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FORMULACIÓN Y GESTIÓN DE POLÍTICAS SOBRE TRANSPORTE DE CARGA Y LOGÍSTICA

MÓDULO 3

COMERCIO INTERNACIONAL Y FACILITACIÓN FRONTERIZA


AUTOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). COORDINADOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), así como el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la UNASUR. AUTOR DEL MÓDULO Rafael Rogelio Molina Martínez, Experto en Aduanas. Agencia Tributaria Española. COORDINACIÓN PEDAGÓGICA Y DE EDICIÓN El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www. indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

Copyright ©2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali


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Índice Índice de Figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Presentación del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Objetivo general del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 UNIDAD I. GESTIÓN DE FRONTERA. PRINCIPIOS DE LA GESTIÓN COORDINADA DE FRONTERAS (GCF). LA GCF Y LA LOGÍSTICA. . . . . . . . . . . . . . . 9 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 I.1. Reflexión sobre el concepto de frontera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 I.2. Organismos intervinientes. Misión de las Autoridades Aduaneras . . . . . . . . . . 12 I.3. Principios de la Gestión Coordinada de Fronteras (GCF) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 I.4. La GCF y la logística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 UNIDAD II. LA COORDINACIÓN EN FRONTERA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 II.1. Coordinación interinstitucional a través de procedimientos integrados. La ventanilla única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 II.1.1. La ventanilla única. Breve reflexión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 II.2. La coordinación interinstitucional por otros medios. Otros aspectos de la coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 II.2.1. Coordinación interna y con otras Aduanas de un país o territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 II.2.2. Coordinación con Aduanas de otros países vecinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 II.2.3. Coordinación con otros Organismos (y sector privado) que actúan en frontera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

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I.3. Ejemplo de Coordinación en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 UNIDAD III. SEGURIDAD INTERNACIONAL DE CADENAS LOGÍSTICAS: EL OPERADOR ECONÓMICO AUTORIZADO (OEA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 III.1. La seguridad en la cadena logística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 III.2. El Operador Económico Autorizado (OEA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 III.3. Referencia a otras figuras parecidas al OEA. Reconocimiento mutuo de la figura del OEA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 UNIDAD IV. LA LOGÍSTICA DE LA DISTRIBUCIÓN Y LA GESTIÓN COORDINADA DE FRONTERAS (GCF) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

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IV.1. El tránsito aduanero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 IV.2. Tránsito internacional de mercancías: El Convenio TIR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 IV.3. Procedimientos simplificados de tránsito aduanero en atención al modo de transporte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 IV.3.1. Tránsito simplificado ferroviario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 IV.3.2. Tránsito simplificado aéreo y marítimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 IV.4. Referencia al transbordo. El transbordo automático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Material complementario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62


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Índice de Figuras Figura 3.1. Territorio Aduanero de la UE. Figura 3.2. Misiones de las Autoridades Aduaneras. Figura 3.3. Medidas para el cumplimiento de las misiones. Figura 3.4. Principios de la GCF. Figura 3.5. Nodo vs obstáculo Figura 3.6. Control vs facilitación Figura 3.7. Procedimientos aduaneros y facilitación del comercio. Figura 3.8. Esquema de ventanilla única aduanera. Figura 3.9. Control Inmigración. Figura 3.10. Aduana España 1. Figura 3.11. Aduanas España 2. Figura 3.12. Puesto de Inspección Fronterizo. Figura 3.13. Modalidades de certificados OEA. Figura 3.14. Grupos potenciales del OEA. Figura 3.15. Cuadro modalidades y requisitos OEA. Figura 3.16. Logotipo del Convenio TIR (Transports Internationaux Routiers). Figura 3.17. Ámbito Territorial del Convenio TIR. Figura 3.18. Modelo de cuaderno TIR. Figura 3.19. Vehículo TIR. Figura 3.20. Pilares del procedimiento TIR.

Glosario GCF: Gestión Coordinada de Fronteras. OEA: Operador Económico Autorizado. OMA: Organización Mundial de Aduanas. OMC: Organización Mundial del Comercio. ONU: Organización de Naciones Unidas.

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PIF: Puesto de Inspección Fronterizo. TAU: Territorio Aduanero de la Unión (UE). TIR: Transporte internacional por carretera. UE: Unión Europea. RAE: Real Academia de la Lengua Española. Nota: Las siglas se expresan en el idioma que aparece en la normativa que las regula. En algún caso están en inglés/francés, lo cual es habitual cuando la normativa se aplica en diversos países con distinta lengua y se trata de un procedimiento común. Por lo que es conveniente conocerlas en sus términos internacionales, aún cuando traduzcamos su significado.

Presentación del módulo A lo largo del curso han tenido ocasión de tratar muchas cuestiones sobre logística de cargas, sistemas de transporte y cadenas logísticas. Corresponde ahora que nos detengamos en una cuestión fundamental cuando la logística tiene una expansión internacional, y es el hecho de que en un momento de toda nuestra planificación logística vamos a encontrarnos con una “frontera” y por tanto con una “aduana” (en sentido amplio).

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Asumimos que el paso de fronteras tiene un “coste” administrativo y financiero. Pero el Gestor de la logística debe conocer la estructura y funcionamiento de las Aduanas y tener en cuenta las figuras de facilitación del comercio que existen o se están implantando en casi todos los países del Mundo. Lo que sin duda va a redundar en una planificación logística más adecuada. Por tanto, debemos “conocer” las Aduanas y sus procedimientos. En ese sentido, se ha considerado necesario que ustedes como expertos en logística, tengan una noción clara de la estructura general de una frontera, en definitiva de lo que “se van a encontrar” en una frontera a nivel de control fronterizo. Evidentemente exponemos unas ideas generales que son “más o menos comunes” en todas las fronteras del mundo, y en cualquier caso son los estándares hacia los que se dirige toda la gestión fronteriza. En técnica aduanera, siempre vamos a entender que una gestión fronteriza. Trataremos esta cuestión desde un concepto amplio de Aduana, que incluye a todos los organismos que operan en frontera, ya que todos ellos (con distintas funciones) trabajan para un fin común. La normal existencia de multitud de organismos en las fronteras nos lleva a la cuestión de que siempre vamos a entender que una gestión fronteriza es eficiente cuando es coordinada, y hacia ese fin se dirigen los esfuerzos de todos los países. En este sentido corresponde realizar una breve reflexión sobre el “papel” y “funciones” de las Aduanas, haremos referencia a una forma de organización “estándar” y


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sobre todo a las formas de coordinación entre los distintos organismos que operan en frontera. Todo el beneficio que podamos obtener al tratar de optimizar un sistema logístico se puede perder en tiempo de espera si la gestión fronteriza no es adecuada y no es facilitadora del comercio. Es importante que entiendan que, actualmente, en el control del comercio siempre nos vamos a debatir entre dos expresiones en principio contradictorias como son “control del comercio vs facilitación del comercio”, y en el equilibrio entre esas dos pretensiones es donde encontraremos la excelencia en el funcionamiento de las Aduanas. Por un lado, tenemos las justas pretensiones que los sectores económicos tienen sobre las Aduanas: ¿Qué esperan las empresas de las Aduanas? Mayor eficacia. Mejores servicios. Mayor productividad. Fácil acceso a la información. Previsibilidad de los controles. Y todo esto con el único fin de maximizar la eficiencia logística de las empresas desde todos los puntos de vista. Ahorro y agilidad en el transporte, evitando tiempos de demora innecesarios en las fronteras. Y ahorros en los costos logísticos incurridos para la producción de las mercancías, reduciendo la carga financiera que supone el tener que disponer de unos stocks elevados de materias primas, o bien de tener que pagar impuestos por unas mercancías que van a abandonar el país, lo que mejorará su competitividad en el mercado internacional y nacional. Pero, por otro lado, no podemos olvidar lo que la sociedad espera de las Aduanas: ¿Qué espera la Sociedad de las Aduanas? Apoyo a la Economía de los Estados. Protección de los Ciudadanos y la Salud Pública. Persecución de actividades delictivas. Lucha contra el fraude. Por último, volveremos la vista hacia algunos de los procedimientos y herramientas existentes para la facilitación comercial más relevantes a efectos logísticos, sin me-

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noscabo del cumplimiento de las funciones “innegociables” que las Aduanas cumplen en nuestros Estados o Uniones Aduaneras. En este sentido, estudiaremos dos aspectos fundamentales para la logística en frontera como son: La seguridad en la cadena logística. la logística de cargas y de la distribución. Todas desde el punto de vista de las figuras jurídicas que existen a nivel internacional, y poniendo ejemplos ya en funcionamiento en distintas partes del Mundo, lo que nos hará entender los conceptos jurídicos de las mismas.

Objetivo general del módulo Conocer brevemente como son las Aduanas (en sentido amplio) y los organismos que actúan en frontera, a través de su organización y de las formas de coordinación. Partiendo de las funciones de la Autoridades Aduaneras, su organización básica y su importancia en el desarrollo económico de un país.

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Conocer una figura existente con carácter general relacionada con la potenciación del comercio legítimo y de la cadena logística en general, a través de la seguridad en la misma, como es la figura del Operador Económico Autorizado (OEA). Conocer las figuras que potencian el transporte en frontera. En este sentido trataremos la figura del tránsito internacional, de los procedimientos simplificados de tránsito en atención al medio de transporte y del transbordo. Todo esto desde la perspectiva de los estándares internacionales existentes.

Preguntas orientadoras de aprendizaje ¿Tenemos en cuenta la normativa aduanera en el momento de la planificación de soluciones logísticas? ¿Es la frontera un obstáculo o un nodo a efectos de la logística? ¿Se puede conseguir un equilibrio entre el control y la facilitación? ¿Conocemos cuáles son y cómo funcionan los organismos que actúan en frontera? ¿Existe en nuestro país un programa de Operador Económico Autorizado? ¿Entendemos su importancia? ¿Existe algún programa equivalente? ¿Existen en su país procedimientos de tránsito internacional de mercancías , de tránsito simplificado y de transbordo que apoyen la circulación de las mercancías?


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UNIDAD I

GESTIÓN DE FRONTERA. PRINCIPIOS DE LA GESTIÓN COORDINADA DE FRONTERAS (GCF). LA GCF Y LA LOGÍSTICA

Objetivos de aprendizaje Realizar una breve reflexión sobre el concepto de frontera, y su sentido relativo actual. Conocer e identificar los distintos organismos que actúan en frontera a través de las funciones que realizan. Realizar una reflexión sobre las funciones de la Autoridad Aduanera en el control de mercancías. Introduciremos los principios generales a los que debe responder la gestión en frontera para que sea eficaz y eficiente, en el marco de una gestión coordinada y de facilitación del comercio. Reflexionar con carácter general sobre la relación entre las necesidades logísticas de las empresas y la gestión coordinada de fronteras (GCF). La frontera como nodo o como obstáculo de la logística.

I.1. Reflexión sobre el concepto de frontera El diccionario de la Lengua Española define frontera a nuestros efectos como: “Confín de un Estado”. Evidentemente aquí hace referencia al concepto político de fron-

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tera, en el sentido de que es el límite exterior donde empieza y acaba la Soberanía de un determinado Estado. Cada Estado Soberano ejerce una serie de funciones en sus fronteras con una multitud de fines (defensa nacional, inmigración, ejecución de medidas de política económica, protección de su comercio y de sus ciudadanos, etc.). Aunque este concepto tradicional de frontera ha quedado “relativizado” por diversas experiencias supranacionales, habitualmente cuando una serie de Estados forman una “Unión Aduanera” o en aplicación de otro tipo de Tratados Internacionales. Cuando estamos ante una denominada “Unión Aduanera”, debemos indicar que no hay un único tipo de Unión Aduanera, y de hecho no existe un concepto unívoco de “Unión Aduanera”. Todo dependerá de los acuerdos a los que lleguen los Estados que van a conformar dicha Unión Aduanera. En este sentido es paradigmática la experiencia supranacional de la Unión Europea (UE). En cuanto al control de mercancías, los 281 Estados Miembros decidieron crear el “Territorio Aduanero de la Unión” (TAU), que es una sola frontera aduanera de la UE con sus países vecinos.

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Esto, unido al hecho de que no existen fronteras aduaneras interiores entre los Estados Miembros (Mercado Único), hace que en la UE el concepto de frontera a efectos aduaneros trascienda del concepto tradicional. Y ese es el motivo de que lo tratemos aquí, al ser un ejemplo único en el mundo. A grandes rasgos el funcionamiento de este TAU determina que la frontera es única para todos los países de la UE. Así una mercancía que se introduce en la UE a través de una de sus fronteras (p.e. España) ya circula libremente por todo el territorio de la UE. La UE en los Tratados Internacionales en temas de Aduanas es un solo territorio a todos los efectos (digamos que un solo “país”). Ello implica una cesión de soberanía de los Estados Miembros en las Instituciones Europeas, tanto a efectos operativos como legislativos (las “Leyes de Aduanas” se aprueban en Bruselas para toda la UE y son obligatorias para todos sus ciudadanos). Esta situación necesariamente también implica un esfuerzo inversor de la UE en las infraestructuras fronterizas de los países que tienen esa frontera (p.e. España). Sin duda que esto tiene un efecto fundamental en toda la logística que se realiza dentro de la UE. El TAU lo componen actualmente: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Italia, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Polonia, Portugal, Reino Unido (hasta la formalización de su salida de la UE), República Checa, República Eslovaca, Rumania y Suecia.

