Page 1

Praktična politika

Trošak politike u Crnoj Gori Ivana Drakić Đorđije Brkuljan

novembar 2011.


CENTAR ZA DEMOKRATSKU TRANZICIJU (CDT)

TROŠAK POLITIKE U CRNOJ GORI Finansiranje politike zauzima središnje mjesto među ključnim aspektima političkog života kao što su slobodni i fer izbori, demokratska politika, dobro upravljanje, i korupcija. Finansiranje političkih partija i izbornih kampanja može pozitivno ili negativno uticati na sve pomenute aspekte. Posljednjih godina, Crna Gora je ostvarila određeni napredak u svim ovim oblastima, ali finansiranje političkih partija dalje ostaje glavni izazov za izborne procese i politički život na nacionalnom i na lokalnom nivou. Jedan od ključnih aspekata finansiranja političkih partija u Crnoj Gori je način na koji su političke partije nastale iz starog režima sa nejednakom preraspodjelom javne imovine i novca. Vladajuća stranka je tokom dvije decenije imala u vlasništvu pojedine od bivših komunističkih ekonomskih resursa, što je dodatno učvrstilo njen permanentno privilegovan položaj. Nejednake mogućnosti za takmičenje na izborima i ne­ jednaka mogućnost za učestvovanje su relevantne karakteristike finansiranja političkih partija u Crnoj Gori. Svaka država ima sebi svojstven niz izazova koji se odnose na finansiranje političkih parija i korupciju, koji proističu iz njene sopstvene političke istorije, evolucije političkih partija, kao i izazova koji se odnose kako na ljudski tako i na finansijski kapital. Pristup partijskim finansijama u Crnoj Gori mora biti zasno­ van na sveobuhvatnom razumijevanju posebne uloge koju novac igra u politici. VAŽEĆI ZAKON DONIO OGRANIČENA POBOLJŠANJA Od 2006. godine, Centar za demokratsku tranziciju (CDT) prati finansiranje političkih partija i analizira primjenu zakona i propisa kojima se reguliše ova oblast, naročito Zakon o finansiranju političkih partija. Takođe, detaljno istraživanje na ovu temu sprovedeno je 2011. godine, sa posebnim akcentom na finan­ siranje političkih partija iz privatnih i javnih izvora. Izvori podataka koje je CDT koristio za ovo istraživanje a koji su nam poslužili kao dokaz su zakoni i odluke ob­ javljeni u Službenom listu Crne Gore, zvanični podaci dobijeni od Ministarstva finansija Crne Gore i organa lokalnih samouprava, na osnovu Zakona o slobodnom pristupu informacijama, kao i izvještaji političkih par­ tija objavljeni na internet stranici Državne izborne komisije (DIK).

“Problematična pitanja se mogu sažeti u tri oblasti: nedostatak efikasnog sistema implementacije, neadekvatne i paušalne kaznene odredbe i netransparentnost finan­ siranja političkih partija”.

Ovo istraživanje pokazalo je da se za važeći Zakon o finansiranju političkih partija, koji je stupio na snagu u avgustu 2008. godine, ne može reći da je donio značajna poboljšanja. Jedan broj pitanja i dalje ostaje neadekvatno regulisan, što je uzrok ozbiljnih manjkavosti u primjeni zakona. Na osnovu rezultata istraži­ vanja, problematična pitanja mogu se grupisati u tri oblasti: 1) Nedostatak efikasnog sistema implementacije, 2) Neadekvatne i paušalne kaznene odredbe, 3) Netransparentnost finansiranja političkih partija.

