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Abastecimento de รกgua

D R EN A GEM U R B A N A

esgotamento sanitรกrio

R ESIDUOS S ร“ L IDOS

P L A N O M U N I C I PA L PA S S O A PA S S O


Governo do Estado de São Paulo José Serra Secretaria de Saneamento e Energia Dilma Seli Pena Secretaria de Economia e Planejamento Francisco Vidal Luna Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam Felipe Soutello

Elaboração e Coordenação editorial | Gerência de Comunicação e Marketing do Cepam Coordenação | Adriana Caldas Editoração de Texto e Revisão | Eva Célia Barbosa, Maria Thereza Venuzo e Silvia Galles Direção de Arte | Jorge Monge Chefia de Arte | Carlos Papai Assistente de Arte | Janaína Alves C. da Silva Estagiários | Ivan Varrichio, Marcia Labres, Pedro Waku Esteves de Oliveira e Simone Midori Ishihara Fotos | Divulgação Tiragem | 2.500 exemplares


Abastecimento de água

D R EN A GEM U R B A N A

esgotamento sanitário

São Paulo. 2010

R ESIDUOS S Ó L IDOS


© Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal Departamento de Águas e Energia Elétrica (Daee)

APOIO TécnicO Arsesp Cláudio Gabarrone Fernanda Meirelles Ferreira José Amaury Teles Fontenele Sadalla Domingos Tobias Jerozolimski

Equipe Técnica Antonio Eduardo Giansante, consultor Casemiro Tércio dos Reis Lima Carvalho, consultor Cíntia Ebner Melchiori, técnica do Cepam Fátima Fernandes de Araújo, coordenadora de Gestão de Políticas Públicas do Cepam Fernando Antonio Franco Montoro, técnico do Cepam Francisco José Toledo Piza, consultor Frederico Araújo Turolla, consultor José Carlos Macruz, técnico do Cepam Juçara Morelli Terra Rodrigues, técnica do Cepam Luciana de Toledo Temer Castelo Branco, coordenadora de Assistência Jurídica do Cepam Maria Niedja Leite de Oliveira, técnica do Cepam Vera Martins da Silva, colaboradora

Ficha catalográfica SÃO PAULO (Estado). Secretaria de Saneamento e Energia – Departamento de Águas e Energia Elétrica; FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA- CEPAM. Plano municipal de saneamento passo a passo. São Paulo, 2009. 78 p. 1. Administração municipal. 2. Saneamento. 3. Plano municipal de saneamento. I.T.


O Governo de São Paulo, por meio da Secretaria de Saneamento e Energia, do Departamento de Águas e Energia Elétrica (Daee) e da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam, publica este livro com o objetivo de torná-lo um guia para que as prefeituras possam fazer seu Plano Municipal de Saneamento (PMS). O abastecimento de água potável, o esgotamento sanitário, a limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos, bem como a drenagem urbana, compõem o que se denomina saneamento básico. São serviços que se devem planejar para que sejam eficientes e atinjam a universalização no menor tempo possível. Planejar é maximizar os recursos disponíveis, sejam financeiros, humanos, tecnológicos ou ambientais. No caso dos recursos ambientais, o maior é a água, um bem cada vez mais escasso para atender uma população crescente. É preciso contemplar metas de expansão e de melhoria da qualidade, com vistas à universalização dos serviços de saneamento básico, conforme dispõe a Lei Federal 11.445/07; daí a importância de um plano municipal de saneamento bem estruturado. Dentro desse contexto, o Governo do Estado está empenhado em garantir aos municípios paulistas as melhores condições técnicas para a elaboração de planos de saneamento consistentes, articulados com as políticas de desenvolvimento urbano, proteção ambiental e interesse social. Para tanto, criou o Programa Estadual de Apoio Técnico à Elaboração dos Planos Municipais de Saneamento, que tem por objetivo colaborar com os municípios na realização de seus planos municipais de saneamento por meio de convênios que permitam atender às exigências do novo contexto legal e institucional do setor. Com isso, a Secretaria de Saneamento e Energia dá apoio às prefeituras para a realiza-

Dilma Seli Pena Secretária de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo

ção dos planos municipais de saneamento de maneira compartilhada com os municípios, desenvolve-os, por bacia hidrográfica, e os consolida em planos regionais. Todos os custos do Programa são assumidos pelo Governo do Estado e não oneram os municípios.

apresentação

Um guia para os municípios


administrações municipais vêm percebendo a importância de sistematizar e explicitar suas políticas públicas em processos de planejamento que orientem suas ações. Muitos dos instrumentos de planejamento adotados foram estimulados pela Constituição e leis federais, a exemplo das leis orçamentárias, leis ambientais, do plano diretor de desenvolvimento urbano e plano municipal de habitação. É nesse contexto que se insere o Plano Municipal de Saneamento (PMS), previsto na Lei Federal 11.445/07, conhecida como Lei do Saneamento. Mas o que é e para que serve um Plano de Saneamento? O PMS é um instrumento de planejamento que auxilia os municípios a identificar os problemas do setor, diagnosticar demandas de expansão e melhoria dos serviços, estudar alternativas de solução, bem como estabelecer e equacionar objetivos, metas e investimentos necessários, com vistas a universalizar o acesso da população aos serviços de saneamento. Sua proposição baseia-se na necessidade do município de contar com um roteiro bem estruturado, elaborado com a participação da população local e baseado em estudos técnicos consistentes, que oriente a atuação do poder público − seja como prestador direto dos serviços ou na delegação a terceiros –, de forma a propiciar maior eficiência e eficácia no atendimento à população. A Lei Federal 11.445/07 dá grande importância ao PMS quando estabelece sua existência como condição para a validade de contratos de delegação dos serviços de saneamento, como é o caso de contratos estabelecidos entre municípios e companhias estaduais ou com a iniciativa privada. Além disso, é um instrumento fundamental para acessar financiamentos federais, cujos programas valorizam ou até mesmo requerem a existência de um plano diretor de saneamento para a obtenção do recurso. A Secretaria Estadual de Saneamento e Energia, o Departamento de Águas e Energia Elétrica (Daee) e a Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam, conhecedores da nova tarefa que cabe aos municípios, desenvolveram a publicação Plano Municipal de Saneamento Passo a Passo, com a finalidade de contribuir com os gestores na elaboração de seus planos. O objetivo da publicação é oferecer um roteiro prático que possa auxiliar os municípios a percorrerem as fases da construção de um plano, seja ele elaborado diretamente pela equipe técnica local ou mesmo no acompanhamento dos trabalhos de uma consultoria contratada para esse fim. Não se trata aqui de um modelo impositivo ou fechado, mas de uma referência que pode se somar a outras contribuições técnicas, ao contexto e às particularidades de cada local. É importante destacar que a Lei 11.445/07 considera como saneamento básico o conjunto dos serviços, infraestruturas e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo de águas pluviais. O plano de saneamento, entretanto, poderá ser feito

Ubirajara Tannuri Felix Superintendente do Departamento de Águas e Energia Elétrica (Daee)

para apenas um desses serviços, ou reunindo todos os componentes do saneamento básico, a fim de aproveitar a interface existente entre eles. Com um planejamento de ações e investimentos bem fundamentado, evita-se o mau uso de recursos e medidas

Felipe Soutello Presidente do Cepam

exclusivamente imediatistas ou pontuais. Menos desperdício e benefícios maiores para a população, a saúde e o meio ambiente, esse é o lema!

prefácio

cada vez mais as


prefácio

11 CONTEXTO INSTITUCIONAL

1 7 O PASSO A PASSO PARA A ELABORAÇÃO DO PLANO

sumário

APRESENTAÇÃO

Passo 1

Passo 2

Passo 3

Definir as bases do trabalho

Realizar o diagnóstico

elaborar estudo de demanda e oferta

21

Abrangência do P M S

29 Dados Gerais do Município

4 7 Pro je ç ã o P o p ulacio nal

22

Equipe e Ag e n d a d e Tr a b a l h o

33

Diagnóstico Operacional

4 8 E s t u d o d e Dem and a

22

Mecanismos de P a rt i c i pa ç ã o

39

Diagnóstico Institucional

4 8 Av a l i a ç ã o da Capacidade

da Sociedad e Ci vi l

4 1 D i a g n ó s t i c o E c o n ô m i c o - F i n a n c e i ro

d e O f e r t a N eces s ár ia

Passo 4

Passo 5

Passo 6

definir as ações para a

avaliar a sustentabilidade

DEFINIR MECANISMOS DE

universalização dos serviços

do plano

AVALIAÇÃO DO PLANO

52 Formulação d e O b j e t i v o s

5 9 Eq u a c io n a m e n t o Ec o n ô m ic o -

6 7 I n d ic a d o res d e M o nito r am ento

e Met as do P M S

F i n a n c e i ro e I n s t i t u c i o n a l

53 Definição de P ro g r a m a s ,

6 3 Pro g r a m a d e I n v e s t im e n t o s

Projetos e A ç õ e s

6 9 R e v is ã o Per ió d ica d o PM S

56 Definição da s A ç õe s pa ra Emergências e Con t i n gê n c i a s

Passo 7

7 3 FORMALIZAR E DIVULGAR O PLANo

ROTEIRO DO CD-ROM

6 9 C o n t ro le S o cial

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS


prestação de serviços de saneamento no Brasil e no Estado de São Paulo aumentou

consideravelmente

após a década de 1950, com o acelerado processo de urbanização motivado pela industrialização. As cidades cresceram vertiginosamente, devido à migração das pessoas da área rural, sem o planejamento e a infraestrutura correspondentes. Em meados da década de 1960, foi criado o Banco Nacional da Habitação (BNH) e com ele o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), cujos recursos originalmente tinham como finalidade o financiamento do déficit habitacional. No entanto, a partir de 1967 foi percebida a necessidade de atender também à infraestrutura, em especial aos serviços de saneamento básico. Em 1968, o governo federal instituiu o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), que passou a destinar recursos para os Estados criarem suas próprias companhias de saneamento, com a atribuição de expandir e executar os serviços de água e esgoto. Entre 1970 e 1985, a cobertura dos serviços de água e esgoto no Brasil cresceu de 54,4% para 87% e de 22,3% para 43% respectivamente (CUNHA et alii, 2006). No Estado de São Paulo, a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (Sabesp), criada em 1973, incorporou as empresas e autarquias estaduais criadas até então e passou a fazer contratos de concessão com os municípios, firmados por prazos de cerca de 30 anos. Com a extinção do Planasa, em meados de 1980, a estrutura de prestação dos serviços de saneamento permaneceu basicamente inalterada, com predominância da atuação das companhias estaduais e baixa participação do setor privado. Entretanto, a falta de diretrizes e regras mais claras para a atuação no setor, somada ao vencimento dos contratos de concessão estabelecidos entre companhias estaduais e municípios na década de 1970, bem como à escassez de investimento no setor, levou à necessidade de criação de um novo marco para o saneamento básico no País. Fruto de longa negociação entre os setores público e privado das três esferas de governo, foi então sancionada a Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico no Brasil.

contexto institucional

A demanda pela


A Lei de Saneamento Entre as mudanças trazidas pela Lei 11.445/07 está a distinção entre as atividades de planejamento, prestação, regulação e fiscalização dos serviços de saneamento, além das regras mais claras sobre como delegar a operação. O planejamento, pela lei, é atribuição do titular do serviço, não podendo ser delegada a terceiro. Ainda, a definição de saneamento básico foi além do conceito tradicional, que alcançava somente os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. A atual concepção inclui também a limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos, e a drenagem e manejo de águas pluviais. De acordo com a lei, o município decide como será prestado o serviço de saneamento e pode renovar as concessões com as companhias estaduais por meio de convênios com os governos dos Estados; licitar para contratar outras empresas; criar companhias e serviços autônomos municipais; ou ainda prestá-lo diretamente. A decisão pela prestação direta, ou por meio de concessão, influencia a regulação do serviço. Quando decide prestar diretamente o serviço de saneamento básico pode regular e fiscalizar os serviços por seus próprios órgãos. No entanto, o município pode prestar o serviço de saneamento básico diretamente e, ainda assim,

