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台灣議會發展現況與問題 — 看見台灣議會的未來 趙永茂 2018/10/6 臺灣大學政治學系名譽教授

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大綱 一、台灣地方政治生態影響下的地方政 治與議會 二、英美地方議會公共治理與監督制度      的發展 三、台灣地方議會與地方政治的未來 2


一、台灣地方政治生態影響下的地方政治與議會 彰化縣員林鎮前代表會主席黃清吉因涉嫌持 空白發票請領主席別費而遭彰化地院收押。

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屏東縣議長鄭太吉殺人案

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全國鄉鎮市 / 原住民區民代表選舉 當選人 分析 當選名額 |@ 比率  性別  男 1,656 |@77.49%  女 481 |@22.51%  教育程度  博士 1 |@0.05%  碩士 50 |@2.34%  大學 162 |@7.58%  專科 287 |@13.43%  高中 839 |@39.26%  其他 798 |@37.34% 

政黨 中國國民黨 538 |@25.18%  勞動黨 1 |@0.05%  民主進步黨 194 |@9.08%  中華統一促進黨 2 |@0.09%  台灣第一民族黨 1 |@0.05%  樹黨 1 |@0.05%  無黨籍及未經政黨推薦 1,400 @65.51%  平均年齡 52.9 

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• 台灣地方政治生態的問題 環境背景

政治現象 1. 民意代表素質低落

變遷中地方經社 文化與政治環境 (農莊社會關係 網絡都市化與 獨立選民的增 加、政黨政 治、候選人條 件與政見)

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2. 政商結合、商人政治與金錢政治 (賄選文化) 3. 地方派系的轉型與重組 4. 黑道政治 5. 截斷式政治文化 (過渡型政治文化) 6. 公民社會運動與政黨政治(政黨改 革與改造)的開展


• 地方派系、政黨、政客、黑道、財團 (或利益團體)間的互動方式與效應 1. 換票( barter vote ) 選舉結盟與依 2. 選舉捐助 恃關係 3. 政治特權保護 4. 暴力支持選舉動員與保護 1. 秘密交易 政客(派系、政黨)、黑道、財團、行政間的賄賂、 利益交換方式 掩護行為,及利益、選票的分贓行為 2. 特惠、特權、資訊交換 1. 政治腐化、行政腐化、無能 2. 政治特權保護、掩護與分贓 效應 3. 增加政治租金 4. 擴大特定人外部或工具利益 1. 選風敗壞、選舉經費高昂 外環境 2. 人民及政府對地方政治改革與反省微弱 8


• 複數同心圓型地方派系選舉動員網絡關係圖 ( 複數同心圓網絡圖 )

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• 同心圓塔型地方派系選舉動員網絡結構 圖

派系網絡

樁腳網絡

俗民網絡

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資料來源:蘇俊豪, 2004

特性: 派系網絡是固定的。 樁腳網絡是流動的。 派系網絡與樁腳網絡 之間,非從屬關係, 為結盟關係。


• 台灣地方政治社會的腐化循環結構 政商結盟(合)

政府與政治

金權政治 財團

政黑結合(盟) 黑道政治

政治社會的 腐化循環 黑經(金)結合

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市民社會與政黨政治的反省

黑道勢力


• 地方社經發展與地方行政的關係 地方政府行政權的發展 (環境、情境移除、移植與再 生)

政治 * 轉型與手術 12

政治侍從行政 威權封閉行政

自主、專業主義行政 公民參與、公共服務行政 民主行政

* 政治與發展手術:指地方行政環境或情境的移除、移 植與再生


• 地方侍從行政 (Patronage administration) 的特性 1. 服務政治(地方選舉當選者) 2. 3. 4. 5. 6.

