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La Revisión Científica ha sido hecha por el Centro de Investigación en Conflicto y Memoria Histórica Militar –Escuela Superior de Guerra– en colaboración con la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana.

Nuevas Amenazas a la Seguridad: aproximación a un marco de análisis de la situación de seguridad para el postconflicto en Colombia

La presente colección es tomada de los libros originales publicados durante el año de 2015 por los investigadores del Centro de Investigación en Conflicto y Memoria Histórica Militar.

Cuadernillos para la Elaboración de Memoria Histórica Militar

Centro de Investigación en Conflicto y Memoria Histórica Militar –Escuela Superior de Guerra–


Nuevas amenazas a la seguridad: aproximación a un marco de análisis de la situación de seguridad para el postconflicto en Colombia

ESCUELA SUPERIOR DE GUERRA Centro de Investigación sobre el Conflicto y la Memoria Histórica Militar

2016

El contenido de este libro corresponde exclusivamente al pensamiento de los autores. Las posturas y aseveraciones aquí presentadas son resultados de un proyecto de investigación que no representa la posición oficial, ni institucional del Centro de investigación en Conflicto y Memoria Histórica Militar (CICMHM), ni de la Escuela Superior de Guerra, ni de las Fuerzas Militares o del Estado colombiano.


Director CICMHM Mayor General (Rva) Jorge Rodríguez Clavijo

Director de investigación Ps. Mauricio Uyabán Ampudia PhD

Investigadores Jairo Ernesto Sánchez Galindo Olga Lucia Quintero Galvis Adriana Pieschacón Reyes Alexandra María Rincón Mesa Viviana Andrea Cicery Ramos Alejandro Granados García Daniela García Mora

Asistentes de investigación Katherine Otálora Barragán Camilo Rodríguez Coneo Ana Catalina Urrego SMC (Ra). Juan Antonio Mojica Gómez SM (Ra). Pedro Nel Villa Ríos

ISBN 978-958-59655-8-4

2016

Reservados todos los derechos. Queda rigurosamente prohibida, sin la previa autorización escrita de los titulares del copyright, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproducción parcial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento, incluidos la reprografía y el tratamiento informático, así como la distribución de ejemplares mediante alquiler o préstamo público.


Tabla de contenido

Presentación................................................................................................ 5 Introducción............................................................................................... 9 Capítulo 1 El contexto contemporáneo de la seguridad y la defensa........................................................................................... 13 1.1. La seguridad y la defensa en la Guerra Fría......................................... 14 Capítulo 2 Evolución del concepto de seguridad....................................................... 19 2.1. Las nuevas concepciones de la seguridad............................................. 24 2.2. El concepto de seguridad humana ........................................................ 25 2.3. Caracterización de las nuevas amenazas a la seguridad......................................................................................... 28 Capítulo 3 Los tipos de nuevas amenazas a la seguridad.......................................... 31 3.1. La falta de un horizonte de desarrollo................................................... 33 3.2. El terrorismo......................................................................................... 37 3.3. El crimen organizado transnacional ..................................................... 40 3.4. Las catástrofes medio ambientales como nueva amenaza a la seguridad................................................................ 42


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Capítulo 4 Proyección de las Fuerzas Militares colombianas en un contexto de posconflicto....................................................................... 45 4.1. La seguridad en la “construccion de paz”............................................. 49 4.2. La definición de una nueva agenda de seguridad transnacional........... 50 Conclusiones............................................................................................... 53 Referencias bibliográficas......................................................................... 57


Presentación

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a colección de cartillas que aquí se presentan constituyen una muestra de los procesos que adelantan las Fuerzas Militares de Colombia a través del Centro de Investigaciones en Conflicto y Memoria Histórica Militar (CICMHM) de la Escuela Superior de Guerra. Representan un esfuerzo por profundizar en temas de gran interés para las Fuerzas Armadas, en temas de naturaleza relativa a los procesos de construcción de Historia (Historia de las operaciones militares) y construcción de memoria Histórica, los debates relativos a la justicia transicional (Derecho Internacional Humanitario, condición de víctima) o las transformaciones de la misión y cambios doctrinales de las Fuerzas Militares. La transformación de las Fuerzas Militares de Colombia en el inmediato futuro, supone en términos institucionales, el diseño, la planeación y la implementación de planes, programas y proyectos que brinden los elementos específicos y técnicos en cuanto a calidad, investigación estratégica aplicada, y fundamentalmente de internacionalización para la evolución institucional de las Fuerzas Militares de la República de Colombia de cara a sus retos futuros. Estos esfuerzos se ven institucionalmente visualizados particularmente en sus documentos, y a su vez proyectados éstos, en la necesidad de nuevas prácticas educativas, técnicas, de herramientas y entrenamiento para materializar dicho horizonte. Para nadie es un secreto que el proceso de paz que inicio el Gobierno Nacional imprime unas condiciones históricas y sociales particulares en este proceso de transformación. Ello, a pesar que éste tenga o no un final exitoso, de antemano Centro de Investigación en Conflicto y Memoria Histórica Militar • Bogotá, Colombia - 2016


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plantea que la salida al conflicto armado interno, ahora o en el futuro cercano, debe ser la modernización a través de políticas que garanticen una economía del esfuerzo en relación a la experiencia acumulada como grupo y a las capacidades y potencialidades específicas de cada uno de sus miembros en sentido individual. Todo ello funge como una ecuación que tiene como resultado el mejoramiento en términos de eficiencia institucional para el fortalecimiento del Estado. La colección que aquí se presenta es una apuesta por el entendimiento y la construcción interdisciplinaria de los procesos de transformación de la institución, derivados de los profundos cambios en el escenario internacional en general y en particular de los imperativos derivados de las recientes negociaciones con las FARC-EP-EP y el acuerdo de paz alcanzado. Estas circunstancias obligan a la Institución a planear, diseñar e implementar adaptaciones que le permitan hacer frente a los retos que se vienen por delante en un contexto nacional e internacionalmente cambiante. En consecuencia, la presente colección de cartillas que aquí se presentan son fruto de la realización de un profundo esfuerzo por reeditar trabajos de investigación y libros ya publicados por la Institución y diseñados para lograr un formato más amable para el lector y de más fácil manejo por parte de los miembros de las Fuerzas Militares y del público en general. Para ello, los editores han tomado los libros originales y los han reeditado en formato de cartillas. Con el objeto de preservar y garantizar los derechos de autor moral que les corresponden a los autores, los editores han tratado de tocar o modificar lo menos posible la obra original. De este modo, el trabajo se concentró en reestructurar el contenido de los libros, esto es, dar una nueva organización y ubicación de los temas dentro del texto. En muchos casos se cambiaron los títulos de la obra al igual que los títulos y subtítulos de los capítulos. Se realizó la diagramación y corrección de estilo. Se incluyó una serie de notas de editor, es decir en puntos específicos se decidió agregar unos párrafos en aras de dar una mejor explicación y acercamiento a los temas tratados. Debe recalcarse que todas las adiciones y principales modificaciones están anunciadas en una nota al pie con la frase “nota del editor”. Además, se elaboraron conclusiones y se incluyó literatura complementaria en todas las cartillas. Se eliminaron algunos apartes que podrían estar trabajados en dos o más libros quedando ahora solo en un libro. Finalmente, se elaboraron listas de siglas en todas las cartillas. Las colecciones de cartillas abordan los temas de la condición de víctima de los miembros de la fuerza pública y dos cartillas sobre temas específicos de su condición de víctima de las minas antipersonas y por desaparición y secuestro. Temas como la caja de herramientas para la construcción de la memoria histórica


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militar y la contextualización de las más importantes operaciones militares. Los círculos de la memoria. También hay una cartilla que resume las más importantes operaciones militares. Complementario a este está el libro sobre la toma de Mitú. (La idea sería darle una numeración a las cartillas. Cartilla Nº 1, Nº 2. Pero cuál sería la primera, la segunda, etc?) Los editores recomiendan al Centro de Investigaciones en Conflicto y Memoria Histórica seguir ahondando y profundizando en todos los temas de la presente colección, dado el potencial de los temas mismos, que podrían considerarse líneas de investigación para los próximos años, por lo que se pueden promover como macro temas de investigación para los estudiantes de la Escuela. La explicación e interpretación de todos estos tópicos contribuye al entendimiento de las transformaciones en curso, al tiempo que permitirán la construcción de una sociedad que respete, quiera y apoye a su Fuerza Pública.


Introducción

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ara el Estado, la actividad estratégica de las Fuerzas Militares para combatir las amenazas es fundamental, lo que en términos prácticos supone operaciones militares específicas, pero sin duda, necesita institucionalmente de igual manera, avanzar en los mecanismos institucionales que le permitan desarrollar actividades complementarias para hacer frente a los nuevos desafíos y retos para la seguridad que tienen lugar en los escenarios nacionales e internacionales cambiantes; todo ello en el marco del cumplimiento de los fines constitucionales y legales que se establecen para determinar su actuación. En este sentido, la capacidad militar se convierte no sólo en un conjunto de acciones para la neutralización de la amenaza, sino que se desarrollan y adquieren nuevas competencias entendidas como capacidades institucionales desarrolladas para el apoyo a la consecución de un horizonte de seguridad y desarrollo para nuestras sociedades, en general y de la gestión de una paz estable, en particular1.

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Nota del editor: Es importante entender este último tenor. Una paz estable en términos de posconflicto: deberá ser entendido como un período de tiempo caracterizado por la superación de un conflicto armado, bien de forma definitiva, gradual o parcial; y que se materializa en una disminución drástica, definitiva o sustancial del conflicto armado, esto es del número de víctimas producidas por él, perdiendo así la condición de conflicto activo (Ugarriza, 2012). En este horizonte la firma de los acuerdos no supondrá el cese de la violencia ni del conflicto, sino tan solo la disminución de muertes violentas producidas como consecuencia de él. En la mayoría de los países después de la firma de los acuerdos de paz eso no ha asegurado que el estado tenga el monopolio efectivo de los medios de violencia (Cramer y Goodhand, 2002). Centro de Investigación en Conflicto y Memoria Histórica Militar • Bogotá, Colombia - 2016


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Para nadie es un secreto que el actual proceso de paz que ha iniciado el Gobierno Nacional imprime unas condiciones históricas y sociales particulares. A pesar que éste tenga o no un final exitoso, de antemano plantea que la salida al conflicto armado interno, ahora o en el futuro cercano, conllevará necesariamente la modernización de las Fuerzas Militares en términos de la garantía de una economía del esfuerzo en relación a la experiencia acumulada como grupo, y a las capacidades y potencialidades específicas de cada uno de sus miembros en sentido individual. Asumiendo lo anterior en materia de gestión de la seguridad de las Fuerzas Militares de Colombia es indispensable entender de donde vienen, las características y los retos que suponen para nuestras sociedades las nuevas amenazas así como entender conceptualmente las transformaciones del concepto de seguridad, y necesariamente en un sentido mucho más amplio que el tradicional concepto de amenaza militar. Así una política exitosa de gestión de la seguridad por parte de las Fuerzas Militares colombianas incluiría: 1. La diplomacia para la seguridad en el campo internacional y el apoyo, a partir de la sistematización de su experiencia, a las fuerzas de paz de las Naciones Unidas para el apoyo a actuales o futuros conflictos locales en el marco global, 2. Acción integral para la defensa y seguridad en función de la protección de la población para nuevas amenazas internas, mucho más allá de la atención y prevención de desastres naturales 3. Gestión de las capacidades para garantizar flexibilidad institucional como mecanismo de respuesta a los riesgos aleatorios que emerjan en el proceso de post-acuerdo. En síntesis, el marco de transformación advierte, por tanto, capacidad institucional tanto para la anticipación como para la adaptación, entendida como inteligencia organizacional en procura de la promoción de factores, en el marco ampliado de la seguridad, para el desarrollo armónico de la vida humana. La Seguridad contemporánea depende del movimiento de las estructuras políticas, económicas, sociales y culturales globalizadas. En el escenario actual, se observa la profusión de una gran cantidad de actores e interrelaciones que generan nuevos retos a los organismos de Defensa para garantizar esquemas efectivos y eficientes de Seguridad. En este orden de cosas, la línea de investigación en Conflicto del Centro de Investigación en Conflicto y Memoria Histórica Militar (CICMHM) ha conformado una base documental con el propósito de generar un marco teórico integral que aborde las nuevas amenazas a la Seguridad, especialmente aquellas que puedan tener mayor importancia en un eventual escenario de posconflicto en Colombia. En particular, el libro que aquí se presenta “Nuevas amenazas a la Seguridad: aproximación para la comprensión de la Gestión de


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la Seguridad para el posconflicto” nace como el resultado de los avances en materia de investigación en nuevas amenazas que se han logrado concretar mediante el trabajo del Centro Investigación en Conflicto y Memoria Histórica Militar (CICMHM) y lo nuevos aportes emanados de los apoyos académicos por parte de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana. El objetivo por tanto que se pretende podría definirse en términos de contribuir a vislumbrar el panorama general de transformación de las concepciones de Seguridad y su incidencia y peculiaridades en el escenario de posconflicto en Colombia. Todo ello advierte de la importancia académica del tema, toda vez que, para establecer políticas respecto a un eventual posconflicto en Colombia, resulta fundamental determinar las fuentes de alteración de la Seguridad. Este libro tiene el propósito de establecer precisamente, esa aproximación teórica permitiendo proyectar previsiblemente un segundo tomo que abordará los asuntos prácticos de las perspectivas analíticas aquí esbozadas, en virtud de observar de manera objetiva la importancia de la interacción de las Fuerzas Militares con otros actores en el posconflicto. En consecuencia, resulta fundamental conceptualizar, categorizar y delimitar la procedencia y desarrollo de las amenazas a la Seguridad, así como las implicaciones que estas pueden tener para el actuar de las Fuerzas Militares nacional en particular. Este es el objetivo principal de este trabajo. Para ello, este texto conceptualiza los principales retos y desafíos contemporáneos frente a las denominadas nuevas amenazas a la Seguridad; aborda el contexto internacional en el cual se han producido las principales transformaciones en términos de desafíos y de retos de seguridad, específicamente el periodo comprendido entre el final de la guerra fría al 11 de Septiembre de 2001. En este orden de cosas, los autores plantean una definición y conceptualización de las nuevas amenazas a la Seguridad, a la luz de la necesidad de integración de los esfuerzos para lograr un enfrentamiento eficiente de este tipo de amenazas que aquejan, crecientemente, a los pueblos y las naciones a nivel local, nacional, regional y global. Seguidamente en un capitulo II se abordará la evolución del concepto de seguridad, en particular trazaremos el rastro desde la llamada seguridad tradicional a la seguridad humana. Para finalmente, en un tercer capítulo una vez abordado el marco conceptual abordaremos los desafíos de seguridad que se imponen en términos de la agenda regional y nacional en general, a los desafíos para las Fuerzas Militares en Colombia en particular. Finalmente ofreceremos una sección de conclusiones donde se resumen los aportes más importantes planteados en el trabajo.