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instituir ou contratar uma entidade reguladora independente. No caso de optar pela concessão dos serviços a terceiros, quer uma empresa privada ou uma companhia estatal, o município será obrigado a contar com uma regulação independente, nos termos que determina a Lei 11.445/07. Nesse caso, é possível criar uma entidade reguladora municipal ou contratar uma agência estadual ou regional para tal fim, desde que localizada dentro dos limites do respectivo Estado (Lei 11.445/07, art. 23, § 1o). A escolha por uma ou outra forma de prestação também influencia na formalização do acordo. Se optar pela delegação para a companhia estadual, é necessário celebrar um convênio com o Estado, fundado na cooperação federativa e na gestão associada de serviços públicos, e então elaborar um contrato de programa, que é similar a um contrato de concessão, mas entre entes estatais. Nesse caso, fica dispensada a licitação. Caso queira contratar empresa privada para executar o serviço, deve licitar e celebrar contrato com a vencedora, nos termos da proposta apresentada. Se decidir prestar diretamente o serviço, não há que se falar em contrato, uma vez que ele mesmo criará um ente para esse fim (autarquia, empresa pública ou sociedade de economia mista). Outra possibilidade, ainda, é a prestação regionalizada dos serviços, por meio da qual alguns municípios se consorciam nos termos da Lei 11.107/05 (Lei dos Consórcios Públicos) e passam a ter os serviços realizados por um único prestador, que pode ser órgão, autarquia, fundação de direito público, consórcio público, empresa


pública ou sociedade de economia mista estadual, do Distrito Federal ou municipal. Nesse caso, a regulação, a fiscalização e a remuneração da prestação devem ser feitas de maneira uniforme, assim como o planejamento deve ser compatibilizado. A elaboração do PMS é obrigatória em qualquer das alternativas institucionais para prestação dos serviços de saneamento. Na delegação do serviço a terceiros, é requisito de validade do contrato que delega a prestação do serviço. Nesse caso, também é necessário comprovar sua viabilidade técnica e econômico-financeira; prever as normas de regulação e da entidade reguladora e fiscalizadora; e realizar previamente audiência e consulta pública sobre o edital de licitação e a minuta do contrato. Segundo os princípios estabelecidos na Lei 11.445/07, o saneamento é visto como uma questão de Estado, reforçando a idéia de planejamento sustentável, tanto do ponto de vista da saúde e do meio ambiente como do ponto de vista financeiro. A busca pela universalização e integralidade da prestação dos serviços, sempre com transparência e sujeita ao controle social, é outro ponto destacado. Além disso, o saneamento básico tem que ser pensado em conjunto com as demais políticas de desenvolvimento urbano e regional voltadas à melhoria da qualidade de vida, bem como à busca permanente por uma gestão eficiente dos recursos hídricos.

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Para que isso seja possível, a lei exige que o PMS abranja, no mínimo: I - diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das deficiências detectadas; II - objetivos e metas em curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais; III - programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento; IV - ações para emergências e contingências; V - mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas.

O PMS poderá abranger a totalidade dos serviços ou ser específico para cada um deles: abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem, e manejo das águas pluviais urbanas. Não se pode ignorar o impacto do PMS na ordenação territorial do município, ao atender a toda legislação que trata do uso e ocupação do solo urbano, a qual agrega, em sentido amplo, o Plano Diretor, a Lei de Zoneamento, a Lei de Parcelamento do Solo Urbano, a legislação ambiental própria e uma eventual lei municipal

contexto institucional


de recursos hídricos, entre outros. Por certo, esses diplomas legais servem de parâmetro para a atividade de saneamento básico, que, inclusive, faz parte da definição de garantia de cidades sustentáveis encontrada no Estatuto da Cidade. O Plano Diretor, que é o instrumento básico de expansão e desenvolvimento urbano, estabelece as diretrizes para a ocupação de áreas urbanizáveis e define as áreas que não podem ser ocupadas. A Lei de Zoneamento especifica o uso e a ocupação do solo urbano. A Lei de Parcelamento do Solo cria parâmetros para o retalhamento de glebas urbanas, estabelecendo a responsabilidade do parcelador sobre a infraestrutura dos lotes. A legislação ambiental volta-se para a proteção do meio ambiente urbano e natural, a exemplo da criação, pelo município, de unidades de conservação, como as Áreas de Proteção Ambiental (APAs), estabelecendo restrições quanto ao seu uso e ocupação. Importante destacar também a exigência de que o PMS seja compatível com os planos das bacias hidrográficas em que estiverem inseridos. Todas essas diretrizes, parâmetros e restrições legais urbanas e ambientais, sem prejuízo do respeito a outras leis

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nacionais e estaduais, devem conduzir à organização, à prestação e à instalação do serviço de saneamento básico. A elaboração do PMS, instrumento que integra a política pública de saneamento, embasará a decisão políticoadministrativa sobre a forma como o serviço será prestado, orientará a própria prestação do serviço e, por fim, condicionará a ação das entidades reguladoras e fiscalizadoras voltadas ao cumprimento de suas diretrizes.

Formas de Parceria com o Governo Estadual Em dezembro de 2007, portanto, menos de um ano após a edição da Lei 11.445, o Estado de São Paulo promulgou a Lei Complementar 1.025, que dispõe sobre os serviços públicos de saneamento básico e cria a Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo (Arsesp). Essa lei estabelece a Política Estadual de Saneamento e, em seu artigo 38, determina as diretrizes que devem regê-la: I - assegurar os benefícios da salubridade ambiental à totalidade da população do Estado de São Paulo; II - promover a mobilização e a integração dos recursos institucionais, tecnológicos, econômico-financeiros e administrativos disponíveis, visando à consecução do objetivo estabelecido no inciso I; III - promover o desenvolvimento da capacidade tecnológica, financeira e gerencial dos serviços públicos de saneamento;


IV - promover a organização, o planejamento e o desenvolvimento do setor de saneamento; V - a destinação de recursos financeiros administrados pelo Estado dar-se-á segundo critérios de melhoria da saúde pública e do meio ambiente, de maximização da relação benefício/custo e da potencialização do aproveitamento das instalações existentes, bem como do desenvolvimento da capacidade técnica, gerencial e financeira das entidades beneficiadas; VI - a prestação dos serviços buscará a autossustentabilidade e o desenvolvimento da capacidade tecnológica, financeira e gerencial dos serviços públicos de saneamento, visando assegurar a necessária racionalidade no uso dos recursos do Fundo Estadual de Saneamento (Fesan); VII - a articulação com os municípios e com a União deverá valorizar o processo de planejamento e decisão sobre medidas preventivas ao crescimento desordenado que prejudica a prestação dos serviços, a fim de inibir os custos sociais e sanitários dele decorrentes, objetivando contribuir com a solução de problemas de escassez de recursos hídricos, congestionamento físico, dificuldade de drenagem das águas, disposição de resíduos e esgotos, poluição, enchentes, destruição de áreas verdes e assoreamento de cursos d’água; VIII - a integração da prestação dos serviços como forma de assegurar prioridade à segurança sanitária e ao bem-estar da população.

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A parceria com os municípios é uma preocupação que aparece explicitada no inciso VII, e também em outros momentos do texto legal, como no artigo 43, § 4o, que afirma que o Estado dará apoio aos municípios no planejamento e na elaboração de seus Planos de Metas de Saneamento, que deverão observar as diretrizes da legislação nacional e estadual para o saneamento básico. Justamente com a intenção de auxiliar os municípios na elaboração de seus Planos de Saneamento e de integrá-los ao Plano Estadual de Saneamento Básico, o governo do Estado de São Paulo editou o Decreto 52.895, de 2008, que autoriza a Secretaria de Saneamento e Energia a celebrar convênios com as municipalidades paulistas ou com consórcios de municípios interessados, para apoiar a elaboração do PMS, especialmente com apoio técnico e financeiro. O vínculo com o Estado pode ficar ainda mais fortalecido, no âmbito da gestão associada dos serviços de saneamento, se o município optar por contratar a agência reguladora estadual. Como já visto, se o município decidir pela concessão dos serviços, terá que criar uma entidade reguladora municipal ou contratar uma agência para tal fim, localizada dentro dos limites do respectivo Estado.

contexto institucional


A criação da Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo - Arsesp é uma alternativa oferecida pelo Estado aos municípios que não tiverem interesse em criar uma instituição local para essa finalidade e julgarem conveniente contratar a entidade estadual para esse fim. A contratação dessa agência independe de quem venha a ser o prestador do serviço. A Lei 1.025/07, no artigo 11, § 2o, estabelece que “a delegação das competências de fiscalização, controle e regulação poderá ser feita ao Estado, que as exercerá por meio da Arsesp, mesmo quando não lhe for delegada a prestação dos serviços”. Caso o município entenda pela conveniência da criação de uma agência reguladora municipal, esta deverá atender aos requisitos estabelecidos pela Lei 11.445/07, como é o caso da independência decisória e da autonomia administrativa, orçamentária e financeira. Nesse sentido, devem ser definidos prazos, de preferência não coincidentes, para o mandato de seus dirigentes, bem como o percentual da taxa de regulação que será cobrada para garantir a sustentabilidade dos serviços prestados pela nova autarquia. Como se verifica, a parceria entre Estado e município nas questões de saneamento básico pode se dar de diferentes formas:

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• O município pode delegar, por meio de convênio de cooperação com o Estado, a prestação dos serviços de saneamento básico e a atividade de regulação e fiscalização. • O município pode licitar e contratar empresa particular para prestação dos serviços de saneamento básico, criar sua agência municipal de regulação ou delegar à Arsesp a atividade de regulação e fiscalização. • Pode, ainda, contratar com o Estado a prestação de serviços de saneamento e não a atividade de regulação e fiscalização, situação em que o convênio de cooperação deverá estabelecer que a regulação ou fiscalização de serviços delegados ao prestador estadual permanecerá a cargo do município. Nesse caso, o município deverá exercer as respectivas competências por meio de entidade reguladora que atenda ao disposto no artigo 21 da Lei Federal 11.445/07. A Lei Complementar 1.025/07 prevê ainda que, nessas condições, a Arsesp poderá atuar como árbitro para solucionar divergências entre o prestador de serviços e o poder concedente.


o passo a passo para a elaboração do plano


22 Mecanismos de Participação da Sociedade Civil

definir as bases do trabalho

22 Equipe e Agenda de Trabalho

Passo 1

21 Abrangência do PMS


O primeiro passo para a elaboração do PMS é tomar algumas decisões preliminares que permitirão dar início ao desenvolvimento do plano propriamente dito. Entre elas, está a definição do escopo do plano.

Abrangência do PMS A Lei 11.445/07 considera saneamento básico o conjunto de serviços, infraestrutura e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, e drenagem e manejo de águas pluviais, compreendendo-se, para cada um, o seguinte: a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição;

transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas; d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas.

No entanto, a lei admite a elaboração de um plano único, que contemple todos os serviços, ou de planos específicos para cada um deles (art.19) separadamente, cabendo a escolha ao município. Para tomar essa decisão, é recomendável analisar as reais condições do município para cumprir a tarefa, como a disponibilidade de recursos, capacidade da equipe técnica local, grau de dificuldade para a abordagem de

definir as bases do trabalho

b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta,

de urgências com relação a algum deles, ou, ainda, a proximidade do vencimento de contratos com operadores terceirizados, pois a lei estabelece a existência de plano como condição de validade de novos contratos de delegação de qualquer um dos serviços de saneamento. De qualquer forma, mesmo que o município opte por elaborar planos específicos, é conveniente agrupar ao menos os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, que são diretamente interligados.

