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OPERADOR ECONÓMICO AUTORIZADO

MÓDULO 1

CONTEXTO, OBJETIVOS Y PASOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE UN PROGRAMA DE OPERADOR ECONÓMICO AUTORIZADO


AUTOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). COORDINADOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org) AUTORA DEL MÓDULO Blanca Barandiarán, Coordinadora Programa OEA - Aduana de Perú. COORDINACIÓN PEDAGÓGICA Y DE EDICIÓN El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www. indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

Copyright ©2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali


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Índice Índice de Tablas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Presentación del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Objetivo general del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Preguntas de este módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

UNIDAD I. EL OPERADOR ECONÓMICO AUTORIZADO: CONTEXTO Y CONCEPTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 I.1. El papel de las aduanas en el comercio internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 I.2. El Marco SAFE de la Organización Mundial de Aduanas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 I.2.1. Objetivos y principios del Marco SAFE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 I.2.2. Elementos básicos del Marco SAFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 I.2.3. Pilares del Marco SAFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 I.3. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 I.4. Alcance y objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 I.5. Principios regidores del OEA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

UNIDAD II. VISIÓN GENERAL DE LOS PROGRAMAS VIGENTES A NIVEL MUNDIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 II.1. Programas vigentes a nivel mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 II.2. Principales programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

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UNIDAD III. PASOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE UN PROGRAMA OEA . . . . 16 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 III.1. Aspectos clave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 III.2. Pasos para el diseño e implementación de un programa OEA . . . . . . . . . . . . . 17 III.3. Sensibilización interna y externa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 III.3.1. Sensibilización al interior de las aduanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 III.3.2. Sensibilización al sector privado y otras entidades gubernamentales . 20 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Ejemplo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

UNIDAD IV. PROYECTO PILOTO DE UN PROGRAMA OEA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

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IV.1. Objetivos del proyecto piloto de un programa OEA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Ejemplo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25


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Índice de Tablas Tabla 1. Lista de programas OEA vigentes.

Glosario Operador Económico Autorizado: “… una parte involucrada en el movimiento internacional de mercancías cualquiera sea la función que haya asumido o en nombre de una Administración de Aduanas nacional y que cumpla las normas de la OMA o normas equivalentes de seguridad de la cadena logística. Los Operadores Económicos Autorizados incluyen, entre otros, a fabricantes, importadores, exportadores, corredores de comercio, transportistas, agrupadores, intermediarios, puertos, aeropuertos, operadores de terminales, operadores integrados, almacenistas y distribuidores”.

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Presentación del módulo El presente módulo pretende mostrar los aspectos básicos del Marco SAFE de la Organización Mundial de Aduanas, que es el seno del programa Operador Económico Autorizado – OEA, y a partir de dicho conocimiento mostrar las consideraciones y los pasos iniciales para iniciar la implementación de un programa OEA incluyendo del desarrollo de un proyecto piloto.

Objetivo general del módulo Se espera que el alumno se sensibilice con la figura del Operador Económico Autorizado, su importancia y obtenga las herramientas necesarias, acorde a las prácticas internacionales, para iniciar la implementación de un programa de Operador Económico Autorizado.

Preguntas de este módulo 6

¿cuál ha sido la evolución en el papel de las aduanas en el comercio internacional? ¿cuál es la importancia de la participación del sector privado? ¿cuáles son los aspectos básicos para iniciar un programa OEA? ¿por qué es el programa OEA debe ser administrado por las aduanas? ¿cuál es la importancia de seguir estándares internacionales?


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UNIDAD I

EL OPERADOR ECONÓMICO AUTORIZADO: CONTEXTO Y CONCEPTO

Objetivos de aprendizaje Conocer el papel de las aduanas en el comercio exterior. Analizar el contexto en el cual se crea la figura del Operador Económico Autorizado. Fortalecer los conocimientos teóricos del Marco SAFE. Conocer los objetivos y ventajas de desarrollar un proyecto piloto

