Issuu on Google+

Sien Winters

Het Vlaamse woonbeleid na de 6de staatshervorming: nood aan geleidelijke, maar duidelijke koerscorrectie Vlamingen beschouwen een eigen woning als een goede financiĂŤle investering voor de toekomst en als een vorm van pensioen. Een eigen woning biedt grote woonzekerheid, vrijheid, privacy en kansen om te tonen wie men is en hoe men in het leven staat. Het merendeel van de Vlamingen geniet deze voordelen, als eigenaar-bewoner. Van wie nog geen eigenaar is, droomt de helft er van dit ooit te mogen worden. De overheid heeft veel middelen veil om deze droom te helpen realiseren. De grootste en meest bekende voordelen zijn de woonbonus en de voorloper(s) daarvan, gekend als hypotheekaftrek, intrestaftrek, bouwsparen, enz. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de overheveling van de bevoegdheid voor de woonfiscaliteit die is voorzien in de zesde staatshervorming en de mogelijkheid dat hieraan gesleuteld zal worden, enige ongerustheid teweeg brengt. Toch moeten we vragen durven stellen. Moet de Vlaamse overheid na de overheveling van de fiscale voordelen voor de eigen woning hetzelfde pad blijven bewandelen? Of dringen zich andere keuzes op? En hoe verhoudt de woonbonus zich tot andere beleidsinstrumenten? In deze bijdrage maken we een bondige evaluatie van het woonbeleid, om van daaruit te pleiten voor een geleidelijke, maar duidelijke koerscorrectie.

Wonen in Vlaanderen De gestage opgang van het eigen woningbezit is een van de opvallendste evoluties op de woningmarkt sedert de Tweede Wereldoorlog. Waar in 1947 nog maar goed 40% van de huishoudens een eigen woning bezat en 60% huurde, waren in 1970 deze verhoudingen al omgekeerd. Vandaag bewoont 73,5% van de Vlaamse huishoudens een eigen woning, zijn er 17,7% private huurders en 6,2% sociale huurders1 (Heylen & Winters, 2014) 1

2,6% woont gratis. Het Vlaamse woonbeleid na de 6de staatshervorming 73


Of de eigen woning in de toekomst ook nog betaalbaar blijft, is een vraag die velen bezig houdt. De felle prijsstijgingen die woningen de afgelopen decennia hebben gekend (figuur 1), voeden deze discussie. Sedert 1996 zijn de (nominale) prijzen voor woningen dan ook meer dan verdriedubbeld. In de periode voor de crisis zagen we ook in andere Europese landen de woningprijzen sterk stijgen. In de internationale literatuur is er consensus dat de voornaamste factoren voor deze prijsstijgingen te vinden zijn bij vraagfactoren: toegenomen inkomens, dalende intrestvoeten en subsidies. Ook de verbeterde toegang tot woningkredieten en de flexibilisering van de hypotheekmarkt worden gezien als verklaringen. Toen in 2007 de financiĂŤle crisis haar intrede deed, stortten in veel Europese landen de prijzen in. BelgiĂŤ vormde een uitzondering op de prijsdalingen: enkel een lichte stabilisering van de prijzen was zichtbaar en vanaf 2009 zette de prijsstijging zich opnieuw in. Deze uitzonderlijke positie is onder meer te danken aan voorzichtig ontlenersgedrag, een strenge hypotheekwetgeving en een duidelijk minder speculatief investeringsgedrag dan in andere landen (Dol et al, 2010). Maar vermoedelijk heeft ook de woonfiscaliteit de prijzen mee opgedreven. De toegenomen koopkracht heeft zich vertaald in een hogere prijs (Vastmans & Buyst, 2012).

