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「자유와 시장」 제2권 제1호(2010.10)

공정사회에 포획된 반시장적 기업정책 조동근(명지대 교수)*1) 국문초록 ‘공정사회’는 이명박 정부의 ‘정책 아이콘’으로 부상했다. 그러나 ‘공정’은 이명박 정권이 출범할 당시 지향한 가치체계는 아니었다. 그렇다고 국정을 운영하면서 내적 일관성을 갖고 합목적적으로 탐 색된 국정 방향타로서의 가치체계도 아니었다. 공정은 ‘상황논리’ 에 기초한, 국면전환과 통치기반 강화를 위해 던져진 화두로 보는 것이 진실에 가깝다. 공정은 ‘출발’에서의 기회균등과 ‘과정’에서의 불편부당을 의미하지만, 친서민 정책과 결합하면서 포퓰리즘으로 흐르고 있다. 이 글은 공정사회와 친서민에 기초한 이명박 정부의 기업정책 을 시장주의와 자유주의에서 비판하고 그 대안을 제시하는 데 있 다. ‘대기업에 대한 억압’과 ‘중소기업의 과보호’로 짜여진 대․중 소기업 동반성장 대책은 반(反)시장적이다. SSM 규제도 소비자의 희생 위에서 ‘경쟁’이 아닌 ‘경쟁자’를 보호하는 반시장적 규제이 다. 대기업에 대한 ‘상생요구’ 차원에서의 ‘일자리 창출’도 기업의 자율을 억압하는 개발년대식 정책사고에서 비롯된 것이다. 법인세 율 인하 유보는 조세경쟁력에 역행하는 조치이며, 이동통신업체 간의 마케팅비용에 관한 자율규제 역시 ‘과당경쟁’에 대한 오해가 빚은 반시장적 조치이다. 주제어: 공정사회, 친서민정책, 포퓰리즘, 반시장 *

이 논문은 한국하이에크소사이어티가 주최한 제9회 자유주의 정책심 포지움에서 발표한 것을 수정 보완한 것이다. 발제문을 읽고 유익한 논평을 해준 대구대학교 전용덕 교수께 감사의 말씀을 전한다. 접수: 9/30, 수정: 10/9, 게재: 10/10

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공정사회에 포획된 반시장적 기업정책

Ⅰ. 왜 ‘지금’ 공정사회인가? ‘공정사회와 친서민’은 이명박 정부의 부동의 ‘정책 아이 콘’으로 자리매김했다. 한나라당이 이번 가을 정기국회에서 다룰 중점 법안 내용이 이를 웅변하고 있다. 중점 법안 40건 가운데 공정사회 법안이 16건이고, 친서민 법안이 24건이다. 1) 이처럼 모든 정책사고와 프로그램은 공정사회와 친서민의 ‘테스트’를 통과해야만 한다. 이명박 대통령의 설명대로 친서민을 공정사회를 구현하는 방법론으로 보면, 공정사회와 친서민은 ‘공정사회’로 집약된 다. ‘공정’이란 화두가 던져진 것은 올 8.15 경축사이다. 무려 공정이란 단어가 10번이나 쓰였다. 하지만 8.15경축사와 2년 반의 터울을 갖는 취임사에는 ‘공정’이란 단어가 명확하게 한군데도 쓰이지 않았다. ‘공정하게’와 ‘공정한’ 식의 부가어 로 쓰였으며, ‘공정한 경영’의 맥락에서 사용되었다. 편법이 아닌 정도경영(正道經營)에 대한 주문이었다. 공정을 기준으 로 보면 ‘취임사’와 ‘8.15 경축사’는 전혀 별개로 보는 것이 맞다. 국정의 흐름면에서 보면 취임사와 8.15 경축사가 전혀 단 절될 수는 없다. ‘8.15경축사’를 기준으로 보면 대통령의 취 임사에 공정에 대한 분명한 언급 내지 비전이 있었어야 한 다. 2년 반 전이면 아주 가까운 과거가 아닐 수 없다. 지금 공정사회를 문제 삼아야 할 정도라면, 그 당시에 이미 문제 의 뿌리가 배태(胚胎)되어 있었을 것이기 때문이다. 반대로 ‘취임사’를 기준으로 보면 8.15 경축사는 그동안 이명박 정부 가 실정(失政)을 범했음을 고백하는 것이다. 취임사를 기점 1) 한나라당, “공정사회, 친서민 중점법안 40건 선정”, 서울연합뉴스, 2010. 9. 14.

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으로 당시 문제가 되지 않았던 ‘공정사회’ 시비가 최근 공론 화된 것은 그만큼 우리사회가 ‘불(不)공정’해졌다는 것을 의 미하기 때문이다. 어떤 시점을 기준으로 보더라도, 이명박 정부는 궁색하다. 이명박 정부가 ‘공정사회’에 집착하는 이유는 무엇인가? 이명박 정부는 그동안 ‘실용’을 강조해 왔다. “이념의 시대는 가고 실용의 시대가 왔다”고 선언한 취임사가 이를 웅변하 고 있다. 하지만 실용은 방법론으로 ‘가치’가 될 수는 없다. 이명박 정부에 대해 ‘이념부재 정권’이란 비판이 가해진 이 유도 사실은 여기에 있다. 하지만 ‘비판’은 ‘비아냥’에 가까웠 다. 그렇기에 이명박 정부로선 ‘이념 부재’ 정권으로 칭해짐 은(naming) 참으로 견디기 힘든 혹독한 비판이 아닐 수 없 었다. 따라서 ‘이념 부재’ 정권이라는 비판을 일거에 잠재우 고 내부결속을 다지기에 충분한 집권 후반기를 관류하는 ‘가 치’를 찾아야 했다. 통치기반을 강화하기 위해서라도 ‘가치의 탐색’은 절실했다. 이 같은 상황에서 ‘공정’이란 가치 지향적 화두(話頭)가 던져진 것이다. 만약 '공정‘이 아닌 다른 화두 가 던져 졌으면 그 화두를 ‘공고화’하는 노력을 기울였을 것 이다. 이명박 정부가 진정으로 목말라 했던 것은 정권의 기 반을 이루는 ‘가치 체계’였지 ‘공정’ 그 자체는 아닐 수 있다 는 추론이 가능하다. 이러한 추론은 다음과 같은 사실에 의해 뒷받침된다. 첫 째, 공정은 분명 이명박 정권이 ‘출범할 당시’ 지향하고자 한 가치체계는 아니었다. 둘째, 그렇다고 공정이 ‘국정을 운영하 면서’ 내적 일관성을 갖고 합목적적으로 탐색된 국정 방향타 로서의 가치체계라고 보기도 어렵다. 솔직히 ‘공정’은 상황논 리에 기초한, 국면전환과 통치기반 강화를 위해 던져진 화두 로 보는 것이 정확하다. 이처럼 공정은 충분한 사전적 성찰 - 3 -


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과 공론화(公論化) 과정을 갖지 못했기 때문에 출발부터 일 정부분 혼란을 피할 수는 없었다. 공정은 복합적인 개념이지만, 본질은 ‘출발’에서의 기회균 등과 ‘과정’에서의 불편부당을 의미한다. 따라서 결과로서의 불평등은 불문에 붙이는 것이 맞다. 하지만 현실적으로 거래 로부터의 이익이 반분(半分)되지 않으면, 그리고 ‘결과로서의 평등’이 확보되지 않으면 일반대중은 ‘공정하지 않은 것’으로 여기게 된다. ‘도덕과 정의’의 감정이 개입되기 때문이다. 그 리고 서로 양립될 수 없는 공정과 친서민을 하나의 그릇에 담으려는 정책시도도 혼란을 가중시키고 있다. 역설적으로 ‘공정사회’는 친(親)서민을 선점 당해 빈사상 태에 빠져 있는 좌파를 ‘기사회생’시켰다. 공정사회 구현을 위한 친서민 정책을 서민들이 피부로 느낄 수 있도록 정부 가 직접 ‘로빈 후드(Robin Hood)’식 행동에 나서야 한다는 주문이 그것이다. 어찌 보면 정치적 반대세력에게 칼자루를 쥐어 준 셈이다. 그리고 ‘공정사회’ 화두는 역설적으로 이명 박 정부의 ‘초기 정책기조’를 허무는 부메랑으로 기능하고 있다. 공정사회는 일정부분 ‘설계주의’를 반영하기 때문에 자 유의 내지 시장주의와 상충될 수밖에 없다. 따라서 자유주의 에 기초한 각종 개혁정책들은 그 추진동력을 상실할 수도 있다. 비근한 사례로 ‘법인세 인하’ 등 감세정책을 들 수 있 다. 이 글은 목적은 공정사회와 친서민에 기초한 이명박 정부 의 기업정책을 시장주의와 자유주의에서 비판하고 그 대안 을 제시하는 데 있다. 이 글의 구성은, 왜 지금 공정사회여 야 하는 가에 대한 문제 제기에 이어, 대․중소기업 상생정 책의 일환으로 시행되고 있는 하도급 업체 동반성장 대책과 SSM 규제를 자유주의 입장에서 비판한다. 그리고 상생 압 - 4 -


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력에 포위된 일자리 창출 정책의 반시장성을 비판하고, 법인 세 인하가 왜 이루어져야 하는 가와 과당경쟁에 대한 오해 가 빚은 이동통신업체 간의 마케팅비용 자율규제의 반시장 성을 비판한다. 끝으로 정책시사점을 적기(摘記)한다.