I.1. El papel de las aduanas en el comercio internacional Las aduanas han cumplido siempre un rol fundamental en el comercio internacional y en el desarrollo de la competitividad de un país. Desde sus inicios su función se ha tenido que ir adecuando a los cambios y nuevas necesidades del comercio mundial. En sus inicios, su papel era netamente recaudador de impuestos y aranceles; sin embargo se tuvo que enfrentar y adecuar a los incrementos de flujos comerciales, nuevas formas de hacer comercio, diversificación de productos, reducción o eliminación de aranceles (por efecto de los acuerdos de libre comercio), comercio electrónico, contaminación de la carga y seguridad de la cadena logística, etc. Así, uno de los grandes retos para las administraciones de aduana en el mundo ha sido el asumir una función activa dentro de la seguridad de la cadena logística1. Al ser la primera cara en las fronteras a través de las cuales ingresan y salen mercancías, tiene un papel preponderante y privilegiado para establecer medidas que La Organización Mundial de Aduanas, en sus sesiones del Consejo de junio de 2008, ha emitido el documento Las Aduanas en el Siglo XXI (C21) donde ofrece una serie de fundamentos para mejorar las operaciones aduaneras a nivel mundial. 1

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contribuyan a la seguridad del tráfico de mercancías. Pero esto debe efectuarlo, sin descuidar la facilitación del comercio y asegurando una atención y flujo ágil, de tal manera que, al no poder inspeccionar toda la carga, debe emplear herramientas que permitan distinguir hacia dónde asignar sus recursos. Es ahí donde se conjugan una serie de elementos como la gestión de riesgos y la participación activa del sector privado. En este contexto, la Organización Mundial de Aduanas, elabora el Marco SAFE de Estándares (WCO SAFE Framework of Standards).

I.2. El Marco SAFE de la Organización Mundial de Aduanas En sus sesiones de junio de 2005, el Consejo de la Organización Mundial de Aduanas, aprobó el documento Marco SAFE de Estándares (WCO SAFE Framework of Standards) con el fin de garantizar la facilitación y seguridad del comercio internacional2.

I.2.1. Objetivos y principios del Marco SAFE

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Establecer normas que garanticen la seguridad de la cadena logística y que faciliten el comercio a escala mundial con el objeto de aumentar la certidumbre y la predictibilidad. Permitir una gestión integral de la cadena logística en todos los medios de transporte. Ampliar el papel, las funciones y las capacidades de las Aduanas de modo que puedan hacer frente a los desafíos y aprovechar las oportunidades del siglo XXI. Reforzar la cooperación entre las Administraciones de Aduanas a fin de mejorar sus capacidades para la detección de los envíos de alto riesgo. Reforzar la cooperación entre las Aduanas y las empresas. Fomentar la circulación fluida de las mercancías a través de cadenas logísticas internacionales seguras.

I.2.2. Elementos básicos del Marco SAFE El Marco SAFE toma en consideración 4 elementos básicos para alcanzar sus objetivos:

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A octubre de 2015, 169 países han suscrito la Carta de Intención para implementar el Marco SAFE.


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El Marco armoniza los requisitos relativos a la información electrónica previa sobre los envíos destinados al interior y al exterior o que están en tránsito. Cada país que adopte el Marco SAFE se compromete a utilizar un enfoque coherente de análisis de riesgos para abordar las cuestiones relacionadas con la seguridad. El Marco estipula que, ante una petición razonable del país de destino basada en una metodología comparable de detección de riesgos, la Administración de Aduanas del país de despacho llevará a cabo una inspección de los contenedores y de la carga de alto riesgo destinados al exterior, preferiblemente utilizando equipos de detección no invasivos tales como máquinas de rayos X de gran potencia y detectores de radiación. El Marco define las ventajas que obtendrán de las Aduanas los operadores comerciales que cumplan las normas mínimas relativas a la seguridad de la cadena logística y que apliquen las mejores prácticas.

I.2.3. Pilares del Marco SAFE El Marco SAFE se sustenta en 3 pilares de colaboración: Aduanas – Aduanas: implica el trabajo conjunto entre las aduanas de los países a fin de optimizar la facilitación y seguridad. Busca el intercambio de información de manera previa al arribo de la carga, a modo de gestionar el riesgo e incentivar el uso de tecnología moderna para la inspección de envíos de alto riesgo. Aduanas – Empresa: Busca la asociación entre las aduanas y el sector privado de cada país, a fin de que este sector participe con responsabilidad en la seguridad de la cadena logística. Es dentro de este pilar, que aparece la figura del Operador Económico Autorizado. La mayoría de países han optado por hacer efectivo dicho Marco, con la implementación de un programa de Operador Económico Autorizado. Aduanas – Otros Gobiernos y Agencias Gubernamentales: El principal objetivo de esta cooperación es garantizar que la respuesta del gobierno a los retos de la seguridad de la cadena de suministro sea eficiente y eficaz, evitando la duplicación de requisitos e inspecciones, racionalizando los procesos, y en última instancia, trabajando hacia normas globales que aseguren los movimientos de mercancías para facilitar el comercio. Hay muchas agencias gubernamentales que cooperan con las Aduanas en materia de seguridad de la cadena de suministro, como por ejemplo las Policías (civiles, militares, anti-droga, etc.) u otras agencias que operan en la frontera (de agricultura, de pesca, de licencias, etc.).