Bronnen: woningprijzen ADSEI, private huurprijzen Vastmans & De vries (2012)

Het wekt verbazing dat de prijsontwikkeling op de huurmarkt geen gelijke tred hield met de koopmarkt. In een goed werkende markt zou men verwachten dat de stijging van de woningprijzen zich ook zou doorzetten in de huurprijzen. In Vlaanderen stegen de huurprijzen echter slechts lichtjes meer dan de inflatie. Verklaringen daarvoor moeten we zoeken bij de verschillende evolutie die de huur- en de eigendomsmarkt de afgelopen decennia hebben door gemaakt. Terwijl een gestegen inkomen een van de factoren is achter de stijging van de woningprijzen, zorgde een daling van het inkomen van huurders vermoedelijk voor een rem op de stijging van de huurprijzen. Wie het

74

Het Vlaamse woonbeleid na de 6de staatshervorming


zich in Vlaanderen kan permitteren, werd eigenaar en de private huurmarkt ging een toenemend aandeel lage inkomensgroepen huisvesten. De kwaliteit van private huurwoningen is ook duidelijk minder goed dan van andere woningen. Relatief lage directe rendementen op verhuringen ontmoedigen nieuwe investeringen, vooral in het lagere marktsegment. Een belangrijk deel van de verhuurders zegt bovendien huurders te ‘selecteren’, om zeker te zijn van de inkomsten (Heylen et al, 2007). Mede als gevolg van toenemende administratieve lasten en de mogelijkheid om in een periode van sterke prijsstijgingen winsten te boeken bij verkoop, trokken vele private verhuurders zich terug uit de markt. Op basis van de geschetste prijsevolutie kan het enige verwondering wekken dat de betaalbaarheid van een eigen woning de afgelopen decennia niet sterk is achteruit gegaan. Gestegen inkomens en gedaalde intrestvoeten hebben er voor gezorgd dat meer kon worden geleend en dat de prijsstijgingen zich maar beperkt hebben vertaald in hogere af betalingen. Het beslag dat deze legden op het inkomen nam daardoor maar beperkt toe. Voor de private huurmarkt daarentegen evolueerde de betaalbaarheid wel negatief, en dit vooral als gevolg van een negatief evoluerend inkomen (Winters & De Decker, 2009). In 2013 gaf bijna een op de twee private huurders (48,6%) meer dan 30% van het inkomen uit aan huur, tegenover een op vier (25,6%) van de eigenaars met een lopende hypotheek. Of anders uitgedrukt: na betaling van de huur houdt 31,6% van de private huurders niet voldoende over om menswaardig te leven, bij de eigenaars met een hypotheek is dit 10,4% (Winters & Heylen, 2014). Op vlak van woningkwaliteit viel de laatste decennia algemeen een sterke verbetering te noteren. Waar in 1981 nog 29% van alle woningen ‘klein comfort’ mankeerde (water in de woning, een toilet met waterspoeling en een badkamer of douche), komen deze woningen vandaag nauwelijks nog voor. De kwaliteitsverbetering kan in belangrijke mate worden toegeschreven aan verhoogde dynamiek op de secundaire markt. Jaarlijks wisselen in Vlaanderen een 80.000 woningen van eigenaar. In de helft van de gevallen volgt op zo’n aankoop een grondige verbouwing (Winters & De Decker, 2009). Ook internationaal gezien is onze woningkwaliteit gemiddeld goed. Toch woont nog 13% van de Vlaamse bevolking in een woning waarvan de bewoner meent dat er een vochtprobleem is, zoals een lekkend dak, vochtige muren of rottende deuren of ramen (tegenover 16% in Europa). Vochtproblemen komen veel meer voor op de private huurmarkt (22%) dan op de eigendomsmarkt (10%) en de sociale huurmarkt (13%) (Winters & Elsinga, 2011). Opvallend is ook dat de Pact2020-indicator voor de periode 2004-

Het Vlaamse woonbeleid na de 6de staatshervorming 75


2011 niet wijst op een afname van problemen met de fysische kwaliteit van de woning 2 . Er lijkt dus een harde kern van slechte woningen te blijven bestaan. Dergelijke slechte huisvestingssituatie komt vaker voor bij private huurders, bij leden van eenoudergezinnen, bij gezinnen waar niet of slechts beperkt wordt gewerkt, bij de laagste inkomensgroepen en bij niet-EU-burgers (Studiedienst Vlaamse Regering, 2013).

