Page 1


Kapittel 1

Trygdepolitiske dilemmaer: Effektivitet versus fordeling Ann-Helén Bay, Anniken Hagelund og Axel West Pedersen Er det for mange på trygd? Med jevne mellomrom raser debatten – både i mediene og i politikken. En stor andel av befolkningen i arbeidsfør alder lever av trygd. Mange – heriblant skiftende regjeringer – har de siste årene tatt til orde for at andelen har blitt for stor. Trygdeutgiftene lar seg ikke finansiere, det sosiale utenforskapet øker, og mistanker om misbruk truer systemets legitimitet. Andre deler ikke denne bekymringen. De hevder at diagnosen om et høyt trygdeforbruk i Norge er feil. Problemet er heller at systemet ikke er tilstrekkelig sjenerøst og tilgjengelig til at vi klarer å bekjempe fattigdommen blant alle grupper av trygdemottakere. Trygdesystemet er et historisk kompromiss mellom motstridende interesser og verdier. Det er først og fremst et forsikringssystem. Det forsikrer oss mot tap av inntekt ved risikoer som kan ramme oss alle: sykdom, arbeidsløshet, høy alder eller tap av forsørger. Og i tråd med logikken i et forsikringssystem vil utbetalingen variere med det tapet som den enkelte har lidd, og premien som er betalt inn. De som har stått i jobb med en høy lønn og har betalt høye trygdeavgifter, får mer sjenerøse trygder enn de som har hatt lav lønn og svak eller ingen tilknytning til arbeidslivet. Men trygdesystemet sikrer også sosial omfordeling. Dette skjer gjennom flere ulike mekanismer: et progressivt skatte­ system, høye minsteytelser og sist, men ikke minst, det faktum at risikoen for å havne i de situasjoner som systemet forsikrer imot – arbeidsledighet og uførhet –, er høyere blant lavtlønte og lavt utdannede enn blant den mer velstående delen av befolkningen. Trygdepolitiske kontroverser handler ofte i siste instans om å balansere fordelingshensyn med hensynet til økonomisk effektivitet. De som har behov for å få 11

105673 GRMAT For mange paa trygd 150101.indd 11

28.08.15 07:32


kapittel 1

sin inntekt sikret fra staten, skal få det, men trygdene må ikke være så tilgjengelige og sjenerøse at de gjør det mulig og lønnsomt å velge bort inntektsarbeid til fordel for et liv på trygd. For å sikre velferdsstatens finansiering er vi avhengig av at mange jobber og betaler skatt. Strengere regler for hvem som kvalifiserer for trygd, kombinert med effektiv håndhevelse av dem, er derfor virkemidler som blir diskutert for å begrense antallet på trygd. Men strenge inngangskriterier kan også føre til at noen som har reelt behov for trygd, ikke blir fanget opp av systemet. De må gå på arbeid selv om de egentlig er syke, eller de presses ut i en usikker eller direkte utilstrekkelig forsørgelsessituasjon. Konflikten mellom fordeling og effektivitet blir særlig tilspisset for grupper som er marginale på arbeidsmarkedet. Disse vil i regelen ha lave arbeidsinntekter, og på grunn av den omfordelende profilen på trygdeytelsene vil de kunne oppnå et høyt kompensasjonsnivå. I det offentlige ordskiftet om trygd blir det ofte vist til at det for noen grupper i befolkningen ikke lønner seg i tilstrekkelig grad å være i jobb framfor å gå på trygd, og at dette fører til et høyere forbruk av trygdeytelser enn hva som er strengt nødvendig, samtidig som det fører til lavere yrkesaktivitet. Hensynet til økonomisk effektivitet kan tale for å kutte i trygdeytelsene til disse gruppene. Problemet med dette alternativet er at det samtidig svekker omfordelingen i systemet. De som har lite fra før, vil få enda mindre. Særlig alvorlig er dette for trygdemottakere som av ulike grunner ikke kan jobbe. De er ute av stand til å reagere på insentivene til arbeid, men vil likevel få kutt i sine ytelser. Hvis den trygdede er familieforsørger, vil lavere ytelser også gå ut over barnas levestandard. Forslag om å senke minsteytelsene i trygdesystemet møter derfor ofte motstand, både ideologisk og blant dem som blir direkte berørt. Den politiske bekymringen for at vi har for mange på trygd, brukes i dette kapitlet som en innfallsport til å studere faktorer som påvirker trygdepolitikken og konsekvensene av trygdepolitiske beslutninger for brukere, forvaltere og samfunnet for øvrig. Vi er ikke opptatt av å bekrefte eller gjendrive forestillingen om at det er for mange på trygd, og vi aspirerer ikke mot å gi et entydig svar på hvorfor det eventuelt er for mange på trygd. Vi skal imidlertid vie det neste avsnittet til en diskusjon om det tallmessige grunnlaget for å vurdere trygdeforbrukets omfang. Deretter skal vi redegjøre for de ulike hensynene som ligger til grunn for et offentlig trygdesystem. Her presenterer vi også noen av de sentrale normative begrunnelsene for en omfordelende velferdsstat. Deretter ser vi nærmere på de trygdepolitiske bekymringene som er innbakt i påstanden om at det 12