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Hay una variedad de formas potenciales de cooperación mutua, que van desde compartir instalaciones comunes, equipos, bases de datos, intercambio de información, hasta alinear las medidas de control y llevar a cabo de forma conjunta la evaluación de targeting/riesgo y las inspecciones. La cooperación eficaz entre las distintas agencias gubernamentales es esencial a nivel nacional, pero lo es más aún a nivel bilateral y multilateral, porque fomenta y establece la armonización internacional y reduce la carga sobre el comercio y los gobiernos. Para ayudar en la implementación de este pilar, la OMA pone a disposición de sus miembros, herramientas e instrumentos como la Convención Revisada de Kyoto y los Compendios sobre la Gestión Coordinada en Frontera, la Ventanilla Única, el OEA y la Gestión de Riesgos.

I.3. Concepto

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El Operador Económico Autorizado, según la definición prevista en el Marco SAFE de la OMA, es “… una parte involucrada en el movimiento internacional de mercancías cualquiera sea la función que haya asumido o en nombre de una Administración de Aduanas nacional y que cumpla las normas de la OMA o normas equivalentes de seguridad de la cadena logística. Los Operadores Económicos Autorizados incluyen, entre otros, a fabricantes, importadores, exportadores, corredores de comercio, transportistas, agrupadores, intermediarios, puertos, aeropuertos, operadores de terminales, operadores integrados, almacenistas y distribuidores”. El Operador Económico Autorizado, es pues un socio estratégico para las aduanas, que luego de las evaluaciones y cumplimiento de requisitos establecidos por cada aduana, ha sido calificado como un operador confiable, que vela por el aseguramiento de su cadena logística. Ya desde el año 2001, han existido diversas iniciativas de los países para reforzar la seguridad y facilitar el comercio, sin embargo, el programa OEA del Marco SAFE se convierte en un documento estándar a fin de armonizar los procedimientos en el mundo. La armonización es un aspecto clave en la implementación de un programa OEA, pues una de las características de un programa OEA, es la posibilidad de suscribir Acuerdos de Reconocimiento Mutuo entre los países con programa OEA, lo cual será desarrollado en los módulos posteriores. El programa OEA tiene un enfoque basado en el riesgo, lo cual le da a las administraciones la flexibilidad en un efectivo uso de sus recursos.


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I.4. Alcance y objetivos El Marco SAFE en principio, busca la aplicación e implementación de medidas de seguridad de todos los eslabones de la cadena logística de comercio internacional. El objetivo de un programa OEA, es garantizar la cadena logística a través de la identificación y certificación de operadores de comercio exterior, que permita gestionar el riesgo y por tanto facilitar el comercio internacional. Para el éxito de este objetivo, se requiere el apoyo y participación del sector privado.

I.5. Principios regidores del OEA Para hacer efectivo este proceso de construcción de confianza y Alianza público–privada, se establecen los principios que regirán las relaciones de los dos sectores: 1. Transparencia 2. Confianza 3. Colaboración 4. Respeto En tal sentido, el pilar Aduanas – Empresa, se concentra en la aplicación de las siguientes normas: Norma 1 – Asociación: implica la participación activa de las empresas en autoanalizarse a fin de asegurar el cumplimiento de los requerimientos de seguridad que determine la aduana. Norma 2 – Seguridad: es el compromiso de las empresas en implementar mecanismos de seguridad que mitiguen los riesgos existentes. Norma 3 – Autorización: está relacionada con el desarrollo de procedimientos para la autorización y el otorgamiento de beneficios, por parte de las aduanas en colaboración con las empresas. Norma 4 – Tecnología: implica emplear tecnología para mantener la integridad de una carga.

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD La presente unidad requiere un estudio del documento Marco SAFE y las Aduanas en el Siglo XXI, de modo que el participante pueda generarse una idea integral del papel fundamental de las aduanas en la seguridad de la cadena logística. Las aduanas han atravesado procesos de modernización con la finalidad de adaptarse a los cambios en el comercio internacional. Al ser una entidad a cargo del control de fronteras, se plantean una serie de retos relacionados a su función y para ello la Organización Mundial de Aduanas, también ejerce un rol importante. La armonización de procesos que generen un equilibrio entre facilitación y control, ha sido considerada por la OMA en la elaboración de herramientas que permitan a las aduanas cumplir exitosamente esta tarea. Es fundamental para iniciar la implementación de un programa de Operador Económico Autorizado, conocer sus orígenes para, a partir de ello, generar una transformación de formas de asumir el nuevo papel de las aduanas.

