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MODERNIZACIÓN DE ADUANAS

MÓDULO 5

GESTIÓN DE PROYECTOS Y PROCESOS


Modernización de aduanas

Módulo 5

Autor del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). Coordinador del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), así como el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la UNASUR. Autor del Módulo Veiga Risso, Lorena. Coordinación pedagógica y de edición El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

Copyright ©2017 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-ncnd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

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Tabla de contenidos Índice de figuras .............................................................................................................. 4 Índice de tablas ............................................................................................................... 4 Glosario de términos ....................................................................................................... 5 Presentación del módulo ................................................................................................ 5 Objetivo general del módulo .......................................................................................... 6 Preguntas orientadoras de aprendizaje ......................................................................... 7 UNIDAD I. LA GESTIÓN DE PROYECTOS COMO HERRAMIENTA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE ESTRATEGIAS ...................................................................... 8 Objetivos de aprendizaje ................................................................................................ 8 I.1. Relación con la Estrategia: de la Visión a la Acción .................................................. 9 I.2. Conceptos básicos sobre proyectos....................................................................... 10 I.3. El ciclo de vida de los proyectos .............................................................................. 17 I.4. Las áreas de gestión de un proyecto ..................................................................... 20 I.5. Herramientas de gestión del proyecto .................................................................. 22 I.6. Marcos metodológicos ........................................................................................... 35 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 36 UNIDAD II. EL ENFOQUE DE PROCESOS EN LAS ORGANIZACIONES ......................... 39 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 39 II.1. Introducción ............................................................................................................ 40 II.2. El enfoque de procesos en el ámbito público ........................................................41 II.3. Conceptos básicos sobre procesos ....................................................................... 42 II.4. Modelado de los procesos .................................................................................... 45 II.5. Las organizaciones enfocadas a procesos ............................................................. 51 II.6. La Reingeniería de procesos ................................................................................. 52 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 55

Bibliografía .................................................................................................................... 58

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Índice de figuras Figura 1. Esquema del Tablero de Control ...................................................................... 9 Figura 2. Vinculación entre Portfolios, Programas y Proyectos ................................... 12 Figura 3. Estructura funcional .......................................................................................14 Figura 4. Estructura matricial ........................................................................................14 Figura 5. Estructura orientada a proyectos................................................................... 15 Figura 6. Proyectos en cascada .................................................................................... 18 Figura 7. Proyectos ágiles ............................................................................................. 19 Figura 8. Porción de la EDT del proyecto VUCE ........................................................... 25 Figura 9. Ejemplo Estimación de Tiempos ................................................................... 26 Figura 10. Ejemplo de Diagrama de Gantt .................................................................... 27 Figura 11. Ejemplo Presupuesto .................................................................................... 28 Figura 12. Product Backlog ............................................................................................ 29 Figura 13. Modelo de Kanban ....................................................................................... 30 Figura 14. Ejemplo de Kanban utilizado en VUCE ........................................................ 30 Figura 15. Matriz de riesgos ........................................................................................... 31 Figura 16. Esquema de priorización de riesgos ............................................................ 32 Figura 17. Tipos de procesos ......................................................................................... 43 Figura 18. Elementos centrales de un proceso ............................................................ 44 Figura 19. Principales símbolos de la norma ANSI para Diagramas de flujo ............... 46 Figura 20. Ejemplo de Mapa de Procesos Macro de la Dirección Nacional de Aduanas de Uruguay ................................................................................................ 50

Índice de tablas Tabla 1. Tipos de Estructuras Organizativas .................................................................. 13 Tabla 2. Temáticas de gestión de los proyectos .......................................................... 20 Tabla 3. Marcos metodológicos para la gestión de proyectos ................................... 35

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Glosario de términos n ANSI: American National Standards Institute n BPMN: Business Process Management Notation n EDT: Estructura de Desglose del Trabajo n ISO: International Organization for Standardization n JIT: Just in time n OEC: Operador Económico Calificado n OMG: The Object Management Group n PMO: Project Management Office n VUCE: Ventanilla Única de Comercio Exterior n WBS: Work Breakdown Structure

Presentación del módulo En todos los procesos de transformación (y la modernización aduanera no es una excepción), es necesario establecer una visión clara que logre encauzar los esfuerzos de cambio, así como definir los objetivos que se busca cumplir a lo largo del proceso. Pero ninguno de los objetivos se logrará si no es posible traducirlos en acciones concretas que permitan hacer tangibles los lineamientos estratégicos definidos. En este contexto, el presente módulo se centrará en dos enfoques que permiten hacer viable el cumplimiento de objetivos: la gestión de proyectos y la perspectiva de procesos.

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En relación a la gestión de proyectos, el contenido se centrará en cómo traducir los grandes objetivos de modernización en proyectos específicos y presentar herramientas básicas para gestionarlos de forma adecuada. Dado que existe vasto desarrollo metodológico para el abordaje de proyectos, muchas veces es difícil elegir qué técnica es la más adecuada para cada ocasión. Por esta razón, se presentará un conjunto básico de herramientas que puedan ser fácilmente aplicadas y utilizadas en distintos entornos y proyectos. Por otra parte, para que la transformación logre instalarse en las organizaciones resulta fundamental que se modifique y ajuste la forma en la que se realizan las tareas y por este motivo surge el segundo enfoque del módulo: la gestión por procesos. Esta perspectiva permite además que se construyan aduanas modernizadas alineadas con valores vinculados a la facilitación, eficiencia y transparencia. En este punto, se presentarán metodologías básicas para desarrollar una cultura de procesos, así como herramientas para el modelado y rediseño de las operaciones. Durante el desarrollo teórico se presentarán experiencias específicas que permitirán a los participantes reflexionar sobre los beneficios y desafíos de la aplicación de las técnicas y herramientas propuestas.

Objetivo general del módulo El objetivo general del módulo es dar a conocer herramientas básicas de gestión de proyectos y presentar el enfoque de procesos en las organizaciones, reflexionando sobre los desafíos de su aplicación en el ámbito aduanero. Para ello, se propone una estructura de contenidos teóricos y actividades prácticas que permitan desarrollar nuevas capacidades vinculadas a los siguientes objetivos específicos: n Aplicar principios metodológicos básicos para la gestión de proyectos en el

ámbito aduanero, como herramienta para la implementación de estrategias.

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n Comprender el enfoque de procesos en la modernización de las organiza-

ciones y en particular en el ámbito público. n Reflexionar sobre la aplicación de estas metodologías en proyectos relevan-

tes de la modernización aduanera.

Preguntas orientadoras de aprendizaje n ¿Cómo se vinculan los proyectos con la estrategia de la organización? n ¿Cómo se vinculan los proyectos, programas y portfolios? n ¿Qué son los proyectos y cómo es su ciclo de vida? n ¿Qué herramientas es conveniente utilizar para la gestión del proyecto? n ¿Cuáles son los elementos que deben ser gestionados en un proyecto?

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UNIDAD I LA GESTIÓN DE PROYECTOS COMO HERRAMIENTA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE ESTRATEGIAS

Objetivos de aprendizaje El objetivo de la Unidad es aplicar principios metodológicos básicos para la gestión de proyectos en el ámbito aduanero, como herramienta para la implementación de estrategias. En particular, se busca que el participante desarrolle las siguientes competencias: n Conocer un conjunto de herramientas básicas para la gestión de proyectos

en el ámbito aduanero. n Identificar a partir de las características de los proyectos la metodología más

adecuada para su abordaje y gestión. n Aplicar herramientas para planificar los recursos necesarios y utilizar meto-

dologías para el seguimiento y control durante la ejecución de los proyectos. n Reconocer la importancia de las actividades de cierre para los proyectos

como parte integral de su ciclo de vida y de la cultura mejora continua.

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I.1. Relación con la Estrategia: de la Visión a la Acción En los procesos de cambio y transformación, es necesario traducir los grandes objetivos y la visión de la organización, en iniciativas puntuales. Si bien esta parece una tarea sencilla, es necesario asegurar una correlación en todos los niveles de definición: visión y misión, objetivos, indicadores, iniciativas o acciones. Así como existe un gran desafío en elegir adecuadamente los indicadores que permitan medir el avance hacia los objetivos, tan o más importante es elegir qué acciones o iniciativas serán llevadas a cabo para lograr las metas planificadas. Estas iniciativas son habitualmente llamadas “proyectos” y resultan una pieza clave a la hora de implementar la estrategia. Una de las herramientas que pueden ser utilizadas para reflejar la vinculación entre los objetivos, indicadores y proyectos son los Tableros de Control o Cuadros de Mando Integral ya presentados en el módulo 2 del curso.

Misión y Visión Objetivos Indicadores Metas Proyectos

Figura 1. Esquema del Tablero de Control Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

Ahora bien; no sólo es importante definir los proyectos correctos, sino gestionarlos adecuadamente para que sean exitosos. Si los proyectos resultaron exitosos y fueron adecuadamente seleccionados, colaborarán con el cumplimiento de los objetivos.

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Gestionar un proyecto supone aplicar un conjunto de conocimientos, habilidades, herramientas y técnicas para cumplir con los requisitos del mismo. En los siguientes apartados se presentarán distintas herramientas y técnicas que fueron utilizadas de forma exitosa en el marco de la modernización de aduanas.