105673 GRMAT For mange paa trygd 150101.indd 12

28.08.15 07:32


trygdepolitiske dilemmaer: effektivitet versus fordeling

er for mange på trygd, og som dermed har blitt retningsgivende for en stor del av den trygdepolitiske debatten i Norge på 2000-tallet. Med denne redegjørelsen som referanseramme diskuterer vi avslutningsvis aktuelle politiske strategier som sikter mot å oppnå målsettingen om «flere i arbeid og færre på trygd».

Mange på trygd og få i arbeid? Det er ikke lett å skaffe seg et entydig bilde av hvor mange som er på trygd i Norge, og hvordan forbruket av trygdeytelser har utviklet seg over tid. Man kan selvfølgelig summere antallet registrerte mottakere av de enkelte trygdeordninger rettet mot befolkningen i yrkesaktiv alder, men det vil føre til dobbelt­ tellinger fordi det til enhver tid er mange som mottar flere trygdeytelser samtidig: for eksempel delvis uføre som samtidig mottar sykelønn. Videre er det mange som mottar avkortede trygdeytelser samtidig som de jobber i redusert stilling. Det er et åpent spørsmål om de skal regnes som trygdede eller som yrkesaktive. Løsningen på disse problemene kan være å korrigere for dobbelttellinger og å omregne delvis uttak av trygd til fulltidsekvivalenter: fulltids trygdeår1. Furuberg og Thune (2014) har gjort slike beregninger for en rekke av de viktigste trygdeordningene for befolkningen i yrkesaktiv alder og inkludert både de helserelaterte trygdene (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd) og dagpengene. De finner at det i 2013 ble tatt ut til sammen 656 000 trygdeårsverk, tilsvarende 19 prosent av befolkningen i alderen 16–67 år. Tallet gir likevel ikke et komplett bilde av uttaket av inntektserstattende trygde­ytelser blant befolkningen i yrkesaktiv alder. I tillegg kommer de vel 27 000 mottakere av overgangsstønad til enslige forsørgere, 18 000 mottakere av trygd til gjenlevende ektefeller og de om lag 50 000 personene som hadde sosialhjelp som hovedinntektskilde i 2013. Heller ikke uttaket av foreldrepenger er regnet med. I 2014 var det om lag 145 000 personer som mottok foreldrepenger i en periode av året.2 Det er langt fra alle disse som står permanent utenfor arbeidslivet. Mange har et aktivt arbeidsforhold å gå tilbake til etter en avsluttet foreldrepermisjon, sykepengeperiode eller et rehabiliteringsforløp. Det er også viktig å skille mellom 1. Vi foretrekker dette mer nøytrale uttrykket fremfor uttrykket «tapte årsverk», som ellers brukes i litteraturen. 2. Tallene for familierelaterte stønader og sosialhjelp er ikke regnet om til fulltidsekvivalenter slik Furuberg og Thune har gjort.