2


TROŠKOVI POLITIKE U CRNOJ GORI

Ovi problemi su posljedica nepreciznosti i nedorečenosti važećeg Zakona koji ne predviđa efikasan sistem kontrole i ne precizira odgovornost za njegovo kršenje. U daljem tekstu, svaka od tri pomenute oblasti biće obrađena da bi se ukazalo na ključne probleme u vezi sa svakom od njih. Nedostatak efikasnog sistema implementacije je najslabija tačka svakog političkog sistema. Implementacija Zakona nije jednoobrazna niti je osigurana u cijeloj državi. Na primjer, tokom perioda istraživanja (za finan­ sijsku godinu 2010), značajan dio sredstava koja se izdvajaju iz opštinskih budžeta nije uplaćen političkim partijama kao što je prikazano u tabelama 1.1 i 1.2. Jedan od razloga za ovakvu situaciju leži u činjenici da raspodjela novca iz lokalnih budžeta za finansiranje političkih partija nije sprovedena kako je to predviđeno i Predviđeno budžetom za 2010. (€)

Isplaćeno: Zakon o slobodnom pristupu informacijama (€)

Razlika

1.354.844,82

722.041,51

632.803,31

Tabela 1.1. Ovo uzrokuje ogroman problem partijama jer bez sredstava ne mogu da planiraju aktivnosti niti izvršavaju obaveze na lokalnom nivou. Ovakva situacija eventualno može dovesti do gušenja života političkih partija na lokalnom niovu.

Opština

Predviđeno Predviđeno budžetom po rebalansu za 2010. (€) za 2010. (€)

Isplaćeno­ SPI(€)

Andrijevica Bar Berane Bijelo Polje Budva Cetinje Danilovgrad Herceg Novi Kolašin Kotor Mojkovac Nikšić Plav

7.283,14 91.500,00 40.000,00 70.000,00 120.000,00 40.000,00 47.900,00 183.000,00 45.000,00 100.000,00 17.000,00 78.440,00 12.000,00

/ 91.500,00 40.000,00 75.423,00 20.000,00 / 45.400,00 144.000,00 27.672,00 70.000,00 17.000,00 79.000,00 /

6.747,64 77.000,00 32.819,17 / 3.500,00 / 45.655,97 / / 49.455,81 17.061,86 45.630,55 2.760,00

Plužine

35.000,00

52.000,00

22.038,00

Pljevlja Podgorica Rožaje Šavnik Tivat Ulcinj Žabljak

101.827,00 390.000,00 31.492,39 5.800,00 42.000,00 50.000,00 14.500,00

171.897,91 360.000,00 29.368,77 5.800,00 / 10.000,00 /

37.659,70 326.071,51 18.668,15 / 30.075,82 / 6.897,33

Napomene Isplaćeno 535,50 manje Isplaćeno 14.500,00 manje Isplaćeno 7.180,83 manje Nepotpuni podaci Isplaćeno 16.500,00 manje Nije bilo isplata Nijesu dostupni podaci Nijesu dostupni podaci Isplaćeno 20.544,19 manje Isplaćeno 33.369,45 manje Isplaćeno 9.240,00 manje Isplaćeno 1% ali je iznos manji od planiranog Isplaćeno 134.238,21 manje Isplaćeno 63.928,49 manje Isplaćeno 10.700,62 manje Nije bilo isplata Isplaćeno 11.924,18 manje Nijesu dostupni podaci Isplaćeno 7.602,67 manje

Tabela 1.2.

3


CENTAR ZA DEMOKRATSKU TRANZICIJU (CDT)