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Deben tener en cuenta los efectos del BREXIT que determinará la salida del Reino Unido.


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Figura 3.1. Territorio aduanero de la Unión Europea Recuperado de: https://www.google.es/search?q=mapa+territorio+aduanero+comunitario&biw=1024 &bih=642&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=UOC_VMzAFMyrU4Tfgmg&ved=0CAYQ_AUoAQ#imgdii=5PE1HvQ_MAIU0M%3A%3B4y-r5b9SaiicsM%3B5PE1HvQ_MAIU0M%3A&imgrc=5PE1HvQ_ MAIU0M%253A%3BZMjBUFXF09MijM%3Bhttp%253A%252F%252Fmm.queaprendemoshoy.com%252Fwp-content%252Fuploads%252F2014%252F01%252Fmapa-de-europa-unin-europea-estilo-del-verano-32113990. jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fqueaprendemoshoy.com%252Fexiste-un-verdadero-mercado-unico-en-la-union-europea%252F%3B1300%3B1130

Debemos entender que el concepto de frontera no es unívoco, y en definitiva, puede cambiar dependiendo del nivel de acuerdos y de integración entre los distintos países. Por tanto, en un diseño logístico correcto debemos tener en cuenta el ámbito territorial que tratamos y la definición de frontera aduanera entre ellos.


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I.2. Organismos intervinientes. Misión de las Autoridades Aduaneras No siendo exactamente el objeto de nuestro estudio, hay que indicar que normalmente las funciones en frontera del control de personas son realizadas por una Autoridad específica de control de inmigración. Pero en el caso específico que tratamos, las funciones en frontera en el control de mercancías las ejercen las Aduanas (en un concepto amplio), porque en una frontera actúan varios organismos además de los estrictamente aduaneros (sanitarios, fitosanitarios, transporte, etc.). Evidentemente cada País o Unión Aduanera va a organizarse de una determinada forma, pero sí podemos encontrar un estándar de organización con relación a las funciones que se ejercen en frontera, siendo los fundamentales: Controles fiscales y de seguridad de la cadena logística. Control del contrabando y actividades delictivas. Vigilancia de la frontera. Controles sanitarios y veterinarios.

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Controles fitosanitarios. Controles de calidad y seguridad de los productos. Controles del régimen comercial. Controles de homologación industrial y conformidad de los productos. Controles farmacéuticos. Controles del patrimonio histórico artístico. Controles administrativos del transporte. Otros controles específicos (control de especies protegidas, control del medio ambiente, y otros atribuidos por las leyes). Es importante que ustedes puedan identificarlos en el país o unión aduanera sobre la que trabajen, ya que en relación a cada función habrá un Organismo competente (salvo Administraciones totalmente integradas) y cada uno de ellos se encargará de realizar el control correspondiente y de expedir (en su caso) el correspondiente certificado que permitirá realizar la operación de comercio exterior. Aunque en prácticamente todas las fronteras, normalmente es la Aduana (en sentido estricto) la que tiene o debe tener el protagonismo último en la liberación de las mercancías, una vez que ha comprobado que se han cumplido todos los trámites legales necesarios.


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El documento de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) “La Aduana en el siglo XXI” considera que para el establecimiento de sistemas de gestión más coordinados en frontera es una exigencia el reconocimiento de la Aduana (o del organismo encargado de la función aduanera) como administración preponderante en las fronteras nacionales en lo referente al control de la circulación de las mercancías, al considerar que son las más idóneas para elaborar procedimientos integrados. (Ver material complementario).

Por lo tanto nos encontraremos con una serie de Organismos que ejercen unas funciones determinadas, que realizarán sus controles, expedirán sus certificados, pero será la Aduana (en sentido estricto) la que ordenará, a la vista de todo lo actuado, la liberación o levante de las mercancías. Esto nos lleva a la reflexión necesaria sobre cuáles son las misiones o funciones de la Autoridades Aduaneras.

En la Unión Europea existe una definición legal de estas funciones en el Código Aduanero de la Unión (texto de base de la normativa aduanera en toda la UE), que de alguna forma es un compendio de todas las funciones que puede desempeñar una Aduana moderna actualmente: “Las autoridades aduaneras serán responsables de supervisar el comercio internacional de la Unión, debiendo contribuir a un comercio justo y abierto, a la aplicación de los aspectos externos del mercado interior y a la ejecución de la política comercial común y de las restantes políticas comunes de la Unión relacionadas con el comercio, así como a la seguridad global de la cadena de suministros. Las autoridades aduaneras adoptarán medidas destinadas, en particular, a: a. proteger los intereses financieros de la Unión y de sus Estados miembros; b. proteger a la Unión del comercio desleal e ilegal, apoyando al mismo tiempo las actividades comerciales legítimas; c. garantizar la seguridad y protección de la Unión y de sus residentes y la protección del medio ambiente, actuando, cuando proceda, en estrecha cooperación con otras autoridades; d. mantener un equilibrio adecuado entre los controles aduaneros y la facilitación del comercio legítimo.”

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Fuente: Elaborado por el autor.

Figura 3.2 Misiones de las autoridades aduaneras Es importante contar con una definición legal de misiones, porque de esta forma la norma legal va a determinar claramente la forma en que las Aduanas deben proceder en todos los aspectos de su trabajo. Como indica el texto, las misiones encomendadas obligan a adoptar medidas destinadas a: Proteger los intereses financieros de cada Estado (o Unión Aduanera): El tráfico comercial y los aranceles que se pagan son una fuente de financiación de los Estados (o Uniones de Estados). En esto, dependerá del sistema tributario de cada uno de los Estados, el más o menos elevado importe de estos aranceles. Así, en un sistema tributario con una importante presencia de impuestos directos interiores, el importe de los aranceles suele ser bajo, y viceversa. En cualquier caso no debemos olvidar que una función importante del control en frontera es la de generar recursos económicos para los Estados. Proteger del comercio desleal e ilegal, apoyando las actividades comerciales legítimas. Esta cuestión está íntimamente relacionada con la anterior, y hace una referencia directa a la lucha contra el fraude. El fraude tiene dos efectos demoledores: por un lado, no se ingresan los impuestos correspondientes, con la consiguiente merma de recursos para los Estados (efecto directo); y por otro lado, y quizás más importante, es que el defraudador que no paga sus impuestos, se sitúa en una situación de ventaja desleal con respecto al comerciante legítimo


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que si los paga (efecto indirecto). Esto da lugar a que el comerciante legítimo no puede competir con el defraudador en el mercado. Hay que tener en cuenta que la fuente de riqueza de los Estados es el comercio legítimo, por lo que el fraude indirectamente tiene un efecto demoledor en la riqueza de un país. Garantizar la seguridad y protección de los Estados y sus ciudadanos, y del medio ambiente. Aquí tratamos aspectos relativos a la seguridad de las personas en todos los ámbitos (sanitario, etc.). Es en este aspecto donde en las Aduanas (en sentido amplio) confluyen más Organismos, por lo que una actuación coordinada es necesaria. Dependerá de la estructura administrativa de cada Estado, pero en definitiva la garantía última la va a proporcionar la Aduana (en sentido estricto), bien con efectivos propios (casos de administraciones totalmente integradas) o bien en colaboración con otros Organismos (donde se hace necesaria una coordinación). Mantener un equilibrio adecuado entre los controles aduaneros y la facilitación del comercio legítimo. Este es el aspecto fundamental sobre el que tenemos que reflexionar. Evidentemente el control y la facilitación son conceptos enfrentados, “si controlamos no facilitamos y viceversa”, pero en la necesaria búsqueda del equilibrio entre ambos, es donde toma protagonismo una adecuada y coordinada gestión de fronteras.

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Fuente: Elaborado por el autor.

Figura 3.3. Medidas para el cumplimiento de las funciones


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I.3. Principios de la Gestión Coordinada de Fronteras (GCF) Sin duda que ante la gran cantidad de funciones que se ejercen en frontera, y por tanto (salvo administraciones integradas) la gran cantidad de organismos intervinientes, en técnica aduanera, la gestión de fronteras necesariamente debe ser coordinada. Por tanto es necesario determinar los principios que deben llevar a una gestión coordinada de fronteras. Un excesivo control (y normalmente injustificado e ineficaz) redunda en un gasto innecesario de recursos humanos y en infraestructuras, y pone trabas al comercio legítimo, lo que tiene un efecto directo en el comercio y el desarrollo económico de un Estado. Un bajo control (también injustificado) del comercio hace que pongamos en peligro la recaudación tributaria, la seguridad y la salubridad de nuestro Estado y de nuestros ciudadanos, y en el tema que tratamos afecta a la competencia leal y por tanto al comercio legítimo.

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En la actualidad se considera que la forma de ejercer nuestras funciones en las fronteras necesariamente pasa por el concepto del análisis de riesgos (elemento fundamental de la GCF). Esto implica que las autoridades aduaneras deben llevar a cabo una gestión de riesgos para distinguir entre los distintos niveles de riesgo de las mercancías sujetas a control o supervisión aduaneros y para determinar si es necesario realizar controles aduaneros específicos de las mercancías, indicando, si ese es el caso, dónde deben efectuarse dichos controles.

VER MATERIAL COMPLEMENTARIO: Documento de la OMA “La aduana en el siglo XXI”, pág. 7. Y Documento de la Organización Mundial del Comercio (OMC) “Acuerdo sobre facilitación del Comercio” Art. 7.4.

La técnica del análisis de riesgos pretende que los controles se centren en los puntos en que deben realizarse, no poniendo trabas innecesarias al comercio legítimo. El análisis de riesgos debe establecerse a dos niveles: Análisis de riesgos a efectos de seguridad y protección. Análisis de riesgos a efectos fiscales y aduaneros. No podemos entender el análisis de riesgos únicamente como una herramienta de facilitación o de control. Debemos entenderlo como una herramienta para conseguir el equilibrio entre ambas, y de hecho es la herramienta fundamental a utilizar por TODOS los Organismos que actúan en frontera.


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Necesariamente en este punto, y partiendo del principio del análisis de riesgos, debemos avanzar determinando cuáles son los principios que van a permitir una adecuada gestión de fronteras y qué nos vamos a encontrar (ya en funcionamiento o en proyecto) en todos los Organismos que actúan en frontera. En ese sentido, debemos incidir en una serie de ideas fundamentales: Es importante un sistema de transmisión telemática de las declaraciones de Aduanas (o declaraciones en frontera genéricamente hablando).

Esto que se refiere al sistema que deben utilizar las empresas para enviar declaraciones a las Aduanas, permite una rápida captación de la declaración, la posibilidad de aplicar filtros y validaciones informáticas rápidas a las declaraciones que son enviadas, además de la posibilidad de realizar el análisis de riesgos de forma más inmediata. Por otro lado, los medios telemáticos son la herramienta fundamental para el necesario intercambio de información que supone una coordinación en frontera.

Consecuencia de esto, como en todos los casos de declaraciones telemáticas, sería necesario determinar un procedimiento de emergencia en caso de que los medios telemáticos no funcionen. Se debe instalar una declaración de seguridad y protección (también telemática) que sea previa a la llegada/salida del medio de transporte a nuestras fronteras, lo que significa definir con claridad las formalidades que deben cumplir los operadores con carácter previo a la salida o a la entrada del territorio.

Esta declaración previa permitirá realizar el análisis de riesgos con celeridad y eficiencia, y es la vía que se considera adecuada para poder realizar el análisis de riesgos de seguridad y protección. Se debe instalar una declaración aduanera (también telemática) que sea previa a la llegada/salida del medio de transporte a nuestras fronteras, que agilice el levante de las mercancías. Las comunicaciones entre las Aduanas y los demás Organismos deben ser también telemáticas.

Esto permite un intercambio rápido de información, y que dicho intercambio esté normalizado. También son evitados los distintos tipos de falsificaciones de documentos aduaneros, sellos y firmas que utilizan los defraudadores. Se debe instalar un nivel equivalente de controles aduaneros en todo el territorio. Los controles deben contemplar la entrada, salida y tránsito de mercancías. De esta forma son evitados los desvíos de tráfico. El análisis de riesgos se debe realizar con criterios comunes. Y de forma informatizada.

