radicalmente diferente. En realidad, existen controversias tan fuertes entre los partidarios de distintas formas de "contabilidad" que pueden considerarse claramente como métodos antagónicos de organización admínístrativa. Una de esas proposiciones -que podría denominarse "tradicional" en


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virtud de su respaldo histórico- sostiene que los funcionarios elegidos deben tener la última palabra en las actividades de las dependencias administrativas. Esto significa que los programas de una dependencia se definen por medio de leyes sujetas a la aprobación de la legislatura y del jefe del ejecutivo. Además, las peticiones presupuestarias anuales o -en el caso de muchos gobiernos estatales- bianuales, sujetas a procedimientos legislativos similares, requieren la aprobación de la legislatura y del jefe del ejecutivo. Un elemento que acompaña, a veces, a esta forma de contabilidad política es el control ejercido por el poder ejecutivo y la legislatura sobre el personal de una dependencia, En su forma más extrema, esto ha significado tanto el control sobre las nominaciones individuales por las ramas políticas, como la insistencia en que todos los administradores sean miembros activos del partido que se encuentra en el poder. Los excesos del patrocinio ..jacksoniano" no son ya evidentes a nivel federal y se advierten cada vez menos en los gobiernos estatales y locales. Sin embargo, durante muchos años, las burocracias experimentaron cambios de personal en masa, al cambiar el partido político que controlaba el poder ejecutivo. Aunque el jacksonianísmo se equipara frecuentemente al patrocinio para mantener la fuerza de un partido, se le presentó primeramente al país como componente integrante de la teoría política democrática. El presidente Andrew Jackson sintió que la administración se había convertido en la posesión de una clase de élite y trató de ponerla al alcance de los ciudadanos comunes. Declaró: Los cargos oficiales se consideran como una especie de propiedad, y al gobierno más como un medio de fomentar intereses individuales que como instrumento creado simplemente para servicio del pueblo. La corrupción de algunos y la perversión de los sentimientos y los principios correctos en otros, desvían al gobierno de sus objetivos legítimos y lo convierten en un instrumento para respaldar a unos pocos, a expensas de la mayoría. Los deberes de los cargos públicos son, o al menos pueden llegar a ser, tan sencillos y claros que todos los hombres inteligentes pueden calificarse con facilidad para realizarlos, y no puedo dejar de pensar que se pierde más mediante la continuación prolongada de determinadas personas en sus cargos que lo que se gana, gene~ ralmente, gracias a su experiencia. En un país en el' que los cargos oficiales se crean simplemente en beneficio del pueblo, no hay ningún hombre que tenga más derechos intrínsecos a los cargos oficiales que otro. Los cargos no se establecieron para brindar apoyo a ciertos particulares a expensas del público. Por consiguiente, no se comete ningún mal individual mediante las deposici0l1es, puesto que ninguna nominación para un cargo ni la continuación en él son cuestionescre' derecho ...


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La limitación propuesta destruiría la idea de propiedad que, en la actualidad, se asocia de manera tan general con los puestos oficiales y, aunque pudieran producirse a veces zozobras para los índívíduos, ello serviría para proporcionar una acción sana al sistema, al fomentar la rotación que constituye un principio fundamental en el credo republicano (2). En la actualidad, toda una serie de reformas administrativas casi ha elíminado el sistema de despojos en el servicio público federal y lo ha reducido considerablemente en los gobiernos estatales y locales. Sin embargo, hay varias características que son todavía un buen testimonio de la fuerza que sigue teniendo ese elemento en las organizaciones administrativas. Los cargos superiores de muchas dependencias públicas se ocupan por medio de la nomínación, por el jefe del ejecutivo, de una persona "del exterior", sacada de la vida privada, en lugar de designarse a un funcionario que haya dedicado toda su carrera a la dependencia (3). En esta forma, se cree que la admínístración sigue respondiendo a los deseos del "pueblo", ya sea debido a que el jefe elegido del ejecutivo efectúa la designación a los cargos superiores, o porque la misma persona nominada es un ciudadano, en lugar de un burócrata profesional. Un enfoque diferente de la contabilidad política es la participación dírecta de los clientes en las decisiones de la dependencia. Esta característica ha atraído recientemente una considerable atención por parte del público y se ha aplicado, por medio de los programas de acción de la comunidad de la Oficina de Oportunidad Económica de los Estados Unidos (U.S. Offtce of Economic Opportunity). Al iniciarse esos esfuerzos, hubo un choque directo de las dos formas principales de contabilidad política. Los funcionarios elegidos, sobre todo los gobernadores de los Estados y los alcaldes de las localidades, sintieron que su propio control sobre las actividades administrativas sería reducido por medio de la selección por parte de los ciudadanos de con... sejos para el establecimiento de normas y el control ciudadano de la selección del personal de la dependencia.~e fue un ejemplo claro de conflicto político intenso, con respecto al diseño de as estructuras administrativas. Los Iuncíonaríos elegidos presentaron queja/, en el sentido de que el dispositivo "extremo" de participación de los ciudadanos no sólo amenazaba su propia capací... (2) Paul Van Ríper, Historg 01 the United States Civil Seroice (Evanston, Illinois: Row, Peterson, 1958), páginas 36-37. (3) Los mUltares y la poliCÍa son excepclones importantes; sin embargo. incluso en esos casos, los normadores superiores son ..dvtles" (o sea, no profeSionales), designados por un Jefe deltjee:utlvo elegido· por votadóli popular o por una corttlsiÓD nombrada ella misma, por el ,efe, del efeattlvo.


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dad para supervisar y controlar las actividades del gobierno, sino que, además, haría que ciertas personas irresponsables y poco preparadas estuvieron a cargo de los recursos públicos. Predijeron que se malgastarían sumas enormes para respaldar a nuevas "organizaciones políticas", que los supervisores no preparados desperdiciarían recursos en programas mal concebidos y administrados, y que grupos de nuevos revolucionarios obtendría el control de esos programas y los utilizarían para oponerse a las normas establecidas. Por otra parte. los defensores de la participación ciudadana. alegaron que los programas existentes de beneficencia, sanidad y educación habían sido mal concebidos para ayudar a las personas que más lo necesitaban y que quienes recibían los beneficios eran los más calificados para formular normas con el fin de obtener ventajas propias. El reciente clamor político con respecto a la participación ciudadana en los sistemas administrativos sugiere que se trata. en efecto. de una forma revolucionaria de estructura; pero no es esa la realidad. Hay varios programas antiguos y respetables del gobierno, que incluyen disposiciones que permiten el control por parte de los clientes. Por ejemplo. los programas estatales para la expedición de licencias y la regulación de las profesiones y los oficios incluyen, normalmente. a miembros del grupo sujeto a la reglamentación. en las juntas de establecimiento de normas. Por lo común, una junta de médicos supervisa la reglamentación de la profesión médica, y hay juntas de peluqueros, plomeros o electricistas que supervisan la reglamentación de sus oficios. Varios de los programas agrícolas federales, establecidos en la década de 1930, incluían a juntas de campesinos, que tomaban las decisiones cruciales con respecto a las operaciones locales. Por ejemplo, los Country Committees for Agricultural Stabílízation and Conservatíon (Comités de Condado para la Estabilización y la Conservación Agrícolas) respalda las solicitudes de los campesinos para obtener asignaciones de tierras en los diferentes cultivos de la región y las actividades de conservación que gozan de la ayuda federal (4).

Separación de poderes: Controles y balances. Una segunda raíz intelectual de la estructura administrativa es que man, tiene una separación de, poderes, así como verificaciones y balances. Los forjadores de la Constitución de los Estados Unidos aplicaron este modo de organización y lo establecieron como tradición que debían seguir todos los organizadores de gobiernos estatales y locales. En el' gobierno federal. la separación de poderes toma la forma de una legislatura de dos cimaras. un jefe del ejecutivo elegido por separado. un, cuerpo judicial independiente y una división posterior de poderes entre los gobimlos y ~tales. Junto con

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(4) OóUglas 'H. Sto Ange1o. "Pormal aDd '~.·toad Coatrol of' Natloilal Progtlmlá". SOutIa......,. BocIíl SciIIlO8....,.. 411 160-21.

(_,.1.).• ~


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esta división se dieron a cada rama ciertos instrumentos para protegerse contra las demás: al jefe del ejecutivo se le concedió el derecho de veto. la legislatura obtuvo la oportunidad para revocar el veto con una mayoría extraordinaria. y la ocasión -en el Senado- de revisar las principales asíqnaciones presidenciales; el cuerpo judicial recibió una concesión vaga de autoridad. que interpretó (en Marbury vs. Madison) como el derecho a revisar los actos de otras ramas, en cuanto a su constitucionalidad. Finalmente. el personal de cada rama se enfrentaba a la amenaza de ser sometido a acusaciones al violar ciertas prohibiciones en su propio comportamiento. Cada uno de los gobiernos estatales adoptó la separación de poderes. así como las verificaciones y los balances; aunque con ligeras variaciones en la naturaleza de las ramas individuales. En realidad. si puede hacerse alguna afirmación general con respecto a las estructuras de los gobiernos estatales, deberá ser que se encuentran todavía más divididos y sometidos a verificaciones internas que el gobierno federal. A diferencia de las oportunidades que tiene el presidente para designar a los principales funcionarios de su adminístración, todos y cada uno de los gobernadores deben trabajar con directores de departamentos de alta categoría. que se eligen por separado o son nominados por juntas o comisiones casi independientes. En contraste con la libertad con que el Congreso de los Estados Unidos puede determinar sus propias prerrogativas en cuestiones de legislación. la mayoría de las legislaturas estatales están limitadas a sesiones breves. tienen la prohibición de tomar prestadas cantidades importantes de fondos. de una manera conveniente. así COmo numerosas otras limitaciones con respecto a los tipos de legislación que pueden aprobar (véase. más adelante. las páginas 121~122). La fidelidad perseverante de los encargados de promulgar la constitución en los Estados Unidos. a la separación de poderes. las verificaciones y los balances. tiene varias implicaciones para las organizaciones administrativas. En primer lugar, el control de las unidades administrativas no corresponde por entero a ninguna de las ramas constitucionales. En segundo lugar, esa preocupación por dividir la dir~ión de la administración impide el uso de una jerarquía administrativa simple. cuyo control corresponde al jefe del ejecutivo. que debe compartir SU$ prerrogativas sobre la administración con la legislatura y el cuerpo judicial Este último examina los casos presentados por los ciudadanos agraviados contra los administradores y puede considerar nulos o restringir ciertos poderes ejercidos por el administrador de que se trate. La legislatura tiene muchas oportunidades para influir en la estructura. los procedimientos y los programas de la administración. Entre ellas tenemos: la revisión de las proposiciones de nuevos programas; la revisión periódica de los presupuestos de las dependencias; la aprobación de nominaciones de personal clave; investigaciones legislativas especiales en el funci~~iento de ciertos programas; la capacidad de la legislatura para iniciar (y pasar por


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encima del veto del ejecutivo) nuevos programas o para efectuar cambios en los ya existentes (5); y los acuerdos informales en los que los administradores buscan la aprobación de los legisladores importantes. para ciertos tipos de decisiones. En tercer lugar. cada unidad administrativa puede estar sujeta a las demandas de otros superiores competidores. Un comité de la Cámara Alta o la Baja de la legislatura y el jefe del ejecutivo. pueden enviar al administrador indicaciones contrarias. Aunque hay veces en que esto puede beneficiar a este último -al proporcionarle la excusa de las indicaciones conflíctívas, para justificar su falta de obediencia a alguna de ellas-o el conflicto entre los superiores plantea también problemas a los administradores. Cada superior potencial puede tener su portavoz dentro de una dependencia, y la unidad puede verse afectada por conflictos internos relativos a la elección de los superiores. Las lealtades múltiples dentro de un departamento pueden trastornar el control ejercido por su director sobre su propia dependencia y. al mismo tiempo. inhibir el control ejercido claramente. ya sea por el jefe del ejecutivo o por la legislatura.

Pericia profesional. Otra de las raíces de la estructura administrativa es la que trata de que la competencia profesional y técnica elevada obtenga puestos en cada dependencia. Esta raíz tiene diversas manifestaciones. algunas de las cuales han generado conflictos graves con los partidarios de formas diferentes de organización. Una manifestación muy importante es la del movimiento de servícios públicos. Varias organizaciones de reforma han tratado de proteger a los empleados federales. estatales y locales contra el patrocinio. el sistema de despojos o el control político. El éxito más significativo de cuantos se obtuvieron fue la Ley Pendleton, promulgada por el Congreso en 1883 y enmendada. desde entonces. en numerosas ocasiones. Más del 90 por ciento de los puestos de la administración federal se cubren actualmente por medio de disposiciones de méritos. así como sucede también con un número cada vez mayor de los cargos en los gobiernos estatales y locales. Sin embargo. este no ha sido un proceso sencillo, ya que cada ampliación importante ha retírado designaciones de patrocinio del control de las ramas legislativas y ejecutiva. El empleo basado en los méritos es sólo una parte de la preocupación más amplia por la competencia técnica. Los programas de méritos eliminan simplementé los criterios de partidarismo de las decisiones personales; no han tenido participación -excepto en ciertos casos muy recientes- en el desarrollo de programas de reclutamiento, selección y preparación. para elevar el nivel de competencia técnica en las dependencias administrativas. Estos últimos moví(S)

La Ley

Taft~Hartley

es

UD

buen ejemplo.


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mientos reflejan una preocupación cada vez mayor de dichas dependencias por los programas de ciencias naturales y sociales, que requieren la partícipación de especialistas con una preparación muy elevada; no obstante, esta preocupación por el profesionalismo tiene también adversarios políticos. Los alicientes para la participación de los ciudadanos en la administración de la beneficencia y la educación, proceden, en parte, de quienes sienten que las profesiones establecidas son insensibles a las necesidades de ciertos clientes, Hay otro tipo de conflicto en el que los portavoces de la organización jerárquica luchan con los que desean que los profesionales se encuentren a cargo de sus propias estructuras administrativas. Cuando este conflicto se produce en una universidad, se dice que es del "cuerpo docente" contra la "admínístracíón". La parte de la preparación profesional que hace que los especialistas emitan sus propios juicios con respecto a las necesidades de los clientes, chocan con los principios de administración jerárquica, que procuran que un superior afirme las nonmas de la dependencia sobre las decisiones de sus subordinados. Cuando el administrador y los empleados profesionales no comparten una preparación similar y normas de servicio semejantes -o cuando el administrador ha aceptado nuevos valores, desde el momento que dejó el trabajo cotidiano en la práctica de su profesión- los conflictos internos de la dependencia pueden hacer que los empleados profesionales se encuentren a un lado y la administración a otro.

Administración jerárquica. Aunque con frecuencia se viola la jerarquía administrativa, debido a otros "principios" o a las exigencias de demandas especiales, tiene, no obstante, su propia justificación intelectual. Goza del apoyo de una teoría administrativa que corresponde estrechamente con ciertos "principios" de admínistración de las grandes empresas privadas. Sus partidarios describen su acción como conducente "al~jOr modo" de organización del personal admínístratívo, con el fin de man ener el control sobre los subordinados y hacer aumentar al máximo la efid cia de su rendimiento. Este cúmulo de teorías es responsable de las bases/jerárquicas evidentes en las gráficas de orqanización en la mayoría de los gobiernos y de las empresas privadas de negocios en los Estados Unidos. Sus principios son:

1.

2.

Las actividades deben agruparse por objetivos, procedimientos, clientela, lugar o tiempo, y hacer que sean la responsabilidad de pequeñas unidades que se encuentran bajo el control directo de un supervisor. Las unidades de trabajo deben organizarse jerárquicamente, de tal modo que varias de ellas se agrupen bajo el control de U':1a


ORGANIZACJÓN ADMINISTRATIVA y

3.

4.

5. 6.

7. 8.

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simple unidad de supervisión (o de un sólo supervisor) que. subsecuentemente, se agrupe con otras unidades bajo la díreccíón de otro supervisor de categoría todavía más elevada. Debe haber un estrecho "espacio de control", con un número límitado de subordinados bajo cada supervisor. En esta forma, de personal de supervisión. podrá prestar una atención suficíente a cada persona o unidad subordinada. Debe hacer una clara "cadena de mando" y "comunicaciones a través de los diversos cauces". de tal modo que los superiores tengan una información completa respecto a las actividades de los subordinados. y pueden estar seguros de que sus indicaciones controlarán a estos últimos. Los ejecutivos deberán tener suficiente autoridad para designar y despedir a sus subordinados. Los ascensos y las nominaciones del personal deberán hacerse de acuerdo con la competencia, sin intervención de "políticos" que traten de recompensar a sus partidarios. Los ejecutivos deberán controlar las erogaciones de las unidades administrativas. Deberá haber suficientes servicios superiores que proporcionen al ejecutivo la información necesaria para comprender y controlar las actividades de los subordinados (6).

Estos principios de administración han obtenido un respaldo muy fuerte en los informes de comisiones prestigiosas, encargadas de proponer reformas administrativas: la Comisión del Presidente Taft sobre Economía y Eficiencia; el Comité del Presidente Franklin Roosevelt sobre Dirección Administrativa. y las dos Comisiones Hoover establecidas por los presidentes Truman y Eisenhower (7). Sin embargo. varias investigaciones recientes han puesto en tela de juicio algunas de sus suposiciones básicas. Ya hicimos notar previamente que hay ciertas suposiciones de la jerarquía que son violadas por personas de las ramas legislativa y ejecutiva, que desean ejercer controles especiales sobre los administradores. Asimismo. en un caudal cada vez mayor de publicaciones sobre el tema, se hace hincapié en que las estructuras jerárquicas se enfrentan también a dificultades en la industria privada, aun cuando. en este caso, no haya intrusos del exterior con cargos o (6) Albert Lepawsky, Ac1ministration: The Art 11M Science of Orgllftization aM Management (Nueva York: Knopl, 1949), Capitulo 8. (7) VéaSe Tite' BrttlgetaM Ruponsible Govemrneftt (Nuéva York:Mae:mdlan. 1920). de Frederick Cleve1and y A. E. Buck: The Budgetllt'll ProceN in the United ~ . de Arthur SmítJ1ies :(Nueva YC>rIt:/MGGr~HiJl. 19S5}r.t(~ Raotganlutlc:m ._ Re~ [orm in the New Deal de Barry Karl (Cambridge. Mus.: HIrVard t.1aIwrslty ~ 1963).


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poderes correspondientes a los de un legislador o ejecutivo elegido. La jerarquía no se encuentra ya en boga entre los teóricos de organización que se ocupan del sector privado] Entre los defectos más sobresalientes de una je~ rarquía, tanto en las organizaciones privadas como en las públicas. tenemos: el hecho de no tomar en cuenta las motivaciones complejas de los empleados; el conflicto entre unidades administrativas; y la incapacidad de los ejecutivos para dominar todos los informes necesarios para controlar a sus subordinados. Para que una jerarquía opere de acuerdo con un plan, los subordinados deberán aceptar la definición, hecha por sus superiores. de las metas de la orga~ nización: sin embargo. hay empleados que comienzan a desempeñar sus tareas con una gran variedad de intereses personales y profesionales (8). En esas condiciones. el conseguir su lealtad para una meta común es algo sumamente difícil. En efecto. con frecuencia resulta complejo definir la meta común, debido a que los mismos directores de departamentos pueden no estar de acuerdo con sus propios superiores en cuanto a las tareas o funciones apropiadas de sus organizaciones (véanse las páginas 53-55). El conflicto dentro de una jerarquía puede reflejar el conocimiento imperfecto que tenga el jefe del ejecutivo sobre el director de un departamento al designarlo para su cargo; la necesidad del director de un departamento de llegar a una transacción entre sus propios deseos y los de sus subordinados; o la naturaleza diversa de los intereses propios de los directores de los departamentos y sus disposiciones para aceptar algunas de las metas del departamento. Aunque la teoría de la jerarquía administrativa prescribe una adhesión estricta a las decisiones de un superior, esto es algo muy difícil de obtener. El resultado de metas distintas, niveles diferentes de motivación y lealtades variadas, es con frecuencia la incapacidad de una organización para definir claramente sus metas. Puede resultar más simple "salir del paso". apoyándose en la fuerza de acuerdos tomados sobre programas específicos, sin enfrentarse al espectro de metas a largo plazo. Por supuesto. uno de los resultados es la falta de in... dícacíones normativas claras. con las que un ejecutivo pueda seleccionar a sus subordinados potenciales o poner a prueba su lealtad, una vez que han sido empleados (9). Los diseñadores de organizaciones públicas se ha~sentido motivados por una combinación de contabilidad política, separación dk poderes, verífícacíones y balances, competencia profesional y príncípíos" de administración [erárquica. En épocas diferentes y con mentalidades distintas, cada una de esas raíces ha parecido más o menos importante. No hay ningún modo preva.. leciente que resulte evidente en los planes de organización de los sistemas de (8) James March y Herbert Símon, Organizations (Nueva York: Wl1ey. 1958). Capitulo 2. (9) Charles Llndblom. The Policy...Making Procesll (Englewood Cllffs. N. J.: Pren-tice~Ha1I. 1968).


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administración de los Estados Unidos. Si el principio básico es el de una jerarquía, con frecuencia aparecerá comprometido. Al describir las características básicas de las organizaciones administrativas a los niveles nacional, estatal y local, además de las instituciones gubernamentales que tienen como fin controlar a esas organizaciones, debemos llegar a algún tipo de entendí.. miento tanto de lo que puede suceder cuando coexisten cuatro nociones de estructura administrativa como de los estímulos que sirven como alicientes para los planeadores de unidades administrativas particulares.

ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN EL GOBIERNO NACIONAL El elemento jerárquico de la administración nacional resulta evidente en la gráfica de organización que se muestra en la figura 4~ 1. Obsérvese que los departamentos del gabinete se encuentran conectados por medio de una gruesa línea negra de autoridad, a la rama ejecutiva. A la cabeza de ésta se encuentra el presidente, cuya Oficina Ejecutiva contiene cierto número de unidades superiores que tienen como fin facilitar su control de la. administración. Como hicimos notar en el Capítulo 1 (véanse las páginas 21~22). a esas unidades suepriores, así como también al propio presidente, se les consídera miembros de la "rama ejecutiva" y. por ende. como exteriores o ajenos a las unidades administrativas. Examinamos más adelante varias de las unidades ejecutivas superiores. al ocuparnos de los mecanismos de control de la administración nacional. La mayoría de "oficinas y establecimientos índependientes" guardan con el presidente la misma relación formal que los departamentas del gabinete. Si la gráfica fuera suficientemente grande, la mayoría de ellas estarían conectadas al presidente por una línea negra y gruesa de autoridad separada. El modelo de la jerarquía continúa dentro de los departamentos del gabinete y las oficinas independientes. La Figura 4~2 es una grá~ fica típica de organización para un departamento del gabinete: en este caso. el Departamento de Comercio. Obsérvese que hay varias unidades con funciones superiores. que se encuentran directamente .bajo la secretaría (consejo. ayudantes. relaciones con el Congreso y asuntos públicos): estas unidades ofrecen consejos o servicios que son útiles la adiministración de todo el departamento. La posición elevada de la Oficina de Igualdad de OportuBidades. del Departamento de ComerCio, sugiere la importaJÍda que. se ~pera que atríbuya la secretaría . 8 esas funciones,IAS otras~~Widades del departamento se reunen por debajo de ese nivel se<:tetarial y . . ~. una cleellas estA super~ visada p~. :u~~etario o secret"riQ ••. a1~~;;~e, .de aeúerdo con ~l modelo ;erAtqUicc:).. representado en .la 9r'fi't:at.~, ~le ante el secretano del rendimiento de sUs subordinados. .


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V. .. Goftrnaen' Or• .uu.tloa Jl&aual, 1888·8'1 (W,.hin,ton, D. C.: Oficina de IIIlprll161t del Gobierno de 101 E.tado. Uai4oI. 1tll), p. 106. .

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1.0


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CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Departamentos del gabinete y oficinas independientes.

Como se indica en la Figura 4- 1, existe una distinción visible entre los departamentos del gabinete y las oficinas y los establecimientos independientes. Sin embargo, con frecuencia es difícil separar las diferencias tangibles de las simbólicas. La principal distinción parece ser de prestigio e importancia, determinados por el presidente y el Congreso. Esta determinación parece deberse a los deseos políticos de dar a ciertos programas la "categoría de gabinete". Tiene poca relación con las raíces de la estructura administrativa, que describimos previamente. El gabinete del presidente es un grupo de funcionarios que pueden aconsejarle en cuestiones de política; pero este grupo no se define únicamente como compuesto por los secretarios de los departamentos del gabinete. En los últimos años, los presidentes han invitado a ciertos funcionarios que no pertenecían al gabinete a asistir a las sesiones de éste, de manera regular. El vicepresidente y el embajador ante las Naciones Unidas han participado regularmente en tales reuniones. Los directores de ciertas oficinas independientes también lo han hecho. Robert Weaber lo hizo asimismo, de manera regular, en el gobierno de John F. Kennedy, cuando era administrador de la Housing and Home Finance Administración (Administración de Financiamiento de Hogares y Viviendas), antes de que este cuerpo se convierta en el Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano. Es discutible que el gabinete presidencial tenga alguna importancia como cuerpo normadar. El presidente Eísenhower celebraba reuniones frecuentes del gabinete y las consideraba como un mecanismo para obtener consejos importantes de los funcionarios superiores del gobierno. Sin embargo, los presidentes Franklin Roosevelt, Kennedy y [ohnson, pasaron relativamente poco tiempo en las reuniones del gabinete. Descansaron mucho en los consejos recibidos en privado de algunos miembros individuales del gabinete, de funcionarios del gobierno que no pertenecían a él, de ciudadanos privados en los que confiaban. En su número de empleados y el tamaño de sus presupuestos, los depar.. tamentos del gabinete son, en general, mayores que las oficinas independientes; no obstante, esta diferencia no es UnifOrme:.~ 1968., dos oficinas independientes -la Administración Nacional de Ae áutica y el Espacio y la Administración de Veteranos- tuvieron gasto superiores a los de siete de los doce departamentos del gabinete. Laserogaciones de la Administra.. ción de Veteranos fueron sólo superados por los Departamentos de la Defensa. del Tesoro, y de Sanidad, Educaci6n y Beneficencia. En cuanto al número de sus empleados. la Adll1inistraci6n . de Veteranos 8610 es superada por el Departamento de la Defensa yla Oficina de Correos. La gráfica de organiza.. ción deIa AdJnirtistraci6n d~Veteranb8""'que se muestra en la Fig. 4..3-, sugiere que sus funciones son tan amPÍias, en su alcance, como las de la


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mayoría de los departamentos del gabinete. Sus unidades se ocupan de serlicios en los campos de la educación. la sanidad. los bienes raíces. los seguros y las pensiones. La clientela principal de la dependencia está compuesta por los veteranos de los servicios armados. además de las personas que dependen de ellos. sus viudas y los huérfanos que tienen derecho a servicios especiales. Con la conscripción de tiempo de paz y las guerras periódicas. es probable que la Administración de Veteranos siga siendo una sección importante del gobierno nacional. aun cuando nunca llegue a formar parte del gabinete. Con excepción de las pocas unidades establecidas ya en la época de la Convención Constitucional. en 1787 (los Departamentos de Estado. Guerra y el Tesoro) ( 10). todos los demás departamentos del gabinete iniciaron sus vidas de organización como oficinas independientes o como componentes de otros. Cuando se convirtieron en miembros del gabinete por derecho propio. ello significó una victoria para sí mismos. para ciertos grupos de clientes y para otros partidarios que buscaban un aumento de prestigio. Se supone que la mayor visibilidad que tiene un departamento del gabinete hace que obtenga más apoyo de la Casa Blanca, del Congreso y de los grupos de ciudadanos y contribuye a que la dependencia obtenga más autoridad legal, un mayor número de empleados y más fondos. Ciertos congresistas o grupos de intereses. que temían el crecimiento de determinados programas. se opusieron a la elevadón al nivel de miembros del gabinete de ciertas unidades. Los conservadores se opusieron a que la Federal Security Agency (Dependencia Federal de Seguridad) pasara a ser el Departamento de Sanidad. Educación y Beneficencia. ya que la Housing and Home Fínance Administration se convírtíera en el Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano. La Housing and Home Finance Admíníseratíon se enfrentó a un obstáculo adicional. cuando el presidente Kennedy propuso elevarla a la categoría de departamento: su administrador. Robert Weaver. parecía probable que se convirtiera en el primer negro de un gabinete. Tanto en los departamentos del gabinete como en las Oficinas índependientes se han producido otras controversias con respecto a unaubicaci6n de ciertas unidades en una dependencia u otra y con respecto a su posición en la jerarquía de una dependencia dada. .. Ciertos partidarios conservadores del Servicio Forestal lograron que esta dependencia pasara del, Departamento del Interior al de Agricultura. Arguyeron que el Departamento del Interior estaba menos interesado en la conservación que, en prop()rcÍQA8t recursos lit los explot,40tes comerciales de los bosques y", los g.el'os;C~rtdspaÍ'tidarios dela.Oficina para la Infancia trataron de que ~'uriioaet, se elevara en la j~quía de la dependencia a que pertenecía. D~ballt# sara, de ser una UAidad componente de la pa",

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Administración de Seguridad Social -que estaba a un nivel por debajo de la dirección máxima en la Dependencia Federal de Sequndad-«, a un puesto propio. directamente por debajo de la dirección máxima. Querían que la ofícína ocupara un puesto de mayor importancia e independencia. en donde fuera más visible y tuviese más probabilidades de obtener el apoyo del Congreso y del presidente, además de que podría desarrollar mejor sus programas. sin verlos limitados por superiores administrativos (11). Aparte de los departamentos del gabinete y las oficinas independientes. hay varios otros tipos de organizaciones que tienen relaciones peculiares con el presidente, el Congreso y otros integrantes del sistema político. Estas uni.. dades existen cerca de los "límites" del proceso de conversión en el sistema administrativo. Incluyen a comisiones reguladoras independientes, empresas del gobierno, empresas que reciben ayuda federal, contratistas del gobierno y, además, varios "híbridos" adicionales, a los que ni siquiera puede aplicarse una designación general. Describimos varias de esas unidades, con el fin de mostrar todo el alcance de las formas de organización que existen en la administración federal y cerca de ella.

Comisiones reguladoras "independientes". Las comisiones reguladoras independientes incluyen a diez unidades a cargo del establecimiento de reglas y actividades reguladoras en varios campos del comercio, los transportes, las finanzas, las comunicaciones y las relaciones laborales (12). Tienen varias diferencías con los departamentos y las oficínas "normales"; pero se tiende a exagerar su exclusividad. Cada una de ellas está dirigida por juntas de varios miembros, en lugar de por un solo secretario. Además, los plazos fijos de los comisionados, la participaci6n de ambos partidos políticos y algunas garantías dadas de protecci6n en el empleo, prometen cierta "independencia" de la presidencia. Los comisionados se designan para plazos que llegan hasta quince años; sus períodos de ejercicio se superponen de tal modo que sea improbable que cualquier presidente pueda llenar toda una comisión con las personas designadas por él mismo; y cada comisión debe conservar un "equilibrio" de miembro, con afiliaciones a diferentes partidos. Los miembros de varias comisiones no pueden ser depuestos por el presidente. excepto por ciertas causas que incluyen ineficiencia, descuidos del deber o malversaciones. Sin embargo, esas protecciones no (11) Váse "The Trans!er of the ChUdren's Bureau", en Public Aclministration and Policll Development: A Cae Book (Nueva York: Harcourt, Brace, 19S1, páginas lS-JO). de Harold Sttin. comp. (12) Las c:omlldnDH 1Dc:luyea: Intentate Commerce CommiuJoll. Pederal Power CanmJulon, Pederal Trade CommIaJoll, U. S. Maritl.me Board. U S. Tariff Commlssion. Securltlel ud BzchaDge CommIMlOtl, Pederal CommUllications CommJssion, CIvf1 Aeronau.tka Board. Pedera1 Reserve Boatd y NatIoaal Labor Relatlca Board.


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impiden que las comisiones sean objeto de instrucciones públicas del presidente, investigaciones por parte del Congreso o controles presupuestarios, ejercidos tanto por el presidente como por el Congreso. Además, los períodos fijos que los comisionados ocupan sus cargos no consisten en protecciones absolutas contra la designación por el presidente de toda una comisión. Muchos comisionados dimiten antes de que expiren sus plazos de servicio y. en esa forma. hacen que sus puestos se encuentren vacantes. para que puedan ocuparlos los nominados por el presidente en turno. La estructura peculiar de las comisiones parece ajustarse a sus misiones que. con frecuencia, son delicadas. Establecen reglas, dentro de las amplias concesiones de discreción que les proporcionan las leyes, aplican sus propios reglamentos a ciertos casos específicos y resuelven otros en los que las partes solicitan la decisión primaria de la comisión. Puesto que parecen ser más independientes del jefe del ejecutivo que otras dependencias, las comisiones reguladoras tienen parte de la reputación de los cuerpos judiciales. Esto puede hacer que ciertas empresas de negocios acepten las decisiones adversas; asimismo, la independencia del presidente que tienen las comisiones puede reducir también la preocupación de este último por sus presupuestos y por el desarrollo de sus programas, de modo que pueden llegar a estar más sujetas al control legislativo. Esto hace que aumente la atracción de las comisiones reguladoras para congresistas que, en otra forma. se opondrían a la reglamentación gubernamental· de la industria privada. No obstante, también en este caso es posible exagerar la exclusividad de las comisiones reguladoras independientes. Hay también otras unidades en los departamentos del gabinete y las oficinas independientes, que establecen reglas, aplican sus propios reglamentos a casos específicos de regulación de negocios, y celebran audiencias en primera instancia para las empresas descontentas. La unidad que parece ser más similar a una comisión reguladora independiente -sin que tenga la estructura peculiar de una comisión-e- es la Food and Drug Ad· ministration (Administración de Alimentos y Drogas). Está dirigida por un solo administrador, nominado (y sujeto a la deposición) por el presidente. La FDA regula la fabricación. la publicidad y la distribución de alimentos, drogas y cosméticos, y determina qué artículos o prácticas deben eliminarse del mercado. No existe ninguna teoría clara que explique el hecho dEj que ciertas unidades reguladoras se consideren como comisiones índependíentes, mientras que otras -como la Food and Drug Admínístratíon-« no puedan distinguirse claramente de otras dependencias. Es probable' que ciertos contextos políticos se presten al desarrollo de salvaguardas complejas contra el dominio presidencial sobre un mecanismo de .control, de acuerdo-con las líneas de las comisiones. reguladoras independientes, ,mientras que otros perinit~ J~ reglamentación por una dependencia de tipo estálldar..· ,, ..'


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Empresas gubernamentales. Hay varias empresas que son de propiedad absoluta del gobierno federal y que se encuentran sujetas a controles de presupuestos y normas básicas por parte del presidente y el Congreso, pero gozan de algunas de las libertades propias de las empresas privadas. Sus actividades incluyen la banca, los seguros, la investigación científica, la generación de energía eléctrica y el desarrollo de tierras (13). Sus juntas directivas son designadas por el presidente. con la aprobación del Senado, y se encuentran sujetas a controles formales de presupuestos por parte del presidente y del Congreso. Sin embargo, gran parte de sus fondos provienen de la venta de bienes o servicios en el sector privado. La forma de empresa se dice que les permite utilizar criterios económícos, en oposición a los políticos, al establecer sus normas relativas a los precios y a la naturaleza de los productos y los servicios. La posición que tienen las empresas gubernamentales, similar a la del mundo de los negocios, no las protege de las controversias políticas. La Tennessee Valley Authority (Autoridad del Valle de Tenesí ) se inició en la década de 1930, como derivación importante del gobierno federal. Emprendió programas comprehensívos para la conservación, el control de inundaciones, la navegación y la generación de energía eléctrica en la zona de siete Estados regada por el río Tenesí y sus numerosos afluentes. Durante sus años de formación, la TVA se vio envuelta en controversias con propietarios individuales cuyas tierras iban ....... 0 no....... a ser tomadas para un proyecto de la Autoridad: con los productores de electricidad, fertilizantes y otros artículos y servicios, que sentían que la TVA iba a incorporarse a su mercado con una ventaja injusta en los precios; y con los gobiernos locales, que temían que su base de Imposícíón se viera "erosionada" por las instalaciones libres de impuestos de la TVA o por las inundaciones causadas por las presas construidas por dicha empresa gubernamental. Un informe reciente indica que la TVA sigue siendo motivo de controversia. Algunas de las acusaciones reflejan un cambio de la posición de dependencia nueva y revolucionaria, a la de una unidad que se ha creado enemigos a causa de sus programas: las demás acusaciones son casi idénticas alas de hace 30 años: Los especialistas en conservación de Tenesí y Carolina del Norte acusan a la TVA .de .construir presas que difunden la contaminaci6n .y .e,liminan los riachuelos, y los. torrentes para. la pesca de la trucha.. (13).Jncluyen: .Commodity .eredtt . Col1'Oration, Export-Im~. Bank of Washington. Fec3eral' Crop insutance' ~ration;' I'ederai' Deposit Ínsurance Col'pMation, Pederal National Mortgage Association. Federal ,Prison Industries. Federal Savings and Loan Iasuran~ COrpot;atibn,¡ PaMma\~"~tiQn. 5mltblsóDiulDüitutlof ,. Teu.essee Valley Autbority. ;i

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Se acusa a los desarrollos de la TVA de proporcionar una ventaja injusta a ciertos especuladores privados de tierras. Se alega que la Autoridad lleva a cabo compras excesivas de las tierras que rodean a sus depósitos, y vende esos terrenos a negociantes pri... vados. La insistencia de la TVA para conseguir carbón barato, con el fin de hacer funcionar sus plantas generadoras se considera como un incentivo importante para las operaciones de agotamiento de las minas. Se alega que la TVA no proporciona incentivos complemen... taríos para que la industria carbonera concluya correctamente una operación de agotamiento, vuelva a hacer que el terreno quede en condiciones atractivas o controle la contaminación fluvial. Los gobiernos locales, en la región de la TVA, siguen quejándose de que sus pagos de reemplazamiento de impuestos por las tíe... rras inundadas resultan inadecuados. Otras unidades del gobierno federal, cuyas responsabilidades se yuxtaponen, han planteado conflictos con la TVA respecto a sus jurisdicciones mutuas. La U.S. Army Corps of Engineers (Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos), el Físh and Wildlife Servíce (Servicio de Pesca y Vida Silvestre) y el National Park Servíce (Servicio de Parques Nacionales) se trasla... pan con la TVA en cuestiones tales como el desarrollo de las re... giones silvestres y los ríos para la navegación, el control de inun ... daciones, la vida silvestre y las recreaciones (14).

Empresas que reciben ayuda federal. Todavía son más ambiguas las relaciones que tienen con el presidente y el Congreso otras instituciones denominadas "empresas que reciben ayuda federal". Algunas están incluidas, para fines de organización, en el Departamento de Educación, Sanidad y Beneficencia. Entre ellas figuran la Ameri... can Printing House for the Blind (La Casa Impresora Norteamericana para los Ciegos), el Gallaudet College (Escuela Superior Gallaudet) y la How... ard University (Universidad Howard). Ostensiblemente, se trata de ins.. tituciones privadas cuyos consejos directivos, funcionarios ejecutivos y personal se encuentran libres de la selección acostumbrada por el presidente y la aprobación por el Senado: no obstante, todas esas instituciones reciben fondos del Tesoro nacional, y sus funcionarios presentan un informe a la revisión (14)

1961,

Véase, de

p6gJAas

11-15.

John EgertoD, "TVA: Tbe Halo Slips", The

NIA&~

3 eJe julio de


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anual de la Oficina de Presupuestos y los Comités de Asignaciones. Cada una de esas empresas defiende sus relaciones peculiares con el gobierno Iederal, en virtud de las funciones socialmente convenientes que lleva a cabo. Sin embargo, no son las únicas instituciones de la sociedad que realizan Iunciones convenientes; su respaldo continuo se basa en acuerdos someros con personas que tienen responsabilidades presupuestarias en la Casa Blanca, el Departamento de Sanidad, Educación y Beneficencia, y el Congreso (15).

Contratistas del gobierno. Los contratistas del gobierno son casi completamente "miembros del sector privado"; pero desempeñan funciones importantes, que complementan las de las dependencias oficiales. Fabrican armas para los militares, construyen oficinas de correos y otros edificios, para alquilárselos al gobierno, proporcíonan servicios de mantenimiento y vigilancia para instalaciones gubernamen~ tales y llevan a cabo investigaciones en numerosos campos de las ciencias sociales y naturales. Lo que ciertas dependencias hacen por sí mismas, otras (o las mismas dependencias, en otras condiciones) se lo confían a un contratista. Ciertas decisiones de establecer contratos se deben al deseo de una dependencia de no comprometer sus fondos en construcciones de capital. La Oficina de Correos tiene un desembolso menor al alquilar un edificio que al construirlo. A veces, la naturaleza temporal de un programa hace que una dependencia contrate servicios, en lugar de ampliar su propio personal. En el caso de trabajos científicos o técnicos, un contratista puede pagar salarios elevados y atraer con mayor facilidad a los poseedores de talento que las dependencias del gobierno, debido a su libertad de las escalas de salarios de la Comisión de Servicios Públicos de los Estados Unidos. Los contratistas tienen ciertas libertades, con respecto a las normas federales, de modo que tienen flexibilidad en ciertos aspectos de personal, presupuestos y precios. Sin embargo. en lo que respecta a otras características. están sometidos a los procedimientos oficiales. Deben aceptar disposiciones de igualdad de oportunidades en sus contrataciones de personal, y no pueden segregar a sus empleados. basándose en cuestiones raciales. Se encuentran también sometidos a las auditorías hechas por la General Accounting Office y esta unidad puede publicar detalles de sus erogaciones y beneficios. Muchos contratistas sirven numerosos objetivos. además de aquellos que deben perseguir de manera evidente. Los contartos federales con profesores universitarios. para la investigaci6n científica. hacen que el dinero llegue también a otros aspectos de la 'educacíén superior: para apoyar a los estu.. (lS) Ira Sharkansky. "Four Agencies and An Appropriatious Subcommittee: A Com~ parative Study of Budget Strattgie.... Mldwat Tournal of PoIiMUl Sdence. 9 (agosto de t96S), 2S..-si.


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diantes graduados, que obtienen parte de su preparación mientras trabajan como aprendices con los investigadores principales y -proporcionando dínero "para gastos generales" a las universidades como parte del contrato de investigaciones- para respaldar los programas generales de la universidad. Los contratos federales para la construcción de obras públicas o de dísposítivos militares, desempeñan también una función económica. A veces. esos contratos se establecen teniendo en cuenta los niveles de desempleo, y se seleccionan proyectos específicos o empresas determinadas. por sus contríbuciones probables a las condiciones económicas. Varios tipos de controversias pueden afectar a una universidad. un laboratorio privado de investigaciones o una empresa de negocios que acepta un contrato del gobierno. Aun cuando el contratista es sólo parcialmerite míembro de una unidad administrativa, ciertos observadores lo identifican como parte del equipo de establecimiento de normas. Los alumnos y los miembros del cuerpo docente que se han opuesto a las actividades del Departamento de Defensa. del Departamento de Estado o de la Agencia Central de Intelígencia, se han mostrado insistentes en que las universidades se nieguen a aceptar contratos de esas unidades. Por razones similares. las empresas industriales que fabrican armamentos han sido atacadas por ciudadanos que se oponen al uso de esas armas por los militares. La posición de "contratista del gobierno" no protege a una institución contra las disputas políticas que se centran en las dependencias con las que negocian. Los límites de la organización administrativa van un poco más allá de los departamentos, las oficinas y las dependencias que. oficialmente. forman parte de la administración: por ejemplo, cualquier intento que se haga para evaluar el efecto de los mé... todos de contratación del gobierno. hará que sea necesario tomar en consíderacíón las normas prácticas de igualdad de oportunidades, que se aplican a los contratistas federales. Y cualquier evaluación de los bienes y los servícios producidos bajo los auspicios del gobierno federal deberá incluir a las numerosas empresas de negocios. organizaciones de investigación y universidades que hacen parte de su trabajo de acuerdo con contratos del gobierno.

Híbridos administrativos. La Oficina de Oportunidades Económicas y el Sistema de Servicio Selectivo son dos buenos ejemplos de híbridos administrativos. La Oficina de Oportunidades Econ6micas (OEO) actúa, en grall parte. como dependencia típica "de línea" del gobierno federal. Proporciona directamente servicios al püblíco y administra concesiones de ayuda a dependencias estatales y locales y a organizaciones no gubernamentales. Sus príncípales programas son .~l Job Corps, la V1STAéy Jos Community Action Programas. Lo que resulta curioso con respecto a la OEO es su ubicación (a partir de 1969) en la Qfi<lln~ Eje..


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cutiva del Presidente. Este puesto está reservado, generalmente, para las unidades superiores que facilitan el control de las unidades funcionales por parte del presidente. La ubicación de la OEO en la Oficina Ejecutiva, hace que resulte un híbrido con características administrativas y ejecutivas. Es un buen ejemplo de la falta de claridad en los conceptos administrativos clásicos de "línea" y "estado mayor" o "superiores". Tal y como se utilizan por costumbre, esos términos se refieren a unidades administrativas con funciones substantivas de producción de servicios (de línea) o a unidades con planeación, establecimiento de presupuestos u otras funciones destinadas a facilitar el control ejecutivo de la administración (superiores). La inclusión de la OEO en la Oficina Ejecutiva muestra cómo un innovador de la admínístración puede sortear el modelo jerárquico y colocar a una unidad en donde ..no debería estar", con el fin de facilitar el establecimiento de normas. Hay varias razones para ubicar a una dependencia innovadora, como la OEO, en la Oficina Ejecutiva del presidente. Su ubicación puede indicar la preocupación del presidente por sus programas y proporcionar a la dependencia cierta protección contra los adversarios en el Congreso o entre las autoridades estatales o locales afectadas por sus programas. El lugar prominente que ocupa. puede hacer también que la OEO esté más sometida al control por los ayudantes presidenciales y, en esa forma, proporcionar a sus oponentes cierto sentimiento de seguridad de que sus programas "radicales" serán controlados. El Sistema de Servicio Selectivo muestra lo poco claros que son los lí~ mites entre los sistemas administrativos de los gobiernos nacional y estatales. El director del sistema es designado por el presidente y confirmado por el Senado; no obstante, las unidades operativas del sistema están controladas por los Estados, y coordinadas sólo en forma general por la oficina nacional. Los directores estatales son designados formalmente por el presidente; pero sólo después de ser recomendados por el gobernador. Esos directores estatales coordinan las actividades de las juntas locales. Los miembros de estas últimas, que clasifican, en realidad, a los inscritos, y celebran audiencias de primera instancia, dentro de sus jurisdicciones, son designados formalmente por el presidente, pero también sólo después de haber sido recomendados por el gobernador correspondiente. AsimiSIJlo los miembros de las juntas estatales de apelación son nombrados por el presidente, pero siempre basándose en la recomendación hecha por el gobernador. Hay muchas otras unidades del go~ bierno federal que tienen relaciones íntimas con los gobiernos estatales y locales. en virtud de las concesiones de ayuda que proporcionan o de las normas de los pr0!1ré\mas91J~, superVisan:!?l Sistema ({e S~tvicioSelectiV0 ilustra una organizacioo. muy federadcl•. qu~ A~reposél¡ ~ el ditlero como nexo derelaclones intergubernamentales. Se .,tr.ta.de .un· pequeño ~$~id~ de londos federa·les'(aproxtmadatMnte f)Qmillona dtdólares. 'en 1968.); pero nadie puede


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negar que esta organización híbrida entre los gobiernos federal, estatales y locales, tiene un efecto penetrante sobre sus clientes. Otro tipo de híbrido administrativo es la comisión presidencial nombrada para investigar una crisis particular (6). Entre los ejemplos, podemos incluir a la "Comisión Warren", designada para investigar el asesinato del Presidente [ohn F. Kennedy, y la "Comisión Kerner", nombrada para investigar los motines urbanos que tuvieron lugar en el verano de 1967. Se trata de híbridos, en el sentido de que incluyen a representantes de numerosos sectores del gobierno y de las actividades privadas. La Comisión W arren estaba dirigida por el magistrado principal del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, y la Comisión Kerner, por el gobernador del Estado de Illinois. Por lo común, las comisiones presidenciales incluyen a miembros del Congreso y de la administración federal, funcionarios prominentes de los gobiernos estatales o locales y ciudadanos privados distinguidos. Cada una de ellas cuenta con un personal encargado de las tareas de interrogar a los testigos, tomar declaraciones y compilar los informes provisionales y finales. Al' menos durante el breve tiempo de su existencia, una comisión puede representar una inversión considerable de recursos humanos. En tanto que la crisis que motivó que se creara la comisión tenga suficiente interés para gran número de personas, los informes de dicha comisión serán "importantes". En el caso de la Comisión W arren, su importancia parecía reposar en la publicidad dada a las explicaciones alternativas del asesinato del presidente y a la legitimización de la explicación de que "Oswald era el único asesino". En el caso de la Comisión Kerner, uno de los resultados importantes fue la creación, en varios Estados y en diversas localidades, de "pequeñas comisiones Kemer", que recibieron como misión el discernir la importancia local del informe principal, llevando a cabo una investigación y presentando ciertas recomendaciones. Tales comisiones se encargan parcialmente de la reunión de informes y de las funciones generadoras de proposiciones de otras unidades en la organización administrativa. Carecen de permanencia o responsabilidad en la aplicación de un programa, pero tienen prestigio e importancia nacional. Estos atributos pueden justificar la creación de unidades especiales que se encuentren parcialmente fuera de los límites de las dependencias establecidas. Todas y cada una de las unidades descritas anteriormente existen dentro -o en los límites- de la organización administrativa del gobierno nacional. (16) Sobre el Sistema de Servicio Selectivo. véase. de James W. Davís, Jr. y Kenneth M. Dolbeare, Little Groups 01 Neighbors: The Seledive Service Sgstem (Chicago: Markham. 1968). Algunos observadores objetarén la designación de esta Comisión Asesora como "hfbrjdo administrativo" y pretenderá que tanto ella como otros cuerpos sImlIarea pueden dadflcane. caD mayor propiedad, en el medio ambiente del sistema administrativo. ViaDse los ensayos en TM PteBidential Advi80rg Sgstem (Nueva York: Harper & Row. 1969). de 'I'homu E. Cronin y Sanford O. Greenberg. Véase tambifn lu páginU 195-97.


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En términos de sistemas, son componentes del proceso de conversión en el sistema administrativo del gobierno nacional. Algunas de ellas tienen sólo una leve participación como miembros de unidades administrativas; esto es particularmente cierto en las empresas que reciben ayuda federal. los contratistas del gobierno y los híbridos administrativos. Sin embargo, el eslabón entre todas ellas es la semejanza de sus tareas con las de los departamentos del gabinete y las oficinas independientes; desempeñan trabajos complementarios importantes o, en otros casos, idénticos a los de los departamentos; pero basándose en acuerdos peculiares de organización.

UNIDADES DE CONTROL ADMINISTRATIVO EN EL GOBIERNO NACIONAL Veamos ahora, en el medio ambiente del sistema administrativo, a numerosos participantes que tienen bajo su responsabilidad las unidades de control en el proceso de conversión. Las tres ramas constitucionales del gobierno federal. además de una institución adicional que no encaja en ninguna de ellas, contribuyen a controlar la administración.

Unidades ejecutivas para el control administrativo. La Oficina Ejecutiva del presidente incluye los mecanismos de control de la rama ejecutiva, además de una unidad administrativa ocasional. COmO la OEO, cuyos rasgos característicos como institución innovadora y polítícamente sensible parecen requerir protecciones especiales. aseguradas mediante su proximidad al presidente. La Oficina Ejecutiva surgió debido a ciertas recomendaciones del Comité de Dirección Administrativa del Presidente Franklin Roosevelt. De acuerdo con ese comité, el presidente necesitaba recibir ayuda para administrar el conjunto, cada vez mayor, de departamentos y ofícinas independientes, que surgieron durante la Depresión. Sin embargo, para 1968, la Oficina Ejecutiva misma se había desarrollado, hasta comprender nueve unidades, con erogaciones totales de 32 millones de dólares, aproximadamente (17). Las unidades de la Oficina Ejecutiva que figuran de manera más destacada como organismos de control administrativo, son: la Oficina de la Casa Blanca, la Oficina de Presupuestos, y el Consejo de Asesores Económicos. Hay otras unidades que tienen responsabilidades de ínformacíón, asesoramiento y coordinación, para una gama muy amplia de actividades. Comprenden el Consejo de Seguridad Nacional. la Agencia Central de Inteligencia, el Consejo Nacional de Aeronllutica y el Espacio, la Oficina (17) En esta cifra no se incluyen loa servidos y loe fondos de COllCesiones erogados por la Ofic:tna de Oportunidades B<:on6micas y los fOlldoa secretos de la Agencia Central de Inteligencia.


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de Planeacíón de Emergencia, la Oficina de Ciencias y Tecnología y la Oficina de Representación Especial para Negociaciones Comerciales.

Oficina de la Casa Blanca. Esta oficina incluye a los ayudantes más íntimos del presidente: los secretarios de prensa y asignaciones para el presidente y su esposa; el médico personal del presidente, y otros miembros de su personal de estado mayor, Lo que es más importante desde el punto de vista normativo es que la Oficina de la Casa Blanca incluye a varios individuos clave, cuyos títulos formales no revelan sus actividades (por ejemplo, ayudante especial, asesor legislativo. asesor especial, consejero especial o ayudante administrativo), pero cuyos de.. beres incluyen la redacción de leyes y discursos, las negociaciones con los legisladores, las dependencias administrativas, las empresas de negocios o los gobiernos extranjeros. Las responsabilidades de esos ayudantes no se prescriben en ningún documento formal. La Oficina de la Casa Blanca es un mecanismo flexible, que permite que el presidente nombre a individuos de su confianza, para que desempeñen tareas importantes de reunión de informes, formulación de normas, o negociaciones. Antes de que se estableciera la Ofi.. cina de la Casa Blanca, los presidentes se veían obligados a pasarse sin algunos de esos servicios o a emplear a ciudadanos privados (con frecuencia sin compensaciones) como portavoces extraoficiales. Los ciudadanos privados (o los empleados del gobierno ocupados en otros puestos) asesoran todavía al presidente y desempeñan para él otros servicios. No obstante, las oportu.. nidades proporcionadas por la Oficina de la Casa Blanca pueden haber hecho que se reduzca la necesidad de auxiliares que tiene el presidente.

Oficina de Presupuestos. La Oficina de Presupuestos (BOB) es la unidad ejecutiva que tiene el conjunto más amplio de poderes sobre el sistema administrativo. Su poder principal es financiero, pero goza también de poderes sobre el fondo de los programas departamentales que refuerzan su participación financiera. Durante el ciclo del presupuesto anual, la BOB tamiza las solicitudes administrativas, antes de transmitírselas al Congreso. En efecto, el Congreso sólo toma en consideración las recomendaciones de la BOB. Las reglas de procedimientos prohiben que cualquier administrador haga una solicitud financiera al Con.. greso, sin que haya pasado antes por la BOB. No está prohibido que el Con.. greso conceda más fondos a una unidad que lo que haya solicitado para ella la BOB, de modo que, a veces, el presupuesto de un administrador resulta mayor después de la decisión tomada por el Congreso. En este caso, la Ofi.. cina de Presupuestos dispone de otra arma: controla la asignación de fondos del Tesoro a las 'dependencias. de modo que está en condiciones ele itp,pedir que una de ellas pueda erogar fondos que excedan el nivel recomendado aa..