Kaznene odredbe su neadekvatno propisane i djelimično se primjenjuju, što čini nejasnim njihov značaj u okviru sistema ustanovljenog zakonom. Istraživanje CDT­a je pokazalo da ni jedna osoba do sada nije bila sankcionisana za povredu zakona. Osim toga, u evaluacionom Izvještaju GRECO o transparent­ nosti finansiranja političkih partija u Crnoj Gori preporučuje se da: "(i) da se bolje prilagode postojeće sankcije koje se odnose na povrede pravila o finansiranju u oblasti politike da bi se obezbijedilo da su efikasne, srazmjerne i odvraćajuće, uključujući i širenje skale i spektra mogućih kazni; (ii) da se pokriju sva moguća kršenja zakona".1 Dakle, skala i spektar kazni moraju biti diverzifikovani da bi se napravila razlika između različitih kršenja zakona, jer je potpuno neopravdano tretirati sva kršenja na isti način. Ovo posebno važi za finansiranje partija iz privatnih sredstava, zato što pojedinac bez ikakvog straha može prekršiti pravila da bi pribavio što više novca, pošto bi kazna bila ista kao i za onoga ko prekrši pravila za daleko manje novca. CDT­ovo istraživanje empirijski dokazuje da finansiranje političkih partija nije transparentno. Istraži­ vanje ukazuje na poteškoće kada je u pitanju pribavljanje pouzdanih podataka o finansiranju političkih partija. Na primjer, kada su u pitanju lokalni izbori 2010.g, na internet stranici Državne izborne komisije nije objavljeno 30 izvještaja o tome kako su partije prikupljale i trošile sredstva. Štaviše, na pomenutoj stranici nije objavljeno ni 49 izvještaja o reviziji. Pored toga, na sajtu Komisije nije moguće pronaći ni 35 izv­ „Na internet stranici Državne izborne ještaja o reviziji završnog računa iz 2010. Dalje, od 37 komisije nije objavljeno 30 izvještaja registrovanih partija u Crnoj Gori, samo 8 ih je objavilo o tome kako su partije prikupljale i završne račune. Ovi problemi su upravo posljedica trošile sredstva. Štaviše, na pomenu­ nepotpunosti zakona. Zakon ne obezbjeđuje djelotvo­ ran kotrolni metod niti precizira odgovornost za toj stranici nije objavljeno ni 49 izv­ kršenja kao što bi to trebalo da bude. Dalje, nije ještaja o reviziji. Pored toga, na sajtu propisan poseban obrazac za političke partije na kojem Komisije nije moguće pronaći ni 35 se podnosi završni račun, odnosno poreska prijava. U izvještaja o reviziji završnog računa tu svrhu se koristi obrazac propisan za NVO­e, a za pod­ iz 2010.” nošenje godišnje prijave može se koristiti prijava propisana za pravna lica. Međutim, činjenica je da forma izvještavanja za nevladine organizacije nije adekvatna za prikazivanje za­ vršnog računa političkih partija iz najmanje četiri razloga. Prvo, ova forma nije u skladu sa Zakonom o fi­ nansiranju političkih partija, niti odgovara zahtjevima transparentnosti. Drugo, nije pogodna da na kvalitetan način prikaže ukupne novčane tokove političkih partija. Treće, iz ovakve forme nemoguće je zaključiti da li je partija poštovala zakon u dijelu koji se tiče njenog finansijskog poslovanja i, četvrto, ova forma nije usklađena sa novim obrascem za Godišnji izvještaj o imovini. Stoga, nemoguće je dobiti jasnu sliku prihoda i rashoda koje partija ostvaruje u određenoj godini.2

1

Evaluacioni GRECO Izvještaj o transparentnosti finansiranja političkih partija u Crnoj Gori: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2010)7_Montenegro_Two_EN.pdf 2 Finansiranje političkih partija iz privatnih i budžetskih sredstava 2010: http://www.cdtmn.org/images/stories/izdavastvo/financingtopoliticalparties2010.pdf