Estos principios nos van a permitir no sólo que la gestión de fronteras sea eficaz y eficiente en nuestro territorio, sino que también nos permitirá afrontar acuerdos

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con otros países (Uniones Aduaneras) sin menoscabo del adecuado cumplimiento de nuestras funciones, y será el principio para llegar al reconocimiento mutuo de los controles entre países, que es básico para que una Unión Aduanera o cualquier zona de libre comercio funcione adecuadamente. La aplicación de estas ideas fundamentales va a sentar las bases para que se pueda realizar un control eficiente en frontera y, además, que un buen número de controles que habitualmente se realizan en frontera, se puedan realizar en destino (interior del país), lo que redunda en una mejor gestión de la frontera.

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Fuente: Elaborado por el autor.

Figura 3.4. Principios de la GCF

I.4. La GCF y la logística Necesariamente, después de todas las reflexiones que hemos realizado, debemos llegar al análisis de la relación entre la logística y la gestión de fronteras. Hay muchos conceptos técnicos de logística algunos de los cuales han sido presentados en el módulo I. Pero a los efectos aquí estudiados, podemos intentar acercarnos a un concepto general de logística, sobre todo desde el punto de vista del trabajo en frontera, en particular, y como controladoras del comercio internacional de un País que son las Aduanas, en general.


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El diccionario de la lengua española (RAE) define logística, a nuestros efectos, como “conjunto de medios y métodos necesarios para llevar a cabo la organización de una empresa, o de un servicio, especialmente de distribución”. En esta definición general ya podemos ver que no se trata solamente de una cuestión de transporte de mercancías, sino de medios y métodos necesarios para organizar una empresa, y que por tanto su alcance es más general (ahorro de costos, mejora de la competitividad, etc.). Lo anterior, sin duda, nos lleva a considerar la logística desde un punto de vista amplio que necesariamente llega al concepto de cadena logística, como un todo que debemos abordar.

OMA: Documento la Aduana en el siglo XXI. Considera como una influencia externa que afecta al comercio internacional: “La aparición de nuevos modelos y exigencias comerciales: la distribución de acuerdo a la necesidad, la mínima retención de existencias y el transporte multimodal dan como resultado métodos innovadores de transporte transfronterizo de las mercancías y provocan un aumento de la presión en las cadenas logísticas.”

En lo que ahora nos afecta, dicha cadena logística va a ser una cadena logística internacional. A tal efecto simplemente recordar la importancia que la globalización y el comercio internacional tienen en los últimos tiempos en el desarrollo económico de los países.

OMA: Documento la Aduana en el siglo XXI. “El reto principal al que se enfrentan los Estados es conseguir que la globalización se convierta en una fuerza positiva para toda la población mundial”

Y en este entorno, es donde tenemos que relacionar la GCF. Las empresas se intentan organizar procurando maximizar sus medios y métodos para obtener el máximo rendimiento, pero en un momento de la cadena logística se encuentran con la frontera y con las funciones que desempeñan las Autoridades en frontera, que tienen un efecto muy importante en que esa logística sea eficiente. En este punto es donde tenemos que preguntarnos y reflexionar sobre si las fronteras son un “nodo” o un “obstáculo” para la logística.

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Fuente: Elaborado por el autor.

Figura 3.5. Nodo vs obstáculo Evidentemente la existencia de un punto fronterizo por donde se canaliza el tráfico internacional, da lugar a la creación de una serie de infraestructuras (carreteras, puertos, aeropuertos…) que hacen de la frontera un auténtico “nodo” a efectos de la logística, en la medida en que estas inversiones en infraestructura van a prestar una serie de servicios a los operadores que van a facilitar sus operaciones por esos puntos.

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Por otro lado, el control que necesariamente realizan las Aduanas en los puntos fronterizos, de acuerdo con sus funciones, hacen que la frontera sea un “obstáculo” para el operador. En definitiva no podemos realizar esta reflexión sin ponerla en relación con la ya estudiada paradoja de facilitación del comercio vs control en frontera, y con la idea de que necesitamos encontrar un equilibrio entre ambas.

Fuente: Elaborado por el autor.

Figura 3.6. Control vs facilitación


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En este caso también tenemos que encontrar el equilibrio entre “nodo” y “obstáculo”, ya que ambas partes son necesarias e innegociables, y ahí es donde toman importancia los principios y los elementos de una adecuada GCF. En la medida en que nuestras fronteras sean eficientes, serán capaces de cumplir con sus obligaciones de control y de facilitar el comercio, permitiendo rentabilizar las ingentes inversiones en infraestructura que se realizan en las fronteras y fortaleciendo el comercio legítimo, que es la fuente de riqueza de un Estado.

Pero, ¿cómo se materializa este equilibrio? Evidentemente, la facilitación del comercio no puede depender de la voluntad del funcionario de Aduanas. Hay que tener en cuenta que el funcionario de Aduanas “está para controlar, no para facilitar”. El equilibrio lo vamos a encontrar en los procedimientos y herramientas que debe aplicar el funcionario de Aduanas, que implícitamente son procedimientos y herramientas de facilitación. Algunos de estos procedimientos y herramientas las veremos a lo largo de este módulo.

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Fuente: Elaborado por el autor.

Figura 3.7. Procedimientos aduaneros y facilitación del comercio


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Cuando tratamos temas de coordinación y mejora de la gestión es muy habitual centrar el análisis en la mejora de los medios humanos y materiales, lo que sin duda es muy importante, pero si no contamos con los procedimientos adecuados realmente no conseguiremos el equilibrio entre control y facilitación y entre nodo y obstáculo. La mejora en medios materiales y humanos nos van a permitir controlar más y mejor, pero no nos van a ayudar a decidir donde NO controlar (porque es innecesario), que es la auténtica esencia de la cuestión que estudiamos. Y todo esto sin dejar “a la voluntad” del Organismo actuante la facilitación del comercio.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta Unidad hemos intentado fijar los conceptos generales de la Gestión Coordinada de Fronteras que necesariamente se relacionan con el concepto de frontera y con las funciones que las Aduanas tienen en un determinado territorio. Esto permitirá a las Aduanas cumplir con lo que espera la sociedad y las empresas de ellas en el campo más importante que es el tráfico comercial, teniendo en cuenta que éste es uno de los principales generadores de riqueza para un Estado.

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Hemos incidido en la confrontación del control del comercio vs facilitación del comercio, que es la piedra angular de las funciones de las Aduanas. Hemos determinado que sólo utilizando las técnicas de análisis de riesgo llegaremos a un equilibrio adecuado en el ejercicio de nuestras funciones. Hemos intentado indicar los principios básicos para una adecuada GCF, que necesariamente pasan por la telematización de los procedimientos y las comunicaciones. Hemos reflexionado sobre la relación entre la gestión en frontera y la logística, y la expresión entre “nodo” vs “obstáculo” para el comercio.


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UNIDAD II

LA COORDINACIÓN EN FRONTERA

Objetivos de aprendizaje Analizar cómo se puede realizar la ya indicada coordinación, lo que se manifiesta en la organización que ustedes se pueden encontrar en las fronteras. Identificar dos niveles distintos de coordinación: La coordinación entre organismos a través de procedimientos conjuntos (con el máximo de la ventanilla única). Analizando qué Órgano realiza cada función, la necesidad de coordinación, y sobre todo CÓMO se pueden coordinar institucionalmente. En definitiva se trata de coordinación en procedimientos. La coordinación entre organismos a través de otros medios que no implican un procedimiento integrado. Tratamos de acuerdos de colaboración de los distintos Organismos en una determinada frontera. En definitiva se trata de coordinación en organización. Teniendo en cuenta que estamos ante un tema eminentemente práctico, donde no existe una “teoría de la coordinación”, utilizamos para ello como ejemplo los estándares internacionales sobre la cuestión, que en mayor o menor medida se van a encontrar en un territorio determinado.

II.1. Coordinación interinstitucional a través de procedimientos integrados. La ventanilla única OMC: ACUERDO SOBRE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (Artículo 8.1): Todo Miembro se asegurará de que sus autoridades y organismos encargados de los controles en frontera y los procedimientos relacionados con la importación, la exportación y el tránsito de mercancías cooperen entre sí y coordinen sus actividades para facilitar el comercio. (Ver material complementario).

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El documento de la OMA “La Aduana en el siglo XXI” considera que para el establecimiento de sistemas de gestión más coordinados en frontera es una exigencia el reconocimiento de la Aduana (o del organismo encargado de la función aduanera) como administración preponderante en las fronteras nacionales en lo referente al control de la circulación de las mercancías, al considerar que son las más idóneas para elaborar procedimientos integrados. (Ver material complementario).

Consecuentemente con esto, es una tendencia actual que los procedimientos y principios de la GCF se están extendiendo a todos los Organismos que actúan en frontera. Hoy día ya no se concibe el control sanitario, veterinario, de inmigración, etc. sin la aplicación de las técnicas de análisis de riesgos y sin el trabajo en un entorno telemático, que es la base de la GCF. Pero ahora corresponde analizar qué Órgano realiza cada función, la necesidad de coordinación, y sobre todo CÓMO se pueden coordinar institucionalmente. ¿Qué Órgano realiza cada función?

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En este sentido hay que decir que el concepto de Aduana es un concepto muy amplio con unas funciones también muy amplias, por lo que dependiendo de qué Órgano o Institución realice cada función tendremos necesidad de coordinación entre instituciones o no. Pero lo fundamental es que las funciones estén perfectamente delimitadas.

Sin duda es necesario que la normativa de cada país determine claramente qué Órgano ejerce cada función, sin que deban existir situaciones de indefinición o de doble competencia en las funciones.

¿Tenemos necesidad de coordinación? La necesidad o no de coordinación dependerá del tipo de Administración ante la que nos encontremos, no existiendo tipos teóricos o estándar. Por tanto una hipotética Administración en las que todas las funciones en frontera (inmigración, aduanas, sanidad, fitosanitario, etc.) estén ejercidas por un mismo Organismo, no va a necesitar de coordinación. Ahora bien, en el caso habitual de que no sea el mismo Organismo el que realice dichas funciones, sí necesitamos de coordinación entre Instituciones, sin la cual no tendremos una adecuada gestión de fronteras. La necesidad de coordinación coincide exactamente con buscar un adecuado equilibrio entre “control del comercio” vs “facilitación del comercio”.


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¿Cómo puede ser la coordinación? En primer lugar hay que indicar, que sólo con la aplicación de los principios de la GCF por todos los Organismos participantes se puede llegar a una coordinación adecuada: Declaraciones en entorno telemático y comunicaciones en el mismo entor Aplicación del sistema de análisis de riesgos. Las formas de coordinación pueden ser muy variadas, desde un intercambio de información eficaz, una mayor integración de las Instituciones, hasta la instauración de la llamada “ventanilla única”. Pero teniendo en cuenta que las funciones en frontera no las ejerce un solo Organismo, consideramos que la forma de coordinación institucional correcta es la creación de procedimientos integrados o conjuntos, en los que cada órganos ejerce su función en el marco de un mismo, y perfectamente delimitado procedimiento.

En esto podemos abarcar todos los niveles hasta llegar al procedimiento de coordinación “MÁXIMO” que sería la ventanilla única.

En nuestras Aduanas tenemos multitud de ejemplos de coordinación (Aduanas binacionales, homologación de horarios,…) que se crean para mejorar la gestión en frontera, pero que en mayor o menor medida dependen de la “buena voluntad” de los Órganos que intervienen. Pero de lo que aquí tratamos es de “esquemas” de coordinación entre instituciones que no dependan de la “voluntad” y esto sólo se puede conseguir con la creación de procedimientos conjuntos o integrados y totalmente reglados. Para los cuales es fundamental el cumplimiento de los principios de la GCF que hemos estudiado.

Estimamos que la forma de coordinación interinstitucional correcta es la creación de procedimientos conjuntos, aplicando los principios de la GCF. Hasta llegar a la coordinación máxima que sería la ventanilla única.

II.1.1. La ventanilla única. Breve reflexión Ya hemos comentado, que consideramos la “ventanilla única” el procedimiento MÁXIMO de coordinación entre instituciones. Pero actualmente no parece que estemos todavía cerca de implantarla. Existen multitud de conceptos de lo que debe ser una “ventanilla única” y multitud de programas en muchos Estados que se denominan “ventanilla única”, pero que tie-

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nen distintas características. Por lo que resulta interesante que ustedes identifiquen si lo que tienen en funcionamiento es realmente una ventanilla única o no. Sin ánimo de profundizar en lo que pueda o deba ser una “ventanilla única”, sí consideramos que una “ventanilla única” debe ser un sólo punto (o Institución) en el que el operador del comercio presente sus declaraciones de aduana y un solo punto desde el que se le dé la autorización de levante (paso). En el intermedio actuarían todos los Organismos competentes.