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行政向地方權力傾斜服務為主,而非向人民及社 會傾斜、服務為主(向日葵行政) 情境附加:巴結、冷淡、對立文化,失能及撕裂 的行政 忠誠高於能力(行政偷懶、失能、流失、消耗) 心中無人民及社會 權力及選舉狂熱與決戰,有政治無行政、無人民 與社會(扭曲、腐化選舉;政治、行政失能失 落)


• 地方正式 ( 制度化、法治化 ) 政治與 非正式政治

informal

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formal

politics


• 舊地方主義與新地方主義的比較 ( traditional localism & new localism )

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封閉( closed society )

開放( open society )

情感、關係、情緒

理性、制度、法治

狹隘化

區域化

孤立( isolation )

互賴( inter-dependence )

威權文化、社會

民主、多元參與市民社會

對抗、本位

合作、協商


• 黑金、派系政治等政治生態之下的地方政府 機關名稱 警察局(分局)

建設局(課)

受影響業務

賭場、八大行業、電動玩具、按摩院等違法取締之關 一般民代、 說與干預 黑道出身民 代、派系、 基層建設、工程分配款、公共(建築、設施)工程預 財團、選舉 算的分贓、工程圍標、綁標、建照核發、砂石場、開 樁腳 採特權之關說、干預

環保局(課)

垃圾清運特權、垃圾場用地取得、環保工程之關說干 預、綁標

教育局

中小學校舍興建、設施工程,教育用品、辦公用品、 器材等之採購、營養午餐之關說、綁標、小學校長之 調動等

工務局(課)

道路、排水、橋樑等之維修、興建工程之綁標圍標

公共造產

特權經營

公營行庫

特權超額貸款

人事室等

公務人員之調職、升遷、技工、工友、司機、臨時人 員之偏用關說、干預

民政局(課)

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影響力來源

社區小型零星工程之圍標、綁標

影響方式 賄賂、利用 質詢特權、 由上而下政 治施壓、暴 力施壓、人 情施壓


選舉動員影響因素的變動 (高雄市市議員選舉研究調查)

 早期( 1986 年解嚴前):

感情(關係)>買票>政黨>個人條件  近年( 2010 年後):

個人條件>政黨>買票>感情(關係)

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二、英美地方議會公共治理與監督制度的發展 (從山頭、分贓政治到政黨政治與地方公共治理) Buying Congress ( local politics )

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THE fight for Rochester in the general election of July 18 92 was a tempestuous affair by any standards. The Conservative victory sparked allegations of bribery and illegal practices against nearly 30 Rochester Tories.

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Political Boss & Political Machine

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Spoil System & Progressive Era

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Political Boss & Political Machine

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Theodore Roosevelt (1858-1919) Progressivism, Political Reform( New Nationalism)

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 the 1912 campaign a passionate contest for the soul of th e American people, debate about the future of the country

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A 2008 Washington state Democratic caucus held in the school lunchroom of Eckstein Middle School in Seattle. In some states like Washington, voters attend local meetings run by the parties instead of polling pl aces to cast their selections. 25


Progressive Era of USA

Theodore Roosevelt, William Howard Taft, and Woodrow Wilson 26


City Council Elections in Mancheste r

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Manchester Voted Most Gay Friendly Ci ty in UK

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Christine Carroll encourages residents to sign the petition for a new crossing on Droylsden R oad

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MIPIM 2008: ÂŁ750m scheme for Manch ester city center

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First Public Town Hall meeting

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 1850 年英國 Glasgow 市議會議長即是 Pat Lal

ly 爵士,早期英國傳統城市議會或政府,幾乎 被地方封建貴族或店頭主人( shopkeeper ) 所控制,並致力經營公共事業。隨著都市與地 方經濟與社會的發展,逐漸產生公共領導能力 的衰退,與城鎮議會道德水準的下降。  1830 年代英國許多市鎮議會,有一半議員充 斥商人及製造業主,但是到 1930 年代議員中 商人及製造業主已降到 14 %。

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 1880-1914 年英國城市與地方政治,亦處於社會層面