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teriormente por la Oficina. La BOB puede utilizar este mismo control sobre las asignaciones, a fin de que las erogaciones se mantengan por debajo del nivel recomendado por ella misma. La Oficina ha utilizado su autoridad cuando las condiciones económicas han indicado la conveniencia de reducir los gastos o cuando un cambio de normas o demandas ha hecho que determinados programas parezcan ser menos urgentes. Aparte de la cuestión financiera, la Oficina de Presupuestos tiene determinados controles sobre la autoridad estatutaria de cada departamento. Antes de que cualquier administrador pueda cursar formalmente una solicitud de nueva legislación o, incluso, responder formalmente a una encuesta del Congreso sobre la materia, deberá hacer pasar sus comunicaciones por la Secretaria de Referencia Legislativa de la Oficina de Presupuestos. Esta unidad hace circular las comunicaciones propuestas a otras dependencias cuyos pro~ gramas puedan verse afectados por ellas. A continuación, reune las opiniones y define las implicaciones de la proposición en el "programa" del presidente". Sin una evaluación favorable de la Oficina de Presupuestos, una dependencia del gobierno no puede respaldar formalmente una medida que esté siendo tomada en consideración en el Congreso. La Oficina de Presupuestos no puede impedir que el Congreso conceda a determinados departamentos poderes que la Oficina no haya aprobado inicialmente. No obstante, ésta tiene la oportunidad de actuar nuevamente, después de la intervención del Congreso. Mientras determinada disposición está a la espera de la decisión presidencial. la Oficina la hace circular entre las dependencias principales, reúne sus opíniones y, luego. prepara una recomendación para el veto o la aprobación por parte del presidente mismo. Junto con estos poderes formales, la Oficina de Presupuestos se ha ga~ nado la reputación de ser inviolable para los miembros del Congreso y los grupos de intereses. Los congresistas respetan los esfuerzos que hace la Oficina, como revisora y transmisora de las peticiones presupuestarías de las dependencias. dudan en imponer sus propios deseos a la Oficina, para evitar la creación de un precedente que otros pudieran seguir. Los grupqs de íntereses no han logrado ser tomados en consideración con simpatía por la Oficina. y las reglas del juego les asignan una categoría de "extraños". Una manifestación del aislamiento político de la Oficina de Presupuestos es la naturaleza obscura de sus procedimientos de toma de decisiones. La Oficina no ha permitído que nadie del exterior estudie éstos. A pesar de su importancia evidente en el proceso normativo. los especialistas en ciencias políticas han aprendido muy poco sobre sus actividades (l8). (18) Sise desean excepciones importantes. véase. de }tunes W. Devís, [r•• y RandalI B. Rípley, "The Bureau of the Budget and Executive Branch Agencies: Notes on their Interaction".loutna1;.otPolitic.s.29 (noviembre de ·l96H.7-t9..69. además de otros textos citados en ese articulo.


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Consejo de Asesores Económicos. El Consejo de Asesores Económicos (CEA) consta de tres economistas profesionales, más un cuerpo de ayudantes superiores. Los tres profesionales son designados por el presidente, con el consentimiento del Senado. El CEA tuvo su origen en la Ley del Empleo de 1946, y es uno de los instrumentos establecidos por ésta para dar al gobierno federal la responsabilidad de supervisar -esperando que pueda controlarla-s- la economía de la nación (19). La actividad más importante del consejo es el Economic Report of the President (Informe Económico del Presidente), anual que se somete al Congreso a principios de cada mes de enero. En éste y otros informes, el Conse-jero evalúa el Estado corriente de desarrollo económico y la estabilidad, la balanza de pagos y otras cuestiones internacionales: estima cuáles serán los efectos probables sobre la economía de ciertas actividades propuestas: y recomienda medidas de corrección para los casos de crisis económica. El Consejo no desempeña un papel directo en la aplicación de las normas: no obstante. su asesoramiento sobre las implicaciones económicas de las actividades corrientes (o propuestas) afecta las decisiones del presidente y de la Oficina de Presupuestos y, en esa forma, influye en las actividades de las dependencias administrativas.

Mecanismos del Congreso para el control administrativo. Los principales mecanismos de control de la rama legislativa son los comités de la Cámara y el Senado, además de una unidad que tiene todas las características de una dependencia administrativa, pero que se encuentra dentro de la jurisdicción de la legislatura: la General Accounting Office (Oficina de Contabilidad General). Los instrumentos que utilizan los comités para controlar a las unidades administrativas incluyen: disposiciones estatutarias, limitaciones presupuestarias, recomendaciones formales en Informes de comités. y sugerencias extraoficiales, hechas por los miembros de estosúltimos. Hay tres tipos de comités que desempeñan funciones de control con respecto a la administración: los legislativos, los de asignaciones y los especiales. En la primera categoría se encuentran los comités que toman en consideración el fondo de la legislación relativa a un programa; rigen el alcance y los detalles de las actividades departamentales y, normalmente. revisan las operaciones, al mismo tiempo que toman en cuenta las proposiciones para hacer adiciones o enmiendas a las leyes que autorizan dichas operaciones. Ciertos programas son autorizados para un tiempo limitado, de tal modo que los comités legislativos deben reexaminar a los administradores de manera regular. Los (19) V&Ie, de WaIter W. Heller, New Dimensions 01 Political Bconomg (Nueva York: Norton, 1967).


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títulos de la mayoría de los comités legislativos indican cuáles son sus responsabilidades: v.g, Agricultura. Servicios Armados. Banca y Moneda. Educación y Trabajo. Sin embargo, los nombres de los comités no siempre específícan las actividades que se encuentran bajo su jurisdicción. El Comité sobre Banca y Moneda, por ejemplo. toma en consideración la legislación relativa a la renovación urbana y de los edificios públicos (20). El nombre del Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara tiene poca relación con sus responsabilidades principales: legislación fiscal y programa de seguridad social (o sea. seguros de ancianidad, supervivencia. incapacidad y sanidad) ( 21 ) . Los Comités de Asignaciones tienen las oportunidades más regulares para examinar las actividades administrativas. Una vez al año, los directores de las unidades administrativas presentan sus solicitudes para el año siguiente y defienden sus peticiones (además de los resultados logrados en el curso del año anterior). ante los subcomités de los Comités de Asignaciones de la Cámara y el Senado. Son los subcomités los que toman las decisiones más importantes en cuestiones de asignaciones. Las recomendaciones presupuestarias de los subcomités se transmiten, generalmente sin cambios. a la Cámara o el Senado en pleno, por medio de sus Comités de Asignaciones matrices. (22). Los subcomités de los Comités de Asignaciones se dividen de acuerdo con los departamentos cuyos presupuestos revisan; algunos de ellos se encargan de la revisión de los presupuestos de más de un departamento. Los Comités de Asignaciones conceden privilegios de antigüedad a los miembros de sus subcomités. de tal modo que los miembros individuales pueden permanecer en su subcomité de un año a otro y acumular informes sobre los programas de las dependencias. Los títulos de los subcomités indican cuáles son sus responsabilidades: Departamento de Agricultura y Dependencias Conexas Departamento de la Defensa Distrito de Columbia Operaciones en el Extranjero Oficinas independientes Departamento del Interior y Dependencias Conexas (20) Puede hallarse un enlace entre el nombre del comité y la substanda de la vivienda y la renovadón urbana en los Ingredientes que se encuentran en gran parte de esta legislación sobre dJaposiciones de financiamiento. el papel de las instituciones de préstamo y las garantias sobre préstamo que proporciona el gobierno federal. (21) El enlace eDtre los impuestos y la legislación de seguridad social se encuentra en las diaposlcione. para el financiamiento del programa de seguridad social: un impuesto espedal sobre nc5minas. (22) Véase, cleRic:hard P. Penno. The Power 01 the Purse: AppropriBtlons Politk. in Congren (Bostea: Little. Brown. 1 9 6 6 ) . '


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Departamentos de Sanidad y Trabajo, Educación y Beneficencia y Dependencias Conexas Legislativo Construcciones Militares Obras Públicas Departamentos de Estado, Justicia, y Comercio, el Cuerpo [udícíal, y las Dependencias Conexas Departamento de Tesoro, Oficina de Correos y Oficina Ejecutiva La estructura de comités del Congreso no es estática. Varía a medida que sus miembros perciben nuevos desarrollos que requieren su atención. A veces, el Congreso establece comités especiales, con el fin de investigar a ciertas instituciones o sucesos. Un ejemplo clásico fue el del comité que investíqó el ataque japonés a Pearl Harbor. Los voluminosos informes y las conclusiones del comité se citan como justificaciones de las normas de "preparación" seguidas por los militares en períodos posteriores; y los informes tienen un efecto directo sobre las carreras de determinados oficiales índívíduales. La General Accounting Office (GAO) (Oficina de Contabilidad General) es la principal unidad auditora del gobierno federal. Aunque el funcionario principal de la GAO (el contralor general) es nombrado por el presidente, su período de servicio (15 años) le garantiza una independencia considerable de la rama ejecutiva. Los informes de la GAO se someten a los funcionarios que presiden la Cámara y el Senado, y la GAO es formalmente responsable ante esas instituciones. Debido al papel que desempeñan las erogaciones en la administración. la GAO constituye una posición crucial para realzar el control de la orqanízacíón administrativa por parte de la legislatura. Tiene responsabilidad auditora, tanto sobre el total de gastos del gobierno federal como sobre las erogaciones de fondos federales por las dependencias estatales y locales que reciben concesiones o préstamos. Se trata de una tarea enorme y la GAO la ha simplificado, permitiendo que las dependencias operativas hagan auditorías sobre sus propias erogaciones. de acuerdo con procedimientos aprobados. La GAO se reserva el derecho de desaprobar el pago. por parte del Tesoro. de las erogaciones que no se encuentren cubiertas por las disposiciones de las Leyes de Asignaciones. Además, la GAO realiza estudios extensos -ya sea por propia iniciativa o a solicitud del Congreso- de los procedímientos administrativos. Cuando descubre que esas prácticas son ineficientes, ineficaces o poco económicas (pero no necesariamente ilegales), presenta un informe al Congreso y propone reformas.


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Mecanismos judiciales para el control administrativo. Los mecanismos de control del cuerpo judicial difieren de los de la rama legislativa y la ejecutiva, en su pasividad relativa. El cuerpo judicial federal no busca en el exterior los ejemplos de comportamiento administrativo que desea estimular o suprimir. Esto no quiere decir que los tribunales sean asociados débiles o que no ejerzan una selección sobre su participación en el control administrativo. Sin embargo. la naturaleza misma del cuerpo judicial federal hace que espere que cualquier caso sea llevado ante los tribunales por cualquier parte que se considere perjudicada por una decisión administrativa. A continuación, según las circunstancias, el fallo del tribunal puede constituir una decisión aislada y sólo pertinente para un caso, o tratarse de un juicio que crea precedentes y que rige las acciones administrativas en muchos casos similares. Las unidades básicas en el sistema de tribunales federales son los ochenta y nueve Tribunales Federales de Distrito. Su jurisdicción cubre la mayoría de los problemas planteados por los administradores. Hay por lo menos un tribunal de distrito en cada Estado y otro en el Distrito de Columbia. Los ciudadanos presentan sus casos ante el Tribunal Federal de Distrito si consideran que una acción administrativa federal no va de acuerdo con las leyes, si sienten que las leyes que respaldan los actos de un administrador son incompatibles con la Constitución, o si están convencidos de que los actos de un administrador estatal o local no van de acuerdo con las leyes federales o la Constitución misma. Hay también tribunales especiales, que se ocupan de ciertos casos limitados y que incluyen: el Tribunal de Reclamaciones, que se ocupa de las compensaciones por las expropiaciones, de los contratos de construcción y suministro y de los salarios y requisitos para los empleados del gobierno; el Tribunal Aduanal, que se ocupa de los casos debidos a las Leyes Arancelarias, de los acuerdos recíprocos de comercio y de otras cuestiones relativas a los bienes importados; el Tribunal de Aduanas y Apelaciones de Patentes, que revisa ciertas decisiones del' Tribunal Aduanal; y el Tribunad Militar de Apelaciones, que es el de apelación final para las Cortes Marciales. La Oficina Fiscal funciona como organismo independiente en la rama ejecutiva; pero actúa casi en la misma forma que cualquier unidad judicial. Examina y juzga las controversias que surgen entre los contribuyentes y el Comisionado de Ingresos Internos. Las decisiones del Tribunal Fiscal, lo mismo que las de otros tribunales especializados y los Federales de Distrito, están sujetas a la revisión por otras unidades superiores del cuerpo judicial federal, o sea, los Tribunales de Apelaciones y la Suprema Corte.

Comisión de Servicios Públicos.

La Comisión de Servicios Públicos comprende. a tres comisionados y un personal de extensión, cuyas funciones COl1sisten en. ·foraular las normas de


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personal para los departamentos administrativos. supervisar la aplicación de esas normas por éstos y prestar ciertos servicios de personal a los departamentos. En muchos gobiernos estatales y locales (yen los gobiernos nacionales de otros países). las funciones de personal se asignan al jefe del ejecutivo. No obstante. en el gobierno nacional de los Estados Unidos. la Comisión de Servicios Públicos surgió debido a una reacción que se produjo en el' Siglo XIX en contra de los excesos de los sistemas de despojos. Los reformadores de esa época establecieron el principio de que el control sobre las normas de personal debía aislarse del jefe del ejecutivo. La Comisión no está afiliada a la rama ejecutiva, la legislativa ni la judicial del gobierno. El presidente designa a los comisionados; pero sólo dos de los tres pueden ser miembros dd mismo partido político; además, sus plazos de servicio. de seis años cada uno, se distribuyen de tal forma que el presidente no pueda designar a más de dos de los que ocupan los escaños en un momento dado (excepto por retiro prematuro o por fallecimiento de uno de los comisionados). Dejaremos para el Capítulo 5 un análisis .más amplio de los procedimientos de personal; sin embargo. en este punto. es apropiado incluir las actividades principales de la Comisión de Servicios Públicos y. en esa forma, mostrar el' alcance de los controles que ejerce sobre las unidades administrativas. Las actividades principales son: l. 2.

3.

4. 5. 6. 7.

8.

Reclutamiento y examen de los candidatos a ocupar cargos en los departamentos; Desarrollo de normas que deben utilizar los departamentos para la selección, la clasífícacíón, la preparación. los ascensos, y los despidos de los empleados; Desarrollo de normas de procedimientos de seguridad para los empleados. seguros de sanidad y vida, disposiciones relativas a las vacaciones. y planes de retiro; El desarrollo de programas de incentivos para los empleados. que deben utilizar los departamentos; Supervisión del empleo. por parte de los departamentos. de las normas y los procedimientos aprobados por la Comisión; Aplicación de las disposiciones de las Leyes Hatch. que limitan las actividades políticas de los empleados del gobierno; Resolución de las apelaciones de individuos o dependencias que involucren derechos e intereses de empleados federales. debidas a las leyes. las reglas o las disposiciones administradas por la Comisión. y Exámenes y recomendaciones relativas al empleo eficiente que haga un departamento de su personal.


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ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS GOBIERNOS ESTATALES Y SUS MECANISMOS DE CONTROL A grandes rasgos, las organizaciones administrativas de los gobiernos estatales y sus controles ejecutivos y legislativos se parecen a los del gobier~ no nacional. Cada una de ellas tiene numerosos departamentos que adminístran los programas principales del Estado. Las estructuras de la mayoría se parecen a una jerarquía que culmina en la oficina del gobernador. Asimis~ mo, como en el caso del gobierno federal, hay numerosos compromisos con los principios jerárquicos. Como sucede con la jerarquía federal, esos compromisos reflejan las raíces intelectuales de la contabilidad política, la separación de poderes, las verificaciones y los balances, así como la competencia profesional y ciertas preocupaciones particulares. pertinentes para cada programa. Lo que distingue a las estructuras administrativas de los gobier~ nos estatales de las del federal, es la amplitud de sus compromisos. Los creadores de los gobiernos estatales se han mostrado hípersensíbles a la noción de contabilidad política, al principio de separación de poderes, y al de verífícacíones y balances. Los resultados se muestran en los niveles más elevados de los departamentos administrativos y en los gobernadores y legisladores. cuyos controles sobre las unidades administrativas son más débiles que sus correspondientes en el gobierno federal. La separación de poderes, las verificaciones y los balances, y la contabilidad política se realzan. en la mayoría de los gobiernos estatales, por medio de limitaciones severas a la autoridad del jefe del ejecutivo para regir su administración. Esto toma la forma de elecciones directas para los jefes de los principales departamentos, la selección para los de otros departamentos por medio de juntas o comisiones, sobre las que el gobernador tiene sólo un control parcial, la obligación del gobernador de compartir los controles presupuestarios con individuos que no son directamente responsables ante él. y restricciones más severas para su comportamiento que las que pesan sobre el presidente. En más de la mitad de los Estados, hay personas elegidas por separado. que ocupan los cargos siguientes: procurador general, tesorero, secretario de Estado, auditor y superintendente-de educación (,23). Otras asignaciones importantes las hacen las juntas o comisiones (sobre las que el gobernador po~ (23) Esta secd6n sobre unidades administrativas estatales se basa en "1'he Politlcs of the Executive", de Josepb A. Scblesinger. y "State Legislative Politlca", de Thomas R. Oye, ambos en Politic:.s in the American States (Boston: Litde, Brown, 1965), de Herbert Jacob y Kesmetb N. Vbles comp8.: materiales tabulares presenta<Ic» en The Book 01 the Stata, 19M~ (Oücago: Coundl of State Governments. 19M), del Consejo de Gobiernos Estatales: y ~ for ~ in tire Piltg SI. . (Kuaas Clty, Mo.: Citizens Caaferalce OD Staee Leglalatora. 1966), de Jobn G. Grumm y Ca1vla W. Oarlc.


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see sólo un poder limitado de participación y designación de miembros). Debido a que los gobernadores tienen poco control directo sobre varios directores de departamentos importantes, existe una gran probabilidad de que se produzcan tensiones y discordias internas en la formulación de la política es. tataL A veces, las tensiones explotan de manera dramática. Durante un periodo de división de partidos entre los republicanos y los demócratas, en las ramas legislativa y ejecutiva de Wísconsín, el tesorero republicano rehusó satisfacer el salario de un hombre designado por el gobernador demócrata para una comisión estatal. Debido a que el procurador general republicano se opuso también al gobernador en 10 que respecta a dicha designación, el "jefe del ejecutivo" había obtenido asesoramiento legal en privado, con el fin de apresurar su caso en la administración. Los poderes presupuestarios de la mayoría de los gobernadores son con, siderablemente inferiores a los del jefe del ejecutivo nacional'; mientras que el presidente formula el presupuesto de su administración con la ayuda de una Oficina de Presupuestos competente y dirigida por un funcionario de. signado por él mismo, los gobernadores deben compartir la formulación presupuestaria con personas políticamente independientes. En Florida y Vírginia Occidental el gobernador es presidente de una junta de presupuestos, en la que figuran el secretario de Estado, el contralor, el tesorero, el procurador generaL el superintendente de educación pública y el comisionado de agricultura, que son cargos de elección por separado. En Mísisípí, Dakota del Norte y Carolina del Sur, el gobernador es presidente de una junta de presupuestos que incluye a directores administrativos electos por separado, además del presidente de los comités financieros de la legislatura y miembros de esta última, nombrados por los funcionarios presidentes. El gobernador de Indiana sólo tiene una participación indirecta en la formulación del presupuesto: la persona que él nombra ocupa su lugar en una junta con legisla. dores designados por los funcionarios presidentes de la Cámara y el Senado. En otros trece Estados. el gobernador trabaja con un funcionario principal de presupuestos que se elige por separado o por la legislatura o la Comisión de Servicios Públicos. Aproximadamente en la mitad de los Estados, el gobernador se enfrenta a restricciones relativas a su permanencia en el cargo. Diecisiete Estados prohiben que el gobernador se suceda a sí mismo, y otros seis le permiten una sola reelección. Esta barrera puede limitar la experiencia obtenida por el go. bernador, y restringe su poder para luchar con la legislatura. Cuando resulta evidente que el plazo de servicio del gobernador en su cargo toca a su fin, los legisladores individuales pueden sentirse menos inclinados a aceptar sus formas de persuasión. Un estudio del establecimiento dé los. presupuestos del Estado, en Illínoís, resumió los poderes financieros del .gobernador con una analogía DlUY aguda:


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El documento del presupuesto puede compararse con una montaña gigantesca, que se impulsa cada vez más hacia arriba, debido a convulsiones geológicas subterráneas. En la cumbre se encuentra un hombre solo y ciego, tratando de reducir la altura, quitando guijarros con una cucharilla para el té. Este hombre es el goberna* dor (24) ... Las instituciones que restringen el control del gobernador sobre la administración del Estado se refleja en otras limitaciones sobre los controles de la legislatura. A las legislaturas estatales les faltan varias de las caracterís-ticas que permiten al Congreso federal supervisar y reglamentar las dísposicíones administrativas. Entre ellas figuran poderosos comités, apoyados en disposiciones de antigüedad y unidades de Estado mayor que pueden dedicar su tiempo completo a las tareas de supervisión administrativa. En las legislaturas de algunos Estados, los comités se debilitan, debido a procedimientos que permiten que miembros relativamente nuevos y carentes de experiencia ocupen la presidencia. La falta de sistemas de antigüedad significa que las designaciones de miembros de comités y las presidencias constituyen una buena presa al comienzo de cada sesión. Un estudio realizado en 1950 permitió descubrir que el 76 por ciento de los presidentes de comités en el senado de Alabama, el 50 por ciento en los senados de Maryland y Kentucky, y el 43 por ciento en Georgia, tenían solamente un plazo previo de servicio, como experiencia. En las Cámaras bajas de las legislaturas estatales, había una tendencia todavía menor a que los presidentes fueran miembros antiguos. El 50 por ciento de los presidentes en Vermont, el 44 por ciento en New Hampshíre, el 100 por ciento en Alabama, el 83 por ciento en Kentucky y el 43 por ciento en Montana, Tenesí y Nevada, no habían servido más que un plazo previo en la Cámara baja (25). Sin disposiciones relativas a la antigüedad, es improbable que las legislaturas estatales consigan que sus miembros lleguen a tener experiencia. Cuando los comités no proporcionan continuidad en los cargos, y oportunidades para que sus miembros aprendan las tareas que deben desempeñar, tienen grandes probabilidades de llegar a ser muy dependientes de las recomendaciones de los organismos administrativos. La falta de disposiciones viables de antigüedad en las legislaturas estatales, refleja la naturaleza poco atractiva de dichas legislaturas y la gran movilidad de sus miembros, así como la ausencia de esfuerzos para constituir instituciones legislativas poderosas. El prestigio, los salarios y los requi(24) Thomas J. Anton, The Politics Q[ State Bxpenditure in Illiflois (Urbana: Unlversity of IlIinois PreSll,l966), p. 146. (25) G. Theodore MitáU,State and toeal GOl1ernment: Politkl antI Processes (Nueva York:Scrilmer, 1geO), ?' 29.


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sitos para los legisladores estatales son considerablemente inferiores a los correspondientes a los congresistas federales y, por ende, no es raro que haya un índice de movilidad en los cargos de un 40 por ciento (en su mayoría vo~ luntaria). La mitad de los Estados pagan a sus legisladores menos de 4,000 dólares al año, y nueve de ellos, menos de 2,000. Las asignaciones para gas~ tos y para personal de secretaria y profesional de los legisladores son también inapropiadas. A veces incluso carecen de oficina y de secretaria propia. Pocos Estados proporcionan a sus legisladores algo que pueda equipararse a la experiencia que se encuentra a disposición de los congresistas de los Estados Unidos, en forma de personal superior de comités o mediante la Gene~ ral Accounting Offíce. Las legislaturas estatales se encuentran limitadas, todavía más, por la cantidad de tiempo que se les permite reunirse, y por la naturaleza de las decisiones que tienen derecho a tomar. Sólo nueve de las cincuenta legislaturas estatales pueden permanecer en sesión durante cuatro meses cada año, sin re~ currir a los procedimientos necesarios de convocación de una sesión extraer.. dinaria. Por el contrario, el Congreso no se enfrenta a ninguna limitación relativa a la duración de sus sesiones, aparte de la resistencia de sus propios miembros. Con excepción de los años de elecciones, las sesiones recientes del Congreso han durado casi todo el año. Al ocuparse de las normas presupues.. tarías muchas legislaturas estatales se enfrentan a requisitos difíciles, que no se le presentan al Congreso. Mientras que este último puede tomar acuerdos sobre erogaciones, por separado y sin preocuparse de los ingresos (cu.. briendo el déficit gracias al poder de empréstito del gobierno federal), las constituciones de varios Estados requieren que los gastos no sobrepasen a los ingresos previstos. En algunos Estados, prevalecen también restricciones adi.. cionales. Las legislaturas de Maryland y Virginia Occidental pueden reducir los fondos que recomienda el gobernador para cualquier dependencia: pero sólo pueden incrementar los recomendados para la legislatura o (en Virgi.. nía Occidental) el cuerpo judicial. En Nebraska, una mayoría simple puede ser suficiente para reducir las cantidades recomendadas por el gobernador: pero es necesario un voto de las tres quintas partes para poder aumentarlas. En Rhode Island, todos los aumentos votados por encima de las recomen .. daciones del gobernador deben cubrirse por medio de estimaciones de ingre.. sos o excedentes existentes, o bien, mediante el financiamiento adicional, promulgado al mismo tiempo que el presupuesto. El gran número de sistemas administrativos en los gobiernos estatales permite el uso de análisis comparativos, para determinar qué efectos ejercen entre sí los diferentes componentes del sistema administrativo. La literatura a este respecto es todavía limitada, y los descubrimientos disponibles se re.. fieren a sólo unos cuantos de los sistemas administrativos. No obstante, hay ciertos resultados con respecto a los mecanismos de control que puede ejercer


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el gobernador sobre las dependencias administrativas y sobre el poder que éstas le conceden en lo que se refiere a las normas del gobierno. En un estudio del presupuesto estatal se descubrió que el control del go~ bernador sobre la designación de los directores de dependencias. sus propias posibilidades de continuación en el cargo, y su poder de veto. tenían cierto efecto sobre su propia influencia sobre las designaciones. Cuando el gober~ nador tiene poderes importantes de designación, sus propias recomendaciones presupuestarias reciben mayor apoyo de la legislatura que en los lugares en los que muchas dependencias están dirigidas por ejecutivos elegidos por separado. La autoridad de designación del gobernador parece darle cierto gra~ do de control sobre las demandas de las dependencias y sobre sus tácticas en la legislatura. Cuando una dependencia está dirigida por un individuo partidario del gobernador. carecerá de una base separada de poder político. y parece que será menos capaz de obtener fondos por encima de los previstos en el presupuesto del gobernador. La posibilidad de que el gobernador prolonge su mandato. fortalece su posición frente a las dependencias admínístrativas y la legislatura. Cuando no haya obstáculos en la constitución o en las leyes estatales. que le impidan sucederse a sí mismo en el cargo. ofrece la posibilidad de permanecer en él durante bastante tiempo. como dispensador de patrocinios y formulador de normas. En esas condiciones. es más probable que su presupuesto sea aprobado en la legislatura. sin reducciones ni adi~ ciones importantes. El poder de veto del gobernador parece ayudarle a tratar directamente las peticiones hechas por las dependencias. Cuando ese poder es fuerte (o sea. cuando puede vetar ciertos renglones individuales en un presupuesto y cuando sea precisa una gran mayoría de la legislatura para que pueda oponerse a sus decisiones). el gobernador es más capaz de controlar las peticiones de ampliación presupuestaria de las dependencias (26). La símple existencia de poderes fuertes de veto puede servir de advertencia a las dependencias agresivas. de que la resistencia a los deseos del gobernador puede no evitarles verse sometidas a un control eventual.

ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y SUS MECANISMOS DE CONTROL Los gobiernos locales presentan en sus sistemas administrativos una díversidad todavía mayor que los gobiernos estatales. En parte. esto refleja el gran número de gobiernos locales. la diversidad de sus características económicas y sociales y la variedad de sus responsabilidades legales. En 1966, había, aproximadamente, 81.000 gobiernos locales en los Estados Unidos. y casi 3,200 municipalidades con poblaciones que sobrepasaban los 5,000 habí(26)

Ita Sharklmlky, "Agency Requests. Gubematclrial Support. aDd Budget Suceess

in State Legislatures", American Politial ScIetK:e R.",..,. 62 (dIdImbte de 1968). 1~31.


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CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

tantes (27). La diversidad de las estructuras de los sistemas administrativos locales refleja también la influencia de las diversas raíces intelectuales de la estructura administrativa, que describimos previamente. El portavoz de cada una de esas raíces expresa sus deseos con respecto a las organizaciones administrativas locales. Los conflictos en cuanto a las políticas locales, así como las nociones relativas a la organización apropiada. dan forma a las estructuras administrativas. Asimismo. se aplican los requisitos de las leyes y las constituciones estatales. que hacen que determinadas opciones se encuentren a disposición de los gobiernos locales dentro del Estado, y eliminen otras, impidiendo que sean siquiera tomadas en consideración. En el Capítulo 9 (páginas 284-289), analizamos diversas variedades de unidades administrativas que proporcionan servicios dentro de las zonas metropolitanas. Aquí nos limitaremos a prestar atención a varias categorías importantes de formas ejecutivas y legislativas, dentro de los gobiernos municipales. Son interesantes para nosotros, por los tipos de controles que ejercen sobre los administradores locales. La Iorma de gobierno municipal que tiene mayor semejanza con los gobiernos federal y estatales incluye a un simple ejecutivo electo, y a una leqís, latura también elegida. Entre esas ciudades, en las que hay un alcalde y un concejo, existe una gran variedad de poderes asignados al ejecutivo y a la legislatura. Sin embargo, el cuerpo ejecutivo y el legislativo comparten, en general, el control sobre la administración local. Normalmente, los directores de los departamentos son nombrados por el alcalde o por las comisiones designadas por el presidente municipal. Este último reune, por lo general. las peticiones presupuestarias de los departamentos y presenta al concejo sus propias recomendaciones. Hay dos formas de gobierno local, que son las más interesantes debido a sus desviaciones de los modelos establecidos por el gobierno nacional y los estatales. Se trata del gobierno de concejo-administrador, con un ejecutivo profesional designado, y de la comisión para el gobierno, en la que un pequeño grupo de funcionarios electos desempeña funciones tanto ejecutivas como legislativas. Ninguno de esos modelos se utiliza tanto como el de la forma alcalde-concejo. Sin embargo, las formas de comisión y de administrador representan en junto cerca del 48 por ciento de las ciudades de más de 5,000 habitantes (28). De las dos formas, la de concejo-administrador es la (27) Los gobiernos "municipales" proporcionan servicios gubernamentales generales a una ciudad, una población o una aldea; se distinguen de los gobiernos locales de "distrito especial", que sólo proporcionan una gama limitada de servicios. definidos generalmente por su denominación (v.g.: distritos escolares o de alcantarillados). Los condados son el . otro tipo importante de gobierno local. (28) . International CUV Mana;ers Association, Municipal Ye.rbookí 1966 (Clücago. InternatianalCity Managers A.Ilaociation 1966), p. 90.


ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL

125

más popular. Puede hallarse en cerca del 40 por ciento de las ciudades de más de 5.000 habitantes. y con mayor frecuencia en las de 25,000 a 250.000; en más de la mitad de las ciudades de esta última categoría se han designado administradores de la ciudad. No obstante en la categoría de las grandes ciudades (de más de 500.000 habitantes). menos del 20 por ciento de ellas tienen administradores. La complejidad de los problemas sociales y económicos y la intensidad de las demandas políticas. en las ciudades muy grandes y heterogéneas. pueden requerir que un gobierno permita que las demandas politizadas se filtren por el ejecutivo o la leqislatura. Sin embargo. los estudios hechos en ciudades clasificadas en la gama media de población. han permitido descubrir ciertas pequeñas diferencias en las composiciones sociales y económicas de las ciudades con o sin administrador (29). En la mayor parte de las que tienen administrador. el ejecutivo designado es responsable de la selección de los directores de departamentos. la preparación del presupuesto para someterlo al concejo y la dirección general de la administración. Uno de los atractivos del gobierno por mediación de un administrador. es la oportunidad que tiene una ciudad de contratar a un ejecutivo con preparación profesional, que esté familiarizado con los problemas técnicos de los servicios municipales. En determinado momento. se consíderaba al administrador como neutral en cuestiones de política; se limitaba a "administrar" las normas del concejo. No obstante. en los últimos años. se reconace que los actos de preparación del presupuesto y de selección del personal están involucrados íntimamente en cuestiones de política. En la actualidad Se acepta, en general, que el administrador se comprometa en política. tanto cuando presenta sus recomendaciones al concejo como cuando ejerce la díscrecíón que éste último le concede. Los administradores hábiles deben tratar Con competencia con los políticos del concejo de la ciudad y con los grupos de ciudadanos que piden con urgencia cambios de normas en la misma. Mediante ciertas investigaciones, se han descubierto tendencias a que las ciudades gobernadas por un administrador tengan diferencias con las qobernadas por un alcalde, en cuanto a los tipos de normas que se promulgan. Los grandes grupos de población parecen ejercer menos influencia sobre las decisiones normativas cuando la dudad está regida por un administrador. Este tipo de estructura es neutro. a propósito, ante las demandas especiales de los partidos políticos o de los diferentes grupos de la población. Por el contrario, el gobierno basado en la elección directa del jefe del ejecutivo se caracteriza por conceder poder a los grupos que puedan brindarle apoyo en las elecciones. También es. más bajo el "esfuerzo de gastos" (las erogaciones. como porcentaje de los ingresos personales) en las comunidades regidas por un (29) Robert L. Lineberry y EdrnUtld 1'. PowJer. "RefonnisJD addPttbltc PoJicles in American Citles", AtrrftolcstlPoUtical Scienée RevieW, 61 (septiembie ~ 1967). 101~16.


126

CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

administrador de la ciudad que en las gobernadas por un alcalde electo (30). Esto se ha interpretado. en el sentido de que las estructuras regidas por un administrador son las comunidades conservadoras y ordenadas. y que esas estructuras están en contra de las erogaciones y los impuestos elevados: sin embargo. un estudio hecho de las erogaciones de las juntas escolares. permi... tió decsubrir que los gastos más elevados corresponden a las comunidades gobernadas por administradores municipales (31). Resulta tentador el obser... var cierta relación entre los gobiernos de administradores de ciudades y el hincapié normativo en la educación. No obstante. las diferencias de las técni... cas de investigación limitan las posibilidades de comparación directa entre los distintos estudios. El gobierno de comisión de una ciudad consta de tres a siete comisiona... dos. cada uno de los cuales es elegido por votación popular. Uno de ellos recibe el título de alcalde: pero es raro que sus deberes sean algo más que simplemente honorarios. La comisión completa participa en las sesiones de la legislatura local. y los miembros individuales son, asimismo. directores de los principales departamentos. Esta forma de gobierno no está muy difundida y parece tener cada vez menos popularidad. Menos del 8 por ciento de las ciu... dades de más de 5.000 habitantes y sólo una de las 27 ciudades de más de 500,000 tienen comisiones de gobierno.

CRECIMIENTO DE LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS EN EL SIGLO XX Hemos visto que las estructuras administrativas no son uniformes ni es~ táticas. Reflejan las influencias de cuatro raíces intelectuales diferentes. así como también las de las peticiones de "consideraciones especiales" que se hacen con relación a determinados programas. Ahora. veamos los cambios bruscos en la naturaleza general de las actividades administrativas. tal y como se reflejan en los cambios que tienen lugar en sus recursos económicos. Las dependencias han aumentado en magnitud y se han creado otras nuevas. en respuesta a los aumentos de población. a las nuevas demandas de servicios públicos y a ciertos fenómenos que han generado una dependencia muy di... fundída de los servicios del gobierno. Antes de que podamos evaluar el crecimiento de las unidades adminis... tratfvas, debemos ponemos de acuerdo con respecto a ciertas reglas de medí... ción. Varios sucesos han influido en el significado de los recursos utilizados por las dependencias y. por ende. hacen que resulten confusas las inferencias que podemos hacer. Aquí. medimos los recursos de las unidades admínístratí(30) LJneberry y Fowler, Idem. (31) Tbomas R. Oye, "Govemmental Structure. Urban Environment. and Educatloaal PoJicy", MJdwest JQQrUB1 of Pol1tlcal Sdence, 11 (agasto de 1967), 353-80.


127

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL

vas con relación a los gastos del gobierno (32). No podemos pasar por alto hechos evidentes de que las erogaciones en dólares brutos se incrementan, e11 parte, debido a que sirven para proveer actividades fijas a una población cada vez mayor y, en parte, porque la inflación hace que disminuya el poder adquisitivo de cada dólar erogado. Al hacer correcciones en los gastos, tomando en consideración los aumentos de población y la inflación, evitamos una gran exageración al evaluar el crecimiento de las burocracias gubernamentales. Entre 1932 y 1962, las cifras no corregidas de gastos totales de los gobiernos federal. estatales y locales, se incrementaron en un 1,240 por ciento, pasando de 12,400 millones a 176,200 millones de dólares. Sin embargo, durante ese mismo período, los gastos en dólares constantes (al nivel de 1954) pes cépite, aumentaron sólo en un 190 por ciento: de 252.73 a 731.90 TABLA 4-1 Gastos correspondientes a todos los niveles de gobiemos de los Estados Unidos, 1902-1962

Función común

Total

1962 1955 1953 1950 1944

ErogacIones per cAplta, en dó1ares constantes

Como porcentaje delPNB

$ 731.90

31.7% 25.6 30.1 24.7 52.0 20.3 20.3 21.3 11.7 12.6 8.0 6.9

648.30 701.49 '536.00

1940

1,253.02 341.94

1936 1932

297.09 252.73

1927

1922 1913 1902

Gastos Inter· nos per cápi· ta de función comÚD,en d6lares constantes

$329.28 256.48

235.21 250.55 211.47 239.91 233.52 177.18

Como poreeatajedelPNB (Producto Nacional Bruto)

14.3% 11.0 10.1 11.6 8.8 14.2 15.9 14.9 8.2 8.1 5.7 4.6

FUENTE: Oficina del CensO de los Estados Unidos, EstadIstilcas HIstóricas sobre Finanzas y Empleos Gubernamentalel, Ceaso de los GobiernolI de los Es'" dos Unidos, 1982 (Washington, D. C.i Oficina de Impresión del Gobierno de los Estados Unidos, 1964), VoL VI, No. 4. (32) Una proporción relativamente pequefta de las erogadoDes del gobierno sirVe para el sostenimiento de las ramas legislativa. ejecntiva y judicial del mIamo. El presupuesto Pederal para 1969 iDdIcaba ..33 miUonea de dólares de gastiOS de las ramas legislativa y Judkial y la Ofldaa EJecntlva del PresIdente. El gruao del resto de las erogac:loaea -183.000 millonea de d6larea-, correspondieron a las UD.Idadea adminiltratlvas.


128

CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

dólares (33). También podemos distorsionar el crecimiento aparente, al nivel federal. si no tomamos en consideración el aumento tremendo en la naturaleza de las responsabilidades peculiares del gobierno nacional. Si nuestro objetivo consiste en comprender los factores que afectan los recursos concedidos a las dependencias administrativas federales. estatales. o locales, para los servicios que proporcionan en común. debemos excluir las erogaciones federales para la defensa. los asuntos internacionales, la exploración espacial, el servicio de correos y los intereses sobre la deuda nacional. Durante el periodo de 1940~ 1962, los gastos por esas cinco funciones aumentaron del 39 al 73 por ciento del presupuesto federal. Las cifras que se muestran en las Tablas 4~1, 4~2 4~3, permiten varios tipos de análisis. Para poder identificar los cambios en la proporción de recursos asignados a las unidades administrativas del nivel federal, estatal y local de gobierno, podemos utilizar el porcentaje de gastos para funciones comunes del gobierno federal. los estatales y lbs locales. Para identificar los cambios en la distribución de recursos a cada uno de los principales servicios internos. podemos usar los porcentajes erogados para educación. carreteras. bienestar público, sanidad y hospitales. recursos naturales (agricultura, parques, conservación y recreaciones), seguridad pública y gobierno general (el sostenimiento de la legislatura, el ejecutivo y el' cuerpo judicial, además del Iínanciamiento de la administración). Para identificar los cambios en el total de recursos puestos a disposición de las unidades administrativas. podemos utílizar los gastos per cápíta, en dólares constantes (1954). En los registros de los recursos administrativos resultan evidentes varios patrones. En primer lugar, los niveles totales de erogaciones han aumentado en el curso del periodo de 1902 a 1962; sin embargo, al incremento es mucho menor, si excluimos las actividades del gobierno federal que tienen relación con actividades internacionales y militares. En segundo lugar, los sucesos desencadenados por la depresión. la guerra y las transformaciones de posguerra. parecen haber provocado esfuerzos extraordinarios y breves o retrasos considerables en ciertos tipos de actividades. En tercer lugar, cada uno de esos sucesos distintos tiene un efecto diferente sobre los sistemas administrativos del gobierno federal, los estatales y tos locales. Las erogaciones totales muestran sus mayores incrementos durante la Depresión, la Segunda Guerra Mundial y la guerra de Corea (34). No obs(33) Esta sección se basa en The Polítics al Taxing end Spending (Indianapolis: Bobbs-Merríll, 1969), Capítulo V. de Ira Sharkansky. (3't) Los afias utilizados para marcar el comienzo y el fin de la Depresión, la Segunda Guerra Mundial y la Guerra de Corea, dependen, hasta derto punto. de los datos disponibles. Se considera que los afl.os de la Depresión van de 1932 a 1940; el periodo de la SegUDda Guerra Mundial (incluyendo la movilización de preguerra) es de 19M) a 19H; y la Guerra de Corea va ele' 1950 a 1953.


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TABLA 4-2 Erogaclones de funciones COMunes de todos los goblem os, por porcentajes aslgnados a cada campo principal, 1902·1962

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1913

1902

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Educación

carreteras Bienestar público sanidad y hospitales Recursos naturales

28.8% 13.3

27.4%

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16.4

13.8

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Seguridad pública

4.2

4.6

3.8

4.0

4.3

Gobierno general

2.8

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4.7

5.9

5.1

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FUENTE: Oficina de Censos de los Estados Unidos, Estadísticas Históricas sobre FInanzas Y Empleos del Go1llemO, CfD&O de los Gobiernos de los Estados Unidos, 1962 <Washington, D. C.: Oficina de Impresión del Gobierno de los Estados Unidos, 1964), Vol. VI, No. 4.

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130

CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

tante, las erogaciones en programas internos permanecieron estables o arrojaron cierta disminución real durante los años de la guerra y aumentaron en la posguerra. Los mayores aumentos en los gastos, en e! curso de la Depresión, se produjeron en e! período de 1934 a 1936. Los datos que figuran en la Tabla 4~2 indican que gran parte de esos aumentos se debieron al incremento de los gastos en los recursos naturales y el bienestar público. En el curso de esos años, se iniciaron o ampliaron programas de ayuda federal para la distribución de excedentes de artículos de consumo, restauración de la vida silvestre, conservación de suelos, apoyo para e! desarrollo de pastizales, paridad de precios. asistencia a la ancianidad, apoyo a las familias con níños dependíentes, ayuda a los ciegos, y beneficencia infantil. Durante los años de guerra, se produjo una disminución en los recursos utilizados para actividades internas, sobre todo en los gobíernos estatales y locales. La disminución se debió a escaseces provocadas por la movilización militar. El potencial humano, los capitales y los materiales se hicieron más escasos para fines civiles, cerrándose muchas de las oportunidades que tenían las dependencias gubernamentales para proseguir sus actividades en los mismos niveles previos. El campo interno que mostró incrementos considerables en los recursos, durante las dos guerras, fue e! de! gobierno gene~ ral: su participación en los gastos totales aumentó del 5.1 al 5.9 por ciento, durante 1940~1944, y del 4.7 al 5.1 por ciento, de 1950 a 1953. Esto es índí, cativo de expansiones en las actividades económicas de regulación que acompañaron a la movilización. Las fuertes disminuciones de tiempo de guerra de los porcentajes erogados para la beneficencia pública y la educación, reflejan, en parte, la reducción en las demandas de esos servicios. Las reducciones en los pagos de beneficencia se produjeron al aumentar los niveles de empleos y salarios. Las reducciones en la educación reflejaron la disminución del personal docente y los ínqrésos en las instituciones de enseñanza, así como también, quizá, el sentimiento de que las inversiones en la educación deberían esperar hasta el fin de las hostilidades. Después de las guerras, la disponibilidad de potencial humano, equipos de capital y materiales, además del rezago en las reparaciones y las nuevas instalaciones necesarias, provocaron aumentos en los gastos y el nivel de empleos del gobierno. Los Estados y las localidades incrementaron sus tarifas de imposición, para poder satisfacer sus necesidades, y el gobierno federal respondió, aumentando su ayuda financiera. Los impuestos estatales y locales aumentaron del 5.6 al 9.4 por ciento de los ingresos personales, durante 1946~62, y las concesiones federales aumentaron del 5.7 al 12.8 por ciento de los ingresos estatales y locales. Durante los años; posteriores a la guerra se iniciaron nuevos programas federales importantes incluyendo ayudas para distritos escolares de afectación federal, educación dé la defensa nacional, y carreteras ínterestatales. La educación' y las carreteras obtuvieron los mayo-


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Gastos de funciones comunes de todos los gobiernos, por porcentajes erogados* por el Gobierno Federal, los

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Estados y las localidades, 1902·1962

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1940

1932

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32.1%

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58.0%

41.8%

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15.2%

10.9%

Estatal

39.4

39.8

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30.6

31.7

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16.7

69.6

76.8

78.7

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Gobierno, Censo de los Gobiemos de los Estados Unidos, 1962 (Washington, D. C.: Oficina de Impresión del Gobierno de los Estados Unidos, 1964), Vol. VI, No. 4. *1..08

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porcentajes dan un resultado de más de 100, debido a que las erogaciones intergubernamentales se

cuentan dos veces: una para el nivel de concesión y la otra para el de la erogación final.

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CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

res beneficios durante los años inmediatamente posteriores a la Segunda Guerra Mundial; ambos campos duplicaron casi su participación en las erogaciones totales, en el período de 1944 a 1950. En los años de la década de 1960, los niños nacidos en las décadas de 1940 y 1950 ej ercían presiones en una gama muy amplia de servicios del gobierno. Tanto ellos como, en la actualidad, sus descendientes, han requerido actividades muy amplias en los campos de la educación primaria, secundaria y superior, los hospitales, las instituciones correccionales, las instalaciones recreativas y las carreteras. La Depresión, las guerras y las transformaciones de las posguerras tuvieron diferentes efectos sobre los sistemas administrativos del gobierno federal. los estatales y los locales. En la Tabla 4-3 se muestra la distribución de recursos (erogaciones en funciones internas comunes) entre los tres niveles de gobierno, en años escogidos del período de 1902 a 1962. Los recursos del gobierno federal se incrementaron en forma más notable durante la Depresión y la Segunda Guerra Mundial. De 1932 a 1944, las erogaciones federales pasaron del 14 al 58 por ciento del total de gastos. Este cambio refleja un buen número de factores, incluyendo el aislamiento relativo del gobierno federal de la catástrofe económica, su capacidad para obtener recursos restringidos durante los períodos de escasez debida a la guerra, y su responsabilidad durante las épocas de guerra de muchos programas internos que tenían un efecto directo sobre el esfuerzo de guerra. Durante la Depresión, el gobierno federal no sufrió -como los estatales y locales- por la disminución brusca de la base de imposición sobre bienes raíces. Además, tenía poderes flexibles de obtención de préstamos, negados a los funcionarios de la mayoría de los go~ biernos estatales y locales, por las constituciones de sus propios Estados. En comparación con los estatales y locales, los funcionarios federales debían estar mejor preparados, filosóficamente, para luchar contra la Depresión con nuevos programas y un aumento en las erogaciones. Durante la Segunda Guerra Mundial. el gobierno federal invirtió en numerosos programas ínternos que contribuyeron al esfuerzo bélico. Uno de ellos fue el mejoramiento de puertos y canales. Entre 1940 y 1944, las erogaciones federales en esas instalaciones se incrementaron de 321 millones a 4,500 millones de dólares anua, les. Desde la Segunda Guerra Mundial. se ha producido un resurgir de las actividades estatales y locales en el sector interno. Entre 1944 y 1962, la parte correspondiente al gobierno federal en los gastos de funciones comunes, disminuyó del 58 al 34 por ciento, al mismo tiempo que aumentaban las participaciones de los gobiernos estatales y locales. Durante la Depresión y la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos estatales demostraron una mayor estabilidad que los locales, para mantener su participación en el total de recursos internos. Esta estabilidad refleja la posidón financiera más firme de los gobiernos estatales. Al iniciarse la Depresión, tanto éstos como los locales dependían de los impuestos sobre la pro-


ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA "l UNIDÁDES DE CONTROL

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piedad. Cuando disminuyó considerablemente el valor de ésta y se redujo su uso como productor generoso de ingresos gubernamentales. muchos go-biernos estatales adoptaron otras formas de imposición. Comenzando por Misísípí, 23 Estados adoptaron el impuesto sobre las ventas al menudeo. en el transcurso de la década de 1930. Sin embargo, los gobiernos locales se encontraron limitados por sus constituciones estatales a la base de la imposición sobre la propiedad raíz, cuyo valor era cada vez menor. Asimismo, los gobiernos estatales tenían a su disposición una jurisdicción fiscal más amplia que las localidades. y podían redistribuir los recursos de las zonas "pudíentes" a las "no pudientes". Además. los gobiernos estatales se aprovecharon más que las localidades de los nuevos programas federales de la década de 1930. Durante el período de 193,2 a 1940. las ayudas federales recibidas por los Estados se incrementaron de 267 a 725 millones de dólares. mientras que las de las ciudades sólo aumentaron de 10 a 275 millones de dólares. En la actualidad. no es posible determinar el efecto total de la guerra de Vietnam sobre los recursos asignados a diversas unidades federales. estatales y locales: no obstante. parece que este fenómeno se unirá a los de la Depresión, la Segunda Guerra Mundial y la guerra de Corea. en cuanto a la alteración de las distribuciones de recursos entre las dependencias admínístrativas.

RESUMEN Las unidades que se encuentran en el proceso de conversión no se ajustan a ningún patrón simple. El modelo básico es el de la jerarquía; pero ésta tiene tantas calificaciones que difícilmente puede considerarse como característica común. Hay otras tres raíces intelectuales para la organización de unídades administrativas. que surgen de conflictos con el modelo jerárquico y entre ellas mismas: la preocupación por la contabilidad o la responsabilidad política: la separación de poderes. verificaciones y balances: y la preocupación por la competencia profesional. Su influencia se muestra en los numerosos mecanismos que proporcionan a los legisladores y a los ciudadanos un acceso a las decisiones administrativas: en las estructuras que impiden el control "político" de la selección de personal: y en los límites ambiguos entre las responsabilidades de control del ejecutivo. la legislatura y el poder judicial. La jerarquía fracasa por razones de ineptitud administrativa. así como también, debido a las nociones de propiedad de organización. Las jerarquías no son sensibles a los complejos valores y motivaciones de los miembros de las organizaciones. a la probabilidad de que surjan conflictos en las organizaciones. sobre cuestiones normativas. o a la incapacidad del jefe del ejecutivo para reunir informes adecuados sobre las metas y los recursos que sean pertinentes para las decisiones normativas.


134

CONVERSIÓN DEL SISTEMA AOMINISTRATIVÓ

Las principales unidades de los sistemas administrativos y de sus contralores ejecutivos, legislativos y judiciales, ilustran las diversas teorías y los muchos estímulos particulares que impulsan a quienes planean las unidades administrativas. El gobierno nacional incluye numerosos tipos de unidades en los límites del proceso de conversión del sistema administrativo, como empresas del gobierno, empresas que reciben ayuda federal. contratistas del g~ bíerno e híbridos como la Oficina de Oportunidades Económicas, el Sistema de Servicio Selectivo y las Comisiones Presidenciales. La Oficina de Oportunidades Económicas representa una unidad dentro de la "unidad de Estado mayor" del ejecutivo (la Oficina Ejecutiva del presidente), que funciona como miembro "de línea" de la administración, para prestar servicios. El Sístema de Servicio Selectivo indica lo profundamente que es posible mezclar a una dependencia del gobierno federal con componentes poderosos de los gobiernos estatales y locales; y las comisiones presidenciales muestran hasta qué punto puede reunir un jefe del ejecutivo a diversas instituciones guberna~ namentales y privadas, para que se encarguen de una tarea particular, que tenga un importancia profunda .-pero quizá transitoria-e- para la nación. Los mecanismos de control administrativo del gobierno nacional presentan también una gran diversidad. Los principales en la rama ejecutiva son la Oficina de la Casa Blanca, la Oficina de Presupuestos y el Consejo de Asesores Económicos. La rama legislativa tiene los comités de investigación legislativa, de asignaciones especiales, además de la General Accounting Office (Oficina de Contabilidad General). En la rama judicial se encuentra el sistema de tribunales, de distrito, además de tribunales especiales para reclamaciones federales, aduanas, patentes y asuntos militares. La Comisión de Servicios Públicos no se encuentra íncluída claramente en ninguna rama del qobíerno, pero ejerce una gama muy amplia de controles sobre la administración. En los gobiernos estatales y locales, hay otras variedades de estructuras y procedimientos de unidades administrativas y de control, que ilustran, como en el caso de las unidades federales, las numerosas influencias que se ejercen sobre quienes establecen .-y contribuyen a desarrollar-« cada unidad. No hay ningún arquitecto central de la administración pública de los Estados Unidos, que trabaje de acuerdo con normas consistentes. El establecimiento y el cambio de las organizaciones administrativas es un proceso continuo. Hasta el punto en que refleja diversas demandas e influencias de clientes reales o potenciales y de quienes planean las organizaciones, el proceso de establecímiento de la organización es tanto una parte de la política como lo son otras características del establecimiento de normas.


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PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

Este capítulo se enfoca sobre el actor elemental del sistema administrativo: el mismo administrador. Al analizar al administrador. examinamos lo que aporta a su trabajo. incluyendo sus antecedentes sociales. su preparación y sus valores. actitudes, creencias y habilidades. Estudiamos también las técnícas usadas en las dependencias administrativas para seleccionar a su personal y enfrentarse a las tareas de preparación, ascensos y despidos. Otro análisis de este capítulo es el de una cuestión de personal que ha llegado a ser una controversia importante, sobre todo en los foros políticos locales: el papel de negociación de los contratos colectivos en la administración pública. No todas las dependencias utilizan procedimientos complejos de personal; algunas han preparado programas para identificar los rasgos que desean que tengan los miembros de su personal y buscan esas características en el mercado de empleos. Entre los empleados de que disponen algunas dependencias seleccionan a ciertas personas, para que reciban una mayor preparación o ascenderlas a puestos de dirección. y a otras, para reasignarlas o despedirlas. Ni aun las dependencias más evolucionadas pueden encontrar todo el personal preparado que desean. ni contratar a las personas disponibles o utilizar sus capacidades de la manera más eficiente. Los miembros del personal administrativo se seleccionan sólo en parte de acuerdo con requisitos bien fundados. Hasta cierto punto. las dependencias administrativas no pueden controlar las capacidades, lbs valores y las actítudes que reunen sus empleados.


