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“Argomenti & Contributi”

PROGETTI INFRASTRUTTURALI E TERRITORIO NELL’AREA MILANESE E LOMBARDA

Arch. Luciano Minotti (Direttore del Centro Studi PIM)

Milano, 12 giugno 2001

Sotto il titolo “Argomenti e contributi” vengono divulgati dei saggi su argomenti di attualità ed interesse che rientrano nelle materie di particolare competenza del Centro Studi PIM: territorio, ambiente, mobilità, sviluppo locale. I saggi, che intendono contribuire alla discussione tecnica e politica sui problemi territoriali dell’area milanese, riprendono dei lavori svolti dagli esperti del Centro Studi PIM sotto forma di articoli per riviste specializzate e relazioni a convegni o riferiti a indagini, studi, progetti prodotti dallo stesso Centro Studi.

In copertina: foto Stefano Topuntoli, tratta da “La storia del paesaggio urbano di Milano” di Virgilio Vercelloni, ed. L’Archivolto, Milano 1988.

Centro Studi PIM “Argomenti & Contributi”

PROGETTI INFRASTRUTTURALI E TERRITORIO NELL’ AREA MILANESE E LOMBARDA


PIANO TERRITORIALE E PROGETTI DI INFRASTRUTTURE PER LA MOBILITA’ NELL’AREA METROPOLITANA MILANESE............................................... 1 1.

Un tema centrale per lo sviluppo di Milano e della Lombardia ........................................ 1

2.

Molti piani e progetti, ma poche realizzazioni................................................................ 1

3.

Potenzialità e limiti del Piano Territoriale ...................................................................... 1

4.

Dal progetto dell’infrastruttura alla pianificazione del territorio ....................................... 2

5.

Non solo infrastrutture, ma anche servizi efficienti e di qualità ........................................ 2

6.

Le priorità relative alla rete stradale ............................................................................... 3

7.

I principali interventi relativi alla rete ferroviaria ............................................................ 3

8.

Un impegno straordinario per lo sviluppo dell’intermodalità e della logistica ................... 4

9.

Ottimizzare gli investimenti, coinvolgere capitali privati................................................. 5

10.

Qualità del progetto, partecipazione e consenso.............................................................. 5

AUTOSTRADE IN LOMBARDIA: PROGETTI INFRASTRUTTURALI, PROGETTI TERRITORIALI E CONSENSO ........................................................................ 6 1.

Le vere cause del blocco autostradale ............................................................................ 6

2.

Risorse finanziarie e programmazione ........................................................................... 6

3.

Interessi generali e interessi locali, come ricomporre i conflitti........................................ 7

4.

Il progetto infrastrutturale come progetto territoriale ....................................................... 8

5.

Conferenza di Servizi e VIA......................................................................................... 9

TAVOLE ALLEGATE Volumi di traffico e livelli di congestione della rete stradale.................................................. 11 I progetti di riqualificazione e potenziamento della rete stradale ............................................ 12 I progetti di riqualificazione e potenziamento del sistema ferroviario ..................................... 13

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PIANO TERRITORIALE E PROGETTI DI INFRASTRUTTURE PER LA MOBILITA’ NELL’AREA METROPOLITANA MILANESE

1.

Il potenziamento delle infrastrutture e dei servizi per la mobilità (mobilità urbana e regionale, collegamenti internazionali) è sempre più considerato tema centrale e prioritario per lo sviluppo dell’area metropolitana milanese e della Lombardia da parte delle forze economiche (i numerosi convegni organizzati di recente da Assolombarda) e politiche (l’interesse suscitato dal Piano Generale dei Trasporti del Ministro Bersani, la recente legge regionale sulla programmazione della rete stradale e autostradale, i programmi del polo e del centro-sinistra nella recente competizione elettorale). E’, quindi, del tutto evidente che il tema sia considerato centrale anche ai fini delle politiche territoriali e in particolare nell’ambito della elaborazione del PTCP.

Un tema centrale per lo sviluppo di Milano e della Lombardia

2.