Ⅱ. 반(反)시장적인 “대․중소기업 상생을 통한 동반성장 대책” 정부는 9. 29일 ‘대․중소기업 동반성장 추진대책’을 확정 해 발표했다. 대기업과 중소기업 간 거래에서 공정하지 못한 관행을 개선하고 동반 성장할 수 있는 터전을 마련하겠다는 것이 주요 내용이다. 대․중소기업 동반성장은 바람직하다. 하지만 동반성장 전략에는 ‘불편한 진실’이 숨어 있다. 대․중소기업 상생은 정부의 ‘대기업 때리기’에서 출발했 다. ‘오비이락’(烏飛梨落)일 수 있겠지만,정부가 대기업을 때리기 시작한 것은 6.2 지방선거에서 여당이 패배한 후 7.28 재·보선을 앞두고 '친서민 코드'를 대폭 강화한 시점과 일치한다. “대기업들이 힘없는 협력업체들에 비용을 떠넘겨 이익을 내고 있으며,대기업들이 돈을 풀지 않아 서민층의 체감경기와 고용사정이 나아지질 않는다”는 것이 대기업 비 판의 요지다. 대기업 때리기의 기저에는 한국사회가 제대로 돌아가지 않는 이유는 대기업의 책임이라는 암묵적 메시지 가 깔려 있다. 이는 그동안 수면이하로 잠복한 ‘반(反)기업정 서’에 다시금 불을 붙이는 것이다. 그리고 정부는 대기업의 불공정 하도급을 질타했다. 대기 업의 경영성과는 좋은데 납품단가는 그대로 이며,현금이 넘치는데도 어음을 발행한다는 것이다. 중소기업의 납품단가 를 깎는 것은 거저 납품하라는 것과 마찬가지라는 것이다. - 5 -


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그리고 납품업체의 기술을 훔치고 사람을 빼낸다는 것이다. 그렇다면 논리적으로 협력업체는 ‘모두’ 고사했어야 한다. 현 실이 그렇지 않다면 정책인식이 ‘과장’ 됐다고 밖에 볼 수 없다. 과장된 정책인식은 과잉 처방을 부르고, 결국은 불필 요한 정부의 개입을 부른다. 글로벌 환경 하에서 대기업이 혼자 할 수 있는 것은 아무 것도 없다. 완성업체와 부품업체 간의 ‘생태계’ 유지가 경쟁 력의 관건이다. 이 같은 상황에서 대기업이 중소기업을 착취 했다면,스스로 자기 발등을 찍는 '승자의 저주'일 뿐이다. 이는 자해(自害) 행위다. ‘우월적 지위 남용 방지’가 갖는 명분을 누구도 부정할 수 없다. 그러나 대기업의 ‘우월적 지위’와 ‘실적’은 전혀 별개의 사안이다. 이를 혼돈하면 ‘치명적 오해’를 불러일으킬 수 있 다. 중소기업을 쥐어짜 대기업의 실적이 개선된 것으로 오해 될 수 있기 때문이다. 금년 제 2 사분기에 삼성전자가 최대 의 분기실적을 올릴 수 있었던 것은 스마트폰에 대한 신규 수요처 증가로 낸드플래시 메모리 수요가 확대됐기 때문이 다. 하지만 스마트폰 시대에 제때 적응하지 못한 노키아와 LG전자는 초라한 실적을 냈을 뿐이다.2) 그럼에도 일반인에 게는 대기업이 중소기업의 몫을 가로챈 것으로 비춰지고 있 다. 어떤 유력인사의 삼성전자가 올린 최고 실적에 대한 소 회는 불에 기름을 부은 격이 되었다. 아이폰4의 원가구성을 나타낸 <그림-1>을 보자. 재료비 는 삼성전자, LG전자 등 주요 IT기업으로부터 수입한 부품 비용을 의미한다. 부품비용($187.51)이 아이폰4 소비자가격 ($600)에서 차지하는 비중은 31.25%이다. 조립비용이 차지하 2) 그런 논리가 맞으면 노키아와 LG전자는 협력업체에 후했기 때문일 것 이다. 초라한 실적은 노키아와 LG전자의 귀책사유인 것이다.

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는 비중은 1%를 겨우 넘는다. 애플의 매출이익률은 60%에 이른다. 이 같은 매출이익률을 두고 애플이 폭리를 취했다고 말할 수 있을 까? 그렇지 않다. 하지만 국내 상황이었다면 폭리를 넘어 완성업체가 부품업체를 착취했다고 했을 것이 다. 애플은 자신이 조립조차 하지 않았으니 완벽하게 착취를 한 셈이다. 같은 현상이 달리 해석되는 것은 문제가 있다. <그림-1> 아이폰4 원가구성과 주요부품 공급기업

애플이 ‘갑’이면 한국의 삼성전자와 LG전자는 ‘을’인가? ‘갑’인 애플이 ‘을’인 한국의 삼성전자와 LG전자에 대해 우월 적 지위를 남용할 수 있을 까? 쉽게 말해 납품단가를 후려 칠 수 있을 까? 그렇지는 못할 것이다. 이만한 가격에 이만 한 품질의 부품을 공급하는 업체가 없기 때문이다. 완성품의 조립이라는 생산흐름에서, 반도체 칩을 제조하는 ‘인텔’도 ‘을’에 지나지 않는다. 따라서 완성업체와 조립업체 간의 관 계를 ‘갑과 을’로 도식화할 일은 아니다. 우리나라의 대․중 소기업 관계에서 문제는 대기업의 착취라기보다는 오히려 중소협력업체의 취약한 경쟁력 일 수 있다. - 7 -


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이명박 정부의 대․중소기업 동반성장추진 대책은 지나치 게 중소기업에 유리하게 짜져있다. 문제는 이러한 보호 대책 이 과연 중소기업의 경쟁력을 제고시키는 데 얼마나 도움을 줄 수 있을 가하는 점이다. 상생대책에는 중소기업협동조합에 ‘납품단가조정협의 신 청권’을 주는 것이 포함되어 있다. 이는 ‘납품단가 원가연동 제’의 ‘대안’으로 제시된 것이다.3) ‘원가연동제’는 원자재가격 이 오르는 경우 납품을 받는 원청업체가 추가로 비용을 보 상해주라는 것이다. 그렇게 하는 것이 합리적인가? 사례를 들어보자. 2009년 미국에 토마토 농사가 흉년이어서 토마토 가격이 크게 올랐다. 그렇지만 토마토를 패티 사이에 끼어 넣어야 하는 햄버거 업체들은 비싼 가격에 토마토를 구매할 수밖에 없었다. 일정한 맛을 내야 소비자의 신뢰를 지킬 수 있기 때문이다. 하지만 더 큰 이유는 가격을 올릴 경우 소비 자가 해당 제품을 외면한다는 것을 잘 알고 있기 때문이다. 즉 가격은 생산비에 의해 결정되는 것이 아니라 소비자들이 해당재화를 구매하기 위해 최대한 지불할 수 있는 수요가격 (demand price)에 의해 결정되기 때문이다. 소비자가 토마토 가격이 올랐다는 사실을 인지하고 있음에도 더 높은 가격을 지불할 의사가 없다면 가격은 현 수준에서 고정될 것이고 따라서 비용이 더 들어가는 것은 그야말로 제조업자의 개인 사정에 불과할 뿐이다. 햄버거 업체의 이윤은 그만큼 줄어들 게 된다. 햄버거 업체가 자신을 방어하기위해 할 수 있는 일 은, 토마토를 주원료로 하는 제품을 ‘신규로’ 개발하지 않는 3) 처음에는 조합에 협상권까지 달라고 요청했지만 담합 등 여러 부작용 이 초래될 수 있다는 점을 감안해 신청권만 주기로 했다고 한다. 하지 만 일각에서는 조합이 납품단가 조정협의 신청권을 남용하지 않을 까 우려하고 있다. 영향력 확대를 위해 이 조항을 악용하는 협동조합들이 많아지면 조합이 정치단체처럼 활동하게 된다는 것이다.

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것이다. 부품업체의 입장에서 원자재 가격 상승은 일종의 ‘불확실 성’에 해당한다. 경영에는 불확실성이 늘 수반되고, 이러한 불확실성을 줄이는(hedge) 것이 경영인 것이다. 납품단가 연 동제는 모든 불확실성을 원청업체에게 전가시키는 것이나 마찬가지이다. 그렇다면 이는 매우 불공정 일이 아닐 수 없 다. 반대로 원자재가격이 하락하면 어떻게 할 것인가? 납품 단가를 자발적으로 인하할 것인가? 만약 외화(外貨) 표시 원 자재가격은 그대로이지만 원화가치 하락으로 원화표시 수입 단가가 올라간 경우에는, 외환당국이 하청업체에게 보상을 해주어야 하는 가? ‘납품단가 연동제’와 사실상 다르지 않는 ‘납품단가조정협의 신청권’ 도입은 신중에 신중을 기해야 한 다. 그 자체가 반시장적인 제도이기 때문이다. 하도급대금 감액 입증 책임을 원사업자가 지도록 한 것도 문제의 소지가 많다. 정부가 상생 드라이브를 걸고 있는 상 황에서, 대기업이 납품단가를 내려야 하는 이유를 조목조목 제시하는 것은 사실상 불가능하다. 이는 납품단가를 사실상 “현 수준에서 고정”하라는 것이다. 감액책임 입증책임을 원 사업자에게 부담시키면, 원사업자는 계약기간을 ‘초단기’로 가져갈 수밖에 없게 된다. 결국 협력업체와 원사업자 간의 장기적 협력관계는 유지되기 어려워진다. 결국 하청업체만 골탕을 먹게 된다. 시장경제에서 분배는 당사자 간의 ‘계약’을 통해 이루어진 다. 당사자가 분배 결과를 수용하는 것은 ‘자유의지’에 의해 계약을 했기 때문이다. 이때 제기되는 문제는 ‘경제 단위’마 다 계약을 자신에게 유리하게 끌어오는 ‘힘’(협상력)이 다르 다는 것이다. 그러면 이 같은 ‘힘’을 같게 할 수 있을 까? 단 연코 불가능하다. 제도적 요인 등이 특정 단위에게 ‘유․불 - 9 -