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Para ello, a través de un enfoque holístico2, se percibirán líneas de tendencia que marcan pautas esenciales para comprender, de manera eficiente, los alcances de las nuevas amenazas a la Seguridad, con el propósito de establecer las bases conceptuales para el desarrollo de mecanismos omnicomprensivos de enfrentamiento a las nuevas amenazas. En definitiva, este documento introduce al lector, de manera global e integral, a las consideraciones esenciales que deben ser tenidas en cuenta para abordar el estudio de los problemas contemporáneos en materia de Seguridad y Defensa.

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Nota del editor: Entiéndase enfoque holístico como una forma de entender y observar las cosas en su totalidad, haciendo que de esta forma se puedan valorar las interacciones, procesos y demás características que no se alcanzarían a observar si se estudian por separado (Barrera, 2012).


Capítulo 1

El contexto contemporáneo de la seguridad y la defensa

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l estudio de la Seguridad y la Defensa ha tenido como epicentro tradicional el análisis del poder, sus manifestaciones y sus relaciones con las estructuras3 sociales, políticas, económicas y militares. Por tanto, las primeras nociones sobre Seguridad y Defensa, en el sentido moderno del término tienen su origen en el propio surgimiento de la noción de Estado Moderno, entendidas particularmente en términos de los modos de hacer y no hacer la guerra4. En efecto, luego de la Primera Guerra Mundial el paradigma imperante en las relaciones internacionales fue el idealismo que apostaba por el fortalecimiento de la autodeterminación, la consolidación de la sociedad de naciones y el establecimiento de una normatividad supranacional que regulara las actuaciones de los Estados-Nación en el concierto internacional (Carr, 1964). Por su parte, la Segunda Guerra mundial, confirmó el fracaso de las políticas del enfoque idealista adoptadas en el tratado de Versalles. En consecuencia, el enfoque realista tomó una renovada fuerza y se impuso a lo largo del período de la Guerra Fría. De hecho, en la época de la Guerra Fría, buena parte de las investigaciones po3

Aunque se harán referencias a las estructuras, desde las perspectivas de Rosenau y de Keohane y Nye, se entenderá el concepto estructura partiendo desde su más simple apreciación: “mostrar la estructura de un objeto es mencionar sus partes y la manera en la que estas se relacionan entre sí. Esto se hará con las nuevas amenazas” (Russell, 1983, p 260).

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Nota del editor: el hacer la guerra y el evitar declararla no sólo hace referencia a los mecanismos de hacer o no la guerra sino también los referidos a “la habilidad de obtener lo que quieres a través de la atracción antes que a través de la coerción o de las recompensas” (Nye, 2004). Centro de Investigación en Conflicto y Memoria Histórica Militar • Bogotá, Colombia - 2016


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líticas que abordaron el tema de la Seguridad y la Defensa estuvieron orientadas por los conceptos de poder y Estado (Waever, 2009, p 72). Estos estudios Fueron influidos por el realismo clásico, que luego transitaría al neorrealismo o realismo estructural en los años 80. En estos años, la influencia de los trabajos de Morgenthau y Kissinger, serán decisivos en la conducción de la política internacional y en particular de la política exterior norteamericana y en la configuración bipolar del sistema internacional, dominado por la diplomacia secreta y los principios fundamentales del realismo clásico que se sustentaron en 4 premisas fundamentales: • • • •

Los Estados son los principales y más importantes actores del sistema internacional. El Estado es visto como actor unitario El Estado es esencialmente un actor racional Se otorga a la Seguridad nacional un lugar prioritario en la jerarquía de los temas internacionales.

En consecuencia, en términos de la teoría realista de las Relaciones Internacionales se asume que el único actor relevante en el sistema internacional es el Estado-nación. Desde el realismo puede aceptarse la existencia de otros actores, pero la política y el poder están dominados por las unidades políticas estatales. Por ende, para los demás actores internacionales, el Estado procede de manera uniforme y autónoma, dado que cada Estado siempre actuará en virtud de su supervivencia y de perseguir unos intereses predefinidos. Es por ello que, durante el período entre guerras, la Seguridad y la Defensa eran definidas en términos político-militares, no sólo como temas prioritarios de la agenda internacional, sino que eran asumidas desde una posición absolutamente estatocéntrica (Votti y Kauppi, 1999). En este contexto, el análisis de la Seguridad se asumió desde la perspectiva de los asuntos prioritarios político-militares y desde el papel del Estado en la preservación de sí mismo, la conservación de su soberanía y la Defensa, su autodeterminación en las acciones internacionales. Por lo tanto, imperaron los esquemas disuasivos y defensivos-ofensivos que privilegiaron la competitividad, la desconfianza y el espionaje frente al panorama de un mundo internacional anárquico.

1.1. La seguridad y la defensa en la Guerra Fría El contexto de la Guerra Fría intensificó esta cosmovisión de la Seguridad y los esfuerzos estuvieron destinados a blindar al Estado de cualquier enemigo ex-


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terno. No en vano, el comunismo era el máximo enemigo de occidente porque amenazaba con desestructurar los baluartes sobre los que se edificó la libertad, o por lo menos ese fue el pensamiento generalizado. De acuerdo con lo comentado anteriormente, los postulados de la escuela del realismo clásico dominaron el período de la Guerra Fría. Esta época tuvo un impacto importante tanto para el mundo en general como para los Estados Latinoamericanos, en el sentido que Estados Unidos como potencia mundial, requería el apoyo de los países vecinos para enfrentar la amenaza comunista proveniente de la Unión Soviética (U.R.S.S.). En este contexto, América Latina resultó siendo una pieza clave para la administración norteamericana y las distancias entre el Norte y el Sur de América comenzaron a estrecharse, en virtud de la búsqueda de protección de los intereses de Estados Unidos (EE.UU), en el contexto de una guerra que no contaba con enfrentamientos militares directos. Cuando las relaciones de EE.UU. con la URSS comenzaron a enfriarse, la administración Truman decidió organizar una ofensiva de Guerra Fría en América Latina, que adquirió dos aspectos. El primero era conseguir que los gobiernos latinoamericanos rompieran relaciones con la URSS, lo cual tuvo un éxito notable, ya que todos con excepción de México, Argentina y Uruguay lo hicieron. El segundo aspecto fue presionar a los gobiernos latinoamericanos para que proscribieran los partidos comunistas. La Administración Truman también decidió hacer permanente la alianza militar creada durante la guerra. Esencialmente a través de dos mecanismos, el primero en 1945, en una reunión especial de los ministros de Asuntos Exteriores del hemisferio, celebrada en la ciudad de México, se convino en la necesidad de redefinir el sistema panamericano de seguridad. Este primer paso se dio en 1947, cuando las delegaciones aprobaron un tratado (El Pacto de Río) que definía el ataque a cualquier Estado Americano, desde dentro o desde fuera del hemisferio, como un ataque a todos y demandaba medidas colectivas para rechazarlo. El segundo paso se daría en Bogotá, en marzo de 1948, con la creación de un organismo: la Organización de Estados Americanos (OEA). Los Estados miembros se comprometían a mantener una solidaridad continental (deseada por EE.UU.) y una no intervención total (deseada por América Latina), en materia de seguridad junto con los principios de democracia, cooperación económica, justicia social y derechos humanos (Henríquez, 2007). Evidentemente, la administración Truman no sólo generó un acercamiento a los Estados Latinoamericanos, sino que además desarrolló y fortaleció un sistema panamericano de Seguridad colectiva en el que los Estados signatarios proscribían los partidos comunistas existentes y terminaban relaciones con la Unión Soviética.


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De esta forma, se consolida la idea de la protección frente a la amenaza representada por la expansión del comunismo internacional. Pero esta idea de protección observa un escenario interno nacional, toda vez que, si se observa detenidamente, el foco de inseguridad se ubica en la existencia de amenazas internas sobre la acción de grupos armados o partidos que bajo la forma del comunismo amenazaban la seguridad interna de los estados. De este modo, el comunismo como amenaza internacional sin un respaldo “interno” no se hubiese constituido como una amenaza factible en el contexto de la Guerra Fría. Por lo tanto, puede comprenderse que el avance político de Norteamérica para guardar una retaguardia geoestratégica en América Latina, en caso de un eventual enfrentamiento bélico, fue expansiva, progresiva y contundente en el ánimo de generar una doctrina de “América para los americanos” que a la vez estrechaba los vínculos con los países de la región y generaba una protección adicional a los intereses de EE.UU. De este modo, la doctrina de Seguridad nacional, permeo las políticas de seguridad y defensa latinoamericanas. Por su parte, la Unión soviética, pese a mantener una importante capacidad disuasiva y de armamento tuvo un gran desgaste militar en los enfrentamientos con Alemania que por aquel entonces era el ejército más fuerte del siglo XX (Lozano, 2007, p 30). Por otro lado, aunque las premisas realistas predominaron en la Guerra Fría hubo fluctuaciones en las lógicas de la guerra. De este modo, es conveniente atender a la periodización de la Guerra Fría. En ese orden de cosas, pueden distinguirse cuatro grandes periodos. El primer período abarca desde los últimos años de la vida de Stalin hasta su muerte en 1953. Fue un período marcado por el bajo riesgo de la política exterior soviética. Un segundo período, caracterizado por el enfrentamiento y el peligro de guerra; discurre desde la muerte de Stalin hasta el inicio de la distensión en 1969. Lo más destacado de este período fue la diplomacia agresiva y arriesgada de Kruschev quien se sentía muy seguro de la superioridad de la URSS. El tercer período viene marcado por la distensión y el deseo de normalizar las relaciones entre ambas potencias y reducir así el riesgo de enfrentamiento. Este período finaliza con la invasión soviética a Afganistán en 1979. El último período se caracteriza por la carrera de armamentos y el aumento de la tensión y concluye con la nueva política de Gorbachov que descarta la ideología como motor de la política exterior rusa” (Lozano, 2007, p 30). Una vez cae el muro de Berlín, las perspectivas securitizadoras se amplían por varias razones entre las que se pueden contar los procesos globalizadores que otorgan una importante dinámica a los actores no estatales, el incremento de conflictos intraestatales y la disminución de conflictos internacionales (Fisas Armengol, 2007, p 13), y los efectos de la globalización sobre el ensanchamiento del


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espectro del tiempo-espacio físico y virtual que alteran las estructuras materiales e ideales sobre las que se desarrollan las instituciones políticas, económicas, sociales y culturales de las sociedades a nivel global. Ahora bien, en el contexto de las sociedades globalizadas, los conflictos, la competitividad, la cooperación, las guerras y sus actores adquieren nuevas dinámicas impulsadas por los cambios ambientales generados por la inclusión de procesos globalizadores que complejizan las relaciones entre los individuos, entre estos con los Estados, entre los Estados y entre todos los anteriores con los nuevos actores y que influyen en el desarrollo y evolución de la sociedad internacional. De este modo, el conjunto de países asociados que se ha denominado como sociedad internacional es cada vez más una sociedad globalizada, y como tal enfrenta nuevos desafíos, nuevos retos en materia de Seguridad y Defensa. En este contexto surgen las nuevas amenazas a la Seguridad y la Defensa que ponen en alto riesgo la estabilidad de las naciones, incluso la de aquellas que pudieron haber alcanzado un alto grado de madurez como organización política y económica. En este contexto, el espectro de amenazas a la Seguridad se amplía y al mismo tiempo, resulta más difuso, en su concepción. De tal forma que, si las nuevas amenazas no se caracterizan de manera precisa, no se podrán enfrentar eficazmente. Por ende, se entiende que el primer paso para afrontar este tipo de problemáticas es identificarla, caracterizarla y, finalmente, enfrentarla. Este libro enfatiza la definición de las nuevas amenazas, como primer paso para combatirlas. Para ello, si bien la esperanza de un cambio hacia una nueva era y las expectativas de un mundo pacificado no se han consolidado, sí puede identificarse una transición en la naturaleza, magnitud, motivos5 y actores de los conflictos. Igualmente, podrá observarse una transición hacia una perspectiva de la Seguridad mucho más abierta e incluyente que no gravita exclusivamente en torno al Estado y los asuntos estrictamente político-militares. A su vez, se originan nuevos modos de relación social que trascienden las barreras geográficas nacionales y que condicionan las estructuras de la Seguridad. En esta línea, surgen diversas amenazas a la Seguridad que representan un cambio cualitativo y cuantitativo de las estructuras sociales, políticas, económicas y culturales en una escala global. Es así como los fenómenos que afectan a la 5

Los motivos, como lo explica Vilma Franco, son cada vez más étnicos religiosos y económicos. Sin embargo, se discute esta perspectiva cuando intenta reducir la importancia de los motivos políticos (Vilma Franco, 2008, p 51).


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Seguridad en el contexto de la Guerra Fría son diferentes a los que la afectan en una etapa de la historia posterior. Como veremos, el final del comunismo, no ha supuesto en cierto modo, la desaparición de las amenazas tradicionales. Al contrario, en este contexto global crecientemente interdependiente intervienen de manera yuxtapuesta, o simultánea, las amenazas tradicionales correspondientes a la lógica de la afección a los Estados-Nación conviven con las denominadas nuevas amenazas a la y Seguridad consistentes en nuevos actores que emergen desde lo global hacia lo local viceversa. Fenómenos que como veremos se caracterizan porque desbordan las capacidades de respuesta de los Estados, que promueven una crisis, una vulnerabilidad a nuestras sociedades en su bienestar global. Esto es, los riesgos y amenazas contra la seguridad ya no son solo militares, sino cada vez más étnicos, sociales, ambientales y económicos6. En particular, quizás podemos identificar en el terrorismo, como el gran enemigo del siglo XXI, como el comunismo fue el gran reto de EE.UU. y sus aliados durante la segunda mitad del siglo XX.