L’interesse e le maggiori preoccupazioni non riguardano tanto il problema della pianificazione. Esiste già un quadro di pianificazione e programmazione, che si è progressivamente definito nel corso degli anni (cfr. tavole allegate), anche se tale quadro deve essere migliorato (coerenze intersettoriali tra infrastrutture e ambiente, tra gomma e ferro; selezione delle priorità; mancano alcune opere che potrebbero essere utili, mentre ce ne sono altre che utili non sono; ecc.). Il problema vero è quello dell’effettiva realizzazione degli interventi, delle capacità cioè di avere progetti di qualità, piani finanziari credibili (certezza di investimenti pubblici e apporto di capitali privati) e, soprattutto, consenso da parte delle comunità territoriali interessate.

Molti piani e progetti, ma poche realizzazioni

Il tema si presta ad una riflessione sulle potenzialità e sui limiti del Piano territoriale (PTCP), soprattutto se riferito ad una realtà così complessa come l’area metropolitana. Il Piano, inteso come quadro di riferimento strategico, ha un compito importante che è quello di garantire le necessarie coerenze alle diverse politiche e ai diversi interventi in campo infrastrutturale, ambientale, urbanistico-territoriale, in funzione di obiettivi di qualità e di efficienza globali (competitività economica, sostenibilità ambientale, coesione sociale). Ma le politiche e gli interventi hanno necessità di essere meglio definiti e precisati attraverso la pianificazione di settore. Milano ha approvato un Piano Urbano della Mobilità (PUM); la Regione si sta dotando del Piano Regionale della Mobilità e dei Trasporti (PRMT);

Potenzialità e limiti del Piano Territoriale

3.

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la Provincia è impegnata nella elaborazione del Piano Provinciale di Bacino della Mobilità e dei Trasporti (1).

4.

Il Piano Territoriale (PTCP) ha il compito di delineare le scelte generali di assetto di rete, ma non può arrivare alla definizione dei tracciati e delle caratteristiche tecnico-funzionali dei singoli interventi. Tale definizione necessita di un processo molto complesso di tipo tecnico (studi di fattibilità tecnica, economico-finanziaria ed ambientale, progettazione preliminare e definitiva) e politico (confronto negoziale e concertazione tra gli enti interessati). Basti pensare a quanti anni e a quanti sforzi sono stati necessari per arrivare a definire il “tracciato di massima” della Pedemontana. Molto spesso è proprio partendo da un approccio corretto alla progettazione dell’intervento infrastrutturale (che affronti cioè in modo corretto il ruolo dell’infrastruttura ai fini dello sviluppo locale e i problemi di integrazione con l’ambiente e il sistema insediativo urbano) che è possibile costruire una proposta di assetto territoriale più complessivo e quindi dare contenuti più precisi ed efficacia operativa più concreta al Piano Territoriale, con riferimento all’area interessata dall’intervento. Il discorso riguarda i grandi progetti per le infrastrutture di trasporto (Pedemontana, Tangenziale Est esterna, Passante ferroviario, aeroporto di Malpensa, ecc.), ma anche i grandi progetti di riqualificazione e sviluppo urbano (Fiera Rho-Pero, Politecnico Bovisa, aree dismesse Nord Milano, “progetto periferie” a Milano, ecc.).

Dal progetto dell’infrastruttura alla pianificazione del territorio

5.

Non solo infrastrutture, ma anche servizi efficienti e di qualità

Occorre avere piena consapevolezza del fatto che, per risolvere i problemi della mobilità e dei trasporti, non basta potenziare le infrastrutture (strade e ferrovie), ma è indispensabile intervenire sulla gestione e l’organizzazione dei servizi di trasporto, con l’obiettivo di migliorarne i livelli di efficienza e qualità. I processi in atto di liberalizzazione e privatizzazione nel settore dei trasporti possono dare un notevole impulso in questa direzione. Per quanto riguarda gli interventi infrastrutturali, non basta realizzare nuove strade ed autostrade, anche perché le nuove autostrade di cui si parla non potranno essere realizzate prima di 10 anni. E’ ancor più importante intervenire con provvedimenti e investimenti di breve e medio periodo per riqualificare la rete stradale esistente: pianificazione e gestione del traffico e della circolazione, soluzione dei nodi critici, miglioramento della sicurezza stradale.

1

Il Piano della Viabilità e il Piano del Traffico Extraurbano, elaborati dal PIM per la Provincia durante la passata Amministrazione, sono un notevole punto di avanzamento verso il Piano di Bacino.