Het Vlaamse woonbeleid De Vlaamse Wooncode (decreet van 15 juli 1997) omschrijft in artikel 3 de algemene beleidsdoelstellingen van het Vlaamse woonbeleid: “Iedereen heeft recht op wonen. Daartoe moet de beschikking over een aangepaste woning, van goede kwaliteit, in een behoorlijke woonomgeving, tegen een betaalbare prijs en met woonzekerheid worden bevorderd ”. Artikel 4 stelt dat het Vlaamse woonbeleid daarbij bijzondere aandacht heeft voor de “meest behoeftige gezinnen en alleenstaanden”, een logisch uitvloeisel van het grondwettelijk recht op wonen. Om deze doelstellingen te realiseren heeft de Vlaamse overheid een breed spectrum aan beleidsinstrumenten ter beschikking. Voor het begrotingsjaar 2011 bedroegen de totale Vlaamse overheidsuitgaven voor wonen 865,2 mio euro. Van deze uitgaven kan 60% worden toegewezen aan ondersteuning van eigenaars, 35% aan sociale huur en 5% aan private huur (Heylen & Winters, 2012). De grootste uitgavenposten betroffen de sociale huur (298 mio euro) en kortingen op het registratierecht (304 mio euro). De private huurmarkt geniet nauwelijks steun. Het belangrijkste instrument is hier de huursubsidie, begroot op 34 mio euro in 2011. Hoewel de verantwoordelijkheid voor wonen op Vlaams niveau ligt, vinden we de grootste uitgaven federaal. De geraamde uitgave van 1.397 mio euro voor fiscale voordelen voor wonen3 komt nagenoeg volledig ten goede van eigenaars. Bij wie komen al deze subsidies voor wonen terecht? Vooreerst blijkt dat de sociale huur sterk gericht is op zwakke bewoners. Van het totaal aan geraamde subsidies komt 94% terecht bij de 40% laagste inkomens. Dit is het gevolg van de redelijk lage inkomensgrens voor toegang tot de sociale huisvesting en van de inkomensgebondenheid van de huurprijs. De gemiddelde subsidie van 232 euro per maand (voor 2008) levert voor sociale huurders een aanzienlijke bijdrage tot de betaalbaarheid (Heylen & Winters, 2012). Verder zijn sociale woningen in Vlaanderen doorgaans van een erg goede

2 VHet aandeel van de bevolking dat woont in een huis met kwaliteitsproblemen aan het dak, de ramen, deuren en muren, zonder adequate verwarming, met een gebrek aan elementair comfort of met een gebrek aan ruimte steeg van 18,8% in 2004 naar 23,8% in 2011. 3 Een klein deel hiervan gaat naar verhuurders van woningen via het langetermijnsparen, de rest gaat naar eigenaarsbewoners. Niet ingerekend: btw-verlaging voor renovatie en onderhoud.

76

Het Vlaamse woonbeleid na de 6de staatshervorming


kwaliteit. Voor de 140.000 begunstigde huishoudens maakt de sociale woning dus een serieus verschil met privaat huren. Het grootste knelpunt van de sociale huur blijft het tekort. Zo’n 180.000 huishoudens op de private huurmarkt ondervinden problemen met betaalbaarheid en kwaliteit en zouden gebaat zijn bij een sociale woning, maar kunnen er niet terecht (Winters et al, 2007). Voor deze groep zou een huursubsidie ook een oplossing kunnen bieden. Hoewel dergelijk instrument algemeen is in de meeste Europese landen, geniet in Vlaanderen maar een heel kleine groep er van. De inkomensgrens ligt nog een stuk lager dan voor sociale huur en ook de maximale huurprijs vormt een rem op het systeem. Eind 2012 beheerde Wonen-Vlaanderen 10.344 actieve huursubsidiedossiers. De gemiddelde subsidie bedroeg 182 euro per maand. Momenteel wordt de huursubsidie geïntegreerd in de ‘huurpremie’, een tegemoetkoming in de huurprijs voor wie minstens vier jaar wacht op een sociale woning. In 2012 werd in 2.912 dossiers een huurpremie toegekend. Het gemiddelde bedrag was 132 euro per maand (Wonen-Vlaanderen, 2013). Bij de Vlaamse instrumenten gericht op eigenaars vertegenwoordigen de kortingen op het registratierecht de grootste uitgave. Het kadastraal inkomen (KI) bepaalt of men recht heeft op ‘klein beschrijf ’. Dit KI is echter sedert 1975 niet meer aangepast en weerspiegelt slechts ten dele de marktwaarde. Een hervorming van het registratierecht zou dan ook meer dan terecht zijn, maar wordt best bekeken in samenhang met een mogelijke heroriëntatie van andere fiscale maatregelen (zie verder). Een algemene verlaging van het registratierecht is te overwegen omdat dit de woon- en arbeidsmobiliteit bevordert. Hoewel op het eerste zicht sociale leningen een weinig selectief instrument zijn (80% van de huurders valt onder de inkomensgrens), komt 75% van de subsidies terecht bij de 40% laagste inkomens (Heylen & Winters, 2012). Dit komt omdat de intrestvoet lager is naarmate het inkomen lager is en omdat de intrest stijgt als in de loop van de af betaling het inkomen omhoog gaat. Dergelijke inkomensgebondenheid van het voordeel vinden we niet bij de sociale koopwoningen. Nochtans is het voordeel daarvan (geraamd op 30.000 tot 50.000 euro per woning) aanzienlijk (Heylen, 2013). Wie kans krijgt een van de zeshonderd woningen te kopen die jaarlijks worden gebouwd, en hier bovendien ook nog een sociale lening voor kan krijgen, trekt dus wel een uitzonderlijk lot. Ook hier is een kritische reflectie gepast. Kijken we ten slotte naar de premies voor woningverbetering, dan stellen we vast dat de Vlaamse renovatiepremie een aanzienlijke premie is met een redelijk groot doelgroepbereik. In 2012 werden er 21.589 renovatiepremies uitbetaald, met een gemid-