、政治正當性、政府能力及政策產出的衰弱階段,失去 中產階級主體社會的信任。  1920-1945 年期間,在工黨興起的挑戰之下,許多城 市進行地方政治與政府的改造。重視選區與選制的改革 ,包括候選人資格、提名制度、選舉經費的改革。促使 政黨的提名重視議員及代表的專業、政策論辯能力,以 及議員及代表對公共利益的重視。  英國地方議員的年齡, 1960 年代 34 歲以下佔 4 %, 到了 1980 年代 34 歲以下則提升到 29 %,大大提升 地方鄉鎮市代表及議員的年輕化。 33


 1940 年代英國著名的莫德政府改造委員會

( MAUD Committee ),促成二次戰後的英 國政黨及政府,培育、動員更多來自新社會的 力量,進行地方政治、地方議會的改造與重構。 促成政黨反省,建構新的制度,同時帶動社會 及地方民眾的反省與改造。  1960 年代英國以進行地方政府的組織改造, 以及政策及資源執行績效的監督,促使地方政 府與政治新正當性( legitimacy )的重建。

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 英國在 1970 年代,鄉鎮市議會代表或議員共 25,40

0 多人,其中一半超過 55 歲, 35 歲以下只佔 10 % ,勞工代表比例偏低,地方議員中仍有很高的比例來 自地主、房地產商、工商鉅子,其中主要來自保守黨 。  但是工黨則積極動員及提名高達 48 %的公務員及學 校教師。也有較高比例的議員來自勞工階級、年輕人 、婦女、中產階級及專業人士,以便能夠處理愈來愈 複雜及長程的政策與議題。  今天英國地方鄉鎮市級政府的發展也是經

過百年演化的結果。

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戰後日本地方制度的重建 二戰之後,針對日本全國的地方制度變革,主要有兩大團 體的討論與研究,分別為美國休普使節團與神戶委員會:

休普使節團 保存鄉鎮市自治 行政責任明確化 (民主化改革或民 主原則)

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神戶委員會 效率化、集權化 廢除鄉鎮市自治 (民主逆流)


 因此到了 20 世紀初期經過共和黨老羅斯福總統( Theodore R

oosevelt ),塔虎托總統( William Howard Taft )以及民 主黨的威爾森總統( Woodrow Wilson )三位總統陸續提出 美國進步時代的改革措施( Progressive Era of USA ),在總 統選舉過程中公開揭舉地方選舉的各種醜聞與改革主張,並在 幾次重要選舉中揭示了改革的決心與熱情,引起美國對他們各 種城市與選舉的貪腐進行反省、改造的辯論。致力追求改善生 活環境,同時對經濟與社會事務進行干預,進而發展對專家的 信任與對政府效率的要求。在這個進步主義的年代中,自 189 0 年代到 1920 年代,將近 30 年間在美國各地掀起廣泛的社會 活動主義與政治改革( social activism and political refor m )。在這個發展過程中,也就是在進步主義運動之下減少政 府的貪污腐化,同時針對政治機器與地方的政治山頭進行改造 運動,其目的在摧毀沙龍中的地方政治同盟與選舉山頭。 37

 美國也沒有因而廢除鄉鎮市自治與選舉。


 在此進步主義的改革時代,美國同時致力引進婦女投票

制度沖淡政治山頭的控制,同時推動政黨候選人初選制 度( primary election ),透過黨員登記及公開投票選 舉候選人的制度,避開地方選舉與政治山頭的控制。另 外也同時推動政府的科學管理與效率運動( efficiency movement )與專業主義的轉型,試圖摧毀分贓政治。

 同時讓美國面對中產階級及各種專業主義人民與社會興

起的年代,進行經由社會反省的帶動,以及制度的變革 ,掀起國家與社會對舊的社會控制結構的反省,以及改 革的決心與熱情。因此,美國在 1980 年代之後,各大 城市的重要選舉,都是經過政黨初選制度,掀起各類黨 員對政治與社會的熱情,投入許多政治議題與政策的關 心,以及各類政治參與菁英的支持與討論,包括各種選 舉捐款與選舉活動的投入及參與。