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6.

Le principali situazioni di crisi della grande viabilità nell’area milanese riguardano l’asse autostradale della A4, il sistema tangenzia le milanese e la mancanza di collegamenti trasversali nel territorio a Nord di Milano. Gli interventi necessari per risolvere tali criticità sono la Pedemontana, la Tangenziale Est esterna, e il nuovo collegamento Milano-Brescia (Brebemi). Tutti e tre gli interventi sono compresi nell’Intesa Stato-Regione e, tranne la Est Esterna, sono previsti dal P.G.T. (Piano Generale dei Trasporti). Per la Pedemontana è stata raggiunta l’intesa sul tracciato e a breve partirà la progettazione preliminare. Per la Milano-Brescia la Brebemi ha presentato il progetto preliminare e a giorni il Ministro dei LL.PP. potrebbe firmare l’avvio della procedura di gara per la concessione autostradale. Per la Est esterna, che è ancor più importante dal punto di vista del traffico rispetto alla Milano-Brescia, si rischia una situazione di stallo. La Regione ha promosso uno Studio di fattibilità con l’intento di dar corso alla procedura di concertazione con Provincia e Comuni. La Provincia ha lanciato una propria iniziativa autonoma rispetto all’iniziativa regionale, in accordo con la società Serravalle. Tra gli altri progetti stradali riguardanti l’area milanese, una segnalazione particolare va fatta per gli interventi necessari a garantire l’accessibilità ai principali centri intermodali e ai principali poli di sviluppo urbano: Malpensa, centro merci di Segrate, polo fieristico di Rho-Pero. Per la rete stradale di Malpensa ci sono i finanziamenti e si stanno completando le progettazioni, con non pochi ritardi e difficoltà. Per l’accessibilità al centro merci di Segrate c’è l’accordo sui progetti, ma mancano le risorse finanziarie necessarie per completare l’assetto di rete previsto. Per Rho-Pero si stanno definendo le progettazioni sia stradali che ferroviarie, ma non c’è adeguata copertura finanziaria.

Le priorità relative alla rete stradale

Gli interventi principali per quanto attiene le infrastrutture di trasporto ferroviario riguardano: - la nuova rete AC (Alta Capacità) sulle direttrici Milano-Bologna (cantieri aperti), Torino-Milano (accordo raggiunto, ma i lavori inizieranno sulla tratta Torino-Novara), Milano-Brescia (progettazione e accordo in fase di definizione); - gli interventi necessari per attuare pienamente il SFR (Servizio Ferroviario Regionale): completamento del Passante (2005), quadruplicamenti delle linee connesse all’Alta Capacità, raddoppio della Milano-Mortara (accordo raggiunto e finanziamenti disponibili), ammodernamento-potenziamento della linea FNM Milano-Seveso-Mariano (è stato proposto un progetto di interramento, ma che ha costi talmente elevati - 3.000 miliardi - da renderne quanto mai problematica la fattibilità);

I principali interventi relativi alla rete ferroviaria

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- gli interventi relativi all’accessibilità ferroviaria a Malpensa: collegamento a Milano Centrale del Malpensa Express (progetto approvato e finanziato), raddoppio della linea Novara-Busto (Malpensa) delle FNM (progetto in elaborazione, finanziamenti disponibili), riqualificazione della Seregno-Saronno FNM (progetto in elaborazione, finanziamenti disponibili); - la riorganizzazione del nodo ferroviario di Milano, con interventi interni al nodo stesso (solo in parte definiti e finanziati) ed interventi esterni, volti a creare percorsi alternativi per il traffico delle merci (interventi di potenziamento degli itinerari di “gronda” Nord e Sud, ancora da progettare e finanziarie); - il potenziamento delle linee di forza del trasporto urbano di Milano (metropolitane e metro-tranvie) e la loro estensione al servizio dei Comuni di cintura e in corrispondenza dei nodi di interscambio con la rete stradale tangenziale. Alcuni interventi sono in costruzione o sono progettati e finanziati, altri sono stati proposti nel PUM di Milano recentemente approvato; - rimane aperta la questione del collegamento della nuova linea AlpTransit Gottardo (traforo di base del S. Gottardo) con la rete ferroviaria italiana e lombarda. La questione va affrontata con urgenza, in quanto ad essa sono strettamente legate alcune scelte fondamentali di riorganizzazione e sviluppo del sistema ferroviario dell’area milanese (gronda Nord merci, terminal intermodali, recupero di capacità sulla linea Milano-Monza-Como da destinare al SFR, nodo di Milano).