Passo 1

cada serviço, possibilidade de gerar economias de tempo e custos ao abranger todos os serviços, existência


Equipe e Agenda de Trabalho Outra questão a ser definida é a equipe responsável pela elaboração do plano. Esta será dimensionada de acordo com o escopo definido, assim como com o tamanho e as condições de cada município. Uma alternativa a ser analisada é a de contratar consultoria externa, o que não exclui, entretanto, a necessidade de os técnicos locais acompanharem os trabalhos desenvolvidos pela consultoria. Qualquer que seja o caminho adotado, sugere-se a designação de um coordenador local para dirigir os trabalhos e ser o interlocutor com todos os envolvidos no processo, inclusive com os consultores contratados. É recomendável ainda que a equipe seja composta por técnicos de diferentes áreas da prefeitura e com variadas qualificações específicas, propiciando uma visão multidisciplinar e intersetorial na elaboração do plano. Montada a equipe, deve ser definida a estratégia que conduzirá o processo, traduzida em uma agenda de trabalho, na qual serão dimensionadas as tarefas, a estimativa dos custos e um cronograma das atividades.

22

Mecanismos de Participação da Sociedade Civil Ao formular o plano de saneamento para uma localidade, além de propor soluções técnicas que otimizem a utilização da infraestrutura existente, considerar as variáveis econômicas, sociais e institucionais, respeitar as condições ambientais, entre outras, é preciso conhecer as demandas mais emergentes e as expectativas da população a beneficiar. Portanto, é determinante a participação da comunidade no processo de elaboração do PMS. A Lei 11.445/07 (art. 19, V, e art. 51, parágrafo único) define como diretriz a plena divulgação para a sociedade, inclusive por meio da Internet e em audiências ou consultas públicas, das propostas do PMS, como também dos estudos que o fundamentem. Por se tratar de um plano de longo prazo, com programas, metas e ações de 20 a 30 anos, o que significa ser revisado e executado por diversas administrações que passarão pelo governo municipal nesse período, a importância do controle social para garantir a sua continuidade e implementação é estratégica e fundamental. A divulgação dos temas e a mobilização para discuti-los com a sociedade podem acontecer em diversos momentos do plano e de várias formas, já que a lei em tela não determina em que fases a convocação deve ocorrer.


Como o saneamento está inserido na política urbana, pode-se buscar no Estatuto da Cidade, mais especificamente em seu artigo 43, alguns instrumentos sugeridos como forma de participação:

O Passo a Passo para a Elaboração do Plano

Formas de Participação

I - órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; II - debates, audiências e consultas públicas; III - conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; IV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

Recomenda-se, entretanto, privilegiar formas de participação da sociedade organizada que já tenham sido praticadas pelo município e com bons resultados. A Lei 11.445/07 propõe a realização de audiências ou consultas públicas como instrumentos de participação no processo, garantindo informações à sociedade, incluindo o uso da Internet como ferramenta. Mais do que instrumento para receber informações da Administração Pública, entretanto, são meios que possibilitam à população ser ouvida, conduzindo a uma decisão política ou legal com legitimidade e transparência. A consulta pública tem a finalidade de submeter, aos interessados, um tema específico ou um conjunto deles, na forma de enquete. A matéria receberá contribuições escritas, durante determinado período, que poderão ser sugestões de alteração, inclusão ou exclusão de assuntos, a serem analisadas pelos técnicos. As sugestões, total ou parcialmente, poderão ser incorporadas na versão final do plano. Independentemente da quantidade de contribuições aceitas, é importante que a administração esclareça aos participantes o que foi incorporado ou não, justificando sua decisão. A audiência pública é outra forma de receber contribuições da população, em que é privilegiada a presença dos interessados em um encontro oficial com a administração. Nesse caso, cabe fazer uma apresentação oral da proposta de plano, com o nível de detalhamento possível e adequado para o evento, e, na sequência, ouvir as sugestões e manifestações dos presentes, podendo abrir um espaço para debates em seguida. Também nesse caso, após análise criteriosa dos resultados das reuniões, é facultada à equipe responsável pelo desenvolvimento do plano acolher ou rejeitar as opiniões. Moreira Neto (1992) define audiência pública como um instituto de participação administrativa aberta a indivíduos e a grupos sociais determinados, visando à legitimação administrativa, formalmente disciplinada em lei, pela qual se exerce o direito de expor tendências, preferências e opções que conduzam o Poder Público a uma decisão de maior aceitação conceitual.

P as s o 1

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Para garantir a participação coletiva nas reuniões e audiências públicas, há requisitos básicos regulamentares quanto à forma de convocação, condições e prazos para informar previamente qual assunto será debatido, a escolha de um local acessível, a garantia de uma exposição objetiva e clara do projeto, o uso de linguagem simples, a ordem dos debates e o registro da opinião dos participantes. É também muito importante divulgar para a comunidade o resultado dos debates e as propostas adotadas nas diferentes etapas do processo. No CD-ROM que acompanha esta publicação estão disponibilizadas informações sobre um dos métodos possíveis para condução de uma audiência pública: o método Delphi (Anexo 1).

Momentos de Participação O número de reuniões, audiências ou consultas públicas será determinado pelos responsáveis pelo desenvolvimento do plano e vai depender da dimensão do desafio e, sobretudo, da prática do município em promover e incentivar a participação pública.

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Nesse sentido, haverá uma ou várias consultas ou audiências públicas sobre o mesmo tema, dependendo da fase em que se encontra o plano, da sua diversidade e complexidade, da divisão por grupos de interesse, da localização geográfica, da quantidade de participantes e, sobretudo, da efetividade da organização. Na publicação Plano Diretor Passo a Passo 1, no capítulo Plano Diretor Participativo, é recomendado que se tome cuidado para que as audiências públicas e debates não se transformem em eventos que configurem apenas o momento de iniciar uma ação exigida por lei ou referendar um projeto pronto, tecnicamente perfeito, mas que em nada colaborem com a consolidação da cidadania, desvirtuando o princípio da participação dos interessados.

Perfil do Participante Nas reuniões ou audiências públicas, devem estar presentes representantes do Poder Público municipal, da sociedade civil e a equipe técnica envolvida com o plano. A comunidade incentivada a participar engloba a população residente no município ou na região afetada pelo plano, a sociedade civil organizada, os conselhos municipais, as associações, os movimentos sociais, as categorias de classe e outras formas de agrupamentos. 1

Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. Plano diretor passo a passo. Coordenação de Mariana Moreira, São Paulo, 2005.


atividades de planejar e gerir as políticas urbanas e territoriais, segundo o que preconiza a Resolução 25/2005, do Conselho das Cidades, no artigo 5º: “os debates serão realizados por segmentos sociais, por temas e por

O Passo a Passo para a Elaboração do Plano

A diversidade de público e a oportunidade de manifestação devem ser garantidas no processo participativo das

divisões territoriais, tais como bairros, distritos, setores, entre outros, e ainda deve ser garantida a alternância dos locais de discussão”.

Divulgação Para que a participação popular mostre-se efetiva, seja qual for o formato utilizado, é preciso divulgar o evento com antecedência, prazo este não estipulado por lei, mas que vai depender das dificuldades de comunicação no município. O convite e as informações poderão ser veiculados por rádio, televisão, jornal e em painéis informativos colocados em pontos estratégicos do município. No caso de audiência pública, um edital será veiculado na imprensa. Documentos e informações sobre a realidade urbana e o plano, como também sobre as propostas para solução, devem ser disponibilizados ao público interessado antes e depois dos eventos. A linguagem simples e a facilidade de acesso incentivam o cidadão a se interessar pelo tema e a aderir ao processo, legitimando-o.

P as s o 1

25


realizar o diagnóstico

Passo 2

29 Dados Gerais do município 33 diagnóstico operacional 39 Diagnóstico institucional 41 Diagnóstico econômico-financeiro


Para se definir os objetivos e as metas do PMS, é preciso, antes de tudo, realizar um diagnóstico da situação existente no município. O diagnóstico nada mais é do que a sistematização e a análise de informações já conhecidas e/ou disponíveis sobre o município e os serviços de saneamento, e servirá como suporte para as discussões e definições técnicas do plano. Deverão ser descritas aqui, além das características do município − como características territoriais, socioeconômicas, ambientais, sanitárias e epidemiológicas −, as condições físicas, operacionais, gerenciais e administrativas dos serviços existentes, avaliando-se cada serviço de forma isolada e integrando essa avaliação posteriormente, de forma a obter uma análise qualitativa mais consistente. Ao final desse passo, pretende-se obter uma espécie de fotografia da situação dos sistemas e serviços

Dados Gerais do Município A primeira etapa do diagnóstico consiste no levantamento de informações gerais sobre o município, tanto as socioeconômicas, territoriais e ambientais, como a legislação municipal, estadual e federal pertinente ao plano de saneamento. A etapa de levantamento deve sempre considerar as peculiaridades e características locais e ser direcionada para os problemas relacionados com os serviços de saneamento, evitando coleta de dados que pouco contribuem para a compreensão do objeto de análise do plano. Assim, as sugestões a seguir são apenas indicativas, cabendo à equipe responsável identificar as necessidades de cada localidade e as informações pertinentes a

realizar o diagnóstico

de saneamento básico do município, com indicação dos seus pontos críticos.

Dados Socioeconômicos Caracterizam a população-alvo dos serviços, identificando sua composição, mobilidade e condição social e econômica. Incluem a evolução recente e as perspectivas do crescimento demográfico, as principais atividades

Passo 2

cada caso.


econômicas, os fatores indutores do crescimento urbano, os níveis de emprego, saúde, escolaridade e renda da população, o Produto Interno Bruto (PIB) municipal per capita, os indicadores sanitários e epidemiológicos, entre outros. A análise desses aspectos deve indicar tendências de expansão urbana, alterações que venham ocorrendo ou possam ocorrer nos níveis de consumo dos serviços de saneamento básico e, consequentemente, no dimensionamento das demandas futuras. Essas informações e indicadores abrangem uma análise temporal e contemplam, sempre que possível, uma série histórica de três dados (dois anos censitários e uma estimativa atual), para detectar mudanças e tendências de cada uma das variáveis coletadas. Exemplos de informações que podem ser levantadas nessa etapa são: • População total, urbana e rural; população flutuante (no caso de cidades turísticas, por exemplo); taxa de crescimento populacional e grau de urbanização. • Taxa de mortalidade geral e infantil; mortalidade por doenças infecciosas ou parasitárias.

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• Renda per capita; taxa de desemprego; participação dos vínculos empregatícios por setor de atividade; rendimento médio nos vínculos empregatícios por setor de atividade; Produto Interno Bruto (PIB) per capita. • Indicadores sociais: Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS); Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM).

Uso e Ocupação do Solo Além dos dados estatísticos da população, é imprescindível conhecer a distribuição espacial desse contingente e das atividades que desenvolvem no município, pois assim é possível localizar e dimensionar os problemas e as tendências de uso e ocupação do espaço urbano. O objetivo é identificar situações que interferem ou que possam influenciar na prestação dos serviços de saneamento, definindo as áreas de expansão urbana a serem atendidas no futuro. Exemplos de informações que podem ser levantadas nessa etapa são: • Perímetro urbano e de expansão urbana. • Áreas de maior densidade de construções, com presença de prédios altos ou tendência à verticalização. • Áreas com predominância de comércio ou indústrias.


• Ocupações de fundos de vale, incluindo as sujeitas a inundação periódica. • Áreas servidas por operador (Serviço de Água e Esgoto - SAE ou Departamento de Água e Esgoto - DAE,

O Passo a Passo para a Elaboração do Plano

• Áreas ocupadas por favelas ou invasões.

concessionária, loteadores, etc.). • Áreas não servidas por rede de água, esgotamento sanitário e coleta regular de resíduos sólidos. • Áreas com loteamentos ou conjuntos habitacionais aprovados, mas ainda não implantados. • Principais eixos de crescimento e expansão urbana.