En esta línea está el artículo 10.4 del Acuerdo sobre facilitación del comercio de la OMC. (Ver material complementario) Este concepto es un poco más avanzado que el propugnado por la OMA en su documento “La Aduana en el siglo XXI” que sólo aborda la recepción de la información y documentación, y su distribución entre los distintos organismos. Pero que pensamos que se debe complementar con que la respuesta al operador sea también única. Por otro lado, la ventanilla única debe ser una herramienta plenamente operativa en frontera. Esto significa que debe permitir la tramitación de las declaraciones en frontera hasta la obtención del levante y no sólo para tramitaciones previas o de simple obtención de certificados.

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Toda figura distinta a ésta hace que el operador, para una misma operación de comercio exterior, deba presentar varias declaraciones ante varias Instituciones, y en la mayoría de los casos con datos que se repiten y con pagos por separado, algunos informatizados y otros en formulario papel. Por lo tanto, podemos ver muchos programas en todos los Estados que tienden a ser o denominarse “ventanilla única”, aunque debemos reflexionar sobre si realmente lo son o no. Esto con independencia de que siempre es positivo cualquier programa que intente coordinar las actuaciones de varias Instituciones, al nivel que sea, ya que de cualquier forma va a redundar en una mejor GCF. ¿Cómo podría ser el esquema de una ventanilla única aduanera? En España, en este año 2016 se ha iniciado la fase de pruebas de la ventanilla única aduanera, proyecto que lidera la Aduana, de acuerdo con las directrices de la OMA. Actualmente para las declaraciones de importación, pero es un esquema replicable a cualquier flujo. De acuerdo con lo indicado, un posible esquema de una ventanilla única aduanera, que sea realmente operativa en frontera debería refelejar los siguientes aspectos:


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Fuente: Elaborado por el autor.

Figura 3.8. Esquema de ventanilla única aduanera Desarrollemos brevemente el esquema propuesto: Paso 1: Presentación de primeros datos: Necesidad de declaraciones previas y de que todos los organismos tengan acceso a una primera información sobre lo que se va a despachar. Esto implica un intercambio de información telemático entre organismos. Paso 2: Obtención de un número de referencia: Que identifica la futura declaración y será el mismo para todos los Organismos. Paso 3: Aportación de la documentación. Un solo punto donde el operador del comercio va a aportar toda la documentación para todos los Organismos. Paso 4: Presentación de la solicitud de actuación de los organismos que correspondan según la mercancía, dentro del entorno de la ventanilla única. Paso 5: Comunicación del control/expedición de certificados: Con los datos anteriores, todos los Organismos que tengan que intervenir van a comunicar al operador si desean realizar un control de la mercancía (aplicando el análisis del riesgo). En caso de que consideren de que no es necesario un control los Organismos expedirán el certificado que proceda en el entorno de la ventanilla única. Paso 6: Presentación de la declaración de aduanas: En este momento se presenta la declaración de Aduanas. Ya conoce el operador qué Organismos desean realizar un control específico. Paso 7: Coordinación del control. Elemento fundamental para la implantación del concepto de “una sola parada” o “un solo posicionamiento”. Todos los Organismos que hayan comunicado su intención de realizar un control específico lo realizarán a la vez.

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Paso 8: Expedición de certificados: Cada Organismo que haya realizado un control expedirá su certificado en el entorno de la ventanilla única. Paso 9: Despacho y levante por la Aduana: Se procede a la autorización o no de la salida de la mercancía a la vista de todo lo actuado.

II.2. La coordinación interinstitucional por otros medios. Otros aspectos de la coordinación Además de los procedimientos conjuntos en la coordinación entre instituciones, podemos encontrar otras formas de coordinación que no presuponen un procedimiento integrado. Todas las Administraciones realizan esfuerzos para mejorar la eficacia y eficiencia de sus actuaciones, lo que debe tener reflejo en la organización de los puntos de frontera.

ACUERDO DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (OMC)

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ARTÍCULO 8.1: COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN LA FRONTERA. 1. Todo Miembro se asegurará de que sus autoridades y organismos encargados de los controles en frontera y los procedimientos relacionados con la importación, la exportación y el tránsito de mercancías cooperen entre sí y coordinen sus actividades para facilitar el comercio.

Este artículo de la Declaración de Bali, tan sólo nos presenta un principio general de “cooperación y coordinación”, y se refiere a la facilitación del comercio. Nosotros pensamos que no sólo es útil para “facilitar el comercio”, sino también para “controlar el comercio”, en la búsqueda del equilibrio y de la eficiencia que hemos estudiado a lo largo del curso. Vemos que este artículo nos habla de los “organismos encargados de los procedimientos…” lo cual nos remite a la coordinación interinstitucional que estudiamos en el apartado anterior, y también nos habla de los “organismos encargados de los controles en frontera…”, y aquí es donde debemos ubicar la coordinación que ahora tratamos. Si un procedimiento se determina legalmente no cabe más que su aplicación con carácter general (siendo el máximo la ventanilla única), pero en este caso, vemos que con esta cooperación se trata de adecuar de las condiciones de las fronteras individualmente consideradas, y por tanto su desarrollo es a nivel de frontera, aunque su disposición pueda ser nacional.


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¿Pero qué criterios básicos podemos utilizar para llevar a cabo esta coordinación entre organismos? La misma Declaración de Bali, aunque referida a las relaciones entre Aduanas de varios países nos da una serie de criterios al respecto:

ACUERDO DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (OMC) ARTÍCULO 8.2: COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN LA FRONTERA 2. En la medida en que sea posible y factible, los Miembros cooperarán, en condiciones mutuamente convenidas, con otros Miembros con los que tengan una frontera común con miras a coordinar sus procedimientos en los puestos fronterizos para facilitar el comercio transfronterizo. Esa cooperación y coordinación podrá incluir: — la compatibilidad de los días y horarios de trabajo; — la compatibilidad de los procedimientos y formalidades; — el establecimiento y la utilización compartida de servicios comunes; — controles conjuntos; — el establecimiento del control aduanero en puestos fronterizos de una sola parada.

Sin duda que estos elementos también son aplicables a la coordinación entre organismos dentro de un mismo país, pero consideramos que no podemos olvidar la misma organización interna de cada uno de los organismos, que sin duda van a facilitar la coordinación. En definitiva, consideramos que esta coordinación puede manifestarse en tres campos o niveles:: Coordinándose internamente y con otras Aduanas de su país. Coordinándose con Aduanas de otros países vecinos. Coordinándose con los otros Organismos (y sector privado) que actúan en frontera.

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Veamos algunos ejemplos. Aunque es un campo que está en continuo desarrollo.

II.2.1. Coordinación interna y con otras Aduanas de un país o territorio De acuerdo con las directrices de la OMA (documento La Aduana en el Siglo XXI) el objetivo es fortalecer la cooperación entre administraciones de Aduanas así como entre la Aduana y las empresas y entre la Aduana y otros organismos públicos, concertando acuerdos de colaboración real que resulten beneficiosos para todas las partes. (Ver material complementario).

En esta cuestión podemos analizar varios aspectos que sin duda van a redundar en una mejor gestión fronteriza: Realización de un adecuado análisis de los flujos de comercio exterior, y la instalación de Aduanas dotadas de medios adecuados donde son más operativas. Esto que se realiza con un estudio estadístico, en principio no requiere más que una decisión de los Países para su ejecución.

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Puesta en marcha de otros procedimientos, que afectan directamente y mejoran la gestión fronteriza. Hay figuras, que normalmente son operativas y por tanto no necesitan de un desarrollo legal importante, que inciden también directamente en la mejora de la gestión fronteriza. A modo de ejemplo podemos indicar las siguientes: Los procedimientos de despacho centralizado que pretenden, no que el control de las mercancías no se realice en frontera, sino que la carga administrativa que supone la tramitación aduanera se realice (utilizando criterios de oportunidad tanto de la Administración como de los operadores) en una Aduana distinta a la Aduana donde está la mercancía en frontera. Así, una mercancía puede estar en una determinada Aduana marítima (Aduana de frontera) y la tramitación aduanera realizarse en otra Aduana interior (Aduana de despacho, más cercana al domicilio del operador económico). Esto permite una mejor asignación de recursos humanos en las fronteras, además de ser un elemento de facilitación del comercio, en la medida en que acerca al domicilio del operador económico la tramitación aduanera, lo que significa sin duda un ahorro de costos para él. Esto, sin duda genera la necesidad de coordinación entre las Aduanas involucradas.

Es esta figura un instrumento de facilitación para el operador, en el sentido de que puede acercar la tramitación de sus declaraciones a una Aduana cercana a su domicilio, con la que sin duda va a tener una relación más fluida.


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También el conocimiento de nuestros operadores mejora nuestro control y el análisis de riesgos. La existencia de locales de inmovilización de mercancías sujetas a controles sanitarios y otros. En la línea de determinadas figuras aduaneras (como los depósitos aduaneros), permite la inmovilización de mercancías sujetas a estos controles en locales de las empresas, y por tanto fuera del recinto aduanero, hasta la consecución del correspondiente certificado. Para esto que sin duda, son importantes asimilar figuras como el OEA (operador fiable) y el análisis de riesgos en la forma de trabajo de otros organismos. El procedimiento del levante sin papeles. Es éste un procedimiento operativo puramente interno de la Aduanas. Se sustituye el tradicional documento de “levante” (autorización de salida del recinto aduanero) por un documento simple con un código de barras. Éste código es validado por el funcionario que controla la salida y el sistema informático le va a dar la información sobre si la mercancía cargada en ese medio de transporte/contenedor ya está despachada, y por tanto va a permitir su salida (o no, en caso contrario). Este sin duda, exige la dotación de medios informáticos en los recintos, pero completa un procedimiento de despacho en un ámbito telemático exclusivamente (no hay necesidad de presentar un documento sellado por la Aduana) y además permite un control inmediato y fiable de las mercancías y su salida de los recintos.

II.2.2. Coordinación con Aduanas de otros países vecinos Ya hemos comentado que la Declaración de Bali nos da una serie de criterios para la coordinación en este campo:

ACUERDO DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (OMC) ARTÍCULO 8.2: COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN LA FRONTERA)

La existencia de fronteras comunes, sin duda, genera la necesidad de establecer determinados acuerdos entre los países a nivel bilateral.

De acuerdo con las directrices de la OMA (documento La Aduana en el siglo XXI) el objetivo es suprimir la duplicación y los retrasos en la cadena logística internacional como los que se derivan de la multiplicidad de declaraciones y de inspecciones. (Ver documento complementario).

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Es evidente que duplicar los controles, al realizarlos a un lado y otro de la frontera, en la mayoría de los casos resulta ineficiente y costoso. Aunque en este tema hay que tener en cuenta más aspectos que los eminentemente prácticos, como son el de la soberanía nacional, el de la competencia legal, y también el nivel de confianza entre ambos Estados. Pero lo que es evidente es que de un modo u otro todos los Estados pueden tener la necesidad de llegar a este tipo de acuerdos. El nivel de acuerdo dependerá de las circunstancias y de la voluntad de los firmantes, pero en definitiva se pueden tomar medidas en muchos sentidos: Coordinación de horarios y de procedimientos operativos a ambos lados de la frontera. Creación de Aduanas binacionales, que intentan coordinarse en los controles realizados. Creación de Aduanas binacionales, que se reparten los controles, siendo realizados sólo a un lado u otro de la frontera, reconociendo el otro lado la validez del mismo. Acuerdos para dar validez a determinados actos de la Aduana vecina, reconocimientos realizados, certificados de control por escáner.

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Evidentemente cualquier tipo de medida en este sentido va a depender del objetivo que se pretenda conseguir, pero todas son positivas y consiguen una reducción de costos y mejoran sin duda la gestión en la frontera. Pero no podemos olvidar que se debe siempre instrumentalizar en Acuerdos internacionales bilaterales, que den validez jurídica a nuestra actuación en frontera. VER Presentación “Centros de control integrado y Gestión coordinada de fronteras. Facilitación del comercio en puntos fronterizos”. BID. La necesidad o no de estos acuerdos va a depender de las circunstancias y condiciones de cada frontera. Y tendrán el alcance que se determine en cada caso. En la UE no se utilizan actualmente este tipo de procedimientos. En cualquier caso, para esto, es fundamental el concepto del reconocimiento mutuo de los controles (como en el tránsito aduanero), y la voluntad de cooperación entre los órganos de frontera, teniendo en cuenta que no suelen representar una “cesión de soberanía”, manteniendo cada Estado su funciones “integras” con lo cual se limita el efecto real de esta figuras.

Ejemplos de este tipo de coordinación tenemos en el material complementario “documento de buenas prácticas”, realizado con las aportaciones de los alumnos en otras ediciones del curso GESTIÓN COORDINADA DE FRONTERAS del BID.