8.

L’area milanese ha un grave deficit nella dotazione di moderne infrastrutture per il trasporto e la logistica merci; infrastrutture che sono indispensabili per l’efficie nza del sistema economicoproduttivo, ma anche per la mobilità sostenibile (organizzazione più razionale del traffico merci stradale, riequilibrio modale a favore della ferrovia). E’ indispensabile un impegno straordinario, in termini sia di pianificazione strategica che di progettazione operativa su due questioni fondamentali: - la realizzazione di nuovi centri logistici e terminal intermodali (ferro-gomma), come punti di forza del sistema di trasporto ferroviario delle merci sulle medie -lunghe distanze (l’interscambio di Milano e Lombardia con il Centro-Sud Italia e il resto dell’Europa). Il centro merci di Segrate non può ancora entrare in funzione per problemi di viabilità; altri progetti rimangono ancora bloccati o indefiniti; - la realizzazione di un sistema più efficiente e più compatibile ecologicamente di distribuzione delle merci in città. Milano sta studiando un piano per la logistica urbana, andrebbe esteso oltre ai confini comunali per coinvolgere le aree urbane e produttive maggiormente dense e integrate con il capoluogo.

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Un impegno straordinario per lo sviluppo dell’intermodalità e della logistica

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Per realizzare effettivamente i progetti infrastrutturali di cui si parla ormai da troppo tempo è necessario avere risorse finanziarie e consenso. Per quanto riguarda le risorse finanziarie, l’insieme dei progetti stradali grandi e piccoli che interessano il territorio della Provincia di Milano ha un costo pari a circa 7-8 mila miliardi. Una simile cifra va molto al di là della capacità di investimento della P.A. (dallo Stato ai Comuni). E’ indispensabile coinvolgere capitali privati (project financing e concessioni autostradali), ma bisogna avere anche la consapevolezza che i capitali andranno remunerati attraverso le tariffe di uso dell’infrastruttura da parte degli utenti. E’ indispensabile, soprattutto, operare una rigorosa selezione delle priorità d’intervento al fine di ottimizzare la redditività degli investimenti: situazioni maggiormente critiche in termini di domanda di traffico e incidentabilità, possibilità di intervenire per fasi temporali e lotti funzionali, privilegiare gli interventi con minor costo e maggior redditività, ecc.

Ottimizzare gli investimenti, coinvolgere capitali privati

Per quanto riguarda il consenso, è certamente importante la nuova norma che permette di decidere in Conferenza di Servizi a maggioranza e non più all’unanimità. Ma questo riguarda l’approvazione finale del progetto. Il problema vero è come concepire e costruire un progetto che possa essere approvato. Deve essere un progetto di qualità, che tenga in massima considerazione ed integri oltre agli aspetti tecnico-ingegneristici ed economico-finanziari, gli aspetti ambientali e urbanistico-territoriali. Il progetto infrastrutturale deve essere sempre più concepito come progetto territoriale ed ambientale. Deve, inoltre, essere costruito attraverso la partecipazione e la concertazione di tutti gli enti interessati ed in particolare delle comunità locali, in tutte le fasi che vanno dallo studio di fattibilità alla progettazione definitiva. Partecipare significa analizzare e valutare le possibili alternative, confrontare i diversi punti di vista (locale e regionale), arrivare a delle sintesi sulle scelte attraverso un metodo negoziale. Nel processo di verifica e concertazione è essenziale che coloro che sono portatori di interessi generali (lo Stato, la Regione, la Provincia) siano in grado di esprimere nei confronti dei Comuni un quadro di certezze e di coerenze sulla giustificazione dell’intervento e sulle modalità di realizzazione. Ancora un volta il caso della Tangenziale Est esterna di Milano è quanto mai significativo a riguardo: i Comuni nella loro maggioranza non pongono veti pregiudiziali o ideologici all’intervento; chiedono di poter partecipare alle scelte, mettendo in rilievo il punto di vista del territorio, e chiedono che la concertazione tra gli Enti interessati avvenga attorno ad un unico tavolo istituzionale e non su più tavoli separati o addirittura contrapposti.