13

105673 GRMAT For mange paa trygd 150101.indd 13

28.08.15 07:32


kapittel 1

dem som reelt står til rådighet for arbeidsmarkedet, og som dermed bør regnes inn i arbeidsstyrken (dagpengemottakerne og en del av sosialhjelpsmottakerne), og dem som står helt utenfor arbeidsstyrken: 100 prosent uføre og personer på arbeidsavklaringspenger som venter på å få tilstått full uføretrygd. Hvem som eventuelt skal telles med, avhenger av formålet med kartleggingen: Er det bekymring for den løpende finansieringsbyrden, tilgangen på arbeidskraft eller faren for et voksende permanent utenforskap? Terum og Hatland (2014) har nylig vist at andelen trygdeår knyttet til uhelse og arbeidsledighet blant befolkningen i yrkesaktiv alder har ligget nokså stabilt de siste 20 årene, på om lag 20 prosent.3 Den generelle stabiliteten skjuler imidlertid en sterk reduksjon i uttaket av arbeidsledighetstrygd ut over på 1990-tallet og en tilsvarende sterk vekst i forbruket av helserelaterte trygdeytelser i den samme perioden. Terum og Hatland (2014) påpeker at denne forskyvningen i forbruket av trygd – fra arbeidsledighetstrygd og sosialhjelp til helserelaterte ytelser – er bekymringsfull. For mens arbeidsledighetstrygd og sosialhjelp er definert som mellomstasjon, fungerer de helserelaterte ytelsene i større grad som endestasjon. Det påvirker både brukernes egenforståelse og den politiske problemoppfatningen. Debatten om trygdeforbruket handler altså, med god grunn, særlig om de helserelaterte trygdene. Uttaket av helserelaterte ytelser økte raskt på 1990-tallet, mens det er mer omstridt om vi skal snakke om fortsatt vekst eller heller om stabilitet eller eventuelt svak nedgang fra begynnelsen av 2000-tallet og fram til i dag. Noen hevder at arbeidsinnvandringen, som særlig skjøt fart fra utvidelsen av EU i 2004, har gitt et kunstig inntrykk av stabilitet i uttaksratene av helserelaterte trygder og et tilsvarende kunstig inntrykk av økning i sysselsettingen og yrkesdeltakelsen. Andre har påpekt at demografiske endringer (aldring av befolkningen) trekker i retning av økte andeler på trygd, og at man bør korrigere for dette for å få et korrekt inntrykk av utviklingen i trygdeatferden. Figur 1.1 viser utviklingen i det samlede antallet mottakere av helserelaterte trygder i Norge over de siste 20 årene målt som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder.4 Det venstre panelet viser den faktiske utviklingen, mens det høyre panelet viser utviklingen korrigert for endringer i befolkningens alderssammensetning. De helopptrukne linjene viser utviklingen for hele den bosatte befolk3. Tallene inkluderer ikke mottakere av overgangsstønad og etterlattepensjon, som begge har hatt en sterk nedgang i perioden. 4. Merk at tallene her ikke er omregnet til fulle trygdeår.

14

105673 GRMAT For mange paa trygd 150101.indd 14

28.08.15 07:32


trygdepolitiske dilemmaer: effektivitet versus fordeling Faktisk utvikling 20 19 18 17 16 15 14

Norske statsborgere Alle bosatte

13

19

92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12

12

Aldersstandardisert 20 19 18 17 16 15 14

Norske statsborgere Alle bosatte

13

19

92

19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12

12

Figur 1.1 Mottakere av helserelaterte ytelser som andel av befolkningen i alderen 18–66 ür. Prosent. Kilde: Kann, Bragstad og Thune (2013)