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리(有不利)’하게 작용하지 않으면, 이 같은 ‘힘의 차이’는 부 차적일 뿐이다. 따라서 계약이 ‘자율적’으로 이루어지고 계약 에 따른 이익이 당사자 간에 ‘상호 호혜적’이면 계약은 도덕 적으로 정당하며 분배의 결과 또한 공정하다고 볼 수 있다. 공정에 대한 오해는 거래로부터의 이익이 반분(半分)되지 않으면, 즉 ‘결과로서의 평등’이 확보되지 않으면 ‘공정’하지 않은 것으로 여기는 데서 비롯되고 있다. 50대 50의 배분만 이 공정한 것은 아니다. ‘50대 50’의 배분이, ‘시장의 힘’에 의해 ‘40대 60’ 또는 그 반대로 ‘70대 30’으로 변할 수 있다. 공정의 개념을 정확히 인식하면 대기업과 중소기업의 상생 을 위해 정부가 굳이 개입할 이유는 없다. 정부의 개입은 중 소기업의 경쟁력 제고를 오히려 저해시킬 수 있다. 만약 대 기업과 중소기업 관계에서 정말 공분(公憤)을 자아내게 하는 대기업이 있다면, ‘우월적 지위’를 남용한 해당 기업에게 계 약법과 공정거래법을 ‘징벌적’으로 적용하면 된다. 따라서 마 치 ‘평균적으로’ 모든 대기업이 중소기업을 착취하는 양 사 태를 왜곡시켜서는 안 된다. 대․중소기업 간의 ‘상생’은 바람직하다. 하지만 상생이 ‘대기업 윽박지르기’가 되어서는 안 된다. 대․중소기업 간의 상생협력은 이해당사자가 자율적으로 풀어가도록 하는 것이 중요하다. 상생협력은 그 자체가 윈윈게임이기 때문에 논리 적으로도 제 3자가 개입할 이유는 없다. 대․중소기업 간의 납품방법, 계약내용, 마진까지 규제하겠다는 것은, “인간의 이성으로 시장을 대체하겠다”는 선언과 마찬가지이다.4) 중소 기업이 그동안 크지 못한 것은 대기업의 불공정 거래 때문 4) 일일이 규제를 받으면서 까지 부품을 시장에서 납품받을 이유는 없다. '자체 생산'(self make)하거나 아니면 글로벌 아웃소싱을 국외에서 조 달하는 것이 더 효율적일 수 있다.

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이라기보다, 정부의 보호 때문일 수 있다. 대․중소기업 상 생대책에 혹여 정치논리가 개입되지 않았는가를 냉정히 살 펴볼 필요가 있다 하겠다.

Ⅲ. 반(反)시장적인 SSM 규제 기업형 슈퍼마켓(Super Super Market: SSM) 규제는 친 서민․상생정책의 일환으로 법제화될 가능성이 높다. SSM 입점으로 동네상권이 피해를 입는다는 전국 상인단체의 주 장이 사실상 수용되었기 때문이다. SSM 규제는 ‘영업의 자 유’를 제한하는 반시장적인 규제일뿐더러 SSM을 규제한다 손 치더라도 동네상권이 활성화될 가능성은 높지 않을 것으 로 판단된다. SSM 규제는 미봉에 지나지 않는 하책 중의 하책이 아닐 수 없다. SSM 규제의 뿌리가 되는 유통산업발전법 개정안은 2007 년으로 거슬러 올라간다. 2007. 5. 8 이시종, 김혁규의원 등 11명의 국회의원이 중소 유통업을 보호하기 위해 대형 유통 업체에 대한 규제강화를 골자로 하는 유통산업발전법 개정 안을 발의했다. 법 개정안의 주요 내용은 시․도지사에게 대 규모 점포의 영업품목과 영업시간 제한, 의무 휴업일수 지정 등의 권한을 부여하는 것이다. 이러한 강력한 규제를 통해 대규모 유통업과 중소유통업의 상생ㆍ균형발전을 도모하겠 다는 것이다.5) 유통산업발전법 개정안은 그 후 ‘기업형수퍼마켓(SSM)’을 5) 개정안은 3천㎡ 이상의 대규모 점포에만 적용되던 개설 등록제를 규 모와 상관없이 대형업체의 모든 직영점으로 확대하는 내용을 포함하고 있다. 롯데마트, 이마트, 홈플러스 등 대형할인점의 동네 슈퍼마켓 진 출을 제한하려는 정책이다.

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규제하는 방향으로 내용이 수정되었다. 최근까지의 경과를 살펴보면, 2010년 4월 지식경제위원회에서 ‘유통산업발전법 개정안’이 통과되어 ‘법제사법위원회’로 이관된 상태이다. 동 (同)개정안은 지방자치단체가 전통상업 보전구역을 지정하고 ‘조례’를 통해 오는 2013년까지 그 구역으로부터 500m 이내 의 범위에서 기업형슈퍼마켓(SSM)의 개설 등록을 제한하거 나 조건을 붙일 수 있도록 하는 내용을 담고 있다.6) 한나라 당은 국회에 계류 중인 유통산업발전법 개정안을 이번 9월 정기국회에서 반드시 통과시키겠다는 입장이다. 유통산업발전법 개정안은 국회 계류 중이지만, 서울 등 지방자치단체는 개정안 국회통과를 압박하는 발 빠른 행보 를 보이고 있다.7) 서울시는 최근 시민단체, SSM 전담변호 사, 상권분석가, 중소기업청, 컨설턴트 등과 함께 ‘SSM 가맹 점’에 대한 합동 실태조사에 나섰다.8) 가맹점형 SSM은 대 형 유통업체들이 직영이 아닌 가맹점주 개인 명의로 문을 여는 중소규모 마트로, 대형 유통업체가 골목상권 진출 규제 를 피하고자 변칙적으로 가맹점형 SSM을 늘리려 한다는 것 이다. 서울시는 직영점에서 가맹점으로 전환해 개장을 준비 중이면서 주변 상인과 마찰을 빚는 시내 3개 업소를 방문해, SSM과 가맹점간 계약관계, 점포 공사비의 항목별 부담비율, 상품공급 방식, 상호ㆍ상표, 영업표시 등 전반적인 가맹점 운영방식 현황을 조사한 것으로 알려져 있다. 대형 유통업체가 장점이 있다면 중소 유통업체도 그만의 6) 그 간 논란이 돼 왔던 SSM에 대한 허가제 전환, 의무 휴업일 지정, 영업시간 및 판매 품목 제한 등은 제외시켰다. 7) 광주광역시 슈퍼마켓협동은 “허가제, 품목 제한, 영업시간 제한, 주 1 일 휴무제 도입” 등 4가지 사항이 담긴 강력한 조례를 제정해야 한다 고 촉구했다. “대형마트 규제 공청회…조례 제정 촉구”, 광주연합뉴스, 2010. 9. 14. 8) “서울시, 가맹점형 SSM 실태조사 착수”, 서울연합뉴스, 2010. 9. 17.

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장점이 있기 마련이다. 소비자들은 각자의 선호에 따라 대형 유통업체와 재래시장을 찾는다. 따라서 어느 한 쪽을 규제해 서 다른 쪽을 살리기보다 양쪽 시장의 경쟁력과 서비스 강 화의 관점에서 유통산업의 문제에 접근하는 것이 합리적이 다. 이러한 시각에서 SSM 갈등의 본질을 냉철히 들여다볼 필요가 있다. 자칫 약자(弱者)를 구하는 데는 아무런 도움이 되지 않으면서 사회적 낭비를 초래할 수 있기 때문이다. 시 계바늘을 9년 전으로 돌려보자. 백화점과 대형마트의 무료 셔틀버스 때문에 동네 손님들을 다 뺏겨 영세 상인들이 줄 도산 한다는 주장이 받아들여져, 백화점과 대형마트의 셔틀 버스 운행을 금지시킨 적이 있다. SSM 갈등은 셔틀버스를 빼면 9년 전 사태와 완전히 닮은꼴이다. 따라서 당시 상황을 복기(復棋)하면 SSM의 갈등의 해법을 시사받을 수 있다. 1. ‘셔틀버스’ 규제평가9) 백화점과 대형 마트(이하 백화점) 등이 고객유치를 위하 여 무상으로 셔틀버스를 경쟁적으로 운행하자 중소유통업체 및 여객운송사업체 간에 분쟁이 고조되었다. 이에 국회는 2000년 12월 29일 ‘여객자동차운수사업법’을 법률 제6321호 로 개정해, 2001년 6월 30일부터 백화점 등의 셔틀버스 운행 을 금지시키고 이를 위반하는 자는 형사 처벌토록 했다. 법이 통과되자 2001년 2월 26일 백화점업계와 상품구매를 위해 백화점등에서 제공하는 셔틀버스를 이용해 온 고객은 개정 법률조항이 “헌법 제15조의 직업수행의 자유”, “헌법 9) 자세한 사항은, 김영용(2002. 5), CFE BP 43, “백화점 셔틀버스 운행 금지에 대한 경제학적 분석” 참조.