Qualità del progetto, partecipazione e consenso

9.

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AUTOSTRADE IN LOMBARDIA: PROGETTI INFRASTRUTTURALI, PROGETTI TERRITORIALI E CONSENSO

1.

Da molti anni in Italia (e in Lombardia) non si riescono a realizzare nuovi importanti interventi sulla rete autostradale, per colpa, è stato detto da più parti, della legge che aveva imposto il divieto alla costruzione di nuove autostrade, dei tagli alla spesa pubblica, della necessità di decidere all’”unanimità”. Il divieto è stato rimosso dal Piano Generale dei Trasporti; con l’art. 37 bis della L. 109/94 é stata disciplinata la possibilità dei privati di promuovere e finanziare le opere; é stata approvata la norma per la quale le decisioni possono essere assunte a “maggioranza” e non più all’unanimità. Tutto bene dunque? Non è proprio così. Anche esaminando il caso lombardo, è possibile affermare che, per poter effettivamente realizzare quegli interventi attesi ormai da troppo tempo, il problema vero rimane quello di poter disporre di progetti di qualità, di piani finanziari credibili e, soprattutto, di consenso da parte delle comunità territoriali interessate.

Le vere cause del blocco autostradale

Da un’analisi effettuata recentemente (Centro Studi PIM 2000) è stato stimato che l’insieme degli interventi proposti per la riqualificazione e lo sviluppo della rete stradale fondamentale della Lombardia avrebbe un costo di circa 21.000 miliardi: 13.500 relativi alla grande viabilità (autostrade e strade extraurbane principali) e 7.500 relativi alla viabilità ordinaria. Per avere un’idea della dimensione economica in gioco, si tenga conto che il costo degli interventi prioritari previsti dal PGT per la grande viabilità su tutto il territorio nazionale è pari a 39.000 miliardi. E’ del tutto evidente che tale dimensione va ben al di là della capacità di investimento della pubblica amministrazione anche nel mediolungo periodo. E’ necessario integrare le scarse risorse pubbliche con risorse private, ma è ancor più necessario selezionare le priorità d’intervento attraverso una corretta programmazione e attraverso procedure che permettano di analizzare-valutare e decidere sulla base di precisi criteri di redditività economica e sociale, di sostenibilità ambientale, oltre che di fattibilità finanziaria. Le situazioni di maggior crisi della grande viabilità in Lombardia riguardano la direttrice autostradale A4, il sistema tangenziale milanese, i collegamenti trasversali nel territorio a Nord di Milano. A fronte di tale situazione non si può non convenire sulla necessità di realizzare importanti interventi quali la Pedemontana, la MilanoBrescia, la Tangenziale Est esterna, che hanno lo scopo di ampliare e

Risorse finanziarie e programmazione

2.

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diversificare l’offerta infrastrutturale, creando un’alternativa alla concentrazione sul nodo milanese. In prospettiva il problema del nodo milanese andrebbe affrontato con interventi ancora di più ampio respiro territoriale, puntando, per esempio, alla creazione di un “asse medio padano” (da Torino a Venezia), basato sulla valorizzazione dell’itinerario autostradale Alessandria -Piacenza-Cremona e su un nuovo collegamento CremonaMantova per la più parte coincidente con il tracciato previsto per il raccordo tra le autostrade della Cisa e del Brennero (Ti-bre). Discutibile appare invece l’opportunità di realizzare il raddoppio del tratto dell’autostrada A4 più prossimo alla città di Milano: verrebbe rafforzato il modello radiocentrico della rete con il rischio di produrre un effetto contrario a quello sopra indicato. Si è parlato di interventi necessari, ma occorre ricordare che si tratta di interventi con costi e tempi di realizzazione molto elevati (6-7.000 miliardi, 8-10 anni). Per quanto riguarda il fattore costo, si pone il problema di prevedere dei sistemi tariffari che permettano di elevare il più possibile la quota di finanziamento privato delle opere autostradali. Solo in questo modo sarà possibile liberare risorse pubbliche da impiegare per la viabilità ordinaria, in funzione di un miglioramento complessivo del sistema di rete. Per quanto riguarda il fattore tempo, è importante che la realizzazione degli interventi possa avvenire attraverso un’articolazione per fasi temporali e lotti funzionali, in modo tale da anticipare il più possibile l’esercizio delle infrastrutture e i relativi benefici. Ciò vale in modo particolare per interventi così complessi e articolati territorialmente come quelli relativi al sistema pedemontano.

