Page 1

Respons: Dirk Vanheule

Van nationale naar Europese verzorgingsstaat Dat migratie en solidariteit in toenemende mate verweven zijn behoeft geen twijfel. Een treffend voorbeeld vinden we in artikel 80 van het EU-Werkingsverdrag dat bepaalt dat de beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel vlak, ten grondslag liggen aan het beleid inzake grenscontrole, asiel en immigratie in de Europese Unie. In de realiteit blijken de grenzen van die solidariteit echter snel bereikt: de continue illegale instroom van Noord-Afrikaanse migranten in ItaliĂŤ en van daaruit verder in het Europa zonder binnengrenzen in 2011, deed de Franse regering al snel dreigen met de herinvoering van grenscontroles aan de Frans-Italiaanse grens. De herhaalde vraag van Malta aan andere lidstaten om soortgelijke asielzoekers over te nemen tijdens de Libische oorlog, werd beantwoord met de opmerking dat het eiland eerst de eigen verplichtingen van opvang moet opnemen. De onmogelijkheid van Griekenland om aan grote aantallen asielzoekers passende sociaal opvang, die nochtans is voorzien in het EU-instrumentarium, te verlenen, weerhield andere lidstaten er niet van om doorgereisde asielzoekers terug te sturen naar dat land, wat uiteindelijk leidde tot een veroordeling door het Europese Mensenrechtenhof wegens onmenselijke en vernederende behandeling van de betrokkenen. Deze voorbeelden illustreren hoe solidariteit in het delen van de lasten van migratie, een heikel punt is. Zij roept twee beleidsvragen op. Een eerste vraag houdt verband met de europeanisering en de vraag of er nog echt een plaats is voor de nationale welvaartsstaat als kader voor solidariteit onder de burgers met de nationaliteit van de staat. De tweede vraag betreft de relevantie van solidariteitsoverwegingen in het geval van situaties van gedwongen migratie. Een eerste vraag is of solidariteit nog langer behoort tot de nationale welvaartsstaat. Het kader van het huidige nationale migratiebeleid is reeds in grote mate vastgelegd op het niveau van de Europese Unie. Het vrij verkeersrecht van de Unieburgers, dit zijn de onderdanen van de lidstaten, verleent hen het recht op verblijf in maar ook aanspraak op socialezekerheidsrechten in andere lidstaten, zonder onderscheid naar nationaliteit. De enige beperking hier is dat

58

Van nationale naar Europese verzorgingsstaat


Unieburgers geen onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland mogen uitmaken. Een beroep op dat socialebijstandsstelsel geeft met andere woorden niet automatisch aanleiding tot een verwijderingsmaatregel. Het gastland moet nagaan of het gaat om tijdelijke problemen, en dient rekening te houden met de duur van het verblijf, de persoonlijke omstandigheden en het bedrag van de al uitgekeerde steun, om te kunnen uitmaken of de begunstigde een onredelijke belasting is geworden. De idee van de nationale welvaartsstaat is hier al lang opgegeven: nationaal burgerschap is vervangen door Europees burgerschap en wie normaal participeert, geniet de rechten. Aangezien de voorzieningsuitsluiting is beperkt tot het extreme geval van ‘onredelijke belasting’, zal de discussie over de solidariteit met Unieburgers eerder verschuiven naar het niveau van de systeeminsluiting: voldoet de Unieburger wel aan de voorwaarden van het vrije verkeersrecht om aanspraak te maken op de solidariteit of is er misschien sprake van kunstmatige constructies met als enkele bedoeling om uiteindelijk aanspraak te maken op de solidariteitsmechanismen in andere lidstaten. De soms schrijnende afwezigheid van treffende controlemiddelen om intra-Unie misbruiken efficiënt aan te pakken (denk aan een Europese kruispuntbank) dreigt een bescherming van de solidariteitsmechanismen uit te hollen. Maar ook in het geval van immigratie van niet-Unieburgers (of ‘derdelanders’) naar de Europese Unie stellen we vast dat het solidariteitskader ten dele Europees wordt bepaald. Europese wetgeving waarborgt de solidariteit met bepaalde derdelanders: wie reeds meer dan vijf jaar gevestigd is in de Unie kan aanspraak maken op een gelijke behandeling als de eigen onderdanen op het gebied van sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming. Deze Europese regelgeving ligt in de lijn van nationale en internationale grondrechtenrechtspraak die het ontzeggen van sociale rechten louter op basis van nationaliteit voor wie reeds langere tijd verblijf houdt, veroordeelt. Stabiliteit van legaal verblijf is het criterium voor gelijke toegang tot solidariteit, waarbij de klassieke notie van burgerschap die (recht op) solidariteit insluit, wordt losgekoppeld van het bezit van nationaliteit. Hier tegenover staat dan wel dat het verwerven van die langdurige verblijfsstatus – en dus uiteindelijk de toegang tot de volledige solidariteit – aan voorwaarden is verbonden en de lidstaten de kring van solidariteitsgerechtigden kunnen beperken of uitbreiden. Lidstaten krijgen daarbij een marge: bij gezinshereniging bijvoorbeeld kan een inkomstenvereiste worden gesteld, een mogelijkheid waarvan de Belgische wetgever in tegenstelling tot andere lidstaten pas vanaf 2011 gebruik heeft gemaakt. Andere verblijfsstatuten gaan expliciet of impliciet uit van een economisch zelfstandige derdelander die vermoedelijk geen gebruik zal hoeven te maken van de nationale solidariteit. Dit is onder meer het geval met studenten, wetenschappelijke onderzoekers of hooggeschoolde werknemers. Het toelaten van personen met een laag risico op beroep op de nationale solidariteit, vertrekt hier van een veronderstelde zelfredzaamheid van de betrokkene in die initiële verblijfsperiode. Nochtans is dit geen constante in de Europese regelgeving ten aanzien van derdelanders. Het waarborgen van sociale voorzieningen en gezondheidszorg, op een identieke wijze als voor de eigen onderdanen, aan erkende vluchtelingen en subsidiair beschermden die hun