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El Marco SAFE busca pues, que las aduanas de todos los países apliquen procedimientos estandarizados que permitan una facilitación de comercio en un entorno seguro, y para ello se apoya en herramientas humanas, procedimentales y tecnológicas, incorporando para ello la participación plena del sector privado como un actor primordial en este esquema. Además se espera que el alumno conozca los aspectos fundamentales del programa OEA y el papel preponderante que cumplen las empresas del sector privado en su implementación, a través de la lectura del material de apoyo. El programa OEA implica un punto de quiebra en la relación gobierno – empresa, lo cual puede representar un reto para ambos sectores y el éxito del mismo dependerá de la forma en que se aborde el programa. El OEA se sustenta en la gestión del riesgo, y ello permite a las aduanas focalizar sus esfuerzos y recursos en aquellas transacciones riesgosas y, al sector privado, tener una serie de beneficios otorgados por las aduanas en virtud a su condición de operador confiable.


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UNIDAD II

VISIÓN GENERAL DE LOS PROGRAMAS VIGENTES A NIVEL MUNDIAL

Objetivos de aprendizaje Dar a conocer la cantidad de programas OEA del mundo, así como su estado actual.

II.1. Programas vigentes a nivel mundial Según la información de la Organización Mundial de Aduanas, 169 de 182 Miembros de la OMA han firmado la carta de intención para implementar el Marco SAFE. A abril de 2017, existen 73 programas de Operador Económico Autorizado vigentes (considerando las 28 economías de la Unión Europea). Adicionalmente, están por ser lanzados un total de 17 programas OEA. En la región América y Caribe, se implementó en el año 2013 la Estrategia Regional del Operador Económico Autorizado que ha traído como consecuencia el impulso en los programas OEA, así desde la entrada en vigencia de la Estrategia, Panamá (2014), Uruguay (2014), Brasil (2014) y Bolivia (2015) han implementado sus programas OEA, completando 16 programas vigentes en la Región. La Región de Latinoamérica y el Caribe también ha demostrado un dinamismo importante en la internacionalización de sus programas OEA y el afianzamiento de los lazos con las principales economías del mundo, de manera que hoy ya son 6 los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo vigentes (3 de Mexico, 2 de República Dominicana y 1 de Brasil y Uruaguay) y existen 15 más en proceso de negociación. En este punto cabe destacar el trabajo que en el marco de la Alianza del Pacífico están realizando Chile, Colombia, México y Perú para alcanzar el primer Acuerdo de Reconocimiento Mutuo Multilateral de la Región.

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En términos globales, a fecha de hoy se han concluido un total de 47 ARM y 46 se encuentran en etapa de negociación. La lista de todos los programas y acuerdos de reconocimiento mutuo, tanto vigentes como en desarrollo, se puede consultar en el compendium de OEA de 2017 publicado por la Organización Mundial de Aduanas .

II.2. Principales programas Estados Unidos – CTPAT (Customs Trade Partnership Agains Terrorism) Alcance: Seguridad Ámbito: Importación Requisitos: Seguridad Ventajas: Reducción de controles, reducción tiempos de espera, ventajas en la frontera con México y Canadá, participación en seminarios de seguridad, etc. Unión Europea – OEA (Operador Económico Autorizado)

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Alcance: Seguridad y simplificaciones aduaneras Ámbito: Importación y Exportación Requisitos: Historial de cumplimiento, gestión administrativa adecuada, solvencia y seguridad. Tipos: 3 tipos de certificados (OEA Seguridad, OEA simplificación, OEA completo). Ventajas: reducción de controles, prioridad en los controles, despacho centralizado, declaraciones sumarias, etc. Japón – OEA (Operador Económico Autorizado) Alcance: Seguridad y cumplimiento Ámbito: Importación y Exportación Requisitos: Historial de cumplimiento, gestión administrativa adecuada, solvencia y seguridad. Ventajas: Específicas por cada tipo de operador. China – Classified Management of Enterprises Alcance: Seguridad y cumplimiento aduaneras Ámbito: Importación y Exportación


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Requisitos: Historial de cumplimiento, gestión administrativa adecuada y seguridad. Ventajas: Específicas por cada tipo de operador (Menores controles, prioridad en los controles, posibilidad de realizar los controles en los locales del interesado, reducciones de garantía, persona de contacto en la aduana, etc.).