I.2. Conceptos básicos sobre proyectos Previo a continuar profundizando en la gestión de los proyectos y sus principales técnicas y herramientas, es deseable unificar el lenguaje y alinear los principales conceptos sobre los que se trabajará en el resto de la unidad. El PMI (PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE INC., 2008) define un proyecto como un esfuerzo temporal que se lleva a cabo para crear un producto, servicio o resultado único. La definición destaca dos características importantes de los proyectos: temporal y con resultado único.

I.2.1. Temporal El hecho de que los proyectos sean temporales significa que tienen un principio y un fin establecidos. No debe confundirse con que sean de corta duración; un proyecto puede durar un mes o diez años, pero debe estar claro cuando comienza y cuáles son las condiciones que deben cumplirse para que finalice. El concepto de temporalidad se contrapone al concepto de operaciones, que representan una función de la organización que se efectúa permanentemente. De todas formas, son conceptos muy vinculados puesto que en muchas oportunidades los proyectos están diseñados para cumplir con objetivos de mejora de las operaciones. En el marco de las aduanas, los procesos de despacho de mercaderías son actividades que se realizan en forma permanente y repetitiva y representan gran parte de la operativa de la organización. Sin embargo, pueden definirse proyectos puntuales que permitan mejorar dichos procesos, (por ejemplo, integrar tecnología para la gestión 10


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de riesgos). La integración de tecnología es un esfuerzo temporal que generará un resultado único: un proceso de despacho optimizado.

I.2.2. Resultado único Todo proyecto crea un resultado único. Si bien es posible que durante su ejecución haya elementos repetitivos, esta repetición no altera la capacidad de generar un resultado único. Las terminales portuarias pueden ser construidas en varias locaciones, con los mismos materiales y por el mismo equipo, pero cada resultado será único puesto que existen factores que cambiarán en cada proyecto: locación, contratistas, aspectos geográficos, etc. Nuevamente el concepto de proyecto se contrapone a las operaciones. Habitualmente un esfuerzo de trabajo permanente es por lo general un proceso repetitivo, dado que sigue los procedimientos existentes de una organización. En contraposición, debido a la naturaleza única de los proyectos, puede existir incertidumbre respecto de los resultados que el proyecto genera. Es por esta razón que no es lo mismo gestionar proyectos que gestionar operaciones o procesos.

I.2.3. Más que proyectos: Programas y Portfolios En muchos casos, los proyectos no se ejecutan de forma aislada. De hecho, si se ha realizado un proceso de reflexión estratégica es posible integrar los conceptos de programas y portfolios. Estos nuevos conceptos permiten correlacionar más claramente las iniciativas con los objetivos estratégicos. Los proyectos, programas y portafolios tienen diferentes enfoques. Un programa refiere a un conjunto de proyectos que están vinculados entre sí y que por el hecho de gestionarlos de forma coordinada generan mayores beneficios que hacerlo de forma independiente. Los portafolios, también agrupan proyectos y programas, pero no necesariamente dichos proyectos y programas están directamente vinculados entre sí, sino que en conjunto permiten cumplir un objetivo estratégico. 11


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En términos generales, la lógica plantea que en primer lugar se definen los portfolios, luego los programas y luego los proyectos. Pero no es obligatorio utilizar los tres niveles de definición. Es posible definir únicamente programas y proyectos o sólo proyectos, dependerá del nivel de complejidad de los objetivos y del beneficio de agrupar o no lo proyectos para gestionarlos de forma coordinada.

Figura 2. Vinculación entre Portfolios, Programas y Proyectos Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

I.2.4. El rol de los proyectos en las organizaciones Existen organizaciones donde los proyectos representan un pilar del negocio, o el negocio mismo: por ejemplo, una firma de consultoría donde lo que se comercializa son proyectos. En otros casos, el rol de los proyectos no es tan preponderante, pero si es clave en la operación: por ejemplo, una fábrica de software, donde la gestión por proyectos permite innovar continuamente sobre el producto. Luego, existen organizaciones donde los proyectos son importantes para cumplir con determinados objetivos y en otros casos ni siquiera se definen proyectos. La importancia o protagonismo que una organización le otorgue a la gestión por proyectos impacta directamente en la estructura organizativa, en la cultura y en los procesos y todos estos elementos impactan en la forma en la que se gestionan los proyectos.

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I.2.4.1. La estructura organizativa La estructura de la organización es la distribución formal de los puestos de trabajo. Tiene por propósito organizar el trabajo, dividir las tareas, asignar roles y responsabilidades y definir los mecanismos a través de los que se coordinan y relacionan las distintas unidades organizativas. De acuerdo a la importancia que tengan los proyectos, las estructuras podrán variar desde una estructura funcional hasta una estructura orientada a proyectos. Diseño Característica

Funcional

Matricial

Orientada a proyectos

Autoridad del Gerente de Proyecto

Nula a Baja

Baja a Moderada

Alta

Disponibilidad de recursos

Nula a Baja

Baja a Moderada

Alta

Control del Presupuesto

Gerente Funcional

Gerente Funcional y Gerente de Proyectos

Gerente de Proyectos

Rol del Gerente de Proyectos

Tiempo Parcial

Tiempo parcial o completo

Tiempo completo

Equipo de Proyecto

Tiempo Parcial

Tiempo parcial o completo

Tiempo completo

Tabla 1. Tipos de Estructuras Organizativas Fuente: PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE INC., 2008.

La estructura funcional es una jerarquía clásica: cada funcionario tiene un jefe claramente definido. Este tipo de estructuras son las más habituales en las administraciones públicas, por lo que si se desea darles mayor preponderancia a los proyectos es importante pensar en realizar cambios a nivel de estructura que faciliten este enfoque.

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Figura 3. Estructura funcional Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

La organización matricial, presenta una combinación de las funcionales y de las orientadas a proyectos. Si bien se reconoce el gerente de proyectos, no le confiere autoridad plena sobre el proyecto ni su financiamiento. Posiblemente esta sea una de las configuraciones más viables en el entorno público. El Gerente de Proyectos podrá depender de un Gerente Funcional o podría crearse una Gerencia especializada en Proyectos de la cual dependerán todos los Gerentes de proyectos. Dependerá del nivel de importancia que se le otorgue a este rol en la organización.

Figura 4. Estructura matricial Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

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Las organizaciones orientadas a proyectos cuentan con departamentos donde están ubicados los distintos miembros del proyecto. Estos departamentos, reportan de forma directa al gerente de proyecto quien, en esta configuración, tiene más independencia que en las otras configuraciones. En estos casos pueden existir también algunos departamentos que le prestan servicios a varios proyectos.

Figura 5. Estructura orientada a proyectos Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

Muchas organizaciones presentan todas estas estructuras de forma combinada. Podría aplicarse un tipo de estructura para una unidad organizativa y otro tipo de estructura en otra unidad de acuerdo a las necesidades de la operación e implementación de la estrategia. A modo de ejemplo, en el proceso de modernización de la Aduana Uruguaya, generalmente se utilizó una estructura matricial que establecía un Gerente de Proyecto por cada iniciativa estratégica. Pero en algunos casos, se crearon unidades específicas para llevar adelante determinados proyectos, asimilándose a una estructura

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orientada a proyectos (por ejemplo, en el caso de VUCE – Ventanilla Única de Comercio Exterior o en OEC – Operador Económico Calificado) donde se crearon departamentos específicos para la ejecución de dichos proyectos.

I.2.4.2. La oficina de gestión de proyectos Cuando una organización comienza a gestionar proyectos de forma sistemática, es necesario definir una figura dentro de la organización que defina y coordine las actividades de gestión de proyectos. Habitualmente, esta figura se llama Oficina de Gestión de Proyectos o PMO (por sus siglas en inglés Project Management Office) y su rol en la organización dependerá de la importancia que se decida darles a los proyectos en la organización. Una PMO podrá abarcar desde el apoyo a los distintos Gerentes de Proyectos hasta la responsabilidad de dirigir completamente todos los proyectos de la organización. Una función fundamental de esta oficina es brindar apoyo a los directores del proyecto definiendo metodologías, mejores prácticas, orientando y capacitando, así como velando por el cumplimiento de las políticas de la organización vinculadas a la gestión de proyectos. Durante el proceso de modernización de la Aduana uruguaya, se creó la PMO como parte de la oficina de Planificación Estratégica, brindando herramientas a los distintos gerentes de proyecto para la implementación de iniciativas y realizando el seguimiento de las mismas en pos del cumplimiento del plan estratégico de la organización.

I.2.4.3. El Gerente de Proyectos El gerente o director del proyecto es la persona a quien se le ha asignado la responsabilidad de alcanzar los objetivos del proyecto. De acuerdo a la estructura por la que

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opte la organización (funcional, matricial u orientada a proyectos) el gerente de proyecto podrá compartir su función junto a otra; podrá depender de un Gerente Funcional o de un área específica de Gestión de Proyectos. Independientemente del lugar que ocupe en la organización, entre sus principales tareas figuran: organizar el trabajo, dividir las tareas, asignar roles y responsabilidades y definir los mecanismos a través de los que se coordinan y relacionan los distintos involucrados en el proyecto. Para desarrollar capacidades y competencias clave para la gestión de proyectos, la PMO de la Aduana uruguaya realizó tareas de capacitación y soporte a los distintos gerentes de proyecto que se fueron designando durante la transformación.