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 進而在政治過程中,上至機場的建立與改造議題,同性戀

議題與政策、街道與社區的改造方案、市中心廣場的設計 ,以及市政的預算與計畫等,都必須經由行政專家、社會 各類相關專家以及相關利害團體的公開討論與公聽程序, 而避免由地方家族、派系、民意代表、政商結構或各種社 會勢力在封閉中決定。  1890 年代之後,由於各類專業公民社會的快速發展,原 來的代議政治或政治代議機制結合行政與商人所控制的地 方政治與決策機制,已面臨大社會專業與改革環境的壓力 ,及政策過程需要更加開放( open )、透明( transpa rency )、課責( accountability )與監督,也就是說在 政治與立法代議的過程,以及行政的協助過程中,需要公 民專業社會新的參與與監督機制的設計,引進社會代議與 新的代理機能,協助舊有的、封閉的、壟斷的政治代議轉 型。 39


美國柏克萊市議會運作參考網址 Berkeley, ca, USA. 2018City Council Meetings  Regular Meeting eAgenda September 25, 2018:  https://www.cityofberkeley.info/Clerk/City_Council/20

18/09_Sep/City_Council__09-25-2018_-_Regular_Meeting_ Agenda.aspx  http:// berkeley.granicus.com/MediaPlayer.php?publish_id=b49c4f 4d-c1be-11e8-a2a6-0050569183fa • Public Comment on Non-Agenda Matters • Action Calendar - New Business 40


三、台灣地方議會與地方政治的未來  臺灣的地方行政與地方政治,如前面部分所示,同

樣也應該提出新的進步主義時代的臺灣,以及改革 主義時代的臺灣,進行如美國進步時代一樣的政治 改革與改造,地方應該由原先重視人情、關係與特 權的社會或政治,轉向重視理性、法治與效能、專 業的政治。同時由重視傳統的、非正式關係,轉入 重視正式化及制度化的政治;同時將地方派系與山 頭權力的形成與鞏固方式,轉為能力與專業的菁英 與權力結構;將原先派系、階層、山頭、家族政治 、工具化政治以及特殊利益取向的政治,轉換成更 公開的政黨政治、專業與政策政治以及地方治理型 的政治(開放參與與課責)。

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 臺灣地方政治應該由黑金與派系、山頭與家族政治時代

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,轉變成更公開的政黨政治與公共政策時代。由原先的 寡頭、利益結盟的壟斷政治,轉化成由政黨培育多元政 治專業人才,替代原先的派系與山頭壟斷的政治。另外 應該將政黨與派系、黑金的侍從與結盟政治結構、動員 網絡、暴力與賄選,以及宗親與親信政治、特權政治, 轉換成競爭開放的政黨政治,經由議會與行政的開放治 理替代派系競爭;同時無論是地方的行政或立法機關應 該多舉行公共政策的公開討論,替代原先派系的封閉的 公共掠奪,經由公開透明與監督的立法與預算審查,使 得派系、山頭、黑金政治變得無利可圖而逐漸退場,轉 型成為政策與議題派系,而非權力、選舉與利益派系。 同時應致力提升地方政府的公共服務網絡,以替代派系 服務網絡,並藉以增加地方與社區的認同,與對地方及 社區公共事務的關懷,替代對派系的、山頭的忠誠與情 感。


 臺灣應經由類似進步主義與地方政治與政府的轉型

、改造,使原先的威權政體,威權、情感與關係的 社會文化,轉變成公民專業社會與公共治理時代的 新國民主義政體。  使臺灣由威權政體轉型出的地方黑金變形體、貪瀆 、無能政體、國家主義政體、國家定位爭論社會, 以及政黨(權力能力)衰敗的體制,逐漸轉化成具 有政策變革能力的政黨政治,以及具有公民專業社 會論證的政治社會,形成一個開發的、先進的新國 民主義、公共治理政體。 43


臺灣地方議會、政治的轉型,代議政治與社會代議的結合 政治、立法 代理、代議

公民社會

行政

公民社會的新代理、代議 (社會團體、個體的參與 公共領域) 44


• 地方行政與地方政治的未來發展方向

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1.