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Nota del editor: La diferencia entre ambos resulta notable. El comunismo era fácilmente comprensible para los ciudadanos occidentales, ya que sus orígenes podían rastrearse en la Ilustración europea; se trataba, indudablemente, de una religión secular que prometía el paraíso en la Tierra. El terrorismo, por el contrario, muy especialmente el suicida, resulta de muy difícil comprensión para la mentalidad occidental” (Freeze, 1997, pp 334-335 citado por Lozano, 2007, p 42)


Capítulo 2

Evolución del concepto de seguridad

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a preocupación por la Seguridad de los individuos, de los territorios, de las poblaciones, de los Estados o cualquier otra forma de organización social, ha estado ligada al ordenamiento del poder, la estructuración de los esquemas de dominación y la consecución de los intereses colectivos de una determinada comunidad con mínimos de unidad política.

No en vano, icónicos textos estratégicos como el Arte De La Guerra de Sun Tzu escrito en el año 500 antes de Cristo7, la guerra del Peloponeso de Tucídides escrita en el año 422 antes de Cristo8 o el príncipe de Maquiavelo escrito en 15139, exponen una reflexión profunda sobre el desarrollo de una confrontación bélica y las variables políticas, económicas, logísticas y sociales que se derivan del ejercicio militar, en virtud de asegurar el poder, el terreno y las maneras más convenientes de consolidar un statu quo en un gobierno. En estos discursos ya se 7

En el prefacio que hace Lidell Hart al texto de Sun Tzu referencia una carta de Sir Jhon Duncan en la que precisa que el texto data de 500 años antes de Cristo. Sin embargo, no se tiene un dato exacto de la fecha de la escritura del texto (Sun Tzu, 2006).

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Tucídides relata las guerras del Peloponeso no solo en su dimensión militar sino que rescata la dimensión estratégica previa a la batalla en la que surgen cuestionamientos filosóficos sobre la seguridad y los intereses de los bandos en confrontación (Atenas y Esparta). En un aparte los atenienses expresan que: “¿no creéis que el interés se confunde con la seguridad, mientras que lo justo y lo honroso van siempre unidos al peligro? Los Lacedemonios se guardarán bien de afrontarlo” (Tucídides, 1963, p 67).

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En esta obra se busca la posesión del poder político en virtud de consolidar una estructura política consistente y favorable a la gobernabilidad (Maquiavelo, 1999). En palabras de Horkheimer (1995) “la obra pondera la monarquía en su forma más brutal como único camino para unificar Italia”. Centro de Investigación en Conflicto y Memoria Histórica Militar • Bogotá, Colombia - 2016


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avizora una idea de Seguridad que iría transformándose a lo largo de los años, y que, desde luego, respondería a las circunstancias propias del espacio y el tiempo en el que se desarrollan los análisis sobre los temas relacionados con este asunto. Sin embargo, los desarrollos de las grandes tradiciones del pensamiento clásico sobre la Seguridad comenzaron a fundamentarse en la modernidad10, particularmente con el trabajo de Hugo Grotius11, Thomas Hobbes12 e Immanuel Kant13, quienes propusieron tres tendencias divergentes del pensamiento filosófico con implicaciones, igualmente diversas, en este campo. Cada una de estas tendencias del pensamiento sobre las relaciones internacionales, constituirían el sustento de los principales enfoques en materia de Seguridad, especialmente, para la segunda mitad del siglo XX. El realismo Hobbesiano sustenta las doctrinas de la Seguridad nacional, el institucionalismo jurídico de Grotius y Pufendorf da las bases de la Seguridad internacional y el idealismo universalista Kantiano estructura la noción cosmopolita de la Seguridad global (Hafterdorn, 1991, pp 6 y 7; Dougherty, 1993). Ahora bien, como se ha comentado anteriormente, el realismo como tendencia predominante en las relaciones internacionales, condicionó el estudio de la Seguridad, así como de las amenazas que la asedian, a las acciones puramente estatales. De este modo, lo que era amenazado en materia de Seguridad era, precisamente, el Estado y sus principios modernos tales como la soberanía, la integridad y sus 10 Existen muchos trabajos que abordan la modernidad y el significado de lo moderno como fundamento del desarrollo del pensamiento centrado en los valores de la razón, la libertad, y la igualdad. Todos estos valores hacen referencia a la unidad y se hace de hecho una apología a la unidad como valor estructural del proyecto moderno. En este sentido, puede concebirse que el Estado como producto moderno se afinque en la idea de la unidad y que en los albores de los años 90 comience a erosionarse por la incapacidad institucional de comprender, abordar, manejar y afrontar el conflicto. 11 Según Martin Wight a partir de Hugo Grotius (1583-1645) se inaugura una etapa de análisis internacional concentrada en el derecho internacional, lo que inhibió el desarrollo de un pensamiento sistemático y ordenado de las Relaciones Internacionales. Predominaron los escritos sobre la paz y la defensa de la sociedad de naciones como los de Kant, Rousseau y Bentham (Dougherty, 1993, p 12). 12 Es el gran pensador que fundamenta las nociones del realismo clásico que imperaría en la época entre guerras y que dominó el período entre 1648 (paz de Westfalia) y la I Guerra Mundial porque se impuso la noción del balance de poder que se atribuye en gran medida al pensamiento Hobbesiano. 13 Kant instaura la noción de la ciudadanía cosmopolita y funda el pensamiento pacificador que se constituiría, posteriormente como una estructura fundamental del multilateralismo globalista (Kant, 1994; 1991). Asimismo, puede observarse el análisis que hace Otfried Hoffe sobre la paradójica vida de Kant al tener un pensamiento cosmopolita sin haber salido de Konigsberg (Hoffe, 2008, pp 68 y 69).


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intereses nacionales (Buitrago, 2006). En este sentido, la Defensa de los intereses nacionales depende de las capacidades de los Estados que garantizan la supervivencia. Es así, que los elementos del poder nacional son esenciales para asegurar la supervivencia de los Estados y para llevar a cabo los intereses nacionales. Por lo tanto, en la concepción clásica de la Seguridad, entendida desde el enfoque realista, la Defensa del Estado, de sus estructuras, así como de sus objetivos, era una prioridad inocultable en el desarrollo del Sistema Internacional y, en esta medida, de acuerdo con lo señalado, el curso de los acontecimientos militares bajo un enfoque como el presentado, requería el control no solo de los abastecimientos logísticos propios y del enemigo, sino también de un control geográfico, por lo menos hemisférico y político, para generar redes de cooperación que ayudaran a consolidar una Defensa estatal consistente. Para una mejor ilustración de este punto debe tenerse en cuenta que en el contexto de la Guerra Fría era necesario: “Mantener el control de la periferia subdesarrollada del hemisferio occidental es considerado de importancia crítica. En tiempos de paz, los granos, las carnes y las materias primas canadienses y latinoamericanas eran esenciales para la rehabilitación de Europa occidental, en tiempos de guerra esos recursos eran considerados indispensables para la maquinaria de guerra americana. Los aeropuertos eran críticos para controlar los océanos circundantes y el canal de Panamá. En el futuro desde bases en Terranova y Labrador (Canadá) los Estados Unidos serían capaces de lanzar ataques aéreos (contra la Unión Soviética) a través de rutas árticas. Era entonces necesario ejercer todas las influencias políticas y militares a todo lo largo de las Américas. Más aún, Estados Unidos debió establecer vínculos con las elites de poder y con los militares. Con su ayuda se podría mantener la estabilidad en tiempos de guerra y se aseguraban que Estados Unidos tuviera acceso a los vitales recursos de la región” (Leffler, 1992 citado por Pardo Rueda, 2004, p 696)

Esta es la estructura del pensamiento realista clásico en materia de Seguridad que a grandes rasgos operó de manera consistente hasta los primeros años de la década de los 90, cuando la caída del bloque socialista de la Unión soviética, la proliferación de conflictos de orden étnico y cultural, la revolución de las tecnologías de la comunicación, y en suma, todas las transformaciones que trajo consigo lo que se ha acordado en denominar globalización14, impulsaron cambios cualitativos y 14 Si bien es cierto que la globalización puede entenderse como un continuo histórico que data desde los procesos migratorios de la prehistoria, pasando por el descubrimiento del nuevo mundo en 1492, hasta la revolución de las tecnologías del transporte y las comunicaciones, el sentido que se la dará en este libro es más acotado y se limita a la integración de las estructuras sociopolíticas, económicas y culturales que han tenido lugar a partir de la década del 70 del siglo XX y que sigue en pleno desarrollo. Para una mayor precisión revisar los trabajos de Ulrich Beck, Daniel Bell y Anthony Guidens.


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cuantitativos en las dinámicas globales y el enfoque realista se vio limitado para explicar los nuevos fenómenos que acaecían en el contexto internacional15. Del mismo modo, debe indicarse que al transformarse las estructuras sociales, económicas, políticas y culturales de la sociedad internacional y al transitar a una integración gradual de interdependencia en una sociedad crecientemente global, el mismo concepto de Seguridad se transforma así en lo que se entiende como una amenaza a la Seguridad. A continuación, se hará una breve alusión a este contexto de transición en el que aparecen las llamadas nuevas amenazas a la Seguridad y la Defensa. En esta línea de pensamiento, no se asiste a la extinción de lo político sino a la mutación de las formas políticas más allá de la categoría de Estado-nación y empujan a formas de gestión que se alejan de las concepciones tradicionales, centrados en el Estado, frente a agresiones militares, llaman la atención sobre la existencia de múltiples amenazas y riesgos, no solo militares y la necesidad de buscar modelos integrados, coordinados y centrados no solo en Fuerzas Militares sino en otras organizaciones y lo más importante con la ciudadanía para avanzar en la paz, la seguridad y el desarrollo dentro y entre las naciones (gobernanza)16. La globalización introduce a las sociedades en un ámbito en el que el desarrollo de la política pretende superar las trabas que impone el Estado-Nación restando poder a la política estatal-nacional (Beck, 1998, p 17). En este sentido, se potencializan las capacidades de la sociedad civil (Rosenau, 1997) cuya revolución en materia de organización ha transformado las pautas del entendimiento de los procesos políticos, estableciendo un diálogo local-global y viceversa para la construcción de propuestas programáticas que trascienden las fronteras del Estado-Nación. De este modo, la globalización representa, ante todo, una desnacionalización del Estado, una erosión de sus capacidades de control y, consecuentemente, una transformación del Estado (Beck, 1998, p 34) tanto interna como en el ámbito global. En este sentido, la representación del Estado se transforma porque las representaciones de la sociedad civil17 también se han visto modificadas y, en 15 Nota del editor: Como señala Nye, no es tanto que el poder blando, esto es, la habilidad de obtener lo que quieres a través de la atracción antes que a través de la coerción o de las recompensas, no hubiera sido importante durante el periodo de la Guerra Fria, simplemente su importancia crucial no se comprendio hasta después del reordenado mundo posterior a la Guerra Fria, y en particular a partir del 11 de Septiembre de 2001 (Nye, 2004). 16 Nota del editor: Para ampliar puede verse Arroyave, Mario et al (2016). 17 Debe indicarse que se habla acá de una sociedad civil en transición a ser una sociedad civil globalizada que se recrea “en función del carácter cambiante de la autoridad política en los años 80 y 90” y que además, al desarticularse las viejas estructuras que sostenían al Estado nacional, comienza a generar demandas crecientes de emancipación, en virtud de una ampliación de los derechos efectivos (Kaldor, 2005, p 106).


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consecuencia, las estructuras de la política se desestatalizan. En materia de seguridad, los procesos de globalización traen consigo consecuencias indeseables que involucran actores y fenómenos que permiten el desarrollo de ilegalidades diversas, trasnacionalizadas en un entorno institucional de los Estados cada vez más desgastados. Además, debe señalarse que en el contexto de la globalización las dinámicas económicas están ligadas al neoliberalismo que promueve la expansión del mercado, en este sentido, los procesos globalizadores fracturan los arreglos locales y las formas habituales de solidaridad en estos entornos. De este modo,“las élites que actúan a nivel global tienden a comportarse sin compromisos con los destinos de las personas afectadas por las consecuencias de la globalización. La respuesta a este comportamiento por parte de los que quedan excluidos de la globalización es el refugio en la identidad local donde la cohesión de grupo se apoya en el rechazo a los externos” (Tedesco, 2000, citado por: Mateus y Brasset, 2002, p 66) En relación con el diagnóstico de la globalización debe afirmarse que “[…] no solo tiene una dimensión económica, sino que abarca problemas que trascienden al ámbito de la economía: los problemas del medio ambiente, las enfermedades contagiosas y el crimen organizado ya no respetan las fronteras nacionales. Y la pregunta que ya se planteaba Samuel Huntington al principio de los años noventa -si la globalización no daría lugar a un “Choque de civilizaciones”- se ha tornado aún más relevante en los albores del siglo XXI” (Köler, 2003). En este orden de cosas, la dimensión económica es solo una de las variables de la globalización que, como se ha comentado, es un macro proceso que abarca todas las dimensiones del ser humano y, en este sentido, presenta nuevos retos y dificultades tanto para la comprensión de los fenómenos que son cada vez más volátiles como para la solución de los problemas y conflictos en materia de Seguridad y Defensa. En este orden de ideas, la transnacionalización de los fenómenos implica un reto mayúsculo porque enfrenta a las diferentes sociedades a desarrollar capacidades para trabajar cooperativamente encontrando puntos en común. De este modo, puede deducirse la relación entre una caótica situación global caracterizada por el cambio y la complejidad incremental y el desarrollo de nuevas amenazas a la Seguridad de los Estados, de las personas, de las comunidades y del medio ambiente. Así, aparecen entonces las amenazas asimétricas, los métodos hechizos, las guerras artesanales que tienen todos ellos como fundamento las bases sociales para dominar los escenarios que los Estados-Nación ya no pueden controlar con plena autonomía.