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éONVERSl6N DEL SISTÉMA AOMINISTRATIVÓ

RECLUTAMIENTO, SELECCION y ADIESTRAMIENTO DE FORMULADORES DE NORMAS PARA DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS Algunas de las cuestiones más discutibles en las organizaciones adminístrativas se refieren a los métodos utilizados para seleccionar administradores. El Presidente Andrew Jackson fue el primero que elevó las normas de personal a la categoría de cuestión primordial de reforma. Sus propias normas -so~ bre todo las adoptadas por otros jefes posteriores del ejecutivo- se convirtieron en blanco de los reformadores de generaciones ulteriores. Algunos de éstos . se han preocupado de las normas de personal por ellas mismas, sin tomar en consideración su influencia sobre otras características del sistema administrativo. Otros han supuesto que la naturaleza del personal -y los sistemas utilizados para seleccionarlo- influye en la de los servicios proporcionados por los departamentos del gobierno. Jackson mismo trató de cambiar la substancia misma de los programas gubernamentales, modificando los procedímientos empleados para seleccionar a los administradores. Deseaba un personal que fuera responsable ante el jefe elegido del ejecutivo y que le permitiera transformar los mandatos del público en programas del gobierno. A pesar de la reacción en contra de los excesos de las técnicas "jacksoníanas" de personal. muchos reformadores contemporáneos han "vuelto" a creer que el jefe del ejecutivo debe ejercer control sobre sus subordinados. Sin embargo, hay diferencias importantes entre las proposiciones de Andrew Jackson y las de los reformadores actuales. Mientras que Jackson -y todavía más, algunos de sus partidarios- trató de obtener un control político sobre todo el cuerpo administrativo, los reformadores modernos conceden las protecciones del sistema de méritos para la mayoría de los empleados del gobierno; no obstante, hacen hincapié en el control ejecutivo de los administradores que ocupan posiciones normadoras muy elevadas. El ejecutivo tendría un equipo integrado de establecimiento de normas, cada uno de cuyos miembros sería designado de acuerdo con su buena disposición para aceptar la dirección del jefe del ejecutivo. Asimismo, los reformadores modernos consideran la tarea de dirección del personal como más compleja de lo que lo era en la época de Iackson. No se trata simplemente de dar al jefe del ejecutivo el poder de contratar o despedir a miembros del personal, sino también, de la necesidad de prever las necesidades del personal, competir con la empresa privada para ebtener empleados con determinadas capacidades, adiestrar a nuevos empleados, proporcionar compensaciones suficientes, y asignar al personal a los puestos en que cada miembro pueda contribuir mejor al progreso del sistema admínístrativo. En un estudio publicarlo por la Brookings Institution se indicaron varios componentes que deben incluirse en un programa eficiente de personal para puestos de nivel elevado:


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1. 2. 3.

4.

5.

6.

7.

8. 9.

10. 11.

(1)

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Analizar las necesidades futuras de personal superior y evaluar las perspectivas para satisfacerlas. Competir con éxito con otros patronos para obtener personal superior. Efectuar evaluaciones sistemáticas, fidedignas y válidas del rendimiento y el potencial de los empleados, como base para el desarrollo y los ascensos. Desarrollar y preparar a un número suficiente de empleados superiores, para que ocupen la mayoría de los cargos de nivel elevado: empleados cuyas competencias profesionales sean excelentes y estén al día y cuyas perspectivas sean amplias y maduras. Seleccionar a los mejores candidatos, tomando en consideración una zona razonablemente amplia, para ascensos o designaciones para ocupar puestos más elevados, en relación a las necesidades particulares de cada empleo. Proporcionar aumentos de las compensaciones a un ritmo que vaya de acuerdo con el desarrollo profesional de cada empleado y con los índices de aumentos que ofrezcan los patronos de la competencia. Proporcionar flexibilidad en las designaciones, para satisfacer las necesidades del programa y, asimismo, modificar las condiciones para cada empleado. Compensar por sus servicios al personal con un valor justo, de acuerdo con el Estado del mercado. Conservar y utilizar lo mejor posible a los empleados que hagan contribuciones valiosas para alcanzar las metas de la organización. Proporcionar alicientes a los miembros del personal para que efectúen un buen esfuerzo de cooperación. Asignar a los empleados que tengan un rendimiento inferior a la media, puestos en los que puedan trabajar con eficiencia, o despedirlos (1). David T. Stanley, The Higher Civil Service (Washington. D. C.: Brookings

Instítutíon, 1964). p. 7-8. Copyright (C) 1964 by Brookings Institution. La categoria "GS"

de un puesto se refiere a su nivel en la clasificaciÓn del General Schedule (Escalafón General). Cuanto más alta sea la clasificación de un puesto. tanto mayores son su categoría, su "importancia" y su salario. El significado específico del término de "administrador de alto nivel" varía con los estudios que proporcionaron la información empleada en este capitulo. W. Lloyd Wamer. et el., The American Federal Bxecutive (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1963), examina a los administradores federales de los niveles GS 14 y superiores. David T. Stanley. The Higher Civil Seeoice, estudia los nivéles GS 15 a GS 18.


1.~8

CONVERSIÓN DEL SIST~MA ADMINISTRATIVO

Cualquier evaluación de los procedimientos de personal que utilicen las dependencias administrativas se verá complicada por las diferencias entre los empleados de carrera y los designados políticamente. Ambas categorías incluyen a personas que se encuentran en los niveles más elevados de las unidades administrativas y que tienen responsabilidades en el establecimiento de normas; no obstante, los dos grupos tienen diferencias en cuanto a su afiliación evidente a partidos políticos y a sus participaciones en las campañas electorales, así como también en las protecciones de que gozan en sus cargos. El control de los empleados designados políticamente se confía, gene~ ralmente, a ejecutivos de elección popular, mientras que el control del servicio de carrera corresponde, por lo común, a una institución a salvo de partidarismos o es compartido por ésta. Las metas del estudio Brookíngs son apropiadas tanto para los puestos de carrera como para los políticos; pero varían sus aplicaciones detalladas. Los procedimientos empleados para los ascensos y la conservación de los empleados pueden incluir o excluir criterios partidistas.

PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL "NO POLlTICO" EN LA ADMINISTRACION NACIONAL

La Comisión de Servicios Públicos de los Estados Unidos es la unidad central de personal de la organización administrativa del gobierno nacional (2) (sus actividades se resumen en el Capítulo 4, páginas 117 ~ 119). La Comisión se ocupa, primordialmente, de los puestos inferiores. En las categorías normativas, anal'izadas por el proyecto Brookings, la selección se encuentra principalmente decentralízada. Los directores de los departamentos y las dependencias tienen un control virtual sobre la selección de sus subordinados inmediatos. Cuando buscan a tales miembros del personal, tienden a ascender a individuos que se encuentran ya dentro de sus propias organizaciones o a pedir que soliciten empleos los miembros del personal de otras dependencias del gobierno federal, de las administraciones estatales o locales o de la industria privada. Las principales fuentes son sus propias organizaciones u otras unidades de la administración federal. De todos los administradores de nivel elevado que fueron sometidos a estudio por el proyecto Brookings, sólo el 11 por ciento ingresaron por primera vez al servício federal al' nível de GS 15 o por encima de él (3); la gran mayoría fueron desíqnados para ocupar esos Dean E. Mann. The Asistant Secreterles: Problems end Processes 01 Appointment (Washington, D. c.: Brookings Institution, 1965), se ocupa de los secretarios adjuntos de departamento, los subsecretarios y los cargos equivalentes en las oficinas independientes. (2) Si se desean informes básicos sobre este tema, véase, de Paul Van Ríper, History of the United States Civil Servic~ (f:vanston. 111.: Row, Peterson, 1958). (3) Stanley. p. 95.


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cargos de nivel normativo a partir de puestos de subordinados en la admínístración. Hay dos dispositivos que utilizan las dependencias federales para respaldar y adquirir el trabajo realizado por otras instituciones externas, que permiten que las dependencias se eviten someterse a muchos de los detalles del reclutamiento y la selección del personal: las concesiones de ayuda y los contratos federales. Mediante el otorgamiento de concesiones de ayuda a los gobiernos estatales o locales, las dependencias federales efectúan una contribución importante a la prestación de determinados servicios públicos, que evitan que tengan que tomar a su cargo el reclutamiento del personal que pueda realizar esos trabajos (4). Por medio de la concesión de contratos a las universidades o a la industria privada, las dependencias federales pueden ..evitarse" la selección de su propio personal. La concesión de contratos es sinqularmente atractiva, cuando se desea obtener competencias de alto nivel. La parte contractual puede pagar salarios que se encuentren por encima de las escalas federales normales, con el fin de obtener los servicios de empleados competentes que, en otra forma, no se encontrarían disponibles. La falta de control central sobre los procedimientos de personal para los puestos normativos y la flexibilidad que ofrecen las concesiones de ayuda y los contratos, tienen una amplia aceptación en las dependencias administrativas. Un proyecto de la Institución Brookings pretendía que no se encontraban dificultades graves para competir por el personal con la industria privada (5). Asimismo, criticaba varias proposiciones para centralizar los procedimientos de personal para los puestos normativos. Esos cambios privarían a los directores de las dependencias del control sobre sus subordinados, y debilitarían el concepto de "equipo" de una dependencia, unido por perspectivas de programas comunes. Además, un mecanismo central podría transferir al personal de una dependencia a otra, con el fin de que sus supervisores actuales pudieran librarse de los empleados difíciles. Si los mismos administradores de las dependencias mantuvieran el control sobre las desiqnaciones de nivel elevado, podrían colocar las necesidades propias de sus depcndencias en una categoría de prioridad en los criterios de selección (6). Con respecto a la evaluación de los empleados presentes y su ediestremiento ulterior, el estudio de Brookings reveló que las dependencias públicas se encontraban muy por debajo de los niveles deseables. Su estándar de excelencia lo ofrecen los militares, que asignan a sus oficiales para que sigan (... ) Las dependencias estatales y locales que reciben ayuda federal deben utilizar criterios de empleo sujetos a ciertas normas de la Comisión de Servicios Públicos de los Estados Unidos; no obstante, el reclutamiento Y la selección de los empleados específicos queda a discreción de la dependencia beneficiaria.

(5) (6)

Stanley, p. 81. Stanley. p. 91.


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largos períodos de adiestramiento escolar formal y que efectúan evaluaciones periódicas, para tomar decisiones con respecto a los ascensos o los retiros. Las dependencias civiles han tardado en darse cuenta del valor del adiestramiento de los empleados, pagado por el gobierno. Todavía en 1963, los gastos de instrucción declarados por la Comisión de Servicios Públicos eran de sólo 35 millones de dólares, o sea, de 14 dólares por empleado. En el curso de ese año, sólo 24 empleados de los grados GS 15 GS 16 fueron desiqnados para recibir adiestramiento a largo plazo (cursos de más de 120 días). Recientemente, se han producido incrementos notables en el adiestramiento proporcionado a los empleados. Los programas incluyen Centros de Semínarios para Ejecutivos y un Instituto Federal para Ejecutivos recién fundado. Este último está adjunto a los terrenos de la Universidad de Virginia, en Charlottesvílle, y proporciona cursos de nivel de graduación a grupos selecdonados de ejecutivos federales, con posibilidades de ascenso. Sin embargo, muchos ejecutivos civiles tienen todavía actitudes negativas hacia los proqramas amplios de adiestramiento. Hay ciertos directores de dependencias que consideran que si conceden permisos para adiestramiento, indican en esa Iorma que tienen un exceso de personal y pierden oportunidades para obtener otros empleados adicionales. Los funcionarios de presupuestos han reducido los fondos de las dependencias, basándose en que el adiestramiento es una prueba de que hay en ellas exceso de personal (7). Los empleados individuales consideran que perderán sus oportunidades de ascenso si aceptan permisos para obtener instrucción. En gran parte, a pesar de las transformaciones tecnológicas que han tenido lugar en la administración pública, prevalece la afirmación del presidente Andrew Jackson ("los deberes de todos los Iuncionaríos públicos son... tan claros y simples que los hombres inteligentes pueden calificarse con facilidad para realizarlos"). Ciertos administradores y legisladores se oponen a la utilización del dinero del gobierno para el adíestramiento de empleados civiles. La magnitud de los problemas de selección y adiestramiento del personal para cargos de alto nivel, resulta evidente por el número de personas que pueden encontrarse involucradas. Una "fuerza de trabajo federal sobre el desarrollo de carreras" señaló que la administración federal empleó (en 1967) a cerca de 761,000 personas en ocupaciones profesionales, administrativas y técnicas, y que necesitará otras 225,000 en el curso de la década siguiente. Debido a la gran movilidad en el empleo, que se estima en 675,000 puestos, sería necesario reclutar o adiestrar a cerca de 900,000 personas para ocupar esos cargos, hacia mediados de la década de 1970 (8). Un problema especia] de esta década refleja el influjo de talentos jóvenes, que se produjo (7) Stanley, p. 86--88. (8) Roger W. Jones, "Developments in Government Manpower: A Federal tíve", Public Administration Review, 27 (junio de 1967), 134~4t.

Rerspec~


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en el curso de la Depresión. Esas personas están abandonando ahora el gobierno, debido a los fallecimientos o los retiros. Los problemas de reemplazamiento en masa se dificultan, por el auge de la economía privada y por el descrédito del gobierno federal a causa de la guerra de Vietnam. El auge económico significa que las personas con talento tienen alternativas no gubernamentales de gran valor, y la guerra puede resultar excepcíonalmente desalentadora para los tipos de idealistas brillantes y jóvenes que fueron a Wáshínqton durante los primeros años del Nuevo Trato o en el curso de la administración de John F. Kennedy. En la mayoría de las cuestiones de evaluación y conservación, los procedimientos favorecen a los empleados. Después de que una persona haya sobrepasado su período de pruebas, es difícil identificar sus características inapropiadas y despedirla del servicio. Los procedimientos requieren acusaciones formales y permiten una apelación por parte de la persona despedida. Se dice que la experiencia trastorna a los demás empleados de una orqanízación, complica la dirección, produce un malestar general, hace aumentar las renuncias voluntarias y reduce la eficiencia. "Hay modos de hacerlo; pero son costosos y nos resultan sumamente desagradables" (9). Ciertos Iuncíonarios emplean técnicas extraoficiales para hacer que renuncien los empleados indeseables. Estas técnicas incluyen misiones poco gratas y rechazos sociales, y pueden servir para sus objetivos inmediatos; sin embargo, reducen también la moral de otros empleados, que se preguntan si esos procedimientos extraoficiales e inapelables podrán aplicarse algún día en contra de ellos mismos. La falta de procedimientos sistemáticos para evaluar el trabajo de .los administradores civiles, es uno de los factores que se oponen a cualquier centralización importante del sistema de personal. Sin un método seguro para efectuar evaluaciones en la Comisión de Servicios Públicos, la tarea se deja en manos de los directores de dependencias. Probablemente, tienen perspicacia suficiente para percibir cuáles son las necesidades especiales de sus dependencias y, quizá ciertos conocimientos sobre las personalidades, que son convenientes para identificar a los empleados que sea conveniente ascender y a los que es preciso mantener en tareas poco importantes o, incluso, despedir. Sin embargo, el tamaño de la mayor parte de las dependencias ofíciales impide cualquier control real sobre la evaluación del personal por el director de la dependencia. Además, las normas utilizadas para seleccionar empleados para los ascensos son, con frecuencia, indirecta o, incluso, fortuitas. Algunas de las normas casuales incluyen informes de clientes, duración del servicio o rendimientos en ocasiones particulares y que son anotados por la prensa O por los superiores del -empleado de que se trate. Hay problemas graves de muestreo que hacen que sea poco aconsejable generalizar con res(9)

Stanley, p. 112.


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pecto al rendimiento de un hombre, basándose, en observaciones individuales. La duración del servicio puede no señalar más que el éxito del empleado para no ofender a nadie: pero no indica nada con respecto a sus contríbuclones positivas a las metas de la dependencia. Hay ciertas medidas índírectas de rendimiento que incluyen los grados académicos y los certificados profesionales. Estos últimos indican que un empleado tiene ciertas experiencias académicas y que ha pasado los procedimientos de selección de un cuerpo profesional. Asimismo, sugieren su competencia general. No obstante, cíertas escuelas y organizaciones profesionales son más flexibles que otras para conceder sus diplomas. Incluso los certificados más prestigiosos pueden no indicar que un individuo sea capaz de responder a las responsabilidades específicas que le sean asignadas (10).

CONTRATACION COLECTIVA EN EL SERVICIO PUBLICO: CONFRONTACIONES CON LA ADMINISTRACION DE PERSONAL Un aspecto de la política de personal, que constituye un problema cada vez mayor para las dependencias administrativas, es el de sus relaciones con las organizaciones de tipo sindical de sus empleados. Estas dificultades incluyen: oposiciones a las reglas establecidas contra las huelgas y los sindicatos: enfrentamientos políticos entre los ciudadanos y los legisladores, enojados por la suspensión de los servicios públicos, y los empleados públicos, descontentos por su propia carencia de salarios o de condiciones de trabajo convenientes, y confrontaciones morales entre quienes sostienen que los empleados del gobierno deben tener los mismos derechos para organizarse y pelear colectivamente que los empleados del sector privado, y los que arguyen que la soberanía del Estado no puede comprometerse, al conceder a los funcionarios públicos el derecho a oponerse a las normas de oficinas constítucionales (11). Un problema básico de los empleados que organizan y los administradores que deben tratar con ellos, refleja la insensibilidad de los reformadores antiguos de los servicios públicos hacia las demandas colectivas de los empleados. El "sistema de méritos" y los mecanismos asociados se clasifican como métodos individuales. más que de grupo. Sus características incluyen exámenes abiertos de competencias, criterios que recompensan la excelencia individual, y clasificaciones de empleados sobre la base de análisis objetivos de rendímento. En contra de estos principios, las existencias de los síndí(10) Davíd T. Stanley, "Excellence in Public Servíce-How Do You Really Know?" Pziblic Administration Revies», 24 (septiembre de 1964), 170-74. (11) Esta sección se basa en la obra de Frederick C. Mosher, Democracy and the Public Seevice ( Nueva York: C>xford Uaiversity Press, 1968), Capítula 6.


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catos son tradicionalmente cerradas, de reclutamiento basado en la pertenencia al sindicato o la licencia para ejercer la ocupación, ascensos de acuerdo con la antigüedad en el' servicio y negociaciones sobre las clasificaciones de empleados y las condiciones de trabajo. Junto con la tradición individualista de los reformadores de los servicios públicos, hay ciertas teorías políticas que hacen que determinados políticos que, en otra forma, son partidarios de los trabajadores, se opongan a la contratación colectiva con los empleados públicos. "En el grado en que [las organizaciones de empleados] puedan hacer avanzar los intereses de sus míembros, privan a los representantes políticos, responsables ante todo el pueblo, de poder sobre las normas públicas" (12). El Presidente Franklin Roosevelt escribió: [La contratación colectiva] tiene sus limitaciones claras e insuperables, cuando se aplica a la administración del personal público. La naturaleza misma y los objetivos del gobierno hacen ímposíble que los funcionarios administrativos representen plenamente o comprometan al patrono en discusiones mutuas con organizaciones de empleados gubernamentales (13). Los sindicatos de trabajadores del gobierno, además de las organizaciones profesionales y de empleados que funcionan como sindicatos, no se han sentido limitados por esos principios o por las leyes contra huelgas que existen en la mayor parte de las jurisdicciones. Los sindicatos del gobierno, sobre todo en los niveles estatales y locales, son actualmente el sector de evolución más rápida en todo el movimiento sindicalista. La American Federation of State, County, and Municipal Employees (Federación Estadounidense de Empleados Estatales, de Condados y Municipales) multiplicó por 3.5 el número de sus miembros. entre 1956 y 1966; y puede alcanzar el millón de afiliados hacia mediados de la década de 1970. Para 1964, cerca del 60 por ciento de los empleados de la Oficina de Correos, el 33 por ciento de los trabajadores manuales de otros departamentos federales y el 14 por ciento de los empleados de oficina estaban sindicados. Las cifras sobre la sindicación de los empleados del gobierno no son menores que las comparables de fas empresas de servicio o de las oficinas en el sector privado. Junto con el aumento en tamaño, hay también una militancia creciente entre los sindicatos de empleados públicos; aunque la mayor parte de ellos existen en jurisdicciones que condenan formalmente las huelgas :ae los empleados del' gobierno, en un estudio se registraron 38 huelgas en 1962, 42 en (12) (13)

Mosher, p. 178. Mosher, p. 177.


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1965 Y más de 150 en 1966 (14). En muchas de esas acciones, los líderes tienen cuidado de evitar el empleo del término "huelga". No obstante, las dísminuciones del ritmo de trabajo, o las ausencias por enfermedad, que se producen de manera coherente durante los períodos cruciales de la contratación colectiva, no dejan lugar a dudas respecto a sus objetivos. Hay ciertas "huelgas" que toman la forma de aplicación estricta de reglamentos que, en otra forma, se pasan por alto por conveniencia. Los polícías locales han aplicado los reglamentos de estacionamiento con una inflexibilidad desacostumbrada. a veces en contra de los vehículos de ciudadanos prominentes o de los mismos encargados del establecimiento de normas. En el verano de 1968, los reguladores de tráfico aéreo de la Federal Aviation Agency (Dependencia Federal de Aviación) expresaron su disgusto, rehusando todas las desviaciones acostumbradas de los requisitos estrictos de seguridad. Los retrasos resultantes en los principales aeropuertos hicieron que el Congreso y la Oficina de Presupuestos liberaran fondos adicionales para el reclutamiento y el adiestra-miento de nuevos reguladores del tráfico. Un observador de las actividades de los reguladores vio en su comportamiento una estrategia útil para los empleados de otras dependencias federales: Si bien es evidente que el control de tráfico de las líneas aéreas no puede permanecer a la espera hasta el momento en que se reduzcan las erogaciones de guerra (10 suficiente para permitir gastos más importantes en la seguridad aérea), resulta igualmente obvio que las exhortaciones oficiales para seguir adelante con un Iínanciamiento inadecuado no serán suficientes para la Oficina de C~ rreos, el Servicio de Parques Nacionales, los Institutos Nacionales de Sanidad y otras dependencias. El problema para esas otras dependencias es hallar métodos para hacer patentes sus apuros (15). Una de las características en muchas confrontaciones entre las dependencias públicas y sus empleados es la naturaleza de las metas de estos últímos. Con frecuencia, no están tan interesados en los salarios o los beneficios marginales como en los métodos que se utilizan para administrar los servicios. Los reguladores del tráfico aéreo defendieron sus exigencias de potencial humano adicional en nombre del mejoramiento de la seguridad aérea. En la misma forma, los trabajadores sociales y las enfermeras se han declarado en huelga (o han realizado actos equivalentes). mientras exigían una reducción en las cargas de trabajo, con el fin de poder proporcionar un mejor servicio a sus clientes. Los maestros se declararon en huelga para reducir el número (14) (15)

Mosher, p. 190. Karl M. Reppenthal, "No Money for Safe Landínqs", The Netion, 26 de agosto

de 1968. p. 142-44.


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de alumnos en cada aula. Durante el otoño de 1968, los maestros de la ciudad de Nueva York no entraron al trabajo durante 11 semanas, por la descentralización del establecimiento de normas y el uso por las juntas escolares de normas "no profesionales" para la asignación de maestros. La huelga no es la única arma de las organizaciones de empleados. Cuando los trabajadores del gobierno son numéricamente poderosos y están unídos para apoyar ciertas proposiciones, pueden constituir una fuerza tremenda en las campañas electorales. Esta fuerza les asegura que serán escuchados atentamente por muchos ejecutivos y legisladores electos. Las huelgas, las disminuciones del ritmo de trabajo o las ausencias por enfermedad, reflejan generalmente las demandas de ciertas categorías de trabajadores, que no pueden obtener el apoyo de todo el conjunto de empleados gubernamentales. Asimismo, la naturaleza insensible de muchas legislaturas locales puede afectar a la tendencia más pronunciada de los empleados locales (más que los estatales o federales) a ir a la huelga (16).

PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL PARA LOS DESIGNADOS POLITICAMENTE EN LA ADMINISTRACION NACIONAL Los reformadores de los servicios públicos, del Siglo XIX representaron a hordas de buscadores de cargos, que se abatían sobre los presidentes recién electos. De acuerdo con sus caricaturas, los jefes del ejecutivo no podían atender sus asuntos importantes, debido a los solicitantes de empleos. En la actualidad, esa imagen es falsa. El presidente es el que busca talentos; y puede verse obligado a persuadir a las personas que escoja, a que abandonen sus situaciones bien establecidas en los negocios o sus profesiones. A sus candídatos les ofrece la oportunidad de servir en su administración, por lo común con una reducción considerable de sus salarios y un aumento importante de sus gastos personales. Los candidatos recientes a la presidencia han retrasado sus decisiones relativas a las designaciones políticas, hasta después de las elecciones. Aunque ese retraso haya molestado a algunos observadores de la transición presidencial, la campaña misma ha consumido los recursos más importantes del candidato y sus ayudantes. Uno de los colaboradores de [ohn F. Kennedy, dijo que: "Kennedy no hubiera triunfado", si su personal hubiera dedicado mayor atención a las cuestiones posteriores a las elecciones (17). Tanto Eísenhower como Kennedynombraron a un grupo de asesores, para que se concentraran, inmediatamente después de las elecciones, en el personal de alto nivel. Las figuras más importantes del grupo de Eisenhower fueron Herbert Brownell y Lucius Clay, Brownell tenía experiencia' en la política del Partido (16) (17)

M~erjp.191. Esta"BecdÓD Se basa en Mapn. p. 72ff.


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Republicano, como antiguo presidente nacional del mismo y administrador en la campaña de Thomas Dewey. Clay era un adjunto militar al presidente electo, que se había mostrado activo en la campaña política de 1952, y era presidente de la junta en la Continental Can Company. Las personas clave del equipo de personal de Kennedy (el "Talent Hunt") fueron su hermano y administrador de la campaña, Robert Kennedy, y su cuñado, R. Sargent Shríver. Tanto el equipo de Eísenhower como el de Kennedy solicitaron nombres de empleados en perspectiva, por medio de contactos en la política, los negocios, las profesiones y las universidades; revisaron las calificaciones de varios candidatos; hicieron consultas a ese respecto con líderes políticos y profesionales o asociados de negocios, y formularon recomendaciones para cada puesto del gabinete. El equipo de Eisenhower y el de Kennedy se díferenciaron en cuanto a sus estilos. El del primero parecía un estado mayor militar de funcionamiento suave, mientras que el de Kennedy tenía una estructura menos formalista y empleaba más tiempo para tomar sus decisiones. Kennedy designó a su primer secretario del gabinete el día 10. de diciembre, que era la misma fecha en que, en 1952, Eisenhower había anunciado el ültimo de sus nombramientos. No hay dudas respecto a la participación directa del presidente electo en la selección de los secretarios del gabinete y los directores de las principales oficinas independientes. Sin embargo, ha habido diferencias en cuanto a su participación en las designaciones inmediatamente por debajo de esos niveles. El presidente Eisenhower confió la selección de los empleados subordinados a los mismos secretarios del gabinete y a los directores de las dependencias. Esto iba de acuerdo con su política de delega... ción de decisiones, permitiendo que los administradores dirigieron sus propias organizaciones. Esta política disgustó a ciertos congresistas republicanos, que no podían obtener la intervención presidencial en favor de los "votantes díqnos de atención". En ciertas ocasiones, el estado mayor de Eisenhower apremió a determinados departamentos para que tomaran en cuenta las "consíderacíones políticas": pero el presidente electo no se involucró directamente. En general, Kennedy ejerció más control que Eisenhower sobre las designaciones de subordinados. En realidad, el primer anuncio de Kennedy -hecho inmediatamente antes de anunciar a un secretario de estado fue el de la desíqnación de G. Mennan Williams como Secretario Adjunto de Estado para Asuntos Africanos. Esta preocupación presidencial puede haberle hecho obtener ciertas simpatías entre las elites de los nuevos Estados africanos; pero también sirvió para indicar al Departamento de Estado que Kennedy tomaría decisiones que se delegaban anteriormente en esa secretaría. El presidente electo Kennedy designó a Chester Bowles como Subsecretario de Estado y a Adlai Stevenson como embajador ante las Naciones Unidas. Asimismo, a cada uno de los secretarios del gabinete de Kennedy se le asignó un miembro

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del equipo personal, para revisar a los candidatos disponibles para las designaciones de subordinados. Los presidentes más recientes han utilizado una combinación de la competencia profesional y la posibilidad de aceptación política, como criterios de personal. El equipo Kennedy hacía preguntas, en relación con los candidatos. sobre su "capacidad para emitir juicios", "tenacidad", "integridad", "habilidad para trabajar con otros", "iniciativa", "devoción a los principios del presidente electo" y si su designación realzaría el prestigio de la administración "nacionalmente", "en su Estado", "en su comunidad" o "en su grupo profesional". Sin embargo, debido a las premuras de tiempo y a los muchos candidatos que era preciso examinar, las evaluaciones se simplificaron a "muy calificado", "calificado" o "con ciertas calificaciones", con respecto a la competencia; y "buen demócrata", "políítícamente neutro", "republicano" o "políticamente descalificado", en 10 que se refiere al partidarismo (18). . A medida que los presidentes pasan los períodos inaugurales, cambian los procedimientos para las designaciones políticas. Sin el apremio del número, no requieren ya un grupo especial de trabajo. Tanto Eísenhower como Kennedy asignaron la revisión de las designaciones políticas posteriores a la Oficina de la Casa Blanca (véanse las páginas 111-112). A medida que los presidentes se concentran cada vez más en los problemas importantes, sus secretarios de gabinete adquieren un papel predominante en las decisiones relativas al personal, la mayoría de las cuales se refieren a la selección de candidatos de reemplazamiento para los subordinados que renuncian. También el Congreso desempeña un papel en las designaciones políticas. La Constitución da al Congreso poderes para determinar los procedimientos para ocupar los puestos por designación. En algunos cargos, el Congreso sólo concede el poder de designación al presidente mismo. Este es el caso del Director y el subdirector de Presupuestos. En ciertos departamentos del gabinete y determinadas oficinas independientes, los secretarios administrativos adjuntos no requieren confirmación senatorial, Por lo común, son nominados por los superiores inmediatos, para que les sirvan como ayudantes personales. En 1965, todos los secretarios, subsecretarios y secretarios adjuntos dedepartamentos, así como los embajadores. los directores de la mayoría de las oficinas independientes y los jueces federales, estaban sujetos a la confirmación senatorial (19). . La mayor parte del tiempo, el Senado sólo lleva a: cabo exámenes superficiales de los candidatos. El individuo es presentado al comité del Senado que se encuentra a cargo de la legislación relativa a su departamento. Es' raro que se realice alguna investigación sobre sus antecedentes o intenciones y, con frecuencia, no quedan registros formales de la reunión del comité. Su (18) (19)

Mann, p. 73. Mann. p. 35.

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nombre puede pasar ante el Senado sin debates y ser aprobados por unanimidad (20). Casi siempre. los senadores conceden una discreción considerable al presidente en cuestiones de personal, y raramente ofrecen una oposíción pública a sus designaciones (21). Cuando la oposición a una designación procede del Senado, puede tomar varias formas. Puede tratarse de un esfuerzo serio para impedir una designación. o ser, simplemente. un intento hecho por un senador para que su propia oposición quede registrada. Otras oposiciones pueden tener como fin elucidar los compromisos políticos de la persona nombrada. Pocos candidatos a desíqnaciones políticas son rechazados verdaderamente por el Senado. Hasta 1965. sólo habían sido rechazadas ocho nominaciones para el gabinete. y ninguna de secretarios adjuntos o subsecretarios. desde 1933. Sin embargo. esto no lo resume todo. Hay ciertas nominaciones que las retira el mismo presidente. debido a que teme enfrentarse a las mortífícacíones de un rechazo formal, y otras, probablemente. no se presentan nunca de manera formal, debido a que ciertos senadores prominentes manifiestan una oposición intensa en el curso de una consulta preliminar.

IMPORTANCIA DE LOS RASGOS PERSONALES DE LOS ADMINISTRADORES EN LAS ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS Es imposible decir hasta qué punto influyen en las actividades de las dependencias administrativas los rasgos personales de los administradores. En la actualidad, simplemente no disponemos de suficientes informes sobre los antecedentes. los valores o las capacidades de los administradores, para poder intentar una evaluación. La mayor parte de la información que presentamos en este capítulo se refiere a grandes grupos de empleados de gobierno. No contamos con suficientes datos respecto al personal de dependencias índividuales. para poder hacer análísís comparativos que muestren la correspondencia entre los rasgos de los administradores y las normas de las dependencias administrativas. Incluso nuestro esfuerzo descriptivo debe limitarse a las dependencias administrativas del gobierno nacional. Los datos más valiosos se enfocan sobre los empleados federales en puestos profesionales o técnicos de alto nivel, o en los que tienen una responsabilidad de establecimiento de normas. Ese personal es el que más probabilidades tiene de moldear las decísíones de sus dependencias. La información disponible muestra que los administradores. en los niveles normadores, se diferencian de la población adulta en general, en cuanto a sus antecedentes sociales y sus experiencias educativas: no obstante, no se (20) (21)

Mann, p. 135-52. MarIDo p. 149.


PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

149

diferencian notablemente de los individuos que ocupan puestos de responsabilidad en otras ramas del gobierno o en las grandes empresas de negocios. Ciertos estudios indican que, entre los administradores del gobierno, hay una mayor proporción que tienen una educación superior y menos que proceden de las clases superiores, que los miembros de las ramas ejecutiva y legislativa de las grandes empresas privadas. Sin embargo, las diferencias no son grandes. Tanto en esos como en otros rasgos, el personal de alto nivel de las dependencias públicas es más similar a sus correspondientes de otras ramas del gobierno o de los negocios, de lo que cualquiera de esos grupos se parece a los adultos de la sociedad en su conjunto. En general, los puestos de responsabilidad, en muchos campos, atraen a personas con una educación superior a la media y que proceden de familias de ingresos elevados. No existen índícaciones de que los rasgos personales de los administradores gubernamenta~ les sean tan distintos de los de otros normadores que su presencia tenga probabilidades de hacer que las decisiones de las dependencias del gobierno sean diferentes a las de otras instituciones. Las múltiples Influencias en las normas de las dependencias proporcionan una competición en cuanto a las influencias que pueden deberse a los rasgos personales de los administradores. Además, los procedimientos de control, vigentes en muchas dependencias, reducen todavía más la influencia que pueden ejercer dichos rasgos. Los atributos personales de los administradores deben "competir", en cuanto a la influencia sobre las normas, con las comunicaciones formales e informales de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno, de los funcionarios de otros niveles del gobierno federal y de los clientes y otros miembros del público. Además, diferentes aspectos de las propias características de los administradores pueden competir entre sí, para obtener influencia sobre sus decisiones. Los "intereses" identificados con la posición social de sus familias, por ejemplo, pueden entrar en conflicto con la orientación profesional que adquieren como parte de su preparación Iormal. Dentro de una unidad administrativa, los intereses personales de los administradores pueden competir entre sí y hacer que sea improbable que cualquier interés personal pueda moldear las decisiones de la dependencia. La mayoría de las unidades administrativas tienen procedimientos que las salvaguardan contra la influencia abierta de los intereses personales sobre las decisiones oficiales. Estas incluyen: múltiples encargados de la toma de decisiones en las dependencias individuales; la separación de poderes, verificaciones y balances, que dan a cada dependencia varios supervisores ejecutivos y leqísIativos, y los procedimientos de conflicto de intereses que se utilizan para excluir a los solicitantes que tengan un interés financiero importante en 'las . ' normas de la dependencia. Es útil describir los rasgos personales de los administradores, aunque no podamos discernir ningún efecto claro de esas caracteristi<:as sobre los resul..


150

CONVERSIÓN DEL sISTl!MA ADMINISTRATIVO

tados obtenidos en las organizaciones administrativas. La composición del servicio público tiene importancia para las cuestiones relativas a las oportunidades de empleo. ¿Hasta qué punto tienen los oriundos de diferentes clases sociales o grupos étnicos igualdad de oportunidades para ingresar a empleos públicos y alcanzar niveles de establecimiento de normas? En ciertos grupos que han sido el blanco de una fuerte discriminación en la industria privada, el gobierno puede ser la principal fuente probable de empleos conmensurados a sus competencias y sus preparaciones. La oportunidad para obtener empleos en el gobierno es uno de los principales servicios que ofrece una organización administrativa a determinados grupos de la población. Hay también cuestiones importantes, respecto a las inclinaciones públicas y la dedicación de los empleados del gobierno. Para resolver éstas, se requieren informes sobre las personalidades, los valores y las aspiraciones de los administradores.

¿QUIENES SON ADMINISTRADORES PUBLICaS? En comparación con la población en su conjunto, los administradores de alto nivel (2,2) en el gobierno federal, proceden de manera desproporcionada, de las comunidades que tienen grandes poblaciones, de familias en las posiciones medias y superiores de las categorías de ocupaciones, y de grupos religiosos protestantes. Esta combinación de rasgos sugiere que los admínístradores de alto nivel gozaron de cierto número de ventajas en su infancia. Esas ventajas hacen aumentar las probabilidades de que tengan puntos de vista cosmopolitas, en lugar de estrechos, y les ofrece oportunidades educativas atractivas, así como buenas perspectivas de carreras en las ciencias, las profesiones y la administración. Las propias experiencias educativas de los administradores complementan sus bases de clase media o superior. Casi todos ellos tienen grados universitarios, y una proporción considerable, grados avanzados. Un gran porcentaje recibieron su educación en escuelas superiores privadas y obtuvieron sus grados universitarios en los colegios y las escuelas de graduación de mayor prestigio (23). Aunque los antecedentes de los administradores de alto nivel se díferencian considerablemente de los "ciudadanos medios", no son muy dífírentes de los de las personas que ocupan otros puestos de responsabilidad en el gobierno o en la industria privada. En la Tabla 5~ 1 se reunen datos de varios estudios (22) Véase la Nota 1, anterior. (23) Warner, et el., Capítulo 2 y 4; Mana, Capítulo 2 y 3, Y Stanley, The Higher Civa Seroice, Capitulo 3. Asimismo, si se desea un estudio de la composición variable del Servicio Exterior de los Estados Unidos con respecto a los antecedentes de suhgraduaclón de los empleados contratados, véase. de Martín B. Hickman y Neíl HoIlander, "Llndergraduate Origin asa Factor in Elite Recruitement and Mobility: The Foreign Servíce-A Case Study", Western Polítical Quarterly, 19 (junio de 1966), 337-53.


PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

151

sobre los antecedentes de élítes. Dichos datos ilustran diversas conclusiones relativas a sus antecedentes sociales. Todas esas élites proceden de grupos sociales que han tenido más ventajas que los ciudadanos medios. En comparación con la población en su conjunto, han obtenido una educación considerablemente mayor y tienen más probabilidades de ser protestantes. Hay otros datos que muestran que es más probable que procedan de familias ejecutivas y profesionales que los ciudadanos medios. La afiliación religiosa sugiere que las élites proceden de las familias "viejas", en lugar de ser descendientes de inmigrantes "recientes" de Irlanda, del sur o del este de Europa. Hay ciertas diferencias en los rasgos de los administradores gubernamen~ tales de alto nivelen puestos públicos, y los de otros grupos de élíte. Puede observarse una elevada incidencia de católicos entre dichos administradores y otra aún mayor de hijos de trabajadores. Esto sugiere la "abertura" relativa de la burocracia federal. en comparación con la de la industria privada. La mayor incidencia de educación avanzada es buena muestra de las capacidades halladas en la burocracia, y sugiere que muchos administradores se sobrepusieron a sus desventajas familiares o culturales, por medio de un trabajo arduo en las escuelas. Las características de las personas elevadas a los puestos más altos en las dependencias administrativas federales refleja, hasta cierto punto, la influencia de un presidente particular, que las designó. En la Tabla 5~2 se muestra cierta información sobre las designaciones políticas de los presidentes más recientes. Sólo se observan diferencias marginales entre los designados; pero las que existen parecen reflejar el partido político de cada presidente. Eísenhower designó a un número proporcionalmente menor de católicos y judíos que los recientes presidentes demócratas, debido, quizá a que había menos católicos y judíos entre los republicanos que entre los demócratas. De los presidentes demócratas, las administraciones más recientes, la de Kennedy y la de Johnson, designaron proporcionalmente más católicos y judíos que las anteriores, de Roosevelt y Truman. Esto puede reflejar los progresos culturales de las familias católicas y judías y las mayores probabil'idades de que sus descendientes posean las ventajas culturales y educativas que los ayuden a prepararse para ocupar puestos elevados en el gobierno. La incidencia más baja de designaciones hechas desde el interior de la burocracia federal, durante la administración de Eísenhower, sugiere tanto la desconfianza en los burócratas, considerados como demócratas leales, como el gran número de miembros del partido que se encontraba fuera del poder que deseaban obtener cargos federales, después de su victoria. Al cabo de 20 años sin un triunfo en las elecciones presidenciales, había muchos republicanos que se consideraban aptos para ocupar un puesto en el gobierno federal. La mayor incidencia de personas con grados de doctores entre los designados para ocupar cargos en las administraciones de Kennedy y [ohnson, puede reflejar la propensión


-

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TABLA 5-1 Antecedentes sociales de las élltes en los aftos de la década de 1960 FunoíonaEjecu· rios pübíítivos polí- cos ledeticosfe- ralessu· derales perlores

Congreso

Líderes nnilltares

Ejecu·

tivosde negocios

CAmara Senado

Ejército Marina

Fuerza Público Aérea en general

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19% 4 77

N.A.· N.A. N.A.

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5 87

12% 1 87

21% 3 77

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89

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36% 5 56

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Educación: No universitaria Estudios universitarios Grado universitario

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9 16 74

7 14 79

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N.A. N.A. N.A.

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N.A. N.A. N.A.

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:FUENTES: David T. Stanley, et aL, Men Who Govena (Washington, D. C.: The Brookings Institution, 1967), páginas 15·18; y Lloyd Warner, et al, The Annerlcan Federal Executive (New Raven, Conn.: Yale Uníversity Press, 1963), p. 29·36. ·NOTA: Puesto que la tabla se ha compilado de diferentes fuentes, ha sido preciso dejar vacíos varios puntos, a falta de datos. Se designan como N.A. (no averiguados).

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153

PERSONAl.. DE l..AS DEPENDENCIAs ADMINISTRATIVAS

TABLA 5-2 Rasgos de los empleados federales politicamente designados, por los presidentes que los nombraron Franklin Harry Dwight Jobo Lyndon Roosevelt Truman Eisenhower Kennedy Johnson Partido político: Demócrata Republicano Otros o ninguno Antecedentes de ocupación: Ocupó antes un cargo federal por designación Educación: Doctorado Religión: Católica romana Judía Protestante u otras

89% 10 1

84% 13 4

5% 76 20

81% 9 9

84% 8

23

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22

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11

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19

18 3 17

20 6 74

14 1 85

26 7 67

33 6 61

9

FUENTE: David T. Stanley, et al., Meo Who Govern (Washington, D. C.: The Brookings Institution, 1967), Capitulo 2 y 3. Copyright (C) 1967 by The Brookings Institution.

al reclutamiento entre los cuerpos docentes de las universidades, así como también la importancia cada vez mayor de las tareas administrativas que requieren pericia técnica.

CARRERAS Y EXITOS EN LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS La trayectoria de carrera seguida por un individuo constituye un elemento básico, que puede afectar sus decisiones como administrador. Su primer empleo, el tiempo que permaneció en ocupaciones anteriores y sus experiencias preejecutivas en la organización administrativa, pueden moldear la forma en que toma en consideración su trabajo. Si numerosos administradores del go~ bíerno siguen trayectorias similares de carreras y si esas trayectorias difieren de manera considerable de las seguidas por las élites del sector privado, entonces, las discrepancias de experiencias pueden conducir a perspectivas -y quizá a comportamientos-e- dístíntas de las observadas en las grandes- organizaciones privadas. Los antecedentes familiares influyen en la naturaleza de los primeros pasos dados en la carrera. Así pues.. dichas antecedentes, pueden


154

CONVERSI6N DE1. SIST~MA ADMINISTRATIVO

afectar el comportamiento de las dependencias administrativas, por medio de sus influencias anteriores sobre las primeras elecciones de carreras de per~ sonas que se convierten en administradores de alto nivel (24). De todas las ocupaciones, las profesiones son las que proporcionan con mayor frecuencia individuos para ocupar cargos de alto nivel en la adminístracíón federal. En la Tabla 5~3 se muestra que el 46 por ciento de las personas que fueron administradores de alto nivel (GS 14 y superiores) en 1959, empezaron en una profesión, y que más del 40 por ciento estaban en clasificaciones profesionales 15 años después de iniciar sus carreras. Muchos de los que comenzaron en las categorías de obreros y empleados de oficina pasaron a la categoría profesional antes de alcanzar sus puestos admínístratívos presentes. La división de la categoría profesional indica que cerca de un tercio son ingenieros, y otro tercio, abogados o científicos. Otras categorías profesionales son las de médicos, profesores, contadores y maestros de escuelas públicas. Existen ciertas diferencias en las trayectorias de carreras tanto dentro de la administración federal como entre ésta y las grandes empresas privadas. En la administración federal, los designados políticamente tienen más probabilidades de proceder de las profesiones: los funcionarios del servicio extranjero avanzan, principalmente, de un puesto administrativo a otro: y otros administradores del servicio público, no políticos, tienen antecedentes que se dividen, casi equitativamente, entre administrativos y profesionales. Entre los designados políticamente. el 59 por ciento han estado dentro de las profesiones 15 años después de iniciar sus carreras; el 40 por ciento de los ejecutívos de los servicios públicos y sólo el 20 por ciento de los del servicio extranjero se encontraban dentro de las profesiones en ese momento. El personal no político de los servicios públicos y del servicio extranjero, tiene más probabilidades de abrirse camino, a través de los cargos administrativos menores, en las organizaciones del gobierno, o pasar a éstas de puestos administrativos en el sector privado. Sólo el 24 por ciento de los directores de negocios iniciaron sus carreras como profesionales. A diferencia del 25 por ciento de los adminístradores del gobierno que se iniciaron en puestos de empleados (de oficinas y de ventas), el 44 por ciento de los directivos de negocios se iniciaron en esas ocupaciones. Estos últimos ingresaron a la administración más rápidamente que sus correspondientes en el gobierno. Al cabo de 15 años, el 82 por ciento de los dirigentes de los negocios eran ya gerentes inferiores o superiores, mientras que sólo el 47 por ciento de los empleados del gobierno se encontraban en esos cargos. Esos datos tienen grandes implicaciones para los estereotipos comunes de los administradores del gobierno como burócratas que se complacen en (24) Véase Wamer. el al•• Capitulo 10.


PERSONAL DE tAS DEPENDENCIAS AóMtNIS'i'RATIVAS TABLA 5·3 Secuencia de carreras de administradores federales públicos de alto nivel. correspondientes a 1959

Ocupación de ejecutivo federal Obrero Empleado Ejecutivo inferior Ejecutivo superior Todas las profesiones Servicio uníformado Propietario de un negocio Otras ocupaciones Total Profesiones detalladas: Ingeniero Abogado Médico Profesor Maestro de escuelas públicas Cientifico Contador Administración Otras profesiones

Primera Cinco años Diez años Quince dos después después ocupación después 14% 25 5 0* 46 5 1 4

6% 17 17 2 46 8 1 3

100%

15% 6 2 4 6 5 1 1 6

4% 8 7 45 5 1 2

2% 3 26 21 42 3 1 2

100%

100%

100%

16% 7 2 4

14% 8

7 1

16% 8 2 3 1 8 1

2

2

2

5

4

5

2

28

2

2

O· 8 1

FUENTE: W. Lloyd Warner, et aL. The American Federal Executive (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1963), p. 150. *Menos del O. 5 por ciento.

los papeleos y de los gerentes de los negocios como individuos flexibles. Es el director de los negocios privados quien sigue la trayectoria de empleado a gerente de categoría inferior y a gerente principal, dentro de las burocracias de los negocios, mientras que el funcionario del gobierno. sobre todo el de... signado políticamente, se educa con mayor frecuencia en una escuela profesio... na] o de graduaCión y. a continuación, se transfiere al gobierno. a un nivel en el que goza de prestigio, discreción y responsabilidad para tomar decisio... nes normativas. Si hay algún tipo de directivos que da muestras de tener ciertas inclinaciones hacia la carrera burocrática, es más probable que sea elde los hombres de negocios que el de sus colegas del gobierno. Dentro del gobierno federal, las trayectorias. de las carreras muestran la


156

CONVERSiÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

influencia de las características cvonómlcas y sociales de los padres. Los datos presentados en las Tablas 5-4 y 5-5 se refieren a las carreras de personas que han llegado a puestos de alto nivel en la burocracia federal. En la Tabla 5-4 se indica que los hijos de obreros y campesinos tenían probabilidades de encontrarse en los escalafones inferiores del cuerpo de establecimiento de normas (GS 14 y GS 15). mientras que los hijos de profesionales y ejecutivos podían llegar a puestos de GS 16 y superiores. Los hijos de ejecutivos superiores que se convirtieron en empleados de alto nivel. designados políticamente. alcanzaron sus puestos 5 años antes. en sus carreras. que los descendientes de obreros. Los datos de la Tabla 5-5 sugieren que la ocupación del padre es la más importante para definir la primera oportunidad de carrera de los hijos. Los descendientes de obreros y empleados de oficina o de laboratorio fueron los que menos probabilidades tenían de iniciar sus carreras en las profesiones o sea la trayectoria que parece más propicia para obtener ascensos subsecuentes. Más de la mitad de los niños nacidos en familias de baja posición iniciaron sus carreras como obreros o empleados de oficina mientras que más de la mitad de los nacidos en hogares profesionales iniciaron sus carreras como tales. Los hijos de familias de posiciones bajas tenían menos probabilidades de alcanzar puestos tan elevados en el gobierno; y habitualmente. necesitaban más tiempo para llegar a ellos.

EMPLEO EN EL GOBIERNO DE LOS SOCIALMENTE EN DESVENTAJA Una de las preguntas que es apropiado hacer. con respecto a las dependencias administrativas es: [hast« qué punto se incluye en esas unidades a miembros de grupos que sufren discriminaciones en el sector privado? La respuesta a esa pregunta tiene varias implicaciones. En primer lugar. indica el compromiso de las dependencias administrativas de proporcionar ciertas oportunidades a individuos que se encuentran socialmente en desventaja. Si este compromiso es considerable. puede producir una "consecuencia" importante del sistema administrativo: oportunidades de empleo e. incluso. influencia sobre las normas. para individuos que ven cerrarse ante ellos muchas oportunidades no gubernamentales. En segundo lugar. el empleo de quienes se encuentran en desventaja puede considerarse como un dispositivo que proporciona a los miembros de esos grupos el sentimiento de que pueden desarrollar mejor sus oportunidades dentro del orden establecido. en lugar de tratar de que se produzcan cambios drásticos. Asl pues. las normas de empleo de las organizaciones administrativas pueden reducir -o agravar- las tendencias a la aniquilaci6n y la violencia que pueden desarrollarse entre los grupos que se encuentran en desventaja. En tercer lugar. el empleo de individuos de todas los grupos sugiere los esfuerzos hechos por los reclutadors del gobierno


TABLA M

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de loe ¡NM1ree de loa administradores públloos federales de alto nivel de 1959, en varios niveles GS o equivalentes-

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11.1% 14.8 21.4

23.8

10.5% 14.0 13.4 17.2

9.5% 13.2 14.2 14.8

11.3% 12.9 14.8 14.6

33.3% 23.1 18.4 15.7

24.3% 22.0 16.7 14.0

100% 100 100 100

Rclacíonesf de ocupaciones de los padres a las de los varones adultos de los Estados Unidos, en 1930

Sobre GS 18 GS 16 a 18 GS 15 GS 14 FUENTE:

.

0.23

0.50

1.43

0.31 0.44

0.64 0.59

1.86

0.93

0.50

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2.14 2.14

1.07 1.07

0.79

W. Lloyd Warner, e& al, Tbe AmerIcan Federal ExecuUve Press. 1963), P. 163.

8.25 5.75 4.50 4.00 (New Haven, Conn.:

8.00 7.33 5.67 4.67

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Yale University

• Los niveles de grados de salarios se comparan colocando a los individuos en una categoria equivalente dentro del sistema de Tabla General (General Schedule, GS>.

*

Porcentaje de ejecutivos públicos federales a nivel de grado de salarios/porcentaje de varones adultos de los Estados Unidos en el grupo de ocupación = relación.

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TABLA 5-5 oeupaclones de los psdres Y paVoRes de carreras de los administradores p1\blicos federales de alto nivel Ocupación del ejecutivo federal

OcUpaclÓD del padre

Obrero

Ejecutivo Ejecutivo Emp leado Profesional Inferior superior otros-

Total

Primera ocupación Obrero Empleado o ejecutivo inferior Propietario de pequeño negocio campesino Profesional Ejecutivo superior o propietario de un gran negocio

28% 28

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6%

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21 22 21 19 20 29

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Cinco años después Obrero Empleado o ejecutivo inferior Propietario de pequeño negocio campesino Profesional Ejecutivo superior o propietario de un gran negocio

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1 2 1 1

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TABLA 5-5 (Continuación)

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Ocupaciones de los padres y patrones de carreras de los administradores públicos federales de alto nivel

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Ocupación del ejecutivo federal

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Diez años después Obrero Empleado o ejecutivo inferior Propietario de pequeño negocio campesino Profesional Ejecutivo superior o propietario de un gran negocio

4

5 4 3 4 2

4 4 2 2

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2

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36 37 31 29 29

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100 100 100 100 100

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Quin ce afias después Obrero Empleado o ejecutivo inferior Propietario de pequeño negocio campesino Profesional Ejecutivo superior o propietario de un gran negocio

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3 2 2 3 1

1 2 1 1 1

39 37 45 43 48

32 32 26 26

21 22 21 20 18

1

0:1:

36

28

27

27

Uoyd Warner, et al, The Amerlcan Federal Executive (New Haven, Press, 1963>, p. 157. • Incluye servicio militar, programas de adiestramiento y propietarios de negocios. :&: Menos del 0.5 por ciento.

FUENTE:

Conn.:

Yale University

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160

CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

para buscar empleados en todos los mercados potenciales de mano de obra. Cuando se excluye a ciertos grupos desfavorecidos de los empleos del gobierno, es probable que se estén desperdiciando grandes cantidades de potencial humano. Tal vez convenga granjearse a esos grupos dándoles oportunidades especiales, tanto educativas como empleo. Sin embargo, si permanecen inexplotados, las dependencias administrativas se estarán privando de recursos muy importantes.