15

105673 GRMAT For mange paa trygd 150101.indd 15

28.08.15 07:32


trygdepolitiske dilemmaer: effektivitet versus fordeling

brukers side vil bli sanksjonert; resultatet kan vel så gjerne bli at man forsøker å lage en ny plan som kan fungere bedre (Hagelund, Øverbye, Hatland & Terum, 2016). I kapittel 2 diskuterer Molander og Torsvik nærmere hvordan og hvorvidt denne typen velferdspolitikk kan legitimeres, mens Hagelund og Terum i kapittel 6 diskuterer hva denne tettere sammenvevingen av ytelser og tjenester medfører for arbeidet i førstelinjen. Blant annet blir portvaktsfunksjonen mindre sentral, og førstelinjetjenesten inntar i stedet rollen som veiledere som skal bistå den trygdede på veien til jobb. Et viktig spørsmål er hvordan man tenker seg at aktivering skal bidra til å løse problemet med for mange på trygd. Er tanken kun at ved å oppjustere de trygdedes humankapital øker man utstrømmingen fra trygd? Det er her hovedtyngden av den offisielle argumentasjonen befinner seg. Men ligger det også en tanke her om at ved å stille krav til trygdebrukerne (de må «stå opp om morran») skal man gjøre det så lite attraktivt å motta trygd at de som egentlig kan jobbe, vil gjøre nettopp det? Dette er i så fall en tankegang som likner på den vi diskuterte under bruk av insentiver. Eller er motivasjonen heller knyttet til trygdeordningenes legitimitet? At man ved å stille krav også bidrar til å sikre befolkningens fortsatte oppslutning om velferdsstaten fordi de er trygge(re) på at ordningene ikke misbrukes? Baksiden ved dette kan være at man parallelt sender et budskap om at ordningene faktisk misbrukes, og slik bidrar til å stigmatisere trygdebrukere ytterligere.

Flere i arbeid gjennom sosial investering Den siste typen trygdepolitisk tiltak vi skal ta for oss, peker ut over selve trygde­ systemet. Befolkningens arbeidsevne er noe samfunnet må investere i på et langt tidligere tidspunkt, allerede i den tidlige barndommen. Dette er sosial investering. I den internasjonale velferdsforskningen har det i senere år blitt rettet stor oppmerksomhet mot den offentlige politikken overfor barn og barne­ familier. Ifølge den kjente velferdsstatsforskeren Gøsta Esping-Andersen er det nødvendig framover å vri overføringer fra eldre og middelaldrende til barn og barnefamilier (2002). Dette er et perspektiv som mange har fulgt opp både teoretisk og i empirisk forskning (se f.eks. Bonoli, 2007; Knijn, Martin & Millar, 2007; Vandenbroucke, 2011) – og i politisk handling, for eksempel i Storbritannia under New Labour (Sure Start, osv). Begrunnelsen er at det er viktig å investere i barns humankapital på et tidlig tidspunkt i livsløpet. Utdannings33

105673 GRMAT For mange paa trygd 150101.indd 33

28.08.15 07:32


kapittel 1

systemet må sette barn i stand til å lykkes i framtiden. På den måten bekjemper man sosial ulikhet og fattigdom, samtidig som man sørger for at samfunnet får en kompetent og tilpasningsdyktig arbeidsstyrke. Mens aktiveringsresonnementet peker på potensialet i mennesker som mottar trygd – de kan kvalifiseres og rehabiliteres til arbeid –, antyder investeringsargumentet at det er for sent å sette inn innsats i voksen alder. Man må «prepare, rather than repair» (Morel, Palier & Palme, 2012). Det er særlig mot de barna som selv har høy risiko for å bli trygdet når de blir eldre – de som kommer fra hjem som preges av lav sysselsetting, lav utdanning og andre sosiale problemer –, innsatsen må rettes tidlig. Men dette betyr jo også at hva vi tenker på som trygde- og sosialpolitikk, blir et langt bredere felt, hvor for eksempel tiltak tidlig i utdanningssystemet som kan bidra til å redusere frafallet i videregående skole, blir viktige sosialpolitiske tiltak. (For ordens skyld: Også aktiveringspolitikk som genuint styrker folks humankapital, kan anses som sosial investering; poenget er at investeringsperspektivet favner langt videre enn dem som er aktuelle trygdemottakere her og nå.) Investeringsresonnementet har fått stort gjennomslag i norsk debatt. Det er bred enighet om viktigheten av å legge politisk til rette for at barndommen setter den enkelte i stand til å takle voksenlivet, både i og utenfor arbeidsmarkedet. Den norske økonomiprofessoren Mari Rege har for eksempel i mange sammenhenger tatt til orde for at tidlig investering i små barns læring er det mest effektive virkemidlet for å gi barn likere muligheter til å lykkes i utdanning og arbeidsliv. Læring som skjer tidlig, er særlig effektiv fordi den forsterkes gjennom det James Heckman kaller en «multiplikatoreffekt»: Det du lærer i barnehagen (for eksempel norsk), hjelper deg til større læringsutbytte i første klasse, som igjen fører til at du får med deg mer i andre klasse, osv. (Rege & Mogstad, 2012). Velferds- og migrasjonsutvalgets forslag om å redusere forsørgertillegget i uføretrygden, som vi omtalte over, er eksempel på et virkemiddel som kan bidra til en slik vridning (NOU 2011: 7). I stedet for å styrke kjøpekraften til foreldrene ønsker man å gi tiltak direkte rettet mot barna i form av billigere barnehage, skolefritidsordning, fritidstilbud og annet (Bay, 2013). Men hvorvidt en reduksjon av forsørgertillegget kan betegnes som sosial investering, avhenger av at også dette siste elementet iverksettes. Om man kun kutter i forsørgertillegget uten å sørge for at det investeres i uføres barn på andre måter, er vi tilbake i insentivpolitikken der kuttet i seg selv forventes å bidra til det ønskede mål om flere på arbeid og færre på trygd. 34