Dados Físicos e Ambientais Para a avaliação e planejamento dos sistemas de saneamento, também é fundamental conhecer as características do território municipal, no que diz respeito à localização geográfica, geomorfologia, geologia, solos, clima, hidrologia e hidrogeologia, vegetação natural e alterada, fauna e ecossistemas associados, às bacias e sub-bacias hidrográficas que integram a Unidade Gerencial de Recursos Hídricos (UGRHI), avaliando a disponibilidade hídrica, as áreas de preservação, as áreas de risco e os focos de poluição, além da legislação ambiental pertinente e do conteúdo de eventuais Termos de Ajustamento de Conduta celebrados na região. Exemplos de informações que podem ser levantadas nessa etapa são: • Delimitação das bacias hidrográficas que são mananciais superficiais, corpo receptor de despejos sanitários ou importantes para a drenagem urbana. • Pontos de captação de água superficial e subterrânea, mananciais e respectivas bacias. • Mananciais próximos, para atender a demandas futuras ou ao déficit atual. • Fontes de poluição, como pontos de lançamento de esgoto não tratado, indústrias poluentes, aterros não controlados, valas e lixões. • Várzeas e fundos de vale sujeitos a alagamentos ou áreas urbanas que apresentem dificuldade de drenagem de águas pluviais. • Áreas de risco, como encostas com ocorrências de deslizamentos ou erosão acelerada.

P as s o 2

31


Base Cartográfica A base cartográfica do município em meio digital facilita o lançamento de todas as informações gráficas que compõem o plano. O ideal é, inclusive, ter suas coordenadas georreferenciadas e contar com as curvas de nível, já que o relevo é um importante condicionante do saneamento básico. Nessa etapa, portanto, poderão ser levantadas plantas, mapas, ortofotos, imagens de satélite, identificando datas e escalas e sua relevância para cada item do plano.

Legislação É importante consultar a legislação vigente, relacionada com a prestação dos serviços de saneamento, pois, na construção do plano, consideram-se as diretrizes já contidas nesses instrumentos legais. Um PMS integrado à legislação vigente terá mais força e consistência. São objetos de análise, entre outras, as leis urbanísticas e ambientais municipais, bem como a legislação estadual e federal que estabeleça restrições ou diretrizes

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específicas para o território municipal. Quanto à legislação municipal, suas diretrizes podem estar dispersas em diferentes instrumentos legais, pois cada município dispõe de arranjos próprios para tratar das questões urbanísticas e ambientais, como planos específicos para habitação, recursos hídricos, etc. Assim, são exemplos de normas que devem ser pesquisadas a Lei Orgânica do Município, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, a Lei de Uso e Ocupação do Solo, a Lei de Parcelamento do Solo, o Código Ambiental, o Zoneamento Ambiental e o Plano Municipal de Recursos Hídricos. Além disso, vários municípios sofrem restrições ambientais em função de diretrizes estabelecidas em legislação das esferas estadual e federal e, por isso, é preciso verificar a incidência dessas normas em seus territórios, já que o PMS deve observar as disposições lá contidas. São exemplos desses instrumentos as Áreas de Preservação Permanente (APPs), as APAs, as Estações Ecológicas, as Reservas Biológicas e os Planos de Bacias Hidrográficas. No CD-ROM que acompanha esta publicação há sugestão das fontes que podem ser consultadas para obter as informações gerais do município (Anexo 2).


O diagnóstico das condições físicas e de operação dos sistemas de saneamento é um passo fundamental na elaboração do PMS. Essa etapa engloba o levantamento de dados sobre a infraestrutura e as instalações ope-

O Passo a Passo para a Elaboração do Plano

Diagnóstico Operacional

racionais existentes, bem como de informações sobre seu funcionamento. O objetivo é determinar de forma consistente a capacidade instalada de oferta de cada um dos serviços, seus principais problemas e os planos e projetos já desenvolvidos para seu aperfeiçoamento. O diagnóstico abrange as informações de todas as unidades físicas que compõem cada um dos sistemas de saneamento básico − abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza pública e manejo dos resíduos sólidos, e drenagem urbana. Caso haja mais de um operador dos serviços no município, o levantamento será feito para cada um deles. Um diagnóstico bem feito da situação e das capacidades dos sistemas permitirá que, nos passos subsequentes, se possa definir com maior precisão as ações e os empreendimentos necessários para melhorar de forma efetiva a situação presente, anular déficits de atendimento atuais ou futuros, além de otimizar os investimentos, ou seja, alcançar o maior benefício com a menor aplicação de recursos.

33

Para isso, ao levantar os problemas existentes, é importante caracterizar seus sintomas, identificar suas causas e suas consequências, de forma que, conhecendo a gravidade e a extensão desses problemas, seja possível hierarquizá-los de acordo com sua importância, auxiliando na definição das prioridades de ação nos passos subsequentes. Outra sugestão é elaborar croquis esquemáticos dos sistemas existentes. Caso o município possua uma base cartográfica, é possível desenhar esses esquemas diretamente sobre a base, localizando geograficamente a infraestrutura e as instalações operacionais. Também é importante considerar os planos diretores, os planos de investimentos, os projetos e os estudos existentes ou em andamento elaborados pelos operadores dos serviços. Essas são importantes fontes de consulta e deverão estar refletidas no PMS. Por fim, para se ter um diagnóstico mais completo, tanto do ponto de vista quantitativo quanto qualitativo, as informações de cada um dos serviços devem ser avaliadas individualmente e em conjunto, para se ter melhor compreensão do todo. A seguir, estão destacados os principais componentes dos sistemas de saneamento e algumas das informações que podem ser levantadas sobre cada um deles. No CD-ROM que acompanha esta publicação foram disponibilizadas fichas e orientações de apoio para o levantamento das informações (Anexo 3).

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Sistema de Abastecimento de Água (SAA) As unidades básicas que compõem o sistema de abastecimento de água são os mananciais superficiais e subterrâneos de captação de água bruta, as estações elevatórias e adutoras de água bruta, as Estações de Tratamento de Água (ETAs), os reservatórios, as estações elevatórias e adutoras de água tratada, os boosters, a rede de distribuição e os pontos de controle sanitário. Para o diagnóstico, é importante identificar e representar essas unidades em um croqui esquemático, destacando, por exemplo, as vazões médias, em base anual, que entram e saem de cada unidade, a identificação dos materiais, a data de implantação, as dimens��es e o tipo de tecnologia empregada. As Figuras 1 e 2 são exemplos de esquemas de representação do SAA. A representação cartográfica da rede de distribuição pode ser feita por mancha, ou seja, hachurando-se a área correspondente em função da área urbana atendida, diferenciando os setores de abastecimento, as áreas atendidas por operador e as áreas com rodízio no fornecimento, destacando-se o número de domicílios atendidos. Também são relevantes informações como a capacidade nominal (de projeto) e efetiva (de operação); as con-

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dições de conservação dos sistemas; a situação do parque de hidrômetros; os déficits atuais, as perdas e ineficiências e seus impactos sobre as condições de salubridade ambiental do município; a avaliação dos cadastros e dos projetos existentes, identificando os estágios de implantação de obras e serviços propostos; a existência de programas de manutenção e, ainda, a qualidade da água e dos serviços prestados, de acordo com os parâmetros legais estabelecidos e com a percepção da sociedade.

Sistema de Esgotamento Sanitário (SES) Para o diagnóstico do SES, é importante levantar as áreas atendidas pela rede coletora em número de domicílios e por manchas sobre a base cartográfica, além da existência de tratamento parcial ou total para os esgotos coletados. As vazões médias em unidades, como as elevatórias e as estações de tratamento, também devem ser indicadas. Particularmente para esta última, é importante indicar a carga orgânica média diária. As principais unidades que compõem o SES são a rede coletora, os coletores troncos, os interceptores, os emissários ou linhas de recalque, as elevatórias existentes ao longo de todo o sistema, as Estações de Tratamento do Esgoto Coletado (ETEs), os corpos receptores do lançamento do esgoto e os pontos de monitoramento. Deve-se verificar, ainda, a situação de tratamento e da disposição final do lodo resultante.


O Passo a Passo para a Elaboração do Plano

35

Rede EAB1

Rede

R3

AAB1

C1

EAT1

EAB2

C2

ETA1

LD3

B3 Rede

R2

Rede

AAT1

R.ETA

AAB2

R1 EAT2

Legenda

Rede

B1

LD1

Elevatória Água Bruta

Rede

Rede

Booster

LD2

Rede

Reservatório Elevado

ETA LD

Área crítica

Rede

Rede

B4

R9 R8

B5

Captação Estação de Tratamento de Água

R6

B2

R7

Área com interligação de zonas de reservatórios

C

Rede

Rede

Elevatória Água Tratada

Reservatório Apoiado ou Semi enterrado

R5

R4

Rede

EAT3

B6

Linha de Distribuição Principal

Figuras 1 e 2 – Esquemas representativos do SAA

P as s o 2


Outras informações relevantes são, por exemplo, a condição das instalações, a capacidade nominal e efetiva das unidades, o tipo de manutenção, a existência de projetos de expansão dos serviços, informações sobre qualidade, principais usos dos recursos hídricos a jusante do corpo receptor, entre outras. A Figura 3 traz um modelo de representação do SES.

Limpeza Urbana e Manejo de Resíduos Sólidos A limpeza pública urbana envolve a varrição, capina, podas, manutenção de áreas verdes e áreas públicas, remoção de cadáveres de animais, de veículos abandonados, entre outros. Nesse caso, é válido levantar as áreas atendidas por operador (no caso de ser terceirizada), a frequência de varrição e manutenção de áreas públicas, as características da frota de coleta específica (caminhões coletores-compactadores/caminhões gaiola), quando houver, destacando a capacidade de coleta, condições de conservação, problemas operacionais, os tipos e quantidades de resíduos coletados, bem como eventuais sazonalidades.

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As atividades envolvidas no serviço de manejo dos resíduos sólidos, que podem ser representadas em croqui esquemático, são o acondicionamento, a coleta, a triagem, o transbordo e o transporte, o tratamento e a disposição final dos resíduos. Informações como a capacidade, o ano de implantação, as condições de conservação e os problemas operacionais de todas as unidades que compõem o sistema devem ser levantadas, de modo a identificar, mais à frente, o ano de saturação, devido às demandas futuras. Na coleta, o croqui esquemático deve destacar os setores conforme o operador (caso haja mais de um) e identificar a frequência de coleta. Também é importante destacar as áreas com coleta seletiva, Pontos de Entrega Voluntária (PEV), centros de triagem e/ou unidades de transbordo, pontos de geradores especiais, como feira livre, por exemplo, e localização de galpões de recepção/separação de resíduos recicláveis gerenciados por cooperativas de catadores. Outras informações a levantar são a situação da frota de coleta, as quantidades e os tipos de resíduos, a existência de áreas não atendidas, de programas de qualidade, de projetos de melhoria ou ampliação dos serviços, entre outros. A operação de transbordo existe quando o município não tem local para disposição dos resíduos ou o volume de geração é tão alto que, antes de levá-los ao destino final, os resíduos são transferidos dos caminhões de coleta para carretas de maior porte. No croqui, deve-se identificar o local da estação de transbordo. Aqui, algumas das informações mais relevantes são a capacidade de operação, a manutenção, as características da frota e os problemas operacionais.