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II.2.3. Coordinación con otros Organismos (y sector privado) que actúan en frontera Aunque no se refieren a este caso, entendemos que son aplicables los criterios del artículo 8.2 del Acuerdo para la Facilitación del Comercio de la Declaración de Bali (vista anteriormente).

ACUERDO DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (OMC) ARTÍCULO 8.2: COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN LA FRONTERA En este caso, de acuerdo con las directrices de la OMA (documento La Aduana en el Siglo XXI) el objetivo es fortalecer la cooperación entre administraciones de aduanas así como entre la Aduana y las empresas y entre la Aduana y otros organismos públicos, concertando acuerdos de colaboración real que resulten beneficiosos para todas las partes. (Ver material complementario). Asimismo, las directrices de la OMA (documento “La Aduana en el siglo XXI”) determinan que debe ser un elemento constitutivo de una nueva orientación estratégica para las Aduanas una mejor coordinación de la gestión en las fronteras. Esto supone la coordinación y la cooperación entre todas las autoridades y los organismos que intervienen en la seguridad en las fronteras. Es sin duda una prioridad en la GCF la coordinación de todos los organismos que actúan en frontera, y la necesidad está marcada por el hecho de que habitualmente no contamos con Administraciones en frontera integradas (en el caso de que sea así el problema no existiría). Pero para un análisis de esta cuestión, y partiendo de la base de que nuestra administración en frontera no está integrada, debemos indicar con carácter previo una serie de condicionantes que pueden ser habituales: ¿Trabajamos en un entorno de ventanilla única y trabajamos con un sistema de análisis de riesgo? Entendiendo por ventanilla única la definida en este módulo (un solo punto de entrada de datos y un solo punto de salida). En este caso la coordinación es fácil en el sentido de que se puede materializar en simples normas organizativas internas, ya que tenemos una coordinación institucional previa. El hecho de que tengamos un solo punto de entrada de datos, posibilitará un análisis de riesgos integral. Antes de iniciar actuaciones, todas y cada una de las Administraciones habrán decidido el tipo de control que quieren realizar. Por lo tanto con carácter previo se trata simplemente de coordinar las actuaciones de los funcionarios actuantes.

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¿NO trabajamos en un entorno de ventanilla única y trabajamos con un sistema de análisis de riesgo? Aquí en más compleja la coordinación, ya que si bien con el sistema de análisis de riesgos ya se mejora la gestión en frontera, el problema se plantea en que los criterios de riesgos de las Administraciones son distintos. Así para el control fitosanitario se puede considerar que es necesario un reconocimiento físico (ya que maneja criterios de riesgo sanitarios) y para el control aduanero no (ya que maneja criterios de riesgos fiscales, de represión del contrabando, etc.). En este caso también dificulta la coordinación el hecho de que la valoración del riesgo se realiza en momentos distintos (primero el de seguridad y protección, después el sanitario y el último el aduanero). Por lo tanto el esfuerzo de las Administraciones en este caso debe ser mayor, y se debe concretar en un nivel de acuerdo entre ellas más avanzado, que podrá ser instrumentalizado en algún tipo de norma específica, una ubicación común y una aplicación informática común. Fruto de esta coordinación será, entre otros, el evitar dobles posicionamientos (que significa que una vez posicionado el contenedor o camión todos los organismos vayan realizando su control). Hay que tener en cuenta que para evitar un doble posicionamiento no necesitamos una inspección conjunta y por tanto no deben plantearse problemas legales de competencia, de protección de datos, etc. Esto sin duda es un ahorro para los operadores.

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¿NO trabajamos en un entorno de ventanilla única y NO trabajamos con un sistema de análisis de riesgo? Representa éste un tercer escalón de dificultad. Nos encontramos ante un control en frontera basado en el reconocimiento de las mercancías, con lo que el nivel de acuerdo debe ser todavía mayor, y la norma que lo regule de mayor nivel. En este tipo de entorno cobra una especial relevancia la necesidad de las inspecciones simultáneas de todos los organismos como elemento de facilitación del comercio y de mejora de la gestión fronteriza. Pero habrá que tener en cuenta los efectos que sobre la normativa competencial, de protección de datos, etc. pueda tener una inspección simultánea, lo que sin duda exige un desarrollo normativo mayor. REALIZAMOS UNA BREVES CONSIDERACIONES SOBRE UN TEMA QUE ES EMINENTEMENTE PRÁCTICO Y ORIENTADO HACIA LA CONSECUCIÓN DE UN FIN. Un ejemplo de este tipo de coordinación al tenemos en el funcionamiento de los Puestos de Inspección fronteriza (PIF) en España. Se trata de la ubicación de todos los servicios en frontera encargados del control de mercancías en un mismo edificio. Una única ubicación, que normalmente pertenece a los gestores de Puertos y Aeropuertos (Autoridades portuarias,…) y está en régimen de concesión administrativa a una empresa privada y funciona con un solo programa de gestión aportado por esta empresa privada. Con esto se cumple gran parte de los requisitos indicados por la Declaración de Bali ya que:


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Facilita la compatibilidad de los días y horarios de trabajo; Facilita la compatibilidad de los procedimientos y formalidades, a través de una colaboración con el sector privado al efecto de la organización de los controles. Significa el establecimiento y la utilización compartida de servicios comunes. Facilita la realización de controles conjuntos.

35 Recuperado de: http://www.pifalmeria.es/

Figura 3.9. Puesto de Inspección Fronterizo

II.3. Ejemplo de coordinación en España Pongamos sólo a nivel de ejemplo, como es la coordinación interinstitucional en España. Ejemplo necesariamente imperfecto, pero que puede servir como un particular análisis de situación. A nivel nacional, la situación en España es la siguiente: En materia de inmigración es competente la Policía Nacional.


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Recuperado de: https://www.google.es/

Figura 3.10. Control Inmigración En materia de control de mercancías, existen una serie de Organismos que actúan: La Agencia Tributaria (Aduanas) de la que depende funcionalmente la Guardia Civil (Resguardo fiscal del Estado) y los demás Organismos para-aduaneros (sanidad exterior, FITO, control de calidad, farmacia, industria, transportes…) que dependen del Ministerio correspondiente.

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Recuperado de: http://www.photaki.es/foto-simulacro-servicio-de-vigilancia-aduanera-integrado-en-la-agencia-estatal-de-administracion-en-las-costas-de-malaga-andalucia-espana_5959.htm

Figura 3.11. Aduanas España 1


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No es problemático el hecho de que el control de inmigración se realice por un cuerpo distinto, ya que este control es para personas y con carácter previo a su entrada/ salida de España, por lo que las Autoridades Aduaneras actuarán antes o después, pero no genera especiales problemas. Las necesidades de coordinación son entre los distintos Organismos que actúan en el control aduanero de las mercancías (tanto general como portadas por viajeros). Podemos aportar el siguiente esquema: Controles fiscales y de seguridad de la cadena logística: Aduana (Agencia Tributaria y Guardia Civil). Control del contrabando y otras actividades delictivas en frontera: Aduana (Agencia Tributaria y Guardia Civil). Vigilancia de la frontera: Aduana (Agencia Tributaria y Guardia Civil). Controles sanitarios y veterinarios: Autoridades de sanidad exterior y sanidad animal. Ministerio de Sanidad. Controles fitosanitarios: Autoridades de sanidad vegetal. Ministerio de Agricultura. Controles de calidad y seguridad de los productos: SOIVRE. Ministerio de Economía. Controles del régimen comercial: Ministerio de Comercio. Controles de homologación industrial de los productos: Ministerio de Industria. Controles farmacéuticos: Autoridades farmacéuticas. Ministerio de Sanidad. Controles del patrimonio histórico artístico: Ministerio de Cultura. Controles administrativas del transporte: Ministerio de fomento y transporte. Otros controles específicos (control especies protegidas, tráficos ilegales como drogas y armas, control medio ambiente, y otros atribuidos por las leyes): Aduana (Agencia Tributaria y Guardia Civil). En ese sentido, y teniendo en cuenta que no tenemos una organización integrada, en España nos coordinamos interinstitucionalmente de la siguiente forma: La Guardia Civil en cuanto Resguardo Fiscal del Estado (vigilancia de recintos aduaneros) depende funcionalmente de la Aduana, por lo que no se generan necesidades especiales de coordinación.

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Recuperado de: http://www.grupodiarioarea.es/2014/09/26/interceptan-un-centenar-de-armas-cortas-con-destino-beirut-en-algeciras/

Figura 3.12. Aduanas España 2

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En nuestro sistema de despacho de mercancía la “última palabra” la tiene la Aduana, que es la única que puede autorizar el levante (salida) de una mercancía. Todos los demás Organismos deben actuar antes, asegurándose la Aduana de no conceder el levante si no se aportan todos los certificados correspondientes. En España, en este año 2016 se ha iniciado la fase de pruebas de la ventanilla única aduanera, proyecto que lidera la Aduana, de acuerdo con las directrices de la OMA. La coordinación con otros organismos que actúan en frontera, y hasta tanto la ventanilla única aduanera no esté plenamente operativa, se realiza con distintos programas informáticos. Actualmente se materializa en varios niveles: “Ventanilla única” para la presentación de la Declaraciones Sumarias de Depósito Temporal en tráfico marítimo. La presentación se realiza ante las Autoridades Portuarias, quedando los datos a disposición de las Autoridades Aduaneras y otro Organismos que actúan en frontera. Procedimientos conjuntos con la presentación telemática de las solicitudes de certificados para aduaneros, quedando estos datos a disposición de las autoridades aduaneras. Actualmente funciona para los certificados sanitarios y veterinarios y para la solicitud de certificados FITO sanitarios (sistema informático para comercio exterior de vegetales y otras autorizaciones de comercio (pesca, ozono, etc.). Así los certificados emitidos por estos organismos se comunican telemáticamente al operador privado y simultáneamente a la Aduana, con lo cual se produce un cruce de información que evita que se tenga que presentar un certificado en papel a la Aduana.


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SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta Unidad hemos intentado delimitar los dos ámbitos para la organización en frontera: La coordinación interinstitucional a nivel de procedimientos. Esto supone el establecimiento de procedimientos conjuntos que no dependen de la voluntad de los Organismos, siendo el máximo la ventanilla única. La coordinación interinsitucional a nivel de organización. Esto supone el esfuerzo que realizan los Organismos para la coordinación y la mejora de la gestión en frontera. Hemos puesto ejemplo de cada tipo de coordinación.

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UNIDAD III

SEGURIDAD INTERNACIONAL DE CADENAS LOGÍSTICAS: EL OPERADOR ECONÓMICO AUTORIZADO (OEA)

Objetivos de aprendizaje 40

Mostrar los programas OEA como fundamentales para la logística en la medida en que generan canales de empresas fiables y seguras, lo que redunda no sólo en un mejor control aduanero sino también en una defensa del comercio legítimo y en una facilitación del mismo. Conocer qué tipo de empresas nos encontramos cuando hablamos de OEA. Profundizar en la figura del OEA, abordando el concepto, los elementos subjetivos, las modalidades, los requisitos y las ventajas de ser OEA. Conocer la figura del reconocimiento mutuo de la figura con otros países o Uniones Aduaneras, siendo éste el elemento fundamental para conseguir un canal seguro y fiable en toda la cadena logística, desde el productor de la mercancía (en el país que sea) hasta el destinatario final (en el país que sea). Se tratará desde la perspectiva del programa OEA que ya está funcionando en la UE, y que ya ha sido objeto de reconocimiento mutuo con los programas que ya está funcionando en los Estados Unidos y Japón.

III.1. La seguridad en la cadena logística ¿Han cambiado los ataques terroristas nuestra forma de ver el mundo? Las cadenas logísticas son vulnerables a las actividades de los grupos terroristas. Una alteración del funcionamiento de la cadena logística por parte de terroristas podría


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provocar un estancamiento del comercio internacional. (OMA: Aduana en el siglo XXI). Por tanto, la seguridad y la protección de los ciudadanos han pasado de ser importantes, a ser aspectos estratégicos, y éste es el contexto en el que nace la figura, entre otras, del Operador Económico Autorizado (OEA). El objetivo es diseñar un sistema de control que defienda nuestro sistema de transporte de futuros ataques, sin ocasionar costes excesivos al sector privado y a los ciudadanos. Como ya hemos visto, la facilitación comercial y el control de fronteras se han posicionado como uno de los principales elementos para mejorar los movimientos de mercancías y las importaciones/ exportaciones de mercancías, y la seguridad en la cadena logística. Esto nos hará ir oscilando entre ambos conceptos (control vs facilitación), pero siempre con el fin de mantener un equilibrio adecuado. Tal como indica el documento de la OMA “La Aduana en el siglo XXI” las Aduanas se han enfrentado a importantes y a menudo, contradictorias cuestiones derivadas de la globalización del comercio. Por un lado se ha hecho necesario asegurar y controlar la cadena logística internacional mientras que, por otro, las exigencias para una mayor facilitación del comercio legítimo han ido en aumento. Es por tanto fundamental la aplicación de los programas OEA para encontrar el equilibrio adecuado.