I.3. El ciclo de vida de los proyectos De acuerdo a lo definido por el PMI®, el ciclo de vida del proyecto es el conjunto de fases, generalmente secuenciales y en ocasiones superpuestas, cuyo nombre y número se determinan por las necesidades de gestión y control de la organización u organizaciones que participan en el proyecto, la naturaleza propia del proyecto y su área de aplicación. (PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE INC., 2008) Sin importar el tipo de proyecto, todos transitan por las mismas etapas. Es posible encontrar distintas denominaciones según la fuente consultada, pero conceptualmente refieren a las mismas fases: inicio, planificación, ejecución y cierre. Si bien existen múltiples configuraciones para los ciclos de vida, se detallarán las dos más comunes: proyectos en cascada y proyectos ágiles. Entre medio de estos dos modelos existen combinaciones que habitualmente son más comunes en los proyectos reales. Se sugiere ver el video que explica la diferencia entre estos proyectos en el material complementario.

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I.3.1. Proyectos en cascada El ciclo de vida en cascada refiere al modelo más tradicional de gestión de proyectos en los que cada fase no se inicia hasta que haya finalizado la anterior. Típicamente se organizan de la siguiente forma:

Figura 6. Proyectos en cascada Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

Esta configuración aplica a proyectos estructurados, donde el alcance es conocido desde el inicio y la probabilidad de cambios una vez iniciado el proyecto es baja. Uno de los ejemplos más comunes es la construcción de un edificio, no es posible comenzar a construir (Ejecución) si no se han realizado los planos y presupuestos (Planificación). Este esquema de gestión permite realizar una mejor planificación de tiempos y costos, considerando que el alcance del proyecto es conocido desde el principio, generando mayor certidumbre a los distintos actores involucrados. Por el contrario, son proyectos donde los cambios son poco aceptados y de realizarse tienen impactos altos en tiempos y costos.

I.3.2. Proyectos ágiles Los proyectos ágiles proponen realizar un desarrollo del proyecto iterativo e incremental, donde los requerimientos y resultados evolucionan con el tiempo según las necesidades del proyecto. En este contexto se descompone el proyecto en pequeñas etapas (iteraciones) que se tratan como un proyecto reducido. Cuanto más ágil sea el proyecto, las iteraciones serán más cortas. En muchos proyectos ágiles, se definen iteraciones de 2 semanas, por lo que al final del proyecto se han transitado decenas de iteraciones según el siguiente esquema. 18


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Figura 7. Proyectos ágiles Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

Este tipo de ciclo de vida aplica a proyectos más flexibles, cuyos resultados pueden ser fácilmente descompuestos en unidades más pequeñas, promueve la colaboración y participación de todos los actores. Este tipo de proyectos surgen en el ámbito de los proyectos tecnológicos y están diseñados y preparados para aceptar cambios a lo largo de todo el ciclo de vida. Los principios de este tipo de proyectos se han reflejado en el manifiesto ágil (un conjunto de principios elaborado por autores que propusieron distintas metodologías ágiles). n Individuos e interacciones sobre procesos y herramientas n Software funcionando sobre documentación extensiva n Colaboración con el cliente sobre negociación contractual n Respuesta ante el cambio sobre seguir un plan

Ya que no es posible conocer de antemano el alcance, es más complejo realizar estimaciones de tiempos y plazos para todo el proyecto, esto genera mayor incertidumbre en ciertos involucrados. Si bien estos proyectos están pensados principalmente para el ámbito tecnológico, muchas de las herramientas ágiles son aplicables a otro tipo de proyectos. Además, los proyectos tecnológicos juegan un papel preponderante en la modernización aduanera.

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I.4. Las áreas de gestión de un proyecto ¿Qué se gestiona a lo largo del proyecto? El PMI ® propone diez elementos (a los que llama áreas de conocimiento) que deben ser gestionados en un proyecto:

Temática

Descripción

Alcance

El alcance trata de la suma total de todos los productos que deben ser producidos por el proyecto con sus correspondientes requerimientos.

Tiempo

El tiempo refiere a la dimensión vinculada a la duración de las tareas, el inicio y fin y la forma en la que se vinculan.

Costos

Los costos contemplan todos los recursos que se necesitan para llevar a cabo el proyecto: dinero, personas, equipamientos, materiales, etc.

Calidad

La calidad en un proyecto refiere a la capacidad de los productos que se generan de satisfacer las necesidades y expectativas del cliente.

Riesgos

Los riesgos de un proyecto son eventos inciertos que, si suceden, tiene un efecto en por lo menos uno de los objetivos del proyecto. Un riesgo puede tener una o más causas y, si sucede, uno o más impactos (positivos o negativos).

Recursos humanos

La Gestión de los Recursos Humanos incluye los procesos que organizan, gestionan y conducen el equipo del proyecto. El equipo del proyecto está conformado por aquellas personas a las que se les han asignado roles y responsabilidades para completar el proyecto.

Adquisiciones

Las adquisiciones contemplan los procesos de compra o adquisición de los productos, servicios o resultados que es necesario obtener fuera del equipo del proyecto.

Comunicaciones

Las comunicaciones del proyecto se relacionan con la generación, la recopilación, la distribución, el almacenamiento, la recuperación y la disposición final de la información del proyecto sean adecuados y oportunos.

Grupos de interés

Los grupos de interés o involucrados (o en inglés stakeholders) son las personas, grupos u organizaciones que pueden afectar o ser afectados por el proyecto, por lo que resulta fundamental analizar sus expectativas y su impacto en el proyecto.

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Temática

Descripción

Integración

La integración no contempla un elemento en sí mismo, sino que destaca la importancia de gestionar los elementos anteriores de forma coordinada.

Tabla 2. Temáticas de gestión de los proyectos Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

Un Gerente de proyectos deberá balancear todas estas dimensiones vinculadas al proyecto asegurando que están coordinadas en pos del cumplimiento de los objetivos del proyecto.

I.4.1. La triple restricción Todos los elementos citados anteriormente son importantes, pero hay tres que se consideran especialmente importantes: el costo, el alcance y el tiempo, dado que existen fuertes restricciones asociadas a los mismos. Por ejemplo, cuando se creó el proyecto VUCE existían restricciones claras desde el inicio del proyecto: debía construirse la VUCE con determinadas características técnicas, debía estar funcionando en diciembre de 2013 y el presupuesto era de USD 2.500.000. Para referirse a estas tres restricciones y su interacción a lo largo del proyecto se utiliza el término “triple restricción”. La triple restricción se ilustra habitualmente con un triángulo, donde puede reflejarse claramente que, si se mueve una de las restricciones, entonces se moverá o ajustará por lo menos otra. Si una de las variables se modifica, el resto de las variables también cambiará. Si el alcance aumenta, el costo y el tiempo aumentarán. Si el costo disminuye, el tiempo aumentará o el alcance disminuirá. No es posible mover una variable sin al menos mover otra.

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Posteriormente el concepto de triple restricción fue evolucionando, y se le agregaron algunas otras dimensiones, pasándose a llamar “triple restricción ampliada”.

I.5. Herramientas de gestión del proyecto Existen múltiples herramientas que pueden utilizarse a lo largo del ciclo de vida del proyecto, la elección de las mismas dependerá del ciclo de vida del proyecto, de la complejidad del mismo, de los actores involucrados entre otros. En este apartado se detallan las principales herramientas que han sido utilizadas a lo largo del proceso de modernización de aduanas para la gestión de los proyectos, que están vinculadas a algunos de los elementos arriba mencionados.

I.5.1. La gestión de Interesados o Grupos de Interés La Gestión de los Interesados es el proceso de desarrollar estrategias de gestión adecuadas para lograr la participación eficaz de los interesados a lo largo del ciclo de vida del proyecto, con base en el análisis de sus necesidades, intereses y el posible impacto en el éxito del proyecto. Este es uno de los primeros elementos que sobre el que debe trabajarse en el proyecto, porque genera insumos para planificar todo el resto de las áreas del proyecto. Para hacerlo, se utiliza habitualmente la matriz de grupos de interés. Esta potente herramienta de análisis permite identificar a los actores relevantes del proyecto, analizar su interés, poder y expectativas con respecto al proyecto. Dado que es una herramienta que se ha presentado como parte del proceso de reflexión estratégica no será desarrollada aquí, pero es importante destacar el resultado de la matriz como insumo fundamental para el resto de las etapas del proyecto. En particular, y considerando la importancia de la gestión del cambio en los procesos de modernización y transformación, esta herramienta permita obtener insumos para

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la definición de adecuado plan de gestión del cambio a partir de las expectativas, poder e intereses de los distintos involucrados.