O Passo a Passo para a Elaboração do Plano

Rede Sistema Existente Rio das Pedras Sistema de Afastamento Futuro B10

B8

B6

L3

L2 B5

B4

B2

ETE 1 Rio Branco ETE 2

L

L6 B13 Lançamentos existentes

L5 B11

L4 B-9

B7

L1 B3

B1

B5

Elevatória de Esgoto Existente Elevatória a Implantar ETE

Estacão de Tratamento de Esgotos

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Figura 3 – Representação gráfica do SES

P as s o 2


O tratamento dos resíduos sólidos reduz sua complexidade ou sua periculosidade ou, ainda, o volume ou a massa dos mesmos. O tratamento pode ser feito de várias formas, como por meio de reciclagem mecânica, reciclagem energética (incineração com recuperação energética dos resíduos), compostagem, coprocessamento, entre outras alternativas. O croqui esquemático deve abranger o local da estação de tratamento dos resíduos, o destino do chorume, se houver, e os pontos de monitoramento deste no ambiente. No diagnóstico do tratamento dos resíduos, é necessário identificar as características do tratamento, a infraestrutura existente, sua capacidade e o estado de conservação. Também é importante descrever as unidades de destinação final dos resíduos sólidos gerados no território do município, após sofrer tratamento, sejam estes rejeitos da reciclagem mecânica, resíduos da incineração, entre outros. Se não ocorrer nos seus limites, é necessário indicar para onde são levados os resíduos, inclusive se o local estiver situado em outro município e se for licenciado ambientalmente (para instalação e operação). Caso o tratamento, ou a disposição final, ocorra em área externa ao território municipal, basta indicar no plano

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a quantidade e o destino. Ainda, se a disposição final for em aterro inadequado, é preciso citar se há catadores irregulares, animais vetores de doenças e outras características que se julgar relevantes. Os resíduos diferenciados correspondem aos Resíduos de Serviços de Saúde (RSS) e aos Resíduos de Construção Civil (RCC), também denominados de inertes. Apesar desses dois tipos de resíduos não serem categorizados como de responsabilidade da municipalidade, a não ser se esta for a geradora direta, é importante que o plano mencione esses tipos de resíduos, uma vez que o primeiro tem importância para a saúde pública e, o segundo, por ser volumoso, acarreta impacto, quando não gerenciado. Pela Política Estadual de Resíduos Sólidos (Lei 12.300/06), o gerador de resíduos de serviços de saúde é responsável por seu gerenciamento e, como a maioria das prefeituras apresenta algum equipamento de saúde, deve elaborar seu próprio plano. Para que o gestor do município tenha o controle sobre a origem e o destino dos RSS, é importante que o plano abranja todo o território local. Com relação aos RCC, a problemática é a mesma, pois os grandes geradores são empreiteiros que atuam tanto para fim privado como público, como é o caso das obras de infraestrutura. Assim, é importante que a prefeitura tenha o controle sobre o sistema de geração, coleta e tratamento. Pela política estadual, é necessário o sistema declaratório de geração, transporte e destinação (Lei 12.300/06, art. 46), podendo a própria prefeitura avocar a coordenação desse sistema, o que seria a melhor fonte de dados para planos de médio e longo prazos.


A finalidade da drenagem urbana é coletar e afastar as águas pluviais urbanas, combater inundação e empoçamento de água, e também prevenir doenças. O objetivo do diagnóstico da drenagem urbana é detectar

O Passo a Passo para a Elaboração do Plano

Drenagem Urbana

os pontos mais sujeitos à inundação e sua causa, se por excessiva impermeabilização do solo ou devido às interferências, como travessias e estrangulamentos. O mapeamento da infraestrutura em drenagem deverá mostrar as bacias e os principais corpos hídricos que atravessam o meio urbano, bem como os pontos que sofrem mais frequentemente inundação. Também é possível representar, por meio de manchas sobre a base cartográfica, as áreas com infraestrutura em microdrenagem (sarjeta, boca-de-lobo, galeria, etc.), em função do corpo d’água principal da bacia de drenagem, e ainda as áreas urbanas que passam por programas regulares de limpeza de bocas-de-lobo. Outras informações a levantar, dependendo de cada caso, são, por exemplo, a existência de programas de manutenção, de estruturas de regularização de vazão; o estado de conservação de canais, taludes e paredes, de bacias de detenção e retenção (piscinão); a existência de APPs remanescentes e de parques ao longo dos cursos d´água; a ocupação do solo e o grau de impermeabilização estimada de cada área de bacia urbana; e as áreas de risco de desabamento e de risco de proliferação de vetores de doenças por empoçamento d’água. Durante a elaboração do diagnóstico, é útil já observar se há áreas físicas para a ampliação dos sistemas. Também é importante levantar a existência de Termos de Ajustamento de Conduta (TACs) celebrados, de notícias de jornal com a opinião dos munícipes sobre os serviços prestados, entre outras evidências que possam auxiliar na análise da situação dos serviços.

DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL No diagnóstico institucional é preciso identificar quem são os prestadores dos serviços de saneamento no município, levantar informações relacionadas ao conteúdo dos contratos de concessão firmados, se houver, as atividades e responsabilidades de cada prestador e as estruturas organizacionais empregadas na prestação dos serviços. O objetivo é analisar a adequação do operador atual, bem como os problemas existentes. Nos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos, os tipos mais comuns de prestadores são os órgãos da administração pública direta centralizada (secretarias, departamentos ou outros órgãos); autarquias; empresa pública; sociedade de economia mista com gestão pública ou com gestão

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privada; empresa privada e organizações sociais (associações de moradores, por exemplo). Já na drenagem urbana, o mais comum é a vinculação à administração pública municipal direta. Outra possibilidade é haver consórcio constituído, caso em que é importante precisar seu objeto. Note-se que os serviços podem ser operados diretamente pelo consórcio de municípios, como prevê a Lei 11.107/05. Entretanto, quando esse consórcio de municípios a delega, o operador se enquadrará em uma das categorias antes apresentadas. Identificados os tipos de prestadores dos serviços de saneamento no município, deve-se ainda levantar informações sobre a estrutura organizacional dos mesmos. Em geral, podem-se identificar três áreas principais na estrutura organizacional: • Área administrativa – envolve a administração e finanças; • Área comercial − engloba o cadastro de clientes/usuários; os serviços de medição, faturamento e cobrança; • Área operacional – abrange a operação dos serviços propriamente dita: adução, tratamento, reservação e distribuição de água; coleta, tratamento e disposição final de esgoto; coleta, transbordo, tratamento e disposição final de resíduos sólidos; varrição e micro e macrodrenagem. Referida estrutura deve estar ajustada e diretamente relacionada ao número de habitantes ou de usuários dos sistemas analisados e deve ser compatível com o grau de complexidade operacional exigido. Assim, é interessante levantar a atual quantidade de pessoal próprio e de terceiros alocada em cada área. Esses dados podem ser comparados com os de outros municípios de mesmo porte ou, quando relativizados, com outros serviços de saneamento. A relativização pode ser feita dividindo-se o pessoal (total, próprio ou terceirizado) por uma variável que expresse o tamanho da operação. Sugere-se, por exemplo, o tamanho da população, o número de domicílios, o número de ligações ou o número de economias. O município poderá consultar o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS) (www.snis.gov.br) para obter os dados de outros municípios e compará-los. Finalmente, outra forma de avaliar a atuação dos prestadores de serviços atuais é elencar notícias relevantes veiculadas nos jornais locais ou regionais que possam servir como parâmetro do grau de satisfação da população.


Por fim, é necessário realizar o diagnóstico econômico-financeiro dos serviços de saneamento. O principal objetivo é retratar os resultados financeiros e patrimoniais da prestação dos serviços nos últimos anos, avaliando

O Passo a Passo para a Elaboração do Plano

DIAGNÓSTICO ECONÔMICO-FINANCEIRO

a situação de partida para a programação de investimentos futuros. Assim, as principais informações que devem ser levantadas nessa etapa são: • os três últimos balanços patrimoniais dos operadores envolvidos; • o sistema de cobertura financeira dos serviços, se é feito por meio de tarifas, taxas ou outros preços públicos; • a capacidade de originar recursos para investimentos, a partir de uma geração de receitas maior que a de despesas; • os investimentos realizados nos últimos anos, os investimentos em andamento e os recém-contratados; e • a capacidade de endividamento dos operadores. A análise dessas informações, de maneira geral, responderá se a gestão econômico-financeira tem se dado de forma eficiente e sustentada e subsidiará a etapa de avaliação econômico-financeira do plano proposto (Passo 5). A análise dos três últimos balanços patrimoniais disponíveis proporcionará um retrato da saúde financeira da organização, bem como sua evolução dentro do período avaliado. Quanto ao sistema de cobertura financeira dos serviços de saneamento, os recursos para sustentar a prestação são oriundos basicamente da cobrança de tarifas ou taxas; podendo, ainda, ser utilizados recursos fiscais ou subvenções. A equipe de trabalho deverá levantar qual é a forma de cobertura financeira de cada um dos serviços envolvidos, discriminando inclusive sua incidência, como, por exemplo, as faixas/classes de tarifação, os tipos de consumidores considerados para cada serviço, as formas de incidência de taxas e os mecanismos de sua cobrança, a existência de subsídios, entre outros. As distorções no sistema de cobertura financeira dos serviços deverão ser apontadas para que, no Passo 5, possam ser propostas alterações e melhorias no sistema. Por sua vez, a capacidade de gerar recursos para investimento na expansão e melhoria dos sistemas de saneamento resulta da existência de uma receita advinda da prestação de serviços superior às despesas. À diferença

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entre as receitas operacionais resultantes da prestação dos serviços e as despesas operacionais e financeiras em determinado período dá-se o nome de Geração Líquida de Caixa. Para efeitos do diagnóstico, recomenda-se calcular a geração líquida de caixa dos dois anos anteriores e a perspectiva para o ano em questão (ano atual). Segundo estabelece a Lei 11.445/07 (art. 29), os serviços públicos terão sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, mediante a remuneração dos serviços. Assim, é necessário levantar as receitas tarifárias e de taxas dos serviços prestados. A receita operacional é constituída pela soma das receitas operacionais diretas e indiretas. A receita operacional direta resulta da remuneração dos serviços prestados por meio de tarifas ou taxas. As primeiras são decorrentes da medição do consumo do serviço prestado e as segundas são fixadas pela prefeitura e cobradas, geralmente, junto com a fatura do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Já a receita operacional indireta decorre da prestação de outros serviços vinculados, mas não contemplados na tarifa, como, por exemplo, taxas de matrícula, ligações, religações, sanções, conservação e reparo de hidrômetros, acréscimos por impontualidade, etc.

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As despesas operacionais, mais conhecidas como Despesas de Custeio ou Despesas de Exploração (DEX), envolvem as despesas comerciais, administrativas, de operação e de manutenção dos serviços próprios do saneamento básico, podendo ser divididas da seguinte forma: • Despesa de Pessoal – despesas com salários, gratificações, encargos sociais (exceto PIS/Pasep e Contribuição para Financiamento da Seguridade Social - Cofins), pagamento de inativos e benefícios concedidos, como vale-transporte, auxílio-alimentação, planos de saúde e previdência privada; • Materiais Gerais e de Tratamento – despesas com produtos químicos destinados aos sistemas de tratamento de água, esgoto e resíduos sólidos e outros materiais de consumo; • Serviços de Terceiros – despesas representadas por serviços terceirizados de limpeza, segurança, medição de consumo, consultoria, entre outros; • Despesa com Energia Elétrica – despesa com energia elétrica (força e luz) nos sistemas de saneamento; • Despesas Fiscais ou Tributárias Incidentes na DEX – pagamento de impostos, taxas e contribuições, cujos custos pertencem ao conjunto das despesas de exploração, como PIS/Pasep, Cofins, Imposto sobre Veículos Automotores (IPVA), IPTU, Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), contribuições sindicais e taxas de serviços públicos; • Veículos, Máquinas e Equipamentos – despesas com combustível, lubrificantes e manutenção; • Outras Despesas de Exploração – pagamento de aluguel de veículos, máquinas e equipamentos, correios,


tadores, energia elétrica nos escritórios, etc. Além disso, para cálculo da geração líquida, devem ser consideradas também as Despesas Financeiras, que

O Passo a Passo para a Elaboração do Plano

atividades de educação ambiental, pagamento de aluguel de instalações, trabalho com cooperativa de ca-

envolvem a amortização de empréstimos e a despesa com juros e encargos do serviço da dívida, mais as variações monetária e cambial. Assim, um resultado final deficitário da geração líquida de caixa, ou seja, quando as receitas apuradas forem inferiores às despesas, indicará quanto o operador é dependente de subvenções para prestar os serviços. Da mesma forma, um resultado superavitário indicará a capacidade de realizar novos investimentos, com recursos próprios. No CD-ROM que acompanha esta publicação está disponibilizada uma tabela simplificada para apoiar o cálculo da geração líquida de recursos (Anexo 4). Outro componente do diagnóstico econômico-financeiro são os investimentos. No ritmo requerido, as melhorias e a expansão dos sistemas de saneamento exigem grande soma de recursos, que são obtidos, complementarmente, por empréstimos ou aportes de capital com recursos próprios, via tarifa, ou com recursos fiscais do município, do Estado ou da União. Nesta etapa, a equipe deverá levantar os investimentos realizados nos últimos anos, o tipo do recurso empregado e os investimentos em andamento que vão afetar as projeções futuras. O investimento realizado com recursos próprios ocorre quando o serviço se encontra em situação superavitária; as receitas são superiores às despesas e, com isso, há disponibilidade de recursos para os investimentos programados. Os recursos onerosos de terceiros são provenientes de operações de crédito ou captados no mercado de capitais, por meio do lançamento de ações, debêntures ou outros tipos de produtos financeiros, este último no caso das companhias estaduais ou empresas privadas de capital aberto. Os investimentos onerosos geram passivos que são representados pelas despesas financeiras resultantes do empréstimo concedido, e cujo serviço da dívida é pago de acordo com o prazo de amortização estabelecido contratualmente. Para viabilizar os investimentos com recursos onerosos é fundamental projetar a futura geração líquida de caixa, dimensionando a capacidade de pagamento do tomador de empréstimo. Isso deverá ser feito na etapa de análise de viabilidade do plano proposto, no Passo 5. De qualquer forma, as dívidas existentes e suas condições já devem ser levantadas durante o diagnóstico econômico-financeiro.