III.2. El Operador Económico Autorizado (OEA) ¿Qué es el OEA? Viene definido en muchos textos, tanto nacionales y/o regionales como de la OMA (SAFE), aunque traemos a colación el más reciente:

Artículo 7.7 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali: 7 Medidas de facilitación del comercio para los operadores autorizados 7.1. Cada Miembro establecerá medidas adicionales de facilitación del comercio en relación con las formalidades y procedimientos de importación, exportación o tránsito, de conformidad con el párrafo 7.3, destinadas a los operadores que satisfagan los criterios especificados, en adelante denominados operadores autorizados.

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En la normativa internacional y en los países donde ya están desarrollados los programas de OEA (OMA, ONU, OMC, UE, EEUU) se considera que “es un Operador de confianza que tras cumplir una serie de requisitos, podrá disfrutar de ventajas aduaneras en todo el territorio y tendrá la consideración de operador seguro y fiable para el resto de integrantes de la cadena logística en todo nuestro ámbito territorial y, cuando se desarrolle el mecanismo del reconocimiento mutuo, en buena parte del mundo”. En este sentido, debe disponerse que los operadores económicos autorizados se beneficien no sólo de simplificaciones de los procedimientos aduaneros sino también de facilitaciones en los controles de seguridad. En este punto debemos reflexionar sobre lo que no es el OEA: No es una modalidad de representación aduanera. No supone una alteración en el funcionamiento normal de los procedimientos aduaneros. No es una exigencia y no es un derecho. No debe suponer una mayor carga administrativa a largo plazo. ¿Qué modalidades de OEA existen?

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Se contemplan tres modalidades de certificados OEA: OEA simplificaciones. OEA de seguridad y protección. OEA completo (incluye los dos anteriores).

COMPLETO SEGURIDAD Y PROTECCIÓN SIMPLIFICACIONES

Figura 3.13. Modalidad de Certificados OEA


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¿Quién puede ser OEA? Cualquier persona que realice actividades profesionales reguladas por la normativa aduanera y que esté establecida en el territorio del país que lo conceda. En general, todos los participantes en la cadena logística, porque la idea final de la figura es crear un canal seguro en toda la cadena logística.

COLECTIVOS DEL OEA (Todos los intervinientes en la cadena logística internacional) Fabricantes Exportadores Expedidores Representantes aduaneros Almacenistas Transportistas Importadores

Fuente: . Elaborado por el autor

Figura 3.14. Grupos (colectivos en España) potenciales del OEA Cada solicitante de acuerdo con su posición en la cadena logística solicitará el tipo de OEA que le corresponda, y se le exigirán el cumplimiento de los requisitos que le correspondan. Así por ejemplo, un representante aduanero, cuya función es la presentación de declaraciones aduaneras en nombre de otros, solicitará el OEA de simplificaciones; un consignatario de buques, si no presenta declaraciones, solicitará el de seguridad y protección. ¿Qué requisitos se exigen para ser OEA? Artículo 7.7 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali: 7 Medidas de facilitación del comercio para los operadores autorizados 7.2. Los criterios especificados guardarán relación con el cumplimiento, o el riesgo de incumplimiento, de los requisitos especificados en las leyes, reglamentos o procedimientos de un Miembro. Los criterios especificados, que se publicarán, podrán incluir: a. un historial adecuado de cumplimiento de las leyes y reglamentos de aduana y otras leyes y reglamentos conexos; b. un sistema de gestión de los registros que permita los controles internos necesarios; c. solvencia financiera, incluida, cuando proceda, la prestación de una fianza/garantía suficiente; y d. la seguridad de la cadena de suministro.

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Veremos ahora los requisitos que se le exigen a la empresas para ser OEA, y que son objeto de una auditoría exhaustiva por parte de las Autoridades Aduaneras. Historial de cumplimiento. Este requisito es propio de todas las modalidades. Se verifica por las Autoridades Aduaneras el historial de cumplimiento de la normativa tributaria o aduanera durante los tres últimos años. Las personas sobre las que se verifica el historial de cumplimiento son: el solicitante, personas encargadas de la empresa solicitante o que controlen su gestión, el representante legal de la empresa en asuntos aduaneros (ej. abogado) y la persona que se encargue de los asuntos aduaneros de la empresa solicitante.

Se verifica que no hayan cometido infracciones graves o repetidas a la normativa aduanera. Para la verificación de este requisito se valora la acumulación de sanciones, la frecuencia de las mismas, el fraude deliberado y, el contexto de las infracciones (negligencia o problema de fondo). Exigiéndole un procedimiento de control, registro y comunicación de las irregularidades. Con todos estos elementos la Autoridad Aduanera debe llegar al convencimiento de que la empresa tiene un historial de cumplimiento satisfactorio. Gestión administrativa adecuada. Este requisito es propio de todas las modalidades, con una serie de excepciones si sólo se solicita el OEA de seguridad y protección. Se le exige y se verifica por las Autoridades Aduaneras que el solicitante realice una adecuada gestión comercial y logística. Que posea un sistema contable coherente con los principios contables comúnmente aceptados y se comprueba que este sistema facilite el control aduanero mediante auditoría. Se le exige que exista la posibilidad del acceso físico o electrónico de la autoridad aduanera a sus registros aduaneros y de transporte.

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Se comprueba que tiene un sistema logístico que distingue las mercancías objeto de comercio exterior adecuadamente. Se entra a valorar si la empresa tiene una organización administrativa adecuada, unos procedimientos satisfactorios de utilización de licencias y autorizaciones y unos procedimientos satisfactorios de archivo y protección de la información. Se verifican las medidas de seguridad de las tecnologías de la información que tiene el solicitante. Se verifica que la formación de los empleados es adecuada para sus actividades y que la empresa dispone de un plan de formación de los mismos adecuado. Con todos estos elementos, la Autoridad Aduanera debe llegar al convencimiento de que la empresa realiza una gestión administrativa adecuada. Solvencia. Este requisito es propio de todas las modalidades. El solicitante debe acreditar su solvencia financiera en los últimos 3 años. Para ello, la Autoridad Aduanera utiliza los siguientes indicadores: informe de auditoría, que no tiene deudas en periodo ejecutivo de pago, que no tiene deudas impagadas, y procedemos al examen de sus cuentas anuales. Con todos estos elementos la Autoridad Aduanera debe llegar al convencimiento de que la empresa es solvente. Seguridad. Este requisito es propio de la modalidad de seguridad y protección. La Autoridad Aduanera procede a verificar la seguridad de sus edificios en el sentido de que están preparados para evitar un acceso/intrusión ilegal. Se verifica que el solicitante tiene procedimientos de control de acceso a mercancías y de control en la manipulación de mercancías, evitando que puedan producirse pérdidas o sustitución de mercancía.


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Se verifica que gestiona correctamente las licencias vinculadas a restricciones/ prohibiciones. Se comprueba que tiene procedimientos para la identificación de socios comerciales: proveedores y clientes, tomando las medidas de verificación necesarias antes de contratar con ellos. Se entra a verificar la política de contratación de futuros empleados y que procede a realizar las actuaciones de verificación sobre ellos (comprobación de currículum…). Y por último, se exige que disponga de programas de sensibilización para empleados sobre la figura del OEA. Con todos estos elementos, la Autoridad Aduanera debe llegar al convencimiento de que la empresa es segura. Capacitación profesional. (requisito propio de la UE) Este requisito es propio de la modalidad de simplificaciones aduaneras. La autoridad aduanera procede a la verificación de que el solicitante tiene un nivel adecuado de competencia o de cualificaciones profesionales directamente relacionadas con la actividad que ejerza. Esto se realiza por la vía de que el solicitante o la personas encargada de sus asuntos aduaneros debe demostrar un nivel de competencia por la vía de la experiencia demostrada o por la vía de la aplicación de una norma de calidad (ISO,…), o bien debe demostrar su nivel de capacitación profesional por la vía de la superación de determinados cursos de formación. En la verificación de los requisitos tanto las auditorías contables realizadas por empresas independientes, como el tener certificados como el ISO 28000, entre otros, serán una ayuda para el auditor, pero no eximen de la auditoría de la autoridad aduanera. Requisitos

OEA simplificación

OEA Seguridad

OEA completo

Historial de cumplimiento

SI

SI

SI

Gestión Administrativa

SI

SI

SI

Solvencia

SI

SI

SI

SI

SI

Seguridad

Figura 3.15. Cuadro modalidades y requisitos ¿Qué ventajas puede tener un OEA? Incidencia de la figura en la gestión fronteriza y en la logística. Este es el aspecto que incide directamente en la gestión fronteriza y en la logística de las empresas. Hay que tener en cuenta que cuando se obtiene el estatuto de OEA no se adquiere un derecho sobre las Autoridades Aduaneras a obtener facilidades, sino simplemente el estatuto de operador seguro y fiable. Evidentemente, esta relación de confianza que se genera entre las Autoridades Aduaneras y el sector privado, va a dar lugar a la concesión una serie de ventajas. Pero no es una lista cerrada y de hecho constantemente van aumentando.

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Hasta la fecha, se han planteado las siguientes ventajas: Menor de controles físicos y documentales. Prioridad en los controles sobre los que no son OEA. Posibilidad de elegir el lugar de la inspección (despacho centralizado nacional). Mayor facilidad para acogerse a procedimientos aduaneros simplificados. Declaraciones sumarias de entrada o salida de seguridad y protección con datos reducidos. Notificación previa de control físico. Con todo esto, no podemos llegar a la idea de que no se van a realizar controles aduaneros sobre las operaciones de comercio exterior de una empresa que es OEA. Se van a realizar controles, pero evidentemente la relación de confianza, basada en una exhaustiva auditoría previa de la empresa y en su seguimiento permanente, si va a llevar a conceder ventajas, y a aplicar el análisis del riesgo sobre ellos de una forma distinta. Ventajas que necesariamente van a redundar en un menor control en frontera y en un mayor control a posteriori, pero que no son exigibles por el OEA.

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Artículo 7.7 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali (OMC): 7 Medidas de facilitación del comercio para los operadores autorizados 7.3. Las medidas de facilitación del comercio que se establezcan en virtud del párrafo 7.1 incluirán por lo menos tres de las siguientes medidas7: a. número reducido de requisitos de documentación y datos, según proceda; b. número reducido de inspecciones físicas y exámenes, según proceda; c. levante rápido, según proceda; d. pago diferido de los derechos, impuestos, tasas y cargas; e. utilización de garantías generales o reducción de las garantías; f. una sola declaración de aduana para todas las importaciones o exportaciones realizadas en un período dado; y g. despacho de las mercancías en los locales del operador autorizado o en otro lugar autorizado por la aduana. En definitiva la Declaración de Bali, como herramienta de facilitación del comercio que es, nos expone una serie de posibilidades en este tema.


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Pero la reflexión correcta en términos de cadena logística internacional, no es sobre los beneficios que “tendrá” una empresa que es OEA, sino sobre los beneficios que “no tendrá” una empresa que no es OEA.

III.3. Referencia a otras figuras parecidas al OEA. Reconocimiento mutuo de la figura del OEA Muchos Países han puesto en marcha figuras y procedimientos parecidos al OEA que definimos es esta unidad (BASC, línea azul, etc.), que sin duda tratan de conseguir en su territorio un efecto parecido al OEA. Ya la Declaración de Bali hace referencia a estas alternativas:

Artículo 7.7 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali: 7 Medidas de facilitación del comercio para los operadores autorizados Como alternativa, un Miembro podrá ofrecer tales medidas de facilitación a través de procedimientos aduaneros de disponibilidad general para todos los operadores, y no estará obligado a establecer un sistema distinto. Pero debemos incidir en un aspecto importante que tiene mucha influencia en la medida en que instalemos un procedimiento distinto al estándar de OEA que estudiamos, y es el hecho de que puede ser un impedimento para llegar a un reconocimiento mutuo de la figura con otros países. La figura del reconocimiento mutuo de la figura del OEA impulsada desde la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y desde la Organización Mundial del Comercio (OMC) va a ser en definitiva la piedra angular para conseguir lo que se deseaba cuando se creó la figura: La seguridad en TODA la cadena logística.

Artículo 7.7 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali: 7 Medidas de facilitación del comercio para los operadores autorizados 7.5. Con el fin de potenciar las medidas de facilitación establecidas para los operadores, los Miembros darán a los demás Miembros la posibilidad de negociar el reconocimiento mutuo de los sistemas de operadores autorizados.