4


TROŠKOVI POLITIKE U CRNOJ GORI

S druge strane, kada je u pitanju Godišnji izvještaj o imovini parlamentarnih partija, tokom ovog istraži­ vanja CDT je primijetio jednu novinu koja se reflektuje u činjenici da je Ministarstvo finansija donijelo Uputstvo o sadržaju, odnosno obrascu godišnjeg izvještaja o imovini parlamentarnih partija, čime je po prvi put omogućena analiza stanja partijske imovine. Novi obrazac predstavlja značajan napredak na polju transparentnosti rada političkih partija, jer je dizajniran na način koji omogućava pregled imovine i prihoda partije po kategorijama i načinu sticanja, a na kraju nudi zbirni iznos prihoda koji potpisuje odgovorno lice. Međutim, jedan od nedostataka ove forme jeste to što je novim obrascima detaljan prikaz sticanja prihoda riješen dostavljanem aneksa. Primjera radi, ukoliko određena politička partija ostvari prihod po osnovu donacija pravnih ili fizičkih lica, u obrascima je dovoljno navesti zbirni iznos tih donacija, dok se imena lica koja su donirala sredstva dostavljaju u aneksu. S jedne strane, ovakvo rješenje jeste logično, jer se na taj način izbjegava „opterećivanje“ teksta godišnjeg izvještaja. Međutim, s druge strane, Uputstvom nije propisano dostavljanje aneksa kao obavezno, pa se time praktično onemogućava uvid u stanje prihoda kojima raspolaže stranka, jer stranka aneks ne mora da dostavi. CDT smatra da bi uvođenje obaveze objavljivanja aneksa uz Godišnji izvještaj bio značajan potez ka unapređenju sistema finansiranja političkih partija, jer bi se na taj način mogla steći jedna sveobuhvatnija slika o načinu sticanja imovine određene političke partije. Analiza obrazaca Godišnjeg izvještaja o imovini parlamentarnih političkih partija pokazala je da su budžetska sredstva koja su parlamentarne partije prihodovale po osnovu finansiranja redovnog rada iznosila preko tri miliona eura, a preostala sredstva su obezbijeđena putem drugih vidova prihodovanja. Od donacija pravnih lica, parlamentarne partije su prihodovale 18.896,00€, dok je iznos donacija koje su uplatila fizička lica znatno veći i iznosi 667.790,00€. Dvije partije, SDP i PZP nijesu prijavile donacije iz privatnih izvora, tako da ostaje sumnja da li je moguće da ni jedan građanin u toku protekle godine nije pomogao rad ovih partija. Iako ni Zakonom ni drugim propisima nije definisana obaveza objavljivanja imena lica koja doniraju sredstva političkim partijama, CDT smatra da bi to bilo korektno, jer bi takvo pravilo bilo u skladu sa principima transparentnosti. Donacije od privatnih lica DPS NOVA SNP FORCA BS

654.190 € 9.000 € 4.120 € 280 € 200 €

Tabela 1.3. Kada su u pitanju donacije pravnih lica, izostalo je objavlji­ vanje imena donatora, iako zvuči nevjerovatno da kom­ panije nijesu podržavale rad političkih partija. Praksa da kompanije nijesu zainteresovane da ulažu u partije u zeml­ jama u kojima rade je skoro nepoznata, čak su česte situacije da jedna kompanija finansira više suprotstavljenih partija. Razloge ovakvog stanja teško je utvrditi, jer ostaje nepoz­ nato da li partije žele da sakriju iznose koje dobijaju od kom­ panija ili se žele sakriti kompanije koje pomažu partijski rad.

„Zvuči nevjerovatno da kom­ panije nijesu podržavale rad političkih partija. Praksa da kompanije nijesu zainteresovane da ulažu u partije u zemljama u kojima rade je skoro nepoznata.“

5


CENTAR ZA DEMOKRATSKU TRANZICIJU (CDT)