105673 GRMAT For mange paa trygd 150101.indd 34

28.08.15 07:32


trygdepolitiske dilemmaer: effektivitet versus fordeling

Ønsket om å prioritere ytelser til barn framfor til eldre og middelaldrende fører altså med seg og er relatert til en annen politisk målsetting, som handler om å vri støtteordninger fra kontantytelser til tiltak og tjenester. Med dette svekkes også valgfriheten til den enkelte. Rettighetsfestede trygder er ytelser som den enkelte selv kan disponere. Hvis mottaker i stedet tilbys varer og tjenester, får staten større innflytelse på den enkeltes livsstil og atferd. Statlig paternalisme bryter med idealet om å støtte opp om individets autonomi, og dette idealet kan hevdes å ha ligget til grunn for utforming av et rettighetsbasert trygdesystem. Motsetningen mellom statlig paternalisme og individuell autonomi kompliseres imidlertid når det er barn med i bildet. Foreldre har for eksempel ikke autonomi til å nekte sine barn grunnleggende skolegang; dette er en plikt. Mange vil mene at en slik paternalisme er på sin plass om foreldrene bruker sin individuelle autonomi på måter som skader barnas mulighet til å utnytte sitt potensial til læring og dermed deres mulighet til å klare seg selv – være autonome – som voksne.

Oppsummering og plan for resten av boken Vi har i denne innledningen tilnærmet oss spenningene mellom effektivitet, fordeling og rettferdighet i trygdesystemet på flere måter. Trygdesystemet bidrar antakelig til økonomisk effektivitet hvis vi sammenligner med en hypotetisk situasjon helt uten et obligatorisk sosialt forsikringssystem. Likevel, når det gjelder den konkrete utformingen av systemet og diskusjonene om ytelsenes sjenerøsitet og tilgjengelighet, vil vi ofte stå overfor en grunnleggende konflikt mellom fordelingshensyn (trygghet, likhet og fattigdomsbekjempelse) på den ene siden og effektivitetshensyn på den andre. I politikken vil det nok være slik at høyresiden i noe sterkere grad vektlegger effektivitetshensyn, mens venstresiden fremmer argumenter om fordeling. Men det er likevel liten grunn til å gjøre dette til et enkelt høyre–venstre-spørsmål. Bekymringene for velferdsstatens økonomiske bærekraft er tungt til stede på både høyre- og venstresiden i norsk politikk – og i andre land. Noen velferdsforskere vil endog hevde at det kan være enklere for venstresidens partier å gjennomføre innstramminger i trygdepolitikken; nettopp fordi de har større troverdighet som velferdsstatens forsvarere, evner de også å gjennomføre nødvendige reformer. Mekanismen omtales gjerne som «Nixon goes to China»-syndromet, med referanse til den konservative president Nixons tilnærming til det kom35