I.5.2. Acta de constitución del proyecto El acta de constitución (o Project chárter) del proyecto es un documento clave para establecer los elementos mínimos de inicio de proyecto y autoriza formalmente un proyecto o una fase, documentando los requerimientos y objetivos alineados con las necesidades y expectativas de los interesados. Esta herramienta es utilizada para proyectos en cascada o proyectos ágiles; la diferencia es que en este último se puede realizar un acá de constitución por fase considerando la dificultad de estimar todos los elementos al inicio del proyecto. El formato o contenido del acta podrá ajustarse de acuerdo a la naturaleza del proyecto, pero habitualmente contiene la siguiente información: n La justificación del proyecto (por qué es necesario realizarlo) n La descripción del proyecto (un breve resumen de lo que se espera realizar) n Los objetivos a cumplir (deben ser breves, claros y medibles) n Los requisitos de alto nivel, los entregables y los mecanismos de aceptación

de los mismos n Los principales hitos que se identifican en el proyecto o las principales res-

tricciones temporales n El presupuesto y/o las fuentes de financiamiento n El gerente de proyecto y su equipo n El patrocinador o sponsor del proyecto n Los principales riesgos

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En los puntos anteriores, se menciona al sponsor o patrocinador del proyecto, que representa una figura capaz de brindar los recursos necesarios para que se ejecute exitosamente el proyecto y le brindarรก el respaldo necesario hasta que se finalice el trabajo. En la concepciรณn del proyecto, el sponsor defiende los objetivos y la justificaciรณn del mismo y trabaja como vocero ante las distintas autoridades, para obtener el apoyo de la organizaciรณn y los grupos de interรฉs. En los recursos complementarios, puede consultarse el acta de constituciรณn del proyecto de VUCE Uruguay, como ejemplo de este documento. Para entender el objetivo del proyecto se sugiere visualizar el video explicativo del proyecto.

I.5.3. La gestiรณn del Alcance, Tiempo y Costo Una vez iniciado el proyecto, es necesario realizar la planificaciรณn de todas las dimensiones del mismo: alcance, tiempo, costos, calidad, riesgos, etc. Los resultados generados en la etapa de planificaciรณn deben ser mantenidos a lo largo del proyecto; deben ser ajustados y actualizados de forma continua puesto que existen emergentes que impactan en las planificaciones iniciales.

I.5.3.1. Alcance, Tiempo y Costo en proyectos Cascada Para planificar adecuadamente el tiempo y costo de un proyecto, es necesario conocer el alcance. Es posible realizar este ejercicio de forma completa en proyectos tradicionales (o en cascada). El primer paso supone definir adecuadamente el alcance para luego estimar los otros elementos, para esta definiciรณn se utiliza la estructura de desglose del trabajo. La Estructura de Desglose del trabajo (EDT) o Work Breakdown Structure (WBS) es una herramienta que permite descomponer los paquetes de trabajo en unidades mรกs

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pequeñas, con el objetivo de facilitar la planificación de las mismas, en particular de los tiempos y costos. Partiendo del alcance preliminarmente definido, se comienza a dividir o descomponer los entregables de trabajo en paquetes más pequeños. Puede visualizarse a continuación un fragmento de la EDT utilizada en el caso VUCE:

Figura 8. Porción de la EDT del proyecto VUCE Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

Esta herramienta es utilizada para proyectos más alineados con un esquema en cascada, puesto que el alcance debe ser conocido desde un primer momento. De todas formas, aún en proyectos de este tipo, esta estructura es dinámica y una vez finalizada se establece como línea base para luego manejar cada cambio como una nueva versión del alcance del proyecto. Una vez definido el alcance es posible estimar los tiempos y recursos necesarios para desarrollar los paquetes de trabajo. En este sentido, es necesario identificar las actividades necesarias para cumplir con cada paquete de trabajo, definir su secuencia, estimar los recursos y ubicarlas en el tiempo.

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Siguiendo con el ejemplo del proyecto VUCE podría tomarse un paquete de trabajo de la EDT y realizar las estimaciones. Normalmente en la EDT se le asigna un código a cada paquete para facilitar la vinculación entre el esquema, el presupuesto y cronograma.

Figura 9. Ejemplo Estimación de Tiempos Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

Las actividades podrían descomponerse también en varios niveles, para facilitar la estimación. Cuando se ubican las tareas en el tiempo, es importante tener en cuenta cómo se vincula una tarea con otra, esto se denomina precedencia de tareas y se definen distintos tipos: n Final a Inicio. La actividad no puede iniciar hasta que la predecesora no fina-

lice. n Final a Final. La actividad no puede finalizar hasta que la predecesora no fi-

nalice. n Inicio a Inicio. La actividad no puede iniciar hasta que la predecesora no ini-

cie. n Inicio a Final. La actividad no puede finalizar hasta que la predecesora no

inicie.

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Una herramienta que permite plasmar de forma gráfica el cronograma se llama Diagrama de Gantt. Es un diagrama de barras, donde las actividades del cronograma o los componentes de la EDT se listan en la parte izquierda y se indican las fechas en las que se ejecutarán las tareas con sus correspondientes duraciones. También se incluyen las precedencias entre las actividades, señalas con flechas entre las barras.

Figura 10. Ejemplo de Diagrama de Gantt Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

Además del cronograma, es necesario estimar los costos del proyecto, proceso a través del cual se realiza una aproximación de los recursos monetarios necesarios para completar las actividades. Es importante considerar los distintos tipos de recursos: humanos, tecnológicos, materias primas, adquisiciones y servicios asociados a la ejecución de una tarea. De este modo se obtiene el presupuesto del proyecto, que surge de sumar los costos estimados de actividades individuales para establecer una línea base de costos.

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Figura 11. Ejemplo Presupuesto Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

Una vez realizadas las estimaciones iniciales, ese necesario mantener actualizados la estructura de desglose del trabajo, el cronograma y el presupuesto a partir de cada uno de los cambios que se aprueban en el proyecto. Esta tarea resulta fundamental, puesto que estos elementos conforman la triple restricción y no es posible modificar uno de ellos sin impactar en el resto de las dimensiones.

I.5.3.2. En modelos ágiles En los proyectos ágiles, la planificación se realiza de forma inversa, ya que como el alcance no es conocido, habitualmente se definen un costo y/o un tiempo limitado y luego se va construyendo el alcance de acuerdo a una lista de requisitos priorizada. Considerando que en este tipo de proyectos se prioriza la generación de valor por sobre el resto de las dimensiones, la planificación se realiza de forma adaptativa y dinámica. Para planificar las actividades y el alcance, se identifican las funcionalidades, características o requisitos que debe tener el producto o entregable a producir y se priorizan para que en cada fase se tomen los elementos más valiosos y se trabaje sobre ellos.

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Figura 12. Product Backlog Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

Esta lista de requisitos priorizada se llama “Product Backlog”. En cada iteración o fase, se revisa el backlog y se evalúa si es necesario incorporar cambios o realizar modificaciones en la priorización de los requisitos. En cada iteración, es posible planificar las funcionalidades que se incorporarán en el producto y generar un tablero de control, llamado también Kanban. El origen de la metodología Kanban surge de los procesos de producción “just-in-time” (JIT) ideados por Toyota®, en los que se utilizaban tarjetas para identificar necesidades de material en la cadena de producción. Actualmente, esta herramienta permite construir tableros para gestionar de forma efectiva la planificación y seguimiento de las tareas. En cada iteración se definen las funcionalidades sobre las que se trabajarán y se modela flujo de trabajo por el que se transitará. Las columnas del Kanban podrán ser tan simples como: Por Hacer (To do), En proceso (Doing) y Hecho (Done). O podrían incluirse más columnas de acuerdo al proceso de trabajo. Pueden visualizarse dos ejemplos a continuación.

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Figura 13. Modelo de Kanban Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

+ Figura 14. Ejemplo de Kanban utilizado en VUCE Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

Al igual que en proyectos en cascada, la estimación de costos se asocia a cada una de las funcionalidades o características del producto y de ese modo se pueden estimar los costos por iteración y del proyecto, los cuales tendrán una línea base y posteriores actualizaciones.

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Por la naturaleza de los proyectos ágiles, estas herramientas se utilizan no sólo en la etapa de planificación, sino como mecanismo de gestión a lo largo de todo el proyecto.

I.5.4. La Gestión de Riesgos La gestión de riesgos es una actividad que se lleva adelante durante todo el ciclo de vida del proyecto, con el objetivo de mejorar las posibilidades de éxito del mismo. En esta gestión, es necesario identificar y comprender los riesgos, sus causas, su probabilidad, impacto y la forma en la que se responderá a los mismos. Los riesgos en un proyecto representan una condición de incertidumbre, pudiendo representar una amenaza (cuando el impacto es negativo) o una oportunidad (cuando el impacto es favorable). En cualquier caso, la herramienta por excelencia utilizada para esta gestión es la matriz de riesgos, donde se analizan los puntos anteriores, se priorizan y se identifican líneas de acción prioritarias. En dicha matriz se califican dos elementos asociados a cada riesgo: probabilidad e impacto. Al combinar ambas variables se determinan los riesgos clave, ya que muchas veces no es posible establecer planes o acciones para todos los riesgos (debido a que controlar los riesgos tiene muchas veces costos asociados).