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2.1. Las nuevas concepciones de la seguridad La globalización tuvo efectos transformadores sobre las dinámicas y las lógicas de las estructuras políticas, sociales, económicas y militares en todo el mundo, lo que supuso un cambio en la concepción de la Seguridad nacional que dominó la época de la Guerra Fría. De este modo, la transición hacia una nueva concepción de la Seguridad en el mundo plantea no solo la existencia de nuevos factores de riesgo y de nuevos actores ilegales, así como de nuevos modos de operar, redes, estrategias, nuevas tecnologías y conexiones, sino también de una nueva postura frente a lo que es vulnerable en materia de Seguridad. Mientras en las concepciones tradicionales de seguridad, las políticas de Seguridad envuelven las medidas en materia de Seguridad, Defensa, política internacional y, en suma, el conjunto de políticas públicas tendientes a configurar un marco de protección integral del Estado. El problema surge porque “los Estados que se enfrentan con los problemas globales son como consumidores individuales atrapados por la tiranía de las pequeñas decisiones. Los Estados, al igual que los consumidores, solo pueden huir de esa trampa cambiando la estructura de su campo de actividad. El mensaje es siempre el mismo, el único remedio para aliviar un efecto estructural fuerte es un cambio estructural” (Waltz, 1988, p 163). Con esto, resulta claro que la autonomía del Estado y sus capacidades directivas sobre sus propios destinos superan la capacidad de influencia estructural sobre el entorno globalizado, y que el Estado ya no cuenta con las herramientas necesarias para revertir, matizar y/o superar los efectos derivados de las nuevas amenazas. Es en este horizonte es el que aparecen conceptos como el de seguridad subalterna (Ayoob, 1995; 1998; Walt, 1991 citado por Der Ghougassian, 2004, p 4), se reconoce la sectorización y regionalización estudiada profundamente por Barry Buzan (Buzan, 1991; 2003) y el enfoque de la Seguridad ambiental, que si bien comienza a gestarse en los años 50, encuentra un espacio ideal de difusión en las postrimerías de los años 80 y principios de la década de los 90 (Lavaux, 2004, p 92). Y más actualmente, el enfoque de la Seguridad humana18 promovido por las Naciones Unidas. Cada uno de estos enfoques involucra diferentes tipos de amenazas que afectan la capacidad de maniobra de los gobiernos, pero, sobre todo, perturban directa18 Charles Philippe David precisa algunas razones del creciente interés por la seguridad humana que gravitan en torno al interés por los Derechos Humanos, la primacía del soft power y la proliferación de conflictos no interestatales en los que la población es la principal víctima (David, 2006, p 129).


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mente la vida de las personas y conciben una integración multifactorial de elementos que generan dinámicas integrales de afectación a la Seguridad entendida en diferentes niveles. No es propósito de este libro pormenorizar el desarrollo de estos enfoques, para eso ya se han referenciado autores y textos que trabajan en profundidad estos temas, pero sí resulta importante aclarar que surge un panorama de perspectivas que abordan la Seguridad y sus amenazas desde un punto de vista multifactorial más extenso, que excede los límites y capacidades del Estado, entendido como un ente individual. Es en este espectro multicausal y crecientemente interdependiente en el que se configuran los elementos esenciales para orientar una adecuada conceptualización de las denominadas nuevas amenazas, y, de este modo, determinar sus magnitudes, rangos y alcances en las sociedades contemporáneas.

2.2. El concepto de seguridad humana El concepto de seguridad humana es esencial en este proceso toda vez que significa la protección de las libertades que son esenciales para la vida. Significa proteger a las personas de amenazas críticas (graves) y generalizadas). Significa crear políticas, sociales, sistemas ambientales, económicos, militares y culturales que en conjunto dan las personas elementos básicos de supervivencia, el sustento y la dignidad”. (CHS: 2003: 4). De este modo, bajo esta perspectiva, un factor indispensable para la seguridad humana es la promoción de sistemas políticos, sociales, económicos, ambientales, militares y culturales que, juntos, proporcionen a las personas los elementos básicos para alcanzar la paz, el desarrollo y el progreso humanos. Debe tenerse en cuenta que los cambios de las dinámicas de las estructuras globales y de los enfoques en el estudio de la Seguridad genera una necesaria transformación sobre los objetos de estudio. De este modo, puede reconocerse que debe transitarse del estudio de una Seguridad territorial a una Seguridad personal en donde el enfoque no esté estrechamente vinculado a los aspectos militares, sino que también sea contemplado el desarrollo integral de los seres humanos. Al respecto deben observarse las propuestas de la Seguridad humana en el sentido en el que esta “comprende siete niveles o categorías: Seguridad económica, política, alimentaria, en salud, ambiental, personal y de la comunidad. Se insiste que el modelo de Seguridad debe cambiar urgentemente en dos formas, de un enfoque exclusivo en la Seguridad territorial a uno sobre la Seguridad de las personas y de la Seguridad a través del armamentismo hacia la Seguridad mediante el desarrollo humano” (Brenes, 1988, p 2)


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Asimismo, se apunta, no al despliegue de un enfoque de análisis de Seguridad sobre el otro, sino que las mismas condiciones de facto en los órdenes locales, nacionales, internacionales y globales impulsan la necesidad de hacer que los enfoques, para la solución de problemas de Seguridad, sean complementarios y se asistan recíprocamente en virtud de la creciente complejidad de las interrelaciones del mundo contemporáneo19. Ante estos retos integrales han surgido propuestas que tienden a generar unas responsabilidades redobladas en las Fuerzas Militares en los que la yuxtaposición de viejas y nuevas amenazas es más crítica, toda vez que ha sido particularmente habitual en algunos casos, encomendar a las Fuerzas Militares roles no idóneos, por llamarlo de alguna manera al personal militar, como por ejemplo la lucha contra el narcotráfico, la Defensa civil, la protección ecológica. Para algunos autores, como Brenes, esta es sin embargo una utilización ineficiente del poder militar y de los escasos recursos públicos, quien señala que: “Es casi una ley en economía que si se quiere una eficiencia en la producción de un bien o servicio debe buscarse un especialista. Tal solución resulta casi invariablemente, más barata para proveer los servicios mencionados es mucho más eficiente la contratación de un policía, de un maestro o de la cruz roja, antes que la utilización del personal militar… podría argumentarse que si el personal militar no es eficiente en la provisión de aquellos otros servicios (educación, salud, policía, etc.) entonces debería recibir un nuevo adiestramiento para proveerlos eficientemente. La lógica económica de esta solución es muy dudosa: si al personal militar le sobra tiempo para reentrenarse en nuevas tareas, entonces en realidad sobran los soldados” (Brenes, 1988, p 15)

Este ha sido un dilema que muchos gobiernos de Latinoamérica no han resuelto aún. Al existir unas estructuras criminales que desbordan la capacidad policial, unos desastres naturales que rebasan la capacidad de respuesta de los organismos de Defensa civil, se recurre a las capacidades aéreas, marítimas y terrestres de movilidad y logística con las que cuentan las Fuerzas Militares. Esta tendencia es 19 Nota del editor. Obsérvese como lo más importante del concepto de seguridad humana conlleva una re-conceptualización de la seguridad de manera fundamental. Por un lado porque: (a) se aleja de las concepciones tradicionales, centrados en el Estado, frente a agresiones militares, a una concepción de seguridad que se concentra en la seguridad de las personas, pero no solo en su protección sino lo más importante en su empoderamiento; (b) llamar la atención sobre la existencia de múltiples amenazas y riesgos, no solo militares y (c) la promoción de un nuevo modelo integrado, coordinado y centrado en las personas para avanzar en la paz, la seguridad y el desarrollo dentro y entre las naciones (gobernanza). De este modo, la seguridad humana promueve soluciones basadas en las necesidades, la vulnerabilidad y las capacidades reales de los gobiernos y las personas.


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también creciente, sobre todo a partir de las misiones de paz y reconstrucción de la ONU, en las que las tropas destinadas a estas misiones cumplen una serie de tareas que exceden las labores estrictamente militares. En este sentido, las FUERZAS MILITARES han visto la necesidad de ganarse el favor de la población para contener los nexos entre las viejas y las nuevas amenazas que coexisten en el entorno globalizado. En una sociedad dominada por los flujos de información que favorecen una desestructuración de los órdenes jerárquicos y favorecen esquemas organizacionales horizontales, es fundamental repensar en los esquemas de contención y ataque de las amenazas a la Seguridad. En consecuencia, las FUERZAS MILITARES deben observar qué tanto pueden desdoblar sus capacidades para afrontar integralmente las nuevas amenazas y construir junto con los poderes civiles y del Estado una estructura de Seguridad sólida. En este contexto de transformación y complejización de las relaciones sociales globales, las estructuras sociales conocidas sufren un deterioro y las sociedades locales y globales, en el período de transición20, se desestructuran para dar paso a caóticas realidades institucionales que aún aparecen ante los ojos de las autoridades globales como confusas. Algunas de estas nuevas realidades institucionales se observan en la rapidez con que se desestructuran las jerarquías, las instituciones ya no son tradicionales sino circunstanciales y si se quiere desechables. Asimismo, se observa una separación entre el poder y la política consistente en la debilidad o inexistencia de los controles políticos, lo que inhibe la capacidad de respuesta de los Estados frente a las necesidades de los ciudadanos (Bauman, 2008). Lo que implica que, del mismo modo, actuarán los actores que se mueven en el margen de la ilegalidad y que el contexto mismo en su conjunto, propicia comportamientos volátiles, etéreos, ambiguos y que se transforman rápidamente en lo cualitativo y lo cuantitativo, lo que dificulta su detección, diagnóstico y análisis. De modo que, los fenómenos globales tienden a ser cada vez menos aprehensibles puesto que cambian rápidamente dificultando, en todo caso, una valoración amplia de sus componentes y sus matices. Las nuevas amenazas son un producto de este universo, que crecen y se desarrollan con pautas dinámicas en la compleja naturaleza del orden global actual. 20 Se entiende por período de transición al cambio y acoplamiento de los individuos a las nuevas estructuras políticas, económicas, sociales y culturales generadas en la etapa más reciente del proceso de globalización producido después de la caída del muro de Berlín.


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Sin embargo, pese a la volatilidad de los diagnósticos derivados de la profusa heterogeneidad del fenómeno es posible reconocer algunos parámetros fundamentales para caracterizar las nuevas amenazas a la Seguridad en el contexto presentado. Hasta el momento algo parece ser claro: las nuevas amenazas son un producto del mundo globalizado contemporáneo, se desligan de las lógicas estatocentristas y operan de maneras más horizontales que verticales cuando se trata de actores específico.

2.3. Caracterización de las nuevas amenazas a la seguridad Resulta claro que al hablar de nuevas amenazas se hace una referencia explícita a su carácter emergente. Es decir, que lo novedoso no necesariamente radica, en que estas amenazas hayan aparecido recientemente, sino en que el contexto de desenvolvimiento de amenazas tradicionales las catapultó a una etapa transnacional y con este tránsito hacia la transnacionalización aparecen nuevos actores y nuevos métodos de asociación gracias al desarrollo de los transportes y las comunicaciones en todo el mundo. Entonces, puede entenderse que existieran estructuras que se dedicaban al crimen organizado tal como hoy las hay, con la diferencia cualitativa de sus modos de operar y la distinción cuantitativa del producto que movilizan. El crimen organizado siempre ha existido; organizaciones como las de Al Capone, la mafia Siciliana, la mafia Rusa, o los Yakuza han sido amenazas tradicionales, que han representado un problema, principalmente para las respectivas naciones en donde se radican; sin embargo, el proceso de globalización impulsó la transnacionalización de estas organizaciones y generó otras nuevas con características que se amoldan a la las necesidades del mundo contemporáneo. Tanto las viejas estructuras renovadas como las nuevas, se organizan de modo tal que burlan los clásicos controles a la Seguridad en las naciones y generan confusión frente a los medios idóneos para contrarrestar su acción a lo largo y ancho del mundo. Pero, estos no son los únicos componentes de las nuevas amenazas. También diferentes gobiernos han identificado una serie de factores, fenómenos y actores que antes no se consideraban como una amenaza a la Seguridad pero que ahora, por su capacidad local y global de desestabilización no solo del poder Estatal sino también de los poderes económicos, sociales y militares, han llegado a considerarse como nuevas amenazas a la Seguridad.


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Cualquiera que sea la clasificación que se adopte, debe tenerse en claro que las nuevas amenazas tienen o pueden tener un origen global o local, pero siempre tendrán efectos globales directos o indirectos; que muchas veces estas amenazas rebasan la capacidad de un Estado para enfrentarlas y, en este sentido, se hace necesaria la cooperación internacional para su contención; los afectados principales son los ciudadanos, quienes al verse perturbados pueden llegar a desestabilizar los regímenes políticos a nivel nacional y global. De este modo, y en un contexto altamente interdependiente, resulta cada vez más crucial la integración y cooperación de los países en el tema de Seguridad. Es fundamental desarrollar una labor de concientización, reconocimiento y diagnóstico, por lo menos en el ámbito regional y hemisférico, de la acuciosa obligación que tienen las naciones de comprender los fenómenos que amenazan la Seguridad contemporánea, puesto que se encuentran integrados e interconectados. La necesidad creciente de este tipo de iniciativas es una prueba más de la transición de una concepción de la Seguridad estatocentrista a una concepción más antropocentrista, en la que se amplía el panorama de consideraciones sobre los fenómenos y actores que pueden representar una amenaza latente a la Seguridad. Asimismo, se identifica una preeminencia en la preocupación por el bienestar humano en general, más que por la conservación de las estructuras que tradicionalmente se han encargado de proteger al individuo, como el Estado. A su vez, es necesario indicar que las nuevas amenazas también se diferencian de las tradicionales en la medida en la que sea posible prever o anticipar su ocurrencia. Al respecto, para aclarar este punto debe tenerse en cuenta que: “La diferencia respecto de las amenazas clásicas a la Seguridad radica en que por su naturaleza resulta difícil controlarlas, responder a ellas o neutralizarlas anticipadamente. Si bien estos fenómenos no son recientes, lo que los transforma a una categoría analítica distinta, es el hecho de que se hayan transnacionalizado, asumiendo una magnitud que desafía las capacidades del Estado, y que se hayan entrelazado, produciendo conglomerados de alta peligrosidad, por ejemplo, la combinación de organizaciones criminales, tráfico ilegal de armas y terrorismo” (Armerding, 2006) Si bien esta característica no puede ser extensible a todo tipo de nuevas amenazas sí resulta importante anotar que, para contrarrestar las nuevas amenazas, es esencial desarrollar medidas necesariamente integrales y de largo plazo, donde el monitoreo de su evolución o involución no siempre puede ser predecible. Es


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decir, hay un mayor rango de incertidumbre y ambigüedad porque intervienen muchos factores en el fenómeno que dificultan crecientemente el control de los efectos que puedan tener estas nuevas amenazas. Igualmente, no puede presumirse que la orientación de los efectos, cuando se opera sobre un punto específico del fenómeno, tienda hacia un escenario previamente caracterizado. Los efectos e impactos son de deficiente previsión y control, dificultando no solo el diagnóstico de las problemáticas derivadas sino la definición de las acciones pertinentes para hacer frente a una situación problemática derivada, a su vez, de la acción de una nueva amenaza. Otra característica de las nuevas amenazas que frecuentemente se pasa por alto es la variedad de efectos que tienen sus acciones, tanto en magnitud como en orientación. Con esto se quiere señalar que las nuevas amenazas, por definición, son multidimensionales y en este sentido, proyectan efectos múltiples en diferentes niveles y de manera paralela. Estas características de interconexión y multidimensionalidad también han afectado las amenazas tradicionales y las han modificado al punto de que hoy conservan una gran capacidad de adaptabilidad y flexibilidad frente a los cambios. De hecho, si no fuera por esto, su supervivencia estaría seriamente amenazada. Hasta ahora, se ha presentado de manera sintética y esquemática, una aproximación conceptual para el entendimiento de lo que son y representan las nuevas y las viejas amenazas que se adaptan a los nuevos contextos. Aún es mucho lo que falta por hacer en términos de conciliar esfuerzos coordinados, debilidad que radica en gran medida fundamentada en el hecho de que aún los acuerdos en el nivel estratégico y conceptual son difíciles de establecer.