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Os recursos não-onerosos são resultado de transferência de aportes fiscais do município e de outras esferas de governo, sobretudo do Orçamento Geral da União (OGU). Conforme a própria Lei 11.445/07 menciona (art. 50, II, § 1o), “na aplicação de recursos não-onerosos da União, será dada prioridade às ações e empreendimentos que visem ao atendimento de usuários ou municípios que não tenham capacidade de pagamento compatível com a autossustentação econômico-financeira dos serviços, vedada sua aplicação a empreendimentos contratados de forma onerosa”, ou seja, trata-se de uma forma de subsidiar diretamente o município e indiretamente a população beneficiada, uma vez que tais investimentos não comprometem a tarifa praticada. Por fim, outro ponto a ser diagnosticado é a capacidade de endividamento do prestador dos serviços, especialmente no caso de prestação pela própria prefeitura. No caso de companhia municipal de economia mista, autarquia ou serviço prestado diretamente pela prefeitura, é preciso observar a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Federal 101/00); as Resoluções 40 e 43 do Senado Federal e os artigos 77 e 212 da Constituição Federal. Também deve ser verificada a capacidade de pagamento da prefeitura, conforme estabelecido pela Portaria

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89/97, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que define o Resultado Primário como parâmetro para classificar a situação financeira do município. No CD-ROM, há um quadro resumo dos requisitos legais das referidas leis e resoluções (Anexo 4). O conjunto de informações e análises realizadas nesse passo será a base para o desenvolvimento dos passos seguintes.


48 Avaliação da capacidade de oferta necessária

elaborar estudo de demanda e oferta

48 Estudo de demanda

Passo 3

47 Projeção populacional


Uma vez conhecida a situação atual dos sistemas e da prestação dos serviços de saneamento, é necessário projetar as necessidades e as demandas futuras de atendimento, bem como calcular a expansão da oferta de serviços requerida ao longo do tempo, para atender ao crescimento populacional e ao desenvolvimento econômico previstos para o município.

PROJEÇÃO Populacional especialmente os urbanos, sendo assim necessário realizar projeções de seu crescimento para o período de horizonte do plano, que, em geral, deve ser de 20 ou 30 anos. A Fundação Seade e a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) projetam a população urbana e a total, para cada um dos municípios do Estado de São Paulo. Esse trabalho deve orientar a projeção para o horizonte considerado no plano. Os métodos mais utilizados de projeção populacional são o geométrico, o aritmético e o de regressão multiplicativa. Embora seja um exercício sobre o futuro, a projeção populacional, feita de forma consistente a partir de hipóteses embasadas, é fundamental para evitar custos adicionais. Portanto, é uma etapa que merece atenção, porque a dimensão das unidades dos sistemas de saneamento e dos respectivos equipamentos depende diretamente da população a atender. Cabe observar que o crescimento não se dá de forma homogênea em toda a área urbana. Assim, uma vez feita a projeção populacional e dos domicílios, é necessário distribuir os dados na malha espacial urbana, mesmo que de forma aproximada, para melhor identificar a demanda e os vetores de crescimento da cidade. Também é importante observar essa distribuição do ponto de vista das áreas de influência ou área de planejamento dos sistemas de saneamento. No caso do sistema de abastecimento de água, a área de influência é o

elaborar estudo de demanda e oferta

A demanda pelos serviços de saneamento está diretamente ligada ao aumento da população e dos domicílios,

esgotamento. Para resíduos sólidos, considera-se a área de coleta e, para drenagem, a área de contribuição.

Passo 3

setor de abastecimento. Para o sistema de esgotamento sanitário, a área de influência costuma ser a bacia de


Estudo de Demanda Além do crescimento populacional, o consumo de água, a contribuição de esgotos e a geração de resíduos per capita também dependem diretamente dos hábitos e da renda da população; da existência de população flutuante, em caso de cidades turísticas; dos equipamentos das instalações hidráulicas; entre outros, podendo variar dentro do horizonte de projeto conforme os planos previstos. O aumento da área urbanizada, principalmente ao ocupar zonas de terreno mais acidentado, as características da bacia de drenagem, ou a existência de ocupação ilegal em fundo de vale, também são fatores de influência. Para a drenagem urbana, o aumento da área impermeabilizada relaciona-se diretamente com o maior volume de inundação em pontos suscetíveis ou da frequência de ocorrência. O estudo de demandas, em grandes linhas, tem por objetivo determinar as vazões de água e esgoto, a carga orgânica, a massa e os volumes de resíduos sólidos e a evolução da drenagem urbana relacionada à população urbana atual e da projetada para o horizonte de planejamento definido, orientando a escolha das ações que devem ser empreendidas para universalizar os serviços. O CD-ROM traz sugestão de como calcular a evolução dessas demandas (Anexo 5). Em alguns municípios, devem ser levadas em conta também as perspectivas econômicas, considerando que pode surgir demanda não residencial pelos serviços. A representação das demandas sobre base cartográfica, de acordo com as áreas de influência de cada um dos serviços, também é bastante útil nessa etapa.

AVALIAÇÃO DA CAPACIDADE DE OFERTA NECESSÁRIA Por fim, para definir os objetivos e metas para a universalização dos serviços, é preciso, antes de tudo, realizar um estudo de oferta, ou seja, uma análise, para cada serviço, que resulte na capacidade da oferta de serviços para garantir o atendimento da respectiva demanda projetada. Isso pode ser feito contrapondo-se a demanda, ano a ano, com a capacidade de oferta das atuais unidades de produção em funcionamento, bem como das que entrarão em funcionamento ao longo do período de projeção. Assim, é possível identificar o ano em que as unidades instaladas e em construção passam a produzir um volume de atendimento do serviço inferior à necessidade da população, e o período em que o plano já deve prever a entrada em funcionamento de novas unidades de produção para dar conta dessa demanda. No CD-ROM, há sugestões e modelos de tabela sobre como realizar o balanço entre a demanda projetada e a oferta dos serviços (Anexo 6).


56 definição das ações para emergências e contingências

definir as ações para a universalização dos serviços

53 definição de programas, projetos e ações

Passo 4

52 Formulação de Objetivos e Metas do pms


Considerando a necessidade de melhoria e ampliação da oferta de serviços de saneamento, neste

eficiência e da sustentabilidade econômica, e a utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas. A proposição de empreendimentos que visem melhorar as condições dos serviços prestados à população deverá ser produto de uma análise integrada de todas as alternativas levantadas, que considere a possibilidade de otimizar o uso dos ativos existentes e a melhoria da eficiência operacional e gerencial na prestação dos serviços. Para que o plano seja factível, ou seja, para que sua implantação seja viável, será preciso ainda garantir que as ações propostas tenham sido cuidadosamente avaliadas sob as perspectivas técnica, ambiental e econômico-financeira. A análise de viabilidade técnica implica verificar a solução mais adequada para cada caso, considerando a tecnologia disponível no mercado e se há condições adequadas para implantá-la. Exemplos de restrições que podem inviabilizar tecnicamente uma alternativa são, por exemplo, a indisponibilidade hídrica para ampliar a captação de água bruta ou restrições legais para a implantação de alternativas convencionais de tratamento de resíduos sólidos no município. A análise de viabilidade técnica, portanto, garante que as alternativas escolhidas sejam de fato executáveis. A viabilidade ambiental das alternativas propostas deve ser apreciada à luz das diretrizes e normas ambientais, desde as normas gerais até aquelas aplicáveis individualmente a cada município ou região, levando-se em conta os prazos para pedidos de licenciamento ambiental, a necessidade de obtenção

Passo 4

Essas ações devem ter como norte os princípios fundamentais estabelecidos pela lei, como é o caso da

definir as ações para a universalização dos serviços

passo deverão ser definidas as ações para universalizar os serviços.


ou regularização de outorgas pelo uso dos recursos hídricos relacionados à captação, lançamentos, travessias, canalizações, entre outros. Nessa fase de desenvolvimento do plano, também é importante avaliar os custos envolvidos em cada solução escolhida, indicando, inclusive, possíveis fontes de financiamento. O estudo da sustentabilidade econômico-financeira, entretanto, será melhor abordado no passo seguinte.

Formulação de OBJETIVOS E metas DO PMS O PMS é um instrumento de planejamento da ação do município para universalizar os serviços de saneamento, entendendo-se como universalização a “ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico” (Lei 11.445/07, art. 3o, § IV).

52

Nesta etapa, o município deve estabelecer objetivos gerais e específicos a serem alcançados no horizonte de duração do plano, levando em conta, de um lado, o diagnóstico dos principais problemas existentes e o balanço entre a oferta e a demanda por serviços ao longo do tempo. Os objetivos do plano podem estar ligados à melhoria e proteção do meio ambiente, à melhoria da saúde pública, à prevenção de inundações, à expansão dos sistemas de saneamento, ao aumento da eficiência, à garantia da sustentabilidade econômico-financeira dos serviços, entre outros. As metas, vinculadas aos objetivos, podem envolver a elevação da cobertura de atendimento e dos indicadores de qualidade; a redução de perdas; a redução ou eliminação de pontos de alagamento; a redução dos casos de doenças de veiculação hídrica e da mortalidade infantil no município; o estabelecimento de parâmetros operacionais. É importante que os objetivos e metas definidos reflitam as principais demandas da sociedade e contemplem a solução dos problemas identificados durante a elaboração do diagnóstico.


Definição de programas, projetos e Ações para alcançá-los. As propostas de solução dos problemas identificados devem partir de um estudo técnico que identifique as alternativas de mínimo custo e maior benefício, especificando cada uma delas por meio de dados técnicos, realizando seu pré-dimensionamento e estimando seu custo de implantação. As ações propostas devem ser organizadas dentro do horizonte de planejamento e divididas em alternativas emergenciais de curto, médio e longo prazos. Um cuidado que se deve tomar é o de reconhecer bem as causas dos problemas antes de definir as alternativas de solução. Um problema comum que pode ser evitado com uma análise mais cuidadosa é, por exemplo, ampliar a capacidade de operação quando, de fato, o que se necessita é reduzir perdas ou atualizar o cadastro de domicílios. Também é fundamental, especialmente nesta etapa, avaliar a viabilidade das ações propostas. Por exemplo, deve-se avaliar o impacto ambiental das alternativas, bem como as licenças ambientais e sanitárias necessárias para sua entrada em funcionamento. Muitas estruturas dos serviços são passíveis de licenciamento ambiental (licença prévia, de instalação e operação) e de outorga para o uso dos recursos hídricos, portanto, recomenda-se elaborar um quadro resumo e propor um plano de ação de regularização dessas licenças, quando necessário. As licenças de instalação e de operação de sistemas de esgotamento sanitário ou de tratamento de resíduos sólidos, por exemplo, geralmente vêm acompanhadas das obrigações de monitoramento e de compensação ambiental, que também devem estar previstas já durante a elaboração do plano. No CD-ROM há um indicativo das principais avaliações requeridas para os sistemas de saneamento (Anexo 7). Do ponto de vista sanitário, é importante observar que tanto os sistemas já cadastrados como as soluções propostas devem passar por um controle. No serviço de abastecimento de água, a Portaria 518/04, do Minis-

definir as ações para a universalização dos serviços

Estabelecidos os objetivos e as metas do plano, deve-se definir o conjunto de programas, projetos e ações

programas e ações propostos no PMS devem levar em conta os controles sanitários determinados por lei. Um ponto importante a considerar no desenho e avaliação das alternativas técnicas é que nem sempre a solução mais barata de se construir é a de menor custo quando se consideram outros fatores como os custos ambientais, de manutenção, a vida útil dos equipamentos ou os custos sanitários.