SÍNTESIS DE LA UNIDAD A la fecha, existen numerosos programas OEA implementados los cuales tienen características particulares y que pueden servir de referente en el proceso de implementación. La región América y Caribe ha tenido un avance importante en la implementación de programas. La participación de entidades como el Banco Interamericano de Desarrollo, y el apoyo de países con programas OEA ya consolidados, ha sido fundamental en este proceso, lo cual se ha visto reflejado y formalizado con la aprobación de la Estrategia Regional del Programa Operador Económico Autorizado, que busca promover la implementación de programas, fortalecer los ya existentes y promover la firma de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo en países de la región.

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UNIDAD III

PASOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE UN PROGRAMA OEA

Objetivo de aprendizaje Dar a conocer los pasos para la implementación de un programa OEA, en base a las experiencias prácticas internacionales.

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III.1. Aspectos clave Es importante, antes de iniciar el proceso de diseño e implementación de un programa OEA, tener en claro una visión del objetivo final del programa con el fin de saber cómo avanzar. Así, deberá considerar los siguientes aspectos: Compromiso y decisión política: este proceso debe estar encabezado por el Director General. Es él quien debe estar comprometido desde un principio, pues será él quien tenga que sustentar, sensibilizar y convencer a los ministros y obtener su respaldo en la obtención de recursos, normativas y presupuesto. Esta identificación del Director General con el programa, permite también otorgar al programa la credibilidad necesaria frente al sector privado y el respaldo al interior de la aduana. Creación de un grupo de trabajo: es importante conformar un grupo de trabajo interdisciplinario para la implementación, con diferentes áreas de experiencia al interior de las aduanas. Puede considerarse como opciones, personas con experiencia en desarrollo de proyectos, experiencia en áreas normativas y áreas operativas de aduanas, así como de diferentes profesiones.

Es deseable también que este grupo de trabajo tenga aptitudes para relacionarse con el sector privado puesto que la implementación de un programa OEA conlle-


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va un acercamiento muy importante con las empresas. Asimismo, es importante el conocimiento de otro idioma, pues mucha de la documentación sobre mejores prácticas internacionales, están redactados en inglés. Elaboración de una visión y una estrategia: que permita saber hacia dónde se quiere llegar con el programa, qué es lo que se quiere conseguir y cuál será el camino para alcanzarlo. Creación de infraestructura: que permita que el equipo de trabajo cuente con las herramientas necesarias para desarrollar su trabajo (recursos humanos, equipamiento, materiales, presupuesto, etc.). Creación de un programa piloto: la consideración de desarrollo de un programa piloto que permita poner a prueba el trabajo planteado, y mejorarlo para su implementación.

III.2. Pasos para el diseño e implementación de un programa OEA La Organización Mundial de Aduanas a través del documento Directrices para la Implementación de un programa OEA, señala 9 pasos o fases para su puesta en aplicación3: 1. Prefacio y análisis En esta etapa se definen las directrices del programa, y es recomendable que sea efectuada por la aduana y sea puesta a consideración del sector privado. Sin embargo, será la aduana quien finalmente tome la decisión del documento final. 2. Planificación Estratégica Es importante socializar la planificación con el sector privado. Hacerlo parte desde el inicio de los planes de la aduana y de cómo participa él en este proceso. Así como es importante la creación de un grupo de trabajo de la aduana para la implementación del programa OEA, es además importante la creación de un grupo de trabajo con el sector privado. Los puntos a favor de la inclusión del sector privado, son que genera confianza desde el inicio sobre un programa de inclusión, y no una “excusa” de la aduana para introducirse a la empresa. Así, la participación del sector privado se puede dirigir a las siguientes acciones4: En desarrollo de lo anterior, se participará al sector privado para que colabore activamente en las siguientes acciones: El documento Directrices para la Implementación de un Programa OEA, explica con detalle el desarrollo del programa. 4 Extraído del documento Estrategia Regional del OEA (Región América). 3

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Formar parte del Plan Piloto. Participar en los procesos normativos. Participar en la identificación de nuevos requisitos y beneficios. Participar y desarrollar actividades de capacitación. Formar parte de los grupos consultivos del sector privado. Divulgar las actividades propias que se realicen en desarrollo del programa a nivel nacional y regional. Promover de manera conjunta entre las Aduanas, otras agencias Intergubernamentales u Organismos internacionales el desarrollo e implementación de programas OEA que permitan el acceso a las empresas PYMES, a través de la realización de procesos de sensibilización, divulgación, capacitación y apoyo, con el fin de generar en ese reglón de la economía, una cultura de la seguridad del comercio exterior a nivel regional, permitiéndoles ser parte activa de los programas de Operador Económico Autorizado. Generar y liderar redes de apoyo inter-gremiales a nivel regional para propender por el cumplimento de los objetivos de la presente estrategia. Colaborar en la construcción de metodologías de seguimiento y evaluación de la figura para lograr una retroalimentación en la optimización de los programas.