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제10조의 행복추구권”, “헌법 제11조 제1항의 평등권” 등의 기본권을 침해하고, 헌법상 법치국가 원리에서 파생하는 신 뢰보호 원칙에 위배된다고 주장하면서 헌법소원 심판을 청 구했다. 그러나 헌법재판소는 관련 법률조항이 위헌이 아니 라며 청구를 기각했다. 버스와 택시 그리고 셔틀버스는 교통수단 측면에서 서로 대체관계에 있다. 또한 백화점과 재래시장도 취급하는 상품 이 다르지만 넓은 의미에서 역시 대체 관계에 있다. 셔틀버 스 운행을 금지하는 것은 백화점의 영업활동을 제한함으로 써 버스와 택시, 그리고 재래시장의 이익을 보호하기 위함이 다. 백화점 셔틀버스 운행을 규제함으로써 재래시장과 운수 업계를 돕는 ‘1석2조’의 효과를 꾀한 것이다. 헌재는 다양한 논리로 위헌이 아님을 방어했지만, 본질적으로 ‘약자의 손’을 들어 준 것이다. 헌재는 “비사업용 차량의 유상운송 금지” 원칙을 들어 셔 틀버스 운행을 위법으로 판단했다.10) 소비자는 셔틀버스를 무료로 이용하지만 셔틀버스 운영비는 백화점이 부담하기 때문에, 결국 비사업용 차량을 유상운송한 것과 마찬가지라 는 것이다. 뿐만 아니라 차량운행 경비는 상품가격에 전가돼 궁극적으로 소비자가 부담하게 되므로, 소비자의 입장에서도 ‘유상’이라는 것이다. 하지만 이 같은 논리는 오류를 범하고 있다. 우선 소비자를 대신해 백화점이 셔틀버스 이용요금을 대 납한다는 것은 맞다. 그러면 백화점은 이러한 비용을 비용에 반영시키고 그만큼 제품가격을 올릴 것인가? 그렇지 않다. 여기서 가격이 결정되는 메카니즘을 살펴볼 필요가 있다. 앞 에서 살펴본 바와 같이, 모든 가격은 소비자들이 그 재화를 10) 비사업용 즉 자가용 자동차로 유상 영업을 해서는 안 된다는 것이다.

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구매할 때 최대한 지불할 수 있는 ‘수요가격’(demand price) 으로부터 출발한다. 이는 생산자가 아무리 많은 비용을 지불 했다손 치더라도 소비자의 수요가격 이상으로 가격을 설정 할 수 없다는 것을 의미한다. 한계비용이 수요가격보다 클 경우 손해를 보게 된다. 따라서 비용과 가격결정은 무관하다 고 볼 수 있다.11) 기업의 생존부등식은 “비용<가격<가치”로 표시된다. 비용을 낮추고 소비자가 인식하는 가치를 높여야 그만큼 가격을 설정할 수 있는 재량 범위가 커진다는 것을 의미한다. 설령 백화점이 셔틀버스 이용료를 대납해 비용이 증가했다손 치더라도 그 액수만큼 가격이 올라간 것은 아니 다. 백화점의 이익이 대납분(代納分) 만큼 줄어들었을 뿐이 다. 소비자가 지불하는 가격에 전가되지 않았다면, 소비자는 ‘무상으로’ 셔틀버스를 이용한 것이다. 따라서 “비사업용 차 량의 유상운송 금지”원칙을 위배했다는 헌재의 판결은 논리 적으로 오류를 범한 것이다. 백화점과 재래시장은 어느 정도 대체 관계에 있다고 할 수 있다. 하지만 재래시장의 경쟁력 약화가 셔틀버스 운행으 로 인한 것이라는 판단에는 명확한 근거가 존재하기 어렵다. 그럼에도 헌법재판소가 위헌 청구 소송을 기각한 이유는 무 엇일 까? 헌법 제119조에 대한 해석이 판단의 기초가 됐을 것으로 추측된다.12) 제 1항은 ‘자유와 창의’를 강조하고 제 2 11) 만약 비용에 이윤을 더해 가격을 결정할 수 있다면 도산하는 기업은 존재하지 않는다. 참여정부 시절 ‘아파트 분양가 원가공개’ 규제는 가 격이 결정되는 기본원리에 대한 무지를 반영할 뿐이다. 12) 헌법 제119조 제1항은 “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제 상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다”이며, 제2항은 “국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하 고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다” 로 되어 있다.

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항은 ‘규제와 조정’을 강조한다. 제 1항과 제 2항은 서로 상 충된다. 자유와 창의는 정부의 규제와 조정이 없을 때 최대 한 달성되기 때문이다. 그러면 제1항이 우선(원칙)이고 제 2 항은 보조적인 조항(부칙)인가? 그렇지 않다. 따라서 헌법 제119조 제1항과 제2항은 상호 모순된 사항을 포함하고 있 다. 그리고 헌법 제123조 제3항은 “국가는 중소기업을 보호 육성하여야 한다”로 되어 있다. 이는 헌법 제119조 제2항의 세부 사항을 규정한 것이라고 할 수 있다. 위헌 여부에 대한 판단은 헌법에 기초한 판단이기 때문에 헌재 판결은 헌법을 넘을 수 없다. 셔틀버스가 위헌이 아니 라는 것은 어찌 보면 경제논리에 의한 판결이 아닌, 헌법 조 문 그 자체에 충실한 판결로 보인다. 조정과 규제 그리고 약 자보호를 우선시 한 것으로 판단된다. SSM 규제의 근거도 따지고 보면 헌법 119조 2항과 123조 3항인 것이다. 셔틀버스 규제는 철저히 실패한 것으로 드러났다. 셔틀버 스 운행이 금지되고 나서 재래시장이 활성화되었다는 증거 를 찾을 수 없기 때문이다.13) 만약 셔틀버스 규제법이 성공 적이었다면, 즉 재래시장을 포함해 영세상인의 경기가 개선 되었다면 SSM 입점을 규제해 달라는 요구는 일어나지 않았 을 것이다. 셔틀버스 규제법의 실패에도 불구하고 친서민 정 책의 이름으로 유사한 규제가 다시 만들어지고 있는 것이다. <표-1>은 2010년 1월부터 7월까지 소매업태 별 전년동기 대비 판매증가율을 정리한 것이다. off-line상에서의 판매증 가율은 편의점, 백화점, 전문상품소매점, 대형마트 그리고 수 퍼마켓 순이다. 편의점의 판매증가율이 제일 눈에 띈다. 편 13) 비유를 들자면 오렌지를 규제해서 레몬을 더 팔게 할 수는 없는 것 이다. 서로 비교할 수 없는 것을 같은 평면에서 비교한 ‘범주의 오류’ 를 범한 것이다.

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의점의 7월 판매액은 6천790억원으로 지난 1월의 5천57억원 에 비해 34.3% 급증했으며, 이에 따라 전체 소매판매액에서 차지하는 비중도 1월 2.3%에서 7월에는 3.0%로 높아졌다.14) 사이버쇼핑, 홈쇼핑 등을 통한 무점포판매액은 올해 들어 7 월까지 17조6천296억원으로 지난해 1∼7월보다 17.6% 늘어 높은 성장세를 보이고 있다. 이에 따라 무점포판매액이 전체 소매판매액 가운데 차지하는 비중도 지난해 1∼7월 10.6%에 서 올해 1∼7월 11.3%로 0.7%포인트 높아졌다. ∼

<표-1> 21010년 1 7월 소매업태 별 판매액 증가율

전년대비 비고 판매증가율(%) 전체3.0%(2007년 소매판매액에서 편의점 14.7 7월기준)비중 백화점 12.9 전문상품소매점 9.9 대형마트 7.3 수퍼마켓 6.2 2010.1∼7월기준 전체 무점포 17.6 소매판매액에서 (사이버홈쇼핑 등) 11.3% 비중 출처: 통계청, 서울연합뉴스15)

SSM이 활성화된다고 가정하면, SSM의 잠재적 경쟁자는 대형마트와 중규모의 수퍼마켓이 될 것이다. 따라서 구멍가 14) 통계청이 분류한 편의점은 훼미리마트와 GS25, 세븐일레븐, 미니스톱, 바이더웨이 등 8대 체인화 편의점을 말한다. 판매 성장세는 단위 점포당 매출신장과 신규점포의 출점에 기인한 것으로 판단된다. 15) “소매점 중 편의점 매출증가율 최고”, 서울연합뉴스, 2010. 9. 21 - 17 -


공정사회에 포획된 반시장적 기업정책

게 수준의 영세 수퍼마켓을 보호하기 위해 SSM을 규제한다 는 것은 설득적이지 않다. 좁은 의미에서 서로 다른 시장을 형성하고 있기 때문이다. 결국 SSM 규제는 중규모 수퍼마 켓을 하는 상인들이 자신들의 이익을 위해 규제당국을 ‘포 획’(capture)한 것으로 보아야 한다. 중규모 수퍼마켓은 SSM 을 규제해서라기보다, 자구노력을 통해 경쟁력을 높여야 한 다. 이 같은 시각에서 금년 5월부터 추진된 ‘나들가게’는 주 목할만한 슈퍼마켓 지원제도로 평가할 수 있다.16) 나들가게 로 지정되면 정부가 매장진열,서비스 시스템 등을 지원하 고, 통합 공동물류센터와 공동구매,공동배송을 통해 가격경 쟁력도 강화된다. 국내 유통산업의 저생산성과 저효율성을 고려할 때 오히 려 유통시장에서의 경쟁은 더욱 촉진되어야 한다. 즉 건전한 경쟁과 영업활동 등을 제한하는 규제에 대한 개혁이 더욱 필요하다 하겠다. 그리고 소비자의 입장에서도 새로운 진입 장벽을 쌓는 SSM 규제는 결코 바람직하지 않다.17) SSM을 규제하는 것은 ‘경쟁’을 보호하는 것이 아닌 ‘경쟁자’를 보호 하는 것이기 때문이다.