Het Vlaamse woonbeleid na de 6de staatshervorming 77


delde premie van 5.284 euro (Wonen-Vlaanderen, 2013). De eigenaar moet echter een belangrijk deel van de kosten zelf ophoesten, wat vermoedelijk de reden is waarom de premie vooral bij middengroepen terecht komt (Heylen & Winters, 2012). De verbeterings- en aanpassingspremie valt gemiddeld veel kleiner uit (zo’n 1.000 euro) en is gericht naar de armere eigenaars. Voor deze premies werden in 2012 12.895 aanvragen gehonoreerd, met een gemiddelde subsidie van 992 euro (Wonen-Vlaanderen, 2013). Van de totale voordelen komt 80 à 90% bij de 40% laagste inkomens terecht (Heylen & Winters, 2012). Getuigen sommige Vlaamse beleidsinstrumenten van een sterke selectiviteit en doelgerichtheid en andere iets minder, dan is dit helemaal niet het geval voor het stelsel van de fiscale voordelen in de personenbelasting, die gelden voor elke ‘enige’ eigen woning. Omdat het fiscale voordeel wordt toegekend aan marginale aanslagvoet, ontvangen hogere inkomens zelfs een groter voordeel dan lagere inkomens. In het oude stelsel van hypotheekaftrek (voor 2005) kwam zo 75% van de subsidies terecht bij de 40% hoogste inkomens. De woonbonus, ingevoerd in 2005, heeft deze averechtse herverdeling niet sterk veranderd. Vooral de hoogte van het voordeel nam toe. In het inkomstenjaar 2010 bedroeg het gemiddelde voordeel van 1.307 euro per belastingplichtige (Vlaamse Woonraad, 2012). Het aantal begunstigden stijgt jaar op jaar en zal bij ongewijzigd beleid tot een sterke expansie van het budget leiden (Vlaamse Woonraad, 2013). Economisten zijn het er grotendeels over eens dat mede omwille van de brede toepassing dit voordeel zich in zeer belangrijke mate (volgens sommige volledig) vertaalt in de woningprijs. M.a.w. wat de fiscus betaalt aan de koper, verschuift via een hogere prijs naar de verkoper en heeft daarmee nauwelijks of zelfs geen impact op de betaalbaarheid van een eigen woning.