Los negros en el gobierno. En la actualidad, la incidencia de los no blancos en los empleos del go~ biemo es aproximadamente la misma que su proporción en la población total (25). Esta proporción, por sí sola, indica que los no blancos tienen un acceso igual a los sistemas administrativos; sin embargo, la distribución desfavorable entre las categorías de empleo, es buen ejemplo de que siguen teniendo desventajas. Los no blancos se emplean, principalmente, en los puestos de categoría y salario bajos. Se enfrentan a una discriminación abierta, en ciertas dependencias del gobierno federal y de numerosos gobiernos estatales y locales. Un número cada vez mayor de puestos de los niveles medio y superior de la administración federal están siendo ocupados por negros. En el período de 1961 a 1965, éstos ocuparon el 28 por ciento de los nuevos puestos. Aunque hubo una disminución real del número de negros en los niveles GS 1 a GS 4, se produjo un aumento del 50 por ciento en los niveles GS 5 a GS 11. y su número se triplicó en los GS 12 a GS 18. Sin embargo, incluso después de este avance, los negros constituían sólo el 1 por ciento de todos cuantos se encontraban en los puestos GS 12 a GS 18. y más del 32 por ciento de los que ocupaban cargos en los grados GS con un nivel de salarios inferior a los 5,000 dólares (26). Existe también el problema nuevo de los negros que ocupan puestos de niveles medio o superior, que son contratados como símbolos, más que como profesionales competentes. Con demasiada frecuencia, los negros descubren que sus puestos recién creados no tienen obligaciones reales. A menudo, el mobiliario de su oficina se encuentra, evidentemente, muy por encima del nivel de trabajo correspondiente. El burócrata negro de los niveles superiores' tiene muchas veces una categoría extra, con un escritorio más elegante que el que debería corresponderle de acuer(25) Véase. de Samuel Kríslov, The Negro in Federal Bmptoyments The Qtiest [or Equal Opporttinity (Minneapolis: Universlty of Minuesota Press, 1967). p. 94. Esta sección se basa en la Qbr.~ de. Krislov, Capitulos '5y7. . (26) Krislov, p. 101. "


PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

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do con su puesto. La sospecha de que se encuentra allí para desempeñar la función del negro de Art Buchwald, doctor en filosofía, con experiencia como ingeniero y que habla diez idiomas -para instalarse cerca de la puerta y convencer a todos de los principios de igualdad de la oficina de negocios en que se encuentra empleado-, constituye virtualmente una pesadilla para todos los negros que ocupan cargos burocráticos importantes (27).

La distribución geográfica de los negros en el servicio federal plantea otra cuestión relativa a su "progreso". ¿Es el aumento de negros en los empleos más una función de la concentración residencial en W áshington que el reflejo de una política deliberada? Durante 1965, los negros constituían aproximadamente la cuarta parte de los empleados federales en la zona de Wáshington: pero sólo una octava parte del total de empleos federales. En realidad, su aumento en los empleos puede atribuirse a una combínacíón de la concentración de población y de una política deliberada. Los negros no se han ido a Wáshington por accidente. Un factor importante en su migración es el atractivo de los empleos federales. Todas las regiones han mostrado ciertos incrementos recientes en el número de empleos ocupados por negros. Incluso en Mísísípí, se observó un aumento del 450 por ciento en el número de empleados federales negros, durante 1964-1965. En este Estado, los negros representaban el nueve por ciento de los empleos federales, en 1965. Aunque constituye un indicio de cierto progreso reciente en las oportunidades, esta proporción es todavía muy inferior a su porcentaje en la poblaci6n del Estado (28). En general, los negros han hallado más oportunidades de empleo en las oficinas que tienen dientes negros y en las dependencias del gobierno más recientes o en los nuevos programas. La representación negra es relativamente elevada en la beneficencia, la vivienda y las dependencias de asuntos urbanos, (29) así como también en las unidades del Departamento de Estado que se ocupan de asuntos africanos (30). Una excepción importante del principio de oportunidades de empleo para negros con clientela negra, se presenta en el Departamento de Agricultura. La impotencia política de los dientes negros (negros rurales del sur) ha limitado las oportunidades de empleo para los negros. Todavía en 1965, la Comisión de Derechos Civiles dé los Estados Unidos informó: En ciertos programas, el servicio efectivo a los negros se ha (27) (28) (29) (30)

Krislov, p. 100. Kríslov, p. 104. Kríslov, p. 127. Krislov. p. 134.


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hecho dependiente del número de empleados negros, de acuerdo con la teoría insostenible de que los campesinos negros deben ser servidos sólo por personal negro (31). Incluso en los últimos años, ciertos funcionarios del Departamento de Agricultura no permitían a los empleados negros que sirvieran a los campesinos blancos, aislaban a los negros en oficinas separadas y con reuniones segregadas, y les proporcionaban menos adiestramiento en servicio que el ofrecido a los blancos. Es probable que sea en los programas más recientes de inspección de alimentos y servicios al consumidor (32), donde se ofrecen oportunidades iguales a los empleados de color, en el Departamento de Agricultura. Es un error atribuir a las normas discriminatorias toda la culpa de que haya tan pocos negros en puestos de alto nivel. En realidad, es probable que haya cierta discriminación. No obstante, la baja incidencia de negros en los puestos de responsabilidad se debe, en parte a su falta de preparación. Para invertir esta situación, puede resultar necesario efectuar cambios importantes en los colegios y las universidades que adiestran a los futuros empleados del gobierno y provocar ciertas transformaciones en la subcultura negra. En 1966. el presidente de la Comisión de Servicios Públicos de los Estados Unidos describió ciertas metas de largo alcance de su programa de igualdad de oportunidades: "erradicación de todos los vestigios de prejuicios, una revisión completa de las prácticas de ingreso a los empleos federales y un fuerte hincapié en el adiestramiento y el desarrollo de los empleados" (33). Sin embargo, las metas de adiestramiento y desarrollo de los empleados pueden ser las más difíciles, puesto que se requiere algo más que la simple disposición de los colegios y las universidades para admitir a los solicitantes negros calificados. Debido a las desventajas educativas que limitan la competencia de muchos negros graduados en secundaria, así como de los eqresados de los colegios predominantemente negros, puede ser necesario practicar una "discriminación" de compensación, pidiendo solicitudes de empleo de estudiantes negros en perspectiva y proporcionando oportunidades especiales que compensen las deficiencias de la educación escolar previa. Esto no sólo requiere grandes cantidades de dinero, sino también que las instituciones educativas pasen de su preocupación recientemente adoptada en pro de la "igualdad de oportunidades" a una nueva disposición para proporcionar "oportunidades especiales". Para quienes deben proporcionar los fondos para esos programas (o sea, el gobierno mismo o fundaciones privadas), se plantea la (31) Citado en Kríslov, p. 133. (32) Kríslov, p. 132~33. (33) Warren I. Cíkíns, "Graduate Educatíon. Public Servíce, and the Negro", Public Administration Review, 26 (septiembre de 1966). 183~91.


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cuestión relativa qué instituciones deben recibir ayuda. Una tendencia consiste en "reducir a un mínimo ... la duplicación y la repetición, y (buscar) las ganancias producidas al contar con las mejores mentes disponibles e ínstalaciones físicas" (34). Esto significaría una concentración de recursos en instituciones de prestigio en gran parte blancas. Otros piensan que es más conveniente proporcionar recursos a las instituciones predominantemente negraso Prestan ya servicios a la mayor concentración de estudiantes negros: pero muchas de ellas carecen de programas sólidos que sean pertinentes para las necesidades de las dependencias administrativas. Otros obstáculos para la igualdad de oportunidades de empleo pueden deberse a la comunidad negra misma. Las generaciones de discriminación que sufrieron no prepararon a las familias negras para atribuir un gran valor a los logros académicos. Si se crean programas y se envían reclutadores a las comunidades negras, las metas pueden fracasar, todavía, si los estudiantes potenciales no aceptan esos nuevos ofrecimientos como expresiones sinceras del interés de los blancos por su futuro.

Las mujeres en el gobierno. Las posiciones y los problemas de las mujeres en las dependencias administrativas son similares a los de los negros. La exclusión de las mujeres de ciertos puestos plantea cuestiones análogas sobre la discriminación y sobre el hecho de que las dependencias administrativas no logran explotar los recursos potenciales. El número de mujeres empleadas en puestos federales es aproximadamente igual a la proporción que tienen en la población total (49 por ciento) (35). Como en el caso de los negros, el problema no es tanto el de su número como el de su distribución. En 1959, las mujeres eran sólo el 4 por ciento de los empleados federales, por encima del nivel de GS 12, y apenas el 1 por ciento por encima del GS 15. También como los negros, las mujeres se encuentran de manera desproporcionada en ciertos tipos de empleos en los que los clientes las esperan y, quizá, las aprecian. Están concentradas en la beneficencia infantil, la asistencia pública y la rehabilitación vocacíonal. Aproximadamente la tercera. parte de las mujeres que habían alcanzado un puesto ejecutivo en el gobierno federal, en 1959, estaban empleadas en los departamentos del Trabajo, Sanidad, Educación y Beneficencia. Las mujeres que llegan a ocupar puestos de nivel normativo en la burocracia no tienen características obvias de antecedentes familiares que las distingan de sus colegas varones. En número mayor que los adultos medios de la sociedad, proceden de las familias de las clases media y superior, en ciudades medianas o grandes: sus padres fueron profesionales, ejecutivos o em(34) (35)

Cikins, fdem. Esta sección se basa en Warner, et al.. Capitulo 11.


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pleados, y tuvieron una educación de escuela superior, además de algún tipo de graduación. En todos esos rasgos, se parecen a los administradores varones. Sin embargo, hay otras dos características de las ejecutivas, que son más distintivas. En primer lugar, las mujeres son ligeramente mayores en edad que los hombres que ocupan cargos comparables. Esto puede deberse a la discriminación en la selección o los ascensos, al tiempo que las mujeres deben dedicarse a otros aspectos de los papeles que desempeñan en la sociedad (v.g. criar una familia) o a varias "salidas en falso", antes de seleccionar la trayectoria educativa y de empleo que les resulta más conveniente. En cualquier caso, el hecho de que las mujeres que ocupan niveles administrativos comparables sean más avanzadas en edad, indica ciertas dificultades especiales a las que no se enfrentan sus colegas varones. En segundo lugar, las ejecutivas son normalmente solteras. Aproximadamente las dos terceras partes de las mujeres que ocupaban cargos de administradoras de nivel elevado y que fueron objeto de un estudio en 1959, estaban solteras, en comparación con sólo un cinco por ciento de los hombres. La elección de carrera, en lugar de la familia, es una de las más difíciles a que se enfrentan muchas mujeres. Las 145 mujeres que se habían convertido en ejecutivos Iederales (en 1959) tuvieron que luchar contra un sistema que comenzó a trabajar en su contra cuando nacieron, hacia 1910, Escogieron no desempeñar el papel acostumbrado en la sociedad. Fueron a estudiar, eligieron ingresar en las profesiones, y muchas optaronpor lo que para ellas era más difícil o sea, una carrera, en lugar del matrimonio; otras tuvieron la energía y la inteligencia suficientes para combinar el matrimonio con la carrera. Poseyeron la determinación suficiente para permanecer dentro del modo de vida que habían escogido, hasta aIeanzar puestos del gobierno con igual responsabílidad que los hombres (36).

V ALaRES, ASPIRACIONES y PERSONALIDADES EN LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS Los antecedentes y las experiencias educativas de los administradores de alto nivel sugieren cuáles son los tipos de experiencias familiares, educativas y de carrera que proporcionan las trayectorias que puedan conducirles con mayores probabilidades a puestos de responsabilidad en las dependencias administrativas. Tan sólo a partir de sus antecedentes. no podemos inferir qué administradores del gobierno tienen valores, aspiraciones o rasgos de personalidad peculiares, que los separen. de los individuos de otras instituciones grandes y complejas. (36)

Warner, et el., p. 187.


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Es muy difícil obtener información respecto a los valores. las aspíraciones y las personalidades de los administradores del gobierno. La investigación sicológica detallada lleva mucho tiempo y resulta costosa; sin embargo. un grupo de eruditos. dirigidos por el profesor Lloyd Wamer, llevaron a cabo una serie de entrevistas intensas con un conjunto escogido al azar de 257 administradores públicos del gobierno federal. en los niveles de GS 14 y superiores (37). Las entrevistas incluyeron Pruebas de Conciencia Temática y duraron de tres a cuatro horas. El grupo estudiado fue 10 suficientemente grande para indicarnos algo con respecto a las tendencias generales en la burocracia federal. Sin embargo. no hay bastantes representantes de cada subgrupo ocupacional para permitir el análisis de categorías dentro del servício federal. Además. no incluyó a ejecutivos del mundo de los negocios. que pudieran servir como sujetos de comparación con los administradores del gobierno. Los valores personales. las aspiraciones y las personalidades de los administradores federales -según el informe del profesor Warner y sus colaboradores- sugieren que son hombres con grandes perspectivas. Se consideran a sí mismos como individuos que operan dentro de un conjunto complejo y exigente de instituciones y como responsables de programas que tíenen un gran valor social. Ven su autoridad como procedente de fuera de ellos mismos. La autoridad es una fuente de apoyo. así como también de instruc... cienes: en general. aceptan la autoridad como legítima y justificada: aunque resienten. a veces. las intromisiones en sus propias actividades. En general. en su mayoría. aceptan las restricciones de las grandes orqanízacíoaes y la necesidad de coordinación y cooperación. Muestran los rasgos característicos de los trabajadores en grupo. en lugar de los correspondientes a los indivi... dualistas. Los administradores de alto nivel tienden también a ser hombres de ideales elevados. Aspiran más al mejoramiento de la comunidad que a su propio adelanto. Junto a este idealismo. los administradores del gobierno tíe... nen también necesidades fuertes de realizaciones. Esta combinación de ras... gas puede producir un realismo enfocado hacia el público. Su necesidad de realizaciones. así como su aceptación de las limitaciones propias de las orga... nízacíones, pueden templar su idealismo. de tal modo que las metas lleguen a ser factibles. Debido quizá a esto. sus metas se expresan. por 10 común. en términos concretos. que son compatibles con su campo de especialización. En lugar de principios' abstractos que no conducen a una meta o_una definición clara, desean mejores servicios en la educación, la .sanidad, fa beneficencia, los transportes o el desarrollo de los recursos. Sus valores revelan también un gran respeto por las institucioneS del (37)

Esta secdón se basa en Warner, et al.• Capitulos

12~14.


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gobierno y alicientes muy fuertes para servir a los intereses del público. Parecen estar más orientados hacia el servicio público que hacia las ganancias privadas. El concepto que tenía Platón del grupo ideal de gobernantes era el de una clase de hombres dedicados a obtener sabiduría y entendimiento. y que poseían inclinación por todos los tipos de conocimientos. Esos hombres, dotados de una curiosidad inagotable. poseedores de valor y de respeto de sí mismos. buscaban la justicia y la verdad. Puesto que no se preocupaban por la consecución de riquezas ni tenían alianzas COn la propiedad. podían llegar a la objetividad. Para ellos. el gobernar era una cuestión de deber y obligación. un llamamiento sagrado. Poseían capacidades para la temperancia. el eutoconerol y el respeto por la autoridad. Sin embargo. por encima de todo, estaban dedicados a obtener sabiduría para llegar a la última verdad. La ideología de los ejecutivos federales se acerca mucho a este ideal. El hincapié hecho en la inteligencia, los valores intelectuales y la cultura. la noción de limitaciones. los impulsos hacia el respeto propio y hacia los demás, el concepto de deber y obligación. son reminiscencias sorprendentes del concepto platónico del Estado. Todavía más significativo es el enfoque de la ideología de los ejecutivos federales sobre la búsqueda de la justicia y la resolución equitativa de los problemas. La justicia para otros. la preocupación por el bienestar público. la honestidad y la "bondad". son características que se consideran como decisivas (38). Los datos relativos a los administradores de alto nivel no dejan de ofrecer contradicciones. Muestran valores y actitudes que parecen raras cuando se encuentran combinados. lo cual responde a lo que pudiera esperarse. Los administradores que desempeñan papeles de establecimiento de normas deben ajustarse a las limitaciones de grandes organizaciones, de grupos de clientes activos y de legisladores que. en cualquier momento, pueden hacer que sean tomados en consideración sus propios deseos. Sin embargo. también los administradores tienen alicientes poderosos e ideas firmes de servicio al público. Parece inevitable que muchos adrnínístradores experimenten conflictos internos. Las entrevistas intensas no sólo revelan expresiones de desenvoltura con respecto a su dependencia de un Sistema amplio, sino también el impulso de independencia y la ansiedad por la dependencia que es necesaria. Los administradores necesitan y rechazan la autoridad. al mismo tiempo. A veces. (38)

Wamer. et el., p. 235-36.


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muestran su rechazo con expresiones de resentimiento y un comportamiento lleno de ineficacia. En las situaciones en que trabaja en contacto estrecho con otros. tiende a sentirse más desenvuelto. a iniciarlo todo con mayor libertad y a influir en los demás, en lugar de sentirse afectado por ellos. Esta disposición para evitar .. hacerlo todo solo" es especíalmente notable en los campos que exigen realizaciones que deben ser exclusivamente autodirigidas; en estos casos, la ansiedad consiguiente es considerable. En general. el ejecutivo de carrera del servicio público posee características sicológicas que pueden describirse así: tiene aspiraciones elevadas, la mayoría de las cuales se derivan de influencias externas, de figuras heroicas o de modelos elevados y de exíqencias que pesan sobre él. debido al sistema y a su papel de hombre de carrera ... Sin embargo, el ejecutivo de carrera del servicio público experimenta, con frecuencia, sentimientos de incapacidad y falta de perspicacia para comprender cuáles son los medios que debe utílizar para alcanzar sus elevadas aspiraciones... [En algunos casos] responde con sentimientos de hostilidad que, muchas veces, adoptan una forma oculta, como el resentimiento o el fracaso en tareas ..en solitario" o una inclinación hacia la fantasía y el reino de las soluciones "mágicas" (39). Existe sólo una evidencia limitada de las opimones que tienen los admínistradores de alto nivel sobre las cuestiones políticas contemporáneas. En un estudio sobre los designados polttícarrrerite por las administraciones de Truman y Eísenhower, se les hicieron preguntas respecto a sus opiniones respecto al papel apropiado del gobierno en la economía. Los resultados sugieren que las masas casi desprovistas de ideología no se encuentran bien representadas en esos puestos (40). De los 53 individuos interrogados, sólo 8 (el 15 por ciento) expresaron opiniones clásicas de "laíssez-Iaíre" con respecto a la participación del gobierno en la economía. Sentían que el gobierno no debería regular los negocios ni afectar su ciclo y deseaban poner fin a los programas de beneficencia social. El resto estaba dividido entre quienes (39) Warner, et al•• p. 194~96. Obsérvese que Wamer utiliza el término de "elecutivo" como equivalente al nuestro de "administrador de alto nivel". (40) Alan H. Schechter, "The Influence of Public Servíce on Busíness-men's At~ titudes towar the Federal Govemment", Public Administration Review. 27 (diciembre de 1967), "52~59. Véase también, de Marver H. Bernstein, The Tol 01 the Federal Bxecutive (Washington, D. c.: Brookings Institution, 1958). Capítulo IX.


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(el 49 por ciento) deseaban que el gobierno se involucrara en actividades límítadas "de establecimiento de la estructura" (41) Y los que (36 por ciento) estaban en favor de un "gobierno positivo y limitado" (42). No es sorprendente que casi todos los designados por Truman estuvieran en favor de alguna intervención gubernamental. mientras que los de Eisenhower (aunque en su mayoría a favor de cierta participación del gobierno), fueron la mayoría de los que respondieron que preferirían que el papel desempeñado por el gobierno fuera mínimo.

RESUMEN En este capítulo se examinan aspectos específicos de los procedimientos qué utilizan las organizaciones administrativas para seleccionar y designar a los miembros de su personal. así como la naturaleza de este último. Se hace hincapié, sobre todo, en los administradores de carrera y los designados políticamente para los niveles superiores de la burocracia federal. Las personas que se encuentran en esos niveles son las que tienen más probabílídades de influir en la naturaleza de las decisiones administrativas y, en esa forma, afectar las acciones recíprocas entre las dependencias y otros partícípantes del sistema administrativo. En los procedimientos de personal para los puestos de carrera de alto nivel, prevalece una gran descentralización y, por ende, una carencia resultante de uniformidad. La mayoría de los directores de dependencias tienen la responsabilidad de cubrir las vacantes de todos los puestos que se encuentran inmediatamente por debajo de ellos. Con frecuencia ascienden a em~ pleados de sus propias unidades. Cuando toman en consideración a personas del exterior, generalmente buscan a quienes conocen ya de otras dependencias del gobierno, federal, o de los estatales, los locales o las empresas privadas. Los procedimientos para las designaciones políticas a fin de cubrir los cargos de nivel superior son establecidos por cada presidente, de modo que se ajusten a su opinión de lo que debe ser un trabajo adecuado. Los presídentes más recientes han confiado en un grupo seleccionador constituido por individuos sensibles tanto a la competencia ocupacional como a la aceptabilidad política. Esos procedimientos sólo duran hasta concluir la mayor parte de las designaciones de los altos puestos, o sea, por lo común, hacia la época (41) Por ejemplo, creían que el gobierno sólo deberla aplicar normas contrarias al cíclo en caso necesario y que únicamente sería preciso que regulara los negocios, si se produjeran abusos extremos en la competencia. (42) Por ejemplo, creían que el gobierno debía llevar a cabo esfuerzos continuos para mejorar el ciclo de los negocios y para proporcionar programas mínimos debenefidenda social.


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inaugural o poco después de ella. Posteriormente, el presidente se preocupa por el desarrollo y la realización de programas, mientras que sus ayudantes de la O Iicina de la Casa Blanca y los administradores principales de cada departamento se ocupan de resolver los problemas continuos de reemplaza.. miento de los nominados políticamente que renuncian a sus cargos. Los estudios sobre los antecedentes sociales y las experiencias educati.. vas y de carrera de los administradores, muestran diferencias marcadas entre los administradores de alto nivel del gobierno y los "ciudadanos medios". Los administradores tienen más probabilidades de proceder de ciudades medianas o grandes, de tener padres empleados en ocupaciones de categoría media o elevada y de estar afiliados a algún grupo de religión protestante. Asimismo, los administradores tienen mayores probabilidades de haber terminado los 'Cuatro años de "colleqe' o escuela superior y de recibir algún tipo de educa.. ción de posgraduado y de iniciar sus carreras en una de las profesiones, la mayoría de las veces ingeniería, leyes o ciencias. Aunque los admínístradores de alto nivel tienen grandes diferencias con el público en general. difieren mucho menos de otros grupos ocupacionales con puestos de responsabilidad. Por ejemplo, en sus antecedentes sociales y sus logros educativos, los admi .. nístradores del gobierno ofrecen una mayor similitud con los grupos de "lí.. deres de los negocios" que la que tiene cualquiera de esos grupos con el público en general. Las desventajas ocupacionales de dos grupos sociales -los negros y las mujeres- resultan evidentes por su distribución dentro de las unidades administrativas. Ambos grupos se encuentran representados desproporciona.. damente en los niveles más bajos. Cuando ocupan puestos de niveles eleva .. dos, tienen más probabilidades de trabajar en dependencias que responden a intereses específicos de los negros o las mujeres, respectivamente. Sin ero... bargo, en el caso de los negros, se han producido en los últimos años íncre.. mentos considerables en el número de empleados colocados en puestos admi... nistratívos, dependencias y regiones que anteriormente tenían pocos emplea... dos negros. Hay muy pocos informes relativos a los valores, las actitudes y las per... sonalidades de los administradores. La información disponible les atribuye un interés muy grande por servir al público, aceptación de las restricciones im... puestas por las grandes organizaciones y un sistema político pluralísta, y aprecio de la necesidad de coordinación y cooperación con otros adminis.. tradores. Existe una correspondencia entre esta información sobre los em.. pleados federales y la imagen que tiene el público de los funcionarios fede .. rales, tal y como Se describe en los capítulos siguientes [véanse las páginas 182...188). Los administradores tienen también una inclinación muy fuerte a mejorar los servicios de su campo de especialización. Sin embargo, hay indi... cíos de conflictos internos de los administradores entre las necesidades de


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realizaciones y las restricciones impuestas por las grandes organizaciones y el proceso político. Hay varias cuestiones de personal que generan controversias políticas. El control de las designaciones para ocupar los cargos del gobierno es un tema que ha hecho que los jacksonianos -y. en la actualidad. los neojacksoníanos-« se enfrenten a los reformadores de los servicios públicos. Hay desacuerdos muy fuertes sobre los derechos y las prerrogativas de los sindicatos de empleados de gobierno y respecto a las normas seguidas por las dependencias para reclutar a miembros de grupos étnicos minoritarios.


Segunda Parte

Insumas del sistema administrativo r~----------------------I

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PBOOESO DE OONVEB8ION IIE~OL~~TB :LoI inlumOI internol inell17en: a) demandal, b) '----->o. a) estructuras, b) reeBrSOl, ., e) apo'TO" , procedimientos, ., e) u oposición de 101 predllpol1clone• ., cindadanos ., 101 uperlel1C1ll1 funcionariol de personalel de 101 otru raDl&l del &dm1D1ltradore.. iobtern0:r. LOS INSUM08 DBr. -

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Los insumos del sistema administrativo son las transmisiones que llegan al proceso de conversión (o sea, a las dependencias administrativas) de participantes del medio ambiente. Estos últimos incluyen clientes de las dependencias; funcionarios del gobierno en las ramas legislativa y ejecutiva; administradores en otras dependencias administrativas; partidos políticos; grupos de intereses; los medios masivos de comunicación, y los ciudadanos interesados. Los ínsumos que esos participantes proporcionan a la administración son: demandas de servicios; respaldo u oposición política, y los recursos de fondos fiscales. autoridad legal y disposición de los ciudadanos para aceptar empleos en las dependencias administrativas. Los Capítulos 6, 7 Y 8 tratan de varios tipos de insumos. El Capítulo 6 analiza las actitudes hacia los administradores que existen en las culturas políticas de los Estados Unidos. Estas actitudes se hacen sentir en el apoyo político que reciben los administradores del público, de los legisladores y de los ejecutivos sensibles a los deseos de los votantes. El Capitulo 7 se enfoca directamente sobre las relaciones entre ciudadanos y dependencias admínís-


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INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

trativas y sobre varias instituciones que contribuyen a esas relaciones, o sea, los medios de comunicación social. las encuestas de opinión pública, las elecciones, los grupos de intereses y los partidos políticos. El Capítulo 8 describe dos ramas del gobierno que figuran predominantemente como proveedoras de demandas y recursos para las dependencias administrativas: la legislatura y el ejecutivo.


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CONDICION DE LA ADMINI5TRACION PUBLICA

La "cultura política" incluye las creencias, las actitudes y los valores que afectan a los asuntos públicos. En este capítulo, nos ocuparemos de los aspectos de la cultura política que tienen relación con las dependencias administrativas (1). La cultura política proporciona varios tipos de insumos a las dependencias administrativas. En primer lugar, prepara a los índívíduos susceptibles de ingresar a la burocracia. Así, las actitudes hacia la burocracia guberna~ mental que prevalecen en la cultura pueden hacer que los empleos públicos constituyan una carrera deseada o indeseable, o bien -debido a las actitudes de ciertas subculturas-e-, puede hacer que sean considerados como más convenientes para algunos grupos sociales que para otros. Las actitudes que prevalecen pueden plantear problemas difíciles a los rec1utadores del gobier~ no, sobre todo si la distribución de las actitudes significa que las capacidades más necesarias en las dependencias del gobierno se encuentran entre las personas menos dispuestas a ingresar en ellas. En segundo lugar, una cultura política puede influir en las élítes que asignan recursos a las dependencias administrativas. En los Estados Unidos, las élites incluyen a legisladores y ejecutivos electos, que toman decisiones formales sobre programas del go~ bíemo, además de grupos de intereses y líderes de partidos. dirigentes de asociaciones que controlan los medios de comunicación social y ciudadanos privados que tienen capacidad, dinero o tiempo para involucrarse profundamente en los asuntos públicos. Los sentimientos de esos grupos pueden afee(l) Véase, de Samuel C. Petterson, "The Political Cultures oE the American States", lournal ofPolities. 30 (febrero de 1968), 187-209. Este articulo es valioso por si mismo y

por la extensa bibliografia que cita.

.


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INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

tar la autoridad legal y los fondos que reciben las dependencias del go~ bierno (2). La investigación de los comentarios sobre las burocracias públicas no revela ningún conjunto consistente de creencias, actitudes o valores. Las dependencias administrativas son blanco frecuente de comentarios positivos y negativos. No hay ninguna actitud homogénea hacia los empleados del g()bíerno o los departamentos administrativos gubernamentales. Aunque ciertas declaraciones hacen suponer que existe un caudal considerable de sentímientas negativos hacia los procesos administrativos, muchas personas creen que las dependencias públicas deben recibir más responsabilidades y recursos que hasta ahora. Entre los vocablos utilizados para describir a los administradores podemas citar los siguientes: carentes de imaginación, obstruccionistas, proteccíonistas, inclinados a la seguridad, torpes, inadecuados para cargos públicos, toscos, agresivos, constructores de imperios, insensibles a los valores populares y huraños. Esos calificativos han sido empleados por funcionarios electos y por candidatos a ocupar algún cargo, así como también por comentaristas sobre política y por ciudadanos privados, a los que se les hicieron preguntas en los sondeos de opinión. Sin embargo, otras personas de esas mismas categorías utilizan adjetivos muy distintos: honrados, capaces, bien preparados, eficientes, dignos de confianza, interesados en servir al público, de buena presencia y sensibles. Los administradores públicos pueden ver tanto oportunidades como problemas en la cultura política.

EVALUACIONES DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS EN LA LITERATURA POLITICA DEL PASADO Los primeros años de los Estados Unidos pasaron sin muchos comentarios sobre dependencias administrativas. Los intereses de los escritores polítícos se enfocaron en otras características del gobierno, v.q., la división de poderes entre los gobiernos estatales y el nacional y los poderes de la rama legislativa, la ejecutiva y la judicial del gobierno. La Constitución tiene pocas cosas en relación con los departamentos y las dependencias administrativas: aunque ha influido en la evolución de las organizaciones administrativas en (2) No se ha elucidado claramente si los funcionarios responden a sus propios juicios o a los de sus electores al tomar las decisiones más importantes; las investigaciones disponibles sugieren que ello varía de acuerdo con el tipo de decisión que deba tomarse y el grado de interés mostrado por los constituyentes. Véase. de Warren E. Miller y Donald E. Stokes, "Constituency Influence in Congress", American Political Science Reote», 57 (marzo de 1963, 45-56. Véase también. de Charles Cnudde y Donald McCrone. "The Lingake between Constituency Attitudes and Congressional Voting Behavíor", American Politicsl Science Review. 60 (marzo de 1966), 66-72.


CONDICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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el gobierno nacional y en los estatales. ello es, en gran parte, el resultado de los poderes asignados al presidente y al Congreso y, por tanto, de los papeles que desempeñan en el desarrollo administrativo. La administración se menciona varias veces en los Documentos Federalistas (Federaiíst Papers); pero su posición se subordina claramente a los cargos constitucionales. Hamiltonmenciona a la administración con mayor frecuencia que otros autores y le atribuye una categoría secundaria, por debajo de la presidencia. Pretende que el presidente debe controlar la designación de administradores y ser responsables de su supervisión. Defiende un período largo de servicio para el presidente, en parte porque ello permite prolongados plazos de servicio para sus subordinados. "Existe una relación íntima entre la duración del magistrado ejecutivo (o sea, el presidente) en su cargo, y la estabilidad del sistema de administración" (3). Aunque Hamilton reconoce la importancia de la administración, ve a la presidencia como algo digno de mayor consideración: . .. No podemos estar de acuerdo con la herejía política del poeta que dice: Que se peleen los tontos por las formas de gobierno. Lo mejor es lo que está bien administrado. No obstante, podemos afirmar fundadamente que la prueba más importante de un buen gobierno es su tendencia y su capacidad para producir una buena administración (-4). En el núcleo de esa antigua determinación de los papeles del presidente y la legislatura, se encontraba el papel relativamente pequeño que desempe-

ña la administración. En el pasaje siguiente, Hamilton hace su propia estimación del reducido número de personas involucradas en la administración y señala que no tienen probabilidades de incrementarse mucho: Es evidente que los principales departamentos de la administración durante el gobierno actual son los mismos que se necesitarán en el siguiente. En este momento, hay una Secretaría de Guerra, una Secretaría de Asuntos Exteriores. una Secretaría de Asuntos Internos. una Junta del Tesoro, que comprende tres personas. un tesorero, ayudantes, empleados de oficina, etc. Estos funcionarios son indispensables bajo cualquier sistema y serán suficientes tanto en los nuevos como lo fueron en los antiguos. En cuanto a los embajadores y otros cónsules y representantes en países extranjeros. la Constitución propuesta no puede causar otra diferencia (3) (-+)

The Federalist Papers (Nueva York: Mentor Books, 1961), Número 72. The Federalist Pepers, Número 68.


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INSUMas DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

que hacer más respetable su carácter en el lugar donde residen, y más útiles sus servicios. Sobre las personas que deban emplearse para la recaudación de ingresos, es indiscutible que constituirán una adición considerable al número de funcionarios federales: pero eso no traerá como consecuencia un aumento de los gastos públicos. En la mayoría de los casos, se tratará, sencillamente, de un cambio de funcionarios estatales por nacionales (5). Aunque es posible que Hamilton haya subestimado el tamaño del esta.. blecimiento federal para los fines de su exposición, no estaba lejos de la verdad. Hacia 1792, el servicio federal contaba sólo con 780 empleados, ade.. más de cierto número de administradores adjuntos de correos: hacia 180L había sólo 2,120 civiles más 880 administradores adjuntos de correos. Pocos de esos empleados se encargaban de tareas más complejas que las recauda.. ciones de impuestos, el mantenimiento al día de los registros y la producción de copias. Los profesionales estaban representados por varios médicos e inge.. níeros, empleados por los militares, además de supervisores y abogados. El servicio público no era, de ninguna manera, el cuerpo competente que ha llegado a ser, y no parecía existir la amenaza de que pudiera desafiar a las ramas constitucionales, como encargado de tomar decisiones importantes (6). Es posible que la preocupación primera -y la más profunda- por el sistema administrativo, se registrara durante la presidencia de Andrew Jack.. son. Hacia 1830, la burocracia federal había aumentado, hasta contar con más de 11,000 empleados civiles, y estaba llena, en gran parte, de miembros de familias de las clases superiores, que habían sido designados para ocupar sus cargos durante las administraciones de [ohn Quincy Adams y James Monroe. Para [ackson, todos ellos eran extraños tanto por su clase social como por su afiliación partidista. En su discurso inaugural y sus mensajes al Congreso, el presidente Jackson describió el carácter de la administración como un obstáculo para la reforma. A menos que retirara a gran número de los funcionarios que ocupaban los cargos y los reemplazara con sus propios partidarios, no podría contar con los departamentos para hacer avanzar sus programas. El presidente Jackson creía que las responsabilidades de los fun.. cionarios públicos eran "tan claras y simples que las personas inteligentes podían calificarse fácilmente para desempeñarlas" (7). Tenía una justifica.. ción doble para retirar a los designados por su predecesor y reemplazarlos con sus propios partidarios: 1) las normas de la administración deben canfor.. marse a las de los Iuncíonaríos electos, y 2) los empleos del gobierno son sufi.. (5) (6) (7)

The Federalist Papers. Número 84. Véase, de Leonard D. White, The Federalist (Nueva York: Macmillan. 1948). Del Fir!t Annual Menage to Congress. de Jackson, 8 de diciembre de 1829;


CONDICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

177

cientemente sencillos para permitir cambios frecuentes sin que haya pérdidas importantes de experiencia. Quizá como respuesta a las normas de personal de [ackson, ciertos observadores señalaron una disminución en la competencia de los administradores públicos. En los primeros años de la década de 1830. Alexisde Tocqueville encontró "mucho talento y distinción entre los ciudadanos y muy poco entre los dirigentes del gobierno". Además: Es un hecho constante que, en la actualidad, los hombres más capaces de los Estados Unidos se encuentran situados raramente a la cabeza de los asuntos, y debe reconocerse que ese ha sido el resultado en la misma proporción en que la democracia ha sobrepasado todos sus límites anteriores (8).

La administración "jacksoníana" del personal representa ciertos procedimientos para designar y despedir a empleados sobre la base de calificaciones "políticas" más que "técnicas". En diversos grados, era -y es_ practicada por muchos ejecutivos. No se identifica con Jackson porque fuera éste el primero que expulsó a los empleados existentes al asumir sus funciones. En realidad, no retiró a un porcentaje mayor de empleados federales de lo que lo había hecho el presidente Jefferson, 20 años antes (9). Sin embargo, [ackson proporcionó las razones para los despidos y las desígnaciones políticas, y practicó ese arte de una forma abierta. Es posible que los servícíos públicos alcanzaran su nivel más político en la época de la Guerra Civil. El Presidente Lincoln utilizó sus poderes de designación y despido para seleccionar administradores partidarios de la Unión y para asegurarse de que los funcionarios del gobierno utilizarían sus poderes en apoyo de ella. Después de la Guerra Civil. el servicio público no se encontró libre del control político. Experiment6 el choque de los valores nobles con los innobles, que fueron típicos de la Reconstrucción (10). Durante el período del Presidente [ackson al Presidente Arthur, se incíeron muchos esfuerzos para aislar los empleos gubernamentales contra los peores excesos de venalidad y partídarísmo. La reforma a nivel nacional dio un paso importante hacia adelante con la Ley Pendleton de 1883. Sus principales características fueron: una Comisión de Servicios Públicos que -con cierta independencia política del presidente- administraría las normas de, per(8) Citado en The lmage of the Federal Service (Washington, D. C.: Brookings Institution, 1964), p. 32, de Franldin P. Kilpatrick, et al. (9) Kilpatrick et al. p. 32: sise desea una historia general del periodo, véase White: además, de Paul Van Rlper, Hi8torg oE the Unlted State.s Civil Service (Evanston, ID.: Row, Petersou, 1958), Capitulas 2-3. (10) Van Rlper, CapitulO ...


178

INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

sonal: los "méritos" como criterio primario para el empleo en el gobierno; exámenes de competencia para la selección de empleados; protección a los empleados "selectos" para que no sufrieran coacciones para respaldar las campañas de partidos políticos; la protección inmediata a un 10 por ciento de los empleados federales y autoridad concedida al presidente para ampliar el servicio señalado por la Ley, por medio de órdenes ejecutivas. Este no es el lugar adecuado para describir detalladamente los mecanísmas de administración de personal, tal y como evolucionaron por medio de enmiendas frecuentes a la Ley Pendleton, o tal y como fueron adoptados por muchos gobiernos estatales y locales (véanse las páginas 135~14,2 y 145~147). A pesar de 140 años de discusiones y actividades que han transcurrido desde el discurso inaugural de [ackson. hay todavía disputas relativas a la orqanízación administrativa; no obstante, los administradores de muchos gobiernos son suficientemente "profesionales" para evitar en las disputas las acusaciones extremas de favoritismo político y venalidad. Algunos comentaristas descríben a las dependencias públicas en los términos más negativos; pero otros desearían ampliar los papeles que desempeñan los administradores en el establecimiento de normas. Algunos quisieran incrementar el profesionalismo donde existe aún un servicio partidista; pero otros arguyen que la protección a los méritos ha ido ya demasiado lejos. Descubren que hay jefes del ejecutivo -sobre todo los gobernadores de ciertos estados "meritorios"- incapaces de hacer que los puestos importantes sean ocupados por individuos que comparten sus perspectivas normativas; como el Presidente [ackson, esos ejecutivos sienten que no pueden controlar su administración sin tener más control sobre las designaciones.

OPINIONES CONTEMPORANEAS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA No es fácil proporcionar una representación justa de las opiniones expresadas por observadores contemporáneos sobre la administración pública. Los políticos van de las condenas severas de la "burocracia" y el "papeleo", a las alabanzas para las unidades administrativas que manejan sus programas favoritos. Entre los especialistas en ciencias políticas, hay una mezcla de respeto y reserva hacia las actividades de los administradores. Norton Long y Emmette Redford son dos de los especialistas, que reflejan esa mezcla en sus propios escritos. El profesor Norton Long expresa algunos de los argumentos más claros y amplios en favor de las dependencias administrativas y pide urgentemente que se Incrementen sus responsabilidades. Como contrap!1rtida de quienes consideran a la organización administrativa como, carente de imaginaciÓn, proteccionista o insensible a los valores populares, los,escrito~r de Long mere..


CONDICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

179

cen atención. Se opone a la noción de que la burocracia debe controlarse constantemente, con el fin de vencer sus ansias de poder (11). Cree que las burocracias contribuyen al constitucionalismo, al representar intereses que, de otra forma, no tendrían voz ante las ramas legislativa y ejecutiva. Según Long, es inevitable la participación de la burocracia en el proceso normativo, ya que cuenta con la mayor concentración de informes sobre programas existentes; esto incluye información sobre el funcionamiento de los proyectos en vigor y las necesidades en vigor y las necesidades insatisfechas por las que no se hace nada. La mayoría de las proposiciones que se toman anualmente en consideración en el Congreso y la presidencia, proceden de departamentos administrativos. La experiencia de los administradores los convierte en representantes de intereses que carecen de portavoces adecuados ante la legislatura. Los departamentos contienen los talentos de las ciencias, las profesiones y las instituciones docentes; y los valores identificados con esas instituciones tienen más probabilidades de expresarse en la administración que en la legislatura. El departamento contiene personas adiestradas para pensar en términos de principíos generales y de las implicaciones de las normas para esos principios, así como también individuos que buscan los beneficios inmediatos que desean ciertos grupos de clientes. Además, la burocracia tiene más probabilidades de incluir a personas procedentes de una gama más amplia de capas económicas y sociales que los comités del Congreso. Hasta el punto en que esos antecedentes son indicadores de valores, aseguran que la burocracia sólo hará sus proposiciones después de una amplia deliberación. Debido tanto a su experiencia más amplia como a su mayor diversidad de valores, es verosímil que la naturaleza de la toma de decisiones en la burocracia sea más profunda y responda más a las necesidades sociales que lo que sucede en el proceso legislativo.

La burocracia deberá permanecer en el establecimiento de normas, incluídas las más importantes; en realidad ... la burocracia tiene probabilidades, en un momento dado, de convertirse en nuestra principal fuente de iniciativa normativa. El papel de la legislatura y de los ejecutivos políticos puede llegar a ser, en gran parte, el de fomentar, rechazar, y promulgar normas que tengan su origen en las, dependencias de la administración. Todo esto se debe a que la burocracia no es simplemente un instrumento para la aplicación de ideas desarrolladas en el Congreso elegido o por el presidente. Es en sí misma un medio par registrar las diversas voluntades que componen la voluntad del pueblo y para transformarlas en proposiciones responsables de normas püblícas ... (11)

Norton E. Long, "Bureaueracy and Constitutionalism", American Political

Science Review. 46 (septiembre de 1952), 808-18.


180

INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

La teoría de nuestra constitución debe reconocer y comprender el trabajo y el potencial de nuestra cuarta gran rama del gobierno (la burocracia), concediéndole el lugar que le corresponde junto al presidente, el Congreso y los tribunales (12). A Long no le agradan tanto los procedimientos administrativos como para aceptarlos sin cambio. El potencial del administrador para representar a diversos intereses en sus deliberaciones no garantiza que todos esos intereses tengan acceso a los encargados de tomar decisiones cruciales. Cree que las dependencias necesitan mecanismos adicionales para reunir más informes sobre las necesidades de servicios del público y para asegurar que tomen en consideración un número adecuado de alternativas, antes de embarcarse en nuevas normas.

. . . La conveniencia de crear elementos constitucionalistas en la burocracia [tiene] una importancia primordial. " Una oposición leal en los altos niveles de la burocracia podría desempeñar una función muy apropiada y tan útil, desde el punto de vista social, como la de la oposición leal en el Parlamento. Sólo hemos comenzado a pensar en cómo sería mejor dotar a la administración de personal y organizarla, si una de sus principales tareas va a ser la proposición de normas alternativas, las cuales se han sometido al conjunto de hechos, análisis y valores sociales pertinentes que se incluyen en el proceso administrativo (13). Emmette Redford se preocupa por el modo en que el "Estado administrativo" responde a las normas de procedimientos democráticos. Se repre... senta a la sociedad estadounidense como inexorablemente atrapada en los procesos administrativos, ya sea en las dependencias públicas del gobierno o en las organizaciones privadas de los grandes negocios. 'los sindicatos laborales, las escuelas o las fundaciones de beneficencia. Sin embargo, el Estado administrativo puede funcionar de un modo que respete la moralidad democrática básica. Redford resume esta moralidad como preocupación por los individuos. incluida en los criterios utilizados para la toma de deci... síones, como un esfuerzo para dar el mismo valor a las necesidades de cada persona en las deliberaciones normativas, y como un esfuerzo para hacer que sean tan ampl'ias como sea posible las oportunidades abiertas para que los ciudadanos participen en las decisiones que les afectan (14). Identifica (12) Long, tdem. (13) Norton E. Long, "Public Policy and Aclministration: The Goals of Rationality and Responsibility", Public Administration Review, 14 (1954), 22~1. (l4)Emmette S. Redford, Democracy in the Administrative State (Nueva York: Oxford Untversity Press, 1969). p. 6.


CONDICIÓN De LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

181

varias características que deben tener las unidades administrativas, para respetar la moralidad democrática. A continuación, le da calificaciones elevadas, a ese respecto, a la organización administrativa del gobierno nacional. Las características cruciales incluyen: 1. Suficiente fragmentación de la toma de. decisiones administrativas, para que un grupo limitado de individuos no tenga la autoridad exclusiva para tomar decisiones importantes en cualquier sector normativo; 2. Amplio acceso a la toma de decisiones de los ciudadanos que puedan actuar por medio de las elecciones de legisladores o de un jefe ejecutivo, que puedan hacer peticiones individuales a los administradores, o ejercer actos de concierto por medio de protestas colectivas o desobediencia civil; 3. Control adecuado de las unidades administrativas por ínstítucíones "generales" que representen al electorado; 4. La interacción de individuos con perspectivas distintas (de clase social O de preparación profesional) en los lugares en que se tomen decisiones importantes, y 5. Esfuerzos para mantener los intereses personales de los em... pleados fuera del establecimiento de normas, aplicando quizá reglamentos de conflictos de intereses o por medio de un programa de adiestramiento profesional que socialice a los encargados de la toma de decisiones, para hacer que respondan a normas uníversalistas (en lugar de partícularístas] ( 15) . Como Long. Redford tiene un gran respeto por los administradores in... díviduales: pero no le agrada permitir que éstos manejen sus propias depen... dencias sin la seguridad proporcionada por controles externos o internos. Es probable que Redford confiaría menos que Long en los controles administra... tivos internos. Una debilidad importante que descubre Redford en su estudio de la administración nacional se encuentra fuera de la misma administración. en la estructura del Congreso. Cree que la dirección de éste responde de, ma... nera inadecuada a las demandas del' gran electorado nacional. Este problema es el resultado del sistema de antigüedad del Congreso. que coloca en puestos de importancia. en lo que respecta a la administración, a, Iegísladores no sujetos a una gama muy amplia de demandas normativas por sus propios electores. Debido a esa 'falla en el Congreso. Redford considera que gran parte de la carga impuesta por el control administrativo se deja al presidente. Sin embargo. éste tiltimo -incluso con la ayuda que le proporciona la Ofi... ( 15) Redford. Capitulo 11.


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INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

cina Ejecutiva- se encuentra sobrecargado de trabajo y es incapaz de aceptar la tarea de transformar las demandas de los ciudadanos en normas administrativas.

OPINIONES DE LOS CIUDADANOS SOBRE LA ADMJNJSTRACION PUBLICA Las opiniones elaboradas de los comentaristas políticos sólo constituyen un testimonio de la existencia de ciertas ideas en la plaza del mercado intelectual. Los sentimientos favorables de Norton Long y Emmette Redford no indican por si mismos que grandes masas de ciudadanos estén dispuestas a aceptar el papel de los administradores en el establecimiento de normas. ni a limitar los actos de los admmistradores mediante los procedimientos de control recomendados por esos dos autores. Sin embargo. la presencia de sus ideas en una cultura que ha rtdiculizado a sus "burócratas" sugiere la posición ambigua en que se encuentra dicha cultura, Hay ciertos informes valiosos sobre los juicios del público acerca de los administradores. que son el resultado de una investigación patrocinada por la Brookings lnstitution y que se ocupó de las opiniones relativas a los administradores del gobierno nacional. El producto de esta investigación - The lmag~ 01 the F«1ual Seroice. de Franklin P. Kilpatrick. MUton C. Cummings. Jr.. y M. Kent Jennings- informa respecto a las actitudes de mis de 5.000 personas escogidas como representantes de una sección de corte transversal de la población empleada fuera del gobierno federal. los mismos empleados públicos federales. estudiantes y profesores en escuelas superiores y universrdades. y varios grupos de ejecutivos del gobierno y 108 negocios. naturalistas. sociólogos e ingenieros (16). El estudio Brooklng5 no revela un conjunto claro de actitudes en grandes mayorias de la población. Hay un gran caudal de sentimientos favorables a los administradoru: pero este apoyo no estA tan difundido o diseminado como para que la administración pueda esperar obtener recursos ilimitados. Existe una mayor consideración hacia ciertos atributos de las unidades administrativas que hacia otros. Desgraciadamente. los individuos que ocupan cargos de los niveles mAs elevados (que son mis importantes como empleados petendales o aliados poUticos) demuestran tener los sentimientos menos favorables hada la administración. Los ciudadanos revelan mAs claramente sus sentimientos cuando se les pide que comparen a los servicios p6blicos con alguna contrapartida del me.. (16)

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CONDICiÓN DE LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

183

dio ambiente que los rodea. En esta forma. tienen menos probabilidades de confundir su descripción. uuhz ando una gran variedad de normas no establecidas". Si los individuos señalan que determinada característtca de la admimstración es "mejor" o "peor" que una institución comparable del sector privado. podemos ver el lugar que <Kupa la admmisrración en sus evaluaciones. Los datos más útiles de la inve snqacion Brookinqs muestran evaluaciones de ciudadanos de los niveles más elevados del servicio federal. en compara{Ión con sus correspondiente.. . en el sector privado. En la Tabla 6·1 se muestran las diferentes clasificaciones dadas a varios rasgos. de acuerdo con escalas ascendentes y descendentes de 10 puntos. Los valores positivos indican calificaciones más altas para los servicios federales y señalen su superíoridad exacta. de acuerdo con la cscal., de 10 puntos. mientrass que los neqativos indican calificaciones más bajas para dichos servicios. El público empleado en general. y casi todos los grupos ocupactonales y educativos. consideran que los empleados públicos de alto nivel 80n superiores a sus colegas del mundo de los negocios en las caractensucas de honradetz o interés por servir al público. No obstante. los empleados federales se clasifican menos favorablemente que los hombres de negocios en cuanto al respeto que sienten por ellos las personas que respondieron a la encuesta. los deseos de progresar y la habilidad. Estas cifras van de acuerdo con otr'Oll informes obtenidos en la misma investigación. Cuando se pidiÓ a lo. tnterreqados, por medro de preguntas claras. que describieran al servicio fedcral, el mayor número de ellos (28 por ciento) citaron atributos que podrian considerarse como de "un buen carácter personal". Estos rasgOl incluyeron honradez. gran integridad. normas étícas y un buen fondo moral. Por el contrario, sólo el J3 por ciento de ellas atribuyeron caracterlsncas similarcs a los empleados de las grandes empresas de negocios: no obstante. también atríbcyeron a los empleados públicos el rasgo de inclinación hacia la ~guridad. De todas las personas sometidas a la ínvestiqación. el 13 por dento deecríbíeron a los empleados federales como llenos de fuertes alicientes personales para preocuparse por la seguridad (o sea. que colocaban la seguridad personal por en dma del progreso propio). mientras que rolo el 2 por dento indicaron ese rasgo en los empleados de los grandes negocios. Las personas con niveles elevados de capacidad y cultura. que son las más necesarias en el gobierno, tienen probabilidades de sentir menos respeto por los administradores federales que por los de negocios y es posible que atríbuyttall a Jos administradores federales bajas calificadones con respecto a su habilklad y IU daeo de progresar. Esto es partic:uJarmulte dato en lo que le rc8ue a las personas investigadas que ataban empleadas en la indutria privada COIDO ejecutiVOS, daltlficos e mgulferos. La que autdaben cfendal e ingaa¡eda en las univusldacks, le llloetrafOll UIl poco mis genero-las al .... evaIu8doaa de los admialstradora federala. PtobebIemente no


TABLA.

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Evaluaciones del personal de alto nivel en los servicios federales y los negocios privados*

Tipos de entrevistados Público empleado en general Por nivel educativo Secundaria no completa Secundaria completa Estudios de bachillerato Bachilleres Estudiantes De secundaria De bachillerato Graduados Grupos en la educación Profesores de secundaria Profesores de bachillerato Naturalistas Sociólogos Ingenieros Grupos en los negocios Ejecutivos NaturalistaS Sociólogos Ingenieros

Número pro.. Interés HaSta qué medio que PQr servir punto son respondió Honradez . al público respetadosllabilidad

Desoosde progresar

n,093}

+0.6

+0.4

-0.2

-0.4

-1.0

(308)

(495) (124) (137)

+0.5 +0.7 +0.4 +0.5

+0.3 +0.4 +0.6 +0.4

+0.1 -0.2 -0.4 -0.9

0.0 -0.3 -0.6 -1.1

-0.6 -1.0 -1.4 -1.9

(356) (401) (379)

+1.0 +1.0 +1.0

+1.3 +1.5 +1.5

-0.1 -0.6 -0.9

-0.1 -0.5 -0.9

-0.8 -1.8 -1.6

(277) (464) (118) (103)

+0.6 +0.9 +0.8 +0.9 +0.6

+1.0 +1.4 +1.8 +1.9 +1.2

-0.4 -0.7 -0.4 -0.9 -0.6

-0.6 -0.4 -0.5 -0.3 -0.7

-1.3 -1.8 -1.6 -1.6 -1.6

+0.1 +0.4 +0.5 -0.1

+0.1 +1.3 +0.8 +0.1

-1.1 -0.4 -0.9 -1.0

-1.2 -1.0 -0.9 -1.3

-2.1 -2.0 -2.2 -1.8

(87)

(273) (84)

(70) (88)

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FUENTE: Franklin P. Kilpatrick, etal., The Image of the Federal Service (Washington, D. C.: The Brookings Instltutlon, 1964), p. 222. Copyright (C) 1964 by The Brookings Institution. * Las diferencias de calificaciones van de acuerdo con una escala ascendente y descendente de 10 puntos. Los valores positivos indican que los empleados del servicio federal se clasifican por encima; los negativos, que se clasüican por debajo.