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3. Ejecución del proyecto piloto Algunas experiencias internacionales, han demostrado que la participación del sector privado en la selección de empresas que formen parte del piloto ha sido valiosa. Para la ejecución se necesita de empresas comprometidas, pues además la culminación satisfactoria del piloto, no debería garantizar la automática certificación. Para determinar la cantidad de empresas para el piloto, deberá tenerse en consideración la cantidad de recursos con que cuenta la Administración. 4. Seguimiento y Evaluación Se deberá hacer un seguimiento estricto de los resultados del plan, identificar errores y aciertos y tomar medidas preventivas y correctivas. 5. Ampliación Puede que se haya iniciado un plan piloto con un solo tipo de operador (importador por ejemplo) pero que sin embargo como resultado de la evaluación, se determine que es necesario realizar otro piloto con algún otro tipo de operador. También ha resultado ser una buena práctica, abarcar para el plan piloto la mayor cantidad de operadores que formen parte de la cadena logística, aún cuando después de la evaluación de resultados se determine iniciar el programa sólo con uno o 2 tipos de operadores.


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Sobre este aspecto, hay que ser cuidadoso pues puede existir un interés muy grande por parte del empresariado en participar, y por tanto interesarse en que participen la mayor cantidad de operadores de la cadena posible. Sin embargo, también puede ocurrir que al tener desconfianza en la aduana y este nuevo proceso, tengan reparos en querer ingresar al plan piloto. Hay que estar preparado para los argumentos que vaya a tener el empresariado, así como entender que el OEA es un proceso gradual de maduración. 6. Puesta en aplicación del proyecto Poner en marcha lo aprendido en el plan piloto y la planificación, poner en práctica las facilidades, los requisitos, el sistema informático, etc. 7. Nuevos proyectos pilotos Ejecutar los nuevos pilotos que se determinaron en la fase 5. 8. Puesta en aplicación de todos los proyectos pilotos Preparar al personal, fijar los recursos necesarios, los beneficios, etc. 9. Programa de finalización Etapa final en la cual debieran culminarse las regulaciones finales, los recursos, los beneficios, y dejar listo para su puesta en vigencia del programa OEA. Sin embargo, es importante resaltar que estos pasos puedan ser flexibles, acorde con las necesidades y recursos de las aduanas de cada país. Este análisis y planificación debe tener en cuenta las diferentes características que tendrá el programa: será dirigido a grandes empresas? pequeñas? será gradual? será dirigido a importación? Exportación? En este aspecto se debe considerar las prioridades de la política de Estado y de la organización, además de dónde están situados sus mayores riesgos. Así, un país cuyo principal riesgo es el ingreso de terrorismo o armas químicas o contrabando, podrá preferir iniciar un programa OEA orientado a la importación; mientras que un país con un fuerte impulso a sus exportaciones o que tenga un alto riesgo de proteger sus exportaciones de la contaminación de la carga, pues preferirá asegurar los cargamentos de salida. Debe tenerse en cuenta que uno de los preceptos del Marco SAFE es la igualdad, en tal sentido las normas deben estar diseñadas para no hacer algún tipo de discriminación por tamaño o poder económico de la empresa, salvo sólo si está relacionado con un factor de riesgo de la seguridad de la cadena logística o de confiabilidad. En este sentido, el Marco SAFE es bastante flexible al respecto y otorga a las aduanas la potestad de implementar un programa de forma gradual, y de hecho recomienda ello.

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III.3. Sensibilización interna y externa III.3.1. Sensibilización al interior de las aduanas La implementación de un programa OEA nacional, implica un cambio de paradigmas que acerque al funcionario aduanero a la empresa, de modo que a través de una alianza y trabajo conjunto, se pueda asegurar la cadena logística. Recordemos que el papel de las aduanas hasta entonces ha sido más un papel recaudador y fiscalista, y un programa OEA implica trabajar de la mano con el sector privado. Las aduanas deben mostrar una actitud transparente y abierta que les permita modernizarse y adaptarse, al igual que sus funcionarios. Las empresas poseen experiencia y conocimiento que pueden ser beneficiosos para las aduanas, en tal sentido un trabajo conjunto hará que ambas aprovechen lo que cada cual puede brindar. Esta nueva forma de trabajo, debe ser difundida ampliamente.