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Se trata de llegar a acuerdos entre países o uniones aduaneras para el reconocimiento mutuo de la figura en ambos territorios. Así, actualmente, un operador que ha obtenido el estatuto en los Estados Unidos, automáticamente va a ser reconocido como OEA en la Unión Europea, y viceversa. Evidentemente, para poder llegar a este reconocimiento mutuo se deben dar las siguientes circunstancias: Debe haber un conjunto de normas comunes a ambas partes. Las normas deben aplicarse de manera uniforme. Debe estar contemplada la figura en las normas de cada país.

Por tanto, es fundamental que la figura que existe en nuestro País cumpla con todos los requisitos estándar estudiados para el OEA.

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No es difícil ver que, en la medida en que se desarrolle está figura y todos los participantes de una cadena logística sean OEA y por tanto seguros, esto va a tener un efecto muy importante sobre los canales logísticos que no sean OEA, o que parte de los mismos no sean OEA.

No podemos olvidar que los efectos del OEA no vienen sólo dados porque un determinado Estado nos reconozca como operador de confianza, sino que también porque los demás operadores privados de la cadena logística nos van a reconocer como OEA.

Esto tendrá un efecto muy importante sobre el desarrollo del comercio internacional, en la medida en que el comercio legítimo se va a concentrar en empresas OEA. Siendo este uno de los aspectos que actualmente están “empujando” a las empresas a solicitar el certificado, soslayando las iniciales reticencias de las mismas a invertir en esta mejora (es un costo el cumplir los requisitos y obtener el certificado, etc.).


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SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta Unidad hemos profundizado en la figura del Operador Económico Autorizado (OEA), cuya existencia tiene un efecto directo en la gestión en frontera y en la logística. Hemos estudiado su concepto, los elementos subjetivos, las modalidades, los requisitos, las ventajas de ser OEA. Todo ello desde el punto de vista de los estándares indicados por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y la Organización Mundial del Comercio (OMC), y desde la experiencia de zonas con programas OEA en funcionamiento. Por último, hemos hecho referencia a la importante figura del reconocimiento mutuo, y a su efecto en el futuro comercio internacional.

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UNIDAD IV

LA LOGÍSTICA DE LA DISTRIBUCIÓN Y LA GESTIÓN COORDINADA DE FRONTERAS (GCF)

Objetivos de aprendizaje 50

En esta Unidad vamos a conocer el procedimiento de tránsito internacional de mercancías , como elemento fundamental para la logística del transporte. Conoceremos uno de los modelos de tránsito que vienen funcionando fundamentalmente en Europa y Asia con éxito, como es el establecido en el Convenio TIR (Tránsito TIR (Transports Internationaux Routiers)). Se profundizará en las características básicas y los actores del procedimiento TIR, que nos llevarán a una idea clara de su funcionamiento. Haremos referencia a los procedimientos simplificados de tránsito. Con ejemplos de tránsito simplificado aéreo, marítimo y ferroviario, actualmente en funcionamiento en Europa. Procedimientos simplificados en atención al modo de transporte utilizado y de la seguridad aduanera que ofrece. Por último, aunque no es técnicamente un procedimiento de tránsito aduanero, haremos referencia al transbordo, procedimiento que potencia la logística del transporte.

IV.1. El tránsito aduanero No cabe duda que los procedimientos de tránsito aduanero son fundamentales para el desarrollo comercial de un país en general, y para el desarrollo del sector del transporte en particular. En este sentido es importante destacar que los más importante


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en este caso son los medios jurídicos que permiten el procedimiento, y no tanto los medios materiales (telemáticos, precinto electrónico, etc.) que pueden significar un apoyo a la potenciación del procedimiento, pero que por sí solos no crean un procedimiento dinámico. El hecho de que una mercancía no tenga que pasar la tramitación aduanera en frontera, sino en el interior del país (si ese es su punto de partida o destino) o en otro país (de partida o destino) es un elemento fundamental para la dinamización del comercio.

En la UE se suelen producir una media de 18 millones de movimientos de mercancías en tránsito al año.

Por tanto, normalmente los procedimientos de tránsito aduanero existentes en todos los países son de dos tipos: Tránsito Nacional: El que se produce dentro de un mismo país, cuya virtualidad es que la tramitación de exportación o de importación se realice en un lugar del interior del País y no en frontera. Circulando las mercancías hacia o desde la frontera en este régimen. Aunque en el caso de la exportación es habitual que se utilice un procedimiento de salidas indirectas y no el tránsito. Tránsito internacional: El procedimiento que permite la circulación de mercancías desde un determinado punto de partida en un País hasta un punto de llegada en otro País, pasando por una o varias fronteras aduaneras, sin que la mercancía sea objeto de la tramitación y el control normal en frontera, sin que tengan que pagar derechos de aduanas al paso de las fronteras y normalmente sin que se le apliquen medidas de política comercial. Teniendo en cuenta que el funcionamiento y requisitos en uno y otro caso es prácticamente el mismo, vamos a proceder a analizar el tránsito internacional al tener un ámbito mayor. Hay que indicar que los procedimientos de tránsito aduanero se predican en todos los modos de transporte (carretera, aéreo, marítimo y ferrocarril). Como estándar de procedimiento vamos a analizar el procedimiento general previsto en el Convenio TIR (Transports Internationaux Routiers), que aunque se aplica sólo al transporte por carretera es un procedimiento que viene funcionando con éxito actualmente en buena parte del Mundo. Asimismo expondremos los procedimientos simplificados que actualmente funcionan en Europa.

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IV.2. Tránsito internacional de mercancías: El Convenio TIR

Recuperado de: http://en.wikipedia.org/wiki/TIR_Convention

Figura 3.16. Logotipo del convenio TIR Se pone en marcha este procedimiento de tránsito internacional por carretera con el Convenio Aduanero relativo al transporte internacional de mercancías al amparo de los cuadernos TIR (Convenio TIR de 1975), en el marco de Naciones Unidas.

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Forman actualmente parte de dicho Convenio países de Europa, Asia, África y América (Canadá, Chile, Estados Unidos y Uruguay). Si bien hay determinados países, como los de América, donde actualmente no se pueden desarrollar aún operaciones TIR, al no tener en marcha el sistema de garantía.

Recuperado de: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/0/00/TIR.png

Figura 3.17. Ámbito territorial del Convenio TIR


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Las características del procedimiento son: Actualmente la declaración de tránsito es en papel (cuaderno TIR), así como el resto de comunicaciones (ultimación, búsqueda, liquidación). Aunque se está trabajando en Naciones Unidas en el proyecto e-TIR, que introduciría la declaración electrónica.

Este detalle de que el procedimiento sea en papel no refrenda la idea de que lo importante es el aspecto jurídico del procedimiento, y no sólo los medios materiales.

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Recuperado de: http://rendistyle.blogspot.com.es/2012/02/1.html

Figura 3.18. Modelo de cuaderno TIR Hay un acceso controlado al sistema. Los titulares que lo quieran utilizar deben ser previamente autorizados (se estudia su historial de comercio exterior, incumplimientos, etc.). Si no están autorizados no pueden adquirir los cuadernos TIR. La mercancía debe ser cargada en vehículos previamente autorizados y certificados por la Autoridades Aduaneras. Esto con criterios de seguridad aduanera.


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Recuperado de: https://www.google.es/search?q=tir&biw=1365&bih=856&tbm=isch&source=lnms &sa=X&ei=TVDTVKepJNPcaKCBgfAP&ved=0CAYQ_AUoAQ&dpr=1#imgdii=_&imgrc=NHNG0fCkQcbCwM%253A%3BkBOLael0NITHiM%3Bhttp%253A%252F%252Fbi.gazeta.pl%252Fim%252F5c%252Fc1%252Fd9%252Fz14270812Q%252CWypadek-TIR-a.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fwiadomosci. gazeta.pl%252Fwiadomosci%252F1%252C114871%252C14269166%252CZapalil_skreta_i_siadl_za_kierownica_TIR_a__Efekt_.html%3B620%3B383

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Figura 3.19. Vehículo TIR Como norma general, la identificación de las mercancías se asegurará por medio de precintos (salvo mercancía voluminosas). La mercancía circulará por todos los países con un único documento (cuaderno TIR). El transportista entregará en cada aduana de transito una hoja del cuaderno TIR. Las aduanas de tránsito no procederán a inspeccionar las mercancías, salvo en caso de sospecha de irregularidades que puedan dar lugar a abusos (Reconocimiento mutuo de los controles aduaneros). Los controles, por tanto, se van a realizar en la Aduana de partida y en la de destino. Se establece un sistema de garantía internacional que cubre las posibles deudas aduaneras generadas por incumplimientos del régimen. Actualmente esta cadena de garantía internacional está soportada por IRU (Asociación Internacional de Transporte por Carretera) con sede en Ginebra (Suiza) y por sus Asociaciones asociadas en cada uno de los países (En España ASTIC).


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Recuperado de: http://tfig.itcilo.org/SP/contents/TIR-convention.htm

Figura 3.20. Pilares del procedimiento TIR Los “actores” de este procedimiento son: Aduana de salida: Toda Aduana de una parte contratante en la que se inicie, para la totalidad de la carga o parte de ella el transporte TIR. Aduana de destino: Toda Aduana de una parte contratante en la que termine, para la totalidad de la carga o parte de ella, el transporte TIR. Aduana de tránsito: Toda Aduana de una parte contratante por la que se importe o exporte un vehículo de transporte por carretera, un conjunto de vehículos o un contenedor, en el curso de un transporte TIR. Titular: persona a la que se haya expedido un cuaderno TIR. Asociación garante: asociación autorizada por las Autoridades aduaneras para constituirse en fiadora de las personas que utilicen el procedimiento TIR.

La Unión Europea a efectos del TIR es un solo territorio. Así una mercancía, por ejemplo, procedente de la Federación Rusa (Aduana de salida), entra en la UE por una Aduana de Polonia (Aduana de tránsito) y llega a una Aduana en el interior de España (Aduana de destino).

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IV.3. Procedimientos simplificados de tránsito aduanero en atención al modo de transporte Convenio de Armonización (ONU) Artículo 10 Mercancías en tránsito. 2. Las Partes Contratantes procurarán facilitar al máximo el tránsito de las mercancías transportadas en contenedores u otras unidades de carga que ofrezcan seguridad suficiente.

Los procedimientos de tránsito simplificado se predican sobre los modos de transporte que nos dan “la garantía y la seguridad suficientes” para ello. Normalmente se vienen aplicando al transporte por ferrocarril, aéreo y marítimo. Garantía y seguridad del transporte que viene dada por el perfil limitado del transportista, por el tipo de medio de transporte y por ser tráficos sujetos a una normativa internacional estricta que regula su desarrollo. Esto da lugar a que se consideren “más fiables”. Y se basan en el escaso riesgo de este tipo de transporte en determinadas circunstancias.

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No se predican por tanto los procedimientos simplificados de tránsito para el transporte por carretera. Como experiencia internacional podemos relatar tres ejemplos de procedimientos de tránsito simplificado (el ferroviario, el aéreo y el marítimo) que ya están regulados en muchos Países y Uniones Aduaneras. Son procedimiento que simplifican aún más los requisitos vistos para el tránsito internacional con carácter general.

IV.3.1. Tránsito simplificado ferroviario Describamos brevemente cuáles pueden ser sus características: Se aplica a los transportes de mercancías efectuados por las compañías de ferrocarriles, al amparo de una «carta de porte (CIM) y paquete exprés», en adelante denominada «carta de porte CIM». La carta de porte CIM equivale a una declaración de tránsito. Ya indicamos aquí el hecho de que se trata de transportes internacionales, regulados por un convenio internacional. Introducimos una forma de declaración simplificada.

No se exige garantía (en atención al reducido riesgo).


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Las compañías de ferrocarriles procurarán que los transportes efectuados en régimen de tránsito se distingan mediante la utilización de etiquetas provistas de un pictograma con un modelo determinado. Las etiquetas se colocarán en la carta de porte CIM, así como en el vagón, si se trata de un cargamento completo, o en el bulto o bultos en los demás casos (salvo dispensa). La etiqueta mencionada en el párrafo primero podrá ser sustituida por la impresión de un sello en tinta verde que reproduzca el pictograma determinado (salvo dispensa). Por regla general, y habida cuenta de las medidas de identificación aplicadas por las compañías de ferrocarriles, la oficina de partida no procederá al precintado de los medios de transporte o de los bultos. Se utiliza una forma de identificación de la mercancía simplificada. No el precintado. Se presentará en la oficina de partida la carta de porte internacional (salvo dispensa). La oficina de la que dependa la estación de destino asumirá la función de oficina de destino. Cuando un transporte comience en el interior del territorio y deba terminar en el exterior del mismo, la aduana a la que pertenezca la estación fronteriza por la que el transporte abandone el territorio asumirá la función de oficina de destino. No será necesario ningún trámite en la oficina de destino. Cuando un transporte comience en el exterior del territorio y deba terminar en el interior del mismo, la aduana a la que pertenezca la estación fronteriza por la que el transporte entre en el territorio, asumirá la función de oficina de partida. No será necesario ningún trámite en la oficina de partida. Utilizamos un procedimiento simplificado, que permite que el control real se realice en la estación de salida y en la estación de llegada (sean del país que sean) La compañía de ferrocarriles (obligado principal) de cada Estado pondrá a disposición de las autoridades aduaneras de su país los libros que se encuentren en su centro o centros contables, a fin de que éstas puedan ejercer el correspondiente control. Se generaliza la posibilidad del control a posteriori. Conviene traer a colación aquí lo dispuesto en el artículo 7.5.1. del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali: “5.1. Con miras a agilizar el levante de las mercancías, cada Miembro adoptará o mantendrá una auditoría posterior al despacho de aduana para asegurar el cumplimiento de las leyes y reglamentos aduaneros y otras leyes y reglamentos conexos.”