Nood aan een nieuwe koers voor het Vlaamse woonbeleid Met de 6 de staatshervorming krijgt de Vlaamse overheid de bevoegdheid om de fiscale voordelen voor eigenaars mee vorm te geven. Dit lijkt een goed moment voor reflectie. Met dezelfde overheidsmiddelen kan veel meer kan worden bereikt. De voordelen moeten vooreerst sterker worden gericht op wie daar het meest nood aan heeft en op investeringen die spontaan onvoldoende tot stand komen (bv. energie-investeringen). Niet alleen omdat wonen een grondrecht is en in een zo welvarende samenleving de zwaksten ondersteuning verdienen. Ook omdat op die manier schaarse middelen meer effecten kunnen genereren. Voor wie al voldoende heeft, zal het fiscaal voordeel immers niet zo’n grote invloed hebben. Het is vooral voor wie op eigen kracht geen eigenaar kan worden of niet de nodige renovatiewerken kan uitvoeren, dat overheidssteun het ver-

78

Het Vlaamse woonbeleid na de 6de staatshervorming


schil kan maken. Het effect op betaalbaarheid en kwaliteit, maar ook op bouw- en verbouwactiviteit zal dan groter zijn. Dergelijke meer gerichte toekenning van voordelen zal de druk op de woningprijzen doen afnemen. Men moet dus niet bezorgd zijn dat zo de betaalbaarheid zal verminderen. Verder moet de overdracht van de bevoegdheid worden aangegrepen om de private huurmarkt meer zuurstof te geven. Hoeft het verwondering te wekken dat er weinig wordt geïnvesteerd in private huur als een huurwoning fiscaal veel minder gunstig wordt behandeld dan een eigen woning? Niet alleen het fiscale voordeel verschilt, ook de belasting op inkomen uit de woning verschilt. Sinds 2005 zijn de inkomsten uit een eigen woning vrijgesteld in de personenbelasting. Een huurwoning bleef wel belast, op het KI verhoogd met 40%. Als men de huurmarkt wil stimuleren, is het veel logischer de ongelijkheid in fiscale behandeling te verminderen dan nieuwe instrumenten daarvoor in het leven te roepen. Europa dringt er op aan huurwoningen niet langer te belasten op het KI, maar op hun effectieve huurinkomsten. Ook voor eigendomswoningen zou het redelijk zijn een belasting te heffen op de echte huurwaarde. Dit past in het pleidooi voor een verschuiving van belasting op inkomen naar belasting op vermogen. De eigen woning vormt daarvoor bij uitstek een goede belastingbron omdat ze ‘onroerend’ is: kans op vlucht naar het buitenland is minder groot dan voor andere vormen van vermogens. Een belasting op woningbezit kan extra inkomsten genereren voor een algemene lastenverlaging op arbeid, een verlaging van de registratierechten en/of een gerichte besteding voor woondoeleinden. Wat het laatste betreft, kan bovenstaande evaluatie handvaten bieden. Vooral meer investeringen in sociale huur (eventueel in combinatie met huursubsidies) zijn gewenst. Dergelijke heroriëntering kan niet van vandaag op morgen. Een te snelle omschakeling zou tot te plotse en te sterke prijsdalingen leiden. De onzekerheid zou een rem kunnen zetten op investeringen. Ook de doorstroming in de markt zou kunnen stilvallen. Wie recent een woning heeft gekocht en deze wenst te verkopen, bijvoorbeeld bij gezinsuitbreiding, krijgt immers te maken met verlies. Een minder goede aansluiting van de woningen bij de woonbehoeften kan dan het gevolg zijn. Een heroriëntering dient dus zorgvuldig te gebeuren en over voldoende lange termijn te worden gespreid. Naast de nood aan een heroriëntering van de fiscale voordelen en het verhogen van de doelgerichtheid van sommige Vlaamse instrumenten liggen er nog tal van andere uitdagingen voor het toekomstige woonbeleid. Denken we maar aan de verwachte aangroei van de bevolking en de nood om deze te huisvesten in een schaarser wordende

Het Vlaamse woonbeleid na de 6de staatshervorming 79


ruimte, de toenemende mobiliteitsproblemen, de enorme energie-investeringen die het klimaatbeleid vraagt, de wijzigende behoeften van de verouderende bevolking, enz. Ook andere beleidsinstrumenten komen dan in beeld, zoals ruimtelijke ordening, mobiliteit, energie, welzijn… Binnen het bestek van deze bijdrage konden we dit niet allemaal aan de orde stellen. We sluiten ons op dit punt aan bij het pleidooi van Ryckewaert et al (2012), die stellen dat het traditionele Vlaamse woonmodel aan een grondige herdenking toe is.