Capítulo 3

Los tipos de nuevas amenazas a la seguridad

A

nteriormente, se presentó una aproximación a la conceptualización de las nuevas amenazas, señalando que existen amenazas tradicionales que se han adaptado al contexto contemporáneo globalizado y otras nuevas. Ante este panorama, cabe señalar que existen un sin número de clasificaciones o tipologías de nuevas amenazas. Lo importante es resaltar que existen unos criterios mínimos básicos que permiten identificar y caracterizar una nueva amenaza a la Seguridad. Como se ha expuesto ampliamente, estos criterios gravitan en torno a • • • •

la separación del Estado la cualidad transnacionalizada de las amenazas la imprevisibilidad del riesgo los múltiples niveles de afectación.

Todo ello en un contexto globalizado en el que persiste una preocupación por la afectación del ser humano más que la afectación de los Estados, aunque desde luego, la conservación de la estabilidad estatal sigue siendo un asunto de primera línea. Una de las características principales de las nuevas amenazas es que un tipo de amenaza afecta a otra y desencadena un efecto en red a través del impacto que tienen las nuevas amenazas a la Seguridad en los diferentes niveles de la vida humana. Esta es una de las cualidades genéricas de las nuevas amenazas: radica en su capacidad de afectar multidimensionalmente el entorno humano y de contribuir al fortalecimiento de otras amenazas. Así por ejemplo las armas nucleares, biológicas y químicas afectan física, psicológica y ambientalmente el entorno de Centro de Investigación en Conflicto y Memoria Histórica Militar • Bogotá, Colombia - 2016


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las sociedades humanas, contribuyen al terrorismo y tienen una gran cuota en la modulación de los poderes de las naciones, lo que puede hacer aparecer escenarios bélicos insospechados. Otra de las características de las nuevas amenazas es que la complejidad que entrañan las nuevas amenazas también se ve matizada o agudizada por el tipo específico de amenaza del que se esté hablando. Una amenaza tradicional tenía un campo de contención más unidimensional puesto que sus capacidades de desdoblamiento eran limitadas por las tecnologías de los sistemas de transporte y comunicaciones. Tras la evolución de este tipo de sistemas, las interconexiones y posibilidades de expansión de las nuevas amenazas a la Seguridad son múltiples y cuentan con diversos canales y herramientas de transmisión e inoculación. A partir de lo expuesto en este y en los capítulos anteriores, se pueden identificar por lo menos cinco grandes núcleos de nuevas amenazas: • •

• •

El crimen transnacional organizado (tráfico de drogas, de armas, de personas, de órganos y contrabandos) Los macro procesos políticos económicos y sociales (la pobreza, la inequidad de la distribución del ingreso, los Estados débiles21, las crisis humanitarias como las hambrunas en Somalia, la migración y el desplazamiento cuya causa no es necesariamente un producto de la violencia directa). El terrorismo, esto es los actores terroristas, las prácticas terroristas de actores no terroristas y el ciberterrorismo. Las viejas-nuevas amenazas, esto es los actores y sistemas que han sido una amenaza tradicional, pero se han adaptado a las nuevas condiciones del contexto global y aseguran su supervivencia. Este es el caso de las guerrillas revolucionarias, las armas de destrucción masiva con sus correspondientes desarrollos tecnológicos, los conflictos interestatales con sus nuevos matices étnicos, políticos, religiosos, sociales y económicos) Las catástrofes ambientales y los daños ecológicos de origen, principalmente antrópico, pero también se incluyen los eventos naturales imprevistos.

21 En la literatura sobre la construcción de los Estados y la capacidad relativa con la que cuentan para mantener un orden institucional, se han difundido términos como Estado fracasado o Estados fallidos que resueltamente tienen un significado “frustrantemente impreciso” (Chomsky, 2006, p 1). Igualmente, debe considerarse que “según Kees Koonings y Dirk Kruijt sostienen que varias de las denominadas nuevas democracias en América Latina-como Colombia, Brasil, y Guatemala- son casos de “Fracaso estatal (parcial)” porque al tiempo que han adoptado la forma del Estado constitucional o democrático de derecho, forma de organización que con mayor o menor efectividad y legitimidad ha perdurado pero que han perdido la habilidad para garantizar el monopolio legítimo de la fuerza, es decir, han perdido la habilidad para cumplir una de las principales funciones del Estado Democrático” (Koonings y Kruijt, 2004, citado por: Moncada, 2007, p 45 y 46).


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En estas cinco categorías de nuevas amenazas pueden encontrarse, a su vez, dos tendencias fundamentales. Por un lado, las nuevas amenazas de tendencia maximalista que son grandes procesos que no tienen un actor específico, sino que hacen parte de un complejo sistema cuyos actores y nodos son de difícil reconocimiento; en esta tendencia de análisis pueden ubicarse las nuevas amenazas pertenecientes a las categorías dos y cinco. Por otro lado, pueden reconocerse las nuevas amenazas de tendencia minimalista que son grandes procesos cuyos actores son reconocibles y sus nodos son de fácil reconocimiento, en esta tendencia de análisis pueden ubicarse las nuevas amenazas pertenecientes a las categorías uno, tres y cuatro. De este modo, las clasificaciones y las tendencias presentadas pueden ofrecer un panorama de comprensión para establecer que, en términos generales, los procesos de violencia son impulsores naturales de estos escenarios de conflictividad en los que las nuevas amenazas hacen su aparición. En este sentido, podría indicarse que las nuevas amenazas de tendencia maximalista están más promovidas por la violencia estructural, mientras las nuevas amenazas de tendencia minimalista están más promovidas por la violencia directa22. Esta distinción puede arrojar algunas ideas sobre los ámbitos de comprensión de este tipo de amenazas a la Seguridad, así como puede ofrecer algunas pautas para repensar las claves de tratamiento de cada uno de estos fenómenos que, si bien es cierto que comparten unas características comunes sobre todo en cuanto a sus efectos, son fenómenos que presentan características bien diferenciadas dentro de cada una de las categorías expuestas. Desde luego, esta clasificación no pretende ser exhaustiva, pero integra y organiza las características esenciales que permite que sean susceptibles de ser agrupadas, con el propósito de ahondar en la claridad de los diferentes factores que intervienen en el origen, consolidación, operación y supervivencia de las nuevas amenazas a la Seguridad acá presentadas.

3.1. La falta de un horizonte de desarrollo Las concentraciones inequitativas del ingreso, del poder, de los medios de producción no son solo un asunto del pasado: hoy persisten esas inequidades y en muchas regiones del mundo se han profundizado crecientemente. En este sentido, las capacidades con las que cuentan los ciudadanos que no tienen acceso a opcio22 Siguiendo la tipología clásica de la violencia de Johan Galtung (1985).


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nes de desarrollo ven su libertad truncada, por esto, el desarrollo, la libertad y la base de oportunidades iniciales con la que cuentan los individuos para desenvolverse en el actual entorno global, son factores que están íntimamente ligados y que, engranados eficientemente, pueden contrarrestar los focos de pobreza global. De hecho “la libertad para participar en los mercados puede contribuir de manera significativa por sí misma al desarrollo, independientemente de lo que pueda contribuir o no el mecanismo del mercado a fomentar el crecimiento económico o la industrialización” (Sen, 2001, p 23). Sin embargo, el problema en los espacios globalizados contemporáneos radica en la exclusión de una gran parte de la población en la participación de estos mercados generando hordas de excluidos de los centros de desarrollo. Esta subclase, segregada de las lógicas capitalistas, se constituye en un caldo de cultivo óptimo para alimentar el crimen transnacional. No solo en este sentido la pobreza es una gran amenaza para la Seguridad. También deben correlacionarse los efectos que la pobreza pueda tener en el desarrollo humano efectivo, es decir, se constituye por lo menos una doble amenaza porque por un lado inhibe la posibilidad de desarrollo de las personas bloqueando el crecimiento tanto personal como colectivo y por el otro, al estancar el desarrollo integral de los individuos, genera un nicho excepcional para la profundización de otras amenazas como el narcotráfico o el crimen transnacional en general, desestabilizando su entorno local y produciendo efectos globales inusitados. Mientras las visiones reduccionistas de la pobreza apuntan sencillamente a estabilizar los indicadores macroeconómicos con una inmersión insustentable de los individuos al ciclo económico, lo que genera paliativos temporales que hacen que las crisis económicas se repliquen cíclicamente y la pobreza no tienda a disminuir. Los estudios más avanzados, sugieren que la pobreza debe entenderse multidimensionalmente como aquellos obstáculos entre los individuos y el acceso a oportunidades en diferentes niveles, desde la capacidad adquisitiva, pasando por el acceso efectivo a bienes y servicios básicos y el ejercicio de libertades civiles y públicas, hasta contar con las opciones básicas para el desarrollo personal y laboral. En consecuencia, la pobreza, sumada a la ineficacia gubernamental y a las infértiles condiciones para la capitalización de las ayudas, generan un panorama verdaderamente adverso no solo para estas naciones sino también para todo el globo, porque la inestabilidad de estos países aunada a crisis económicas periódicas pueden desembocar en la generación de conflictos bélicos internacionales, intraestatales, o en economías extractivas ilegales que luego se legalizan en los


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mercados mundiales como sucede con los diamantes en Ruanda y el contrabando de petróleo en el Norte de África, sin contar los tráficos ilegales que permanecen en la clandestinidad como el Opio, la heroína y la cocaína (Klare, 2003). Para el caso latinoamericano, los nexos entre la pobreza, la inequidad del ingreso y la inseguridad han sido objeto de estudio por varios años sin que haya resultados concluyentes. Lo que sí puede constatarse es que allí donde exista una comunidad con dificultades para el acceso a las oportunidades sociales básicas de desarrollo personal y social habrá una alta probabilidad de que se generen focos de ilegalidad e inseguridad, más allá del nivel de ingreso percibido o de la inequidad en su distribución23. Las oportunidades de desarrollo son un activo vital para la constitución de esquemas de Seguridad y, desde luego, para contrarrestar las amenazas derivadas de la vieja-nueva amenaza a la Seguridad que representa la pobreza. Atender a los problemas de la pobreza, exige mirar también en las falencias estatales y en la ineficacia institucional. Así, por ejemplo, la corrupción no solo debilita el erario minando la legitimidad y la gobernabilidad, sino que, además, obstaculiza directamente el desarrollo de los proyectos políticos, sociales y económicos de los países y las regiones obstruyendo el progreso y el desarrollo de las sociedades. En este sentido, contribuye a la profundización de la inequidad y la pobreza, así como al establecimiento de escenarios de mínimas oportunidades para el desarrollo de los individuos. Por esta razón, puede decirse que la corrupción, como buena parte de las nuevas amenazas a la Seguridad, no solo está interconectada con las demás nuevas amenazas, sino que se alimenta de estas y viceversa. Otro de los problemas que trae consigo la debilidad institucional del Estado es que ha dado lugar a la transformación de la naturaleza de los conflictos armados. Esto nos lleva hoy a observar un crecimiento sustancial de los enfrentamientos producidos en territorios donde el Estado falla y en el cual emergen formas privadas de violencia (grupos armados no estatales como guerrillas, redes terroristas o señores de la guerra)” (Bassedas Morillas, 2008). Recientemente los casos de Estados Unidos en Irak y Afganistán son paradigmáticos de esta situación. Esto no genera propiamente una guerra interestatal, pero si puede llevar a una intervención directa de dos Estados reconocidos internacionalmente, con 23 A este respecto pueden revisarse los trabajos que tienen el enfoque de la teoría de los cuatro escalones de Paternain (2007) o estudios de correlación entre falta de oportunidades sociales, inseguridad y violencia (Arriagada y Godoy, 1999).


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territorio y población legítima, en donde uno de ellos se abroga el derecho de intervención sobre el Estado débil institucionalmente cuya población se opone al régimen vigente. Si bien es cierto, que no es una guerra interestatal, participan las Fuerzas Militares de los Estados involucrados y, a su vez, hay un conflicto asimétrico generado por actores de diversa índole, tanto del país intervenido como de un tercer país interviniente. De este modo, en el panorama ampliado de amenazas contemporáneas a la Seguridad (viejas-nuevas amenazas y nuevas amenazas) coexisten los conflictos internacionales y los conflictos no internacionales. En el primer caso, se puede hablar de guerras entre estados o de organizaciones terroristas transnacionales que impactan a los Estados; en el segundo caso, bien puede concebirse la acción de un grupo terrorista nacional que desestabiliza al gobierno de turno. Desde luego, puede entenderse que, de facto, existen formas híbridas, grupos irregulares que impactan a un Estado en particular pero que tienen incidencia en otros países del mundo; esto es lo que podría denominarse como internacionalización de los conflictos24. En este sentido, debe precisarse que, aun tratándose de un enfrentamiento nacional, internacional o transnacional, los métodos y tácticas que usan las organizaciones irregulares, son crecientemente asimétricas, y en gran medida, esa asimetría radica en el uso de las nuevas plataformas tecnológicas y de comunicación existentes en la era globalizada. De este modo, es necesario indicar que: “La guerra internacional se encuentra caracterizada por el enfrentamiento de un país débil o una organización terrorista con capacidad tecnológica y financiera contra una gran potencia, para lograr objetivos estratégicos. La nacional o guerra interna, es la nueva forma con la cual una fuerza minoritaria, desgasta al Estado en forma indefinida, para propiciar condiciones que le sean favorables y obtener la victoria o ventajas políticas, económicas, sociales, militares y jurídicas. Además de las armas con que se desarrollan y de las acciones que se ejecutan, también se utilizan medios electrónicos y tecnológicos, que ubican a quienes los operan, dentro de la figura de combatientes, sin interesar su ubicación geográfica, por lo cual se convierten en objetivo militar legítimo.” (Martínez Espinel, 2008, p 12) 24 En el fallo relativo a la apelación del asunto Tadic, la Sala de Apelaciones del TPIY afirmó: “Es indiscutible que un conflicto armado es internacional si se produce entre dos o más Estados. Además, si un conflicto armado interno se extiende al territorio de otro Estado, puede convertirse en internacional (o, según las circunstancias, tener carácter internacional al mismo tiempo que interno), siempre y cuando: (i) otro Estado intervenga en el conflicto con tropas, o bien si (ii) alguno de los participantes en el conflicto armado interno actúa por cuenta de otro Estado” (Steward, 2006).