Figura 15. Matriz de riesgos Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

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Para la calificación de los riesgos puede utilizarse un sistema bien simple (bajo, medio, alto) asignando un puntaje a cada uno y luego realizar el producto de ambas variables (probabilidad por impacto). Para identificar los riesgos clave, debiera utilizarse un criterio de clasificación, por ejemplo:

Figura 16. Esquema de priorización de riesgos Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

Los riesgos pueden priorizarse para elaborar respuestas basadas en su calificación. Existen diferentes tipos de respuesta tanto para amenazas como para las oportunidades. En cuanto a las amenazas las más comunes son: n EVITAR: Implica cambiar algún aspecto del proyecto que permita eliminar el

riesgo. Por ejemplo, cambiar una tecnología por otra si existe un riesgo asociado a la originalmente seleccionada. n MITIGAR: Se realizan acciones proactivas para reducir la probabilidad de

ocurrencia del evento. Por ejemplo, ante un riesgo de recorte presupuestal, podrían buscarse fuentes de financiamiento alternativas. n TRANSFERIR: En este caso un tercero asume la responsabilidad de una parte

del impacto económico de la amenaza. Por ejemplo, contratar una empresa aseguradora para determinado evento. n ACEPTAR: Se toma una decisión deliberada y consciente de no hacer nada,

habiendo definido que aceptar el riesgo resulta más económico que intentar

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una acción de respuesta. El riesgo deberá continuar vigilándose durante el proyecto para entender que siga siendo tolerable. n En cuanto a las respuestas para las oportunidades, tenemos: n APROVECHAR: Implica explotar una oportunidad para garantizar que la

misma ocurrirá y que el impacto se realizará. n INCREMENTAR: Se realizan acciones proactivas para incrementar la proba-

bilidad de que el evento ocurra o incrementar el impacto si ocurriese. n RECHAZAR: Se toma una decisión consciente y deliberada de no aprovechar

ni incrementar la oportunidad porque es más económico que cualquier respuesta.

I.5.5. Comunicaciones Las comunicaciones del proyecto resultan de vital importancia para asegurar que cada interesado contará con la información requerida en el momento adecuado. Considerando que el módulo 3 se enfoca en este tema no se presentarán herramientas específicas. Simplemente se destaca que durante el proyecto deberán considerarse las actividades necesarias para generar, recopilar, distribuir y almacenar toda la información generada durante el proyecto.

I.5.6. La gestión de recursos Un pilar fundamental del proyecto será adquirir y gestionar los recursos necesarios para el desarrollo de las actividades. En el caso de los recursos humanos del proyecto es necesario realizar una planificación del equipo, ejecutar los procesos de contratación o adquisición y el desarrollo del mismos para que cuenten con las capacidades necesarias para desempeñar las tareas. 33


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Aquellos recursos no humanos que deben adquirirse durante el proyecto, también deberán ser planificados, y gestionados durante todo el ciclo de vida, definiendo los ciclos de compra más adecuados y los mecanismos de control de contratos para asegurar el cumplimiento de las actividades por parte de los terceros contratados.

I.5.7. Calidad La gestión de la calidad supone asegurar que los productos del proyecto cumplan con los requisitos establecidos y de acuerdo a los estándares definidos por los distintos involucrados. Su propósito es definir e implementar los medios con los que el proyecto creará y verificará productos aptos para su propósito. Esta gestión incluye los procesos y actividades necesarias para establecer responsabilidades, objetivos y políticas de calidad a fin de que el proyecto satisfaga las necesidades definidas. En este sentido, es necesario realizar un plan de gestión de calidad incluyendo los objetivos a cumplir, los estándares o requisitos que deberán cumplir los entregables y la forma en la que se determinarán si los mismos son aceptables o no. Del mismo modo, durante la ejecución del proyecto, será necesario auditar y controlar los requisitos de calidad y los productos generados, para evaluar el desempeño y recomendar cambios necesarios.

I.5.8. Cierre de Proyectos El cierre de los proyectos se enfoca en finalizar todas las actividades, asegurando que las mismas han sido completadas de forma adecuada y se han cumplido los objetivos fijados. En los proyectos con ciclo de cascada, el cierre se realiza una vez al final del proyecto, mientras que, en los proyectos ágiles, se realiza un cierre al final de cada fase o iteración.

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En esta etapa de cierre se verifica que los procesos se hayan cumplido a cabalidad y se obtiene la aceptación de los entregables de acuerdo a los estándares de calidad fijados en la planificación. A su vez, se registran todos los cambios o actualizaciones en los distintos documentos para que reflejen los resultados reales del proyecto. Una tarea fundamental en esta etapa corresponde al análisis y documentación de las lecciones aprendidas que permiten incorporar conocimientos en el equipo del proyecto y considerarlas en nuevos proyectos o en próximas iteraciones.

I.6. Marcos metodológicos Existen múltiples organizaciones que han desarrollado marcos metodológicos para la gestión de proyectos. Todas las herramientas propuestas por estas organizaciones pueden utilizarse de forma combinada o complementaria, dependerá del tipo de proyecto a gerenciar, las técnicas más adecuadas para aplicar. Algunas de las más reconocidas.

Marco

Descripción

PMI

Instituto creado en 1969, ha desarrollado un conjunto de estándares para la gestión de proyectos, realiza capacitaciones, genera publicaciones e informes y promueve actividades de formación e intercambio de experiencias entre profesionales.

Prince2

Del acrónimo en inglés PRojects IN Controlled Environments, propone una metodología de proyectos que si bien fue inicialmente creada para proyectos de tecnología, se ha revisado y evolucionado para contemplar cualquier tipo de proyectos.

ISO – 21500

La Organización Internacional de Normalización (ISO) está enfocada en el desarrollo de estándares y normas. En particular la ISO 21500 es una norma Internacional que proporciona orientación para la gestión de proyectos y puede usarse por cualquier tipo de organización, y para cualquier tipo de proyecto, con independencia de su complejidad, tamaño o duración.

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Marco

Descripción

SCRUM

Propone un modelo de referencia que define un conjunto de prácticas para la gestión de proyectos ágiles. Está enfocada principalmente en proyectos tecnológicos, pero muchas de las técnicas propuestas pueden extenderse a otro tipo de proyectos.

Lean

Es un modelo de desarrollo de proyectos, inspirado en el modelo Lean de producción de Toyota, propone conjunto de principios para lograr la calidad, la velocidad y la alineación con las expectativas del cliente.

Tabla 3. Marcos metodológicos para la gestión de proyectos Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En los procesos de transformación, la definición de proyectos permite traducir los objetivos en iniciativas y acciones puntuales. Los proyectos son esfuerzos temporales que se llevan a cabo para crear un resultado único y a través de estos esfuerzos es que se cumplen los objetivos planteados. Pero no sólo es importante definir los proyectos sino gestionarlos adecuadamente para cumplir con las metas fijadas. Gestionar un proyecto supone aplicar un conjunto de conocimientos, habilidades, herramientas y técnicas a las actividades del proyecto para cumplir con los requisitos del mismo. La importancia o protagonismo que una organización le otorgue a los proyectos impacta directamente en la estructura organizativa, en la cultura y en los procesos de negocio. Así es que a partir de esto pueden derivarse estructuras organizativas funcionales, matriciales u orientadas a proyectos, todas ellas posicionan al gerente de proyecto de modo diferente y con distintos grados de autoridad. Incluso existen organizaciones que crean la oficina de gestión de proyectos con el objetivo de dar apoyo 36


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a los distintos directores de proyecto recopilando mejores prácticas y herramientas para la gestión. Sin importar las características del proyecto, todos transitan por cuatro fases principales: inicio, planificación, ejecución y cierre las cuales conforma su ciclo de vida. Si bien existen múltiples configuraciones las dos más comunes son: proyectos en cascada y proyectos ágiles. El ciclo de vida en cascada refiere al modelo más tradicional en el que cada fase no se inicia hasta que haya finalizado la anterior. Esta configuración aplica a proyectos estructurados, donde el alcance es conocido desde el inicio y la probabilidad de cambios una vez iniciado el proyecto es baja. Los proyectos ágiles, proponen un desarrollo iterativo e incremental, donde los requerimientos y resultados evolucionan con el tiempo según las necesidades del proyecto. En este contexto se descompone el proyecto en pequeñas etapas (iteraciones) que se tratan como un proyecto reducido. Este tipo de ciclo de vida aplica a proyectos más flexibles, cuyos resultados pueden ser fácilmente descompuestos en unidades más pequeñas, promueve la colaboración y participación de todos los actores. Un Gerente de proyectos deberá balancear múltiples dimensiones o temáticas vinculadas al proyecto asegurando que están coordinadas en pos del cumplimiento de los objetivos del proyecto. Entre las principales dimensiones a gestionar se encuentran el alcance, tiempo y costo, que combinadas conforman la llamada triple restricción. Existen múltiples herramientas que pueden utilizarse a lo largo del proyecto, la elección de las mismas dependerá de su ciclo de vida, de su complejidad, de los actores involucrados, etc. Entre las principales se encuentran: la gestión de interesados, el acta de constitución, la estructura de desglose del trabajo, el cronograma y presupuesto (las últimas tres típicamente utilizadas para proyectos en cascada), el backlog del producto

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y kanban (ambas utilizadas principalmente en proyectos ágiles) y la matriz de riesgos. La mayor parte de las herramientas son utilizadas a lo largo de todo el ciclo de vida definiendo una primera versión en la planificación y actualizando o evolucionando las mismas durante la fase de ejecución y seguimiento. El cierre del proyecto también representa una etapa fundamental del mismo puesto que se enfoca en asegurar que todas las actividades han sido completadas y los objetivos cumplidos, registrando todos los cambios realizados y recopilando las lecciones aprendidas para capitalizar el conocimiento generado durante el proyecto.