Ⅳ. 상생압력에 포위된 일자리 창출정책 이명박 대통령은 2010. 9. 20 국무회의에서, 연말에 대기 업과 중소기업, 금융기관, 공공기업 할 것 없이 모두 금년에 16) “나들가게 400개 더 낸다”, 한국경제신문, 2010. 9. 15. 17) 유통산업의 경쟁력을 강화하고 발전을 도모할 수 있도록 규제완화를 지속적으로 추진함과 동시에 기존 상권의 활성화를 통해 중소업체와 대형마트 및 다양한 상점가들이 상생할 수 있는 방법을 모색하는 방향 에 초점을 맞추어야 한다.

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일자리를 얼마나 창출했는지 통계를 내고, 일자리를 많이 창 출한 기업을 표창하는 것을 검토하라고 지시했다.18) 과거에 는 수출을 많이 한 기업에 대한 표창을 했는데, 지금은 일자 리가 중요한 만큼 일자리를 많이 창출한 기업을 표창할 필 요가 있다는 것이다. 그러나 기업별로 일자리 통계를 내라는 지시는 박대통령 시대에나 가능한 발상이다. 2만불 국민소득 국가의 경제운영으로는 차마 믿어지지 않는다. 금년 초만 하더라도 이명박 대통령의 고용정책 사고는 온 건했고 합리적이었다. 이 대통령은 2010년 1월 ‘국가고용전 략회의’를 신설했다. 그동안 고용정책은 사실상 진공상태였 다. 재계를 압박해 일정한 투자약속을 받아내는 것으로 고용 문제 해결을 갈음하려 했기 때문이다. 재계 입장에서도 투자 약속은 '구속적'이지 않기 때문에 굳이 정부와 대립각을 세 울 이유는 없었다. 정부는 재정지출을 통해 필요한 만큼의 ‘사회적 일자리’를 마련하는 것을 소임으로 여겼기에, 고용정 책은 경제안정화 정책의 외연으로 밀려났다. 고용유발계수 저하는 정책당국에 편리한 '은신처'를 제공했다. 따라서 고 용문제에 초점을 맞춘 ‘전략회의’는 시의적절하고 참신했다. 그러나 고용정책이 ‘상생’(相生)에 의해 포획되면서 합리성을 상실했다. 정부의 기업에 대한 ‘상생 요구’는 “협력업체에 대한 지원 확대”와 “일자리 창출”에 초점이 맞춰져 있다. 정부에 의한 일자리 확대 요구는 기업 입장에서는 사실상 ‘강제’가 아닐 수 없다. 정부의 요구와 여론의 부담 때문에 당장 채용을 늘 리지만 기업사정을 고려하지 않은 고용 확대는 결국 기업 경영에 부메랑이 될 수도 있다. 그리고 기업의 의사에 반 18) "일자리 얼마나 창출했는지 연말에 기업별로 통계내라", 조선일보 2010. 9. 21.

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(反)하는 무리한 신규 채용은 후일 인력 과잉에 따른 구조조 정 등 후폭풍을 불러올 수 있다. 고용은 투자와 함께 기업의 가장 중요한 ‘선택 변수’로, 고용 능력은 기업들이 제일 잘 알고 있다. 따라서 기업의 팔을 비틀어 고용을 늘리는 것은 대단이 위험한 발상이 아닐 수 없다. 고용을 늘리려면 ‘고용전략회의’ 신설 당시의 초심(初心) 으로 돌아가야 한다. 고용문제를 해결하기 위해서는 "실업자 를 줄인다기보다 고용을 늘린다"는 사고를 가져야 한다. 실 업자를 줄이는 것은,희망과 나눔 그리고 고용창출세액공 제19) 등 그 어떤 말을 붙여도 “돈을 주고 일자리를 사는 것”에 지나지 않는다. 따라서 전략회의 성공의 관건은 ‘고용 기반의 확충’이다. 혁신의 유인을 보호하고 규제완화 등 제 도적 장치를 마련하는 것이 중요하다. 노동유발계수 감소도 '재앙'이 아닌 '축복'이다. 고용유발 계수의 감소는 노동생산성 증가의 다른 표현이다. 근래의 임 금상승도 이 같은 노동생산성 향상을 반영한 것이다. 문제의 연원은 사람이 덜 필요해진 만큼 이들을 새롭게 필요로 하 는 취업 기회를 창출하지 못했기 때문이다. 따라서 고용문제 는 구조조정과 ‘동전의 앞뒷면’을 이룬다. 경제자원을 새로운 산업으로 유연하게 이동시킬 수 있어야 한다. 구조조정은 결 국 고용기반의 확충으로 환원된다. 19) 정부는 공용창출을 위해 2011년부터 '고용창출 투자세액공제’ 제도를 도입할 예정이다. 현행 '설비투자’에 대한 세액공제를 폐지하는 대신 ‘신규고용창출’ 인원에 비례해 세액공제를 받도록 함으로써 '고용창출 형’ 투자를 유도한다는 것이다. 공제세액은 '설비투자액의 7%’를 상한 으로 1인당 1,000만원의 공제혜택을 허용한다. 청년을 고용하는 경우 에는 1인당 1,500만원을 세액공제한다. 또한 투자와 고용창출의 시차 를 고려해 투자가 이루어진 과세연도 이후 5년 이내 고용이 증가한 경 우 이월해 세액공제를 받도록 했다. 자세한 것은 2010년 세제개편안 참조.

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고용문제를 ‘상생’으로 접근할 것은 못된다. 구호로 고용 문제를 풀 수 없기 때문이다. 진입장벽 완화를 통한 서비스 산업 활성화는 이명박 정부가 출발할 때부터 논의된 사안이 다. 지금도 늦지 않다. 대기업에게 상생을 요구하기보다, 고 용창출 효과가 큰 서비스 산업을 육성해 일자리를 늘리는 근본적인 대책을 마련해야 한다.

Ⅴ. 법인세 인하 유예 비판 이명박 정부는 2010년 시행하기로 했던 법인세율 2% 인 하를 2012년으로 연기했다. 법인세 인하 유보에 대한 표방된 명분은 재정건전성 확보를 위한 세수 확보이다. 하지만 국정 운영 방향이 ‘친서민’으로 돌아서면서 법인세율 인하의 동력 을 상실한 것이 더 큰 이유로 판단된다. 법인세 인하는 ‘부 자감세’의 상징이기 때문이다. 법인세 인하 반대론자들의 논리는 크게 2가지로 요약된 다. 첫째, 우리나라 법인세율이 OECD 국가에 비해 결코 높 지 않다는 것이다. 2010년 현재 OECD 30개국의 평균 법인 세율은 지방세를 포함해서 26.2%로 24.2%인 우리나라보다 2%포인트 높다. 우리나라 법인세율은 30개국 중 낮은 10위 안에 든다. 따라서 이 정도의 법인세율이면 족하다는 것이 다. 둘째, 법인세율을 인하하더라도 투자활성화가 이루어진 다는 보장이 없다는 것이다. 따라서 투자를 늘리지도 못하면 서, 재정건성성만 악화시킨다는 것이다. 법인세 인하 반대론자들이 간과하거나 일부러 외면하는 것이 있다. 전체 조세 수입에서 법인세 수입이 차지하는 비 중이다. 2007년 기준으로 우리나라 총세입 대비 법인세 비중 - 21 -


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은 15.1%로 OECD 평균인 10.8%를 크게 상회하고 있다. 또 한 법인세와 관련된 높은 ‘효율비용’(efficiency cost)이다. 조세의 부과는 재화 및 생산요소의 상대가격을 ‘인위적’으 로 변화시켜 경제주체의 의사결정을 왜곡시킨다20). 조세를 부과하면, 경제주체는 조세부과가 되지 않았을 때와 비교해 보다 덜 선호되는 소비로의 대체나 생산요소 투입조합으로 경제활동을 조정하게 되므로, ‘조세의 효율비용’이 발생하게 된다. 정부가 거두어들인 세수는 종국적으로 납세자인 국민 에게 되돌려지기 때문에, 효율비용은 경제유인과 관련된 왜 곡비용으로 세수를 초과하는 부분, 즉 ‘초과부담’(excess burden)을 의미한다.21) 조세의 효율비용에 새삼 주목해야 하는 이유는 대내외적 인 경제 환경의 변화이다. 글로벌 경쟁체제가 정착됨으로 자 본은 물론 이제는 사람도 ‘발에 의한 투표’(voting by foot) 가 실제 이루어지고 있다. 대내적으로는 외연적 경제성장의 한계로 ‘저성장기조’가 추세로 자리잡아 가고 있다. 이러한 경제 환경의 변화는 국가 경제의 효율을 강화하고 성장친화 적인 조세체계 수립의 필요성을 증대시키고 있다.22) 그러기 위해서는 조세체계 전반의 효율성을 펑가 할 필요가 있다. 이는 세목별 초과부담을 실증적으로 추정해 비교하는 것으 로 요약될 수 있다. 특정 세목의 ‘효율비용’이 다른 세목에 20) 예컨대 근로소득세의 부과는 노동시장의 가격인 임금 수준에 영향을 미쳐 노동공급과 여가 소비의 결정에 관한 자원배분에 왜곡을 가져온 다. 21) 초과부담은 오리에게 털을 뽑으면서 오리의 고통을 최소화하라는 비 유로 회자되고 있다. 초과부담과 최적과세에 대한 일반론적 접근은 Auerbach, 1985, 참조. 22) 정부지출은 한계효율비용 이상의 실질적인 수익률을 가져야 조세 증 가에 따른 부정적 효과를 극복할 수 있다. 즉 정부지출이 정당화되는 것이다.