3.

Un grande intervento infrastrutturale (a maggior ragione una autostrada) mette in gioco interessi e punti di vista differenti e molto spesso fortemente conflittuali: tra generale e locale, tra infrastruttura e territorio, tra fattibilità economico-finanziaria e fattibilità ambientale. I punti di vista e i conflitti devono essere esplicitati e analizzativalutati sia sul piano tecnico sia sul piano politico, con riferimento alle scelte progettuali e alle possibili alternative. Alla base delle decisioni va posto il confronto negoziale. Nel procedimento di concertazione è essenziale che coloro che sono portatori di interessi generali (lo Stato, la Regione innanzitutto) siano in grado di esprimere nei confronti delle comunità locali un quadro di certezze e di coerenze sulla giustificazione dell’intervento, valutata in un bilancio complessivo di costi/benefici, vantaggi/svantaggi ad una dimensione sovralocale. Alle Province compete un ruolo quanto mai importante e delicato di intermediazione tra gli interessi generali e gli interessi locali. Le vicende della Pedemontana sono esemplari a riguardo: il superamento delle divergenze sorte in passato tra Province e Regione

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Interessi generali e interessi locali, come ricomporre i conflitti

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ha permesso di arrivare ad un accordo con i Comuni sul tracciato e all’inserimento dell’intervento tra le priorità del PGT. Ben diverso è, invece, il caso della Tangenziale Est esterna, dove la contrapposizione tra Provincia di Milano e Regione sta generando una situazione di stallo dell’iniziativa e di disorientamento dei Comuni. E’ importante che il confronto tra interessi locali e la partecipazione dei diversi attori interessati possano aver luogo sia nella fase di programmazione che nella fase di progettazione degli interventi, ma è altrettanto importante, ai fini dell’efficacia del processo di concertazione, tenere relativamente distinti i temi di confronto e il ruolo degli attori. Sarebbe del tutto sterile e controproducente discutere di tracciati planoaltimetrici o di opere di mitigazione ambientale nei documenti di pianificazione e programmazione oppure, per contro, discutere in sede di progettazione preliminare e definitiva sull’opportunità o meno di realizzare l’intervento o sul ruolo di assegnare all’infrastruttura ai fini delle politiche dei trasporti. Uno strumento che permette di considerare in modo integrato gli aspetti generali e locali è lo Studio di fattibilità, che rappresenta il passaggio chiave tra la programmazione e la progettazione dell’intervento e che dovrebbe costituire il primo importante momento di coinvolgimento degli Enti locali da parte della Regione e dello Stato. Nel caso della Pedemontana questa procedura ha permesso di ottenere risultati positivi. Nel caso del collegamento Milano-Brescia (Brebemi) il mancato approfondimento con gli Enti locali in sede di Studio di fattibilità rischia di rendere molto più complessa e difficile la concertazione in fase di progettazione definitiva dell’intervento. Già a partire dallo Studio di fattibilità si dovrà tener conto dei diversi obiettivi-criteri che stanno alla base della valutazione-definizione delle scelte progettuali: (efficienza trasportistica, compatibilità ambientale, fattibilità tecnica ed economico-finaziaria), nella consapevole zza che un buon progetto deve poter garantire un ragionevole equilibrio tra i diversi obiettivi-criteri. La scelta di una tipologia stradale più “leggera” (una strada ordinaria rispetto ad una superstrada o ad un’autostrada) può risultare incompatibile con la domanda di traffico da soddisfare; la scelta di realizzare tracciati in galleria al di là delle reali situazioni di particolare criticità ambientale può portare ad un progetto non fattibile dal punto di vista economico-finanziario (oppure fattibile al prezzo di un eccessivo impegno di denaro pubblico e della sua non disponibilità per altri interventi infrastrutturali o ambientali ugualmente prioritari).