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UNIDAD II EL ENFOQUE DE PROCESOS EN LAS ORGANIZACIONES

Objetivos de aprendizaje El objetivo de la Unidad es comprender el enfoque de procesos en la modernización de las organizaciones y en particular en el ámbito público. Durante la unidad, se busca que el participante desarrolle las siguientes competencias: n Identificar las características principales de una cultura organizativa enfo-

cada a procesos y las particularidades de su aplicación en el ámbito público. n Conocer un conjunto de herramientas básicas para el modelado de proce-

sos. n Comprender los principios de la reingeniería y rediseño de procesos. n Reflexionar sobre los beneficios y desafíos del enfoque de procesos como

catalizador de la transformación.

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II.1. Introducción “Durante gran parte de la pasada década pensé que había encontrado una palabra que resumía la labor que había realizado, mi perspectiva del mundo, mi punto de vista. Esa palabra era radical. Empleaba esta palabra no en su sentido político, sino con el significado que le da el diccionario: «Fundamental, de largo alcance, que llega a las raíces.» El movimiento de reingeniería que inicié a finales de los años 80, se refería a la introducción de cambios radicales en la forma de dirigir las empresas, a volver a analizar todo empezando desde abajo hasta lo más alto, a «hacer borrón y cuenta nueva» y empezar de nuevo con la proverbial hoja en blanco. Creía, y la mayoría de los demás miembros del movimiento estarían de acuerdo conmigo, que radical era la palabra clave en la definición de la reingeniería: cambio radical en los procesos empresariales para obtener mejoras considerables en el rendimiento de las empresas. La reingeniería era un método del tipo no-hacer-prisioneros y de arrasar-todo-y-empezar-de-nuevo, para mejorar la empresa. Abajo las ideas trilladas, los métodos irrelevantes y los sistemas obsoletos. Arriba la nueva realidad de los clientes, las nuevas estructuras empresariales y las nuevas tecnologías informáticas. Estaba equivocado. No me interpreten mal. No se ha entibiado mi ánimo, ni me he retractado de mi compromiso con las ideas radicales. No soy como un activista político de antaño que se ha acomodado a la vida burguesa. Todavía sigo creyendo que, para introducir cambios importantes en el entorno de la empresa, se requieren respuestas radicales. Pero ya no creo que radical sea la clave de mi definición, o la primera palabra del léxico de la reingeniería. Ahora, el lugar principal corresponde a la palabra tan poco pretenciosa como «proceso»; ya no me considero a mí mismo como una persona radical, me he convertido en una persona de procesos.

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Proceso es la Clark Kent de las ideas empresariales: aparentemente suave y poco pretenciosa, pero en realidad asombrosamente poderosa. Proceso es la forma en que el objetivo abstracto de dar prioridad a los clientes, se transforma en sus consecuencias prácticas. Sin procesos, la empresa se hunde en una espiral de caos y conflictos internos. Como estamos viviendo en un mundo impulsado por el cliente, parece que lo más natural sería esperar que las empresas se orienten hacia lo que más interesa a sus clientes. Pero el más simple análisis revela que a los clientes no les interesan en absoluto las actividades a las que las empresas dedican la mayoría de las energías de sus directores: el presupuesto anual, el organigrama, el plan de sucesión de los directivos, el programa de remuneración del personal. Esas actividades son, como máximo, sólo un medio para lograr el fin. A los clientes les interesa sólo una cosa: el resultado.” Extracto del libro “La agenda” (HAMMER, La agenda, 2001)

II.2. El enfoque de procesos en el ámbito público La mayor parte del desarrollo teórico y metodológico de procesos está enfocado en las empresas y cómo estas desarrollan procesos de negocio que le otorguen mayor valor a sus clientes. Por el contrario, cuando se explora su aplicación en el ámbito público, es poca la experiencia acumulada y las herramientas ofrecidas para aplicar este enfoque de procesos. ¿Por qué? El enfoque de procesos se contrapone a las organizaciones que cuentan con estructuras mecánicas. Henry Mintzberg (MINTZBERG, 1981) describe estas organizaciones como “máquinas burocráticas” donde las reglas, normas y la comunicación, se dan formalmente. El poder de decisión está centralizado y cada unidad organizativa realiza sus operaciones de forma rutinaria y repetitiva, sin coordinación entre áreas (o muy poca). La división del trabajo se realiza por cada área organizativa, sin priorizar ni coordinar más allá de los límites de cada unidad. Normalmente, las organizaciones públicas cuentan con este tipo de estructura y justamente por esa razón es que es más complejo incorporar un enfoque de procesos. 41


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Cuando en las organizaciones públicas se intentan identificar los procesos de negocio, el primer escollo es identificar el cliente de los procesos. El término cliente en el ámbito público resulta bastante controvertido y tiene su sustento, ya que normalmente definimos cliente a quien está dispuesto a pagar por el servicio que una empresa ofrece. Ahora bien, cuando nos enfocamos en los procesos, podemos definir “cliente del proceso” como aquella persona o grupo de personas que tienen una necesidad insatisfecha que el proceso debe satisfacer. Y este último término es perfectamente aplicable para una organización pública. Sin importar como se llame: usuarios, administrados, ciudadanos, empresas, representan clientes de los procesos que la organización lleva a delante. De hecho, cómo pudo verse en capítulos anteriores pueden identificarse claramente los clientes a los cuales la Dirección Nacional de Aduanas de Uruguay debe agregar valor a través de sus procesos. Están plasmados en su visión, por lo que los procesos centrales de la organización deberán definir de qué forma permiten lograr dichos objetivos. Incluso es posible identificar clientes de procesos dentro de la organización en sí misma. A estos clientes, se les llama clientes internos. Por ejemplo, para los procesos de capacitación interna los clientes serán los trabajadores o funcionarios de la organización para los que el proceso de capacitación deberá agregar valor.

II.3. Conceptos básicos sobre procesos II.3.1. ¿Qué es un proceso? En este documento se nombrará varias veces el término “proceso” o “proceso de negocio”. Este término se utiliza para representar alguna parte de la organización que toma insumos y los transforma en salidas con cierto valor agregado para la organización con respecto a los insumos originales. Formalmente, el término proceso se

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refiere a un conjunto de tareas, conectadas por flujos de bienes e información que transforman varias entradas o insumos en salidas de mayor valor. Para facilitar el entendimiento de los procesos es útil tener métodos simples para describirlos y definiciones estándares para sus componentes. Los procesos pueden ser vistos como un instructivo para hacer funcionar una organización y alcanzar las metas definidas en su estrategia. Hay dos tipos principales de procesos: los procesos centrales y los procesos de soporte.

Figura 17. Tipos de procesos Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

II.3.2. ¿Procesos o Proyectos? En la unidad anterior se marcaba la diferencia entre proyectos y procesos, pero también tienen similitudes. Ambos representan herramientas para implementar la estrategia de la organización. Los procesos forman parte de la operativa, se ejecutan de forma permanente y sistemática. Los proyectos, son esfuerzos puntuales que permiten introducir mejoras o cumplir metas específicas definidas en el plan. En muchos casos, los proyectos se definen para mejorar algún proceso en particular. Pero a la larga, lo que perdura en la organización, serán sus procesos.

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II.3.3. Elementos centrales de un proceso Para facilitar el entendimiento de los procesos, es necesario contar con métodos para su descripción. Cuando se describen los procesos, es necesario identificar todos los elementos que lo conforman:

Figura 18. Elementos centrales de un proceso Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

Entradas Las entradas de un proceso son aquellos insumos utilizados a lo largo del proceso. Algunos ejemplos de entradas en un proceso pueden ser: materiales, energía, capital, información, etc. Al momento de analizar los procesos, es necesario identificar la cantidad necesaria de cada una de estas entradas para obtener cierta cantidad de salidas. En el proceso de importación de una mercadería, las entradas podrán ser el negocio cerrado, la factura de importación y la información necesaria para el proceso aduanero. Salidas Las salidas de un proceso son los productos obtenidos como resultado del proceso. Estos productos pueden ser: bienes, servicios, información, etc. En el ejemplo, la salida o resultado esperado del proceso podría definirse como la mercadería importada y liberada. Actividades Las actividades son los pasos que deben ejecutarse para transformar las entradas del proceso en el resultado esperado. Generalmente una actividad significa agregar alguna entrada o procesamiento que haga que el producto se acerque más al resultado

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final. En el ejemplo, algunas de las actividades necesarias serían: declaración aduanera, pago de tributos, recepción de mercadería, controles e inspecciones, liberación. Recursos Los recursos o mecanismos son las herramientas que nos permiten llevar a cabo un proceso, ejecutando sus actividades. Son un caso especial de entrada, pero que al final del proceso no son transformados. En el ejemplo, algunos de los recursos o mecanismos utilizados serían: transportistas, despachantes de aduana, funcionarios aduaneros, etc. Políticas Las políticas, controles y manuales, son las reglas que gobiernan el proceso y por las cuales deben regirse las actividades que se ejecutan. En el ejemplo, algunas de las políticas utilizadas podrían ser: los procedimientos aduaneros, las reglas de riesgos, etc.