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Por estas razones, las estructuras militares han tenido que acomodarse estratégica, jurídica y militarmente para enfrentar amenazas asimétricas, integrales y transnacionales. De este modo, la respuesta a este tipo de amenazas complejas e interconectadas debe ser, asimismo, integral; es decir, debe haber una consolidación de un frente de las agencias del Estado y la ciudadanía para establecer mecanismos de control en los que las instituciones, formales e informales, operen de manera armónica y sinérgica. Desde luego, este tipo de transformaciones exceden en mucho los alcances de una decisión política porque se trata de gestar cambios culturales que tienen consecuencias de largo plazo, pero el inicio de la integración para responder con solidez a las nuevas amenazas es un imperativo en la región, el hemisferio y en el mundo.

3.2. El terrorismo Al hablar de terrorismo25, una de las principales tareas que presenta inicialmente grandes obstáculos, es la de conceptualizar adecuadamente el término. Aún no hay claridad en el lenguaje en materia de terrorismo gracias a que existen múltiples interpretaciones de lo que este significa, de sus medios, de sus móviles, objetivos, principios y actores26. Algunos adelantos en la definición global de terrorismo los propone la ONU, al señalar que el terrorismo se compone de: “Los actos criminales por razones políticas concebidos o planeados para provocar un estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o en determinadas personas, son injustificables en cualquier circunstancia, cualesquiera sean las consideraciones de índole política, filosófica, ideológica, racial, religiosa étnica, o cualquier otra índole que se hagan valer para justificarlos” (Resolución 49/60, 1994)

De lo anterior se puede deducir que, el terrorismo de manera genérica, por lo menos contiene tres elementos: 1. Es un acto injustificable, 2. tiene fines políticos, y 3. usa el medio de la propagación del terror. Sin embargo, debe indicarse que, frente a los esfuerzos por aclarar el tema, pueden identificarse por lo menos dos 25 El terrorismo se presenta en este texto de manera general, sin embargo, dado el carácter transnacional de las nuevas amenazas resulta fundamental hacer referencia al terrorismo transnacional que se concebirá como aquél tipo de terrorismo “include militants of multiple nationalities and that operate in many countries at once. It is also sometimes used synonymously with international terrorism, or terrorism that involves citizens or the territory of more than one country” (Kushner, 2003, p 365). 26 Acerca del problema de precisión sobre lo que representa el terrorismo ha habido varios trabajos como los de Laqueur (2003) y Schmid (2004) que procuran establecer las dificultades de las definiciones y clasificaciones.


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tendencias: por un lado, conceptualizar el terrorismo a partir de los medios que usa y, por el otro, definirlo mediante el análisis de los fines de la actividad terrorista particular (Bordes Solanas, 2000). El terrorismo, desde luego, no es un fenómeno reciente27 pero se constituye como una verdadera amenaza a partir del denominado “segundo ciclo global del terrorismo, ciclo emancipatorio, caracterizado por la progresiva transnacionalización del fenómeno” (Boeder, 2004, p 5), puesto que, a partir de este momento, se nutre de las facilidades organizacionales, logísticas y tecnológicas que ofrece el contexto global contemporáneo comenzando a extenderse a través de las fronteras. Para este propósito se considera necesario distinguir entre dos tipos de actividades que llevan a cabo los grupos terroristas: aquellas actividades encaminadas a mantener el grupo como entidad cohesionada, y aquellas actividades que tienen el propósito de sostener una serie de ataques exitosos (Cragin y Daly, 2003). Estos tipos de actividades permiten la supervivencia de la organización y determinan su capacidad bélica. No obstante, el propósito de supervivencia, así como el de vigencia, no pueden desarrollarse sin una adecuada instrumentalización que permita materializar estos objetivos a través de la consolidación de algunas herramientas fundamentales de organización. Buena parte del funcionamiento de una organización terrorista funda su modus operandi en la capacidad de cohesión, de modo que la estructura ideológica, así como los criterios de objetivos de las acciones, son un componente fundamental de su capacidad bélica (Arquilla y Ronfeldt, 2003). En este sentido, deben identificarse por lo menos once herramientas esenciales que permiten que la organización terrorista opere. Las cuatro primeras fortalecen la cohesión de la organización y las restantes fortalecen su capacidad operativa. “1. Guía y motivación ideológica, 2. Liderazgo, 3. Estrategias de reclutamiento, y 4. Publicidad. 5. Comando y control, 6. Armas, 7. Entrenamiento, 8. Espacio operacional28, 9. Seguridad operacional, 10. Inteligencia, y 11. Dinero” (Cragin y Daly, 2003).

Estos son los fundamentos constitutivos que permiten operar y existir exitosamente a las organizaciones terroristas, que en el contexto globalizado dificulta exponencialmente desarrollar estrategias de prevención y contención efectivas 27 Si bien es cierto que el ejercicio del terrorismo no es nada reciente si lo es “la técnica de invadir por completo toda manifestación de la vida social” (Boeder, 2004, p 33). 28 Entendido como tiempo y espacio para planear y entrenar los ataques.


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del fenómeno si hay un énfasis militarista unidimensional. Por ejemplo, los instrumentos que fortalecen la cohesión de la organización y que son fundamentales, no pueden ser enfrentados con medidas militares, más aún, la respuesta militar en este caso podría fortalecer la confianza de los terroristas en la medida en la que se da crédito a las reivindicaciones que procuran. Esto indica que la lógica de la dinámica expansiva del terrorismo impulsa un esquema disuasivo/preventivo de Seguridad, puesto que la estrategia reactiva privilegia los mecanismos militaristas y, desde luego, el modo de organización, las estructuras y herramientas de empoderamiento de los grupos terroristas exceden las capacidades de respuesta de las Fuerzas Militares, no porque no haya suficiente entrenamiento o capacitación, sino porque resulta absolutamente necesario integrar al esquema de Seguridad a las diferentes entidades del Estado y a las Organizaciones No Gubernamentales, en vista de desestructurar política, ideológica y emocionalmente a este tipo de organizaciones. A su vez, es necesario señalar que, gracias a la complejidad de las redes de estos grupos, la lucha contra estas organizaciones tendrá efectos variables en diversas latitudes, por tanto, una acción estrictamente militar resulta insuficiente. No solo es necesario la acción coordinada de las instituciones de los países, sino que también es fundamental llevar a cabo conocer el terreno humano mediante el desarrollo de capacidades de inteligencia cultural e inteligencia etnográfica29. El deficitario balance de la guerra global contra el terror tiene, en gran medida, entre sus causas un componente unidimensional de respuesta militarista a las nuevas amenazas que, como el terrorismo, son complejas formas de acción políticas, económicas, sociales y culturales que deben ser entendidas desde su multidimensionalidad y, del mismo modo, deben estructurarse estrategias flexibles y multi29 La inteligencia cultural hace referencia a la necesidad de que los líderes y conductores militares adquieran las habilidades necesarias para conocer, influenciar, y extraer información de inteligencia de personas de diferentes culturas, adaptándose al entorno cultural particular en el que se desea hacer inteligencia militar estratégica. Por otro lado, la inteligencia etnográfica hace referencia a “la información acerca de las formas autóctonas de asociación, medios de organización locales y tradicionales métodos de movilización. Los clanes, tribus, sociedades clandestinas, el sistema hawala y hermandades religiosas ejemplifican formas nativas o latentes de organización social disponibles a nuestros adversarios alrededor del mundo no occidental y, cada vez más, en el mismo Occidente. Estas crean redes que no presenciamos a menos que las busquemos en una forma concreta y se presentan de una manera con la cual no estamos culturalmente familiarizados. Estas redes son imposibles de ser “vistas” o monitoreadas, y mucho menos rastreadas sin prestar atención continua y tener un adiestramiento apropiado” (Renzi, 2007, p 79) (Ver también: Depaula y Saucedo, 2010; Mosakowski y Early, 2004).


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dimensionales que presionen los puntos nodales que engranan el funcionamiento de este tipo de agrupaciones. Desde este enfoque, se concibe que las acciones de desarrollo económico, social e institucional, pueden debilitar el soporte local de las actividades terroristas, desestimular el reclutamiento terrorista y desestabilizar los fundamentos existenciales del grupo terrorista (Cragin y Chalk, 2003). Desde luego, no es una medida correctiva sino preventiva ya que su implementación desprovista de una estructura de Seguridad y de un buen sistema de sanciones sería inconsistente. Sin embargo, representa una visión panorámica y completa del espectro de problemáticas asociadas con la existencia y permanencia de los grupos terroristas que podrían comenzar a solucionarse estructuralmente.

3.3. El crimen organizado transnacional El crimen organizado transnacional representa una categorización bastante amplia de una serie de delitos que tienen un alcance transnacional en el entendido de que afecta no solo a los gobiernos de otros países, internacional, sino que involucra y afecta sus poblaciones; es decir, hace partícipes y/o víctimas de los delitos a los ciudadanos del mundo sin distinción de nacionalidades. Podemos acudir a la teoría de los cuatro escalones, que señala que la criminalidad puede observarse desde: un nivel estructural, un nivel institucional, un nivel comportamental y un nivel discursivo (Paternain, 2007). Esto permitirá tener un marco referencial para entender la complejidad del crimen organizado transnacional y para observar qué se mueve en estos cuatro aspectos que, a su vez, involucran muchas otras dimensiones del mundo real como: lo social, lo económico, lo cultural, lo político, etc. Ya desde 1990, se observaba como los vínculos entre las redes criminales excedían las fronteras y afectaban a diferentes Estados en todo el mundo. Sin embargo, estos conceptos aludían a la afección de la criminalidad organizada a la Seguridad de los Estados y aún no se contemplaban los profundos efectos de la criminalidad organizada en las poblaciones a nivel mundial, afectando su salud, su bienestar, sus ingresos y los sistemas gubernamentales que atienden a estas necesidades fundamentales de los ciudadanos en cada caso. Por lo tanto, desde esta perspectiva, no se tenían en cuenta los diversos niveles de impacto que generaba la actividad criminal que, a partir precisamente de principios de los años 90, comenzó a consolidarse mediante redes mundiales de actividad criminal que estaban cada vez más y mejor interconectadas, gracias a los


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adelantos tecnológicos en materia de transporte y comunicaciones. Estos avances fueron de utilidad para la organización logística y para la disposición geográfica de estas organizaciones a nivel mundial. De este modo, las transacciones y operaciones bancarias rápidamente podían ser despachadas desde lugares remotos sin que los temas de ubicación de las autoridades pudiesen identificarlos fácilmente. Ahora bien, se comentó que el crimen y, especialmente el crimen organizado transnacional, se compone de cuatro niveles, pero no se ha precisado aún cuáles son las actividades puntuales y las tipologías de la criminalidad transnacional. A este respecto debe señalarse que el rango delictual transnacional es amplio y en muchas clasificaciones cabe el terrorismo como parte del crimen organizado transnacional. Sin embargo, se ha tratado el terrorismo como categoría aparte, no solo por su alta complejidad y difusión en el mundo, especialmente a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, sino también porque, como se explicó en el anterior aparte, es una actividad de connotaciones transnacionales que contiene propósitos políticos y que, por tanto, no buscan un objetivo privado, exclusivamente, como si lo hacen las otras redes criminales transnacionales30. En consecuencia, de acuerdo a esta caracterización, el terrorismo no sería, en sentido estricto, una actividad criminal organizada transnacional, aunque de facto tiene efectos similares, y esto tiene que ver con la perspectiva que se observe la actividad terrorista. Las organizaciones criminales organizadas no sólo mantienen vínculos con algunas empresas legítimas y con algunos sectores del gobierno. A veces prosperan también con el terrorismo y la guerra civil. En unos 30 países, los grupos que participan en la rebelión armada contra el gobierno financian sus campañas terroristas, total o parcialmente, con ingresos generados por los impuestos que le 30 Obsérvese que las actividades descritas están estrechamente relacionadas con el lucro privado, el desfalco y, en suma, con unos objetivos particulares y privados ligados, generalmente, al enriquecimiento ilícito y sus modalidades subsidiarias. No obstante, haciendo a un lado la discusión sobre el terrorismo, pueden concebirse las siguientes categorías de crimen organizado transnacional: “(1) Mafia: actividades criminales organizadas. (2) Operaciones viciosas: negocio continuado de suministrar bienes y servicios ilegales, por ejemplo, drogas, prostitución, usura, juego. (3) Bandas de asaltantes-vendedores de artículos robados: grupos que se organizan y se involucran continuadamente en un tipo concreto de robo como proyectos de fraude, documentos fraudulentos, robos con allanamiento de morada, robo de coches y secuestros de camiones y adquisición de bienes robados. (4) Pandillas: grupos que hacen causa común para involucrarse en actos ilegales. (5) Terroristas: grupos de individuos que se combinan para cometer actos criminales espectaculares como el asesinato o el secuestro de personas prominentes para erosionar la confianza del público en el gobierno establecido por razones políticas o para vengar por algún agravio” (Resa Nestares, s.f). Como puede verse, se incluye la categoría terrorismo porque la clasificación responde a las acciones y no a los objetivos propios de la criminalidad organizada trasnacional. Es en este, y solo en este sentido que podrá entenderse al terrorismo como criminalidad transnacional.