人情、關係、特權

理性、法治、效能

2.

非正式關係

正式(制度)政治

3.

權力的形成與鞏固

權力的功效(能 力)

4.

派系、階層政治 特殊利益取向政治

政黨政治、專業 政策政治、地方治理


• 從黑金派系政治時期到政黨政治與公共政策時代

黑金與派系政治

政黨政治與公共政策

寡頭、利益結盟壟斷政治

政黨培育多元政治專業人才替 代派系壟斷

政黨與派系、黑金的侍從 與結盟 動員網絡、暴力與賄選 宗親與親信政治、特權政 治 派系服務網絡贏取地方民 眾的忠誠情感與支持

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政黨公開、開放(民調、公開 向黨員或民眾說明)競爭替代 派系競爭 公開、公共政策評估與討論 (減少派系的公共掠奪) 公開、透明監督立法與預算審 查(無利可圖迫使派系黑金退 場) 提升地方政府公共服務替代派 系服務


轉型中的臺灣地方政治、社會 變遷中的臺灣地方政治、社會環境

都市及政黨政治下的地方選舉 1. 都市人口佔 70 % 年輕化 2. 45 歲以下佔 60 %以上 獨立選民 3. 不靠關係及金錢 買票 4. 看候選人專業、 政黨政治 年齡與政見 5. 派系、家族政治 衰弱 都市化

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鄉村社會下的選舉與政治 1. 派系、黑金主要在 30 %人口的鄉村; 2. 但客觀發展環境對傳統 派系、黑金勢力動員與 發展不利,不但在都市 地區難以發展,也在鄉 村地區逐漸衰敗。


• 從威權政體到國民主義 ( 公民社會、公共治理 ) 政體

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Exmouth Town Council's Mayor and Chairman (UK)

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City Council Manager of Mount Dora Florida

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council meeting

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Hearing (council meeting)

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 我們要重視歐美、日本民主政治下地方政治社會的特質,研

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究分析西方地方議會的角色意涵與演變,並嘗試以地方政治 發展與政治演化的觀點,分析地方後議會時期( post-represen tativism era )的來臨。強調地方社經發展特色的形塑與政治 領導的關係,尤其重視 1970 年代之後,在地方社經變遷下 ,西方地方議會角色的轉變,特別是在公民社會與社會資本 時代下,地方治理與審議式民主社會的形成,以及區域主義 、府際型政府及新地方主義下,議會角色的調整,形成多元 社會下的治理型與跨域合作型議會。目的在發展地方自治在 多元公民參與社會、能力型政府、社會資本形成的壓力下, 議會如何在民間參與及社會資本的發展之下,共同形塑具有 特色的地方議會與都會政體( urban regime ),並進而發展 成為治理型與整合( coordinating )、領航( steering )及前 瞻( prospecting )型的地方議會。在市民社會各類專家與團 體的參與、諮詢及督促下,應以全球化及宏觀或全觀型政策 的觀點與監督角色,協助地方政府建構治理型政府、跨域與 府際合作型政府以及企業型政府,重塑地方發展的特色與遠 景。


公共治理型政府與政治

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地方治理 社會的市 民社會參 與與結構

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 需要用心改造及督促地方政府組織與人事、財

務之評估與管理技術,不斷累積政府與政府間 ,以及政府與民間的合作管理與發展經驗。希 望未來在地方多元公民社會、能力型政府、區 域性與府際合作型政府會在議會角色的調整之 下,獲得更大的支持。在地方議會與民間社會 的共同努力之下,尤其在公共治理及市民社會 積極參與、監督地方議會下,促進地方政府與 政治的新發展。

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台灣議會發展現況與問題-看見台灣議會的未來  

台大 趙永茂教授

台灣議會發展現況與問題-看見台灣議會的未來  

台大 趙永茂教授

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