II.4. Modelado de los procesos Muchas veces los procesos resultan complejos de entender y difíciles de organizar, dado que involucran múltiples actividades, personas, departamentos, hasta incluso organizaciones. La utilización de un modelo permite organizarlos y documentarlos con el fin de facilitar su descripción y entendimiento. Al modelar los procesos se obtienen múltiples beneficios: n Tener una perspectiva completa del proceso de principio a fin. Esto es par-

ticularmente positivo, ya que en procesos en los cuales participan muchas personas es poco común que todas conozcan el proceso completo. n Localizar fallas, desconexiones y problemas. n Generar soluciones a los problemas detectados n Reducir el tiempo de ciclo 45


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n Comunicar n Capacitar

II.4.1. Diagramas de Flujo Para el modelado de los procesos se utilizan mapas de procesos. Un mapa de procesos es la representación gráfica de uno o más procesos. Algunas alternativas de mapas de procesos son: el flujograma lineal y el mapa de funciones cruzadas. Para ambos se utiliza la misma simbología. En el mapa de funciones cruzadas, o mapa funcional cruzado, se indica además como parte del diagrama el rol responsable de cada tarea.

Figura 19. Principales símbolos de la norma ANSI para Diagramas de flujo Fuente: Veiga, Lorena; 2017.

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Utilizando diagramas de flujo de funciones cruzadas se documentaron varios de los procesos relevados en el proyecto VUCE. Visualice el diagrama elaborado para describir el proceso macro de Importación de Lácteos, Animales y Carnes en los recursos complementarios.

II.4.2. BPMN El Estándar BPMN (Business Process Management Notation) fue desarrollado por “The Object Management Group (OMG)” con el objetivo de establecer una notación para diagramas de flujo entendible para realizar modelos de procesos. Surge naturalmente en el marco de especificaciones de proyectos tecnológicos y luego se extendió hacia otro tipo de procesos. De hecho, lo que intenta crear BPMN es un lenguaje unificado entre técnicos y no técnicos, ofreciendo una herramienta de comunicación simplificada. De todas formas, es una notación bastante más compleja que la utilizada en los diagramas de flujo anteriormente mostrados, pero también es más rica, puesto que permite especificar procesos más detallados y con mayor información. Para conocer las principales formas que se utilizan en el modelo, puede consultarse el estándar definido por el OMG Group disponible en los recursos complementarios. En el año 2015, se conformó un grupo de trabajo en Uruguay para estudiar ciertos procesos clave del comercio exterior, con una visión “de proceso”, contemplando todas las actividades y todos los actores involucrados más allá de las fronteras de cada organización participante. Si bien no tuvo un nombre específico, se hará referencia a este proyecto como “Procesos transversales”. Para su modelado, se utilizó la notación BPMN que permitió reflejar claramente la participación de cada organización e identificar oportunidades de mejora vinculadas al proceso. El primer proceso modelado, fue el de exportación de carnes y puede visualizarse el resultado en diagrama disponible en los recursos complementarios.

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II.4.3. ¿Qué información debe acompañar los diagramas de procesos? Además de los elementos anteriores, resulta fundamental definir algunos otros aspectos vinculados al proceso que no necesariamente quedan plasmados en los diagramas. Normalmente se elabora un documento anexo incluyendo: n Objetivo: representa la finalidad del proceso hacia la cual deben dirigirse los

recursos y esfuerzos durante la ejecución. n Por ejemplo: “El objetivo del proceso es gestionar la obtención de los docu-

mentos y certificados expedidos por el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, necesarios para una operación de importación productos vegetales sujetos a control fitosanitario de ingreso”. n Alcance: Establece sobre qué aspectos tiene cobertura el proceso. Define

las fronteras del mismo y define en qué casos es aplicable. n Por ejemplo: “El proceso contempla la obtención de todos los certificados

necesarios para la importación de los productos vegetales sujetos a control fitosanitario, al momento del ingreso en territorio uruguayo cualquiera sea la vía: aérea, marítima o terrestre. El proceso se dispara cuando un operador de comercio exterior ha generado un negocio de importación y debe realizar las gestiones necesarias en el MGAP para obtener los certificados obligatorios para la operación. El mismo finaliza cuando: la mercadería ha ingresado al país (y se han expedido los certificados obligatorios) o bien cuando la mercadería no está apta para ingresar al país y es necesario gestionar su reembarque o destrucción.” n Marco normativo: Especialmente en el ámbito público, es importante incluir

las normas vigentes vinculadas al proceso. n Detalle de actividades: En muchos casos, es necesario incluir más informa-

ción referente a cada una de las actividades del proceso, puesto que el diagrama sólo se incluye un título o breve descripción. En este documento

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anexo, es posible incluir un detalle de la actividad, especificando si es necesario, documentos o plantillas utilizadas, así como la descripción de los sistemas informáticos que dan soporte a la ejecución de la tarea.

II.4.4. Cómo seleccionar la herramienta más adecuada Además de las dos herramientas mencionadas anteriormente, existen múltiples formas de modelar y describir un proceso. Una forma podría ser un video explicativo (como cuando se muestra en televisión como llevar a cabo una receta de cocina) o simplemente podría explicarse en un documento paso a paso narrando las actividades que deben ejecutarse. La herramienta a utilizar deberá ser seleccionada en función de tres elementos principales: n Los conocimientos del equipo que realiza el modelado. Es deseable selec-

cionar herramientas que el equipo de modelado maneje con comodidad y confianza. n El público al cual está dirigido. Deben considerarse los conocimientos de

quien leerá el proceso, si tiene las competencias para interpretar el lenguaje utilizado, si conoce el idioma, etc. n El objetivo del modelado. Si el proceso se documenta para ubicar fallas e

ineficiencias en el proceso, las herramientas visuales serán las más adecuadas. Si el proceso se modela para diseñar posteriormente un sistema informático, el nivel de detalle y la exactitud de los flujos será primordial para considerar todos los flujos que se pueden ejecutar, caminos alternativos, etc. Si el proceso se documenta para realizar alguna comunicación masiva, posiblemente pueda narrarse sin diagramas, para asegurar que todos los lectores lo interpretan de forma adecuada.

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Más allá de los puntos anteriores y de la herramienta utilizada, debe considerarse como el elemento más importante que la documentación sea clara y refleje de forma adecuada los elementos del proceso: entradas, salidas, actividades, recursos y políticas.

II.4.5. Niveles de descripción de procesos Al describir procesos, es recomendable hacerlo de forma incremental. Posiblemente no se disponga de los recursos suficientes para trabajar sobre todos los procesos de la organización en el mismo momento, por lo que es necesario identificarlos y priorizarlos. Para esto, los procesos pueden describirse en distintos niveles, comenzando por un proceso macro de toda la organización, y luego describiendo con mayor detalle cada uno de los procesos que lo conforman.

Figura 20. Ejemplo de Mapa de Procesos Macro de la Dirección Nacional de Aduanas de Uruguay Fuente: Dirección Nacional de Aduanas del Uruguay, 2017.

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Cada figura del proceso macro, representa un proceso o grupo de procesos que deberán describirse y modelarse con mayor nivel de detalle, pero este mapa de alto nivel permite identificar los procesos clave de la organización y la forma en la que se vinculan.

II.5. Las organizaciones enfocadas a procesos En muchas organizaciones, la creación de valor no es responsabilidad de ningún trabajador en particular, sino que el trabajo que crea resultados para los clientes está dividido y fragmentado en distintos departamentos. En muchas organizaciones esto promueve que se pierda la orientación al cliente y el sentido final de las tareas: crear valor para ellos. A estas organizaciones se las llama “orientadas a funciones”. Están estructuradas en base a departamentos, y cada departamento se centra en una tarea y sólo en una. En estas organizaciones, nadie sabe, ni le interesa saber, que otros están realizando tareas relacionadas con la suya. Cuando el proceso está partido en secciones desconectadas entre sí, cada una de ellas oculta en un departamento, nadie es capaz de percibir todo el proceso de principio a fin y tampoco de hacerlo funcionar correctamente. En un entorno de estas características los errores son más comunes. Los departamentos, dado que no comparten una visión común, se comunican con problemas. Esto les lleva a cometer errores que provocan insatisfacción en los clientes, o reprocesos, o ambas cosas. Por el contrario, una organización enfocada en procesos estimula, posibilita y permite que sus trabajadores realicen tareas centradas en el cliente, tareas que tienen en cuenta el contexto en el que se están realizando y que están dirigidas a alcanzar resultados, en lugar de ser un fin en sí mismas. El diseño de un proceso indica la forma en la que todas las actividades deben organizarse para alcanzar el objetivo general, definiendo con exactitud las tareas a realizar, el orden de cómo deben ser realizadas, en qué lugar, y por quién. Los procesos son 51


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la base y el núcleo para que las organizaciones puedan alcanzar sus objetivos. Sin un diseño preciso de los procesos y la integración de los objetivos comunes, hay pocas probabilidades de que los funcionarios operen continuamente de una manera satisfactoria desde el punto de vista del cliente. Los procesos son el camino hacia los resultados. Comenzar a pensar en procesos cambia la forma en la que se ven las organizaciones, los flujos de comunicación, la toma de decisiones. Donde antes existían funciones en departamentos separados, pasan a existir procesos que cruzan distintas áreas de la organización.