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IV.3.2. Tránsito simplificado aéreo y marítimo Describamos brevemente cuáles pueden ser sus características: Con carácter general, en estos tipos de modo de transporte la utilización del procedimiento simplificado se somete a aprobación previa por las Autoridades Aduaneras. Sin duda hay una diferencia habitual entre el modo de transporte por ferrocarril, que normalmente está gestionado por un ente público (locomotoras y vías) y los modos de transporte aéreo y marítimo, que normalmente está gestionado por empresas privadas. No se exige garantía. En atención al reducido riesgo del modo de transporte y al estudio previo a la autorización que se realiza sobre el transportista.

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Los procedimientos de tránsito simplificado aéreo/marítimo se conciben a dos niveles: Procedimiento simplificado - nivel 1 Una compañía aérea podrá ser autorizada a utilizar el manifiesto aéreo como declaración de tránsito. El contenido de este manifiesto corresponderá al modelo que figura en el apéndice 3 del anexo 9 del Convenio sobre la aviación civil internacional. Una compañía naviera podrá ser autorizada a utilizar el manifiesto marítimo relativo a las mercancías como declaración de tránsito.

Ya indicamos aquí el hecho de que se trata de transportes internacionales, regulados por Convenios Internacionales. Introducimos una forma de declaración simplificada.

En la autorización se indicará la forma del manifiesto, así como los aeropuertos/puertos de partida y de destino de las operaciones de tránsito. La compañía aérea/naviera remitirá a las autoridades competentes de cada uno de esos aeropuertos/puertos una copia certificada y compulsada de la autorización. El manifiesto deberá presentarse, como mínimo por duplicado, a las autoridades competentes del aeropuerto/puerto de partida, que conservarán un ejemplar.


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Deberá presentarse un ejemplar del manifiesto a las autoridades competentes del aeropuerto/puerto de destino, que lo conservarán. Procedimiento simplificado - nivel 2 Una compañía aérea que efectúe un número significativo de vuelos entre los Estados miembros, podrá ser autorizada a utilizar como declaración de tránsito un manifiesto transmitido por un sistema de intercambio electrónico de datos a efectos de la simplificación, el manifiesto elaborado en el aeropuerto de partida se transmitirá mediante sistemas de intercambio electrónico de datos al aeropuerto de destino. Una compañía naviera que efectúe un número significativo de viajes regulares entre los Estados miembros en trayectos autorizados podrá ser autorizada a utilizar como declaración de tránsito un manifiesto único. Se considerará que el régimen de tránsito ha finalizado cuando las autoridades aduaneras del aeropuerto de destino dispongan del manifiesto transmitido a través de un sistema de intercambio electrónico de datos y se les hayan presentado las mercancías. Se considerará ultimado el régimen de tránsito en el momento de la presentación del manifiesto y de las mercancías a las autoridades aduaneras del puerto de destino.

Introducimos un nivel más de simplificación para determinados operadores “habituales”.

IV.4. Referencia al transbordo. El transbordo automático Cuando tratamos la operación conocida normalmente como “transbordo” la primera cuestión que debemos tener en cuenta es que técnicamente no es un procedimiento de tránsito aduanero. El transbordo, en definición, simplemente es un cambio de medio de transporte de la mercancía. Cambio de medio de transporte que se realizará con control de las Aduanas si la mercancía se encuentra en ese momento bajo control aduanero por la causa que sea. En muchos casos tendrán el control que le corresponda en atención al destino aduanero que vaya a tener dicha mercancía que se transborda (importación, exportación o tránsito) en los casos de mercancía no nacional que se va a importar, mercancía nacional que se va a exportar, o mercancía nacional o no nacional que va a transitar por nuestro territorio (respectivamente) Pero existe un caso de transbordo marítimo o aéreo (que es el que vamos a tratar aquí) y es el supuesto de mercancía no nacional que llega a un puerto/aeropuerto de nuestro país, pero con la intención de ser “cambiada de medio de transporte”, sien-

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do embarcada en otro buque/avión y dirigiéndose hacia otro destino fuera o dentro de nuestro territorio. Por tanto son mercancías que no se van a “despachar” en el puerto/aeropuerto de llegada y en muchos casos no van a “entrar” en nuestro territorio, por lo que los controles a realizar sobre las mismas necesariamente deben ser muy reducidos, y normalmente dirigidos a la seguridad y protección (en cumplimiento de las obligaciones que nuestro Estado tenga a nivel internacional en esta materia, lucha contra el narcotráfico, tráfico de armas, etc.), pero no será eficiente someterlos a los mismos controles que una mercancía que va a importarse, exportarse o transitar por nuestro territorio en ese puerto/aeropuerto de llegada. Por lo tanto debemos contar con un procedimiento específico para este caso.

No cabe duda de la “potencia logística” que tiene este procedimiento en la medida en que queramos posicionarnos como « hubs » aéreos o marítimos.

En este sentido viene funcionando en muchos países lo que se conoce como “transbordo automático”.

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Para la correcta aplicación de este procedimiento, como en casi todos los procedimientos aduaneros, es importante la aplicación de los principios comentados de la GCF: Transmisión telemática de declaraciones. Aplicación del análisis de riesgos. El funcionamiento del procedimiento sería el siguiente: Considerar que existe una solicitud de transbordo automático cuando en la declaración de entrada en nuestro puerto/aeropuerto (anticipada o no) en la que esté incluida la mercancía figure como destino un puerto/aeropuerto distinto de aquel en el que se realiza el transbordo y además se haya declarado que el transporte siguiente de la mercancía se va a continuar realizando en el mismo modo de transporte marítimo o aéreo. Por tanto si contamos con esta información y no hay cambio de modo de transporte no será necesaria una declaración específica de transbordo (en otro caso sí). En este caso los operadores deberá aportar la documentación relativa al transporte que se solicite a nivel nacional con la debida diligencia, así como facilitar, cuando fuera requerido para ello, el reconocimiento de la mercancía (en aplicación del análisis de riesgo). Por tanto sólo se realizará un control cuando sea solicitado por la Aduana, no siendo controladas en otro caso, embarcando sin más. A efectos del control por la Aduana sólo será necesario entregar una relación de la carga que se va a transbordar.


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Por lo tanto saldamos una relación de entrada con una relación de salida, sin más trámite. La Aduana indicará qué mercancía debe ser reconocida.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta Unidad hemos hecho referencia al procedimiento de tránsito aduanero nacional e internacional de mercancías como un elemento fundamental para la facilitación del comercio. Hemos puesto como ejemplo un sistema de tránsito internacional que actualmente funciona, con éxito, en Europa y Asía, el tránsito TIR. Hemos visto que las Aduanas de salida y destino no tienen que ser fronterizas. Y hemos determinado el papel en frontera que debe tener la Aduana de tránsito/paso. Determinando como fundamental el reconocimiento mutuo de los controles. Hemos visto que en el tránsito TIR el sistema funciona “en papel” con carácter general (sólo es obligatoria la declaración telemática a su entrada en la UE, pero no en la mayoría de países miembros del Convenio). Esto nos tiene que hacer reflexionar sobre el hecho de que hay muchos procedimientos que pueden redundar en una adecuada gestión y que por circunstancias de las diferentes condiciones de los países que lo acuerdan, aún no se realizan en un ámbito telemático. Aunque actualmente en el marco de Naciones Unidas, en Ginebra se está trabajando en el e-TIR, que será un tránsito TIR telemático. Hemos analizado los procedimientos simplificados de tránsito que podemos tener en atención a la seguridad que ofrece un modo de transporte. Hemos analizado los procedimientos de transbordo.

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Material complementario Declaración Ministerial de Bali (OMC). Acuerdo sobre facilitación del comercio. Documento de la OMA: La Aduana en el siglo XXI. Convenio de la ONU (UNECE): Convenio Internacional sobre la Armonización de los Controles de Mercancías en las Fronteras (1982). Manual TIR (UNECE/ONU). Documento de buenas prácticas del curso “Gestión Coordinada de Fronteras (BID). Presentación “Facilitando el Comercio en Centroamérica”. COMIECO/BID. Presentación “Estrategia Centroamericana de facilitación del Comercio y competitividad con énfasis en la Gestión Coordinada de Fronteras”. COMIECO. Presentación “Centros de control integrado y Gestión coordinada de fronteras. Facilitación del comercio en puntos fronterizos”. BID. Folleto ONU: “Los Convenios de las Naciones Unidas acerca del Transporte”. Normativa OEA Centroamérica (Resolución 318-2015 COMIECO).

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Referencias bibliográficas Libro impreso Hernández Mateo, C. y Portals Pérez-Vizcaíno, M. (2011). Procedimientos Aduaneros II. España. Editorial TARIC. Bonilla Penvela, N. y Rodrigo Serradilla, F. (2008). El Operador Económico Autorizado. España. Asociación Española de Concesionarios de Zonas y Depósitos Francos. Alberto García Valera, José Carlos Arobes Aguilar-Galindo y Pedro A. Flores Villarejo (2013). AREAS EXENTAS. Beneficios fiscales y comerciales. España. Editorial TARIC. García Valera, A. y Arobes Aguilar-Galindo, J.C. (2011). Aduanas 2011. Manual práctico para el operador del comercio exterior. España. Asociación Española de Concesionarios de Zonas y Depósitos Francos. Tomás Hernández, Pascual (2006). La Reforma Aduanera Comunitaria. De las Simplificaciones al Despacho Centralizado. España. Asociación Española de Concesionarios de Zonas y Depósitos Francos. Rodrigo Serradilla, Felipe y Dela Ossa Martínez, Antonio (2009). Comentarios al Código Aduanero Modernizado. España. Editorial TARIC.


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Pedro A. Flores Villarejo y Rafael R. Molina Martínez (2017). El IVA en el Comercio exterior: Una perspectiva aduanera. España. Editorial TARIC.

Referencias en línea Agencia Tributaria. España. Procedimientos y gestiones en la Aduana. Nuevo Código Aduanero de la UE. Recuperado de: http://www.agenciatributaria.es/AEAT. internet/Inicio/La_Agencia_Tributaria/Aduanas_e_Impuestos_Especiales/_Presentacion/Procedimientos_y_gestiones_en_la_Aduana/_INTERES_GENERAL/ Nuevo_Codigo_Aduanero_de_la_UE/Nuevo_Codigo_Aduanero_de_la_UE.shtml Puerto Seco de Madrid. Recuperado de: http://www.puertoseco.com/. Agencia Tributaria. España. Procedimientos y gestiones en la Aduana. Regímenes especiales. Depósito. Almacenamiento de mercancías. Recuperado de: http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/La_Agencia_Tributaria/ Aduanas_e_Impuestos_Especiales/_Presentacion/Procedimientos_y_gestiones_ en_la_Aduana/_EMPRESAS_Y_PROFESIONALES/Regimenes_especiales/_TRAMITES/Deposito__Almacenamiento_de_mercancias/Deposito__Almacenamiento_de_mercancias.shtml Agencia Tributaria. España. Operadores económicos en la Aduana. OEA. Recuperado de: http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/La_Agencia_Tributaria/Aduanas_e_Impuestos_Especiales/_Presentacion/Procedimientos_y_gestiones_en_la_Aduana/_EMPRESAS_Y_PROFESIONALES/ Operadores_economicos_en_la_Aduana/_OPERADORES/Operador_Economico_Autorizado__OEA_/Operador_Economico_Autorizado__OEA_.shtml Naciones Unidas. UNECE. Ginebra. Convenio TIR. Recuperado de: http://www. unece.org/fileadmin/DAM/tir/handbook/spanish/newtirhand/TIR-6Rev9ES_Convention.pdf ASTIC. España. Asociación del Transporte Internacional por carretera. Recuperado de: http://www.astic.net/ ONU/UNECE. Transport. Border Crossing Facilitation. Recuperado de: http:// www.unece.org/trans/bcf/welcome.html

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