4.

In contesti così urbanizzati e ambientalmente sensibili come l’area milanese e lombarda la previsione di un importante intervento infrastrutturale, per poter effettivamente realizzarsi, non può prescindere dalla necessità di integrarsi ed armonizzarsi con il territorio.

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Il progetto infrastrutturale come progetto territoriale

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Il progetto infrastrutturale deve essere concepito come progetto territoriale. Attraverso questo approccio l’infrastruttura e il territorio diventano oggetto di un unico progetto integrato, attraverso il quale si definiscono e si precisano le caratteristiche fisico-funzionali dell’opera da realizzare, ma anche gli assetti ambientali e insediativi dell’area interessata dall’intervento (le connessioni con le reti di trasporto e il sistema delle relazioni locali, le opere e gli interventi di protezione e riqualificazione ambientale, le azioni volte a valorizzare i vantaggi generati dalla nuova accessibilità ai fini dello sviluppo locale). E’ evidente che il progetto integrato infrastruttura-territorio deve vedere la compartecipazione dei diversi soggetti e livelli istituzionali interessati: la Regione per gli aspetti di carattere più generale (il ruolo dell’infrastruttura e l’ottimizzazione delle scelte rispetto agli obiettivi e alle strategie di pianificazione dei trasporti), le Province e i Comuni per gli aspetti più locali (come minimizzare i rischi ambientali e ottimizzare le opportunità ai fini dello sviluppo locale). Un approccio di questo tipo induce anche a ripensare il rapporto tra Piano (territoriale) e Progetto (infrastrutturale), per come è stato concepito tradizionalmente. Un progetto di un’opera infrastrutturale complessa non è un prodotto del Piano. Il Piano indica delle strategie d’intervento, ma è attraverso il progetto che si definiscono gli assetti territoriali dell’area interessata e si precisano i contenuti del Piano. Un esempio interessante è quello del Piano Territoriale d’Area Malpensa, ma anche il caso della Pedemontana è significativo a riguardo. La parte centrale dell’asse pedemontano è nata come progetto di territorio prima ancora che come progetto di ingegneria per iniziativa del PIM (allora si chiamava “gronda intermedia”). Non è un caso che l’accordo promosso recentemente dalla Regione sul tracciato di massima della Pedemontana abbia ottenuto proprio su questa parte del tracciato, che pure è la più difficile dal punto di vista ambientale, un consenso pressoché unanime da parte dei Comuni.

5.

Che si possa decidere in Conferenza di Servizi a maggioranza e non più all’unanimità è certamente una novità importante.Ma questo non risolve il problema della costruzione del consenso. Come è stato precedentemente argomentato, costruire il consenso significa far partecipare tutti i soggetti interessati (indipendentemente dalle decisioni finali che gli stessi assumeranno) alle varie fasi di progettazione dell’intervento, garantendo loro la possibilità di conoscere, valutare, avanzare osservazioni e proposte. Alcune modifiche alle procedure di esame e approvazione dei progetti possono migliorare l’efficacia della concertazione e della stessa attività progettuale. E’ importante la nuova norma approvata dalla Regione che rende obbligatoria la Conferenza di Servizi a partire dal progetto preliminare.

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Conferenza di Servizi e VIA

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Sarebbe oltretutto importante anticipare anche la procedura VIA e fare in modo che il giudizio di compatibilità ambientale e l’approvazione del progetto avvengano nell’ambito di un unic o procedimento. Intervenire con la Conferenza di Servizi e la VIA in fase di progettazione preliminare permette di acquisire pareri e compiere delle scelte che possano meglio orientare le successive fasi di progettazione, evitando in questo modo i tempi e i costi di continue rielaborazioni tecniche. Anche l’introduzione della Valutazione Ambientale Strategica (VAS) nei documenti di pianificazione e programmazione può contribuire in modo decisivo a migliorare il livello di partecipazione e, quindi, di consenso sulle scelte. E’ in sede di programmazione, infatti, che va valutata l’opportunità di dar corso alla progettazione di un’opera infrastrutturale in relazione alle scelte più generali di politica dei trasporti e di “mobilità sostenibile” e alle indicazioni sulle relative priorità di intervento.

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