II.6. La Reingeniería de procesos En el libro “Reingeniería” (HAMMER & CHAMPY) se explica cuál es el concepto de reingeniería de procesos. Este concepto se basa en “Empezar de nuevo”. Significa plantearse la siguiente pregunta: “Si yo fuera a crear hoy esta organización, sabiendo lo que hoy sé y dado el actual estado de la tecnología, ¿Cómo resultaría?”. Su definición formal de reingeniería es la siguiente: “Reingeniería es la revisión fundamental y el rediseño radical de los procesos para alcanzar mejoras espectaculares en medidas críticas y contemporáneas de rendimiento, tales como costos, calidad, servicio y rapidez” Los autores resaltan cuatro palabras claves de esta definición: n Fundamental: Esta palabra se enfoca a volver a las bases y fundamentos de

la organización. Al emprender un proyecto de reingeniería, el individuo debe hacerse las preguntas más básicas sobre su organización y sobre cómo funciona: ¿Por qué hacemos lo que estamos haciendo? ¿Y por qué lo que hacemos en esa forma? La reingeniería empieza sin ningún preconcepto, no da nada por sentado. Se olvida por completo de lo que es y se concentra en lo que debe ser.

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n Radical: Esta palabra se enfoca a que rediseñar radicalmente significa llegar

hasta la raíz de las cosas: no efectuar cambios superficiales ni tratar de arreglar lo que ya está instalado sino abandonar lo viejo. n Espectacular: Esta palabra se enfoca en que la reingeniería no es cuestión

de hacer mejoras marginales o incrementales sino dar saltos gigantescos en rendimiento. n Procesos: Esta última palabra, es la que ellos catalogan como la más impor-

tante, significa justamente en centrar la organización en procesos, no en tareas oficios, personas o estructuras, sino en procesos. Esto es justamente lo que hemos llamado en esta unidad como una organización “orientada a los procesos”. De hecho, al principio de este módulo se mostraba una lectura de uno de los autores, planteando un nuevo enfoque posterior a su propuesta de reingeniería. Si bien esta corriente resultó muy controvertida (y en su momento experimentó varios fracasos), es posible destacar y aplicar los principios de rediseño de procesos que se plantean en dicho libro: n Varios oficios se combinan en uno: muchas tareas que antes eran distintas

se integran y comprimen en una sola. n Los funcionarios toman decisiones: En aquellos puntos de un proceso

donde los trabajadores tenían que acudir al nivel superior jerárquico, se prioriza la capacidad de tomar sus propias decisiones. La toma de decisiones se convierte en parte del proceso y si es necesario se incluyen controles posteriores para evaluar el desempeño. n Los pasos del proceso se ejecutan en orden natural: En los procesos redise-

ñados, el trabajo es secuenciado en función de lo que es necesario hacerse antes o después.

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n Los procesos tienen múltiples versiones: Para hacer frente a las demandas

del ambiente contemporáneo, es necesario desarrollar múltiples versiones de un mismo proceso, cada una sintonizada con los requisitos de diversos mercados, situaciones o insumos. n El trabajo se realiza en el sitio razonable: Un tema recurrente en los proce-

sos rediseñados es el desplazamiento del trabajo a través de fronteras organizacionales, con el fin de mejorar el desempeño global del proceso. n Se reducen las verificaciones y controles: La clase de trabajo que no agrega

valor y que se minimiza en los procesos rediseñados es el de verificación y control. n Existe una contraparte integradora de cara al cliente. Se comporta ante el

cliente del proceso como si fuera responsable de la ejecución de todo el proceso, aun cuando en realidad no lo es. Resumen del libro “Reingeniería” (HAMMER & CHAMPY, Reingeniería, 1993) Para implementar muchos de los cambios anteriores, la incorporación de tecnología representa una herramienta única que permite consolidar las mejoras y asegurar que las mismas se efectivicen y sostengan a lo largo del tiempo. Así fue el caso de VUCE que permitió a través de la integración de una plataforma electrónica concretar el rediseño de muchos de los procesos de comercio exterior, aplicando varios de los principios anteriormente planteados. Si bien la reingeniería implica el rediseño radical de los procesos y comienza con el rediseño de los procesos, no termina allí. Los cambios fundamentales en los procesos producen consecuencias en muchos otros aspectos de una organización. Cuando se rediseña un proceso, posiciones que tenían tareas acotadas, pasan a trabajar en tareas mucho más amplias; los funcionarios que antes trabajaban solo a partir de órdenes, toman decisiones; los compartimentos estancos desaparecen y la organización comienza a funcionar de forma más comunicada.

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Tan profundos son los cambios que surgen del rediseño de procesos, que producen consecuencias en muchos otros aspectos de una organización: estructura, funciones, cultura, entre otros, consolidando el enfoque de procesos como una herramienta fundamental para la transformación de las organizaciones.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD La mayor parte del desarrollo teórico y metodológico de procesos está orientado a las empresas y cómo estas desarrollan procesos de negocio que le otorguen mayor valor a sus clientes. Por el contrario, cuando se explora su aplicación en el ámbito público, es poca la experiencia acumulada y las herramientas ofrecidas para aplicar este enfoque de procesos. El enfoque de procesos se contrapone al de las organizaciones que cuentan con estructuras mecánicas. En este tipo de organizaciones, las reglas, normas y la comunicación, se dan formalmente. El poder de decisión está centralizado y cada unidad organizativa realiza sus operaciones de forma rutinaria y repetitiva, sin coordinación (o muy poca) coordinación horizontal. La división del trabajo se realiza por cada área organizativa, sin priorizar ni coordinar más allá de los límites de cada unidad. Normalmente, las organizaciones públicas cuentan con este tipo de estructura y justamente por esa razón es que es más complejo incorporar un enfoque de procesos. Cuando en las organizaciones públicas se intentan identificar los procesos de negocio, el primer escollo es identificar el cliente de los procesos. El término cliente en el estado resulta bastante controvertido, pero cuando nos enfocamos en los procesos, podemos definir “cliente del proceso” como aquella persona que tiene una necesidad insatisfecha que el proceso debe satisfacer. Y este último término es perfectamente aplicable para una organización del estado. 55


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Formalmente, el término proceso se refiere a un conjunto de tareas, conectadas por flujos de bienes e información que transforman varias entradas o insumos en salidas de mayor valor. Hay dos tipos principales de procesos: los procesos centrales y los procesos de soporte. Cuando se describen los procesos, es necesario identificar todos los elementos que lo conforman: entradas, salidas, actividades, políticas y recursos. Muchas veces los procesos resultan complejos de entender y difíciles de organizar, dado que involucran múltiples actividades, personas, departamentos, etc. La utilización de un modelo permite organizarlos y documentarlos con el fin de facilitar su descripción y entendimiento. Para el modelado de los procesos se utilizan mapas de procesos. Un mapa de procesos es la representación gráfica de uno o más procesos. Existen distintas metodologías para realizar mapas de procesos, entre ellas: los diagramas de flujo y la notación BPMN (Business Process Management Notation). Para elegir la más adecuada lo más importante es que la documentación sea clara y refleje de forma adecuada los elementos del proceso. Al trabajar sobre un enfoque de procesos, se dividen las organizaciones en dos grandes tipos: las orientas a funciones y las orientadas a procesos. Las primeras están estructuradas en base a departamentos, y cada departamento se centra en una tarea y sólo en una. Cuando el proceso está partido en secciones desconectadas entre sí, cada una de ellas oculta en un departamento, nadie es capaz de percibir todo el proceso de principio a fin y tampoco de hacerlo funcionar correctamente. En un entorno de estas características los errores son más comunes. Por el contrario, una organización enfocada en procesos estimula, posibilita y permite que sus trabajadores realicen tareas centradas en el cliente, tareas que tienen en

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cuenta el contexto en el que se están realizando y que están dirigidas a alcanzar resultados, en lugar de ser un fin en sí mismas. Una vez que se han modelado los procesos, surge casi naturalmente la necesidad de rediseñarlos y mejorarlos. Tan profundos son los cambios que surgen del rediseño de procesos, que producen consecuencias en muchos otros aspectos de una organización: estructura, funciones, cultura, entre otros, consolidando el enfoque de procesos como una herramienta fundamental para la transformación de las organizaciones.

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