Besluit Met de 6 de staatshervorming dient zich voor Vlaanderen een historische kans aan om van koers te veranderen. In januari 2013 gooide de Vlaamse Woonraad een knuppel in het hoenderhok met het ‘Advies over de regionalisering van de woonbonus’. De hevige en emotionele reacties die dit losweekten, maakten duidelijk dat Vlaanderen erg verknocht is aan eigen woningbezit en aan de fiscale steun daarvoor. Er aan sleutelen raakt een gevoelige plek. De dominante visie van de burger en belangenorganisaties is dat het fiscaal voordeel nodig is om een eigen woning betaalbaar te blijven maken. In deze bijdrage hebben we proberen aan te tonen dat dit geen juiste redenering is en dat een heroriëntering kan bijdragen tot een meer effectieve besteding van schaarse middelen. [Sien Winters is onderzoeksleidster Wonen bij HIVA-KULeuven. Tevens is zij coördinator van het Steunpunt Wonen.] sien.winters@kuleuven.be

Literatuurlijst: Dol K., van der Heyden H. & Oxley M. (2010), Crisis and policy interventions in Western European housing markets: do specific housing systems reduce the impact of the crisis? Comparative housing research: approaches and policy challenges in a new international era, Delft University of Technology, OTB Research Institute for Housing, Urban and Mobility Studies, Delft, The Netherlands, March 24-25 Heylen K. (2013), Subsidies bij sociale koopwoningen in Vlaanderen, Steunpunt Wonen, Leuven Heylen K., Le Roy M., Vanden Broucke S., Vandekerckhove B. & Winters S. (2007), Wonen in Vlaanderen; De resultaten van de woonsurvey 2005 en de Uitwendige Woningschouwing 2005. Departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed, Woonbeleid, Brussel 80

Het Vlaamse woonbeleid na de 6de staatshervorming


Heylen K. & Winters S. (2012), De verdeling van de subsidies op vlak van wonen in Vlaanderen, Steunpunt Ruimte en Wonen, Leuven. Heylen K. & Winters S. (2014), Eerste resultaten GWO2013 bevestigen zwakke positie van de private huurmarkt. Perstekst 18 maart 2014, Steunpunt Wonen, Leuven. Ryckewaert M., De Decker P., Winters S., Vandekerckhove B., Vastmans F., Elsinga M. & Heylen K. (2011), Een woonmodel in transitie. Toekomstverkenning van het Vlaamse wonen, Garant, Antwerpen – Apeldoorn. Studiedienst Vlaamse Regering (2013), Pact2020 Kernindicatoren, Studiedienst Vlaamse Regering, Brussel. Vastmans F. & Buyst E. (2012), Huurprijzen en richthuurprijzen. Deel V: De relatie tussen huur- en woningprijzen, Steunpunt Ruimte en Wonen, Leuven. Vastmans F. & De Vries P. (2012), Huurprijzen en richthuurprijzen. Deel IV: Een huurprijsindex voor Vlaanderen, Steunpunt Ruimte en Wonen, Heverlee. Vlaamse Woonraad (2012), Advies over de regionalisering van de woonbonus. Vlaamse Woonraad, Brussel. Winters S., Elsinga M., Haffner M., Heylen K., Tratsaert K., Van Daalen G. & Van Damme B. (2007), Op weg naar een nieuw Vlaams sociaal huurstelsel. Departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed, Woonbeleid, Brussel, 240 p. Winters S. & De Decker P. (2009), Wonen in Vlaanderen: over kwaliteit, betaalbaarheid en woonzekerheid, in L. Vanderleyden, M. Callens & J. Noppe (ed.), De sociale staat van Vlaanderen 2009, Studiedienst Vlaamse Regering, p. 199-234. Winters S. & Elsinga M. (2011), Wonen in Vlaanderen in internationaal perspectief. Noppe J., Vanderleyden L. & Callens M., De sociale staat van Vlaanderen 2011, Studiedienst Vlaamse Regering, Brussel, p. 216-256. Wonen-Vlaanderen (2013), Jaarverslag 2012, Wonen-Vlaanderen, Brussel.

Het Vlaamse woonbeleid na de 6de staatshervorming 81


Jg2 nr3 winters