105673 GRMAT For mange paa trygd 150101.indd 35

28.08.15 07:32


kapittel 1

munistiske Kina tidlig på 1970-tallet (Green-Pedersen, 2001). Vi har også sett hvordan teoriene til Rawls og Dworkin gir to litt forskjellige begrunnelser for at økonomisk omfordeling er ønskelig i seg selv, men samtidig gir vesentlige konsesjoner til økonomiske effektivitetshensyn. Rawls vil ikke la omfordelingen gå så langt at selv de svakeste kommer dårligere ut materielt enn de ville gjort det i et mer markedsliberalt og dermed mindre egalitært samfunn, og Dworkin vil holde folk ansvarlig for sine egne frie valg. I resten av boken skal vi også på ulike måter vende tilbake til disse spenningene. I kapittel 2 undersøker Anders Molander og Gaute Torsvik ulike normative begrunnelser for aktiveringsstrategien i trygdepolitikken. Hva slags krav kan man stille til aktiveringspolitikken for at det skal være legitimt og rettferdig å stille denne typen krav om aktivitet som betingelse for trygdeytelser? Deretter ser Ann-Helén Bay og Axel West Pedersen nærmere på befolkningens holdninger til trygdepolitikken. Hvor populær er velferdsstaten blant velgerne, og er det noen deler av velferdsstaten som er mer populære enn andre? Vi har overfor antydet at økt bruk av økonomiske insentiver i trygdepolitikken kan begrunnes med at det vil gi en mer effektiv trygdepolitikk som mobiliserer arbeidsevnen i befolkningen. Men hva vet vi egentlig om hvordan økonomiske insentiver virker? Og hvem virker de for? Det temaet diskuterer Axel West Pedersen, Henning Finseraas og Pål Schøne i kapittel 4. I denne innledningen har vi hovedsakelig forholdt oss til staten og offentlig sektor som aktør i trygdepolitikken. I kapittel 5 ser Harald Dale-Olsen og Anniken Hagelund på hvordan andre aktører, særlig i arbeidslivet, har blitt mobilisert som trygdepolitiske aktører, for eksempel gjennom avtalen om et inkluderende arbeidsliv – IA-avtalen. Gir en slik mobilisering en mer effektiv politikk? Arbeidslinjen i trygdepolitikken, som legger vekt på at trygdemottakere skal aktiveres og kvalifiseres til arbeid, har også medført nye yrkesroller og arbeidsoppgaver for dem som arbeider med iverksettingen av trygdepolitikken. Det er ikke bare økonomiske ressurser som skal fordeles i trygdesystemet, men også tilgang til kvalifiseringstiltak og oppfølging – størrelser som kan oppfattes både som goder og som pålagte byrder. Anniken Hagelund og Lars Inge Terum diskuterer dette i kapittel 6. I de neste kapitlene vender vi blikket ut over Norges grenser. I kapittel 7 tar Erling Barth, Kalle Moene og Axel West Pedersen for seg påstanden om at det er så mange på trygd i Norge, med utgangspunkt i internasjonale komparative data. Deretter diskuterer Anne Skevik Grødem i kapittel 8 implikasjonene for det norske trygdesystemet av at Norge har blitt del av et globalt arbeidsmarked, 36

105673 GRMAT For mange paa trygd 150101.indd 36

02.09.15 07:12


trygdepolitiske dilemmaer: effektivitet versus fordeling

ikke minst som en følge av at vi er del av et felles europeisk arbeidsmarked. Ikke bare endrer dette en del premisser for utviklingen av trygdepolitikken, det gir også noen utvidete perspektiver for spørsmål om rettferdig fordeling. Til slutt trekker redaktørene trådene sammen i et siste oppsummerende kapittel, som også skisserer noen sentrale utfordringer og mulige scenarioer for framtidens trygdepolitikk.

37

105673 GRMAT For mange paa trygd 150101.indd 37

28.08.15 07:32

Profile for Cappelen Damm

For mange på trygd? Velferdspolitiske spenninger: Utdrag  

Utdrag fra Kapittel 1: Trygdepolitiske dilemmaer: Effektivitet versus fordeling

For mange på trygd? Velferdspolitiske spenninger: Utdrag  

Utdrag fra Kapittel 1: Trygdepolitiske dilemmaer: Effektivitet versus fordeling