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Al mismo tiempo, es importante sensibilizar a los funcionarios de la aduana en temas como la seguridad de la cadena logística, la facilitación del comercio internacional, las mejores prácticas internacionales, los acuerdos de reconocimiento mutuo, el marco normativo de la OMA y los retos de una aduana moderna, entre otros, siendo uno de los más importantes precisar el equilibrio entre las normas que regulan la seguridad y las que regulan la facilitación. Es importante realizar diversas jornadas de difusión y sensibilización a los funcionarios de aduanas para comprometerlos y exponerles la importancia del programa para el país y para la imagen internacional de su propia aduana, enfatizando en el objetivo fundamental de facilitación y seguridad de la cadena de suministro.

III.3.2. Sensibilización al sector privado y otras entidades gubernamentales El acercamiento con el sector privado es un punto clave en el proceso de implementación del OEA. Como se ha mencionado antes, es el sector privado quien conoce su cadena logística, sus procesos. Las jornadas de sensibilización hacia el sector privado, deben servir no solamente para hacerles conocer el programa y su importancia, sino además para generarles la confianza necesaria en la administración aduanera, en el nuevo rol de las aduanas y la nueva alianza que se forjará. Atendiendo el pilar Aduana-Empresa la participación del sector privado en todas las etapas es fundamental, y esta se inicia desde las jornadas de sensibilización y se fortalecen aún más con la conformación del grupo consultivo con el sector privado. Deberá existir una construcción conjunta de los aspectos fundamentales del programa (re-


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quisitos, beneficios, estándares de seguridad) que permitan alcanzar los resultados esperados. Para ello es recomendable que cada administración aduanera conforme un grupo consultivo con el sector privado. Asimismo, el programa Operador Económico Autorizado al buscar la facilitación y la seguridad, no es la única entidad en las fronteras de los países, en tal sentido se busca alcanzar un programa integral, considerando que en algún momento estas entidades puedan incorporarse al proceso de certificación de algún modo, puesto que las consecuencias de un atentado o amenaza que afecta tanto a los directamente involucrados como al país y su economía; sino también el impacto de riesgos sanitarios que pueden atentar directamente contra la salud pública, o el fraude derivado con pérdidas por los derechos de la propiedad intelectual.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD Es necesario establecer un esquema de cómo podría implementar un programa OEA, el mismo que deberá ser flexible a fin que adaptarse a las necesidades y evolución de su propia aduana. Dentro de este proceso, es importante remarcar la importancia de la participación del sector privado. Es crucial para el éxito de un programa OEA, el involucramiento de la Alta Dirección de la administración de cada país, esto le dará la confiabilidad que el programa necesita, tanto para el sector privado, como para la propia aduana a nivel interno. Si bien es cierto, el programa debe ser flexible, éste no se debe alejar de los estándares internacionales establecidos por la Organización Mundial de Aduanas.

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Ejemplo El país A, miembro de la OMA, decide implementar un programa de OEA. El Director de Aduanas no cree en el programa por lo que nombra como responsable de su implementación a un oficial aduanero de escala intermedia que presta sus servicios en el área internacional del Departamento de Aduanas. Para el desarrollo de esta tarea se le asignan dos oficiales aduaneros que han desarrollado toda su carrera profesional en un aeropuerto. El equipo se enfrenta a los siguientes escollos que hacen fracasar finalmente el programa: Experiencia y conocimientos limitados. Los integrantes del equipo carecen de conocimientos en relación con: procedimientos aduaneros marítimos o terrestres, aspectos informáticos, jurídicos, organizativos, etc Falta de capacidad directiva. Al no contar con la implicación del Director de la Aduana, el responsable de la implementación no dispone de las herramientas necesarias para implicar u obligar a que participen otras áreas o servicios totalmente necesarios (informáticos, jurídicos…)

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Escasez de recursos tanto materiales como humanos. Esto dificulta la realización tanto de las tareas internas (desarrollos normativos, organización de equipos, difusión interna, desarrollos informáticos…) como externas (difusión, contacto con el sector privado, desarrollo de un proyecto piloto…)


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UNIDAD IV

PROYECTO PILOTO DE UN PROGRAMA OEA

Objetivo de aprendizaje Conocer los objetivos y las ventajas de desarrollar un programa de OEA