KLJUČNI IZAZOV: IMPLEMENTACIJA ZAKONA U skladu sa Vladinim Akcionim planom za ispunjavanje preporuka Evropske komisije, novi Zakon o fi­ nansiranju političkih partija je pripremljen u radnoj grupi i već usvojen u parlamentu. Novi zakon će početi da se primjenjuje od 2012. godine. Osjetljivost ovog pitanja poziva na najširi mogući konsenzus između donosilaca odluka, političkih partija i opšte javnosti. Loša implementacija je jedan od ključnih problema po ovom pitanju. Važeći Zakon o finansiranju političkih partija sadrži značajan niz loših pravnih rješenja, ali takođe sadrži i jedan broj kvalitetnih rješenja. Međutim, usljed slabe implementacije čak ni ona dobra pravna rješenja nijesu vidljiva niti su u mogućnosti da unaprijede kontrolu nad finansiranjem političkih partija u Crnoj Gori. Dokaz za ovu tvrdnju može se lako pronaći u nizu problema koji su prethodno u tekstu pobrojani, uključujući brojne neobjavljene izvještaje, problematične finansijske izvještaje i činjenici da niko nije sankcionisan za kršenje zakona. Novi Zakon definitivno donosi određena poboljšanja kada su u pitanju pravna rješenja. Poboljšanja se mogu “Uključivanje medija i nevladinih vidjeti u dijelu zakona koji zabranjuje zloupotrebu organizacija kao kontrolora od državne imovine u svrhe pribavljanja koristi za političke ključnog je značaja kada je u pi­ partije, naročito za vrijeme izbornog perioda (npr. tanju sprovođenje zakona” zloupotreba državnih vozila, telefona, kancelarija i sl.). Takođe, kontrolni mehanizmi za implementaciju novog zakona prenešeni su na jednu instituciju – Državnu izbornu komisiju koja sada ima puna zakonska ovlašćenja da kontroliše finansiranje političkih partija. Međutim, važno je učiti se na ranijim greškama, i razumjeti važnost angažovanja svih segmenata društva u ovom procesu. Uključivanje medija i nevladinih organizacija kao kontrolora od ključnog je značaja kada je u pitanju sprovođenje zakona. Opšta javnost u Crnoj Gori ne razumije u potpunosti važnost ovog zakona i na koji način mogu uticati na finansiranje političkih partija. Rijetke javne debate o finansiranju političkih stranaka dešavaju se zbog skandala i prevara, što za rezultat ima pad povjerenja javnosti u političke partije i sistem u cjelini. Nivo političke kulture je nizak, tako da građani ne razumiju u potpunosti da novac (i to u većini slučajeva njihov novac) odlučuje o pobjedniku na izborima. Građani treba da budu svjesni da sredstva mogu omogućiti učesnicima na izborima da svojim porukama dopru do biračkog tijela, ali da takođe mogu poremetiti izbornu utakmicu. Transparentnost finansiranja političkih partija građanima će omogućiti da naprave izbor na osnovu potpunih informacija, i da kazne loše upravljanje javnim sredstvima, ili političku korup­ ciju, na dan izbora. Sve u svemu, pristup finansiranju političkih partija u Crnoj Gori mora biti zasnovan na potpunom razumijevanju posebne uloge koju novac igra u politici. NVO i mediji imaju ključnu ulogu u prenošenju ove poruke građanima.

KA TRANSPARENTNOM FINANSIRANJU I DOBROJ IMPLEMENTACIJI Političke partije su jedan od ključnih elemanata demokratije. Stoga je veoma važno tretirati ih na način koji im pruža otvoren prostor za djelovanje, uz značajne finansijske doprinose, ali istovremeno obezbjeđuje visok nivo odgovornosti jer novac dat partijama mora biti opravdan pred građanima. CDT snažno vjeruje da novim Zakonom o finansiranju političkih partija jedan broj pitanja nije adekvatno regulisan; trebalo je da obezbijedi racionalan sistem sankcija u kojem bi iznos kazne korespondirao oz­ biljnosti kršenja, kao i pravnom kapacitetu onoga ko je prekršio zakon. Na primjer, kazne je trebalo da budu:

6


TROŠKOVI POLITIKE U CRNOJ GORI

a. Na nivou partija, gubitak svih ili dijela javnih sredstava za narednu godinu, u skladu sa pre­ porukama Savjeta Evrope; b. Na nivou pojedinca, gubitak mandata u parlamentu i diskvalifikaciju u pogledu kandidovanja na narednim izborima. Umjesto toga, još uvijek imamo kazneni sistem koji uključuje samo finansijske kazne koje su veoma niske (od 5.000€ do 20.000€) u poređenju sa tim koliko ozbiljna kršenja mogu biti. Takođe se postavlja pitanje u vezi sa partijskim članarinama, čija gornja granica nije propisana, što ostavlja prostor za moguće zloupotrebe. Međutim, u ovom trenutku, od ključnog značaja je usm­ jeriti pažnju na obezbjeđivanje uspješne implementacije novog Zakona, zbog čega preporučujemo nadležnim or­ ganima da ozbiljno uzmu u obzir sljedeće mjere:

“Raspodjela sredstava iz državnog i lokalnih budžeta za finansiranje političkih partija mora se sprovoditi na precizan, planiran i visoko orga­ nizovan način...Državna izborna komisija (DIK) mora imati puni ka­ pacitet kako bi obezbijedila stručno praćenje implementacije zakona.”