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CONDICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

185

sea sorprendente que los ejecutivos. los científicos y los ingenieros. que trabajan ya para el gobierno. tengan grados más altos en el servicio federal que sus colegas del sector privado; pero. incluso esos empleados gubernamentales consideran a los líderes de alto nivel de los negocios como superiores a los empleados del gobierno. en cuanto al respecto de que gozan por parte del público. a su habilidad y a sus deseos de progreso (17). Aunque se considera a los empleados privados más favorablemente que a los del gobierno. en lo que respecta a las características de respeto. habilidad y deseos de progreso. estos resultados no deberán considerarse como una evaluación profundamente negativa de la burocracia pública. En la Tabla 6-2 se muestra cómo clasificaron los interrogados a los empleados federales. de acuerdo con la escala de 10 puntos. para cada uno de los rasgos analizados. En todos los casos. el público en general clasificó al servicio federal en el tercio superior de la gama. Sólo en dos casos hubo sub grupos de la población en general que clasificaron al servicio federal por debajo de 5.0: los científicos y los ingenieros de los negocios concedieron calificaciones bajas a los empleados federales en sus "deseos de progresar". La falta de ambición -y el rasgo asociado de preocupación por la seguridad- es una componente del sentimiento del público hacia los administradores; no obstante. este rasgo puede no reflejar una condena firme de los mismos. Cuando se analiza este resultado. junto con las evaluaciones de honradez, interés por servir al público y habilidad. la evaluación de la baja ambición personal sugiere que muchas personas respetan a los administradores sin creer que tienen manías de poder. El público aprobaría recursos mayores para las dependencias administrativas sin temor de que los administradores los utilizaran en forma desmedida. Uno de los recursos más importantes que los ciudadanos pueden ofrecer al gobierno es su propio talento. Hasta el grado en que las personas tomen en consideración los empleos del gobierno para sí mismas, mostrarán apoyo a las unidades administrativas. que pueden incluir la buena disposición para concederles otros recursos, v.q., dinero fiscal y autoridad legal. Varias de las preguntas de la investigación Brookings evalúan la disposición de la gente del pueblo para tomar en consideración la posibilidad de empleo en el gobierno federal, en comparación con otros puestos similares en el sector privado. Existe un caudal importante de sentimientos en favor del gobierno como patrono; pero no entre muchas personas competentes y cultas. a Jas que de(17) Estos resultados van de acuerdo con los observados en otros estudios de las opiniones del público sobre el empleo o los empleados del gobierno. Véase. de Leonard D. Whíte. The Pre8tige Value 01 Public Bmplogment in Chicago (Chicago: University oE Chlcago Press, .1929): Further ContributioTt$ on the Prestige Val"e oE Public Bmplogment (Chicago: Chicago University Press, 1932) de Whlte: y. de Monis Janowlt%. Deil Wrtght y William Delaney, Public Administration and the Public (Ann Arbor: University oE Michigan, Instltute oE Public Administralon. 1958).


TABLA 8-2

00

0"1

Evaluación de los empleados federales en general, de acuerdo con cinco rasgos·

Tipos de entrevistados Público empleado en general Por nivel educativo Secundaria no completa Secundaria completa Estudios de bachillerato Bachilleres EStudiantes De secundaria De bachillerato Graduados Grupos en la educación Profesores de secundaria Profesores de bachillerato Naturalistas Sociólogos Ingenieros Grupos en los negocios Ejecutivos Naturalistas Sociólogos Ingenieros

Hasta qué Interés por servir punto son al público respetados Habilidad

Número promedio que respondió

Hon· radez

(1,093)

7.6

6.8

7.0

6.9

6.6

(308) (495) (124)

7.7 7.6 7.5 7.4

7.1 6.9 6.3 5.9

7.4 7.1 6.6 6.2

7.3 7.1 6.4 6.0

7.1 6.7 6.1 5.6

7.7 7.1 7.1

7.1 5.9 5.7

7.0 5.8 5.5

7.2 6.1 5.9

6.7 5.6 5.3

7.5 7.5 7.7 7.5 7.4

6.4 6.2 6.2 6.1 6.0

6.6 6.0 6.0 5.7 5.9

6.5 6.2 6.2 6.1 5.8

6.1 5.7 5.5 5.8 5.5

(137) (356)

(401) (379) (277) (464)

(118) (l03) (87) (273) (84)

(70) (88)

7.7 7.5 7.5 7.6

5.9 6.1 5.5 5.4

6.0 5.9 5.5 5.6

5.9 5.9 5.6 5.7

Deseos de progresar

5.4 5.2 4.6 4.9

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FUENTE: Franklin P. Kilpatrick, et at; The Image of the Federal Service (Washington, D. C.: The BrookingsInstitution, 1964), p. 219. Copyright (C) 1964 by The Brookings Institution. • Valores medios de la escala ascendente y descendente de 1Q puntos; cuanto mayor sea el valor, más elevados se clasifican los empleados en esa característica.

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187

CONDICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

searían poder atraer las dependencias del gobierno. Sin embargo. hay ciertas pruebas de que los individuos con mayor talento son los más inclinados a aceptar empleos federales. En la Tabla 6~3 se muestra el atractivo relativo de los empleos federales y privados entre varios grupos culturales. El' signo más alentador -desde el punto de vista del gobierno- es la mayor atracción que ejerce el servicio en el gobierno para los estudiantes de secundaria. bachillerato y graduados con las más altas calificaciones académicas. ¿Qué características de los empleos en el gobierno son las más atractivas y las más desagradables? Nuevamente, las opiniones van de acuerdo con otras TABLA

6-3

Estudiantes de grados medios, en relación con la atracción que ejercen sobre ellos los empleos en el gobierno federal en función de los de los negocios privados. Atracción del trabajo en

Grados medlos

Gran· Número des empremedio que sas privadas respondió de negocios

Primeros y últimos aftas de secundaria A B

C e inferior Ultimo afta del bachillerato A B

C e inferior Graduados A

B e inferior

Diferencia: "federal me-

Gobierno nos "negocios"

(51) (142) (160)

5.3 5.7 5.6

5.9 5.6 5.4

+0.6 -0.1 -0.2

(88)

(202) (106)

4.7 4.8 6.0

5.0 5.3 4.9

+0.3 +0.5 -1.1

(154) (205)

4.6 5.2

4.9 5.1

+0.3 -0.1

FUENTE: Franklin P. Kilpatrick, et al, Tbe lmage of the Federal 8ervlce (Washington, D. C.: The Brooking Instítutíon, 1964), p. 107 Copyright (C) 1964 by The Brookings Institution. tendencias ya señaladas. La gente tiene más probabilidades de citar la seguridad y los beneficios marginales como atractivos principales de los empleos en el gobierno, considerando como más importantes desventajas la falta de autodeterminación, la "burocracia" y el "papeleo" (18). Las personas que conceden val'or a la ambición y los deseos de progresar, se sienten más atraídas por los empleos en el sector privado queen el público, Las que poseen .

.

(18)

.

Kilpatric:k, efal.• p. 120.


188

INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

ingresos más elevados tienen mayores probabilidades de sentirse molestas por los problemas de audeterminación en el gobierno, mientras que las de ingre.. sos más bajos se sienten más atraídas por la seguridad, los beneficios margi.. nales y las condiciones de trabajo que prevalecen en el mismo (19). No obstante, incluso entre quienes tienen ingresos más elevados, hay sólo una minoría importante (35 y 27 por ciento), que citan la falta de autodetermi.. nación, la burocracia o el papeleo como características desfavorables de los empleos federales. Los reclutadores del gobierno federal pueden tener que emplearse más a fondo para convencer a los individuos bien preparados, con el fin de que tomen en consideración los empleos que les ofrecen; pero entre éstos no prevalece el nivel de sentimientos antigubernamentales.

CULTURAS POLITICAS y ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS EN ESTADOS y R.EGIONES Los sondeos de opinión patrocinados por la Institución Brookings tuvieron como fin obtener la evaluación por parte del público de la administración del gobierno federal. Unos cuantos sondeos han servido para investigar el apre.. cío del público hacia los administradores de los gobiernos estatales o locales. Debido a que se efectuaron en comunidades dispersas o en poblaciones cole.. giales, no ofrecen informes relativos a la consideración que tiene el público en general por los administradores estatales o locales. Los estudios hechos entre los alumnos de secundaria y bachillerato de Maryland y Georgia, coinciden en mostrar una mayor consideración por los administradores federales que por los locales. Sin embargo, en el estudio de Maryland se descubrió una ma.. yor consideración por los administradores federales que por los estatales, mientras que en Georgia, la consideración por los administradores estatales era mayor que la dispensada a los federales. Aunque los resultados no son concluyentes, sugieren la influencia de los sentimientos "de derechos estata.. les", que pueden afectar las actitudes hacia las unidades administrativas de los Estados, conforme nos internamos cada vez más en el Sur (20). El profe.. sor Daniel J. Elazar ha identificado la cultura política prevaleciente en 228 regiones separadas de los 48 Estados continentales. Su trabajo es especula.. tivo; pero proporciona ciertas perspectivas sobre el apoyo ofrecido a las uni.. dades administrativas de diferentes gobiernos estatales y locales (21). (19) KUpatrick, et al.• p. 122. (20) El estudio de Maryland se señala en "Understanding Attitudes toward Public Employment", de H. George Frederickson, Public Administration Review. 27 (didembre de 1967), 411..20¡e1 estudio de Georgla figura en "Student Attitudes toward Govenunent Em.. ployees and Employment", de Frank K. Gibson y George A. James, Public Admini8tfation Review. 27 (didembre de 1967), 429..3S. (21) Danel J. Eluar, American Federalism: A View trom the States (Nueva York: CroweU, 1966).


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Elazar identifica tres tipos principales de cultura política: moralista, individualista y tradicionalista. Tal y como los describe, forman una escala lineal en 10 referente a varios rasgos. Dos de estos últimos son pertinentes para los tipos de apoyos que requiere una organización administrativa de su medio ambiente. En su orientación hacia la burocracia, la cultura moralista concede valor a los cuerpos administrativos amplios, bien retribuidos y profesionales de todos los niveles de gobierno. La individualista considera a la burocracia del gobierno como un obstáculo para los asuntos privados; pero también como un recurso que pueden utilizar los funcionarios públicos para hacer progresar sus propias metas. Algunos individualistas apoyan a las "maquinarias" políticas que obtienen recursos públicos y los distribuyen como pagos a individuos (22). La cultura tradicionalista es la que más se opone al crecimiento de la burocracia, como limitación que pesa sobre la élite política tradicional. Así pues, una cultura moralista debe coexistir con una administración amplia y bien retribuida, mientras que la cultura individualista y la tradicional'ista deben tener un personal administrativo menor y peor pagado. En otra dimensión pertinente para las unidades administrativas, el moralista recibe con beneplácito los servicios públicos por el bien común; el individualista reduciría al mínimo los servicios públicos, para permitir un equilibrio de satisfacciones debidas a actividades en el sector privado y el público; y el tradicionalista se opondría a todas las actividades de gobierno, excepto las indispensables para el mantenimiento de la estructura existente de poder. Así pues, la cultura moralista coincidiría con los niveles elevados de imposición y erogaciones del gobierno y con niveles generosos de servicios del mismo. Las culturas individualista y tradicionalista tendrían bajos índices de imposiciones, gastos y servicios. Basándose en las observaciones hechas durante varios años y en las investigaciones de la historia y la prensa de los Estados, Elazar trazó un mapa con las culturas que prevalecen en toda la zona continental de los Estados Unidos. En la Figura 6-1 se muestran sus designaciones. Aun cuando las designaciones hechas por Elazar de las culturas políticas -por la naturaleza de sus técnicas de investigación- no pueden considerarse como la última palabra sobre ese tema, ponen de manifiesto ciertas diferencias regionales importantes que han sido observadas hace mucho tiempo, además de diversas variaciones íntrarreqíonales que sugieren la naturaleza ambigua de las culturas políticas en muchas zonas. El Sur es la región más tradicionalista del país; pero tiene un elemento moralista en la zona de los Apalaches, y regiones individualistas en el Sudoeste y los Estados fronterizos. El moralismo destaca en Nueva Inglaterra y cierto número de Estados del Medio (22) Véase, de Edward Banfield y James Q. Wilson, City Politics (Cambridge, Mass: Harvard University Presa, 1963), Capltulos 9 y 13, si se desea un anAlisis de "consíderadones privadas".


CONDICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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Oeste, que experimentan movimientos populares o progresistas. El individualismo no resulta importante en ninguna región grande del país; se encuentra presente como cultura secundaria en muchas zonas y parece predominante sólo en Nevada y Wyoming. Las clasificaciones de los Estados en varias medidas pertinentes para las unidades administrativas y sus servicios, corresponden estrechamente con los rasgos que pudieran esperarse, de acuerdo con las designaciones culturales hechas por Elazar. Estas dimensiones de cultura política parecen tener cierta importancia para la administración (23). Los Estados que se encuentran al extremo moralista de la escala y, por ende, que son poco tradicional'istas, tienden a mostrar un gran número de empleados de los gobiernos estatales y locales, en relación con la población, salarios medios elevados para los empleados gubernamentales y una gran incidencia de éstos, que se encuentran cubiertos por programas subsidiados de sanidad y seguros hospitalarios. Esos Estados tienen, también, pagos de impuestos elevados, en relación con los ingresos personales, gastos gubernamentales elevados per cápita, y valores altos en varios puntos de los servicios educativos, los programas de asistencia pública y los servicios de carreteras. Además, tales resultados no son simplemente productos de las características sociales o económicas de los Estados, sino que son válidos incluso después de que las pruebas estadísticas "controlan" los índices de urbanismo e ingresos personales en cada Estado.

RESUMEN Este capítulo es el primero de un grupo que se ocupa de los insumas de las unidades administrativas. Se enfoca en la cultura política y, en particular, en las actitudes con respecto a las burocracias públicas. Estas actitudes pueden afectar la disposición de los ciudadanos para buscar empleo en el gobierno, y el deseo de los funcionarios por elección de proporcionar fondos o autoridad legal a las dependencias administrativas. Las actitudes prevalecientes no son los únicos factores que influyen en los recursos asignados a las unidades administrativas. Los legisladores y los jefes ejecutivos responden a otros muchos estímulos; pueden pasar por alto, modificar o contribuir a moldear las demandas del público. Las culturas políticas de los Estados Unidos no contienen un conjunto simple de actitudes relativas a la administración pública. Hay mucha ambigüedad y pocos sentimientos difundidos que sean claramente favorables o desfavorables a los administradores. Aunque pueden existir ciertos sentimientos profundos con respecto a programas o dependencias individuales, las actitudes hacia la administración en general están casi siempre mezcladas o son moderadas y (23) Ira Sharkansky, "The Utility of EIazar's Political Culture: A Reseach Note", Políty, 2 (otollo de 1969), 66-83.


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tolerantes. Esto resulta evidente tanto a partir de los comentarios elaborados sobre los administradores del gobierno, como de los sondeos de opinión que miden los sentimientos del público hacia la administración. Debido a esta ambigüedad, la cultura política no tiene probabilidades de restringir los actos de los funcionarios electos con respecto a l'a administración. Los datos de este capítulo sugieren que los funcionarios electos tienen una "libertad" consíderabIe de la opinión pública, cuando asignan recursos a los administradores. La mayor parte de las personas clasifican a los empleados federales por encima de los del mundo de los negocios, en cuanto a las características de honradez e interés por servir al público; pero colocan a los segundos por encima de los primeros en los rasgos de deseos de progreso personal, habilidad y respeto por parte del público. Quizá resulte significativo el hecho de que, en general, el público clasifica tanto a los empleados federales como a los del sector privado en las gamas medias de una escala de diez puntos. Los grupos ocupacionales más necesarios para el gobierno tienen tendencia a clasificar a los servicios gubernamentales por debajo de los de los negocios. Sin embargo, tampoco en este caso son uniformes los datos. Gran número de persanas de las ocupaciones convenientes clasifican a los empleados guberna~ mentales por encima de los de los negocios, y hay una ligera tendencia a que los estudiantes más brillantes de secundaria, enseñanza superior y graduados concedan a los empleados del gobierno posiciones más altas que a los de los' negocios. Aunque las actitudes del público no simplifican la tarea de los reclutadores del gobierno, tampoco deben desalentados. Muchas personas que poseen las capacidades que necesita el gobierno se sienten inclinadas favorablemente ante las perspectivas de entrar a prestar servicios gubernamenta~ les, y las actitudes desfavorables hacia el gobierno no son tan intensas -o están tan dífundídas-s-, como para hacer que sea dificil que los legisladores o los jefes ejecutivos asignen recursos generosos a la administración. Sin embargo, los sentimientos hacia los administradores no son tan claramente favorabIes como para que los políticos individuales no puedan aprovecharse, de vez en cuando, de los ataques en contra de los "burócratas".


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DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

Este capítulo se enfoca en las relaciones entre los ciudadanos y las de. pendencias administrativas. así como también en varias instituciones que se dice que son bandas de transmisi6n entre ellos: los medios de comunicación social. los sondeos de opini6n pública. las elecciones. los partidos políticos y los grupos de intereses.

LOS CIUDADANOS INDIVIDUALES COMO PROVEEDORES DE INSUMOS PARA LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS Al analizar los papeles que representan los ciudadanos individuales como proveedores de iusumos para las dependencias administrativas. es necesario establecer una distinción entre las tendencias generales y los casos especiales. Ciertos ciudadanos privados se distinguen al' proporcionar los estímulos que hacen que las dependencias administrativas formulen normas y tomen ciertas decisiones. Además' muchos administradores atribuyen un elevado valor a la ciudadanía, como cuerpo colectivo. En el Capitulo 5 vimos que los administradores expresan su sensibilidad a las necesidades públicas. Un individuo puede ser escuchado cortésmente en lo que se refiere a un asunto que le afecta personalmente. y puede influir en la decisión tomada por un administrador sobre su propio caso. En el Capítulo 6 vimos que muchos ciudadanos -al responder a los sondeos de la opinión públíca-« dan a los administradores una elevada calificación en los rasgos de honradez y disposición para servir al público. Cuando se trata de la influencia de los ciudadanos sobre las principales normas formuladas o aplicadas por las dependencias administrativas. la


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evidencia se confunde y, por otra parte. no se aplica directamente a cuestiones de administración. La mayor parte de los datos proceden de estudios que se enfocan en otros aspectos del proceso político. v.g., estudios de actitudes y comportamientos populares durante campañas de elecciones o con respecto a normas tomadas en consideración por la rama legislativa. Hay ciertos datos que sugieren que, en gran parte. los ciudadanos ignoran las cuestiones relativas a las normas. No están familiarizados con los conceptos cruciales en los debates sobre normas y tienen opiniones sobre éstas que parecen "irrazonables" o "incompatibles". Aunque esos resultados no significan. por sí solos. que haya una falta de conocimientos sobre las actividades administrativas. sugieren que la mayoría de los ciudadanos no' se dan cuenta de las controversias más importantes sobre las normas, Un conjunto de sondeos realizados durante el período de 1943-1950 demostraron que el 84 por ciento de los ciudadanos componentes de un grupo no comprendían el concepto de "exceso de personal" (1); el 51 por ciento no conocían el significado de "balanceo del presupuesto"; el 41 por ciento no comprendían el significado de ninguno de los términos de "monopolio". "proceso antimonopolista", "dirección entrelazada" o "Ley Sherman": y cerca del 75 por ciento no sabían el <significado de "libre empresa" (2). Para responder a cualquiera de esas perquntas correctamente. no era necesario recítarle al entrevistador todo un tratado aprendido de memoria sobre cada tema. sino que era suficiente cualquier indicación de conocimiento del término. Los resultados de inconsistencia en las opiniones relativas a las normas se han mostrado en varios sondeos. Por' ejemplo, uria encuesta realizada en 1956, permitió descubrir que los partidarios de los programas de beneficencia tenían mas probabilidades de oponerse a un impuesto que serviría para el financiamiento de esos programas. que las personas opuestas a dichos programas. Asimismo. los que estaban más a, favdt de una reducción en los impuestos eran los mejor dispuestos a apoyar programas que garantizaran empleos. cuidados médicos a bajo costo y ayuda federal para la educación ( 3 ) .La ironía aparente consiste en 'que mucha gente se opone a los impuestos que parecen necesarios para pagar por sus deseos. En contraste con esos resultados. que demuestran una falta de familiaridad con las cuestiones normativas. hay ciertos datos adicionales que sugieren .que los ciudadanos se muestran selectivos en su atención' a las (1 ),Aunqpe este término puede resultar poco familiar a la generación actual de estudiantes no gradúados. era muy utilizado en una época en que las normas del gobierrto con resPecto al' conflicto obrero-patronal constituían una controversia notable. El "exceso de persodál"'Sé Ireft~e a la práctica de requitit más trabajaGores pa'ta un cometido de' lo que .'nec:uita'en realidad. Este dato procede de Pub/ic Opinion· andAmerican' DemQcl'aC!1 (~~a¡Yorlr:hKnopfi 19(il).p. 183. de V. C. Key .Jr. . ,(?J ..~~~t,E: Qe y David O. Sears. Pub/ic Opinion (En.glew~ CliEfs, N. 1.-: Prentice~R'a1I"'~~~l' p. 6,1. . . (3) 1<:ey;' p:"67. . ; '(o

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normas. En cuestiones de interés personal, dieron pruebas de tener conocímiento de los temas e indicaron preferencias que iban de acuerdo con sus propios intereses económicos. Incluso en el caso de las opiniones "íncompatíbles" sobre programas de beneficencia y reducciones de los impuestos, que acabamos de señalar, las características económicas de las personas que revelaron esas opiniones sugieren la posibilidad de que respondieran de manera informada y razonable. Quienes expresan su apoyo a la reducción de los impuestos y el mejoramiento de los servicios, tienden a tener bajos ingresos. Están en favor de los servicios que puedan ayudarles (educación, seguridad de empleos y beneficencia), al mismo tiempo que se oponen a cualquier aumento en los impuestos. Quizá esperen que otros grupos de mayores ingresos paguen por esos programas. No se trata de un deseo irrazonable, teniendo en cuenta que los sistemas impositivos de la mayoría de los gobiernos estatales y locales son regresivos y, en la actualidad, cobran un porcentaje más elevado de los ingresos bajos que de los altos (-4). Otros sondeos de la opinión apoyan la conclusión de que los ciudadanos comprenden las implicaciones de las normas que tienen consecuencias personales importantes. Uno de esos sondeos se realizó en Wísconsín, durante una campaña política, cuando los candidatos a la gubernatura debatían cuestiones relativas a la imposición. Evidentemente, los ciudadanos de bajos ingresos se mostraban más hostiles a un impuesto general sobre las ventas "en todo lo que se comprara", que los de ingresos más elevados. Como pudiera esperarse, el aumento de la educación contribuía a hacer que se incrementara la tendencia de las personas a responder de una manera que iba de acuerdo con sus propios intereses económicos. Los pobres bien instruidos eran quienes se mostraban más hostiles a esa proposición que amenazaba establecer impuestos sobre los artículos (sobre todo los alimentos) que representaban la mayor parte de sus gastos. Esa misma gente de bajos recursos tenía más probabílídades de inclinarse hacia proposiciones alternativas que amenazaban menos sus bolsillos, O sea, un impuesto sobre ventas que exceptuara los alimentos y las ropas, además de un aumento del impuesto estatal sobre la renta (progresivo) y una reducción del impuesto local sobre la renta (regresivo) (5). Ese conjunto de impuestos haría aumentar las cargas fiscales que pesaban sobre las personas con ingresos elevados, pero reducirían las de los ciudadanos de bajos ingresos. Otras investigaciones complementan tales resultados, al demostrar que las personas que se sienten más involucradas en un asunto son, (4)

Ira Sharkansky, The Politics of Taxing and Spending (Indianapolis: B ob b s ~

Mmill, 1969).· Capitulo 11. (5) Sharkansky, Capitulo 11. thJ. impuesto "progresivo" es el que impone demandas de porcentajes' cada ·vez mayores de loa iagtesos m6s elevacbl: UD impuesto "retJ'tsivo", por el contrario, impone sus mayÓfe., . .dei.sObre las ptnooas bajoe ingrtl108.

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por lo común, las que muestran tener mejores conocimientos a ese respecto (6) .

Esta yuxtaposición de amplia ignorancia sobre normas públicas, y respuestas "razonables" a las cuestiones personalmente importantes, puede tener un significado especial. En condiciones ordinarias, la mayoría de los ciudadanos se desentienden de las actividades de establecimiento de normas: sin embargo, cuando se presenta una cuestión importante para sus propias vidas. pueden informarse con precisión e, incluso, participar en el establecimiento de normas. Pueden votar de acuerdo con las posiciones sostenidas por los candidatos con respecto a las cuestiones primordiales, unirse a un grupo de ínterés que ejerza presión sobre los funcionarios electos y las dependencias admínístratívas, o tomar parte en demostraciones abiertas contra las unidades admínistrativas. La guerra de Vietnam ha hecho que muchos ciudadanos normalmente pasivos demuestren su oposición a la conscripción y otros procedimientos mílitares y que obstaculicen las actividades de las dependencias del gobierno. Asimismo, las normas dictadas en el campo de la asistencia pública han hecho que los beneficiarios de la seguridad social que, por lo común, son apolíticos, apoyen las normas que los afectan directamente y hasta emprendan acciones violentas en contra de las propiedades o el personal de las dependencias de beneficencia.

LOS MEDIOS DE COMUNICACION SOCIAL COMO INTERMEDIARIOS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES Los medios de comunicación social pueden contribuir a aumentar la información que poseen los ciudadanos sobre los asuntos públicos y realzar su influencia sobre las dependencias administrativas. Dichos medios -entre los que figuran los periódicos. las publicaciones populares, la radio y la televisión- funcionan como bandas de transmisión entre el pueblo y las unidades administrativas. También tienen influencia sobre los administradores. Primeramente, proporcionan información sobre asuntos públicos. En segundo lugar, contribuyen a moldear la agenda de los debates públicos, realzando ciertos puntos y haciendo que parezcan más importantes que otros. En tercer lugar. plantean ciertas cuestiones por medio de "campañas" en contra de los problemas sociales. las fallas de los programas del gobierno o las malas artes de ciertos funcionarios. Quienes manejan los periódicos y las redes de radiodifusión se equiparan a otros "expositores de ruindades" que han sido res(6) Key. p. 190. Véase también. ele V. O. Key, Jr., The Rupo1t8ible Blectorate (Cambridge. M.... : Belknap Presa of Harvard UnivefSity Press, 1966); y James L SundquJst. PoIitia and Polieg: The Búenhower. Ketfl'tfldg and lohnaon Yeata (Waahington. D. c.: Brooking. Iutttutlon. 1968). sobre todo el Caplt'ulo X.


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ponsables de que se produzcan innovaciones importantes en las normas públicas (7). Sin embargo, no se sabe con claridad con que frecuencia influyen los medios de difusión en las normas. Los sucesos que rodearon a un documental de televisión ilustran los problemas analíticos involucrados en la atribución a los medios de comunicación social de influencia sobre las normas. En mayo de 1968. la CBS difundió "Hambre en América", ilustrando con detalles vigorosos los horrores de niños que se morían de hambre y los defectos de los programas existentes del gobierno. El programa de televisi6n tuvo un efecto inmediato sobre ciertos administradores. aunque s6lo fuera al obligarles a hacer declaraciones públicas defensivas. El Secretario de Agricultura ídentífícó ciertos errores críticos en el programa. y los conden6 como "presentación tendenciosa. unilateral y deshonesta de un problema nacional grave" (8). En el curso de los meses siguientes, el gobierno federal tom6 varias medidas para incrementar la entrega de alimentos a los pobres, No es posible identificar el efecto específico de "Hambre en América", Puesto que se difundi6 en medio de numerosas otras expresiones sobre el mismo programa social. es probable que contribuyera a hacer aumentar la presión que se ejercía sobre el Congreso. el presidente y el Departamento de Agricultura. Sin embargo. los medios de comunicaci6n social se unieron a un ataque vigoroso que estaba ya en proceso. El año anterior, una fundación privada patrocin6 una investigaci6n realizada por varios médicos prominentes y otros practicantes locales, en los condados del "Delta" del noroeste de Misisipí. Su informe al Subcomité Senatorial sobre Empleos, Potencial Humano y Pobreza. provoc6 la intervenci6n de otros grupos e individuos importantes. El Subcomité atrajo una gran publicidad en la prensa, debido. en parte, a que Robert F. Kennedy era uno de sus miembros y (en ese momento) un candidato potencial a la presidencia. El problema alimenticio se convirti6 en el blanco de la "Poor People's Campaign" (Campaña en pro de los Pobres) que fue estimulada por medio de una reacción popular ante el asesinato del Dr. Martin Luther King. Los sindicatos de trabajadores se unieron también a quienes ejercían presión por ese motivo. La Cruzada de los Ciudadanos contra la Pobreza (con el apoyo de los Trabajadores Unidos de la Industria de Jos Autom6viles) public6 una evaluaci6n crítica de los programas alimen(7) Entre los ejemplos clásicos de literatura "expositora de ruindades" tenemos: The Tungle. de Llpton Sínclaír, que contribuyó a la campafta para iniciar la reglamentación de la elaboración de alimentos, por el gobierno federal. The Other America, de Mlchael Harrlng. ton. que informaba y emocionaba a los lectores con respecto a las. condiciones por debajo de la "linea de pobreza" en los Estados Unidos y contribuyó al desarrollo de los progra· mas de la Oficina de Oportunidades Económicas: y Uruafe at Ang Speed. de Ralpb Nader, que proporcionó gran parte de las pruebas -y la paslón- para las regulaciones federales de stguridad en autom6Yil. (8) Elizabetb B. Orew, "Ooing Hungry In America", Atlan/le (diciembre de 1968), p. 53-61.


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ticios del gobierno federal: "Hunqer, U.S.A." (Hambre en los Estados Llnídos de América). Indudablemente. los medios de comunicación social hicieron aumentar el interés popular por el problema alimenticio: pero su contribución fue. sobre todo. el popularizar una cuestión que estaba siendo planteada por otros. Los medios de comunicación realzaron también ciertos acuerdos admínistrativos y legislativos. que limitaban la eficiencia de las normas del' Departamento de Agricultura. Se desarrollaron programas alimenticios para alíviar los problemas de excedentes de los agricultores. así como también el hambre de los pobres. Los administradores y los legisladores que tomaron parte directamente. parecieron estar más orientados hacia las consideraciones aqricolas que hacia las sociales. Parte de la disputa en la que ingresó la CBS tenía lugar entre los Comités de Agricultura de la Cámara y el Senado. en los que figuraban los senadores por Mísísípí, [amíe Whítten y James Eastland (acusados frecuentemente de tener poca conciencia social) y el Subcomité Senatorial de Trabajadores y Beneficencia Pública sobre Empleos. Potencial Humano y Pobreza. dirigido por Joseph S. Clark y del que formaba parte Robert F. Kennedy. Hay varios factores que limitan la influencia de los medios de comunicacíón social. tanto sobre las dependencias públicas como sobre las administrativas (9). Entre ellas se encuentran la falta de confianza del público en dichos medios. como fuentes de información política. la carencia de atención hacia los asuntos públicos. evidente en muchos de ellos y su falta de capacidad para hacer que sus interpretaciones políticas sean adoptadas por ciudadanos inclinados en otras direcciones. Los medios de comunicación social no tienen un público obligado de personalidades vulnerables. En lugar de ello. los ciudadanos están involucrados en una red de relaciones recíprocas que les proporcionan sus propios tipos de información. Para muchas personas. las discusiones de política con amigos íntimos. miembros de sus familias o compañeros de trabajo se consideran como fuentes más fidedignas de información política que dichos medios. Muchos individuos desconfían de los mensajes políticos que se incluyen en ellos y que. en otra forma. pudieran agradarles, y crean "mecanismos de defensa" en contra de los informes indeseables. El fenómeno de la "percepción selectiva" hace que los individuos pasen por alto ciertos conceptos de "hechos" u "opíníones" que van en contra de sus propias convicciones. En muchos periódicos y numerosas emisoras de radiodifusión. hay poca información útil sobre las dependencias administrativas u otros aspectos de la politica. La mayor parte de los medios de comunicación social están orga.. nízados para fines comerciales más que políticos. Los períédícos locales y los canales de televisión obtienen material de tos servícíos cablegráficos sobre (9)

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sección se basa en Public Opinion, Capitulas 14-15. de Key.


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noticias nacionales o internacionales, por lo común en proporción 'muy pequeña al espacio (o el tiempo) que se dedica a los deportes, la publicidad o los asuntos recreativos. Las noticias sobre política local tienen probabilidades de ser escasas, debido, quizá, a que el gerente desea evitar los temas candentes o a que carece de un personal capaz para reunir informes y noticias. En esas condiciones, las noticias sobre las dependencias administrativas pueden ser especialmente limitadas. Sin la excitación garantizada por las campañas de elecciones o la participación de personalidades importantes, los medios .de comunicación social no tienen probabilidades de considerar los sucesos admínistrativos como "noticias valiosas". Ni siquiera las noticias relativas a desíqnaciones de personal para cargos importantes o a cambios en las normas reguladoras, tienen probabilidades de recibir mucha atención por parte de los periódicos o los canales de televisión locales. Si los ciudadanos desean hacer evaluaciones inteligentes sobre los asuntos administrativos, es posible que tengan que obtener su información de otras fuentes.

LAS ENCUESTAS DE OPINION PUBLICA COMO INTERMEDIARIAS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES Las encuestas de opinión pública constituyen otra institución que trans~ míte las opiniones de los ciudadanos a las unidades administrativas. Se hacen sondeos sobre una gran variedad de temas, v.g.. apoyo a candidatos políticos y a funcionarios que ocupan determinados cargos. además de los diversos enfoques sobre las normas públicas. Parece haber. una carencia de información relativa a la aprobación o desaprobación por parte del público. de las personalidades y los programas. Sin embargor . los resultados de las encuestas no aseguran la influencia pública sobre las unidades administrativas u otras ramas del gobierno. La mayor parte de las veces. las encuestas de opinión no indican a los funcionarios lo que piensa el público de los problemas a los que se enfrentan. Es raro que un tema presente alternativas claras y simples, que se presten a efectuar un sondeo. En la mayoría de las encuestas. las preguntas son demasiado generales para poder ayudar a los encargados del establecimiento de normas. Por ejem-plo. la oposición a un aumento de los impuestos no significa que el público se opondrá a un incremento de cierto porcentaje -aplicado a personas con determinados tipos de ingresos-o si el aumento de la recaudación se utiliza para apoyar ciertos tipos de sertvicios públicos. El apoyo público a algunos políticos no identifica cuáles de sus programas son los que provocan dicho respaldo. Ademis. la mayoría .de las eácuestasno·indican hasta qué punto son fieles loscjudadanos a .sus opiniones. Muchoé .de' 108 interrogados puedenhabu reflexionado por primera ~y:~~ ,'\tU,..mre cite. . de que. trate. cuando! ·elentrévistadollés

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haga la pregunta correspondiente. Los administradores deben tomar en consideración esas limitaciones, al sopesar las implicaciones de los sondeos de opinión pública para los programas de sus dependencias. Casi siempre, los administradores buscan nuevos programas -o tratan de mantener o ampliar los exístentes-«, sin disponer de muchos informes relativos a las opiniones del público. La información que tienen los administradores sobre las opiniones públicas proceden sólo en parte de dichas encuestas. Otras fuentes son las preguntas extraoficiales a los clientes de las dependencias o la lectura fortuita de editoriales.

LAS ELECCIONES COMO INTERMEDIARIAS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES Con frecuencia, se dice que las elecciones son el medio principal que tienen los ciudadanos para ejercer su voluntad sobre los funcionarios públicos. Los jefes ejecutivos y los miembros de las legislaturas de todos los niveles de gobierno, en los Estados Unidos, están sujetos a elecciones periódicas. Incluso las localidades que utilizan a un administrador municipal como Iuncionario jefe del ejecutivo lo subordinan a un concejo electo. En los gobiernos estatales, la elección se extiende a los directores de las principales unidades administrativas. Probablemente, los funcionarios electos controlan las dependencias administrativas, y emplean su control para que se apliquen los tipos de normas que desea el electorado. No obstante, el carácter de las elecciones -así como también de los mecanismos imperfectos que utilizan los funcionarios electos para controlar a los administradores- limita la utilidad de las elecciones como medio de control sobre las dependencias administrativas. En la mayoría de los casos, un votante no puede señalar su respaldo o su oposíción a un programa de gobierno, por medio del modo en que expresa su voto. Estará limitado, en realidad, a votar por una persona; pero sin indicar a ésta las normas a las que desea brindar su apoyo. Parte del problema de los votantes se debe a los partidos políticos. Como veremos más adelante, no están organizados tan estrechamente como para poder disciplinar a los candidatos individuales para que respalden los programas del partido. Así pues, un votante no puede estar seguro. sólo por la pertenencia de un candidato a determinado partido, de qué tipos de normas apoyará una vez que esté ocupando el cargo. Una segunda limitación de la utilidad de las elecciones se debe a la complejidad de las campañas que llevan a cabo los candidatos individuales. Normalmente, cada candidato brinda su apoyo a más de un programa y podemos ver la dificultad, si imaginamos aunque sea una campaña simple en la que dos candidatos se oponen mutuamente tan sólo con respecto a tres cuestiones primordiales. La campaña presidencial de 1964 proporciona un ejemplo··muy conveniente. Se: trató de una campaia desacostumbradamente elara en lo que respeeea a las .' alternativas pob:ticas a


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disposición de los votantes. Entre las cuestiones planteadas en ella, por ejemplo, éstos podían escoger entre Johnson y Goldwater, en lo que se refiere a los derechos civiles, a la guerra de Vietnam y a las normas de beneficencia. La mayoría de los observadores están de acuerdo en que [ohnson adoptó posiciones más liberales que su adversario, en lo que concierne a los derechos civiles y la beneficencia, y que fue más restringida su posición, en lo que respecta a la ampliación de la guerra en Vietnam. El problema de interpreta... cíón de una elección surge cuando los eruditos deben determinar qué normas fueron apoyadas por la mayoría de los electores que votaron por el candidato que obtuvo el triunfo. A pesar de la claridad de la victoria de [ohnson en 1964, los resultados de las elecciones no indicaron, por sí solos, cuáles eran las posiciones que respaldaba el electorado. Es muy posible que sólo una minoría de quienes apoyaron a [ohnson estuvieran de acuerdo con su proqrama de derechos civiles. La mayoría de los ciudadanos podían estar de acuerdo con Goldwater con respecto a esta cuestión o a cualquier otra; pero votaron por [ohnson, debido a que sentían que había adoptado la mejor posición con respecto a la cuestión que consideraban como más importante (es decir, la guerra). Cuando se trata de una elección presidencial. tenemos, por lo común, un gran volumen de resultados de encuestas, que podemos comparar con los de las elecciones, para obtener ciertas perspectivas sobre las preferencias normativas de los votantes. Sin embargo, esos resultados no se encuentran disponibles para la mayoría de las elecciones estatales o locales. En éstas, el candidato triunfante puede ver en su victoria cualquier culminación de preferencias normativas, y su contrincante no podrá presentar pruebas substanciales de lo contrario. Incluso cuando los resultados de las elecciones pueden compararse con los sondeos de la opinión, el resultado puede ser un escaso control de los ciudadanos sobre las normas o la política del candidato triunfador. Las declaraciones hechas en la campaña pueden no seguir siendo pertinentes después de la primera crisis a que se enfrente el nuevo gobierno. Nuevamente, la campa... ña [óhnson-Goldwater puede servimos de ejemplo. Aun cuando [ohnson decIaró su propia oposición a la ampliación de la participación estadounidense en Vietnam. las condiciones que se presentaron después de las elecciones le permitieron liberarse de sus promesas, hechas en el curso de la campaña. Aunque hubo ciertos votantes que sintieron que el presidente había ido más allá de su "mandato", otros consideraron que las condiciones justificaban las nor... mas bélicas subsecuentes. Además, no había mecanismos de control para impedir que el presidente y sus subordinados administrativos prosiguieran con las normas que fuesen en contra de sus ..prom~sas" de campaña (10). (10)

Vlase A Preface to Detnoctatic TlaeoriJ. de Robert A.. Da1\1 (Chicago: Univer-

alty ofChic:ago Press, 1956),'.,>/127. Haydéttaspruebas de que la posición normativa de un candidato puede atraerle el apoyo de votantes marginales (o sea, .los que pasan de un


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LOS GRUPOS DE INTERESES COMO INTERMEDIOS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES Gran parte de los escritos sobre los grupos de intereses (llamados a veces grupos de presión), se refieren a sus relaciones con las legislaturas; no obstante, dichos grupos se preocupan también por las dependencias adminístratívas, Incluso si uno de ellos tiene éxito ante la legislatura, eso no qarantíza que las dependencias le proporcionarán los servicios que desee. Hay varios factores que hacen que el sistema administrativo sea un foro separado de la legislatura, para las actividades de los grupos de intereses. Entre ellos tenemos la discreción que concede la legislatura a los administradores; las contingencias no previstas por la legislatura, pero que proporcionan a los administradores cierta discreción adicional, y la diferencia entre los procedimientos legislativos y los administrativos, que puede trastornar la jerarquía de influencias entre los grupos de intereses que prevalecían ante la legislatura. La mayoría de las dependencias funcionan con una concesión substancial de discreción -que se incluye en su legislación básica o la dan por sentada los administradores- debido a las condiciones que se presentan y que no fueron previstas por la legislatura. Las legislaturas no esperan prever en sus leyes todas las situaciones posibles, y permiten que los administradores evolucionen dentro de límites normativos muy amplios. Los estatutos básicos que establecieron la National Aeronautics and Space Administration (NASA) (Administración Nacional de Aeronáutica y el Espacio), por ejemplo, dísponen: l.

2. 3.

Investigaciones para la resolución de problemas de vuelos, dentro y fuera de la atmósfera terrestre, y desarrollo, construcción, pruebas y manejo de vehículos aeronáuticos y espaciales; Realización de las actividades necesarias para la exploración del espacio con vehículos tripulados y no tripulados; Disposiciones para la utilización más eficiente de los recursos científicos y de ingeniería de los Estados Unidos y para la cooperación de los Estados Unidos con otras naciones dedicadas a actividades aeronáuticas y del espacio, con fines pací-

neos:

'

partido a otro), en proporción sufidente para darle la victoria (Véase la obra de SundquJst, sobre todo el Capítulo X). Sin embargo. esto no contradice la tesis presentada en esta secdÓD de que loa resul-'os de lu elecdone•• por sl·soiQs (e) sea. sin •analizar cuidadosamente ~ eac:ueatu de o~ón p\iblica o de pre_ _a).ao ·puecHniDíditar l•• 'prefeteftclu nor~ _Uvu del electorado.


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4.

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Disposiciones para la difusión practicable y apropiada más amplia posible, de los informes relativos a las actividades de la NASA y sus resultados (11).

Los administradores de la NASA interpretan esto en el sentido de que les permite crear programas importantes que, cuando mucho, son tangenciales a la exploración espacial. Han subvencionado investigaciones para medir los cambios en los tipos de niveles de vida en los Estados Unidos (12) Y han apoyado planes de estudio en las universidades, para preparar a administra. dores públicos. así como también a naturalistas e ingenieros. La N ASA distribuyó 128 millones de dólares, en el año fiscal de 1966, a más de 200 instituciones de educación superior, en los 50 Estados. Los valores y las actitudes de los administradores pueden determinar los modos en que se emplean los poderes de las dependencias, yesos valores pueden ser diferentes de los que prevalecen en la legislatura. Debido a esto, la constelación de grupos que influyen en la legislatura pueden no poder controlar a una unidad administrativa. Los estudios de las comisiones reguladoras sugieren que los grupos de consumidores pueden lograr firmes controles legales sobre las empresas de negocios: sin embargo, estas últimas obtienen suficiente influencia ante la administración como para debilitar la reglamentación que se produce verdaderamente (13). Muchas dependencias -quizá la mayoría- reciben con beneplácito la aparición de grupos que representan a sus clientes o a otros grupos interesados de la población. Unas veces por respeto a las normas democráticas de acceso popular, y otras porque la legislación así 10 requiere, los administradores establecen procedimientos formales para que los interesados expresen sus preferencias. Estos procedimientos incluyen: oportunidades para presentar peticiones a la dependencia: ocasiones para expresar los propios deseos en una conferencia extraoficial o en una audiencia formal: y el aviso previo de los cambio; inminentes de normas, con disposiciones para que las partes interesadas expresen sus reparos. Hay ciertas dependencias que establecen cuerpos asesores, seleccionados para representar a varios sectores de sus dientes, y que los invitan a que evalúen las normas de la dependencia, en forma continua. Algunos procedimientos son más complejos que otros, y (11) U. S. Governmeni Organization Manual, 1965-66 (Washington. D. C.: U. S. Government Printing Ofñce, 1965). p. "62. (12) Véase, por ejemplo. de Raymond Bauer, comp., 8odarltldicatora (Cambridge. Mass.: M. I. T. Press, 1966). (13) Murray Edelman, TM Symbolic Uses 01 Politics (Urbana: Universlty of 1111. nois Press, 19M). sobre todo el Capitulo 2; asimismo. véaae~ de Marvln B~D8teiQ.Reg"" latiDg Bu"lness by IJlde~nt Com.missioDs. (PrIncetqll. N. J.:PrIIlcetoll UAiversltt~ress. 1955).


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proporcionan oportunidades más seguras para que los intereses afectados expresen sus deseos a los administradores. Un autor escribió que los grupos de intereses disponen de las oportunidades más generosas para expresarse, cuando prevalecen las condiciones siguientes: 1. 2. 3.

4.

Cuando las normas de los administradores afecten a gran número de personas o una gran cantidad de recursos; Cuando los administradores puedan retrasar la aplicación de sus normas sin causar daños importantes; Cuando se dé a los intereses el reconocimiento legal, o sea. cuando las disposiciones de una ley exijan que se consulte a determinados grupos. y Cuando la decisión normativa inminente tenga el efecto de resolver finalmente una cuestión. sin que las partes afectadas tengan la oportunidad de evitar o reducir sus pérdidas por medio de una audiencia posterior (14).

Búsqueda de aliados en tradores.

10$

grupos de intereses, por parte de los adminis-

Los administradores no siempre esperan pasivamente a que se presenten grupos de intereses aliados: Una fuente primaria y fundamental de poder para las dependencias administrativas en la sociedad estadounidense es su capacidad para atraer apoyo externo. La fuerza de un electorado no es menos importante para un administrador estadounidense que para un político. y ciertas dependencias han podido conseguir un apoyo externo tan formidable como el obtenido por cualquier organización política (15). Las dependencias administrativas utilizan varias técnicas para desarrollar una fuerza de apoyo de votantes. Mantienen informados a los medios de difusión sobre sus actividades. de amplio interés público, y sostienen contactos directos con los grupos de intereses afectados directamente por sus programas. Un grupo aliado de intereses puede ayudar a una dependencia de diversas maneras. Primeramente, el grupo puede adoptar una posición. con respecto a determinada cuestión, que coincida con la sostenida por los admínis(14) WiIliam W. Boyer, Bureaucracy on Trial: Policy~making by GovernmentAgen~ cie& [Indíanepolís. Bobbs~Merrlll, 1964), p. 79-80. (15)Prands E. Rourke, BUre8Uerftcy; Politic& and Public Policy (Boston: LlttIe. Brown, 1969). p. 11: esta secdón se basa en Rourke, Capitulo 11.


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tradores, pero que estos últimos no puedan adoptar públicamente. debido a que ofende a su jefe ejecutivo o a miembros importantes de la legislatura. En segundo lugar. los grupos de intereses pueden respaldar las peticiones de una dependencia para obtener fondos o autoridad legal ante el ejecutivo y la legislatura. o pueden ayudar a aquélla a oponerse a las directivas inconvenientes del ejecutivo o de la legislatura. Un grupo de esa clase puede iniciar un debate y obtener apoyo, por parte del público, para una posición que no puede adoptar un administrador que, en ese momento, esté sometido a la hostilidad del ejecutivo o de la legislatura. Hay ciertas dependencias que están tan bien dotadas de respaldo por parte de los grupos de intereses y de los ciudadanos privados, que parecen virtualmente impermeables a las direcciones que emanan de la rama ejecutiva y la legislativa. La Oficina Federal de Investigaciones tiene una gran reserva de buena voluntad en las asociaciones de los departamentos locales de policía (cuyos miembros se adiestran en las academias del FBI y cuyos análisis se hacen en los laboratorios de esa misma institución) y entre muchos ciudadanos privados (acostumbrados, desde hace mucho tiempo. a observar cómo el FBI captura a los delincuentes en los programas de televisión que se proyectan con la colaboración de esa dependencia. Una de las señales del poder del FBI es la duración en su cargo de su director. J. Edgar Hoover. Ha ocupado ese puesto desde la administración Coolídqe, y los presidentes más recientes lo han mantenido en su cargo mucho más allá de la edad 'obligatoria" de retiro para el personal federal. Asimismo, las dependencias corren ciertos riesgos cuando entran en relaciones estrechas con los grupos de intereses. A cambio del apoyo político. un grupo de intereses puede obtener el control de un programa de la dependencia. Los programas de educación agrícola de ciertas universidades estatales parecen ajustarse a las demandas de determinados grupos importantes en la política del Estado. Pueden considerarse como "casos sacrífícables". o sea, programas que una dependencia se siente dispuesta a perder, para que los controle eficazmente un grupo campesino. con el fin de obtener el apoyo legislativo de dicho grupo para el programa total de la universidad (16). Un estudio de los primeros años de la Autoridad del Valle del Tenesí permitió descubrir alianzas estrechas entre dicha Autoridad y ciertos grupos de su región y lo que parece haber sido un veto eficaz de un grupo de intereses sobre los programas de la dependencia (17). . Ciertas alianzas entre las dependencias administrativas. los Slrupos de intereses y otros órganos. del gobierno. son tan fuertes que se designan como (16) Rourke, p. 22. (17) Véase. de Pbillp SelZIÚck. TVA and tlle GtIW Roots (Berke1ey:tlDlVeraity of Calilornia Presa. 1949).


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"subqobiernos". Este término se aplica al complejo industrial militar: una red de personal militar y civil del Departamento de la Defensa, contratistas de la defensa y grupos de intereses que los representan, así como también congresistas. Están aliados, en parte, por los incentivos económicos de los contratos de la defensa, que atraen a la industria y a los miembros del Congreso cuyos distritos recibirán beneficios en forma de empleos y erogaciones de capital, y en parte, por los incentivos de mejoramiento de la posición militar de los Estados Unidos. Hay algunos comentaristas que acusan a este conqlomerado de aplicar una presión irresistible sobre el presidente y el Congreso, para que se incrementen los gastos en pertrechos militares. Esas presiones tienen implicaciones no sólo en el tamaño del presupuesto militar y en las transacciones económicas que desencadena, sino también en la flexibilidad de la política exterior de los Estados Unidos. Se dice que el Departamento de Estado está sometido a una fuerte presión para negociar el control del armamento con la Unión Soviética cuando los incentivos son tan grandes para seguir fabricando armas. Es difícil evaluar la exactitud de esos alegatos; no obstante, los incentivos económicos y políticos mutuos en la escalada de armamentos han molestado a los funcionarios de niveles elevados del go~ bíerno. Una de las características sorprendentes del discurso de despedida del presidente Eísenhower fue la advertencia contra la "adquisición de influencia no justificada. . . por el complejo industrial militar" (18) Al escribir sobre el desarrollo de un proyectil antibalístico dirigido. un comentarista percibió la siguiente combinación de incentivos económicos y políticos:

La tecnología moderna de la defensa se está convirtiendo en su propio patrón y toma sus propias decisiones. En el caso del Níke-X, el Departamento de la Defensa gastó 4,000 millones de dólares en investigaciones y desarrollo. Ese esfuerzo masivo implicó a un sector importante de la comunidad científica. tecnológica e industrial de los Estados Unidos. Mucho antes de que el sistema de provecíles dirigidos alcanzara cierto grado de madurez técnica, las presiones militares y políticas se aplicaron para que el proyecto saliera de la etapa de desarrollo y entrara en la producción. Cuando el Níke-X dio esperanzas de éxito. los políticos de la Defensa Intervinieron ... El Comité Nacional Republicano publicó un mforme de 55 páginas sobre la cuestión de la defensa con proyectiles dirigidos, intitulado: "Ls LB] Right? ....... Russia Deploys Anti~Mis~

sile Netwotk LlS, Refuses To Keep Pace".

..

En el caso de que la administración no hubiera desarrollado el (lS); 'Douglass Cater, Power in,W~inl1ton (Nueva ,York: ViQ,tage Bootts. 1964). .

Capitulo 11.


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Níke-X, hubiera sido vulnerable a un ataque en la campaña de 1968, con respecto a una cuestión de la defensa. Además, hubiera tenido que enfrentarse a los legisladores demócratas que se habían declarado partidarios de la defensa con proyectiles dirigidos. Asímismo, la perspectiva de iniciar nuevas erogaciones en la industria aeroespacial no era placentera, sobre todo inmediatamente después de que se acordaran reducciones en el programa espacial. En resumen el presidente [ohnson debió de sentir la amargura de las palabras que utilízó el presidente Eísenhower en su discurso de despedida ... Este año, los políticos podrán presentar algo a sus electores, gracias al Sentinel. Hay algo casi para todos en la fabricación y el despliegue del sistema de defensa con proyectiles dirigidos, Menos de un mes después de la decisión tocante al Sentinel, el Senador Míke Mansfíeld pudo anunciar en Great Falls, Montana, que se efectuaría una instalación de radar al norte de esa ciudad." Cuando se concluya, esta instalación tendrá, probablemente, un contingente de hasta 600 personas estacionadas o empleadas permanentemente". dijo el líder de la mayoría del Senado (19). Grupos de intereses del gobierno. Un tipo de grupo de interés que puede tener ventajas en el sistema administrativo es el de la asociación profesional que representa a los mismos administradores. Parece que tiene más probabilidades de comprender el proceso de establecimiento de normas y de disponer de informes sobre las que se ajusten a las de los mismos que las formularon. Sin embargo, la asociación profesional de administradores puede no responder a su potencial, debido a las propias inhibiciones de sus miembros. Si consideran que "la acción política" se encuentra fuera de los límites de las normas profesionales. su organización no podrá ejercer una influencia importante sobre las mismas o sobre la política. En un estudio de la Asociación de Educación de Oregón se describen varias características que limitan el potencial de un grupo de interés, compuesto por empleados del gobierno. Uno de los problemas se debe a la naturaleza no política de las metas de la mayoría de sus .míembros, Casi todos se unieron al grupo con el fin de mejorar su propia enseñanza i y hacer progresar su profesión. Otros se afiliaron debido a que "se esperaba" que. lo hicittany a que sufrieron presiones, de parte de los- funcionarios clelas'-e~ (19),Ralph E. Lapp, "Seq.etary Mc:Namara's Inc:redibled:.astStanG" ••f'hé New Re-. public. 17 de febrero de 1968. p. 20~22. Reimpreso conauforizaci6n 'de Tite NéUl Républic~ (C) 1968. Herríson-Blaíne of New Jersey. Inc.