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비해 크다면 해당 세목의 세율체계를 조정해 사회 전체의 효율을 증진시킬 수 있다.23) ∼

<표-2> 한국과 OECD 국가의 조세구조 변천(1970 2005) 24)

년도 한국 OECD평균 한국 OECD평균 한국 OECD평균 한국 OECD평균 한국 OECD평균

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 개인소득세/총세입 - 8.5 11.5 13.4 21.1 19.2 14.6 27.9 29.8 31.3 29.7 29.7 27.1 26.0 법인세/총세입 - 8.9 11.0 11.4 13.5 12.3 14.1 8.8 7.6 7.6 8.0 8.0 8.1 10.1 소비세/총세입 - 61.1 62.7 59.5 46.7 43.1 38.3 36.0 32.7 32.4 33.7 31.9 32.4 31.6 사회보장관련세/총세입 - 0.9 1.1 1.5 5.1 7.0 16.7 19.1 22.0 22.1 22.2 22.3 24.7 24.5 재산세/총세입 - 9.7 8.0 9.1 12.4 14.8 12.4 7.1 6.3 5.3 5.2 5.7 5.5 5.5

자료: OECD, Revenue Statistics, 2007

(단위 %)

2003 2004 2005 12.7 13.6 13.3 25.0 24.6 24.6 15.3 14.3 16.0 9.3 9.6 10.3 37.1 36.3 34.3 32.1 32.3 31.9 19.5 20.7 21.0 26.1 25.9 25.6 11.8 11.3 11.9 5.6 5.6 5.6

23) 자본의 국제적인 이동성이 초래하는 효율비용을 감안하면 법인세의 비효율은 다른 세목보다 월등하게 높아질 수밖에 없을 것으로 추측된 다. 자본시장이 개방된 경제에서 법인세의 평균세율은 기업의 입지를 결정하는 중요한 변수가 되기 때문이다. 24) 우리나라 조세제도의 효율비용 추정(김승재, 김우철, 2007)에서 부 분수정 후 재인용함.

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조세제도의 주요 세목별 초과부담을 추정하고 비교하기 전에, 우리나라의 조세구조를 OECD 국가들과 비교해 볼 필 요가 있다. <표-2>는 시대별로 우리나라의 조세구조, 정확 히는 총세입중 각 세목별 비중을 OECD국가들과 비교한 것 이며, <그림-2>에서 <그림-6>은 <표-2>를 그림으로 표시 한 것이다. <그림-2> 총세입 중 개인소득세 비중

비중(%)

35 30 25 20 15 10 5 0 1970197519801985199019952000200320042005

한국

OECD 평균

<그림-3> 총세입 중 법인세 비중 20 15 비중(%)

10 5 0 1970197519801985199019952000200320042005

한국

OECD평균

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<그림-4> 총세입 중 소비세 비중 80 60 비중(%)

40 20 0 1970197519801985199019952000200320042005

한국

OECD 평균

<그림-5> 총세입 중 사회보장관련세 비중 40 26.6667 비중(%) 13.3333 0 1970197519801985199019952000200320042005

한국

OECD 평균

<그림-6> 총세입 중 재산세 비중 20 15 비중(%)

10 5 0 1970197519801985199019952000200320042005

한국

OECD 평균

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<표-2>에서 보듯이 우리나라는 OECD에 비해 총세수 대 비 개인소득세의 비중이 낮으나, 총세수 대비 법인세 비중은 상당한 정도 높은 것으로 나타나 있다. 또한 우리라라의 총 세수 대비 소비세제 비중은 1990년까지만 하더라도 OECD 에 비해 월등히 높았으나 최근 들어서는 그 격차가 줄어들 고 있다. 반면 우리나라의 사회보장관련세 비중은 최근 들어 가파르게 증가해 그 차이를 좁히고 있다. 끝으로 총세수 대 비 재산세제의 비중은 우리나라가 OECD에 비해 높은 것으 로 나타나 있다. 총세수 대비 세목별 비중은 경제발전 단계 와 밀접한 관계가 있다. 따라서 세목별 OECD 평균치는 장 기적인 벤치마크 대상으로 삼아도 무빙하다 할 것이다. 한 조사에 의하면 우리나라의 주요 세목 범주별 한계효율 비용은 현재까지 꾸준히 증가하여 왔으며25), 2004년을 기준 으로 한계효율비용의 크기는 자본과세(29.8%), 노동과세 (21.2%), 일반소비과세(15.5%), 수입과세(9.6%) 순으로 나타 나고 있다. 조세 효율비용을 추정하는 것은 매우 정교한 기 법을 요구한다. 그리고 추정방법에 따라 그 값이 달라질 수 있다. 따라서 조세효율비용 추정치 그 자체가 갖는 의미는 절대적일 수 없겠지만 세목별 조세효율비용이 갖는 ‘상대적 순서’는 중요한 정책시사점을 함축하고 있다.26) 한계효율비 25) 우리나라의 1970~2004년의 과거 354년 동안 일반소비과세의 증가 에 따른 조세의 한계효율비용은 6.2%에서 15.5%로, 수입과세의 경우 는 4.4%에서 9.6%, 노동과세의 경우는 9.9%에서 21.2%, 그리고 자 본과세의 경우는 5.9%에서 29.8%로 각각의 실효세율 변화와 비교할 때 크게 증가하여 왔다. (김승래, 2006; 김승래, 김우철, 2007.12 참 조) 26) 이 글에서 인용한 한계효율비용은 김승래․김우철(2007)에 의한 추정 치로, 이들은 조세효율비용 추정에 있어 부분균형 분석이 아닌 보다 체계적인 일반균형 분석에 기초하고 있음을 강조하고 있다. 또한 이들 은, “모형설정 및 추정에 있어서 각종 모형의 탄력성 계수(변수)에 각 종 사전적 제약조건을 가하지 않는 신축적인 행태방정식들을 사용하였

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용이 2004년을 기준으로 한 것이기 때문에, 2010년의 현실을 반영하는 데 다소 차이를 보이겠지만, 나름대로 우리나라 조 세제도의 효율성을 평가하는 준거가 될 수 있다 하겠다. 우 리나라의 조세제도의 효율성을 높이려면, 자본과세나 노동과 세 등 소득 관련 과세에서 소비관련 과세로 세원을 이동하 고 과세기반을 확대할 필요가 있다. 다음은 유럽의 법인세 인하경쟁을 그림으로 표시한 것이 다.27) 그림에 표시된 모든 나라에서 2005년의 법인세 비율이 2000년에 비해 낮아졌음을 알 수 있다. 각국이 법인세를 내 리면서 중단기적으로 가장 우려하는 부분은 ‘세수 감소’다. 세금 수입 감소로 인한 재정 악화를 소비세나 부가 가치세 등 간접세 인상으로 보전하고 있다.독일은 법인세를 낮추 는 대신 부가가치세율을 3%포인트 인상했다.싱가포르도 소비세를 2%포인트 올렸다.국민 개개인이 조금씩 부담하 는 간접세를 재정의 주된 수입원으로 삼되 대신 기업 경쟁 력과 직결된 법인세는 내린다는 것이다. 하지만 조금 더 깊 이 들어가면, 전술한 바대로 세목별 ‘효율비용의 차이’를 이 용한 합리적 세제개편과 맥을 같이 하고 있다. 끝으로 법인 세 인하의 기저에는 낮은 법인세라는 '당근’을 통해 외국 기 업을 적극 유치함으로써 신규 고용을 창출하고 성장을 유지 하려는 전략이 깔려 있다. 자본시장이 개방된 경제에서 법인 세의 평균세율은 기업의 입지를 결정하는 중요한 변수가 아 닐 수 없다.28) 고, 동시에 분석경제의 현실을 보다 정확하게 반영할 수 있도록 과거 의 실제 실증자료에 기반한 계량경제학적 추정 과정을 거쳐 분석결과 의 신뢰성을 높이고자 노력하였다”고 적고 있다. 호주의 자본과세의 효율비용에 대한 사례 연구는 Diewert. W. & D. Lawrence, 참조. 27) 국제조세경쟁시대, 한국의 법인세 적정한가? CFE View point 24, 조 동근, 2007. 9. 20 28) Auerbach, Alan J., et. al. “Taxing Corporate Income,” in Mirrlees,

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이상의 논의에서 3가지 정책적인 시사점을 도출할 수 있다. 첫째 국가간 법인세 비교에서, 명목 법인세율 그 자체 보다 는 총세입 중 법인세가 차지하는 비중에 초점을 맞춰야 한 다. 우리나라의 법인세 비중이 높다면 법인세를 추가로 낮춰 야 한다. 둘째 조세징수의 한계효율 비용에 정책적 관심을 기울여야 한다. 자본과세의 한계효율비용이 일반소비과세 등 에 비해 상대적으로 높기 때문에, 국민경제의 사회적 초과부 담을 줄이는 차원에서도 법인세율을 인하해야 한다. 셋째, 법인세 인하를 투자활성화와 연결 짓기보다는 외국기업을 유치하는 차원에서 접근하는 것이 실질적이고 실효적이다. 법인세 인하를 이제 더 이상 ‘부자감세’로 낙인을 찍어서는 안 된다.