1) Novim Zakonom treba naglasiti važnost transpar­ entnosti finansiranja političkih partija, ne ostavljajući mjesta za moguće interpretacije već uspostavljajući jedan sveobuhvatan pristup ovom problemu, što uključuje: a. odgovarajući obrasci za dostavljanje završnog računa ili za povraćaj poreza treba da budu predviđeni zakonom i političke partije treba da djeluju u skladu sa zakonom kada su u pitanju rokovi za podnošenje ovih izvještaja. b. državne i lokalne vlasti treba da vrše svoje nadležnosti u pogledu finansiranja političkih partija, kako bi obezbijedili da javnost ima najsvježije informacije o načinu na koji su sredstva iz državnog i lokalnih budžeta raspodijeljeni političkim partijama. c. da bi se povećala transparentnost finansiranja iz privatnih izvora, treba propisati obavezu objavlji­ vanja imena donatora koji doniraju sredstva političkim partijama. 2) Generalno, postupci u slučaju kršenja zakona moraju se sprovoditi ozbiljnije nego do sada, vodeći do konkretnih kazni koje će služiti kao preventivno sredstvo za buduće zloupotrebe. 3) Raspodjela sredstava iz državnog i lokalnih budžeta za finansiranje političkih partija mora se sprovoditi na precizan, planiran i organizovan način, zahtijevajući od lica koja su direktno uključena u trošenje sredstava da djeluju na odgovoran i koordiniran način. Ovo takođe zahtijeva da budžetske procedure budu transparentnije i da budu otvorene za javnost, koja može djelovati kao čuvar novca koji je prvobitno donirala sistemu. To bi unaprijedilo primjenu zakona na opštem nivou. 4) Konačno, Državna izborna komisija (DIK) mora imati puni kapacitet kako bi obezbijedila stručno praćenje implementacije zakona. Za sada, DIK ne raspolaže punim kapacitetom za praćenje sprovođenja zakona na profesionalan i objektivan način. Pun kapacitet može biti obezbijeđen jedino usvajanjem novog zakona o Državnoj izbornoj komisiji koji će obezbijediti punu finansijsku nezavisnost i stručno osoblje. U zaključku, nekoliko godina loše implementacije ponudilo je dovoljno dokaza da oblast finansiranja političkih partija mora biti drugačije definisana. Uključivanjem svih gore pomenutih elemenata, osigurava se osnova za efikasnu implementaciju zakona i izvršenje predviđenih sankcija. CDT snažno vjeruje da je neophodno ojačati kontrolu u oblasti finansiranja partija, što je nesumnjivo jedan od glavnih pokazatelja zdrave demokratije.

7


CENTAR ZA DEMOKRATSKU TRANZICIJU (CDT)

LITERATURA •

Finansiranje političkih partija iz privatnih i budžetskih sredstava u 2010.godine http://www.cdtmn.org/images/stories/izdavastvo/finansiranje­politickih­partija­2010.pdf

Analiza finansiranja političkih partija u 2010.godine http://www.cdtmn.org/images/stories/dokumenti/fpp­analiza­2010.pdf

Finansiranje političkih partija ­ analiza crnogorskih propisa sa primjerima dobre prakse http://www.cdtmn.org/images/stories/dokumenti/fpp­analiza.pdf

Finansiranje političkih partija iz privatnih i budžetskih sredstava u 2009 http://www.cdtmn.org/images/stories/izdavastvo/finansiranje­politickih­partija­2009.pdf

Evaluacioni GRECO Izvještaj o Transparentnosti finansiranja političkih partija u Crnoj Gori (dostupan na enlgeskom) http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2010)7_Monteneg­ ro_ Two_EN.pdf

European commission ANALYTICAL REPORT accompanying the COMMUNICATION FROM THE COMMIS­ SION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Commission Opinion on Montenegro's ap­ plication for membership of the European Union (dostupan na engleskom) http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2010/package/mn_rapport_2010_en.pdf

"Ovaj prijedlog za javnu praktičnu politiku je pripremljen u sklopu TRAIN programa (Think Tanks Providing Re­ search and Advice through Interaction and Networking) koji organizuje Njemački savjet za spoljnu politiku".

8

Trošak politike u Crnoj Gori  

predlog prakticne politike

Advertisement