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cuelas locales. Sólo una pequeña minoría ingresó al grupo por razones politicas, o sea, para respaldar a un grupo que pelearía para obtener aumentos de salarios y el mejoramiento de las condiciones de trabajo (20). Con esos diferentes alicientes entre sus miembros, es difícil que la asociación utilice al máximo sus recursos en actividades políticas. Otra limitación se debe a la mezcla de maestros, directores de escuelas y superintendentes en la misma organización. Hasta el punto en que los esfuerzos políticos de los maestros pueden dirigirse en contra de los directores y los superintendentes (o contra una alianza de estos con las juntas escolares), la composición míxta de la asociación limita severamente su utilidad política. Finalmente, un gran número de maestros están convencidos de que no deben participar en actívídades políticas. La noción de que "la enseñanza está por encima de la política" o de que el pelear es "antíprofesíonal", limita las presiones que pueden ejercerse. Las normas apolíticas de la profesión docente son las que más inhiben a los maestros, impidiéndoles utilizar las aulas como plataforma política. Al apoyar las "normas profesionales" (que incluyen -para algunos- una neutralidad política), la asociación puede realmente desalentar la participación de miembros que, de otra forma, se mostrarían más activos. Los maestros activos en la Asociación de Educación de Oregón son menos expresivos, en lo que respecta a la política, que los que no son miembros. Parece ser que la ideología de la organización, tal y como la entienden sus miembros activos, se inclina hacia la precaución ... Los maestros más experimentados son menos expresivos [políticamente] [que los menos experimentados, y] los que son activos en la organización se muestran considerablemente menos expresivos que los que no lo son. La asociación educativa no genera el mismo interés político entre sus miembros que otras organizaciones. La organización no instruye a sus miembros para que permanezcan callados, pero resulta evidente que su ideología oficial, tal y como la perciben quienes se encuentran en condiciones de comprenderla mejor, es la aceptación en las cosas, más o menos, tal y como son (~1) . Muchos empleados del gobierno consideran que es muy conveniente ganar partidarios para sus intereses en los lugares en que se toman decisiones importantes. Los sindicatos de empleados de gobierno se encuentran, desde luego. en esta categoría (véanse las páginas 1i2~ 145). Los funcionarios encargados del establecimiento de normas tienen también sus grupos de íntereN.

(20) Harmon Zeig1er. Tbe Political Lile Prentict-HaD, 1961), p. 51-59. (21) Zeigler, p. 110.

J.:

01 American Teacher.

(EDglewooc! Oiffs.


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ses. La Liga Nacional de Ciudades y la Conferencia de Alcaldes de los Estados Unidos representan a los gobiernos ante las legislaturas federal y estatales y las dependencias administrativas. Con frecuencia, apoyan nuevas legislaciones que sirven para establecer -o ampliar- concesiones de ayuda, y prestan testimonio ante subcomités de asignaciones, para respaldar el financiamiento de programas existentes. Una rama de la Con ferencia de Alcaldes de los Estados Unidos, proporciona ayuda especial a los funcionarios legales municipales. El Instituto Nacional de Funcionarios Legales Municipales (NIMLO), proporciona "la fuerza que surge del respaldo conjunto de muchas municipalidades, cuando resultaría ineficaz la protesta de una sola de ellas". Entre sus servicios, la NIMLO ayuda a redactar ordenanzas locales y. además. contribuye a defender estas últimas contra las demandas ante los tribunales (22). Hay también organizaciones separadas de trabajadores sociales, médicos de sanidad pública, administradores de carreteras, y funcionarios de departamentos estatales de agricultura y de seguridad pública. Aunque las juntas locales y estatales de educación puedan protestar por la participación de sus propios empleados en los "cabildeos", las juntas escolares mismas (junto con las asociaciones educativas y los sindicatos de maestros) están representadas en los capitolios estatales y en Wáshínqton. Los Estados y las municipalidades individuales mantienen sus propios representantes en Wáshínqton, así como también apoyan a la gran variedad de grupos que representan a sus departamentos por separado. Los gobiernos estatales que mantuvieron oficinas separadas en Wáshínqton, durante 1967, fueron: California. Florida. Illínoís, Indiana, Maryland, Massachusetts, Nueva York, Ohío, Pensilvania, Texas y Virginia Occidental. En ese mismo año, tenían también sus propias oficinas en Wáshington las ciudades de Nueva York, Los Angeles, San Francisco, Boston, Dallas, Nueva Orleans, San Diego y Seattle (23). No es posible desdeñar a las dependencias federales en las descripciones relativas a los cabildeos por parte del gobierno. Sus principales blancos son los Comités que manejan la legislación y las asignaciones que les conciernen. Aunque el Congreso de los Estados Unidos haya presentado objeciones e, incluso declarado fuera de la ley las erogaciones de fondos del erario público para actividades de cabildeo, un ayudante del presidente Johnson hizo notar que había cerca de 40 "encargados de las relaciones con el Congreso", en "papeles clave" en los departamentos y las dependencias. Comunicaban los mensajes de sus dependencias directamente a los legisladores importantes y obtenían apoyo adicional de grupos de intereses no gubernamentales. Un (22) Clement E. Voseo "Interest Groups, Judicial Revíew, and Local Government", Westem Political Quarterlg, 19 (Mano de 1966). 85-100. (23) Legislator, and the Lobbgi8t, (W8lIhington: Congmaional Quarterly Servke. 1968). p. 63-6t.


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estudio de la legislación relativa al programa de Ciudades Modelo, en 1967. descubrió los siguientes apoyos para la posición de la administración: Conferencia de Alcaldes de los Estados Unidos, Liga Nacional de Ciudades, AF~ CIO, Conferencia Nacional de Gobernadores, Instituto Estadounidense de Arquitectos. Asociación de Banqueros Hipotecarios; portavoces de grupos cívicos, bancos y empresas de construcción, y los directores de ciertas empresas prestigiosas (General Electríc, Westinghouse Electríc, Detroit Edíson, Allied Chemícal, Chicago and Northwestern Raílroad, Goodyear Tire and Rubber, Kaiser Industries, Continental Illinois National Bank and Trust Company, Chase Manhattan Bank, Neíman-Marcus Company) (24).

Limitaciones sobre la influencia de los grupos de intereses. Cualquier esfuerzo que se haga para evaluar el papel que desempeñan los grupos de intereses en los sistemas administrativos, hace necesario tomar en consideración varios factores que limitan su influencia. Los grupos se aprovechan de numerosas oportunidades para expresar sus demandas a los administradores, no obstante, estos últimos parecen dominar esas relaciones. La posición de los grupos de intereses es ambigua. Entrelazada en su repu.. taci6n se encuentra la imagen de los cabildeos egoístas dispuestos a favorecer los intereses de su propio grupo a expensas del público. Ha habido casos de fraudes por parte de grupos de intereses, campañas con fuerte financiamiento, destinadas a derrotar a políticos que se habían opuesto a las demandas del grupo, e intentos abiertos de soborno de funcionarios del gobierno. Los en.. cargados del establecimiento de normas se muestran sensibles a esos aspectos de la tradici6n de los grupos de intereses. Si un funcionario del gobierno percibe "presiones indeseables", puede dar por concluido el acceso de que ha gozado un grupo hasta entonces, y frustrar una campaña para influir en las normas. Los cabildeos mismos admiten que su posici6n es secundaria en sus relacíones con los funcionarios del gobierno. En respuesta a la pregunta relativa a la importancia de varios participantes en el establecimiento de normas, más de la mitad de 114 cabilderos entrevistados nombraron al presidente o a los administradores como los actores más importantes, cerca del 20 por ciento mencionaron a los votantes como más importantes. 10 por ciento, al Congreso. y sólo uno de los interrogados situ6 en primer lugar a los mismos cabilderos (25). (24) Legislators and the Lobbyists, p. 65*72. (25) Leater W. Milbrath, The Washington Lobbyi8ts (Cblcago: Rand McNally. 1963). p. 351*52.


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LOS PARTIDOS POLITICOS COMO INTERMEDIARIOS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES También los partidos políticos transmiten información entre los cíudada, nos y los encargados del establecimiento de normas; sin embargo, uno de los factores importantes que inhibe la participación del partido en las decisiones normativas de las dependencias administrativas es la falta de mecanismos para disciplinar a sus miembros en cuestiones normativas o para garantizar la unidad del partido en la legislatura. Los partidos de los Estados Unidos carecen de diversos dispositivos que tienen los de otros países y que utilizan para llevar a cabo una acción de concierto. No existe un control central del financiamiento o las designaciones, ni hay otros incentivos suficientemente fuertes para asegurar que las organizaciones estatales y locales apoyarán las posiciones de los líderes nacionales de un partido (26). La estructura descentralizada de los partidos de los Estados Unidos es responsable. en gran parte, de su carencia de disciplina política. Los candidatos de partido o los que ya ocupan cargos se sienten obligados hacia díversos partidos estatales y locales. cada uno de los cuales tiene sus propios grupos de votantes. con actitudes. creencias y preferencias normativas particulares. Las designaciones y el apoyo financiero para las campañas estatales y locales y las del Congreso. proceden de las organizaciones estatales y locales. que pueden no ser más que organizaciones personales. enfocadas en la carrera de un político. La nominación, y gran parte del dinero destinado a las campañas presidenciales, dependen también de las decisiones tomadas en esos partidos estatales y locales. No existe un cuadro de funcionarios nacionales que controlen los recursos políticos necesarios para las organizaciones estatales y que pudieran promulgar directivas políticas para los candidatos potenciales del partido. Los líderes nacionales de los partidos carecen de influencia real sobre las nominaciones estatales o locales y. asimismo. de sanción financiera sobre la mayoría de las organizaciones de los Estados. Los grupos estatales y locales transfieren más dinero a los comités nacionales 'del partido del que reciben del organismo central (27). Hay ciertos conqresistas y gobernadores que se lanzan abiertamente en campaña, en contra del candidato presidencial de su propio partido. En determinado momento. ese era exclusivamente un problema demócrata. de tal modo que los candidatos presidenciales liberales podían esperar que tendrían que prescindir del apoyo de los miembros sureños de su propio partido. Sin embargo, la campañapre(26) Véase de James MacGregor Burns, The Deadlock of Democracg: Pour Partg Politie& in Ameriea (Englewood CHEfs. N. J.: Spectrum Books, 1963).. ' (27) Alexander Heard, The Costa oE Democracg: Pinancitlg American PoliticaI Campaigns (Gardéa City.N. Y.: Anehor Books, 1962). p. 255ff.


212

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"

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sídencíal de 1964 mostró que los gobernadores republicanos Nelson Rockefeller y George Romney, el Senador Jacob Javits y el alcalde de Nueva York, John Líndsay, se negaron apoyar la candidatura de Barry Goldwater. Los líderes del partido ven su diversidad ideológica como una posesión y la perpetúan, al tratar de ejercer una gran atracción con programas políticos ambiguos. Debido en parte a su diversidad ideológica, los partidos políticos de los Estados Unidos tienen más probabilidades de regirse por buscadores pragmáticos de cargos, que insisten en la flexibilidad y la capacidad para real'ízar ajustes en sus posiciones normativas, a condición de que sean necesarias para obtener el éxito electoral. Es improbable que los partidos desarrollen equipos de personal fuertes y permanentes, que sean capaces o deseen mantener un conjunto coherente de principios en cuestiones de política pública (28). A pesar de los obstáculos que impiden que haya partidos políticos fuertes, los jefes electos del ejecutivo asumen los papeles de líderes del partido y utilizan las lealtades existentes como ayuda para establecer un programa coherente para las dependencias que deben administrar. Cuando esos ejecutivos efectúan designaciones para puestos de alto nivel dentro de la administración, nombran, por lo común, a miembros de su propio partido. A nivel nacional, en 89 por ciento de los designados por Franklin Roosevelt .para puestos administrativos o ejecutivos fueron del partido demócrata. El 84 por ciento de los designados por el presidente Truman fueron también demócratas; el 76 por ciento de los nominados por el presidente Eísenhower fueron republicanos; el 81 por ciento de los del presidente Kennedy, demócratas, y el 84 por ciento de las primeras designaciones del presidente Iohnson, también demócratas (29). En muchos gobiernos estatales y locales, el jete electo del ejecutivo tiene una oportunidad para llenar no sólo ciertas posiciones de alto nivel, sino también un gran número de cargos de los niveles medio y bajo, con personas que demuestren tener, al menos, un mínimo de lealtad a su partido. La práctica de designar a miembros del mismo partido para los empleos administrativos tiene una historia muy larga en los Estados Unidos y se justifica con la pretensión de que mejora al gobierno, tanto como al partido. Probablemente, un jefe del ejecutivo está más en condiciones de contar con la cooperación de sus subordinados si están unidos a él por lazos de partido. Los miembros del mismo partido tienen más probabilidades de compartir sus orientaciones políticas y ayudarle a reunir un conjunto de realizaciones administrativas que resulten atractivas para los votantes en las elecciones si.. guientes. (28) Ira Sharkansky, The Roufines of Politics (Nueva York: Van Nostrand-Relnhold, 1970), Capitulo VII. (29) David T. Stanley, et el., Men Who Gooemi A Biographical Profile of Federal Political Executives (Washington, D. c.: Brookings Institution, 1967), p. 24.


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El poder de designación que aún sigue en manos de los jefes del ejecutivo es sólo un vestigio del que tuvieron anteriormente. Varios cambios en los programas del gobierno y la consideración del público hacia los miembros de los partidos. han limitado la libertad de los ejecutivos. En la actualidad se requieren criterios no partidistas para más del 90 por ciento de los puestos civiles en el gobierno federal y para muchos cargos de los gobiernos estatales y locales (30). Muchos puestos. necesitan que el jefe del ejecutivo balancee los diferentes cargos en las juntas o comisiones con designaciones de miembros de diferentes partidos. Los servicios del gobierno son cada vez más técnicos y requieren una experiencia profesional en muchos cargos administrativos. Un jefe del ejecutivo debe considerar con frecuencia la competencia profesional como más importante que la pertenencia a un partido político. al seleccionar a los directores de departamentos. incluso cuando la ley le permite usar criterios de partidismo. En muchos casos. las únicas normas pardidistas factibles sostienen que el "hombre correcto" no sea un estorbo por su respaldo a la oposición. Un hombre políticamente neutro o que, incluso, sea un miembro poco enérgico del partido de la oposición. puede seleccionarse por encima de un compañero de partido, si el puesto exige una competencia especial. A veces, un jefe del ejecutivo se siente obligado a "equilibrar" su administración, aunque no haya exigencias legales para ello. El presidente electo Eísenhower parecía estar resuelto a designar a un demó... crata como secretario del trabajo. en 1952. y Nixon anunció antes de tiempo, en 1968, que su embajador ante las Naciones Unidas sería un demócrata.

La "maquinaria" como arquetipo del gobierno de partido. La maquinaria es una especie de partido político, con una fuerte disciplina y la tradición de utilizar su control de los cargos de elección para designar y regular al personal de las dependencias administrativas. No obstante, "las maquinarias han sido siempre una especie de 'deporte' genesíaco entre los partidos políticos de los Estados Unidos" (31). Nunca fueron "típicas" de organizaciones partidistas y. en la actualidad. parecen estar disminuyendo en número. Para que un partido pueda funcionar como maquinaria bien disciplinada, parecen necesarios ciertos recursos, que incluyen gran número de votantes que desean recompensas tangibles con "costos unitarios" bajos, como empleos, alimentos. ayuda para encontrar un lugar donde vivir, asistencia, en momentosde problemas con la policía, pagos de beneficencia, o 'ayuda para lle(30) O. Glenn Stahl, Publie Personnel Administration (Nueva York: Harper and Row, 1962). p. 4lff.

(31)

Véase, de Frank

1968). p. 58.

J.

Sorauf, Partg Polities in America (Bastan: Little.Brown.


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~.

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nar las formas necesarias a fin de obtener estos. Los votantes que sostienen una maquinaria tienen sólo un interés secundario en los valores de los reformadores de clase media, las formas correctas de gobierno, la eficiencia para dirigir los asuntos públicos, la administración profesional y los procedimientos limpios en las elecciones (32), Una maquinaria necesita también recursos para "recompensar" a sus votantes, a los miembros del personal y a los organizadores. Esas recompensas incluyen dinero, empleos en el gobierno y designaciones para cargos de elección. Las maquinarias ofrecen protección para el contrabando, el juego, los estupefacientes o la prostitución. Por su parte, reciben también "honorarios" de contratistas y servicios de utilidad pública, que realizan negocios con el gobierno o necesitan una franquicia para poder servir al público. Las maquinarias se ganaron su reputación de instrumentos de peculado y corrupción. debido, en parte, a acusaciones de que "fijan" las elecciones, en parte, por su protección a elementos criminales y, también en parte, por su favoritismo al distribuir beneficios entre determinados grupos o individuos. Muchos políticos partidarios de las maquinarias pretenden que hay una díferencía entre el "peculado honesto" y el "peculado sucio". Aunque ambas son actividades ílegales, unas son menos indeseables que otras. El peculado honesto incluye el uso de información y poder para aprovecharse de la maquinaria de modos que no ofendan la moral de la mayoría de los votantes. Consiste en saber dónde van a construirse carreteras, puentes o edificios públicos, adquiriendo los terrenos antes de que esa información se haga pública y vendiéndolos, posteriormente, con un gran beneficio. Asimismo, incluye la selección de un lugar para una construcción pública, cerca de tierras que ya sean propiedad de amigos de la maquinaria, con el fin de realzar el valor de las propiedades adyacentes. Los pagos recibidos de empresas escogidas para que se ocupen de la construcción de obras públicas, se incluyen también en el peculado honesto. De todos modos, si debe obtenerse un benefício, ¿por qué no hacer que parte de él vaya a la maquinaria? Desde luego, los límites entre el peculado "honesto" y el "sucio" son difíciles de definir. Es probable que los contratistas hagan pagar a toda la comunidad los "honorarios" que entre, gan a la maquinaria. En lugar de sacarlo de sus utílíddes, incrementarán el costo total del proyecto o reducirán los gastos, empleando materiales ínferíores o mano de obra de baja calidad. Asimismo, toda la comunidad debe pagar por el incremento en los precios de las tierras, debido a la adquisición previa de predios que, más tarde, deba comprar el gobierno. Y si se escogen los lugares en que vayan a levantarse instalaciones públicas para beneficio de la

(32) Edward C. BanfieJd y James Q. WiJson, City Pofitics (Cambridge. Masa.: Harvard University Press, 1963). Capitulo 9.


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maquinaria, en lugar de utilizar criterios asociados con los servicios, los clíentes de esas futuras instalaciones sufrirán incomodidades indebidas. Los peculados que son verdaderamente "sucios" incluyen la protección de actividades criminales que ofenden a gran parte del público. También en este caso puede encontrarse dificultades para definir los límites de la suciedad. Numerosos sindicatos de apostadores, que satisfacen las necesidades de jugar que tiene el público, sin modificar demasiado ras probabilidades o sin invertir sus ganancias en el fomento del uso de estupefacientes o de la prostitución local, pueden considerarse como "peculado honesto" en muchas comunidades. No obstante. las acusaciones con pruebas de participación en la prostitución han soliviantado a votantes hasta entonces bien dispuestos, sacudiendo algunas de las maquinarias más poderosas. "Las maquinarias y sus líderes pueden permitirse pasar por alto las acusaciones de ser deshonestos; pero no las de ser alcahuetes" (33). Desde el punto de vista de alguien que aprecie una organización de maqnífico funcionamiento, l'a maquinaria política es una maravilla que debe conservarse. La organización del partido es virtualmente el gobierno: sus candídatos son escogidos por el jefe del ejecutivo y una mayoría del concejo de la ciudad, y ella es la que designa a los jefes y los subordinados de las organizaciones administrativas. Sus diversas secciones están unidas por una lealtad común hacia el éxito de los candidatos de la maquinaria en las síguientes elecciones, y puede contarse con que todos se esforzarán en obtener el respaldo de los votantes. Entre elecciones, el personal municipal y el de los distritos sirven a los votantes con favores personales. Si el alcalde o el jefe de la maquinaria (que pueden no ser el mismo individuo) desea cambiar ciertas normas, obtiene la cooperación de su mayoría en el concejo y de sus lugartenientes en la administración, con una rapidez y una armonía desconocidas en donde las condiciones políticas acusan la pluralidad y la confusión que son más típicas de la democracia (34). La desaparición de las maquinarias de las grandes ciudades es un producto de varios factores, algunos de los cuales son de naturaleza local, mientras que otros reflejan cambios básicos en la política y la economía de los Estados Unidos. La Depresión fue un golpe duro para la mayoría de las maquinarias. Inmediatamente, se creó tal cúmulo de pobreza y dificultades personales, que fue demasiado para los recursos de cestas de alimentos, empleos y dinero para el pago de alquileres, de la maquinaria. A largo plazo, la Depresión produjo programas de seguridad para la ancianidad, compensacíones de desempleo, y asistencia pública, organizados y financiados por el (33) D.W. 8rog8O, Politica in America (Nueva York: Harper, 19Sf), Capitulo N. sobre todo la p. 147. (34) Roben K. Mertoa. Socisl Tlleorll and Social Structure (Glencoe. ID.: Free Presa. 1957).


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gobierno federal y que ofrecieron un nivel y una seguridad de beneficios que ninguna maquinaria podía alcanzar, y se apropió un dispositivo primordial que habían utilizado las maquinarias para atraer a los votantes. Al mismo tiempo que las maquinarias perdían su cometido en la beneficencia, los gobiernos locales comenzaron a proporcionar una gama de servicios que hacían necesario utilizar técnicos y profesionales competentes. Los hospitales urbanos, las universidades ,y las organizaciones de beneficencia, además de la preocupación cada vez mayor por la excelencia en las escuelas públicas, hicieron que aumentaran las demandas de empleados muy competentes, que no podían ser contratados por los trabajadores de los municipios y los distritos (35). Las reformas a los servicios públicos se aplicaron también a nivel local y exíqíeron, cada vez más, que los empleos de los niveles medio y bajo se cubrieran sin tomar en cuenta consideraciones de partidismo. Actualmente. quedan pocos partidos estatales o locales que merezcan el calificativo de "maquinaria". En realidad, ciertos partidos locales y estatales unen a muchos individuos en su apoyo a ciertos candidatos o a determinadas normas; pero la maquinaria entrelazada, con su "jefe", su electorado masivo, su control del aparato administrativo y sus beneficios tangibles para los votantes y los trabajadores de los distritos, es más una característica de la historia norteamericana que una realidad contemporánea.

LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS COMO RECOLECTORAS DE INFORMA cto» Las dependencias del gobierno no son simplemente receptoras de ínformes relativos a su medio ambiente. Además de su papel como receptoras de demandas de los ciudadanos, los cabilderos y los portavoces de los partidos políticos" las dependencias buscan también su propia información. Un ejemplo importante es el Informe de la Comisión Asesora Nacional sobre Desórden es Cívicos. La Comisión es uno de fos grupos descritos en el Capítulo 4 como "híbridos administrativos". Fuédesignada por el presidente e incluía a miembros de la rama legislativa.. administradores y jefes del ejecutivo. tanto estatales como locales, así como también representantes de la industria prívada. No era una dependencia en el sentido habitual de ese término. Desempeñó de una manera sobresaliente las tareas de reunión de informes y formulación de proposiciones que, con frecuencia. se llevan a cabo en las dependencías. administrativas. En este caso, la importancia de los problemas pareció, requerir, la atención especial del presidente yde una comisión formada por individuos prestigiosos. En respuesta a los motines de Newark y Detroít, (35) Sin embargo, los puestos de custodia en los hospitales municipales y las 'UíÚversidade, pueden proporcionar todavía ciertos recursos de tl$p1eOí¡ para ,las maquinarias locales.


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durante 1967, esa Comisión trató de responder a las preguntas: ¿Qué ocurrió? ¿Por qué sucedió? ¿Qué puede hacerse para evitar que vuelva a acontecer? El Informe de la Comisión tiene varias implicaciones para las relaciones entre el público y los normadores de las dependencias administrativas y de otras ramas del gobierno. En primer lugar, representa un esfuerzo importante para comprender las condiciones de los barrios bajos negros. La Comisión descubrió:

'" '"

Discriminación y seqreqacion muy profundas. Esperanzas frustradas y provocadas por la victoria legislativa y judicial del movimiento en pro de los derechos civiles; pero no comprendida por la mayor parte de los negros individualmen.. te. '" Un clima que tiende a la aprobación y el fomento de la violencia. provocado por el' terrorismo blanco. dirigido en contra de las protestas no violentas, y por los desafíos a la ley y la autoridad federal de los funcionarios estatales y locales. que se oponen a la desegregación. '" Frustraciones debidas a la impotencia, que hicieron que ciertos negroslIegaran a convencerse de que no existe ninguna alterna.. tiva válida a la violencia como medio para resolver sus dífícul'.. tades. '" Un nuevo sentimiento de orgullo racial. "'. Hostilidad y cinismo hacia la policía (36). En segundo lugar, el Informe representa un esfuerzo para influir en las opiniones tanto de los blancos como de los negros norteamericanos. Su estilo está calculado para impresionar a muchos blancos y hacerles sentirse culpa .. bles y responsables por las dificultades de los negros, así como para generar condiciones que permitan la promulgación de una legislación social capaz de mejorar las cosas: Los prejuicios raciales han moldeado nuestra historia de ma.. nera decisiva. En la actualidad. amenazan con afectar nuestro fu.. turo ... El racismo blanco es esencialmente responsable de la mez.. da explosiva que se ha acumulado en nuestras ciudades desde el final de la Segunda Guerra Mundial (37). (36) Informe de York: Bantam Books, comlsionesprestlgiosas (37) Informe.p.

la Comisión Asesora Nacional sobre Desórdenes Públicos·· (Nueva 1968), p. 1O~11. Véase también las p. 9i~95 donde se~studiáll las como- "hibridos admiDIsttatlvos". 10.


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Para los negros. el Informe puede representar una compensación parcial por los errores cometidos anteriormente. y un intento para aliviar algunos de sus problemas sociales más graves. Entre sus proposiciones se encuentran las siguientes: Hacer que las instituciones del gobierno local se acerquen más al pueblo al que sirven. estableciendo oficinas de vecindarios para las dependencias públicas y administrativas. tanto federa-les, como estatales y locales. * Ampliar las oportunidades para que los residentes de los barrios bajos participen en la formulación de normas públicas y en la aplicación de programas que los afecten ... * Revisar las operaciones policíacas en los barrios bajos ... y elíminar las prácticas que provocan fricciones. * Reclutar a más negros para que formen parte de las fuerzas regulares de la policía y revisar las normas de ascensos. para asegurar avances justos para los funcionarios negros (38). *

El "medio ambiente de opinión pública" que rodea a todas y cada una de las unidades administrativas. está. en realidad. muy difundido. y presenta varias alternativas para los administradores. Algunos de éstos adoptan un concepto del "público en general", mientras que otros se preocupan por determinados grupos particulares. En cada caso. hay otras elecciones adícíonales que pueden hacer. Como se hizo notar en el análisis de los programas alimenticios del Departamento de Agricultura (páginas 197 ~ 198), puede haber varios intereses generales y grupos particulares diferentes a los que puede servir una dependencia. A veces. no es posible servirlos a todos. Cuando la Comisión de Comercio Interestatal permite que un camión de remolque de gran tamaño recorra las carreteras, por ejemplo. eso puede servir de ayuda a los camioneros; pero puede perjudicar a los ferrocarriles al dar ventajas a aquéllos en la competencia por los transportes, y molestar -o poner en pelígro-« a los conductores de automóviles particulares. Sólo una minoría de unidades administrativas hacen inversiones importantes para reunir ínformes relativos al público. En un estudio se descubrió que el 60 por ciento de los administradores de nivel superior, en un grupo escogido, se basaba en los comentarios de los periódicos, las cartas de reclamaciones y las quejas de los clientes (39). El modo fortuito en que muchas unidades reunen su ínformación, hace que su imagen del mundo pueda estar moldeada por el hecho (38) Informt, p. 16-17. (39) Roben S. Friedman, et Bl•• "Admialatrative Agendes aIld the P1sb1ka They Serve", Publtc Ac:1minirtration Review. 26 (septiembre de 1966). 192-2Of.


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de qué administrador recibe determinada información y por la naturaleza de sus responsabilidades en la toma de decisiones normativas. La naturaleza del empleo de un administrador puede tener alguna relación con el modo en que reúne informes respecto al público. En un estudio se clasifica al personal de las dependencias administrativas como "políticos", "profesionales" y "administradores". Los "políticos" establecen normas, defienden a la dependencia contra el mundo externo y responden a las presiones del exterior; en esa posición tienen más probabilidades de ver diversos íntereses pertinentes para la dependencia y tener en cuenta, al tomar sus decisiones, las necesidades más amplias de las comunidades. Un "profesional" es una persona con preparación técnica o científica, que se encuentra normalmente en contacto sólo con una porción del trabajo de su dependencia y tiene probabilidades de ver las necesidades de sus clientes como las correspondientes a los grupos particulares con los que se encuentra. Los "administradores" tienen la preparación y las misiones de trabajo más limitadas. Supervisan a las subunidades dentro de una organización y dirigen proyectos específicos. Con menos preparación cosmopolita que los "profesionales" y con responsabilidades más restringidas que los "políticos", los "administradores" se sienten inclinados a formarse la opinión más estrecha de los intereses a los que sirven los programas de la dependencia (40) .

. RESUMEN Este capítulo se enfoca sobre las relaciones entre los ciudadanos y las unidades administrativas y sobre los papeles de los medios de comunicación social. los sondeos de la opinión pública, las elecciones, los grupos de intereses y los partidos políticos como intermediarios entre ellos.. Debido a deficiencias en sus intereses y su información, la mayoría de los individuos necesitan a algún intermediario organizado, entre ellos mismos y el proceso de conversión del sistema administrativo. A veces, los medios de comunicación social han contribuido considerablemente a informar al público sobre un problema social o una norma pública, y han generado fuertes presiones sobre los normadores: sin embargo, dichos medios se enfrentan a algunos de los mismos problemas que los individuos. Tienen otras funciones que los desvían de su papel como intermediarios políticos. Las funciones comerciales y recreativas consumen muchos recursos que, de otro modo, podrían emplearse en la política. Asi~ mismo, los ciudadanos ..se protegen" de los medios de -comunicación, del mismo modo que lo hacen de otras participaciones en la política. Muchas personas no consumen las noticias políticas y los editoriales que proporcionan los citados medios. Por otra parte, debido a la percepción selectiva, hay otros que no ven ciertos conceptos que se opondrían a sus propias opiniones.


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Los sondeos de la opimon pública sirven también como intermediarios entre los ciudadanos y los administradores; sin embargo, las encuestas no indican, por lo común, que el público haya tomado posición en uno u otro sentido, en lo que respecta a una cuestión dada. Además, las preguntas que se hacen en la mayoría de los sondeos de opinión no son suficientemente precisas como para informar a los normadores de los sentimientos del público con respecto a la cuestión específica a que se enfrentan. Puede que no se trate de apoyo u oposición para todo un programa, sino sólo para determinados aspectos del mismo. Los sondeos no indican tampoco la seriedad con que los individuos adoptan las posiciones que anuncian. En muchos casos, los interrogados pueden reflexionar en una cuestión por primera --- y única vez, cuando los aborda el entrevistador. Las encuestas que muestran apoyo u oposición a un candidato ---o a alguien ya en funciones- no proporcionan la información específica que necesita un norrnador. Los individuos pueden reaccionar ante una o varias de las posiciones adoptadas por el político; por otra parte, el respaldo o la oposición generaliizados no indican apoyo o rechazo para ninguna de sus normas. Las mismas dificultades limitan al proceso electoral como íntenmediario entre los ciudadanos y los normadores del gobierno. Las elecciones permiten al público decidir con respecto a ciertas personas; sin embargo, no indican cuáles de las declaraciones hechas en la campaña fueron las que permitieron ganar el apoyo popular. Los grupos de intereses parecen predominantes en el sistema admínístratívo. La posición del cabildeo es ambigua y muchos funcionarios toman posíclones de protección en sus tratos con los grupos de intereses. Los Iuncíonarios de las distintas ramas del gobierno reciben toda una serie de demandas. y ellos mismos tienen sus propias preferencias particulares. Así, los gru~ pos de intereses no pueden inscribir sus deseos en un tablero de anuncios; deben competir con las directivas que les llegan a los administradores, tanto de la legislatura como del jefe del ejecutivo, de otras unidades admínístratívas. de funcionarios de otros niveles gubernamentales y las derivadas de los valores personales y profesionales de los mismos administradores. Los partidos políticos se concentran en la obtención de cargos por elección y puestos por designación, más que en la realización de deseos normatívos. Sus limitaciones propias reflejan, en parte, su incapacidad para controlar a los votantes, los candidatos o los miembros del partido que ocupan cargos. Hay pocas tosas que puedan asegurar al líder de un partido que sus miembros -incluso en el cuadro directívo-« están unidos en cuestiones políticas importantes. Una "maquinaria" política es una organización partidista que combina un control disciplinado de las unidades ejecutivas legislativas y admi.. nístratívas, por lo común en los gobiernos locales; sin embargo. la maquinaria es una caracteristica rara y cada vez menos importante en la política norteamerícana. Su decadencia refleja varios cambios políticos y sociales que. han eliminado


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los tipos de recursos que necesitaba la maquinaria clásica. El desarrollo de sistemas de méritos y la expansión de los servicios públicos que requieren personal técnico y profesional, eliminaron el control ejercido por la maquinaria sobre los empleos del gobierno que podían recompensar a gran número de votantes y trabajadores distritales. Además, cuando el gobierno federal proporcionó ayudas masivas en metálico para los menesterosos, para la obtención de empleos y la preparación para los mismos para compensaciones de desempleo, para programas de retiro y de viviendas públicas a bajo costo, las maquinarias perdieron el control sobre los beneficios de la seguridad social. Las dependencias administrativas no son pasivas en sus relaciones con los ciudadanos. Buscan activamente el apoyo de grupos de intereses: tratan de conquistar partidarios para sus propios programas en las ramas ejecutiva y legislativa, y reunen informes sobre las condiciones sociales y económicas y respecto a los problemas que pudieran mejorar los servicios públicos. Así, algunos de los "insumas" que parecen proceder del medio ambiente del sístema administrativo, son en realidad solicitados y cuidados por los admínistradores que, ostensiblemente, son sus blancos.


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La rama ejecutiva y la legislativa son una fuente primordial de insumes para las dependencias administrativas. Transmiten demandas y recursos que toman la forma de leyes, órdenes del ejecutivo, Informes de Comités y comunicaciones extraoficiales. Esas transmisiones autorizan o instruyen a las unídades administrativas para que inicien determinadas actividades, contraten personal y paguen sus deudas. Tales demandas y recursos de la rama ejecutíva y la legislativa no son simplemente insumos para las dependencias admínístratívas. Muchos de ellos se inician en la administración y se envían de ella (como servicios) a la legislatura y el ejecutivo, para consideración, Entre esos servicios que van de las dependencias administrativas a la rama legislativa y la ejecutiva, se encuentran las proposiciones de nueva legislación, de normas de personal y de presupuestos. En este caso, nos ocuparemos de los insumos para las unidades administrativas; en el Capítulo 10 volveremos a las relaciones administrativas con la rama -leqíslatíva y la ejecutiva y tomaremos en consideración, como servicios administrativos, las transmisiones que estimulan insumos subsecuentes de otras ramas. El describir las relaciones entre los ejecutivos, los legisladores y los admínistradores no es una tarea sencilla. Sus actividades reflejan las directivas Iormales de la Constitución y las leyes, además de diversos acuerdos informales que se han desarrollado en el curso de los años. Hay ciertas tendencias genera~ les: pero con numerosas variaciones. Algunas de éstas reflejan peculiaridades institucionales del gobierno federal o de gobiernos individuales, tanto estatales como locales. Otras variaciones reflejan la naturaleza de la cuestión de que se trate, la opini6n que tengan de ella los participantes y la intensidad de sus sentimientos..


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Existe un consenso general respecto a. una característica de las relaciones entre las dependencias administrativas y la rama legislativa y la ejecutiva: que han cambiado notablemente desde la fundación de la nación. El administrador no debe ser considerado ya como un subordinado insignificante de la legislatura y el ejecutivo. Los cambios que se han producido desde 1789 constituyen un ejemplo profundo de las relaciones internas del sistema administrativo, que se transforman como consecuencia de los cambios que se producen en el medio ambiente. Cuando escribieron su documento los creadores de la Constitución, se concentraron en la rama legislativa y la ejecutiva, y dedicaron muy poca atención a lo que, en aquel entonces, era un pequeño cuadro de administradores. El gobierno que describieron se parece a las instituciones contemporáneas sólo a grandes rasgos. La magnitud y la naturaleza del mismo han cambiado en forma notable. La administración federal ha pasado de un personal de 780 empleados civiles, en 1789, a 2.7 millones, en 1969. A fines del siglo XVIII, las principales actividades eran la oficina de correos. la recaudación de ingresos, la diplomacia y un servicio armado rudimentario. En la actualidad, tenemos la exploración espacial, la administración de numerosos servicios de sanidad y beneficencia, grandes programas recreativos y de conservación, investigaciones y desarrollo en las ciencias sociales y naturales, fomento de instalaciones aéreas, marítimas y terrestres para el transporte y las comunicaciones, y responsabilidades militares global'es. Los gobiernos estatales y locales han aceptado responsabilidades importantes en la educación, los transportes, las recreaciones, la sanidad y la beneficencia, que eran inconcebibles en el siglo XVIII. Parte de la importancia de este crecimiento se basa en los problemas que plantea para el jefe del ejecutivo y la legislatura. El alcance de las actividades ha sobrepasado con mucho la capacidad de esos funcionarios electos para iniciar las normas; es posible, incluso, que hayan excedido su capacidad para supervisar y controlar completamente a los normadores de la administración. Sin embargo, la rama legislativa y la ejecutiva poseen, todaVía, ciertos poderes impresionantes que les son propios, y tienen el derecho de elegir cuándo y dónde utilizarlos.

DEBILIDAD LEGISLATIVA EN LAS RELACIONES CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS Los principales problemas a que se enfrenta la legislatura son la fragmentación de sus energías y una carencia de información sobre las cuestiones normativas. Fragmentación es un término general que cubre gran número de dificultades: la difusión de recursos legislativos en dos cámaras que.-en un sentido formal- duplícan: sus responsabilidades mutuas: la difusi6n de los. intereses de Jos miembros entre el establecimiento de normas ynumetc$ls


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otras responsabilidades, y el no aceptar la disciplina de ningún mecanismo integrador, por ejemplo, un partido político, que pueda coordinarlos. La información que reune la legislatura es impresionante por derecho propio; pero es "deficiente" en comparación con la reunida por las dependencias administrativas y con lo que parece ser necesario para el control de la administración. Aparte de formular las normas o supervisar los programas en curso, los legisladores deben también atender a los electores que desean ayuda para tratar con las dependencias administrativas. Normalmente, eso requiere que los legisladores y sus ayudantes principales abarquen un campo mucho más amplio de lo que cualquiera de ellos puede dominar. Los electores buscan empleos y contratos en el gobierno; asistencia para ser aceptados a prestar servicios de rutina o ayuda en las apelaciones de sus casos, después de que se rechaza su primera petición. Por ejemplo, los legisladores estatales tratan con electores a los que se les niega el ingreso a la universidad estatal o a un hospital mental, la salida de ese mismo hospital o la libertad provisional de la penitenciaría. Los legisladores sirven también a los gobiernos locales. Los congresistas disponen citas para los funcionarios locales con las dependencias federales de concesión de ayuda y, con frecuencia, asisten personalmente a las reuniones. Al nivel estatal, los legisladores presentan "leyes locales" ante la legislatura, prestan testimonio en defensa de las necesidades de su comunidad y promueven las leyes ante los comités. Cuando el gobierno estatal controla muchas funciones en la comunidad local, los legisladores se mantienen ocupados como delegados del municipio y de los tribunales de justicia de los condados. Los legisladores deben prestar también atención a sus propias carreras políticas. Muchas de sus actividades de servicio tienen conse.. cuencías en ese terreno. Siempre que un legislador ayuda a un elector o a un gobierno local, puede esperar cierta buena voluntad en correspondencia. Hay otros deberes que se relacionan más directamente con la reelección e incluyen compromisos para pronunciar discursos y giras por sus jurisdicciones. Los legisladores sienten una necesidad continua de dejarse ver o sea de tener una oportunidad para expresar sus opiniones o solicitar fondos para la siguiente campaña. Mientras que los legisladores disipan sus recursos en numerosas actividades distintas, los administradores concentran los suyos,especializándose en los asuntos de una dependencia simple o, lo que es más probable, de un solo programa. Para muchos administradores, la especialización se inicia en la escuela superior o la de graduación y continúa durante toda su carrera. Pocos legisladores tienen conocimientos suficientes para responder a toda la gama de sus responsabilidades. La mayoría se contentan con desempeñar una fun~ión ..general", al supervisar a los "especialistas" en la organización administrativa. Esto va relacionado con la naturaleza "representativa" de los legisladores, que son, en cierto modo, como el resto de nosotros, 'en cuanto


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a que carecen de los conocimientos especializados que pueden encontrarse en las dependencias administrativas. Sin embargo. los legisladores están también limitados en lo que pueden hacer por nosotros. debida a que no comprenden por completo sus propias decisiones. La dependencia informativa de la legislatura se revela en los procedi.. mientes usados para esclarecer las opiniones de los administradores sobre le.. yes propuestas. Muchas de estas leyes se originan en el departamento que recibirá la responsabilidad de administración del programa. Por 10 común. un legislador confía sus propias ideas a la administración. para evaluaci6n y modificación. Un estudio de las relaciones leqielatívas-admínístratívas en la dudad de Los Angeles descubrió que el 25 por ciento de ras leyes tomadas en consideración por el concejo. se originaban en los departamentos municipales, y casi todas las demás fueron sometidas por los legisladores a los departamentos pertinentes. para que las comentaran. Los cabildeos reconocen la importancia de la revisi6n por parte de los administradores: "Si los administradores se oponen a nosotros. estamos hundidos". "Descubrimos que el concejo consulta a los departamentos con respecto a todas nuestras peticiones. y se rige por 10 que dicen". Casi todas ras leyes a las que se oponen las dependencias administrativas son rechazadas por el concejo municipal (1).

FUENTES DE PODER LEGISLATIVO EN LAS RELACIONES CaNDAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS La legislatura no carece de recursos para supervisar o controlar a las dependencias administrativas. En el Congreso, los comités, la antigüedad y los ayudantes principales proporcionan ciertas oportunidades para que los legisladores adquieran información sobre las actividades administrativas. Los Comités brindan oportunidades de especializaci6n equiparable a la de las unidades administrativas. La jurisdicción de un comité incluye. por 10 general, a cierto número de unidades administrativas que se dedican a un conjunto relacionado de programas. Los privilegios de antigüedad protegen el puesto de un miembro en su comité. y le permiten acumular informaci6nen el curso de los años. Los comités del Congreso tienen también ayudantes profesionales de estado mayor, que reunen informes para los miembros. llevan a cabo audiencias formales, redactan la legislaci6n y escriben Informes del comité. Las legislaturas estatales no están tan bien equipadas.. Muchas de ellas carecen de garantías de antigüedad y, como resultado de ello, los miembros pasan de un comité a otro y pierden los beneficios de la informaci6n obtenida en sesiones anteriores. En algunos Estados, incluso los presidentes de los comítés-' ( 1)

Harry W. Reynólds. Ir., "The Career Publlc Servíee and Statutle Law"lUldng

in Loa Angeles", Weltern PoliticaJ Quarlerig. 28 (septiembre de 1965), 621~39.


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carecen de derechos de continuidad en sus cargos en los mismos. La falta de garantías de antigüedad, en muchas legislaturas estatales, refleja la naturaleza poco atractiva de esos cargos y su gran movilidad. La ayuda del personal y las oportunidades políticas futuras para los legisladores en no pocos Estados, son también considerablemente inferiores a las de los congresistas. En algunos Estados, los legisladores carecen de oficina o de secretario propio. Sin antigüedad ni otras características que permitan a los miembros incrementar su experiencia, las legislaturas estatales tienen probabilidades de depender considerablemente de las recomendaciones normativas procedentes de las dependencias administrativas. Incluso cuando dependen de la información de los administradores, los legisladores pueden ejercer todavía un papel negativo muy poderoso en el establecimiento de normas. Y aun cuando pueden no desarrollar proposiciones totalmente maduras con sus propios recursos, hacen posible que los adminístradores realicen innovaciones. Cuando la legislatura se niega a aceptar la proposición de un administrador para que se le conceda nueva autoridad o para cierto nivel de erogaciones, el administrador puede encontrarse impotente. Puede apelar a la decisión de la legislatura; no obstante, el éxito en una apelación puede requerir suficiente tiempo para que se produzca un cambio en el medio ambiente político que ocasionó el que la legislatura tomara su primera decisión. Hay administradores que evaden a la legislatura. Citan una ley existente, que justifica las nuevas actividades o transfieren fondos de una actividad para respaldar otra que no haya recibido un presupuesto adecuado por méritos propios. Tales evasiones son con frecuencia contrarias a la ley o, por lo menos, a las normas que prevalecen y que definen las relaciones ..correctas" entre la administración y la legislatura, y la mayoría de los adminístradores parecen no estar dispuestos a utilizar esos métodos. Si es descubierto. un administrador podría verse sometido al rechazo público y enfrentarse a la pérdida del apoyo legislativo en el futuro. Si un administrador pierde su relación con el presidente y los miembros de los comités legislativos principales, puede perder su posición ante sus superiores en la administración y en la rama ejecutiva (2). La importania de la leqislatura en el establecimiento de normas se demuestra por los recursos que utilizan los administradores para persuadir a sus miembros. Si la legislatura fuera un sello de goma para las recomendaciones de la administración. entonces, las dependencias del gobierno no buscarían partidarios con tanto ahínco. El estudio del concejo de la ciudad de Los Angeles. que descubrió que la rama legislativa dependía considerable¿

(2) Ira Sharkansky, "Four Agencies and An Appropriations Sub-comrnittee: A Coml*'ative Study of Budget Straeeqíes", Midwest [oumsl 01 Political Sci~e> 9 (agosto de 1965). 2S4~81.


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mente de las recomendaciones de la administración, reveló también cierto número de tácticas que utilizan los administradores para apoyar sus propias recomendaciones. Estas incluyen: 1. Visitas personales a miembros individuales del concejo; 2. Una liberación continua de material escrito sobre las leyes interesantes para la administración; 3. El uso de periódicos, la oficina del alcalde, grupos de intereses y ciudadanos privados prestigiosos, para comunicarse de manera circunspecta con el concejo, y 4. La presentación cuidadosamente oportuna de ciertas proposíciones importantes, de acuerdo con las crisis de la comunidad, que pueden realzar su valor (3). Se han hecho ciertos esfuerzos para medir los recursos gastados por la administración federal. buscando partidarios en el Congreso. Durante el año fiscal de 1963, 500 empleados (a un costo de 5.4 millones de dólares) se dedicaron a los enlaces de tiempo completo con el Congreso. Innumerables otros empleados dedicaron parte de su tiempo a preparar informes para el Congreso o a responder a las peticiones de información de los conqresistas (4). Una legislatura puede ejercer cierto control. debido a que los admínístradores temen a las decisiones finales y negativas de los legisladores. por 10 que tratan de prever y satisfacer los deseos de estos últimos. Ningún administrador sabe cuándo puede iniciar un comité legíslatívo una investigación profunda y prolongada de sus asuntos y decidirse a concentrar sus energías para controlar su dependencia. Ciertas unidades administrativas son objeto de investigaciones muy completas. Su experiencia sirve de advertencia a otras unidades sobre 10 que puede suceder; Un estudio de relaciones entre la Administración Nacional de Aeronáutica y el Espacio (NASA) y el Congreso, descubrió 5.371 páginas de testimonios publicados. concernientes al presupuesto de esa dependencia para el año fiscal de 1964, ]0 cual dio como resultado una reducción del presupuesto de 600 millones de dólares. "Una lectura cuidadosa de las audiencias, los informes y los debates en la cámara ... indicó que la dependencia no iba a ser objeto de una reducción simple. En lugar de ello. se le explicó claramente que absorbiera la reducción, abandonando, posponiendo, .disminuyendo o no ampliando diversas actividades o proyectos de construcci6n".Durante el período de 1959 a 1963, la NASA (3) Reynolds, p.621.39. (4) G.· R~ Pipe. "~ssioMI Liaison: The Executive Brancl1 ..Consolidates Its Relations with Congress", Public Administration Review. 26 (marzo. 1~66). 14-24,


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tuvo que comparecer ante 12 comités y numerosos subcomités. entre ellos los comités de asignaciones. los del espacio. los de operaciones del gobierno y los de servicios armados. de ambas cámaras, así como el de Pequeños Negocios. el Judicial y el de Relaciones Exteriores, del Senado. aparte del Comité Conjunto de Energía Atómica (5).

DEBIliDAD DEL EJECUTIVO EN LAS RELACIONES CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS El presidente tiene el control nominal de la mayor parte de las unidades administrativas del gobierno federal; pero hay numerosas excepciones formales y deficiencias políticas. que se combinan para debilitar su influencia en el establecimiento de normas. Las excepciones normales limitan su poder de designación. Por ejemplo. los miembros de las comisiones reguladoras independientes tienen plazos fijos de servicio y el ejecutivo encuentra límítacíones en sus poderes de despido. debido a la necesidad de. citar ciertas causas para cada caso [véanse las páginas 103-105). Asimismo. debe compartir la mayo~ parte de las designaciones con el Senado. En general. se trata de un requisito nominal; pero la oposición del Senado ha obligado ya a los presidentes a retirar algunas nominaciones importantes. La principal inhibición formal que pesa sobre el presidente se debe a su necesidad de compartir los papeles de iniciación de normas y supervisión con la legíslatura. Un. comité no cooperativo,en cada cámara. puede impedir que una proposición 'presidencial sea tomada en consideración en sesión plenaria. (6) Asimismo. un comité puede apoyar a un administrador que desafíe al jefe del ejecutivo. La necesidad que tiene el presidente de compartir el establecimiento de normas con la legislatura es sólo parte de un problema más general: su necesidad de tomar en consideración a varios sectores electorales, al tomar sus decisiones. Una parte del poder del presidente consiste en que sus decisiones afectan a muchos intereses diferentes. En un estudio se han identificado cinco elementos a los que encabeza el presidente: la legislatura. la administración. su partido político, los ciudadanos de los Estados Unidos y las organizaciones que los representan, además de gobiernos extranjeros (7). Otro estudio sobre la presidencia identifica diez papeles que debe desempeñar: jefe del Estado, jefe del ejecutivo. jefe de la diplomacia, comandante en jefe. jefe (5) Thomas P. Jahnige, "The CongressJonal Committee System and the Oversight Procesa: Congresa and NASA", Weatern Política! Quarterlg. 21 (Junio de 1!J68), 227-239. (6) Existen procedJm1entc» para "sacar" UD proyecto de ley de un comité: pero son diflciles y se utll1zan raramente. Véase, de Malcolm E. Jewell y Samuel C. Patteraon, The Legislat've Procus In the Unlted Statea (Nueva York: Random House, 1966),p. 260. (7) RIchard NeustacJt. Pruidential Power: The PoIitfcs 01 Lellder.hlp (Nueva York: Wiley, 1960), p. 7. .


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de la legislatura. jefe del partido. líder moral en jefe. guardián en jefe de la paz y la tranquilidad internas. guardián en jefe de la economía y líder de una coalición internacional (8). Cada uno de esos elementos y papeles representa una porción del cargo de presidente. Sin embargo. cada uno de ellos representa también a los diversos conjuntos de intereses que debe tener en cuenta al adoptar decisiones importantes. Por ejemplo. una decisión tomada de acuerdo con su papel de jefe de la legislatura. no debe contrariar tanto a los deseos de los electores de la administración como para que pierda el apoyo de los administradores en otras ocasiones. El presidente ve restringidos sus actos por su propio y enorme poder. Debido a que hay tantas de sus decisiones que afectan a diferentes sectores electorales. se ejercen sobre él. simultáneamente. presiones procedentes de diversos lados. No carece de poder para manipular dentro de esas limitaciones; pero dicho poder es leve y dependiente de su capacidad para persuadir a los miembros de los diferentes sectores electorales. de que sus decisiones producirán ciertos beneficios y sólo costos mínimos para sus propios intereses. Las relaciones con los electores son de dependencia. Cualquiera que tome parte en el gobierno de este país pertenecerá a una (o dos o tres) de sus "distritos electorales". Puesto que todos dependen de él, ¿por qué no puede estar seguro de contar con el apoyo de todos? La respuesta es que no hay ninguna otra persona que se siente en su lugar o vea las cosas del mismo modo que él; ningún otro siente todo el peso de sus obligaciones. que son un tributo a su puesto único en nuestro sistema político. Pero precisamente porque es único. esas cargas recaen sobre él solo. Las mismas condicio-

nes que fomentan su liderato de forma. impiden que haya una garantía de liderato de [acto. No hay ningún hombre ni grupo en ningún extremo de Pennsylvania Avenue que comparta su posición peculiar en la política y el gobierno de nuestro país. Por eso. sus servicios están sometidos a tantas exigencias. Por la misma razón. las obligaciones de todos los demás hombres son diferentes de las suyas. Sus funcionarios del Gabinete tienen funciones departamentales y constitucionales. Sus líderes legislativos encabezan a partidos del Congreso. uno en cada Cámara. Su organización nacional de partido se mantiene alejada de su familia oficial. Sus aliados políticos en los Estados no tienen por qué enfrentarse a Wáshington o entre sí. Los grupos privados que le buscan no sienten deseos de gobernar y los amigos del extranjero no se sienten ím(8} pitulo l.

Clinton Rossiter. The American Pte$id~ncg (Nueva York: Signet, J966). Ca-


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pulsados a participar en nuestras elecciones. Puesto que carecen de su puesto y sus prerrogativas. esos hombres no pueden considerar sus obligaciones como propias. Tienen trabajo que hacer que, en ningún caso. son los mismos que los del presidente. Tal y corno perciben sus deberes. pueden considerar correcto seguirlo, en realidad. o no hacerlo (9). Los gobernadores de los Estados parecen tener todavía más problemas que el presidente para controlar sus administraciones. Casi todos se enfrentan a limitaciones formales serias en sus poderes de designación. Los directores de muchos departamentos se nombran por medio de elecciones directas. La mayor parte de los Estados tienen elecciones separadas para los cargos de procurador general. tesorero, secretario de Estado. auditor y superintendente de instrucción pública (10). Las designaciones de otros directores de departamentos se hacen por medio de juntas o comisiones sobre las que el gober.. nador sólo tiene un poder limitado de control. Si las proposiciones del ejecutivo amenazan a las actividades establecidas de las dependencias administrativas, puede verse arrastrado a disputas que resulten perjudiciales para su posición ante el público. Los administradores pueden disputar abiertamente la posición del ejecutivo o proporcionar infor.. mación a grupos de intereses o legisladores que se opongan a él. En momentos tales, la mejor arma del ejecutivo puede ser su poder extraoficial para persuadir a los encargados de establecer las normas dentro de la organización administrativa. Ese poder de persuasión se ve realzado por su posición pública prominente, por el hecho de que representa "a todo el pueblo" y por los argumentos técnicos proporcionados por sus ayudantes. Sin embargo. las debilidades del poder de persuasión son el tiempo que consumen y la publicidad que pueden dar a los programas del ejecutivo. Hay jefes de ejecutivos que han ganado sus confrontaciones con los administradores: pero el tiempo y los costos políticos involucrados pueden conducirlos a conceder todo a la administración. excepto sus intereses más vitales (11). La posición encumbrada del jefe del' ejecutivo le ayuda a aislarse de muchos foros administrativos en los que se toman decisiones importantes. Puede tener acceso directo a sus directores de departamentos: pero las ofícínas funcionales se encuentran dentro de los departamentos. A menos que esté dispuesto a abrirse paso a través de las líneas jerárquicas de su orqa(9) Neuatadt. p. 7-8. (lO) Joseph A. Schlesinger. "The Polítícs of the Executíve", en Politics in the Ame. rican Statu (Boston: Líttle, BrO\\'n, 1965). p. 207.38. de Herbert Jacob y Kenneth N. Vines. comps. ( 1l) Vfase en el libro de Neusta4t la exposición geaeral ¡nú conocida sobre este puato.