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cobran a la producción de drogas o por su participación directa en el tráfico…” (Auel, 2001, p 2). Esto indica que la interconexión entre las formas de nuevas amenazas existentes es fehaciente y, de hecho, es un esquema intrínseco en el modus operandi de las organizaciones del crimen transnacional. Por lo tanto, en el nivel estructural, la criminalidad se fortalece en la medida que persiste una debilidad institucional que permite la penetración e infiltración por parte de este tipo de organizaciones (Auel, 2001). El nivel de vulnerabilidad conjunta se incrementa en la medida en que existe una mayor interdependencia entre los Estados. De acuerdo con esto, como se expone en el texto anteriormente citado, las sociedades que tiene una mayor vulnerabilidad, como sociedades en transición, son las que definitivamente tienen que redoblar esfuerzos para evitar que la criminalidad transnacional desborde las capacidades del Estado. Resulta paradójico que son las sociedades menos equipadas para enfrentar este tipo de amenazas las que más deben afrontar los nuevos retos de la Seguridad del siglo XXI. Las Fuerzas Militares deben estar atentas a las adaptaciones y cambios de las amenazas y a identificar nuevas “cualquiera que sea su origen o motivación, como el terrorismo biológico y las amenazas a la Seguridad cibernética” puesto que “[…] todos estos cambios delinearán en un plazo mediano a un profesional militar más tecnologizado, práctico y sin tantas ataduras formales a la hora de ejercer su profesión” (Martínez, 2005). De igual modo, para ofrecer un espacio propicio a las FUERZAS MILITARES, la policía y a la autoridad en general, es fundamental estructurar un marco jurídico ampliado que contemple las características de estas nuevas amenazas.

3.4. Las catástrofes medio ambientales como nueva amenaza a la seguridad La preocupación por el medio ambiente es ciertamente reciente en la historia de la humanidad, pero aún más reciente es la consciencia de que los problemas derivados de las transformaciones climáticas de origen antrópico y natural puedan constituir una amenaza global a la existencia de la raza humana. Últimamente se han hecho más frecuentes las alertas de tsunamis, terremotos, inundaciones y olas de sequía y de invierno extremadamente prolongadas que han tenido efectos nefastos sobre la Seguridad alimentaria y las estructuras económicas de los diferentes países, lo que causa grandes inestabilidades e incertidumbres sobre el manejo político, económico y social de estos desastres, puesto que la capacidad de respuesta de los Estados es mínima frente a un desastre natural de gran magnitud.


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Sin embargo, pese a las evidentes señales de transformaciones climáticas, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas comenzó a observar este fenómeno como una amenaza a la Seguridad solamente a partir del año 2007 (Organización Meteorológica Mundial, 2010). Lo anterior indica que, realmente, se ha prestado escasa atención a este tipo de fenómenos desde el punto de vista de las implicaciones para la existencia humana y las transformaciones que ello pueda implicar en las formas de vida y en la Seguridad concebida integralmente. Desde luego, las catástrofes naturales pueden considerarse como una nueva amenaza a la Seguridad en tanto constituyen una amenaza para el mundo contemporáneo que en siglos precedentes no resultaba palpable. Así, estos fenómenos climáticos entran en la agenda de amenazas del mundo globalizado en el entendido de que cualquier alteración en un punto del planeta puede tener efectos en otras latitudes (interconexión de las nuevas amenazas) y además porque tiene un efecto ampliado sobre la misma existencia humana y no sólo una afectación suntuaria sobre los Estados o regímenes políticos del mundo contemporáneo. El nivel de afectación en vidas humanas y en la economía depende, en gran medida, del nivel de preparación de las Fuerzas de prevención de desastres y rescate. A su vez, debe decirse que este tipo de eventos catastróficos generan traumatismos multisectoriales, puesto que afectan la economía, la vida social, las instituciones políticas y se generan escenarios de corrupción, saqueo y demás delitos asociados con el caos que se genera en estos escenarios Esta nueva amenaza a la Seguridad puede tener por lo menos, tres orígenes: natural, antrópico inconsciente y antrópico dirigido. Esto haría que este tipo de amenaza a la Seguridad se constituyera no solo en una nueva amenaza sino también en un arma de guerra, similar a lo que sucede con las armas de destrucción masiva como armas nucleares, químicas y biológicas. Ante lo expuesto, queda claro que los países que cuentan con más recursos y con una cultura para desarrollar esquemas preventivos sólidos pueden mitigar de mejor manera los efectos de las catástrofes naturales, sin que por ello no resulten profundamente perjudicados. Por otro lado, debe resaltarse que este tipo de eventos, en muchos casos no son previsibles, lo que hace necesario que los Estados generen esquemas internos de prevención, reacción y esquemas externos de mutua cooperación que permitan promover una cultura de cuidado del medio ambiente, uso eficiente de los recursos naturales y reacción cooperativa frente a catástrofes de variable magnitud.


Capítulo 4

Proyección de las Fuerzas Militares colombianas en un contexto de posconflicto

F

rente a los nuevos retos de Seguridad que se ciernen en esta reconfiguración de los orígenes, conducción y resolución de los conflictos armados, se han dado varios intentos de reformas militares en procura de una verdadera modernización de sus estructuras. Ahora bien, los nuevos intentos de modernización militar ya no solo deben estar supeditados a las transformaciones tecnológicas, sino que, al reestructurarse las políticas de Seguridad, por lo menos en el plano colombiano, debe establecerse un derrotero que contemple el escenario de posconflicto y sus componentes constitutivos. De este modo, la orientación de las Fuerzas Militares debe estar articulada con las proyecciones políticas y los desafíos que impone la transición de la guerra a la paz en Colombia. En este sentido, resultará fundamental la reorganización geoestratégica de las Fuerzas Militares, que han estado tradicionalmente concentradas en la derrota de los grupos armados al margen de la ley, para abordar problemáticas combinadas de Defensa y Seguridad a las que se ha dedicado un importante esfuerzo sólo en virtud de la existencia de un conflicto armado. De este modo, temas como el narcotráfico, el abandono de las fronteras, las bandas criminales con redes trasnacionales, los problemas ambientales, entre otros asuntos de la órbita de las nuevas amenazas a la Seguridad, deben perfilarse como objetivos de alto valor estratégico para el desarrollo de la modernización de las Fuerzas Militares en su conjunto. En este capítulo se abordarán los principales retos de las Fuerzas Militares frente a un escenario en el cual los grupos armados al margen de la ley se integran a la vida civil del país. Centro de Investigación en Conflicto y Memoria Histórica Militar • Bogotá, Colombia - 2016


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Los desafíos en materia de implementación de acuerdos derivados de un proceso de paz son inmensos; las instituciones del Estado deben llenar los espacios que antes eran ocupados por las agrupaciones ilegales y en el que los compromisos derivados de la firma de la paz incluyen, inexorablemente, la consolidación de la Seguridad en todo el país y en el que el establecimiento de mecanismos efectivos de control de la ilegalidad y la implementación de medidas que garanticen la no repetición de los hechos, concierne enteramente a las Fuerzas Militares de Colombia. Con el propósito de esclarecer las principales líneas de acción de las Fuerzas Militares en un escenario colombiano como el descrito anteriormente este capítulo se divide en dos partes fundamentales. En un primer momento, se observa un contexto muy general del panorama del país de cara a los eventuales resultados de los diálogos en la Habana. En este sentido, en primer lugar, se esbozarán los asuntos esenciales derivados de una eventual firma de la paz en Colombia, que se han recogido, en dos grandes horizontes temáticos: A. Los asuntos relativos a la Seguridad y la Defensa nacional después de la firma de un acuerdo de paz definitivo entre el gobierno y las FARC-EP; y B. La nueva agenda de Seguridad transnacional, centrándonos esencialmente en el papel que deben cumplir las Fuerzas Militares de Colombia en estos espacios. En segundo lugar, se expondrán algunos puntos fundamentales sobre la proyección estratégica de las Fuerzas Militares en el posconflicto. Allí se realizará un balance general de los intentos de reestructuración y modernización de las FUERZAS MILITARES, de los elementos que deben tener en cuenta para llevar a cabo una reforma que cumpla con las expectativas de los requerimientos de una situación de posconflicto y se establecerán algunas ideas sobre la orientación y consolidación de las FUERZAS MILITARES como una institución abanderada de la protección de los derechos humanos de la población civil y del establecimiento de garantías de Seguridad para todos los colombianos. Con respecto a los retos que puede conllevar la implementación de los acuerdos de paz, en particular sobre las demandas de seguridad que puedan conllevar cabe destacar lo siguiente. En este sentido, hay que diferenciar la firma del acuerdo de paz con los procesos de construcción de paz. La firma de la paz no constituye la paz en stricto sensu; en efecto, la construcción de la paz (peacebuilding). La construcción de paz consiste en “acciones dirigidas a identificar y apoyar estructuras tendientes a fortalecer y solidificar la paz para evitar una recaída al conflicto”. Siguiendo la definición de Boutros-Ghali, la actividad de construcción de paz tiene una dimensión preventiva, paliativa y reparativa y, como aclaró el Secretario General en 1995, no distingue entre el pre-conflicto, el conflicto y el posconflicto como períodos apropiados para la acción” (Rettberg, 2003, p 1)


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Esta es en todos los sentidos, un proceso de largo aliento del cual la firma de los acuerdos es solo un momento inicial que transfiere las contradicciones de los actores armados a un espacio de confrontación democrática31. Por lo tanto, los desafíos de las Fuerzas Militares respecto a la Seguridad requerida para que la sana implementación de los acuerdos sea viable, y para el restablecimiento de las condiciones óptimas de Seguridad en un entorno de alta dispersión de la criminalidad, son de considerable magnitud. No obstante, uno de los principales problemas para definir cursos de acción efectivos en procura de la construcción, establecimiento y mantenimiento de la paz en un país que experimenta una transición de la guerra a la paz, es que el posconflicto, como concepto, puede ser fácilmente definible en la teoría, pero su intrínseco carácter multidimensional complejiza la adopción de medidas de aseguramiento y garantías de paz. Buena parte del éxito de las medidas implementadas en la finalización de diferentes conflictos en el mundo han dependido de análisis situacionales del contexto específico de cada país, de su cultura, su historia y las especificidades con las que se construyeron los acuerdos. Si bien, el posconflicto puede entenderse genéricamente como el momento en el que las hostilidades bélicas de los grupos armados cesan para dar paso a una confrontación dialógica de las diferencias y que tiene en su centro el propósito de pacificación, es decir de todo aquello que implique la construcción de paz después de un conflicto armado (Rettberg, 2002), la realidad en Colombia es que se convive con procesos de pre-conflicto, conflicto y posconflicto de manera paralela. Estos procesos paralelos se retroalimentan constantemente y se refuerzan como un sistema complejo adaptativo.

31 Nota del editor. Siguiendo a Fisas (2010) las fases o pasos que se deben dar para lograr el proceso de paz requieren necesariamente de una fuerte inversión de tiempo. Muestra cómo un proceso de paz pasa por aproximadamente siete fases: una fase exploratoria, un acuerdo preliminar, un acuerdo de pre-negociacion, un acuerdo marco o hoja de ruta, una serie de acuerdos parciales que culminen con la firma de un acuerdo general donde se defina el que, el cómo y el quien y por ultimo un acuerdo de implementación que incluya mecanismos de verificación de los acuerdos, como de solución de controversias. En este orden de ideas, la firma del acuerdo de paz recientemente en Cartagena este pasado mes de septiembre no debe interpretarse como un punto y final sino como una etapa más de un proceso de paz. En otras palabras, debe entenderse como un pre-acuerdo que corresponde más bien a un marco general, a un entendimiento sobre la forma como se deberá hará la negociación. Este primer preacuerdo lleva a la creación de un acuerdo marco, que corresponde a los lineamientos generales que definirán la implementación del contenido de estos acuerdos. En otras palabras, se ha alcanzado una etapa decisiva que es el acuerdo general en el que se define el cómo se llevará a cabo el proceso de paz, qué aspectos se incluirán y quiénes serán los responsables para su materialización.


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Asimismo, la consolidación de la paz en el período de finalización de un conflicto armado interno puede tener diversos significados. El contexto determina el éxito o fracaso de las medidas aplicadas; aquello que resulta funcional en un momento y posconflicto específico no lo es en otro. Así, por ejemplo, el esquema de justicia, reconciliación, procesos públicos de verdad y perdón resultó útil en Sudáfrica, entre tanto, una tendencia punible más fuerte rindió frutos en Ruanda mientras que el olvido fue la fórmula adoptada en Mozambique (Grabyll, 2004, pp 1118-1119). De acuerdo a todo lo anterior, debe observarse que el diseño de un curso de acción del posconflicto debe contemplar las dificultades derivadas de la ambigüedad de lo que se entiende específicamente por posconflicto, la compresión del tipo de conflicto y subsecuentemente, incluyendo las fórmulas apropiadas de resolución que determinarán el modo en el que se aborda el posconflicto. Las ideas sobre el posconflicto son la concepción que una sociedad determinada se forma sobre lo que fue el conflicto, sobre cómo debe resolverse y sobre cómo debe evitarse en un futuro. De ahí que de la postura ideológica de su abordaje dependerán los tecnicismos más objetivos que forman la arquitectura del posconflicto, pero que está fundada en una profunda subjetividad eternizada en el inconsciente de la humanidad. Resulta indispensable operar sobre cuatro horizontes de acción para implementar y evaluar las medidas que se tomen frente a un escenario de posconflicto; ellas son: 1) 2) 3) 4)

factores económicos dinámicas de la política local (Graybill, 2004) factores étnicos estructuras sociales y políticas antiguas y actuales.

Los anteriores factores contextuales no solo son horizontes de acción fundamentales en el establecimiento de medidas de construcción y mantenimiento de paz, sino que también se constituyen como indicadores importantes en la evaluación. En estas condiciones puede decirse que “una teoría plausible de la construcción de paz en los posconflictos debe analizar el particular efecto que puede tener cada uno de estos elementos contextuales cuando se interrelacionan y entran en contacto con los mecanismos de pacificación de un contexto conflictual determinado” (Sánchez, 2007, p. 186) Cuando se hace referencia a los mecanismos de pacificación no solo se alude a aquellos que se relacionan con la implementación de la etapa de desarme y desmovilización, sino que también hace referencia a aquellas acciones de ase-


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guramiento que están a cargo de las Fuerzas Militares. Desde luego, las medidas de aseguramiento se diferencian de los mecanismos de pacificación, pero hacen parte de un mismo conjunto de disposiciones que deben estar presentes en el posconflicto para reducir los impactos violentos que produce el reacomodamiento de los sectores sociales en el momento de transitar hacia la paz.