Passo 4

tério da Saúde, é que regula os padrões de potabilidade da água para consumo humano. Assim, os projetos,


Também é preciso considerar que, a partir de certo patamar de atendimento da demanda por meio de redes, o custo de expansão do sistema eleva-se substancialmente, por alcançar domicílios cada vez mais dispersos espacialmente ou em condições cada vez mais adversas para as soluções técnicas de menor custo. Soluções individuais ou não convencionais devem ser consideradas, como, por exemplo, poço tipo cisterna, tanque séptico, compostagem domiciliar do lixo orgânico, entre outras alternativas, para contornar dificuldades de expansão com o uso de soluções técnicas mais convencionais em localidades ou bairros muito distantes. Ao programar as ações, deve-se levar em conta não apenas novas unidades e obras dos sistemas de saneamento, mas também as ações necessárias para operar eficientemente os sistemas. Dentre esses programas, pode-se destacar, por exemplo, os de melhoria da gestão operacional e da demanda, como o controle de perdas, reuso de água, conservação de energia, reciclagem e redução da geração de resíduos sólidos, renaturalização de bacias hidrográficas e estratégias de adiamento da obsolescência dos sistemas existentes. Ao final desta etapa, recomenda-se elaborar novos croquis esquemáticos para cada um dos serviços, detalhando as unidades existentes (as que serão mantidas e as que serão desativadas) e as unidades propostas, com

54

respectivo ano de realização. A Figura 4 é um exemplo de representação da expansão do SAA. Também devem ser apontadas as possíveis fontes de financiamento para os principais programas e empreendimentos. No CDROM (Anexo 8) há uma lista com as principais fontes de recursos para financiamento em saneamento básico. Os prazos definidos para as ações devem levar em conta o tempo necessário para a elaboração de projetos executivos, os prazos para aquisição de áreas (servidões e desapropriações), os prazos legais de contratações, de obtenção de licenças ambientais e de amortização dos investimentos. No caso dos resíduos sólidos, as restrições legais à implantação de sistemas convencionais de tratamento e disposição final desses resíduos podem exigir soluções consorciadas, de abrangência regional. Também é importante identificar quais são os instrumentos econômicos disponíveis para implantar os serviços de gerenciamento de resíduos sólidos, tais como medidas fiscais e incentivos financeiros.


O Passo a Passo para a Elaboração do Plano

55

Figura 4 – Representação do sistema proposto de abastecimento de água

P as s o 4


definição das ações para Emergências e Contingências O município ainda deve prever no PMS ações para lidar com eventuais emergências ou contingências que possam interromper a prestação dos serviços. Entende-se como emergencial o acontecimento perigoso, que leva a uma situação crítica, incidental ou urgente. A contingência, por sua vez, é aquilo que pode ou não suceder, a incerteza, a eventualidade. Essas ações, por exemplo, poderão apontar alternativas para abastecer a população com água potável no caso de paralisação do serviço. Esse tipo de evento pode ocorrer quando há inundação excepcional, que interrompa a captação de água bruta em um manancial superficial, ou inundação da própria estação de tratamento, por exemplo. Nesse caso, poderão ser previstos equipamentos e veículos para atender à população, contando eventualmente com a defesa civil, privilegiando-se os usuários mais sensíveis, como hospitais e asilos, além de usuários com menores possibilidades de conseguir atender suas próprias necessidades. Também poderão ser previstas ações emergenciais de comunicação e aviso à população, informando, se possível, o período estimado de paralisação.

56

A existência de um plano para lidar com as possíveis situações de emergência ou contingência que venham a surgir diminui consideravelmente o tempo de resposta às crises, garantindo mais segurança à população. Daí a importância de dedicar atenção a esta etapa do plano, fazendo uma lista das possíveis situações e traçando para cada uma delas as ações que devem ser postas em prática e a rede de ajuda que se deve acionar.


63 programa de investimentos

avaliar a sustentabilidade do plano

e institucional

Passo 5

59 equacionamento Econ么mico-financeiro


Garantidas as viabilidades técnicas e ambientais dos programas, projetos e ações traçados anteriormente, caberá à equipe técnica analisar a sustentabilidade econômico-financeira do plano. Isso implica avaliar se os custos envolvidos na operação, manutenção e gestão dos sistemas são suportáveis pelos recursos disponíveis (tarifários e outros) previstos ao longo da sua vida útil, levando-se em consideração a capacidade de pagamento dos usuários.

EQUACIONAMENTO ECONÔMICO-FINANCEIRO E INSTITUCIONAL “a existência de estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação universal e integral dos serviços, nos termos do respectivo plano de saneamento básico”. Embora a comprovação da viabilidade econômico-financeira não figure entre os itens mínimos que a lei determina para compor o PMS, muitos defendem que é conveniente introduzir esse elemento no plano, pela importância que tem esse estudo para a sua sustentabilidade e exequibilidade. Isso significa que um plano elaborado sem levar em conta esse tipo de análise pode resultar em um planejamento impossível de ser implementado, portanto, um esforço sem utilidade prática. Assim, pode-se optar por construir já no plano uma visão detalhada e completa do futuro dos serviços, com base nas informações atuais levantadas no diagnóstico, nas projeções de demanda e nas metas e ações anteriormente definidas. A projeção de necessidades de investimento nos sistemas, derivada do passo anterior, constitui insumo fundamental da análise de viabilidade. Note-se também que as metas estabelecidas quanto à cobertura, em especial quanto ao horizonte de tempo proposto para a universalização, impactam diretamente as análises desta etapa. Para o equacionamento econômico-financeiro do plano, os principais aspectos a serem considerados são a

avaliar a sustentabilidade do plano

Como vimos, a Lei 11.445/07 (art. 11, II) estabelece como condição de validade dos contratos de saneamento

Projeção do Fluxo de Caixa O objetivo da projeção do fluxo de caixa dos serviços é verificar se a prestação dos serviços, da maneira como está desenhada, conseguirá se manter e saldar seus compromissos ao longo do tempo.

Passo 5

projeção do fluxo de caixa e a análise institucional do prestador dos serviços.


Os aspectos que devem ser considerados nessa avaliação são os seguintes: • A situação econômico-financeira, levantada nas etapas anteriores; • A estrutura de receitas tarifárias e de outras naturezas, contemplando possíveis alterações nessa estrutura; • Projeção de despesas para o período considerado; • Os investimentos programados para atingir os objetivos e metas estabelecidos, levando em conta, no caso de prestação direta, a capacidade de realizar investimentos a partir do orçamento municipal, de forma compatível com o plano plurianual e com as limitações legais já abordadas no diagnóstico econômicofinanceiro, no Passo 2; • Os possíveis ganhos de eficiência, de diversos tipos, em particular os que decorrem de introdução ou reforço dos mecanismos de regulação dos serviços, na linha do que preconiza o capítulo V da Lei 11.445/07. No CD-ROM que acompanha esta publicação foram disponibilizadas planilhas simplificadas para projeção do Fluxo de Caixa (Anexo 9). A projeção deve ser realizada para os anos contemplados no plano, iniciando-se no ano atual.

60

Deve-se observar, entretanto, que uma situação financeira desfavorável da prefeitura nos últimos exercícios não representa um fator impeditivo para o equacionamento financeiro do Plano. As projeções para o período, com base em metas e medidas efetivas de saneamento financeiro, poderão tornar viável a execução do Plano no período considerado. Alternativamente, podem ser consideradas alterações no sistema de cobertura financeira dos serviços, sem deixar de levar em conta a capacidade de pagamento da população de baixa renda, verificada pelos dados do IBGE (Censo 2000) relativos aos rendimentos dos chefes de família indicados pelo Índice Paulista de Vulnerabilidade Social (IPVS). Ainda, o equacionamento financeiro poderá ser conseguido apenas com uma mudança institucional. Os investimentos poderão ser equacionados através da concessão dos serviços à iniciativa privada ou à Companhia Estadual, no caso de água, esgoto e resíduos sólidos. Daí a relevância da análise institucional.

Análise Institucional Um dos principais desafios a ser enfrentado pelo poder concedente é a escolha de uma alternativa institucional que maximize o resultado de seus esforços e assegure o cumprimento dos objetivos pretendidos de política pública, como é o caso da universalização do acesso da população aos serviços.


vas institucionais disponíveis para os municípios, quais sejam a prestação dos serviços: 1. diretamente, por departamento da prefeitura;

O Passo a Passo para a Elaboração do Plano

Assim, é importante analisar atentamente as vantagens e desvantagens associadas a cada uma das alternati-

2. diretamente, por autarquia municipal; 3. diretamente, por empresa municipal; 4. por empresa estadual, por meio de convênio e contrato de programa; 5. por concessão, pela Lei 8.987/95; 6. por consórcio de municípios, nos termos da Lei 11.107/05; 7. por solução mista, com o uso de Parceria Público-Privada (PPP), que é o contrato administrativo de concessão, nas modalidades patrocinada ou administrativa, nos termos da Lei 11.079/04; 8. por solução mista, com o uso de BOT (build-operate-transfer) – que é uma forma de financiamento de projetos na qual um operador privado constrói uma infraestrutura, opera por um período determinado e depois a transfere de volta ao patrimônio público, bem como locação de ativos ou outra solução no contexto da Lei 8.666/93. Para a consideração das alternativas institucionais, é conveniente construir uma matriz composta de atributos relevantes e seu comportamento em cada uma das soluções institucionais possíveis. O CD-ROM apresenta um exemplo desse tipo de matriz (Anexo 9), constituindo uma lista de fatores que devem ser considerados na proposição de alternativas institucionais, como, por exemplo, acesso a fontes de financiamento, potencial de economias, ônus político envolvido, entre outros. Do ponto de vista do acesso a financiamentos, há sensíveis diferenças entre os diversos tipos de operadores. Quando se trabalha com um pesado cronograma de investimentos a ser realizado em um ambiente de baixa capacidade de geração de recursos via tarifas, o item “acesso a financiamentos” torna-se crucial no esforço de universalização e, portanto, é um fator determinante na escolha do prestador. Dependendo do operador, também há grande potencial de economias como as de escala (aumentando-se a base atendida em uma área geográfica, reduz-se o custo médio) e as de escopo (prestando-se mais de um serviço conjuntamente). O custo de pessoal dos operadores deve ser considerado. Certos tipos de operadores conseguem manter despesas de pessoal mais baixas, enquanto estas seriam difíceis de reduzir em outros tipos.