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nigrama, estará separado de la mayor parte de los encargados del estable.. cimiento de normas en la administración. En un estudio de las relaciones pre.. sidenciales con los jefes de oficinas. se estimó que 125 oficinas separadas tomaban decisiones esenciales en la organización administrativa del gobierno federal. "En los asuntos no exteriores y los programas no militares. son las unidades de gobierno que se encuentran más cerca de los ciudadanos y del Congreso". En un estudio hecho en 20 oficinas, se descubrió que sus funcionarios administrativos en jefe habían servido un total de 170 años como directores de oficinas: pero sólo se habían reunido 79 veces con el presidente. Esto arroja un promedio de una reunión cada dos años para cada director de oficina. Si se excluyen las reuniones con el comisionado de ingresos internos (25 visitas en 4 años. aproximadamente), el promedio disminuye a una reunión cada tres años. Esas reuniones incluyen ceremoniales y funciones sociales. así como también sesiones normativas. Siete de los 20 directores de oficina no tenían contacto con el presidente. excepto en ocasiones sociales o ceremoniales, y dos carecían de contacto en absoluto (12).

FUENTES DE PODER EJECUTIVO EN LAS RELACIONES CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS A pesar de los obstáculos, los jefes del ejecutivo (tanto los gobernadores estatales como el presidente) tienen ciertos recursos normativos de que carece la legislatura. La rama ejecutiva está organizada de tal modo que, al menos en forma nominal, es jerárquica (véanse las páginas 93..97). El ejecutivo aislado puede tomar probablemente decisiones con mayor rapidez y seguridad en la cooperación de los colegas, que cualquier legislador aislado. Las de.. pendencias de Estado mayor del ejecutivo le proporcionan un nivel de in.. formación superior al que se encuentra directamente disponible para los legisladores (véanse las páginas 111-114). Su posición como jefe del ejecutivo le ayuda a reclutar a asesores civiles adícíonales en asuntos de interés especial. El jefe del ejecutivo puede atraer también a los medios de comunicación socíal -y, por medio de estos. al público-«, de modos que no son posibles para los legisladores individuales. El jefe del ejecutivo puede dominar el establecimiento de normas, si se decide a concentrar sus recursos de unidad. información y prestigio. Los lími.. tes externos de su control se definen por el "programa" en el que desea con.. centrar dichos recursos. Aparte de esto. un ejecutivo puede depender consí.. derablemente de las proposiciones de las unidades administrativas. La noción de "programa" es flexible. Las proposiciones administrativas pueden abrirse (l2)Oavid S. BroWn¡ ..TIte President and the Bureauai Time for a Renewa1 of Re1atioDahip1", PubUc Administration Revtew. 26 (septiembre de 19(6), 114.;12.


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paso hasta el programa del ejecutivo o ser tomadas en consideración por la legislatura. con el consentimiento pasivo del ejecutivo. No obstante. incluso dentro del alcance de su propio programa, el ejecutivo puede dejar los detalles de planeacíén, redacción y aplicación a la administración.

VARIACIONES EN LAS RELACIONES ENTRE LAS RAMAS E/ECUTIVA y LEGISLA TIVA y LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS En las secciones anteriores de este capitulo, hemos identificado las caracteristicas de las ramas ejecutiva o legislativa que pueden debilitarlas o fortalecerlas en sus relaciones con las dependencias administrativas. Es mAs dificil generalizar respecto al éxito de los legisladores individuales y los ejecutívos en sus tratos con los administradores. Algunos de los factores que parecen importantes son: la intensidad con que cada participante ve su propia posición: el apoyo que time de otros Iuncionarios. grupos de intereses o cíudadanos prominentes: y las alianzas Iormadas contra su posici6n. No todas las acciones reciprocas entre las unidades administrativas y las ramas ejecutiva o legislativa proporcionan ocasiones para que surjan conOíetos. Muchas de ellas son ocasiones informales para ayudarse mutuamente m la proaecución común del mejoramiento de los servidos públicos. Un estudio de las relaciones entre los Comités del Senado y de la Cámara sobre Pequdos Negocios y la Administración de Pequeños Negocios (SBA), permlti6 descubrir que . . . . desde 1961. las relaciones se han caracterizado como "un festin de amor". En ese año. el presidente Kennedy designó a John Heme como director de la dependencia. Según numerosos observadora. Home era uno de los administradores més populares en la colina del Capitolio. Asimismo. sugirieron que las relaciones mm la dependencia y los comités. desde entonces. no han sido tanto de supervisión de la dependencia por los comités como de "cooperactén mutua" (13).

Los Comith de Pequeños Negocios han "intervenido" en favor de la SBA ante otros comitts del Congreso y han ayudado a incrementar tanto la autoridad legal como los fondos de la dependencia. Del miamo modo, los eemitá ban apremiado a los superiores ejecutivos de la SRA para que dediquen mayor atadón a las petiicones de la dependencia. Se trata de un c:aao en (U)

Dale ViDyard • ''Tbe

~ Coaaadttee-Ex~tive

......... 1968), 391-99.

~ Ccmaúttea Ola Small . . . .: PIItlIrD of AgeJKy Rc1atlo1u", W...,. PolItbl Qraamrlg. 21 (..-


Bracunvos.

LEGISLADORES Y AOMINISTRAOORES

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~J que un "supervisor" legislativo ha tratado con el ejecutivo. para poder ayudar a una dependencia administrativa.

Influencias de partidos en las relaciones administrativas-legislativas-ejecutivas. De un periodo a otro. las posiciones de los administradores. los legisladores o los ejecutivos pueden cambiar. debido a la composición partidista de las ramas ejecutiva y legislativa. Un estudio del establecimiento de presupuestos en el Congreso permitió descubrir que los procedimientos normales eran menos viables. después de los cambios principales de partidos en la presidencla o el Congreso. Durante el 80' Congreso (1919-50). la mayoria republícana. recién electa. 1l~6 a cabo reducciones particularmente grandes en los presupuestos presentados por el presidente Trwnan. En los primeros años de Eísenhower, de 1953 a 1955. y durante los años de Kennedy, de 1962 a 1963. hubo también un gran número de decisiones anormales, Los congresistas vieron. probablemente. que la Casa Blanca estaba desarrollando numerosas proposiciones innovadoras y consideraron necesario preocuparse profundamente por los procedimientos de control (11). Cambios en la condición de los administradores. El aumento de importancia de las normas militares. despub de 1915. provoc6 un cambio marcado en las relaciones de ciertos administradores (o sea. los oficiales militares profesionales) con Jos encargados del establecimiento de normas en las ramas legislativa y ejecutiva. En otras .ituacion~s prnrias de la posguerra. los ~rvldos se de.!In1ovilizaron. para formar cuadros pequeños de oficiales y hombres alistados y. normalmeute. estaban cortos de asignaciones. ¡En Jos dos siguiente!' a la Primera Guerra Mundial. las erogadones para actividades militares e internacionales. disminuyeron por debajo de las sumas gutadas en la Oficina de Correos de los Estados Unidos! Despub de las primeras guerras. Ja participación del Congreso en los asuntos militares se limlt6 a las cuestiones de suministro y logistica: cuánto debía gastarse para apoyar a Jos servicios armados y qué bases militares deberían continuar fundonando. Durante Jos úJtimos aftos de la década de J910 Y despu& de la Gu~rra de Corea. Jos presupuestos militares e Internacionales se incrementaron. consumiendo. por si solos. un 17 por dalto de las erogaciones federales. Dapuá de la Segunda Guerra Mundial. los militares siguJaoa lieDdo un cooRmidor important~ de InglUOl federales y se convirtieron en una figura central en la promi.nencia reciál adquirida poi' el palI (14) 011o A. J::)ma, M. A. ti. 0-...... ., Awaa WIdav.,. "A 'I'beoty of die 8ac1grt1at, Ptoc:e:.... AMrilM PolItIaI SdMtJe ~. 60 (1epCI,. . . de 1966). 529-41.


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en la política internacional. de modo que el Congreso mantuvo su interés por las normas militares. Asimismo, se desarrollaron conflictos graves entre los oficiales militares y los funcionarios civiles, en el Departamento de la Defensa y en la Casa Blanca. Debido, quizá, a la influencia de las responsabilidades recién adquiridas, surgió un sentido de profesionalismo más notable entre los militares y se generaron disputas con los administradores civiles que tenían responsabilidades formales en el establecimiento de normas. El resultado fue una legislatura interesada en las cuestiones normativas y un cuadro de administradores militares dispuestos -si no ansiosos- a proporcionar a los legisladores proposiciones alternativas a las ofrecidas por el ejecutivo civil. Los congresistas dijeron que podían descargar sus responsabilidades constítucíonales sólo si podían comparar las recomendaciones "militares" de los jefes del Estado mayor conjunto con las del presidente. que "incluían numerosas consideraciones extramilitares" (15). Para facilitar su acceso a las recomendaciones militares, el Congreso promulgó una cláusula en la Ley de Seguridad Nacional de 1949 que permitía a cualquier miembro de la jefatura del Estado mayor conjunto presentar al Congreso "por propia iniciativa, después de informar primeramente a Secretaría de la Defensa, cualquier recomendación relativa al Departamento de la Defensa, que pudiera considerar apropiada" (16). Las oportunidades de la posguerra para que los oficiales militares influyeran en las principales decisiones normativas, han presentado también ciertas alternativas difíciles para ese personal:

La crisis síquica anual de los jefes de Estado mayor, ante los comités de asignaciones del Congreso, es un fenómeno nuevo, pero aparentemente duradero, en el gobierno de los Estados Unidos. Si el jefe militar acepta y apoya las normas del presidente, subordina a ellas sus propios juicios profesionales, negándole al Congreso el asesoramiento a que tiene derecho constitucionalmente y convírtiéndose en defensor político de una norma de la administración. Si el jefe militar expresa sus opiniones profesionales ante el Congreso, estará criticando públicamente a su comandante en jefe y proporcionando armas a sus enemigos políticos. No es fácil tomar una decisión ante ese dilema. En el período de la posguerra, los líderes militares variaron en su comportamiento, de las campañas más o menos activas .en contra de las normas presidenciales. .• a la defensa

ot

(15) Samuel P. Huntington. The Soldier arrd the States: The Theorg arrd Politic. Civil"Militarg Relatiotu (Nueva York: Vintagt Books. 19(4),. p. 415. (16) Huntington. p. 416.


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de esas mismas normas. en contra de sus opiniones profesionales (17).

Cambios en la dirección de las dependencias administrativas. No sólo los oficiales militares tienen que emitir juicios personales difíciles con respecto a sus relaciones con los "superiores" legislativos y ejecutivos. Como hicimos notar antes. tanto la legislatura como el jefe del ejecutivo tíenen limitaciones graves en sus papeles normativos. Con frecuencia. se deja a los administradores que definan su propio código de comportamiento. El período de transición entre un jefe del ejecutivo y otro. parece ofrecer más probabilidades para proporcionar esas alternativas a los administradores. Las lealtades formadas bajo un ejecutivo pueden chocar con las posiciones adoptadas por un nuevo superior. Las cuestiones morales planteadas por esos sucesos resultan difíciles. debido. en parte. a que hay tantas opciones y. en parte. a que tos riesgos de sufrir castigos son muy ligeros. Un administrador que se desvía de las opciones aceptadas. es dificil de identificar y. quizá, todavía más de castigar. ¿QUé puede hacer un jefe de oficina en esas circunstancias? ¿A quién debe principalmente su lealtad? ¿A sus principios de programa? ¿A la Secretaría? ¿A su clientela y "sus" comités del Congreso? ¿Hasta qué punto puede adaptarse a la nueva dirección política. sin parecer que se somete a una perversión grave del programa? ¿Debe adaptarse. renunciar o llevar a cabo una lucha en la retaguardia? Esos dilemas morales son variaciones políticas del tema de El Motín del Ceine, menos dramáticas y públicas. pero con ciertos ingredientes similares. Sin embargo. los motines en un barco. en tiempo de guerra. constituyen un delito tremendo. mientras que el castigo para las rebeliones limitadas en una oficina del gobierno son vagas y raramente serias. Las oportunidades de éxito. sin castígo. son demasiado grandes (18).

Análisis de costo y beneficios de la "supervisión" legislativa. En muchas zonas normativas, el personal legislativo, ejecutivo o admínistrativo tiene oportunidad de participar en las decisiones básicas; pero prefiere abstenerse. debido a los "costos" involucrados. Ciertos costos se deben a que los participantes deben enfocar sus recu~sos sobre un conjunto limitado (17) Huntlngton. p. "17. (18) Rufus.& Miles, Jr., "Admlniatrative Adaptability to PoIltic:al Change", AdmitWtrationRWle1v. 2S(septiembre de 1965), 221~2S.

Prtblic


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de cuestiones. y privarse de las oportunidades proporcionadas por otros campos. Otros costos se deben a que un participante no desea "envenenar" sus otras relaciones con un protagonista. Los legisladores pueden evitar ofender a un jefe del ejecutivo o a determinados administradores. por ejemplo. con el fin de obtener su apoyo para algún otro proyecto que consideren más valioso. Un estudio de la "supervisión" legislativa de tos programas de una dependencia. permitió llegar a la conclusión de que los tipos siguientes de condiciones tenían probabilidades de que la relación de beneficios y costos fuera favorable y de afectar la participación legislativa en la toma de decísíones normativas. Cuando existen esas condiciones. es probable que un comité legislativo Neve a cabo una investigación formal de las actividades de una dependencia (19): 1.

2.

3.

4.

5.

Cuando el liderato del partido de la mayoría cree que puede causar suficientes dificultades. con beneficios para sí mismo. a un jefe del ejecutivo que. en el pasado o el presente. sea de la oposición y al que se considera responsable del rendimiento de los empleados designados a su dependencia. Cuando los líderes de un comité o miembros poderosos de éste. creen que los electores o un grupo de intereses. importante para ellos. no pueden satisfacerse por medio de las intercesiones personales e informales entre los legisladores y las dependencias. Cuando los legisladores perciben que el jefe del ejecutivo tratará de reducir sus oportunidades normales para influir en las normas de la depedencía. Cuando. periódicamente. los intereses creados en la legislatura para la revisión de las normas básicas bajo las que funciona la dependencia. hacen que la supervisión de un comité surja como producto derivado. Cuando los miembros de un comité se convencen de que los intereses a que se oponen harán progresar considerablemente sus propios objetivos al exponer en forma espectacular pruebas del fracaso de la dependencia. el comité podrá iniciar un movímiento para neutralizar o reducir al mínimo esas ganancias. comenzando su propía investigación.

Los poderes formales de las ramas legislativas y ejecutiva.

La naturaleza de los poderes formales propios puede afectar también la participación legislativa o ejecutiva en un sistema administrativo. La legisla.. (19) Seymour Scher, "Conditions for Legislative Control". loumal 01 Política, 25 (agosto de 1963). 526-51: estas proposidones se extrapolan aqUi. Jl1á.sallá del estudio de Scher sobre las reladones del comité del Congreso con la comisión retuIadora.


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tura y el jefe del ejecutivo tienen más autoridad en detemninados gobiernos que en otros. Por ejemplo, entre los gobiernos estatales existe una variación considerable en el poder que tiene el gobernador para designar a los directores de los departamentos principales. vetar la legislación, sucederse a sí mismo en el cargo y formular el presupuesto de la administración (20). Cuando el jefe del ejecutivo es relativamente poco poderoso en esos campos. la legisl'atura puede tener un éxito relativo para hacer que las organizaciones administrativas apliquen sus normas. Hay ciertas pruebas que respaldan esta hipótesis. Una investigación de los directores de dependencias de 50 Estados demostró que el gobernador ejercía el mayor control sobre los asuntos de la dependencia (en comparación con la legislatura) en donde más fuertes eran sus poderes formales. Su poder de asignación parece particularmente importante. Entre los directores de dependencias elegidos por votación popular, sólo el 9 por ciento creían que el gobernador ejercía mayor control sobre las normas que la legislatura. Entre los designados por el gobernador solo -sin el consentimiento de una leqíslatura-«. el 57 por ciento creían que ejercía más control sobre las normas que la legislatura (21). Sin embargo, la autoridad formal no siempre proporciona lo que pudiera esperarse. El "concepto de veto" se ha proclamado como un dispositivo para permitir que los jefes del ejecutivo tengan un mayor control sobre los gastos de las dependencias administrativas. Probablemente, se utiliza para vetar renglones discretos de una ley de asignaciones; el ejecutivo puede negar los fondos para determinados programas, sin tener que amenazar a otros, vetando una ley completa de asignaciones. En la actualidad, los gobernadores de 41 Estados disponen del veto de renglones individuales; esto se mencionó en los Estados restantes como un dispositivo para aumentar el control de los gobernadores sobre la administración. Sin embargo. las legislaturas estatales han aprendido a proteger sus programas favoritos contra la amenaza del veto. Un estudio del veto de renglones individuales. en Arizona. permitió descubrir que fue utilizado sólo 11 veces desde 1912 y que no lo había sido, en absoluto, en los últimos 16 años. Cuando la legislatura siente que algún renglón puede estar sujeto al veto del gobernador. lo incluye normalmente en un conjunto de partidas que tenga probabilidades de aprobar el gobernador. En esa forma. la "partida" se estructura de tal forma que el gobernador no pueda vetarla, aun cuando se oponga a determinadas partes de ella (22). No existe una respuesta simple para estas preguntas: ¿Cuáles son las relaciones "típicas" entre los administradores y las ramas legislativa y eje~ (20) Véase SchIesinger. (21) Deil Wright, "Executive Leadership In State Administration", Midwest lournal 01 Polltical Science. 11 (febrero de 1967), 1~26. (22) Roy D. Marey, "The Executive Veto In Mzona: Its Use and Limltatious" Wutern Political ODarterlg. 19 (septiembre de 1966), 50-+.15.


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cutiva? ¿Qué condiciones provocarán que la rama legislativa o la ejecutiva desempeñen un papel dogmático en el establecimiento de normas? Cuando se presentan conflictos dentro del sistema administrativo, no hay ninguna indicación clara de qué será lo que prevalezca. Los escritos sobre este campo están llenos de declaraciones de tendencias generales. Ciertos eruditos han analizado también el compromiso relativo de la legislatura o el ejecutivo, bajo cada una de cierto número de condiciones; no obstante. esas condiciones no agotan la gama de contingencias a que se enfrentan los normadores, y sus métodos de investigación no han sido adecuados para tranquilizar a los socíó10g05 escépticos. Es necesario admitir que hay muchas cosas que no se conocen sobre el alcance de la autonomía de los administradores o sobre la influencia de los legisladores y los ejecutivos en el establecimiento de normas.

RELACIONES PRESUPUESTARIAS ENTRE LEGISLADORES, EJECUTIVOS Y ADMINISTRADORES El establecimiento de los presupuestos involucra a los legisladores, los ejecutivos y los administradores en sus relaciones más continuas y regulares. El presupuesto constituye un proceso cíclico que se repite una vez cada año (o una vez cada dos años, en el caso de ciertos gobiernos estatales que utilizan un período presupuestario bienal). Los miembros de los comités legisla.. tivos de asignaciones. el jefe del ejecutivo y su oficina central de presupuestos, y los portavoces de las dependencias administrativas, tienen tratos entre si, tanto formalmente, en los procedimientos de presupuestos, como de manera extraoficial, siempre que tienen oportunidad, cuando las condiciones requieren desviaciones del presupuesto existente. En muchos casos, las interacciones presupuestarias involucran a las mismas personalidades durante muchos años a la vez. Esto ocurre cuando la legislatura respeta la antigüedad y las garantías de cargos para los miembros del comité de asignaciones, y cuando una oficina central de presupuestos tiene como miembros del personal a profesionales que sobrevivieron a los cambios en la oficina del jefe del ejecutivo. El presupuesto difiere de los .: tipos esporádicos de interacciones regislativas~eje­ cutivas..administrativas, que tienen lugar cuando una cuestión sujeta a controversias genera un interés momentáneo en la rama legislativa o la ejecutiva. Además, el medio de intercambio involucrado en los presupuestos facilita la descripción y el análisis de los patrones generales y los comportamientos desviados. Al enfocar la atención sobre las decisiones tomadas en la rama r~gis~ lativa y la ejecutiva sobre las peticiones de presupuestos .de las dependencias administrativas, tenemos posibilidades de discernir qu~ participantes parecen prevalecer en Jos resultados.


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Cronología presupuestaria. El calendario presupuestario del gobierno federal prevé un dispositivo conveniente para identificar a los principales participantes administrativos, ejecutivos y legislativos en el presupuesto y para hacer resaltar ciertas ca-racterísticas notables de sus acciones recíprocas. Aunque los detalles del calendario varíen en los gobiernos estatales y locales, hay aspectos generales que tienden a ser constantes. Tienen lugar: la iniciación de peticiones por los administradores, las revisiones subsecuentes por niveles superiores de la administración y el personal ejecutivo de presupuestos, y la revisión final en la legislatura. Los elementos principales del proceso de presupuesto federal consumen 28 meses. La planeación del programa para el año fiscal de 1972, por ejemplo, se inició en marzo de 1970 (23). La cantidad de tiempo es importante en sí misma, y supera tanto a la del número de participantes en el proceso de presupuestos como a la importancia de proporcionar a cada uno la oportunidad de hacer preguntas y efectuar evaluaciones. También el tiempo necesario para el establecimiento de los presupuestos tiene su valor. Los meses de espera entre la planeación y las erogaciones requieren una replaneación considerable en el curso de cada ciclo de presupuestos. Cuando se elige a un presidente, gran parte del proceso presupuestario para el año fiscal siguiente se encuentra ya completa. Para la época de su instalación en el cargo, en enero, el presidente saliente ha sometido ya un presupuesto al Congreso que prevé fondos que se extienden a los 18 meses primeros de la nueva administración. La presentación gráfica de los procesos de presupuestos y erogaciones, que se incluye en las Figs. 8-1, 8-2 y 8-3, se divide en tres porciones: la formulación del presupuesto del ejecutivo, la acción del Congreso, y la aplicación del presupuesto aprobado.

Formulación del ejecutivo. Las decisiones en el período de formulación se inician con la programación de la dependencia que, a continuación, proporciona la base para sus estímaciones financieras. La. dependencia defiende sus propias estimaciones en la oficina departamental de presupuesto (en esta sección, el término "dependencia" se refiere a una subunidad operacional de un departamento admínístratívo federal importante). La oficina departamental de presupuestos (cuyas actividades se muestran enezcladas con la "dependencia" en la Figura 8::'1) desempeña un papel intermedio entre las dependencias operativas y la (23) El año fiscal de 1972 va del l' de julio de 1971 al 30 de junio de 1972. Esta sección se basa en la obra de Ira Sharkansky, The Politics 01 Taxing and Spending (Indianapolis: Bobbs-Merríll, 1969), Capitulo m.


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oficina de presupuestos. Las audiencias en la oficina departamental de presupuestos proporcionan a la dependencia su única oportunidad para defender sus propias peticiones. Después de que la oficina departamental de presupuestos hace una recomendación a la Oficina de Presupuestos. la oficina de presupuestos de la dependencia se ve obligada a defender la recomendación presupuestaria del departamento. Normalmente. esa recomendación es ínferior a la petición de la dependencia. Esta última obtiene una oportunidad de defender el presupuesto que ha recomendado el departamento. ante los examinadores de la oficina de presupuestos. En la oportunidad siguiente. la dependencia tiene que defender su presupuesto (ante un subcomité de asignadones. en la Cámara de Representantes). y se ve obligada a apoyar la recomendación (por lo común. todavía más reducida) que hace la Oficina de Presupuestos. Las reglas formales obligan a las dependencias a aceptar las recomen.. daciones sucesivas de la oficina departamental de presupuestos y de la Ofícina de Presupuestos. Sin embargo. hay ciertas oportunidades para pasar por encima de esas reglas. Las dependencias varían en su dogmatismo. ya que hay algunas más dispuestas que otras a explotar sus oportunidades de expresión. Quienes lo desean. tienen posibilidades de movilizar el apoyo a nivel presidencial. cuando el presupuesto de una dependencia se encuentra todavía en el periodo de formulación; posteriormente. es posible obtener el apoyo de legisladores o de grupos de intereses en los subcomités de asignaciones. Aunque el presidente no desempeña un papel continuo en la formulació~ de presupuestos de las dependencias. tiene la oportunidad de revisar las decisiones tomadas en la Oficina de Presupuestos y prestar atención a las apelaciones de las dependencias. Con más de un centenar de dependencias y un presupuesto total de cerca de 200.000 millones de dólares. es evidente que el presidente no puede prestar una atención igual (cuando puede prestarla) a todos los que desean fondos adicionales. Uno de los dispositivos que pueden utilizar las dependencias para atraer la atención del presidente es emplear a un individuo o una organización con influencia. La mayoría de las dependendas tienen un conjunto de grupos dientes, y algunas de ellas han desarrollado medios de comunicación eficientes. que informan a los grupos. cuando la dependencia se ve amenazada con un presupuesto insuficiente. No obstante. en ciertas dependencias existe un sentimiento de desagrado por los grupos de intereses. De acuerdo con esta opinión. cada una de las dependencias eS parte del "equipo del presidente". regido por la Oficina de Presupuestos. El tratar de modificar las recomendaciones de la Oficina seria tanto como trabajar en contra de! equipo.


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Acción del Congreso. Los presupuestos de los departamentos del gabinete y las oficinas índependientes se asignan a subcomités especializados de los Comités de Asig~ naciones de la Cámara de Representantes. La Cámara examina los presupuestos antes de que lo haga el Senado, debido a la costumbre y a la interpreta-ción de una disposición constitucional que da a la Cámara precedencia en las cuestiones monetarias. Cuando los presupuestos de las dependencias están en la etapa del Congreso, hay oportunidad para que las dependencias impulsivas indiquen cuáles son sus verdaderos deseos. Aunque va en contra de las regulaciones el pedir al Congreso fondos que no hayan sido recomendados por la Oficina de Presupuestos, es correcto que las dependencias respondan con exactitud cuando algún legislador les hace preguntas sobre sus "necesidades reales". Una dependencia que desea un presupuesto mayor que el recomendado, puede hacer que la interrogue un legislador cooperativo, quizá por intermedio de un grupo de intereses aliado. Cuando los subcomités de asignaciones examinan los presupuestos de las dependencias, parecen mostrarse más cuidadosos al investigar a las dependencias más impulsivas. Al tratar con éstas, los miembros de los subcomités hacen más preguntas durante las audiencias; tienen más probabilidades de pedir que dichas dependencias justifiquen ciertas porciones de sus petíciones: es más verosímil que le pregunten al secretario del departamento y a su secretario de presupuestos sobre los presupuestos de la dependencia y tienen más probabilidades de reducir las peticiones de la misma y añadir restricciones al uso que haga de sus fondos, en el Informe del comité o en la ley de asignaciones. Así pues, las dependencias impulsivas reciben un tratamiento duro por parte del Congreso; sin embargo, a largo plazo, pueden incrementar sus presupuestos más que las tímidas. El tratamiento de las dependencias impulsivas puede no cancelar el efecto de sus peticiones y tácticas más agresivas. Aunque las dependencias que piden los mayores aumentos y persiguen sus metas en la forma más impulsiva, pueden sufrir las mayores reducciones, es también posible que dispongan de los incrementos más grandes. que queden después de las discusiones (24).

Aplicación del presupuesto. En realidad, es la Oficina de Presupuestos la que dice la última palabra con respecto a las erogaciones de una dependencia. En la Figura 8~3 se muestra que la Oficina realiza prorrateos de los fondos votados por el Con(24) Ira Sharkansky, "An Appropriations Subcommittee and Its Client Agencies: A Comparative Study oE Supervision and Control", American Political Science Reote», 59 (septiembre de 1965). 622~28.


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FIGURA 8-1 Fonnulaclón del presupuesto del ejecutivo TlBllPo APBOJDJIADO DJIUJUlOLLO D.IrOBIIAB PUaVPVBS-

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DEPENDENCIA

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OFICINA DE PRESUPUESTOS

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1& dePOD. .oncia ., lIiroc:tiYas amplias para las uUauiollO•• J)etenDiDa a _ u

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D••arroll& .upoalcionos ocoD6111icu. ObU.n. proY1a1ono. •• atoacion.. internacioaalo.. Pr.parapr0J'occion.. 1laca1e•.

EL PRESIDENTE

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Prom~. in.trnccione. par. re n.i6n • primav.ra •• progr&Discut. las p.rspectivas T las ~ .... a fin d. proporcionar ut•• ¡.... normas pr.supuestarias con el diLu priJactpll1aa d.pendencias pre· . . . . ce••nte. para .1 slguiente pre.urector de presupu.stos T, a veces, NDcaa infonaacJ.6n sobro pro¡rapu.sto an11&l, • incUcar la situa·, con .1 gabinet•. .... custiOD.. norm&U......, ci6n pre.upU.starla .. largo plazo.' ;JIl'OJ"OCClollO. proauPestan&s ,.. ~ 01 do .01 prosupllOBto ., o&rH &ros dos .aco.n.. Promulgs in.truccion.. Ucntcas 'para la pr.paraci6n d. las e.ti... _ion.. para el pr••upu••to

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~romuIca inmuc:ctoD" internas

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bre Iu .stim&e1on.. para la pre· paraci6n del pr..up••ato anuaL

AnaJúa ....rrollo. T r.nglon•• d. programas T los .fecto. pr••upuestario. re.ultute., con lo. director.. •• laJl d.p.nd.nci&ll. CompUa la. ..timacion.. de ero. gaciono. totales para ccmpararlas con las ••timacion.. d. ingresos. D.sarrolla r.com.ndaciones para 01 pr.sid.nt. sobre politica fiscal. Transmite las dec1s' ones del presidente a los directores de las d•• p.nd.ncias, sobre normas T supoliciones del gobierno T la aplicaci6n d. .sa. normas a d.pend.ncias individual.s.

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ADaUza con el director de presupuestos y otros, si eJl necesario, la. normas para el presupuesto gen.ral, los prmcipales ren¡;lones de los programas,. las cifras de planeación T las proyecciones. 1'11a las lineas generales T pro,.ecta las cifras· pa.ra el presulPu.sto uual.

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IAatcU 1aa cllral 4e plan.aci6n a los prolramas. OqorcUna ., compila .lt1maclones deaD"Ilu•

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Aae.ora ., a7\lda a lu dependencia. en Cll&Dto a 1& forma, el len,uale y 1& estructura de lal asll· nac ones .

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Bfectlla anil1l1s lenerale• r t6cnl~ COI de la. eetlmaclonee. Celebra audiencias con representantes de 1u dependencias. Blex&lftina lu .uposiciones. Ke'risa l las nonaas fiscale. propues· tu. De acuerdo con las perspec· ti"lI totales ., el anW.ts de las norlDU con el pr.sidente. deter· mina la canUdad.s que debe recomenor a 6ste lUtlmo. ~ BI'risa la situacl6n " presupuesta· .r1a toma decisiones sobre lal :1' 11 la can dades para cada dependencia. s dependencias las ot tea a asipactone. d.1 presidente. Aae· .----,--sera al pre.tdente en las apelaclon.s que recibe de 'lu depen· • denclU. I

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BeriIa 1&1 estlmaolOllestsf:nra ~1l. 'se coDtormen a 1aa dec •• al pr..w._te.

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Vuelve a re'risarl las perspecUecoll6mlcu Y 1". normas tisc&les Jllra analiZar con el presl. d.me 1&1 normas flacal.s ., eeellómlcU. Ite4acta el mensa,e presupuesta. rto del presid.ntea lo prepara coll tablu someras ., anW.ls ••peelalesy dilpolle la impre.lón de 101documentos pre.upu••tartos. I 'Y&S

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KeTi.a y aprueba el mensaje presupuestado. Transmite al Con· Ireso el pr.supuesto recomendado.

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'r TUNSVISION DEL PKE· SUpUESTO AL CONGKESO A MEDIADOS DE ENEltO

FUENTES: Oficina Ejecuti\'a del Pre.!dente. Ofi.cina de PruupueslOS. Reimpre.o de la obra de ,\aror. Wil<lo.ysky, Polltlca of tbe "ud¡etary Proc•••• p. 194.95. con la autorizaCIón del edItor. Cop)'racht (e) 196-&. b)' Llt rle, lSruwn aud COllll'o.lI)· *Eu cooperación con el D.partamento del Tesoro y el Consejo de A..esor.. Econ6micos. 1).)

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244

INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

FIGURA 8·2 AccIones del Congreso sobre las asignaciones, Enero-JllDo. CAMABA

COMITE DE SUBCOMITE ASIGNACIONES EN PLENO DE ASIGNACIONES

Recibe el presupuesto con el mensaje del presidente a mediado. de enero se 10 pasa al Ood6 de ignaclonea.

L

...

Puede celebrar audlencl.&s especiales con el Director de la Oficina' de Presu- ~ puestos 'Y el Secretario del Tesoro.

Recibe justlflcaclones por escrito de cada. dependencía, Celebra audiencl.&s. Redacta. la ley ., el informe de asignaciones.

Revisa la acción del subcomité 'Y aprneba o revisa la ~ y el informe. Ha- I~ bit mente; el presidente del comité presenta el proyecto de le1.al.!l0;D1!té.

J Como Comité de Toda. la Cá.mara, anallza e Informa sobre la. ley, con o sín enmlendas, y recom:enda su aproba.ción. Vota sobre las enmiendas recomendadas por el Comité de Toda ls Cimara 'Y promulga la le.,.

*'

:Reelbe ., toma. en coná•. deraclón la .ley enmenda.l' da. en el Senado; ~I no está de -acuerdo '(:011 cuai~ :, .wer enmienl1a hecha loor el 8eual1o, 101Iclta una conlerenc...

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COMITE(S) DE CON:t<'ERENCIA ~ Toma en consideración

10.

llUl1tos de desacuerdo entre las Cimaras. Recomienda tra.nsacclones en !,elaclón con cada cuerpo.,

~_ina y aprueba 'la lq ¡enmendada. _

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r--------_..,..__ 1..-.---Pro~ de la ley en'fia,. do al presiden'.. ,ue pu .. de aprobarlo, vetarlo o P8rmi'ir que na promUl¡&do liD aprobación.


EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES

245

FIGURA 8-2 SUBCOMlTE DE COMlTE DE I ASIGNACIONES ASIGNACIONESlEN PLENQI

SENADO Beclbe el presupuelto con el menllJe del prelldem. a mediados de enero y 10 PIII al Oomlt' de AI1jplAclonel.

.OTA:

Beclbe el proyecto de ley de la Oillla.ra .., 10 trans· mlte al Oomlt6 de Aaip&c1on...

..

Lal au41encl&ll del Senado le ce. lebran. a vecesi··antelde que la Oimara eene uya su acción.

Beclbe 1&11 Justiflcaclones de 1&11 dependencias las apelaciones " 1" acel n de Ir. OAman. Oelebra breves audiencias. Bedacta m. mtendas al proyecto de Ir. ley de la OAmara.

AnaUza .lroyect;o .e 107 y 10 aprue a, h"bltiJalmeilte con enmiend... SI no se enmienda, 'el proyecto de l:r; pua al prel1dente, del m smo modo que el proyec. to enmel\dadp. . .. ~.,

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Ir.

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Adopta o mUa 1M en. mlmd&ll del lubeolll1t6 e

1Df01.'iDa al Senado.

La acción lobre lu· medidas relatiY&ll a 01 inaelol Ilgue 101 m1smol Jluntos I:dtCadOs Mui, encallB. a trav's del Oomlt. de Me410l y Arbitrios, antel el.' la acción de la CAlnar",. y atrav's deJ OomlU de :nnanau, utea ele la acción elel &enado-.

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JlxamiDa y aprueba el pro· 7ecto de 107 emnendado.

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La OfiCina d. Presupuestol prepara Ja Benslón Semestral. 1IJ1. resumen de Jel determinaciones ele1 Conaeso y 1.. pers· ]leCtIvas reYlla<tas de presupuestos par" el nuevo do ftacal.

"VENTES: Oficinl Ejecutiva del Presidente, Oficina 'de Presupueltos. Reimpreso de la obra de Aaron Wildavak", POUtlcl 01 the Buqetary Procua, p. 196·97, con autorlllacl6n cl,e1 .edltor. *SI la acción DO concluye para el 80 de junio, promul,a una' reso1uc16n 'cle cODtilauaclón. ,,' Copyricht (O) 1984, by Uttle, BroWJI and Company,


246

INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

greso. La Oficina no puede incrementar las asignaciones para una dependencia por encima de la cifra aprobada por el Congreso; pero puede reducir la asignación de la dependencia, ya sea para reservar fondos para contingencias, ahorrar dinero, como parte de un impulso general de economía, o para mantener a la dependencia en determinado nivel de desarrollo de su programa. Así pues, la Oficina de Presupuestos puede aplicar a una dependencia ímpulsiva las recomendaciones presupuestarias hechas inicialmente al Congreso por ella misma. Naturaleza de las decisiones presupuestarias en las ramas ejecutivas y legislativa. El incrementalismo es la principal característica de las' decisiones presupuestarias. tanto en el gobierno federal como en los estatales. Su regla principal es: las decisiones previas son generalmente legítimas: se necesitan ín-. vestigaciones concentradas sobre los incrementos de crecimiento requeridos (25). . El uso del presupuesto incremental en el gobierno federal resulta evidente en la fijación de los participantes sobre la "base" de erogaciones, establecida por decisiones anteriores. El personal de la dependencia se preocupa por el. porcentaje de incremento sobre el presupuesto existente que debe pedir para el año siguiente: los revisores de las oficinas departamentales de presupuestos y la Oficina de Presupuestos calculan sus acciones de acuerdo con las reducciones de porcentaje impuestas a las peticiones de las dependencias. Los miembros de la Cámara de Representantes discuten sus propios cambios de porcentajes en el presupuesto del presidente. Los senadores analizan los cambios de porcentaje que harán sobre las decisiones de la Cámara (26). Una controversia 'continua en los presupuestos incrementales se refiere al tamaño del incremento. Es rutinario el hecho de que los cálculos se inicien a partir de la base de una decisión presupuestaria previa: pero resulta menos' regular que el tamaño del incremento sea estable de un periodo de tiempo a otro o de un actor a otro, dentro del ciclo presupuestario de un año. Comopudiera esperarse. los encargados de hacer las erogaciones piden normalmente incrementos mayores que lo que están dispuestos a concederles los revisores de los presupuestos. Un estudio de las dependencias federales durante 19171962, proporcionó cierta información relativa a los incrementos votados (27). (25) Esta sección se basa en The-Routinq cE PoliticlJ (Nueva York: Van Nostrand..;, Reinhold. 1970), Capituló IV. de Ira Shark8llllk:y. . (26) Aaron Wildavsky. The Politics' of the Budgetarg' Proce&1J (Boston: Little.' Brown, 196f), sobre todo el Capitulo 3. (27) Richard F. Fenno, [r., The Power ol the Purse: AppropriationIJ PolíticlJ in Congress (Boston: Little, Brown, 1966).


EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES

247

Veinticuatro dependencias hicieron peticiones anuales con un promedio de. por lo menos, un 10 por ciento por encima de las asignaciones previas; 11, al menos, un 20 por ciento más, y las peticiones anuales de dos dependencias tuvieron un promedio de un 75 por ciento, por lo menos, sobre los fondos anteriores. El comité de asignaciones en la Cámara de Representantes permi.. tió índices de crecimiento anual en exceso del 10 por ciento para sólo 12 de las dependencias, y un exceso de más del 20 por ciento, tan sólo para una de ellas (28). Normalmente, el comité de asignaciones del Senado sirve como tribunal de apelaciones a las decisiones de la Cámara. El Senado se concentra en las reclamaciones hechas por las dependencias después de su experiencia ante la Cámara y. por lo común, aumenta lo concebido por ésta última. La asignación de la Cámara es la "base". a partir de la que trabaja el Senado. y el incremento entre la cifra de la Cámara y la del Senado es habitualmente pequeño. Sólo para 10 de las 36 dependencias objeto del estudio. proporcionó el Senado un poco más del 5 por ciento de su petición que la Cámara, y para sólo 2 de las dependencias, la generosidad del Senado se. elevó hasta un 10 por ciento sobre lo. determinado por la Cámara (,29). Los gobiernos estatales proporcionan un laboratorio útil para la obser.. vación y el análisis de los presupuestos incrementales. Sus muchas dependen.. cias y sus diversos medios económicos, sociales y políticos, brindan oportuni.. dades para que puedan mostrarse diversas variantes de dichos presupuestos: y la multiplicidad de condiciones ofrece oportunidad para ver qué tipo de situaciones hacen surgir cuáles variedades de incrementalismo. Como en el presupuesto federal. el ingrediente común del incrementalis.. mo en los gobiernos estatales es una fijaci6n en el incremento entre las de.. cisiones tomadas previamente y la petición en curso. Cuando los administra.. dores de las dependencias estatales planean sus peticiones. sus formas re.. quieren que incluyan una lista de los gastos presentes y los previos. y compa-ren esas listas con sus estimaciones para el año siguiente. Los analizadores de presupuestos en las ramas legislativa y ejecutiva tienen mayores probabi.. lidades de poner objeciones a los fondos que incrementen las asignaciones. y reducir esas peticiones, con el fin de que sea mínimo el credmiento presu.. puestario. Si hay algo que pueda decirse sobre las diferencia entre los presupuestos incrementales en los niveles federal y estatales, es que el personal estatal parece sentirse más' fascinado por el incremento en dólares del cambio en el presupuesto propuesto por una dependencia. Los estudios del proceso federal de presupuestos indican que los revisores de éstos ponen con frecuencia ob.. jeciones a los fondos de los programas para los que es .necesaeío un incre.. (28) Penno, Capitulo 8. (29) Peano, Capitulo 11.


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FIGURA 8-3 Apllcaclón del presupuesto promulgado TBSOJUIRL\·OFIcm4 DE

OONTABILIDAD GENERAL

.¡. .,Al aprobarae la le,. de asignacione., .e enVia. a 1&1 c!ependencla. el certificado

de asignac16n,·. rec1&ct&do por 1& Te.ore. ña 7 tirmacle por 1& Oflclna de ContabWcla4 General.

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Lo. Increso. .on evaluados, recaudados .,. depositado. por 1u dependencla. eerre.poncUentes, como 10 establece 1& 1e7.

DEPENDENCIA.

.e'l'i.. el presupuesto operacional, en 'l'iata de 1" &li&nacione. aprob&4u.

¡ OFICINA DE PRESUPUESTOS

Prepua petleiones pua prorrateo para el 21 de D1A70 o llidlu de.pu6. de 1& aprobación de 1&1 u1¡Daclones.

SE LIBERAN LOS FONDOS IU.YO-JVLIO

8t 1& promulgación se retrasa, el tiempo •• eztieDde huta a¡oato o ..ptiembre.

I ......

.J CONTROL SOBRE LOS FONDOS Conttnuo

Dlatrib1lJ'e 10. fondo. prorrateado. entre 10. programu o 1u acti'l'idades. Pre.enta plane. ftnaDcieros someros a la Oficina de Presupuestos, dos veces al año, e Informe. men.uales O trimestrales de sus Pro5f1SOS. Los. controles &clmlnlstrativos restringID ·los ¡a.tos ,. 1&1 obligaciones a Iss can$.4&de. prorrateadu 7 dlstribuidu. Compromete el dinero. Reeibe ,. usa bienes .,. .emeios. Presenta inforiDe. mensuales o trimestrales a 1& Oficina de Presupuestos, sobre 1& situación de 10. fondos 7 el uso de los recursos.

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Examina 101 informea relativol a 101 prorrateos. Analiza los informea lobre el uso de los recursos ., los relaciona oon 1u realizaciones ., los costos. Prepara informes de progresol para. el presidente ., el gabinete ., compara lu eIogacionea con los planes financieros.

EROGACIONES DE FONDOS

A aecU4a que 1aI faetuu deb ... pagule

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Prepara '7 certifica 6rdene: '7 recibcil de·p. .o.

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LA 'l'eIOreria a.tlende eheq.el (ueepto para c,enu dejlendenclal que extienden loa IQ'OI) • baforma lobre 101 CutOI en la Declaración .ensual '7 en el Bo1eUD de la 'l'esorerla.

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'EVALUAciON ADMINISTRATIVA Y AUDITORIA INDEPENDIEN'l'E Perl6dloiíl

lA. OfiolDade OontabWcla4 General 1left a cabo audltorlu badependlentel de 101' reg1ltrol ftaanciercI, 1al tran· I " uoe1On.. '7 en ceneral, la admln1lb'&c161l f1aenciera. "EItablece" cuental de fUDCiollUlol que preparan, certificadol o efeottan del_bolIoL· pre..nta intor-

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La clependencia reviR el cump11miento de lu nOnftu eltablecidu, 101 procedimientol ., 101 requlll1tol. Ev&1da lal rea1izacionea de 101 plaDea del prograDa ., la eficiencia de la adminlstraci6n '7 1u operacioneL

La Oriebaa de Presupuestos revisa baformalmente las operaciones de la. dependeneta. Oonduce o gula a las dependenei.. en estudios de organizaci6n ., administraci6n. Ayuda al preBldente a mejorar la admtntstrael6n ., la organtlIaci6n de la rama ejecutiya.

. . . al CongreSO.

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Oficina Ejecutiva del presidl'nte. ,Oficina de Presupuestos. Reimpreso de la obra de Aa.r6n Wildavaky, Politics of the Bud19S4., by Little. BrowD and Company.

'eetu)' Process, p. J9S-9P, con autoriuci6n del editor. Copyricht (O)

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250

INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

mento presupuestario. Sin embargo, un estudio sobre los encargados de la toma de decisiones en los Estados, indica que existe una fijación estrecha en la cantidad en dólares del incremento, sin prestar virtualmente ninguna atención a la importancia del programa de que se trate (30). Hay varias explicaciones posibles para esta estrechez de miras de los encargados del establecímiento del presupuesto. Las oficinas centrales de presupuestos de los gobier~ nos estatales tienen menos recursos para investigaciones que la Oficina de Presupuestos de los Estados Unidos, de modo que sus encuestas deben ser más breves. Los legisladores estatales tienen menos ayuda de personal que los congresistas, y los miembros de los comités de asignaciones están peor preparados para efectuar una investigación detallada de los programas de una dependencia. Muchas legislaturas estatales tienen índices más elevados de movilidad y carecen de un sistema bien desarrollado de antigüedad. Por tanto, los miembros de los comités de asignaciones estatales tienen probabílidades de carecer de experiencia en su trabajo. La preocupación de los encargados de formular los presupuestos estatales por sus propias decisiones del pasado resulta evidente en la correspondencia entre la mayoría de los niveles estatales de erogaciones para un año y sus niveles anteriores. Esto no quiere decir que los gobiernos estatales permanezcan a niveles fijos de erogaciones. Los ingresos y los gastos aumentan la mayoría de los años; no obstante, las erogaciones de la mayoría de los Estados se incrementan aproximadamente al mismo ritmo, debido a que los encargados del establecimiento de los presupuestos muestran una falta similar de inclinación a los aumentos rápidos. Reducen las peticiones de crecimiento presupuestario. y el resultado es que los Estados tienden a permanecer en los mismos niveles de erogaciones -en relación unos con otros- de un período presupuestario al siguiente. (31) En 1965, muchos gobiernos estatales tenían niveles de erogaciones, con respecto a los de otros Estados, que eran similares a los que tenían en 1903. A pesar de varias grandes guerras y transformaciones importantes en la economía, junto con importantes cambios en la población en algunos Estados del oeste y el sur y un aumento múltiple en la magnitud de las erogaciones de cada Estado, el patrón básico de éstas permaneció estable durante todo lo que va del siglo. Los Estados que gastaban mucho (o poco) en 1903, han seguido así hasta la actualidad. El establecimiento incremental de presupuestos no se muestra igualmente conservador en todos los campos de las actividades del gobierno. Durante el periodo de 1957 a 1962, los niveles de erogaciones de los Estados permanecieron muy consistentes en los campos de la educación, la beneficencia pública (30) Thomaa J. AatOD, The Politic6 01 Slate BxpenditUre.in llllnoU (Urbana: UJIiversity oE IlliDola Presa. 1966). p. 253-55. • . (31) Esta secd6a se ba.ía en la obra de Ira Sharkansky, Spending in the American States (Chicago: Rand McNally. 1968), Capitulo III.


EJECUTIVOS. LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES

251

y el gobierno general. y menos en el de las carreteras. Esas diferencias reflejan la naturaleza de los cambios de programas que tuvieron lugar en tales sectores durante esos años. Se produjeron notables variaciones en las eroqaclones para caminos estimuladas por fondos federales para el Sistema de Carreteras Interestatales y de la Defensa. Algunos de los Estad06 se aprovecharon de esos fondos federales con mayor rapidez que otros. y el patrón de erogaciones de 1962 fue diferente del de 1957. Los patrones de gastos para el gobierno federal muestran la mayor estabilidad para el período de 1957 a 1962. Esto refleja .la naturaleza inerte de las actividades. El presupuesto para el gobierno general apoya a la legislatura y al cuerpo judicial (22 por ciento de los fondos en 1962). a la administración de empleos y seguridad (35 por ciento) y ala administración financiera (45 por ciento). En comparación con otros campos de actividades de los gobiernos estatales. esos renglones 110 sufrieron cambios importantes. De manera similar, los patrones de erogaciones en el campo de la beneficencia pública permanecieron estables durante el período de 1957 a 1962. Este resultado puede reflejar la resistencia a la innovación entre los administradores profesionales de la beneficencia. como ya se mencionó para el período anterior a 1962 (32). Los patrones de erogaciones en la educación permanecieron también estables de 1957 a 1962. Aun cuando los presupuestos de educación se incrementaron con mayor rapidez que el promedio durante esos años (un incremento del 19 por ciento en la educación y del 15 por ciento en las erogaciones totales). eso no fue suficiente para trastornar las posiciones de los Estados en la tabla de erogaciones para la educación. Quizá, los administradores de la educación estén lo sufícíentemente ajustados a los nuevos desarrollos como para que la mayoría de los Estados adopten las innovaciones (y aumenten sus erogaciones), aproximadamente, al mismo ritmo. Por tanto, se produjeron grandes aumentos en las erogaciones para la educación, junto con una gran estabilidad en las dííerencias interestatales, entre 1957 y 1962. Al examinar las relaciones entre la naturaleza de las peticiones de las dependencias, las recomendaciones del gobernador a la legislatura y las acciones subsecuentes de ésta. podemos ver cómo toman realmente sus decísiones presupuestarias, tanto el gobernador como la legislatura. de manera incremental (33). Las dependencias administrativas del gobernador desempeñan papeles más firmes en el proceso estatal de presupuestos. En cada uno de 1'os 19 Estados incluidos en la Tabla 8~1. las dependencias pidieron un aumento considerable (H~53 por ciento) sobre sus asignaciones corrientes, y (32) Gilbert Y. Stemer, Social lmecurity: The Politic$ al Welfare (Chicago: Rand McNalIy, 1966). (33) Ira Sharlcanslcy, "AgeQCY Requests, Gubernatorial Support, and Budget SUccess iD S~te Legislatures", Amerl~ PoliHcal Sdence Rél1iew. 62 (didembre de 1968). p. 1220-32.


TABLA 8-1 Porcentajes anuales de cambio, por etapas, en el proceso presupuestario de las dependencias principales, por Estados

Estado, con los ailos presupuestarios anallzad08 Y el número de dependencias Carolina del Norte, 1965-67, n = 61 Carolina del Sur, 1966-67, n = 29 Dakota del Norte, 1965·67, n = 21 Dakota del Sur, 1967-68, n = 25 Florida, 1965·67, n = 39 Georgia, 1965·67, n = 26 Idaho, 1967-69, n = 23 Dlinois, 1963-65*, n = 37 Indiana, 1965-67, n = 47 Kentucky, 1966-68, n = 28 . Luísíana, 1966·67, n = 32 Maine, 1965-67, n = 17 Nebraska, 1965-67, n = 10 Texas, 1965·67, n = 41 Vennont, 1965·67, n = 17 Virginia, 1966-68, n = 57 Virginia Occidental, 1966-67, n =43 Wisconsin, 1965·67, n = 26 Wyoming, 1967-69, n = 13

N VI N

BeeomenAsignación dacióndel AsignaAsignación de gobemaclónde la legislatura de la legis· Petición de las dorcomo 0/0 la legislatura como%de latura como % dependencias de la petíde las pecomo % de la los gastos eocomo % de los ción de las de- petición del rrientes de las ticiones de las gobernador dependencias dependencias gastos corrientes pendencias 120% 117 124 136 120 153 119 118 123 120 121 114 122 128 121 120

125 115 133

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FUENTE; Ira Sharkansky, "Agency Requests, Gubernatorial Support, and Budget Success in State Legíslatures", American Polltical Sclence Bevlew, 62 (diciembre de 1968), p. 1223. *Lós datos de Illínoís proceden del Apéndice de la obra de Thomas J. Anton, ThePolltics 01 State Expendlture in Dlinois (Urbana: Uníversíty of illinois Press, 1966>' Todos los demás datos proceden de los presupuestos oficiales y los informes financieros de los 'Estados.