James et. al. (eds), Dimensions of Tax Design, Oxford University Press, 2010.

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Ⅵ. 과당경쟁 방지에 대한 오해 방송통신위원회는 2010년 3월 최시중 위원장 주재로 주요 이동통신 3사 사장단 등과의 간담회를 열어 유.무선 마케팅 비용을 각각 매출의 20% 이하로 제한하는 내용 등을 골자 로 하는 무선인터넷 활성화 방안에 합의했다고 밝혔다. 이른 바 통신사간 ‘과당경쟁’을 피하자는 것이 그 취지이다. ‘과당 경쟁’이란 용어는 경쟁의 정도가 치열해 산업 내의 일부 경쟁자들이 손실이 예상되거나 실제 손실이 발생한 경 우에 쓰인다. ‘과당경쟁’의 개념이 존재하려면 ‘적정경쟁’의 개념이 사전에 정의되어야 하지만 경제학의 어디에도 어느 정도의 경쟁이 적정한 가에 대한 설명은 없다. 그리고 경쟁 은 상대방보다 우위를 점하기 위한 싸움이기 때문에 어찌 보면 ‘과당’은 당연한 것이다. 경쟁은 ‘상대와의 공존’을 전제 로 하지 않기 때문에 그 자체적으로 ‘과당 경쟁’을 함축할 수밖에 없다. 경쟁의 본래의 의미에 충실하면, 모든 경쟁자 는 최적자만 빼고 모두 도태될 수밖에 없다. 따라서 종국적 으로는 독점체제로 수렴하게 된다. 하지만 현실은 ‘경쟁’과 ‘소수의 공존’을 허용하기도 한다. 치열한 경쟁을 통해 시장 을 분점(分占)하는 과점(寡占)이 이를 반영한다. 과당경쟁은 늘 ‘중복투자의 비효율’을 지적한다. 하지만 중복투자는 사후적 개념으로, 사전적으로 중복투자를 하는 기업은 존재하지 않는다. 결국 과당경쟁은 극심한 경쟁으로 생존 자체를 위협받고 있는 기업이 그러한 경쟁을 완화시키 기 위해 암묵적으로 또는 명시적으로 정부의 규제를 이끌어 내기 위한 설득논리에 지나지 않는다. 경쟁이 치열해진 만큼 경쟁자들에게 ‘단기적’으로는 손실을 안겨줄 수도 있지만 ‘장 기적’으로는 경쟁자들도 효율 증가와 시장 확대로 경쟁의 수 - 29 -


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혜자가 될 수 있다. 그 과정에서 소비자 후생도 그만큼 증가 한다. 이동통신 3사의 마케팅비용 자율규제는 ‘무선인터넷 활성 화’를 표방하고 있지만 근본적으로는 과당경쟁을 피하기 위 해 이동통신사가 규제당국을 ‘포획’한 것으로 보는 것이 맞 다. 정부가 나서 통신시장을 삼분하고 있는 통신사들이 영업 비를 제한하는 신사협정을 맺도록 유도한 이 결정은 정부가 앞장서 기업의 담합을 유도한 것과 다르지 않다. 이러한 합 의는 후발기업의 기업 활동을 제약하는 족쇄로 작용뿐만 아 니라, 종국적으로는 시장경쟁을 침해함으로써 소비자들에게 피해를 가져올 수 있다. 매출액을 기준으로 마케팅비용을 일정률로 규제하면 통신 사별 마케팅 지출액은 큰 차이를 보이게 된다. 유선 분야에 서 KT의 연매출은 7조원이나 SK브로드밴드는 2조원에 지 나지 않는다. 무선 분야에서 SK텔레콤의 연매출은 12조원이 며, LG텔레콤의 연매출은 3조5천억원에 불과하다. 이번 결 정으로 초고속 인터넷 시장(유선)에서는 KT가, 이동전화 시 장(무선)에서는 SK텔레콤이 가장 많은 마케팅 비용을 쓸 수 있다. 2009년에 KT는 8천억원, SK브로드밴드는 6천억원 정 도의 마케팅 비용을 지출했다. 그런데 매출 기준 20%로 계 산하면 SK브로드밴드의 마케팅 비용은 4천억원으로 감소하 지만, KT는 여전히 8천억원을 지출할 수 있다. (김상호, CFE View point, 2010. 3. 15) 정부의 마케팅 비용 규제는 현재 최대 기업이 독점적 지위를 유지하는데 기여함으로써 경쟁촉진에 역행할 것으로 판단된다. 이번 자율규제로 통신사들은 소비자들에게 지급해오던 단 말기 보조금이나 초고속인터넷 현금지급 등의 각종 혜택을 크게 축소시킬 것으로 판단된다. 국내 통신사들이 서비스 가 - 30 -


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입자를 늘리기 위해 지급하는 인센티브는 통신사들이 거두 고 있는 막대한 독과점 이익의 일부를 소비자에게 되돌려주 는 한 방법으로 통신사간 경쟁으로 발생한 자연스러운 현상 이다. 더욱이 ‘유무선 통신산업’은 장치산업이기 때문에 이미 초기 투자를 끝낸 이동통신사로서는 마케팅비용은 실질적으 로 요금인하에 해당하는 소비자에 대한 환급의 의미를 갖는 다고 볼 수 있다. 따라서 통신사들이 절약하게 되는 마케팅 비용 만큼 소비자 후생 감소가 이루어질 것이다. 정부의 통 신시장에의 지나친 개입으로 소비자들만 피해를 보게 되는 셈이다. 마케팅비용에 관한 신사협정은 통신사업자들이 설비투자 와 연구개발투자에 등한시함으로써 산업의 전반적인 경쟁력 이 떨어지고 있다는 정부의 인식에 기초하고 있다. 정부는 통신회사들이 소모적 경쟁을 지양하고 절약된 자금을 콘텐 츠 개발이나 설비투자 등에 사용해야 한다고 이번 협정의 의도를 설명하고 있다. 이같은 인식은 마케팅비용 자율규제 와 관련한 방통위 관계자와의 일문일답에서 구체적으로 나 타나고 있다. 방통위 관계자는, “법적 구속력은 없지만, 매분 기마다 사업자들로부터 결과를 받아볼 것이고, 투자와 마케 팅 비용을 동시에 발표할 것이다. 여러 사회적 압력과 정부 의 정책적 수단, 단속을 통해서 정책목표를 실현할 수 있다” 고 말했다. 법적 구속력은 없다는 단서를 달았지만, 투자와 마케팅비용을 방통위에 보고하라는 것은 기업의 ‘사적자치’ (私的自治)’ 원칙을 허무는 것이다. 마케팅비용 자율규제는 우리나라의 매출액 대비 마케팅비 중이 높다는 인식에서 출발하고 있다. 방통위에 의하면, OECD 국가 평균이 16.5% 정도이며 일본이 19.5% 이나, 2009년 우리나라 통신사들은 24.5%를 지출했다는 것이다. - 31 -


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따라서 마케팅비용을 매출액의 20%로 줄이면 2조4천500억 원이 절약되며, 이 액수만큼 ‘추가로’ 콘텐츠 개발과 설비투 자에 사용할 수 있다는 것이다. 하지만 국가 간에 매출액 대비 마케팅 비용을 단순 비교 하는 것은 위험하다. 마케팅비용을 과다 지출하면서까지 시 장경쟁을 확산한 것이, 오늘날 우리나라 통신산업의 발전을 가져온 성공요인일 수 있기 때문이다. 한국경제연구원의 한 연구는 이동통신 산업과 초고속인터넷 산업의 성공이 정부 규제가 아닌 시장경쟁의 확산에 기인했음을 분명히 하고 있 다(한국경제연구원, 2005, “정보통신정책 현안분석 2004”). 이 보고서에 따르면, 초고속인터넷 서비스를 처음부터 부가 서비스로 분류하여 진입 및 요금규제를 제거했으며, 그 결과 기간 통신사업자가 시장에 진입하여 치열한 경쟁을 벌임으 로써 초고속 인터넷서비스가 급속히 확산될 수 있었다고 주 장한다. 이 과정에서 사업자들의 설비경쟁이 시장 확대에 결 정적인 역할을 했다고 강조하고 있다.(김상호, CFE View point, 2010. 3. 15) 마케팅비용을 줄이면 그만큼 콘텐츠 개발과 설비투자 지 출이 늘어날 것이란 기대는 순진하다고 보아야 한다. 마케팅 비용을 자율규제하면 시장경쟁이 약화되고 시장경쟁이 약화 되면 ‘설비투자’가 증가하지 않을 수 있다. 설비투자를 늘리 려면 기술선도자가 자연스럽게 시장에 진입할 수 있는 정책 을 실시해야 할 것이다. 또한 콘텐츠 개발은 설비투자와는 다른 방식의 접근이 필요하다. 따라서 정부의 사전적 의도가 사후적으로 실현될 지는 미지수다. 정부 당국자가 통신업체와 함께 마케팅비 사용액에 대해 구체적으로 합의를 이끌어낸 것은 정부가 기업의 카르텔행 위를 알선한 것이나 마찬가지이다. 방통위 관계자는 공정위 - 32 -