4.1. La seguridad en la “construccion de paz” En primer lugar, debe indicarse que el posconflicto no es un absoluto. En un sentido amplio coexiste con elementos de pre-conflicto y con el conflicto mismo, particularmente en el caso colombiano. Actualmente, existen las denominadas causas objetivas de la violencia que están asociadas a aspectos que influyen en la violencia y que son elementos que hacen parte del pre-conflicto o espacios generadores de conflicto. En este sentido, se pueden considerar las palabras de Vásquez (2004) que aluden a la interrelación de estos elementos en la producción de violencia, específicamente llama la atención sobre: “la necesidad de considerar, al lado de condiciones objetivas como la pobreza y desigualdad, la exclusión social y la precariedad de la regulación estatal, aspectos subjetivos como la percepción relativa de la situación con respecto al entorno y los sentimientos de frustración de campesinos jóvenes frente a sus posibilidades económicas, sociales y políticas, que sirven de base al reclutamiento y adoctrinamiento por parte de actores que han optado por la vía armada, lo mismo que los planes estratégicos de largo y mediano plazo que van elaborando las directivas de las organizaciones insurgentes” (Vasquez, 2004, p 59)

Lo anterior, además de indicar algunas de las posibles causas subyacentes al conflicto armado colombiano, pre-conflicto o momento de origen, deja observar elementos del presente del conflicto como lo son el reclutamiento y las estrategias de la insurgencia. Ahora bien, en un escenario en el que confluyen estas etapas es necesario determinar muy bien las subetapas correspondientes a la fase postconflictual específica, que para el caso sería la concerniente a la desmovilización y reinserción de los miembros de las FARC-EP-EP a la vida civil y observar en ella los diferentes momentos en los que se requiere la acción preventiva de las Fuerzas Militares. Desde luego, se piensa, en una primera instancia, en unas acciones preventivas, pero evidentemente será necesario establecer líneas de acción y medidas de reacción frente a los brotes de violencia derivados de la firma de la paz con las FARC-EP-EP y su consecuente desmovilización. En esta línea, resulta importante identificar los siguientes momentos: “la desmovilización efectiva; en segunda instancia, las garantías para compartir el poder, y tercero, una consoli-


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dación democrática y unas reformas económicas acordes con lo negociado, estableciendo etapas auto-contenidas, verificables y viables.” (Rettberg, 2003, p 4) En cada una de estas etapas la función de las Fuerzas Militares será estratégica y precisa. En el momento de la desmovilización será necesario que las Fuerzas Militares establezcan un plan de Seguridad que permita una desmovilización pacífica, un concienzudo inventario y recaudo de las armas que van a dejar de usarse, así como del material bélico y de intendencia que caiga en desuso y, por supuesto, establecer medidas que garanticen que los desmovilizados no vayan a ser blancos de actos violentos por parte de ningún sector. A su vez, en el momento de concretarse la efectiva participación política de los desmovilizados como cuerpo colectivo político inserto en la sociedad civil, resultará fundamental que las Fuerzas Militares garanticen el libre ejercicio de sus derechos políticos. Ahora bien, en un escenario de posconflicto como el descrito anteriormente, será necesario reforzar esta protección a los recién desmovilizados, esto en virtud de que aparecerán como población que en muchas cosas tenga dificultades de reinserción en materia laboral y de oportunidades de desarrollo social. Desde luego, el mejor aliado de la Seguridad militar es la Seguridad humana que se ocupa más de “la supervivencia, los medios de subsistencia y la dignidad de las personas como la base para alcanzar la paz, el desarrollo y el progreso humano” (CSH, 2015, p 3). Esto implica que las Fuerza Militares deben establecer una coordinación permanente con todas las entidades e instituciones, nacionales e internacionales, que están a cargo del control de dejación de armas, veedurías sobre el cese de hostilidades que se establezcan, procesos de reintegración y reinserción y presencia estatal en las zonas que eran controladas por la guerrilla. En este sentido, la presencia y poder militar debe articularse con los programas de desarrollo, paz y seguridad que se definan en el posconflicto. En este esquema integral, las Fuerzas Militares pueden desplegar los dispositivos de seguridad necesarios para establecer medidas que tiendan a garantizar la protección de los Derechos Humanos, tanto de los desmovilizados como de la ciudadanía en general. Resulta necesario realizar una transformación doctrinal que capacite a los soldados para un nuevo tipo de labores que tengan que ver mucho más con el control de fronteras y la manutención del control territorial y la soberanía.

4.2. La definición de una nueva agenda de seguridad transnacional Respecto a los desafíos para las Fuerzas Militares en materia de definición de una nueva agenda de seguridad transnacional debemos señalar que independientemente de que el gobierno colombiano firme o no la paz con las guerrillas de


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las FARC-EP-EP y el ELN, la dinámica de los procesos globales en materia de tecnología, formas culturales, desarrollo de las perspectivas geoestratégicas y geopolíticas de la delincuencia y el crimen, hacen imprescindible reconocer que la transnacionalización de los problemas de seguridad puede considerarse como una de las más grandes amenazas a la seguridad en el siglo XXI. En capítulos anteriores se han detallado las características de las denominadas nuevas amenazas a la Seguridad que tienen como común denominador la transnacionalización de sus modos de acción o por lo menos una proyección transnacional definida, sus múltiples núcleos concéntricos de desdoblamiento y su capacidad de interconexión y flexibilidad operativa. Por el momento, bastará con retomar la clasificación de nuevas amenazas a la Seguridad que se desarrolló anteriormente. 1) Los macro procesos políticos económicos y sociales derivados de la pobreza, la inequidad de la distribución del ingreso los Estados débiles. 2) El terrorismo. 3) El crimen transnacional organizado. Tráfico de drogas, de armas, de personas, de órganos y contrabandos. 4) Las catástrofes ambientales y los daños ecológicos de origen, principalmente antrópico, pero también se incluyen los eventos naturales imprevistos.

La salida negociada al conflicto armado con las FARC-EP-EP ha generado que el escenario de posconflicto deba presentar una agenda diferente de temas prioritarios en materia de Seguridad. En primera instancia, se tiene que observar todos aquellos negocios ilegales transnacionales que han sostenido a los diferentes grupos armados al margen de la ley que han existido en Colombia en los últimos 20 años y que sostienen a las empresas criminales transnacionales directamente asociadas a ello. A su vez, la continuidad de un grupo armado como el ELN impone a la Fuerza Pública el reto de asegurar a los desmovilizados de las FARC-EP-EP y a la vez incrementar el ataque contra el ELN. Asunto que en la práctica resulta bien complejo porque no puede descartarse que algunos miembros desmovilizados de las FARC-EP, o miembros que no se desmovilicen, nutran las filas del ELN. Igualmente, tiene que pensarse en la Bacriminalización de los reductos de las FARC-EP-EP, como un importante núcleo de desestabilización de la Seguridad. Como se ha comentado anteriormente, en todo posconflicto existe un aumento de violencia criminal causado, en buena parte, por la recomposición de los reductos de miembros de la organización desmovilizada que no quisieron o no pudieron desmovilizarse por alguna razón. En este entendido, existe una alta probabilidad de que facciones de las FARC-EP que no se desmovilicen puedan recomponerse


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como estructuras de crimen organizado nacional y transnacional, lo que impone a las Fuerzas Militares un reto mayúsculo en términos de detección y neutralización de dicha recomposición. En el posconflicto el tema de la criminalidad transnacional cobraría una gran importancia debido no solo a que ya ha venido funcionando de manera autónoma, sino que además va a disponerse de una nueva mano de obra, antes cautiva en los GAML y que puede dispersarse en diferentes redes de delincuencia nacional e internacional. En este entendido, si bien es cierto que las Fuerzas Militares mantengan en el panorama la lucha transnacional contra las diversas formas de crimen organizado, también resulta fundamental ejercer presencia institucional en los diferentes municipios de Colombia en los que el vacío de poder que deje la ausencia de la guerrilla sean ocupados por una presencia activa y efectiva de la institucionalidad democrática. A este respecto debe tenerse en cuenta que “en materia de Seguridad ciudadana y convivencia, las principales amenazas de Colombia, a futuro, serán el crimen organizado en lo rural y la delincuencia, tanto organizada como común, en las ciudades” (Velásquez, 2015, p 10). Por lo pronto, basta decir que la política pública de Seguridad y Defensa debe ser reformulada para los retos del posconflicto y que ello debe involucrar buena parte de los temas que se han abordado en este texto como nuevas amenazas a la seguridad, dispositivos de aseguramiento de los desmovilizados y garantías de no repetición de hechos violentos dentro de lo que le compete a la Fuerza Pública, transformación de la doctrina, mantenimiento de un presupuesto sostenido, transformación de la cultura estratégica militar para el posconflicto, delimitación de los alcances de los cuerpos de la Fuerza Pública en el posconflicto, exportación de servicios de seguridad, desarrollo de un verdadero plan de Seguridad en las fronteras, entre otros asuntos.


Conclusiones

A

ntes de 1990, la Seguridad se centraba en la protección del Estado, en combatir amenazas tradicionales, como las que representaban otros Estados, guerrillas tradicionales y el comunismo y en fortalecer las estructuras militares para atacar las amenazas, exclusivamente, con la Fuerza Militar. En este entendido, la seguridad dependía exclusivamente de la capacidad bélica de un Estado tanto disuasiva como defensiva y ofensivamente. Ahora bien, después de la caída del muro de Berlín, el Estado deja de ser el principal actor del sistema internacional, se incrementan los conflictos no internacionales y se incrementa el número de organizaciones que desarrollan actividades ilícitas con redes globales que actúan como sucursales de la ilegalidad. Asimismo, se acentúan los problemas de pobreza, corrupción y desastres naturales que afectan la capacidad de los Estados para garantizar la seguridad de los ciudadanos. En consecuencia, hemos observado como la globalización impulsa la necesidad de traspaso de un concepto de Seguridad Nacional a uno de Seguridad Humana, proceso en el que puede observarse una ampliación de las perspectivas de Seguridad incluyendo lo que se ha denominado nuevas amenazas. Frente a estas nuevas amenazas debe señalarse que su novedad radicaba en su transnacionalización, su interconexión, es decir, que una transformación en una de ellas fácilmente puede precipitar grandes cambios en el desarrollo de otra nueva amenaza. Igualmente, se hizo un acercamiento a una conceptualización integral de las nuevas amenazas en el contexto global contemporáneo y se desarrollaron algunas explicaciones generales de cada una de las nuevas amenazas identificadas. En particular, se puede concluir que, frente a las nuevas amenazas, la gran debilidad de los Estados Centro de Investigación en Conflicto y Memoria Histórica Militar • Bogotá, Colombia - 2016


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radica en su debilidad institucional y en la falta de coordinación de las instituciones que dependen del él, así como con la coordinación e integración de organizaciones civiles y militares en planes estructurados que enfrenten estos flagelos. En este sentido, los Estados débiles, entendidos como aquellos en los que la Fuerza Pública no cuenta con el monopolio de la coerción, y por tanto no puede mantener el orden y proteger a los ciudadanos, encuentran dificultades para contar con los mecanismos idóneos para enfrentar las amenazas a la seguridad. En esos contextos, la falta de control y monopolio de la Fuerza, este tipo de Estados actúan como espacios en los cuáles las amenazas transnacionales pueden organizar oficinas de paso, generando focos de propagación de diversas nuevas amenazas. La transformación de la forma en que se entienden las amenazas y los conflictos establece como necesidad urgente la reestructuración de la forma en que las Fuerzas Militares se deben organizar para así mismo, operar. Es evidente que, en un escenario de posconflicto, la lógica estratégica que ha orientado la dinámica de las Fuerzas Militares colombianas para enfrentar la amenaza interna se debe transformar; su organización debe responder tanto a las exigencias del escenario interno como al externo. Por un lado, la posible terminación del conflicto colombiano, a través de los diálogos de paz, sostenidos por el gobierno del presidente Juan Manuel Santos con las FARC-EP-EP, exigen una reflexión acerca de los nuevos retos estratégicos que deberá afrontar el país en un ámbito de posconflicto. Es evidente que la desarticulación de esta guerrilla como uno de los principales generadores de violencia en Colombia, transforma la dinámica fundamental del contexto estratégico de Seguridad, debido a que, en gran medida, su diseño se concentró en enfrentar la amenaza interna. Por tanto, al eliminar de la ecuación estratégica a las FARC-EP, se debe no solo replantear el diseño mismo de la estrategia, sino determinar qué factores de la cultura estratégica serán relevantes, para nuestro país en el escenario de posconflicto. Por otro lado, el escenario mundial ha cambiado vertiginosamente en los últimos años, debido a la creciente atmósfera de securitización debido a la guerra contra el terrorismo emprendida a partir del ataque a Nueva York el 11 de septiembre del 2001 en Estados Unidos (Tickner, 2004). Por ende, las Fuerzas Militares deberán adaptarse a unas condiciones internas en constante evolución, así como a unas condiciones externas, que deben ser integradas a una proyección institucional de forma integral. Una proyección institucional que asuma una transformación


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completa de la cultura estratégica, entendida esta como la formulación de una política militar que, a la vez, se deriva de una política de Defensa enmarcada en el horizonte estratégico de la política exterior (Esquivel, 2010). En otras palabras, la evolución de la cultura estratégica debe ser consecuencia de las decisiones de la alta política del Estado. Así como el análisis de las nuevas amenazas y los medios para neutralizarlos. En cuanto al posconflicto, los objetivos de la construcción de la cultura estratégica deberán enfocarse en establecer un horizonte que determine, en primer lugar, la necesidad de consolidar militarmente las áreas en donde se presentó con mayor ferocidad la violencia de los grupos al margen de la ley, además de fomentar las medidas de seguridad para garantizar que haya polos de desarrollo en las diferentes zonas del país en donde se vivió más cruentamente el conflicto armado. Igualmente, la cultura estratégica debe cobrar conciencia de la existencia de amenaza externas y, por tanto, desarrollar unas medidas y contramedidas para asegurar las fronteras del país y cooperar con los demás cuerpos de Seguridad Nacional para neutralizar las amenazas. En cuanto a los planteamientos de una agenda transnacional, debe rescatarse que la creciente diversidad de factores que procesos como la globalización, la transformación de las amenazas y la diversidad de la competencia entre polos de poder exigen que se formule una proyección geopolítica que permita que Colombia supere de forma eficiente el posconflicto. En resumidas cuentas, las Fuerzas Militares de Colombia tiene un doble reto: por un lado, adaptarse a las presiones externas y, por otro, a las presiones internas que significan un eventual posconflicto. Estos desafíos significan el repensar las funciones, la misión, la organización y los roles de la Fuerza Pública, entre otros factores esenciales para el desarrollo institucional.


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