Van nationale naar Europese verzorgingsstaat 59


land van herkomst uit een bewezen vrees voor lijf en leden zijn ontvlucht, staat los van een zelfredzaamheidsgedachte van de betrokkenen. Wel speelt de veronderstelde langdurige aanwezigheid van deze personen, die simpelweg niet naar hun land terug kunnen, hier een belangrijke rol. Gecombineerd met de afwezigheid van enige andere (formele of informele vorm van) solidariteit voor de betrokkenen in het eigen land, treedt al vanaf de aanvang van de asielprocedure een vervangend solidariteitsmechanisme in het opvangland in werking. Dit verklaart de grote druk op de asielprocedure als een mogelijke toegangspiste tot die nationale solidariteit: de criteria van de andere verblijfsstatuten (economische zelfstandigheid, langdurig stabiel verblijf) gelden daar immers niet. Dit brengt mij tot de tweede vraag: moeten de rationele bekommernissen om de instandhouding van de eenzijdige of wederkerige solidariteit, waarvan we weten dat die niet enkel meer voor de eigen nationale onderdanen geldt, altijd een leidend principe zijn in de uitwerking van het immigratiebeleid? De zonet aangehaalde groep van erkende vluchtelingen en subsidiair beschermden is in deze context een sprekend voorbeeld. Bij deze groep is er geen sprake van vrijwillige migratie – mogelijks ingegeven door de intentie om een verstorend gebruik te maken van de solidariteitsmechanismen in het opvangland – maar van gedwongen migratie, met geen alternatieven van terugkeer of beroep op solidariteitsmechanismen in het land van herkomst. Opvang en bijstand zijn voor deze personen in een eerste verblijfsfase vaak van levensbelang, alvorens zij hun leven kunnen heroriÍnteren en participeren aan de ontvangende samenleving. Het invoeren van tijdsgebonden toegangsvoorwaarden tot sociale bijstand of het vereisen van zelfwerkzaamheid is hier geen realistische optie. Soortgelijke bekommernissen bestaan ten aanzien van andere kwetsbare groepen als niet begeleide minderjarigen of slachtoffers van mensenhandel. Een meer grenzeloze solidariteit ten aanzien van deze personen is aangewezen wil men het menswaardig bestaan, het meest fundamentele grondrecht van elk individu, respecteren. Diezelfde redenering geldt ook ten aanzien van personen in een illegaal verblijf die zich in levensbedreigende omstandigheden bevinden. In de huidige stand van wetgeving en rechtspraak wordt ten aanzien van dergelijke documentloze vreemdelingen geen volledige solidariteit gewaarborgd, maar het willens en wetens negeren van levensnoodzakelijke opvang als minimale vorm van solidariteit, schuurt op mensenrechtelijk vlak tegen het ontoelaatbare aan. Ook die minimale bijstand is noodzakelijk, zelfs wanneer dit nefaste gevolgen heeft voor de solidariteitsbereidheid van de ontvangende samenleving. De consequentie hiervan op het vlak van immigratiebeleid lijkt in dat geval dan ook te moeten zijn dat de handhaving van de solidariteitsbereidheid veronderstelt dat dergelijke situaties controleerbaar blijven. De nadruk zal dan komen te liggen op de noodzaak om misbruiken (bijvoorbeeld van de asielprocedure, door personen die geen bewezen vrees hebben voor leven of vrijheid in het land van herkomst) aan te pakken en om (soms langdurig gedoogde) situaties van onwettig verblijf te voorkomen of te verhelpen. [Dirk Vanheule is hoogleraar migratierecht aan de Universiteit Antwerpen]

60

Van nationale naar Europese verzorgingsstaat

CDR Nr1 Vanheule  

CDR Nr1 Vanheule

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you