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부위원장으로부터 “정부가 행정지도를 한 사안이라면 담합 조사를 하지 않겠다”는 답을 들었다는 것을 공재했다. 우리 나라도 과거 정부개입으로 공정거래위원회로부터 업체들이 담합에 따른 과징금을 문 경우가 있었음을 염두에 둔 발언 으로 풀이된다. 그러면 만약 상대가 미국 독점금지국 (Antitrust Division)이면 어떻게 할 것인가? 우리나라처럼 사전조율을 하면 될 것인가? 정부가 나서서 마케팅비용 자 율규제를 유도한 것은 실로 위험천만한 행위가 아닐 수 없 다. 이번 자율규제는 방통위가 공정거래위원회의 업무영역을 침범한 ‘명백한 월권’이 아닐 수 없다. 국내 통신사들이 외국 시장에 진출할 때 이같은 자율규제를 했다면, 이는 스스로 처벌을 자초하는 행위가 아닐 수 없다. 국내에서는 아무렇지 도 않게 넘어간 각종 기업들의 영업 행태가 외국에서 카르 텔 판정을 받아 크게 고전하고 있다는 사실이 이를 시사한 다.29)

Ⅶ. 결론 이명박 대통령의 공정사회 화두는, 충분한 사전적 성찰과 정을 가진 것으로 보이지 않는다. ‘공정사회’는 일종의 ‘당 위’이기 때문에 ‘왜’ 공정사회인가는 질문이 될 수 없다. 하 지만 “왜 지금 공정사회를 문제 삼아야 하는가”, 그리고 “공 정사회를 통치수단으로 삼는 것이 정당한가”라는 질문은 별 29) 2008년 12월 LG디스플레이는 연방법무부 독점금지국에 4억달러의 벌금을 내기로 합의했으며, LG디스플레이 부사장은 TFT-LCD 패널 의 가격을 담합한 혐의로 유죄를 인정하고 징역 1년과 3만달러의 벌 금형을 선고받았다. 김형준, “연방법무부의 카르텔 수사와 기업윤리,” 법률신문, 2010.3.12

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개의 문제이다. 이글을 관류하는 공정사회에 대한 비판기조 는 위의 2번째 질문과 연결되어 있다. ‘공정’에서 출발한 상 생과 과당경쟁 회피는 반시장적이고 반자유주의적인 정책으 로 귀결된다는 것이 이글의 일관된 주장이다. 시장은 ‘비인격적’ 자원배분 기구이기 때문에 시장을 통한 분배는 상대적으로 공정하다. 문제는 시장을 통하지 않은, 즉 ‘비시장적 배급(non-market rationing)’이다. 따라서 ‘공정 의 잣대’는 비시장적 접근에 집중돼야 한다. 그러나 이명박 정부의 공정사회는 정반대이다. 상대적으로 공정한 시장적 배분에 대해 공정의 잣대를 대고, 정작 눈을 크게 뜨고 감시 해야 할 ‘비시장적 배급’의 문제에는 피상적으로 접근하고 있다. ‘비시장적 배급’은 가치 있는 것의 ‘재량적 배분’을 의미한 다. 우리나라의 파워 그룹은 “관료조직과 정치권 그리고 사 법부”이다. 이들의 행태를 보면 비시장적 배급의 폐해를 쉽 게 알 수 있다. 중앙부처 퇴직 고위 공무원의 산하기관으로 의 전직(轉職)은 ‘열린 노동시장’이 아니다. 국회는 한 번이 라도 의원 배지를 달면 매월 120만 원의 연금을 평생 받는 법안을 슬그머니 끼어 넣었다. 전관예우 관행과 스폰서 검사 는 영향력의 ‘비시장적 배급’의 또 다른 유형이다. 공정사회 이전에 특권과 특혜, 그리고 반칙 없는 사회를 강조하는 것 이 옳다. 특권과 특혜 시비가 없으면 누구든지 자신의 실패를 인정 하게 된다. 자신의 실패를 인정함으로써 재기(再起)를 다짐 하는 사회가 공정한 사회인 것이다. 따라서 국가가 할 일은 특권과 특혜 그리고 반칙을 규율하는 것이다. 이것이 ‘법치 (rule of law)’이며, 그것으로 족하다. ‘공정사회’를 논하는 것 자체가 ‘설계주의’의 발로이기 때문이다. 공정사회의 함정은 - 34 -


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‘공정’이 부지불식간에 약자보호, 온정주의, 국가개입주의로 흐를 수밖에 없다는 것이다. 이명박 정부의 공정은 이미 ‘상생과 동반성장’으로 치환되 었다. 하지만 중소기업의 보호육성 정책은 기존 중소기업을 보호함으로써 효율적인 기업의 참여를 제한하고, 비효율적인 기업의 퇴출을 지연시킴으로서 시장에 의한 산업구조의 조 정을 어렵게 한다. 경쟁아 아닌 경쟁자를 보호하는 것이 공 정이 아니다. 과당경쟁은 공급자의 자기 방어 논리에 지나지 않는다. 이제 공정은 ‘법의 지배’로 치환되어야 한다. 정권을 짧지 만 정권에 대한 평가는 길다. 더 이상 표류하지 말아야 한 다. 사상과 이념 그리고 가치에서 ‘경계인(境界人)’을 자처하 는 것은 위험하다. 우파적 가치와 이념으로 국민성공 시대를 열겠다는 초심으로 돌아가야 한다. 국민 개개인이 성공할 수 있도록 국가가 돕는 사회, 가진 자가 ‘도덕적 의무’를 다하는 사회를 지향해야 한다. 그 기저에 자유주의와 시장주의가 놓 여 있음을 깊이 성찰해야 한다.

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참고문헌 김상호, “마케팅 규제의 함정과 소비자 피해”, CFE View point, 2010. 3. 15 김승래, 『한국의 조세․재정정책의 평가 모형』, 한국조세 연구원, 2006. 12 김승래, 김우철, 『우리나라 조세제도의 효율비용 추정』, 한 국조세연구원, 2007. 12 김영용, “백화점 셔틀버스 운행금지에 대한 경제학적 분석”, CFE BP 43, 2002. 5 조동근, “국제조세경쟁시대, 한국의 법인세 적정한가?” CFE View point 24, 2007. 9. 20 광주연합뉴스, 2010. 9. 14, 대형마트 규제 공청회…조례 제 정 촉구” 법률신문, 2010.3.12, “연방법무부의 카르텔 수사와 기업윤리” 서울연합뉴스, 2010. 9. 14, 한나라당, “공정사회, 친서민 중 점법안 40건 선정” 서울연합뉴스, 2010. 9. 17, “서울시, 가맹점형 SSM 실태조 사 착수” 서울연합뉴스, 2010. 9. 21, “소매점 중 편의점 매출증가율 최고” 조선일보, 2010. 9. 21, “일자리 얼마나 창출했는지 연말에 기업별로 통계내라” 한국경제신문, 2010. 9. 15, “나들가게 400개 더 낸다” Auerbach, Alan J., et. al. “Taxing Corporate Income,” in Mirrlees, James et. al. (eds), Dimensions of Tax Design, Oxford University Press, 2010 - 36 -


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Auerbach, Alan J. “The Theory of Excess Burden and Optimal Taxation", Hand Book of Public Economics, Vol.1 North Holland, 1985 Diewert. W. & D. Lawrence, "The Dead weight Costs of Capital taxation in Australia', Kevin, F. (eds) Efficiency in the Public Sector, Kluwer Academic Publishers, 2002 OECD, Revenue Statistics, 2007

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Anti-free Market Firm Policy Captured by the Fair Society Dong Keun Cho Abstract The fair society suddenly emerged as policy icon of the president Lee's government. There was no clear explanation about the abrupt surge of the fairness issue. President Lee‘s government suffered the public blame due to the lack of clear ideological identity. Fair society can be interpreted as a counterattack against the blame. As Hayek once defined, policy is not a matter of convenience but a matter of principle. Lee's government approaches to the for-the-poor policy from the perspective of 'convenience.' When perceived as convenience for a special purpose, a policy tends to run to extremes. General principles are ignored and special rules are introduced for special support. That`s how populism starts. The Purpose of this study is to criticize some policy driven by the fair society and "for-the-poor" policy. This study warns that the government intervention for the closer ties between big businesses and their contractors could result in the zero sum game. In the meanwhile SSM regulation could be originated from anti-market orientation. The proposed tax break based on job creation is expected to achieve little, regardless of its side effects, as it`s like "buying jobs with state money." Market-friendly policy is the best and most sustainable way for the mutual benefits including low-income earners. It's pity to see President Lee's once firm commitment to the market economy waning. Keywords: Fairness, Government Intervention SSM regulation, Market-friendly policy - 38 -

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자유와 시장 2권호 공정사회에 포획된 반시장적 기업정책 명지대학교 경제학과 조동근 교수

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