IV. Objetivos del proyecto piloto de un programa OEA El objeto de un programa piloto es probar un modelo de operación y detectar los ajustes que fueran necesarios realizar, tanto en el modelo como en la norma, determinar y crear los procedimientos, requisitos, beneficios y formatos, formularios o documentos que soportarán la figura una vez se ponga en marcha. Debe establecerse la conveniencia de desarrollar un programa piloto previo a la implementación final de la figura. Debe tenerse en cuenta que este ejercicio, puede ser una especial oportunidad tanto para la aduana y las demás agencias gubernamentales comprometidas, así como para las empresas, de dar cuenta de los obstáculos que pudieran surgir, de la capacidad de las partes para solucionarlos, de los recursos técnicos, operativos, económicos y de personal que sería necesario disponer, y en general una oportunidad para aprender sobre el concepto de la “asociación de confianza” entre sector público y privado a modelar la figura de manera responsable. El programa piloto, permite validar el cumplimiento de requisitos por parte de las empresas o interesados, determinar los tiempos probables de duración de los procedimientos, de estudio de documentos, realización de visitas, procesos de revalidación, autorización, interrupción y/o cancelación de la autorización, entre otros. La implementación de un programa piloto, de acuerdo a las experiencias internacionales, puede desarrollarse a través de una convocatoria abierta, a través de encuestas dirigidas a todos los usuarios del comercio exterior, en coordinación con los principales gremios empresariales para que sean ellos quienes propongan empresas, o a

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través de coordinaciones directas con empresas de buena reputación y buen grado de confianza de las aduanas. El programa piloto nos debe dar como resultado los ajustes necesarios al modelo, a los requisitos y beneficios planteados inicialmente, así al proceso y flujo de la certificación. No se debe ver el programa piloto como un pre-requisito obligatorio para las Aduanas para implementar el programa OEA, sino como una herramienta metodológica de comprobación y examen antes de lanzar el programa oficial.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD El desarrollo de un proyecto piloto a partir de un diseño inicial de un programa OEA y antes de su implementación definitiva permite realizar los ajustes necesarios en la definición de los requisitos y beneficios, los destinatarios, el procedimiento y la normativa final. Así, el programa que finalmente se implante podrá tener las máximas garantías de éxito al haber sido previamente testado a través del proyecto piloto.

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Ejemplo El Director de Aduanas del país B anuncia la implementación de un programa de OEA transcurridos 12 meses. Ante la brevedad del plazo, decide prescindir del desarrollo de un proyecto piloto. Finalmente el programa es lanzado según el diseño inicial de la aduana. Dos años después del lanzamiento, ninguna empresa se ha certificado como OEA porque: Uno de los requisitos previsto en la normativa exigía que el solicitante no hubiera cometido ninguna infracción aduanera ni fiscal ni se hubiera demorado en ningún pago a la administración durante los últimos cuatro años. Dentro de los requisitos de seguridad, se exigía la solicitante que dispusiese de circuitos cerrados de televisión conectados permanentemente con la aduana en todas sus instalaciones donde se manipulasen mercancías. Los beneficios no fueron discutidos con el sector privado y se revelaron como totalmente insuficientes y poco atractivos para los operadores A fin de dar relevancia a la figura, se decidió que la autorización fuese firmada por el Ministro, lo que dificultaba seriamente el procedimiento así como los posibles recursos


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Referencias bibliográficas Organización Mundial de Aduanas (2015), SAFE Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade http://www.wcoomd.org/~/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/tools/safe-package/safe2015_e_final.pdf?la=en Organización Mundial de Aduanas (2010), Directrices sobre la puesta en aplicación de los programas de OEA – Cómo elaborar un programa de OEA http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/tools/safe-package/safe_package_iii.pdf?la=en Organización Mundial de Aduanas (2017), AEO Compendium http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/tools/safe-package/aeo-compendium-2017.pdf?la=en Organización Mundial de Aduanas y Banco Interamericano de Desarrollo (2011). Guías prácticas para el diseño e implementación de un Programa de Operador Económico Autorizado (OEA) en América Latina. http://www.aduana.gob.bo/oea/sites/default/files/Documentos/Guias_Practicas_Dise%C3%B1o_Implementacion_Programa_OEA_en_LA.pdf Organización Mundial de Aduanas, Guías para acuerdos de reconocimiento mutuo http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/tools/safe-package/safe_package_xi.pdf?la=en Organización Mundial de Aduanas, El Operador Económico Autorizado y las Pequeñas y Medianas Empresas http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/tools/safe-package/safe_package_x.pdf?la=en

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