P as s o 5

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Muitos atribuem aos operadores privados maior capacidade de redução de custos administrativos, ainda que haja controvérsia a esse respeito. Note-se que boa parte das economias potenciais só será atingida se houver estímulo adequado, o que passa primordialmente pelo desenho da função de regulação. As diferentes formas de prestação também têm incidência de tributação distinta, fator que deve ser considerado. Por exemplo, contribuições sociais, notadamente o PIS/Pasep e a Cofins, incidem sobre prestadores de economia mista e empresas privadas, mas não incidem sobre autarquias e departamentos, o que confere vantagem artificial a estes últimos. A receita de outorga pode interessar ao poder concedente, tanto pela possibilidade de reinvestimento no próprio setor quanto pela possibilidade de alívio orçamentário ou provisão de outros bens/serviços públicos. Há diversos outros elementos que poderão ser considerados e levantados em relação às diferentes possibilidades institucionais. Elemento fundamental da análise institucional é a decisão com relação ao modelo regulatório que o município irá adotar. A constituição de organismo regulatório próprio ou a delegação de competências à ARSESP, confor-

62

me descrito nas páginas 16 e 17, estão entre as alternativas a serem consideradas, e devem levar em conta diversos fatores, como: capacidade técnica dos profissionais da prefeitura, custos, taxa de administração, impacto na tarifa, entre outros. É importante notar que a consideração das alternativas institucionais permite a confecção de mais cenários futuros. Eventualmente, uma opção institucional poderá tornar viável um cenário que não estaria disponível na situação atual dos prestadores. Entretanto, a dificuldade dessa análise reside nas várias formas de preconceitos e de visões ideológicas que persistem em relação às alternativas institucionais disponíveis para os serviços de saneamento. Vale lembrar, entretanto, que, no caso da prestação do serviço em um município já ter sido delegada a uma companhia estadual ou a uma empresa privada, o PMS deverá ser consistente com o contrato de programa ou de concessão realizado. Nesse caso, pode-se afirmar que o plano já está equacionado econômica e financeiramente para o período de vigência do contrato, uma vez que o estudo de viabilidade é requisito crucial para sua validade. Por outro lado, se o município estiver em fase de renovação do contrato com o operador, o PMS elaborado servirá de base para a negociação e o estabelecimento de termos do novo instrumento contratual.


dessas opções. Em princípio, não deve inviabilizar mudanças que favoreçam a população, mas, se for o caso, poderá sugerir, por exemplo, a realização de campanha de conscientização.

O Passo a Passo para a Elaboração do Plano

O ônus político envolvido em certas opções constitui avaliação objetiva sobre o ambiente político e a aceitação

programa de INVESTIMENTOs Mesmo que o município opte por não elaborar a análise de viabilidade financeira e institucional do plano, embora recomendado, é imprescindível, por exigência da lei, que ao menos indique as possíveis fontes de financiamento para os programas, projetos e ações planejados. Com o equacionamento financeiro e institucional, entretanto, é possível elaborar um programa de investimento mais consistente, hierarquizando adequadamente as alternativas escolhidas, apontar as possíveis fontes de captação de recursos – financiamentos a fundo perdido, antecipação de receitas tarifárias, empréstimos, PPP, investimento privado, etc. –, determinando qual será a participação financeira da prefeitura e como os serviços serão cobrados dos usuários, considerando a avaliação prévia de capacidade de pagamento e impactos na população. Ou seja, o programa de investimentos deve apontar para cada etapa de implantação do plano, os projetos, obras, programas e ações necessários para atender às demandas, indicando os investimentos previstos para viabilizá-los e respectivas fontes de obtenção.

P as s o 5

63


69 revisão periódica do pms

definir mecanismos de avaliação do plano

69 controle social

Passo 6

67 indicadores de monitoramento


INDICADORES DE MONITORAMENTO Para acompanhar o plano, é fundamental eleger os parâmetros adequados a cada tipo de ação ou programa a ser desenvolvido, os quais vão permitir avaliar a situação em diferentes momentos da intervenção. Esses parâmetros servirão de base para a construção de indicadores específicos que melhor expressem a eficiência e a eficácia das ações planejadas.

já utilizados, para que se possa avaliar comparativamente a situação do saneamento no Estado e no País. Nesse sentido, vale ressaltar que, no Estado de São Paulo, o Conselho Estadual de Saneamento (Conesan) estabeleceu o Indicador de Salubridade Ambiental (ISA), que poderá servir como base comum aos municípios do Estado de São Paulo1. No CD-ROM (Anexo 10) há informações adicionais sobre o cálculo do ISA. De forma resumida, o indicador é resultado da média ponderada dos seguintes indicadores específicos: • de abastecimento de água; • de esgotos sanitários; • de resíduos sólidos; • de controle de vetores; • de recursos hídricos; • socioeconômico. Ainda no Estado de São Paulo, a Fundação Seade, da Secretaria de Economia e Planejamento (www.seade.sp.gov. br), trabalha com vários índices sobre infraestrutura urbana, no banco de dados Perfil Municipal, que abordam o abastecimento de água, o atendimento e tratamento do esgoto sanitário, e a coleta e destinação do lixo. Já a Secretaria do Meio Ambiente, por meio da Cetesb (www.cetesb.sp.gov.br), disponibiliza anualmente o In-

definir mecanismos de avaliação do plano

Embora cada titular possa estabelecer seus próprios indicadores, é importante a adoção de alguns parâmetros

dos municípios do Estado, utilizando o Índice de Qualidade de Aterro dos Resíduos (IQR).

1

CONESAN. ISA – indicador de salubridade ambiental: manual básico. São Paulo: Secretaria de Recursos Hídricos, Saneamento e Obras

do Estado de São Paulo, 1999.

Passo 6

ventário Estadual de Resíduos Sólidos, sobre a condição dos sistemas de disposição dos resíduos domiciliares


Avaliar a efetividade do sistema de tratamento de resíduos é importante não só para monitorar o planejado, mas para redimensionar/desenvolver novos mecanismos de tratamento. Dessa forma, os indicadores de desempenho são utilizados para medir cada etapa do sistema. O IQR é o indicador que descreve apenas a disposição final do resíduo, se este está em condições adequadas ou não. Outros indicadores podem ajudar o gestor municipal a tomar decisões no gerenciamento dos resíduos. São exemplos: • Percentual de coleta de resíduos; • Percentual de resíduos reciclados; • Número de PEV/unidade de área de atendimento; • Percentual de municípios atendidos pelo programa de educação ambiental. No âmbito federal, vale destacar o SNIS (www.snis.gov.br), desenvolvido pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, do Ministério das Cidades, que elabora, anualmente, um diagnóstico dos serviços de água, esgoto e manejo dos resíduos sólidos urbanos. Nesse trabalho, são produzidos vários indicadores, com base em metodologia construída ao longo de mais de dez anos, a partir das informações fornecidas pelos prestadores dos serviços. Nos serviços de água e esgoto são definidos 85 indicadores, que abrangem os aspectos operacionais, de qualidade, econômico-financeiros e administrativos, inclusive os de balanço. No manejo de resíduos sólidos urbanos são 52 os indicadores, entre questões gerais e administrativas, coleta de resíduos sólidos e coleta seletiva, resíduos sólidos de serviços de saúde, serviços de varrição e de capina. Assim, além dos indicadores específicos que serão construídos, já existem disponíveis várias ferramentas que podem servir de apoio ao gestor local para o acompanhamento e a avaliação dos programas e ações previstas no PMS, permitindo o compartilhamento de informações e a análise comparativa da situação de seus municípios.


Outra forma de acompanhamento se dá pelo controle social. O plano pode prever a criação ou a adequação de órgão colegiado já existente no município, de caráter consultivo, que garanta a participação da sociedade no

O Passo a Passo para a Elaboração do Plano

Controle Social

acompanhamento e execução dos serviços de saneamento, assegurando a representação dos diversos atores envolvidos na prestação desses serviços. Como, em geral, já existem vários órgãos colegiados nos municípios, a exemplo do Conselho de Meio Ambiente, de Habitação ou de Desenvolvimento Urbano, em vez de o plano definir a criação de um órgão específico para o saneamento, poderá designar essa função a um conselho já instituído, fazendo, para tanto, as adequações estatutárias necessárias às novas funções.

revisão periódica DO PMS Conforme estabelecido na Lei do Saneamento (art. 19, § 4o), “os planos de saneamento básico serão revistos periodicamente, em prazo não superior a quatro anos, anteriormente à elaboração do Plano Plurianual”. Essa revisão não deve ser encarada como mera obrigação legal, mas como uma oportunidade de afinar o planejamento, em face do tempo de execução já decorrido e de novas informações que se possa ter sobre as necessidades da população, surgimento de novas tecnologias ou de novas fontes de recursos para financiar os serviços. Com os mecanismos de avaliação do plano definidos, e já garantida a participação popular no processo de elaboração do plano, seja por meio de consulta ou de audiência pública, o documento final pode ter sua redação concluída, para então ser formalizado juridicamente.

P as s o 6

69


formalizar e divulgar o plano

Passo 7


Finalizado o plano, ele deve ser normatizado. Apesar de a Lei 11.445/07 não determinar qual o instrumento jurídico para formalizá-lo, uma das possibilidades é a edição de decreto do chefe do Poder Executivo, uma vez que seu conteúdo mínimo, estabelecido pela lei, diz respeito ao direcionamento da ação governamental no trato do saneamento básico. Além disso, a lei exige que ele seja revisto em prazo não superior a quatro anos, revisão esta que, no caso de o Plano ter sido normatizado por meio de decreto, também pode ser feita pelo mesmo instrumento. Caso o município opte pelo decreto, seu fundamento de validade será a própria Lei 11.445/07, o que dispensa a edição de lei local. No entanto, é preciso que o município verifique se sua Lei Orgânica não exige a edição de lei. De qualquer

Após sua formalização, os responsáveis devem divulgar amplamente o PMS, utilizando os meios de comunicação disponíveis no município ou que já tenham sido utilizados durante o processo de elaboração, produzindo folhetos explicativos ou cartilhas que expressem o resultado das discussões e aquilo que efetivamente faz parte do plano. Essa divulgação reforça o compromisso do titular com a participação da sociedade civil e agrega outros atores não institucionais no acompanhamento da execução do plano, à medida que socializa os programas que serão implantados nos municípios. O objetivo é que o PMS seja uma ferramenta efetiva nas mãos dos gestores municipais e não um plano formal, esquecido nas gavetas, para atender a uma exigência da lei federal. O plano deve orientar as ações dos titulares na implementação de uma política municipal de saneamento, possibilitando a ampliação progressiva do acesso de todos os cidadãos aos serviços, integrada com as demais políticas municipais, garantindo o direito a cidades sustentáveis para as gerações presentes e futuras.

Passo 7

deve ser fruto de discussão prévia com a população, em audiências ou consultas públicas.

formalizar e divulgar o plano

modo, independentemente da forma escolhida para a normatização, é importante lembrar, mais uma vez, que o PMS


Anexo 1

Informações para Aplicação do Método Delphi

Anexo 2

Indicativo de Fontes para Levantamento de Dados Gerais do Município

Anexo 3

Orientações e Fichas para Levantamento de Informações dos Sistemas de Saneamento

Sistema de Abastecimento de Água (SAA)

Sistema de Esgotamento Sanitário (SES)

Limpeza Urbana e Resíduos Sólidos

Drenagem Urbana

Anexo 4

Tabelas de Apoio para o Diagnóstico Econômico-Financeiro

Anexo 5

Diretrizes para o Cálculo da Evolução do Consumo de Água, Contribuição de Esgotos, Geração de Resíduos Sólidos e Vazões de Drenagem

Anexo 6

Diretrizes para o Balanço entre Oferta e Demanda

Anexo 7

Orientador para Avaliação de Licenças Ambientais e Sanitárias

Anexo 8

Indicativo de Fontes de Financiamento

Anexo 9

Tabelas de Apoio para Equacionamento Econômico-Financeiro

Anexo 10

Diretrizes para o Cálculo do Indicador de Salubridade Ambiental (ISA)

Anexo 11

Programas Desenvolvidos pelo Estado de São Paulo na Área de Saneamento Básico

Anexo 12

Programa Saneamento para Todos

Anexo 13

Indicativo de Leis Pertinentes

Anexo 14

Glossário

roteiro do cd-rom


Abastecimento de รกgua

D R EN A GEM U R B A N A

esgotamento sanitรกrio

R ESIDUOS S ร“ L IDOS


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Abastecimento de รกgua

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Saneamento - Plano Municipal Passo a Passo