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los gobernadores redujeron e! incremento, en sus recomendaciones, de un 4 a un 31 por ciento. Las dependencias pidieron un promedio de un 24 por ciento de ésta. Seis legislaturas redujeron los presupuestos del gobernador, de los gobernadores redujeron esas peticiones. en promedio. un 14 por ciento. Normalmente. las asignaciones finales de las legislaturas permanecieron cercanas a las recomendaciones de los gobernadores; pero variaron de una reducción de un 8 por ciento de la recomendación a un aumento del 19 por ciento de ésta. Seis legislaturas redujeron los presupuestos del gobernador, y once aprobaron cantidades mayores a las pedidas por éstos. No obstante, sólo hubo un caso en que una legislatura (Nebraska) concedió más dinero a las dependencias que lo que ellas mismas habían pedido. Las concesiones legislativas promedio generales para e! período siguiente. eran un 13 por ciento inferiores a las peticiones de las dependencias; pero. asimismo. un 13 por ciento por encima de los presupuestos corrientes de las mismas. Cuando examinamos la respuesta de los gobernadores y las legislaturas a los presupuestos de las dependencias individuales, descubrimos que e! poder de adquisición de una dependencia desempeña un pape! crucial en las decísíones de otros Iormuladores de presupuestos. En la mayoría de los Estados estudiados. el gobernador y la legislatura aplican los mayores porcentajes de reducción a las dependencias que solicitan los mayores incrementos; sin embargo. son esas dependencias adquisitivas las que salen de la legislatura con los aumentos más importantes sobre sus presupuestos previos. Tanto el go~ bernador como la legislatura utilizan reglas similares e incrementales para las decisiones: reducir los presupuestos de las dependencias que piden un gran aumento; pero no recomendar una ampliación del presupuesto para las dependencias que no pidan un incremento. El tamaño absoluto de las peticiones presupuestarias de una dependencia no parece influir en las decisiones tomadas por el gobernador o la legislatura. Los analizadores de presupuestos en la oficina de! gobierno y la legislatura tienen más probabilidades de responder al porcentaje de incremento de cambio que se pida (o sea. el poder de adquísición de la dependencia) que al tamaño mismo de la petición. El hecho de que ni el gobernador ni la legislatura aprueben fondos adicionales para las dependencias que no lo solicitan, constituye un buen ejemplo de hasta qué punto las ramas ejecutiva y legislativa confían la iniciación de los programas a la organización administrativa.

Causas del incrementelismo. Hay varias razones que justifican la popularidad del método incremental en la toma de decisiones entre los encargados de aprobar los presupuestos. Una de ellas se debe al atractivo de las rutinas, en comparación con la evaluación racional de todo el documento presupuestario. En lugar de intentar


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INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

la tarea imposible de tomar en consideración todos los renglones importantes' en un presupuesto, los funcionarios de las unidades administrativas, así como también los de las ramas legislativa y ejecutiva, se han acostumbrado a dar por sentada la corrección de las erogaciones utilizadas para financiar los programas existentes y a enfocar su atención en el incremento que representa un crecimiento de las erogaciones (y probablemente un cambio en el programa de la dependencia de que se trate). Si se hiciera en otra forma, se reabririan continuamente los acuerdos tomados en el pasado entre las partes interesadas en cada uno de los renglones del programa de una dependencia. Eso haría que cada renglón estuviera sujeto siempre a controversias, impediría que los administradores o los clientes "contaran con" la continuación de los proqramas en curso y exigiría una cantidad extraordinaria de recursos de investígación, sólo para supervisar todas y cada una de las partes de los programas de cada dependencia y para preparar la información necesaria para la toma de una decisión anual (34). Otra razón para la toma de decisiones incrementales se debe a los compromisos incluidos en cada presupuesto. En algunos casos, hay relativamente pocas cosas que puedan cambiarse en las erogaciones de una dependencia, de un período presupuestario al siguiente. Ciertos renglones de un presupuesto de una dependencia pueden representar ..fondos asignados". Se trata de sumas de dinero que no pueden gastarse legalmente más que para ciertos fines, por ende, no tienen probabilidades de ser discutidos en las ramas ejecutiva y legislativa. Hay también compromisos con los empleados del gobier~ no y los clientes de los servicios públicos, que limitan una investigación seria del nivel establecido de erogaciones de una dependencia. No es posible amenazar a gran número de empleados con el despido o la transferencia, durante la revisión presupuestaria de cada año, ni a numerosos ciudadanos con que los elementos principales de sus servicios públicos serán reducidos o modífícados en su naturaleza. Esas inflexibilidades, que reflejan los acuerdos comunes en cuanto a lo que es "práctico", imponen limitaciones reales a la revisión completa del presupuesto de una dependencia. Un factor que debilita la posición de muchas actividades nuevamente propuestas -y que fortalece en esa forma el papel que desempeña el íncrementalismo en el establecimiento de los presupuestos- es la falta de datos aceptables sobre los resultados. Los funcionarios a cargo de los programas existentes han adquirido ciertos indicadores relativos a sus cargas de trabajo, y pueden hacer hincapié en los que aumentan al máximo la atracción que su programa tiene para los revisores de la legislatura y el ejecutivo. Sin embargo, quienes proponen nuevas actividades pueden no ser capaces de ofrecer más (34) Hon

AIIen .' Schíck, "Control Patterns in State Budget Executíon", Public Admin{stra-

Review': 2+ [junio-de 1964). 97-106.


EJECUTIVOS, . LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES

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que esperanzas y previsiones a los revisores de los presupuestos. Los proqramas nuevos carecen de una historia previa de experiencias y no han generado todavía un conjunto de éxitos en sus tratos con los clientes (35). Otra razón para el presupuesto incremental es la falta de impulsos de innovación que caracteriza a muchos campos gubernamentales. El crecimiento presupuestario tiende a ser lento, debido a que pocas proposiciones importantes pueden sobrevivir a todos los vetos ejercidos en las dependencias administrativas y las ramas ejecutiva y legislativa. Los creadores de la constitución desearon establecer un gobierno conservador, y parece que tuvieron éxito. Los gobiernos estatales tienden a hacer sólo esfuerzos breves y ocasionales en sus gastos. Un período de gran crecimiento tiende a ser corto y a ser seguido por otro de estabilidad o disminución. Después de un auge de las innovaciones en varios programas, tanto la legislatura como el ejecutivo pueden cansarse de los costos políticos involucrados para lograr que grandes cantídades de personas estén de acuerdo en que se lleven a cabo cambios importantes en los programas. Los administradores mismos pueden cansarse de la expansión necesaria para el acomodo de nuevos programas. Con frecuencia, ello lleva aparejada una gran competencia para obtener nuevo personal y la necesidad de integrar a éste -o quizá a nuevas unidades- en el conjunto existente de supervisión, coordinación y control. Los programas que se incrementan rápidamente pueden salirse del control de los administradores príncipales. y las duplicaciones de actividades, así como la carencia de control central. pueden provocar acusaciones de "ineficiencia" o "desperdicios". Con frecuencia es difícil definir esas acusaciones con precisión. En cualquier caso, la "ineficiencia" y los "desperdicios" son acusaciones poderosas. dentro de la política norteamericana. Pueden ser suficientes para que ciertos legísladores, ejecutivos y administradores detengan o reduzcan el crecimuiento de nuevos programas.

Variaciones en el establecimiento incremental de presupuestos. Las reglas del incrementalismo en los presupuestos del gobierno establecen límites externos sobre los porcentajes aceptables de cambio; no definen con precisión la dirección y la magnitud del cambio que deberá producirse. Un examen. de los cambios presupuestarios en los gobiernos estatales, durante 11 períodos, comprendidos entre 1903 y 1965, permite descubrir sólo relacíones leves entre la magnitud del cambio en las erogaciones de cada Estado y sus gastos de un año anterior (36). N o es posible predecir el nivel de erogaciones en un año. futuro,' conociendo simplemente el nivel corriente de eroga.. (35) Herman Mertins, "Comments", Conference on Public Administration; Meadowbrook Conference Center of Syracuse Universlty, septiembre de 1968, (36) Sharkansky, Spending in the American States. Capitulo 111. .'


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INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

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clones. Aunque los gastos de la mayoría de los Estados en el año a i se acercan a los mismos niveles relativos que ocuparon en el año a, la dirección y la amplitud de cambio no son consistentes. Varios Estados aumentan líqeramente sus gastos y otros pueden disminuirlos; unos cuantos tienen cambias importantes en sus posiciones, y muchos mantienen sus mismos niveles durante todo el período. Las rutinas de los presupuestos incrementales hacen que los revisores reduzcan las estimaciones de las dependencias orientadas al crecimiento y que retengan los incrementos para las que no piden más fondos. Sin embargo. esas reglas de decisiones no son uniformes. Ciertos gobernadores y determínadas legislaturas tienen más o menos probabilidades que sus correspondientes en otros Estados (o en sus propios Estados. durante otros años) de conceder o retener incrementos. En algunos años, los sucesos dramáticos, tales como la guerra y las crisis económicas. estimulan a los funcionarios a que se muestren desacostumbradamente generosos -o tacaños->, al ocuparse de los presupuestos de las dependencias. A veces. incluso la "base" de asignaciones para los programas existentes se somete a escrutinio y reducciones. Al examinar la naturaleza de las relaciones presupuestarias entre las dependencias. el gobernador y la legislatura, junto con varias otras características de cada Estado. en un año normal, podemos obtener ciertas perspectivas sobre los elementos que influyen en las decisiones presupuestarias. En realidad. los datos obtenidos no siempre son claros. Aunque hay ciertas relaciones que prevalecen entre la naturaleza de las decisiones presupuestarias y varios rasgas de la política y la economía de los Estados, abundan los casos de decísiones presupuestarias que no corresponden a los patrones generales. Las desviaciones de las rutinas' de presupuestos incrementales no están regidas por fuerzas objetivas, económicas o políticas. En lugar de ello, parecen desarroliarse individualmente en el contexto de cada Estado (37). Dos características asociadas con las fuertes restricciones gubernamen~ tales en contra del desarrollo presupuestario de las dependencias. son los fuertes poderes de veto formal y las altas erogaciones de los gobiernos estatales. Los gastos que son ya muy elevados pueden hacer que el gobernador se oponga a otros incrementos en las erogaciones. y el poder de veto puede fortalecer la resolución del gobernador para exigir una revisión severa de las dependencias. cuando le someten sus peticiones. Por el contrarío. el goberna~ dor se muestra desacostumbradamente generoso hacia las peticiones de las dependencias para una ampliación del presupuesto. cuando existe una competencia intensa entre los partidos. Una situación de competencia partidista (37) Sharkansky, "Agency Requests, Gabernatoríal Support and Budget Success in State Legislatures".


EJECUTIVOS. LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES

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puede hacerle avanzar en su propia carrera -y a su partído-«, al apoyar a dependencias innovadoras. Cuando la legislatura se muestra particularmente restrictiva en cuanto al desarrollo prespuestarío, tiende a haber tanto erogaciones relativamente elevadas del gobierno estatal como deudas importantes. y una baja incidencia de administradores del Estado que sean elegidos mediante votaciones por separada. Como el gobernador. la legislatura parece oponerse a las dependencias adquisitivas. frente a los recursos estatales ya comprometidos (o sea. eroqaciones y deudas elevadas). Si hay pocos directores de dependencias elegidos por separado. los administradores pueden carecer de aliados políticamente independientes. capaces de promover su presupuesto en la legislatura. Los administradores innovadores no han permanecido inactivos frente a las rutinas incrementales de los presupuestos. Han desarrollado varias técnicas para permitir el examen del presupuesto total de una dependencia -in~ cluyendo la "base" de sus asignaciones corrientes- y comparar la utilidad de cada renglón con los demás. Esos cambios en el establecimiento de presupuestos representan los esfuerzos de los reformadores para remplazar los procedimientos "satisfactorios" con otros que sea "óptimos" o "racionales". El Presupuesto de Planeación de Programas (PPB) representa un esfuerzo importante en este sentido. que se describió en el Capítulo 3. junto con otras técnicas para la toma de decisiones (véanse las páginas 78~82).

RESUMEN Este capítulo se enfoca sobre las relaciones de insumas entre las ramas legislativa y ejecutiva y el proceso de conversión del sistema administrativo. Los insumas incluyen directivas formales y expresiones de deseos. además de la autoridad para gastar dinero. contratar personal y llevar a cabo los programas. En el Capítulo 10. veremos que muchas de las proposiciones que proceden, como servicios de las dependencias administrativas. proporcionan el fondo de las decisiones formales que toman los legisladores y los ejecutivos. La circularidad de este proceso es un buen testimonio de la dependencia de los funcionarios electos de las recomendaciones de los administradores. Entre los factores que contribuyen a que los legisladores y los ejecutivos sean dependientes de las proposiciones procedentes de los administradores. tenemas: el crecimiento impresionante del alcance y la complejidad de los programas del gobierno; la fragmentación de instituciones e intereses, que resuIta evidente en las ramas legislativa y ejecutiva. y la diferencia asociada de conocimientos que separa de los administradores a esos funcionarios legislativos y ejecutivos que controlan supuestamente el proceso normativo. Las legislaturas y los jefes ejecutivos de los gobiernos federal, estatales y locales.


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INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

pasan gran parte de su tiempo revisando, modificando o rechazando proposiciones procedentes dé la administración. Esto no quiere decir que los legisladores y los jefes del ejecutivo sean ímpotentes ante las demandas hechas por la administración. Los comités especializados de la legislatura. y los ayudantes de Estado mayor del jefe del ejecutivo, proporcionan recursos importantes. Esos dispositivos -que parecen ser más poderosos en el gobierno federal que en los estatales o locales- pueden someter las proposiciones de los administradores a una investigación intensa. Y pueden animar a éstos a que enfoquen su atención sobre los problemas económicos y sociales seleccionados por los legisladores o el jefe del ejecutivo. En parte de este capitulo, examinamos las actividades presupuestarias entre los gobiernos federal, estatales y locales. El establecimiento de los presupuestos representa la acción recíproca más regular entre la legislatura. el ejecutivo y los administradores. Además. se lleva a cabo con un medio de intercambio que permite hacer una descripción clara de los patrones genera~ les de interacción e identificar las actividades desacostumbradas. Entre los resultados señalados con respecto a los presupuestos, tenemos: La rama legislativa y la ejecutiva. al nivel federal. están mejor organizadas y cuentan con un personal superior para el establecimiento de los presupuestos. que sus correspondientes en los gobiernos de la mayoría de los Estados. 2. En general. las ramas ejecutiva y legislativa conceden la renovación de los niveles presupuestarios existentes. Prestan mayor atención a los incrementos solicitados para obtener nuevas cantidades de dinero. en lugar de analizar la base de fondos ya asignados para el sostenimiento de programas existentes. 3. Hay ciertas dependencias que tienen más probabilídades que otras de que se efectúen reducciones en sus presupuestos. Las dependencias adquisitivas sufren las reducciones más ímportantes a carto plazo; pero la estrategia adquisitiva parece ser el único modo de obtener una amplíación presupuestaria a Iargo plazo. Esto constituye otro buen ejemplo de la dependencia que tienen la legislatura y el ejecutivo de la iniciativa de los administradores. Si las dependencias no toman la iniciativa, será raro que los funcionarios elegidos les concedan nuevos Iondos. 1.


Tercera Parte

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Esta sección completa nuestro estudio del sistema admínístrativo. Nos interesamos por los productos del sistema: las transacciones que emanan del proceso de conversión (que definimos como las dependencias ..de línea" del gobierno) a los ciudadanos. lospoliticós y otros funcionarios del gobierno. Algunas de esas transacciones se refieren a servicíos públicos tangibles: las escuelas. las carreteras. los pagos de' seguridad social, los hospitales. los parqueso lateguladón de las prácticas de negocioS y la protección policíaca y contra incendios que reciben los cíudadanes de partechl gobierno. Otras transaccíones llevan recursos econ6micós de 'un. .ganización a.dministrativa a otra: las concesiones Iedereles a los Estados '( ""localidades y las. ayudas estatales a los gobiernos focales ~ntan. 1f\ 'pmo tiempo. los productos o servicios de un sistema administrativo Y los ~s de otro. Hay todaV'ia otros servicios. como la ayuda técnica y los requisitQi6t prógramas~~QD1~ pañan a los pagos intergubemamentales. Otro tipo de serviciOf.~ la información y el asesoramiento que va de una dependencia ad~" al


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PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

público y a los miembros de las ramas legislativa y ejecutiva. Esto comprende estudios publicados. campañas para influir en el pensamiento de los cíudadanos y los políticos, proposiciones de nueva legislación. solicitudes de presupuestos y el testimonio que prestan los administradores en las audiencias legislativas. Esos servicios constituyen gran parte del "material" que da forma a las decisiones de los legisladores y del jefe del ejecutivo. Muchos servicios de dependencias influyen en personas del medio ambiente del sistema administrativo y. luego, "regresan" al proceso de conversión mediante su efecto sobre insumos subsecuentes. Los ciudadanos responden a la naturaleza de los servicios públicos o a las declaraciones públicas de los administradores, moldeando sus propias demandas de servicios adícíonales. Los miembros de las ramas legislativa y ejecutiva toman en consideración los testimonios de los administradores y usan la información para formular las leyes. las instrucciones y las peticiones que van de ellos a las dependencias. La retroalimentación es parte integrante del concepto de la teoría de sistemas: proporciona la principal justificación para muchas decísíones tomadas dentro de una dependencia sobre los resultados que deben producirse. Sin embargo. prestamos poca atención a la retroalimentación, aparte de hacer notar su importancia. Los insumes que llegan a una dependencia administrativa como resultado de sus servicios anteriores se parecen mucho a los insumos producidos en respuesta a otros estímulos experimentados por individuos en el medio ambiente. Los legisladores. los ejecutivos y los míembros del público responden a muchas otras influencias, aparte de las procedentes de la administración. Hasta ahora, no se ha logrado identificar muy bien los estímulos que van a las dependencias y que reflejan la influencia anterior de los mismos administradores, por oposición a los que reflejan otras influencias. El capítulo 9 trata de las relaciones intergubernamentales, que incluyen relaciones "verticales" entre administradores de diferentes niveles de la estructura federal. y relaciones "horizontales' entre los administradores de localidades y Estados distintos. Mediante esas relaciones, se obtienen servícios de ciertas unidades administrativas y se llevan los insumos a otras. La colocación del Capítulo 9 en la sección de servicios es arbitraria. El lector debe reconocer que el productoso-servícío intergubernamental de una unidad es el insumo de otra. También en el Capítulo 10 analizamos ciertas características de los servicios ínterqubemamentales, junto con otras variedades de los mismos. En realidad. el mencionado capítulo se ocupa de la variedad y. la diversidad de servicios yde los problemas intelectuales planteados por los esfuerzos necesarios para clasificarlos y analizarlos.


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RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

La naturaleza federal del gobierno norteamericano significa que los administradores de la mayoría de las dependencias de todos los niveles de gobierno deben tomar en consideración demandas de funcionarios de otros niveles. Además, esos funcionarios no son sólo otros actores a los que se deba dar reconocimiento en los rituales de la administración pública. Debido a ciertas garantías que forman parte del significado del federalismo y a la costumbre política que respalda esas garantías. los portavoces de otros gobiernos tienen una categoría especial. Todos los gobiernos principales del mundo tienen una unidad central y otras locales de gobierno; no obstante, un acuerdo ..federal" se distingue porque prevé ciertas seguridades para ambos niveles de gobierno. Al hablar del gobierno nacional y de los estatales de los Estados Unidos, es común considerarlos como "superior" y "subordinados" entre sí; pero esa termínología es inadecuada. En algunos aspectos, el gobierno nacional (denominado. con frecuencia, "federal") tiene prerrogativas reservadas en exclusiva. Sin embargo, los Estados no son criaturas del mismo. Tienen un papel prominente en todas las enmiendas a la estructura básica del gobierno norteamericano (o sea, la Constitución), y tienen importantes garantías de igualdad de representación en el Senado, representación proporcional en la Cámara y un papel en la selección del presidente (1).' (1) Las disposiciones relativas a las elecciones para el Senado y la Cámara no garantizan poderes a los gobiernos estatales, per se: pero establecen que los portavoces de un gran número de estados deben aceptar toda legislación propuesta que se promulgue como ley. Los portavoces de intereses caracteristicos sólo de unos cuantos estados no pueden concederle. al .gobierno nacional nuevos poderes Importantes ni circunscribir los que tengan loa estados. Es similar el caso del colegio electoral. El requisito de que un candidato presidencial triunfante reciba una mayoria de los votos electorales .(que se asignan sobre la base


PRODUCTOS DEL StSTEMA ADMINtSTRATIVO

La estructura constitucional del federalismo contribuye a proteger los intereses de los gobiernos estatales: pero no protege a las instituciones del' gobierno local contra el nacional o los estatales. Las ciudades son criaturas de sus gobiernos estatales y están sometidas a todas las restricciones o las libertades que se encuentren en las constituciones o las leyes de sus Estados. Sin embargo, los gobiernos locales, lo mismo que los estatales, se aprovechan de las costumbres políticas que respetan el "localismo". El respeto por el localismo existe entre los funcionarios de todos los niveles de gobierno y se ha observado en los Estados Unidos desde comienzos del siglo XIX (2). Esos valores sobrepasan 13 estructura del federalismo y hacen que los gobier~ nos locales, como el nacional y "los estatales, sean participantes distintos en el proceso normativo. Una característica que realza la importancia del federalismo para el sistema administrativo es la mezcla de las responsabilidades gubernamenta~ les. No hay ninguna actividad interna importante que sea desempeñada o financiada exclusivamente por el gobierno federal, los estatales o los locales (3). Los campos que consumen más erogaciones internas -educación, carreteras, beneficencia, sanidad, recursos naturales y seguridad pública- se fínancian con una combinación de concesiones o préstamos federales e ímpuestos o recaudaciones por servicios de los Estados y las localidades. Aun cuando algunos programas exigen la aplicación local con cierta cantidad de fondos federales (v.g.: viviendas y renovación urbana), la legislatura y el ejecutivo del Estado conservan también un papel, o sea, retienen la prerrogativa legal de permitir la participación local en el programa federal y definir las condíciones en que puede producirse esa participación (-4).

SIGNIFICADO DEL FEDERALISMO PARA LOS ADMINISTRADORES La combinación de una estructura federal viable, valores políticos localistas y la participación en las responsabilidades de los principales servicios le las victorias separadas en cada uno de los estados) les concede poco poder a los gobiernos estatales, per se, pero anima a los candidatos presidenciales a solicitar el apoyo de líderes políticos de numerosos estados. Esto, junto con la costumbre complementaria que se ha desarrollado en la política, antes de la convención, puede cerrar el camino a la presidencia a cualquier candidato que, una vez en su cargo, reduciría considerablemente los poderes de los gobiernos estatales. (2) Véase, de Alexis de Tocquevílle, Democracg in America (Nueva York: Vintage Books, 1959), p. 282. (3) Morto.. Grodsías, "Am~riQUl .,l>oIitical Partiea and the Americap. System", Westem Politictd Qu.a,rterlg. 13 (~~iembre de 1960). 974-98. (4~.'Bciwatd C. Bánfield y Moi'toD Grodzina, Go.,.,.nt #lnd Housing in Metropolitán Area. (Nueva York: McGraw-HilI, 1958).


RELAC¡ÓNES ¡N'TERGUSEltNÁMENTÁLÉS

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PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

internos, significa que los administradores de cualquiera de los niveles de go~ bierno producen servicios para participantes de otros niveles, y deben estar preparados para recibir los insumos procedentes de ellos. A menudo. los insumos en una unidad administrativa son los productos o servicios de otra en diferente nivel de gobierno. Tanto los insumos como los servicios "van" y "vienen" por medio de las relaciones entre el gobierno federal, los estatales y los locales. Las concesiones federales y los requisitos de programas son servicios de dependencias federales; pero son insumos para las unidades administrativas estatales y locales. Las demandas y las políticas intransigentes de los administradores estatales o locales son productos de sus dependencias, pero insumos para las dependencias federales. No sólo los funcionarios prominentes. como los jefes ejecutivos o tos legisladores de otros gobiernos, pueden ejercer influencia sobre una unidad administrativa. La lista de partícipantes importantes incluye a los administradores que se encuentran en el mismo campo de servicio a diferentes niveles de gobierno. además de las dependencias de personal de los jefes ejecutivos y las legislaturas de otros niveles y los tribunales de otros gobiernos. Por ejemplo. el administrador federal debe enfrentarse a decisiones -o decisiones probables-e- de administradores, ejecutivos. legisladores y jueces de cada gobierno estatal y local que reciba ayuda financiera de su dependencia, así como asesoramiento o información o que deba adherirse a normas de programas desarrollados en ella. El administrador federal puede tener relación directa con funcionarios estatales y locales, o a través de legisladores federales o de grupos de íntereses que sirvan como intermediarios. Para los administradores estatales y locales. las relaciones intergubernamentales pueden tomar la forma de peticiones, demandas o apelaciones enviadas al poder judicial, la legislatura. el ejecutivo o una dependencia federal. En muchos aspectos, los administradores estatales tienen con las dependencias locales relaciones similares a las de los administradores federales con las dependencias estatales o locales: como abastecedores de fondos. información, asesoramiento y normas de programas. En la Figura 9~ 1 se muestra. en forma de bosquejo, a los actores principales y los flujos de ocmunicaciones que pueden afectar a las unidades admínístrativas de todos los niveles de la estructura federal. Ciertas relaciones intergubernamentales no incluyen a unidades que son "superior" o "subordinada", una a la otra. Enlazan a administradores de diferentes gobiernos estatales o locales. Esas relaciones "horizontales" sirven para transmitir información y asesoramiento pertinentes sobre experiencias mutuas o para establecer acuerdos formales o informales en que diferentes dependencias administrativas estatales o locales comparten recursos para enfrentarse a problemas comunes. Las relaciones horizontales son importantes, debido a que llevan -o impiden- innovaciones de programas de un foro político a otro. Son vitales para comprender por qué ciertos gobiernos estatales


.RELACIÓNgS tNTERdUBERNAME:NTÁtE~

o locales prestan determinados servicios. Debido a la naturaleza de insumos y productos de las relaciones intergubernamentales con respecto a diferentes dependencias administrativas, colocamos este capítulo -con pleno reconocímiento de la naturaleza arbitraria de la elección- en esta sección de "productos" o servicios del libro. Aquí nos concentramos en la descripción de varias formas de relaciones ínterqubernamentales. En el capítulo siguiente presentamos otros conceptos sobre los efectos de dichas relaciones en los gobiernos que las reciben (véanse las páginas 315~393).

TIPOS DE RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: ENTRE LOS NIVELES FEDERAL, ESTATAL Y LOCAL De todas las formas de relaciones entre los administradores federales. estatales y locales, ras concesiones de ayuda son las que más atención han atraído sobre ellas. Esta atención es justificada, ya que las concesiones re~ presentan, probablemente, los mayores recursos tangibles en las relaciones intergubernamentales. Sin embargo, las concesiones no son la única causa de que haya relaciones entre los administradores federales, estatales y locales. Hay otros tipos de ayuda financiera y de relaciones de otras clases. Entre las demás ayudas económicas tenemos: los préstamos federales, las garantías de préstamos obtenidos de fuentes financieras normales. los ímpuestos compartidos, los créditos fiscales y el dispositivo que permite deducciones de los impuestos estatales y locales en los ingresos sujetos federalmente a imposición. Las dependencias federales proporcionan también adiestramiento y otros tipos de ayuda técnica para el personal estatal y local.

Asignaciones federales de ayuda. Los programas de concesión de ayuda son los dispositivos simples más importantes de las relaciones federales con los administradores estatales y locales. En 1968, se elevaron a 17,000 millones de dólares. En 1965, las concesiones federales constituyeron el 17 por ciento de los gastos estatales y locales combinados. y el 36 por ciento de las erogaciones estatales solas (5). Las concesiones federales ofrecen varias características claras. cada una de las cuales tiene ciertas implicaciones para los administradores. Cada programa federal se aplica a un programa estatal o local específico; no proporciona "apoyo general" para las actividades estatales o locales. Normalmente, requieren que las dependencias beneficiadas presenten solicitudes detalladas (5) Esta seccíén se basa en la obra de Deil S. Wright. Federal Grantsin~Aid: Pers~ pectiva and Alternativa (Washington. D. C.: American EnterprIse Institute for Public Policy Research, 1968).


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PRODUCTOS DEL SrSTt::MA ADMrNtstRAtrVó

de fondos, proporcionen parte de sus recursos para sostener las actividades objeto de la ayuda y administren el programa de acuerdo con normas prescritas. La naturaleza "de finalidad" de las concesiones federales de ayuda y los requisitos que acompañan a los fondos, son causas frecuentes de conflictos entre los administradores federales, los estatales y los locales. Se pretende que la ayuda federal hace que los beneficiados emprendan actividades que no tengan para eIlos un interés máximo y que los requisitos son Irecuentemente incompatibles con sus problemas sociales y económicos, El dinero federal no es "libre". Si el programa que recibe ayuda no es uniformemente popular en un Estado o una localidad, la dependencia beneficiada se enfrenta a ciertos costos políticos, además de los beneficios. Las concesiones federales son más antiguas que la Constitución, aunque alcanzaron puntos muy altos sólo a partir de los años de la década de 1930. Desde fines del siglo XVIII y durante la mayor parte del XIX, se hicieron concesiones de tierras a los gobiernos estatales. De los 400 millones de hectáreas que dejaron de estar bajo el control del gobierno federal durante el siglo XIX, cerca de 90 millones fueron a los Estados. Muchas concesiones de tierras se dedicaron a la educación. Cada nuevo Estado recibió una concesión para apoyo de la educación elemental, al ser admitido a la Unión. Los colegios superiores "por concesión de tierras" de muchos Estados, tienen su origen en las leyes Morril de 1862 y 1890 (6). Se esperaba que los Estados vendieran o alquilaran las tierras, utilizando las cantidades así recaudadas para el sostenimiento de programas educativos. Al disminuir la cantidad de terrenos públicos, a fines del síqlo' XIX, comenzó a hacerse más hincapié en las concesiones de dinero. La primera concesión regular y continua de dinero se inició en 1887, para el sostenimiento de estaciones agrícolas experimentales. Los programas de concesión de ayuda, aprobados durante cada década del siglo XX representaron, en microcosmos, las orientaciones políticas contemporáneas de los gobiernos norteamericanos. Hasta la Primera Guerra Mundial, las concesiones hicieron hincapié en la agricultura y otros problemas rurales. Fueron características de este período la Ley Smíth-Lever de 1914, que establecía programas cooperativos de extensión agrícola: la Ley Smíth-Hughes de 1917, que creó un programa para el sostenimiento de la educación vocacional (dando particular importancia a la agricultura y la economía doméstica); y la Ley de Ayuda Federal a las Carreteras, que autorizaba a la Secretaría de Agricultura a cooperar con los departamentos estatales de obras públicas, en l'a construcción de carreteras rurales para el correo. Se supuso que esta ley "hacía que el campesino saliera del barro". En la década de 1920, el aura de "normalidad" y la dependencia de las (6) W. Brooke Graves, American lntergovernmental Relations (Nueva Yotk: S~­ ners, 1964), Capitulo 14 •


RELÁCIÓNES iNTERGUBERNÁMENTAtES

267

empresas privadas, contribuyeron a retrasar el desarrollo de nuevos proqramas de concesión de ayuda. Se asignaron mayores cantidades de fondos para las concesiones ya existentes; pero no hubo autorizaciones para nuevos programas. En los años de la década de 1930, destacaron los programas destinados a aliviar las dificultades personales ocasionadas por la Depresión. Entre los principales programas de ayuda aprobados de 1933 a 1938, hubo pagos de beneficencia a los ancianos, los ciegos y los niños dependientes; servicios de sanidad para madres e hijos; seguridad en el empleo, y viviendas públicas. Durante esa década se iniciaron también cierto número de programas aqrícolas para enfrentarse a los problemas económicos de ese sector. Se establecíeron programas para la distribución de los excedentes y la conservación de los suelos. El período de la Segunda Guerra Mundial no fomentó actividades internas nuevas e importantes. El total de fondos proporcionados a los Estados y las localidades disminuyó de ,2,400 millones de dólares, en 1940, a 800 millones, en 1946. Con la movilización continua de fines de la década de 1940 y la de 1950, las ayudas federales recibieron denominaciones que las convirtieron en parte integrante de] esfuerzo de defensa: un programa para ayudar a los distritos escolares que sufrían aumentos de población, debido a las instalaciones federales, normalmente las del Departamento de Defensa y sus contratistas; la Ley de Carreteras Interestatales y de la Defensa de 1952 y la Ley de Educación de Defensa de 1957. Es discutible hasta qué punto eran importantes para el esfuerzo de defensa las actividades educativas y de construcción de carreteras o si, al identificarlas como tales, se hizo simplemente que resultaran más atractivas para el Congreso. En los años de la década de 1960, los nuevos programas de ayuda hicieron incapié en la educación y los asuntos urbanos. La Ley de Educación Elemental y Secundaria de 1965, fue responsable, en gran parte, de la elevación de las ayudas a la educación, de 610 millones de dólares, en 1965, a 2.500 millones, en 1968. En relación con otras categorías, las concesiones federales de ayuda a la educación se incrementaron del 6 al 15 por ciento del total. También durante la década de 1960, las ayudas directas a las ciudades aumentaron de volumen y se les sumaron concesiones a organizaciones privadas en zonas urbanas. Asimismo ha cambiado en el curso de este siglo la importancia mostrada por las cantidades totales de concesiones de ayuda para diversos programas; pero el cambio ha sido cíclico, más que unidireccional. En la Tabla 9~1 se muestra el porcentaje del total de concesiones de ayuda proporcionadas para cada campo de servicios, en varios años, desde 1902. A comienzos del siglo, los beneficios a veteranos, la educación y la agricultura predominaban en los pocos programas existentes; en conjunto, ascendían a 3 millones de dólares al año aproximadamente. Los principales programas educativos contribuían al sostenimiento de los colegios por concesión de tierras. Al sumen-


TABLA 9-1

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00,

Concesiones federales de ayuda a gobiernos estataies y locales, por categorías funcionales, 1902·1968 (en porcentajes)

Afio

Servicios y beneficios a veteranos

1902 1912 1920 1925 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949

33.3 22.6 3.2 0.6 0.5 0.6 0.3 0.4 0.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 2.3 3.5 5.3 1.7

Sanidad, be- Educación e AgricU ltura investiga- y recursos neficencia agricolas y trabaJo ción general

5.3 1.3 1.4 0.7 11.5 27.4' 32.7 98.7 98.8 97.2 95.6 90.7 90.3 86.3 85.0 82.8 70.2 61.4 63.1 63.5 54.0 63.4 66.8

40.0 47.2 13.6 7.5 8.6 9.6 5.7 5.1 5.3 0.5 0.6 0.6 0.5 1.1 0.9 1.0 1.2 1.4 2.0 2.5 2.8 2.8 1.9 2.3 2.0

26.7 30.2 17.4 6.4 10.0 11.4 7.0 5.9 6.7 0.7 0.6 0.9 0.8 1.5 3.2 6.0 5.3 4.3 3.7 6.6 9.1 10.3 3.9 4.4 4.7

Otros recursos naturales

-

Comercio, vivienda Totala (pory transportes centaje)

-

-

0.3 1.0 1.2 0.9 0.8 0.8 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.3 0.2 0.2 0.7 0.7 0.8 0.9 0.6 0.7 0.8

60.5 84.0 78.5 76.5 74.6 60.4 54.0 0.0 0.0 1.2 3.0 6.6 5.6 6.4 8.2 11.2 23.3 28.6 24.1 20.2 36.0 24.0 24.0

-

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Total (mllesde millones de dólares b b

h

0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 1.8 2.3 2.3 2.7 2.2 2.9 2.4 2.1 1.8 1.3 1.0 0.9 0.9

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TABLA 9-1 -

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(Continúa)

Concesiones federales de ayuda a gobiernos estatales y locales, por categorias funcionales, 1902·1968 (en porcentajes)

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Afio

1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967c 1968c

.'

Servicios y beneficios a veteranos

"

0.7 0.4 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

Sanidad, be- Educación e Agricu ltura investiga- y recursos neficencia agricolas y trabajo ción general

70.5 72.9 69.9 65.6 63.7 59.8 58.3 57.1 53.3 44.0 42.7 42.9 45.9 45.6 43.1 42.0 45.5 46.6 47.0

1.7 2.2 5.1 8.4 6.8 7.7 5.8 5.4 3.5 4.7 5.3 5.2 5.2 5.6 4.9 5.7 12.0 14.8 14.6

4.8 4.4 3.5 3.5 7.2 8.0 10.8 10.0 5.9 5.1 4.0 5.4 7.0 6.2 6.6 4.9 2.9 3.5 3.3

otros recursos naturales

Comercio, vivienda Totala (pory transportes centaje)

0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.7 0.7 0.7 0.5 0.5 0.5 0.4 0.6 0.5 1.0 1.8 1.7 2.4

21.4 19.3 20.3 21.5 21.2 23.4 24.2 26.6 36.4 45.6 47.3 45.9 41.4 41.8 44.9 46.4 37.7 33.4 32.7

100 100 100 100 lOO 100 lOO lOO 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Total (miles de millones de dólares

2.2 2.2 2.4 2.8 3.0 3.1 3.6 3.8 4.7 6.3 6.8 7.3 7.7 8.4 9.9 10.7 12.7 15.1 17.1

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FUENTE: Deil S. Wright, Federal Grants-in·Aid: Perspectives and Alternatives (Washington, D. C.: American Enterprise Institute, 1968), p. 66-67. aLas cifras detalladas pueden no corresponder a 100, debido al redondeo. bMenos de 50 millones de dólares. cEstimación.

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PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

tar las concesiones totales, las ayudas a la educación disminuyeron en importancia relativa. Después de la Segunda Guerra Mundial, aumentaron las presiones para incrementar el alcance y la magnitud de las ayudas a la educación; no obstante, ciertos participantes en el proceso de establecímiento de normas se opusieron a todos y cada uno de los incrementos de las erogaciones federales; algunos se opusieron a la integración racial ordenada federalmente, que pudiera ser la consecuencia de esas concesiones; otros presentaron objeciones contra las concesiones federales a escuelas sostenidas por instituciones religiosas y otros más ofrecieron resistencias a las ayudas federales a las escuelas no dirigidas por esas mismas instituciones religiosas. Aun~ que las ayudas federales a la educación aumentaron en cierto modo durante los años de las décadas de 1940 y 1950, la oposición hizo que los aumentos fueran circunspectos: mediante el programa para ayudar a las zonas afectadas federalmente (7) y el programa para la educación "de la defensa" (8). Sólo después de la promulgación de la Ley de Educación Elemental y Secundaria de 1965 (que combinó la ayuda a las escuelas públicas con ciertas concesiones a las escuelas dirigidas por instituciones religiosas y que se promulgó después de que los tribunales resolvieron el problema básico de la integración racial), aumentó considerablemente la parte correspondiente a la educación del total de las concesiones federales de ayuda. Como se muestra en la Tabla 9~1, la importancia de las ayudas para la sanidad, la beneficencia y el trabajo, en el curso de la Depresión, resulta evídente en el incremento que tuvo lugar durante los años de la década de 1930. En 1935, las concesiones de esta categoría consumieron cerca del 99 por cíento de las ayudas federales totales a los gobiernos estatales y locales. 'Han seguido siendo importantes en cuanto al total de dólares Involucrados [pasando de 2,200 millones de dólares, en 1935, a 8,000 millones en 1968); pero han disminuido en importancia relativa. Esos programas se desarrollaron de una manera tan impresionante durante los años de la década. de 1930, que ocultaron otros cambios que tuvieron lugar al mismo tiempo.. Las concesiones de ayuda a la agricultura aumentaron más de 10 veces durante tos años de la década de 1930: de 12 millones de dólares, aproximadamente,' én 1930, a 143 millones, en 1940. Sin embargo, durante esos mismos años, elporcentaje de ras concesiones totales disminuyó casi a la mitad: del 11.4 pOr ciento al 6.0 por ciento. Lo mismo sucedió con las ayudas a los campes -dtl comercio. la vivienda y los transportes. Casi sedupllcaron en cuanto 3. las.' cantidades en dólares: de 80 millones, en 1930, al 154 millones, en 1940; }Ptr() dísmínuyeron d.e176.5 al.6,4 por ciento del total de las concesiones! . (7) Ese es el "efecto" sobre la pOblki€ln escolar. debido a J,nstal,aciones o contratistas federales. ,-.. -. . ~. (8) La "E!Ctucación de la Defensa" cubria una gran variedad de programas, incluyendo idiomas extranjeros y ciencias naturales y sociales.


RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

271

Virtualmente, todos los departamentos importantes del gobierno federal proporcionan ciertas concesiones de ayuda a los gobiernos estatales y locales, En la Tabla 9~2 se muestra el número de programas separados autorizados por unidades administrativas federales, para enero de 1966. En esa época, sólo dos de los departamentos del gabinete (la Oficina de Correos y la [usticia) no administraban concesiones de ayuda. No obstante, desde entonces, el Departamento de Justicia comenzó a proporcionar esas concesiones en el campo de la aplicación de la ley; y un nuevo Departamento de Transportes incluye los programas administrados por la Dependencia Federal de Avíacíón, Incluso l'as unidades "no internas", tales como los Departamentos de la Defensa y de Estado, ofrecen concesiones de ayuda a los gobiernos estatales. Los cambios en el enfoque de los programas son un buen testimonio de la flexibilidad de tales concesiones federales. Puesto que proporcionan ayuda a tipos específicos de actividades, en lugar de un apoyo general a los gobier~ nos estatales y locales, los normadores del gobierno federal pueden regular con cierta precisión los tipos de actividades estatales y locales que reciben fondos. Según la evaluación de la necesidad y el rendimiento, los fondos asignados a cada programa pueden aumentarse en pequeñas o grandes cantidades, aprobarse sin incrementos o sufrir una reducción. Cada programa puede recibir características adicionales que reflejan problemas de servicio recién descubiertos. Para cada característica, la fórmula correspondiente puede ajustarse, para que el componente sea más o menos atractivo para los destínatarios potenciales y, por ende, afectar la rapidez de su adopción. Cuando los congresistas se sienten muy deseosos de que todos los Estados se aprovechen inmediatamente de un nuevo programa, colocan la fórmula de correspondencia federal y estatal a un nivel írrestíble. Con el fin de obtener la cooperación para componentes individuales de un programa, pueden aprobarse nuevos ofrecimientos suplementarios de ayuda, a cambio de que se respeten ciertas regulaciones. Cuando se promulgó por primera vez el programa de Carreteras Interestatales. en 1953, la fórmula de correspondencia .federal.. . estatal se estableció en 90~10; esto significa que los departameIl,tose$ta~al~sde carreteras recibirían 90 centavos del dinero federal para carreteras portada 10 centavos de sus propios fondos. Al aprovecharse inmediatamente del programa, un Estado perdería una cantidad considerable del dinero pagado en impuestos federales por sus ciudadanos, que estarían pagando para construir carreteras en otros Estados. Después de que el programa estuvo en vigor durante varios años, el Congreso añadi6!tOOr'l!tscaraC1te1isitcas '('Víg-::¡ controles de apeaderos) y concesiones auxiliard~artl·• Ja"al!~ta~6ri leStMEIt. ~ :Aidem8~i .té administración ha ajustado el flujo de. ~ótrcesiortes·. dt'a*~dá' :pa:riiti"~oegtHrtJ~ ción de carreteras, a los ca¡PWRJI1¡;ij11, ~S>p,Om~l'I!~;'f¡'~ÜmllP.:,hf~~ lerado durante los períodos de desempJeq~;Y.;fe. 1M red~,~ Emü9tf*liP~~


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PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

TABLA 9-2

Autorizaciones separadas o subcategorias de programas de ayuda federal a los gobiernos estatales y locales, por unidad administrativa. Departamento o dependencia federal Departamento de Sanidad, Educación y Beneficencia: Servicio de Sanidad Pública Oficina de Educación Administración de Beneficencia Otros Total, Depto. de Sanidad, Educación y Beneficencia: Departamento del Interior Departamento de Agricultura Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano Departamento de Defensa: Departamento del Ejército Departamento de Comercio Departamento de Trabajo Departamento de Estado Departamento del Tesoro Comisión Regional de los Apalaches Comisión de Energia Atómica Oficina Ejecutiva del Presidente: Oficina de Planeación de Emergencia Oficina de Oportunidades Económicas Dependencia Federal de Aviación Comisión Federal de Energia Eléctrica Administración de Servicios Generales Comisión de Comercio Interestatal Fundación Nacional para Artes y Humanidades Fundación Nacional de Ciencias Sto Lawrence Seaway Development Corporation Administración de Pequeños Negocies Autoridad del Valle del Tenesi Administración de Veteranos Consejo de Recursos Hidráulicos Autorizaciones generales Total

Enero de 1966

69 68

25 22 184 35 28 33

15 25 9

1 3

13 5 3 15 2 1 8

1 2 4

1 3 1 3 2 2

399

FUENTE: L M. Labovitz, Number of Authorizations lor Federal Assistance to State aad Local Governments Under Laws in Force at 8elected Dates during 1964-66 (Washington: Library of Congress, Legislative Reference Service, 5 de julio de 1966>, p. 10-11, como aparece reimpreso en la obra de DeU S. Wright, Federal Grantl!l-in·Ald: Perspectives and Altematlves (Washington, D. C.: Ame· rican Enterprise Institute. 1968>. p. 55.


RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

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para disminuir la inflación. Hay también ciertos observadores que pretenden que los presidentes han reducido las asignaciones de fondos para carreteras, con el fin de obtener la cooperación del Congreso para otros aspectos de sus programas. Ciertos desarrollos recientes de los programas federales de ayuda pueden afectar las relaciones existentes entre los administradores federales, estatales y locales. Se utilizan, cada vez más, las concesiones de "proyecto". Estas re, quieren la aprobación federal de las solicitudes estatales o Iocales, sobre una base de proyecto por proyecto. Se diferencian de las concesiones de "fórmula", que proporcionan fondos a las dependencias estatales o locales de acuerdo con una fórmula establecida por el Congreso o la administración. De acuerdo con una concesión de fórmula, las decisiones relativas a proyectos individuales se dejan a discreción de las dependencias estatales o locales. Un estudio de los programas de concesiones que se promulgaron entre abril de 1964 y enero de 1966, permitió descubrir que los programas individuales de fórmula se incrementaron de 64 a 91, mientras que los programas de proyecto aumentaron de 126 a 226. El hincapié cada vez mayor que se hace en las concesiones de proyecto puede hacer aumentar la discreción correspondiente a los administradores federales y reducir la de los administradores estatales y locales. El método directo de proyecto concede mucha mayor discreción a los funcionarios administrativos Federales que el más antiguo, de concesiones de fórmula. Esa discreción representa la oportunidad para obtener resultados convenientes; pero. asimismo. hace pesar una gran responsabilidad sobre los administradores de las concesiones de proyecto para sopesar tanto las consecuencias políticas como las de programa de sus decisiones. Otro resultado del método directo [de proyecto] ha sido el papel menos importante que desempeña el Congreso para establecer normas relativas a la asignación de concesiones federales. Esto no quiere decir que cíertos comités o congresistas particulares no infl'uyan en las asiqnaciones de ayudas. En lugar de ello, significa que las normas de concesiones ordenadas legislativamente se han hecho cada vez más ambiguas, o son inexistentes, como guías para los administradores que asignan fondos de proyecto a diversos solicitantes (9). De acuerdo con una tendencia contraria, ha habido también un mayor apoyo para las concesiones ..de bloque". Se trata de las destinadas a financiar una función amplia de gobierno que proporciona a la dependencia bene(9)

Wright, p. 61.


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PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Iíclada discreción en su solicitud. Esas concesiones tienen un gran atractivo para los administradores estatales y locales, que desean tanto un aumento del apoyo federal como la oportunidad de tomar decisiones relativas a sus propias prioridades. Sin embargo, las concesiones en bloque despiertan suspícacias entre quienes creen que muchos administradores estatales y locales son irresponsables y utilizarán fondos ilimitados para fines que tengan poco valor social. Durante muchos años, las concesiones ilimitadas se enfrentaron a la oposición de los liberales del Norte, que creían que los sureños utilízarían el dinero federal para hacer todavía mayores las desigualdades raciales. Ha habido cierto movimiento en el sentido de las concesiones de bloque; pero no ha llegado tan lejos como quisieran sus partidarios o como temen algunos de sus oponentes. En 1966. se combinaron en un grupo 16 concesiones individuales de ayuda a la sanidad, en un solo programa comprehensivo, y las dependencias beneficiadas fueron autorizadas a transferir fondos de una categoría a otra. En la Ley de Prevención y Control de la Delíncuencia Juvenil de 1967, se incluyó asimismo una disposición de concesión de ayuda en bloque. Sin embargo, también en este caso, el dinero debía proporcíonarse dentro de un campo de servicios claramente definido y había varias normas que regían las erogaciones (10). TABLA 9-3

Cambios en la magnitud de las ayudas federales a los gobiernos estatales y locales, 1932·1967

Total <en millones de dólares actuales 1967 1946 1936 1932

$15,505 855 948

232

Como porcentaje de los Ingresos estatales y Iocales 14.5%

5.4 10.1 2.9

FUENTES: Oficina de Censos de los Estados Unidos, mstorlcal Statistics Govemmeotal Flnances and Employment, Census of Governments, 1962 <Washington, D. C.: U. S. Government, Printing Office, 1964), Vol. VI, No. 4; y O f i ci n a de Censos de los Estados Unidos, Govemmental Finances In 1966-67 <Washington, D. C.: U. S. Government Printing Office, 1968>'

00

No puede discutirse el hecho de que las concesiones federales de ayuda se han incrementado con el paso de los años; pero el aspecto del crecimiento (lO) Véase, de Paul R. Dommel, "Confusión over Revenue-Sharing", New Republic, 30 de noviembre de 1968, p. 12-13.


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varía con las técnicas utilizadas para medirlo. Durante el período de 1900 a 1968, la magnitud misma de las concesiones federales se incrementó en cerca de 5,702 veces: de 3 millones de dólares a 17,100 millones anuales. Sin embargo, en estas cifras no se toman en consideración los cambios evidentes de valor del dólar, el número de personas servidas por los programas de ayuda federal, el conjunto de recursos económicos de que se toman las ayudas Iederales o el nivel de las actividades de los gobiernos estatales y locales que financian con sus propios fondos. Cuando se hacen esas correcciones, la mag~ nitud de los incrementos recientes parece ser menos impresionante. En la Tabla 9~3 se muestran las concesiones federales de ayuda en 1932, 1936. 1946 y 1968, calculadas por dos métodos distintos. Los dos resultados están de acuerdo en cuanto a que indican un incremento notable durante la Depresión, una disminución de la magnitud en el curso de la Segunda Guerra Mundial y un nuevo aumento desde ésta. El crecimiento parece muy impresionante cuando se considera en cantidades de dólares brutos; pero las correcciones hechas para tomar en consideración otros sucesos gubernamentales. económicos o sociales, colocan ese crecimiento en su verdadera perspectiva. Se ha incrementado el papel desempeñado por las concesiones federales de ayuda en los asuntos estatales y locales; no obstante las dependencias administrativas de los gobiernos estatales y locales reciben todavía la mayor parte de sus recursos financieros de sus propias fuentes.

Otras ayudas federales a los Estados y las localidades. Las concesiones de ayuda son sólo uno entre diversos dispositivos que las dependencias federales utilizan para proporcionar recursos a las estatales y locales. Los préstamos federales, las garantías sobre préstamos, los créditos fiscales y la deducibilidad de los impuestos estatales y locales de los ingresos sujetos a imposición federal, son otros tipos adicionales de ayuda. Algunos de ellos se mezclan con concesiones de ayuda, para proporcionar opciones diferentes dentro de un mismo programa básico. Por ejemplo, en el programa de viviendas públicas, una garantía federal para los préstamos obtenidos en el mercado privado respalda en conjunto a la mayoría de los costos de proyectos, mientras que una concesión directa satisface los costos adicionales. Por medio de ciertos programas, se ofrece un préstamo directo de la T esorería federal, si una garantía federal no puede ayudar a una dependencia beneficiaria a obtener un préstamo comercial a una tasa conveniente de interés. El programa de compensaciones de desempleo combina _un crédito fiscal federal con una concesíén de ayuda. Los patronos son excusados del impuesto federal sobre las nóminas•. hasta en un 90 por ciento. por el dinero que pagan como impuesto estatal para el sostenimiento de las compensaciones de desem.. pleo: y una cantidad que puede llegar hasta ellO por ciento restante del im-


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PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

puesto federal se encuentra a disposición de la dependencia estatal de empleos, para sufragar costos administrativos (11). Muchos contribuyentes no comprenden la ayuda federal a los gobiernos estatales y locales que está inscrita en el código de impuestos sobre la renta. Al calcular los ingresos sujetos a imposición federal. un ciudadano puede deducir todas las cantidades pagadas como impuestos estatales o locales sobre la renta, las ventas, los consumos o la propiedad; esta disposición hace que sea más ligera la carga de los impuestos estatales o locales y, probablemente. permite que los Estados y las localidades lleguen a tasas más altas de imposición sin encontrarse con una fuerte resistencia de sus residentes. Además. los ingresos recibidos por concepto de intereses sobre bonos del gobierno estatal o local no se encuentran sujetos a imposición federal; esto permite que las dependencias estatales y locales paguen tasas de interes menores que las comerciales. por los préstamos de dinero que toman (12). Otros programas federales proporcionan formas sutiles de ayuda a las dependencias administrativas estatales o locales. La distribución directa de beneficios federales a instituciones o ciudadanos privados. libera a los Estados y las localidades de demandas de servicio que, en otra forma. se les presentarían. En esta categoria se encuentran tanto las concesiones de ayuda a estudiantes como las asignaciones federales, los préstamos o las garantías sobre préstamos a instituciones de educación superior (tanto públicas como privadas), para la construcción de instalaciones docentes y edificios de dormitorios. Muchos "contratos federales de investigaciones" proporcionan también ayuda financiera a colegios y universidades: permiten que los investigadores contraten a estudiantes como ayudantes (subvencionando en esa forma la educación de éstos) y que sostengan investigaciones complejas que enriquezcan el clima intelectual y los ofrecimientos de educación de las instituciones. El Programa federal de seguridad social es otro servicio directo que puede reducir las demandas que pesan sobre las autoridades estatales y locales. con respecto a los programas de beneficencia y sanidad; la "seguridad social" cs. en realidad. la designación popular para toda una serie de (11) Véase. de James A. Maxwell. Tax Credits aOO [nterpovetnmentel Pbcal Relations (Washington. D. G.: Brookings Institution. 1962). ( 12) La deducibilidad fiscal reduce las cargas de los Impuestos estatales y federales. al excusar al contribuyente del Impuesto federal que tendrla que pagar sobre el dinero desembolsado para cubrir impuestos estatales y locales. SI tiene un nivel de ingresos que hace que el 25 por ciento de sus entradas correspondan al Impuesto federal. entonces. el gobler~ no federal pagará en realidad el 25 por ciento de sus Impuestos estatales y locales. La caracterlstica de DO imposición aplicada a los Ingresos obtenidos sobre bonos estatales y locales, hace que fstos sean más atractivos para los inversionistas que los de empresas priva. da, y permite a las dependencias estatales y locales tomar prfItamos a intereses m6s bajos que los comerciales.


RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

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programas que proporcionan seguros sobre pensiones de ancianidad. de inca, pacidad y de costos médicos y hospitalarios. La Comisión Asesora sobre Relaciones Intergubernamentales (ACI R ) es una dependencia de investigaciones del gobierno federal. que tiene como finalidad brindar información y ayuda técnica a los gobiernos estatales y lo, cales y facilitar la administración de programas federales. del modo que re, sulte más conveniente para los Estados o las localidades (13). La Comisión misma incluye a 23 funcionarios del gobierno federal. los estatales y los locales, además de 3 miembros que representan al público. Un personal profesional realiza análisis detallados y prepara recomendaciones para que sean revisadas por los comisionados. La ley qeu estableció a la ACIR subraya sus deberes como sigue: Re