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ANFIP - Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil & Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social

Dezembro/2011


Copyright @ 2011 - Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP) e Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social 7DPEpPGLVSRQtYHOHPZZZDQÀSRUJEU Tiragem desta edição: 3.000 exemplares Impresso no Brasil / Printed in Brazil 5HYLVmRRUWRJUiÀFD Luciana Barreto Machado Rezende (GLWRUDomRHOHWU{QLFD Antonio Rubens 2UJDQL]DGRUHV Flávio Tonelli Vaz Floriano José Martins &RRUGHQDGRUHV Jeziel Tadeu Fior Vanderley José Maçaneiro

Nenhuma parte desta obra deverá ser produzida ou divulgada sem que seja citada a fonte

)LFKDFDWDORJUiÀFD Bibliotecária: Cristine Coutinho Marcial – CRB-1/1159 Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil Orçamento e políticas públicas: condicionantes e externalidades / organizado por Flávio Tonelli Vaz e Floriano José Martins - Brasília: Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil e Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social, 2011. 278p. : il. Coordenado por: Jeziel Tadeu Fior e Vanderley José Maçaneiro ISBN: 978-85-62102080 1. Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil 2. Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social 3. Orçamento 4. Políticas Públicas - Orçamento I. Flávio Tonelli Vaz - Organizador II. Floriano José Martins - Organizador III. Jeziel Tadeu Fior - Coordenador IV. Vanderley José Maçaneiro - Coordenador CDU 336.14


SUMÁRIO Apresentação ............................................................................................................... 5 Introdução .................................................................................................................... 7 ARTIGO 1 O impacto de decisões orçamentárias na conformação de eventos sociais: um programa de pesquisas a partir da investigação de bases de dados do orçamento ........................................................................................................ 13 Rita de Cássia L. F. Santos ARTIGO 2 Orçamento e distribuição do gasto público total e social: resultados e agenda GHGHVDÀRVSDUDRSURFHVVRGRGHVHQYROYLPHQWREUDVLOHLUR .......................... 31 Milko Matijascic ARTIGO 3  2ÀQDQFLDPHQWRGDHVWDELOLGDGHPDFURHFRQ{PLFDHGDH[SDQVmRGDVSROtWLFDV sociais no Brasil .................................................................................................... 57 José Luiz Pagnussat ARTIGO 4 Meta de superávit primário: implicações para a Receita Pública no atual arcabouço institucional brasileiro ............................................................................. 73 Alexandre Manoel Angelo da Silva ARTIGO 5 Planejamento e desenvolvimento: produtividade dos programas federais........89 Ricardo Alberto Volpe ARTIGO 6 Funcionalidade do sistema de planejamento e orçamento - ajustes para maior transparência e controle social ......................................................................... 117 Eugenio Greggianin 3


ARTIGO 7 Investimentos em infraestrutura - roteiro preliminar para estudos baseados no orçamento ............................................................................................................ 139 Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt ARTIGO 8  3UHYLGrQFLD6RFLDOPDLVGRTXHXPDTXHVWmRÀVFDO...................................... 165 Wagner Primo ARTIGO 9 O SUS e seus impactos sobre a construção dos direitos sociais ................. 181 AmÊlia Cohn e Rosa Maria Ferreiro Pinto ARTIGO 10 Orçamento da assistência social entre benefícios e serviços ....................... 199 Evilasio da Silva Salvador ARTIGO 11 A elaboração e a execução de políticas sociais no combate às desigualdades sociais ................................................................................................................... 223 Francisco Sadeck ARTIGO 12 A governança tripartite e as políticas de emprego no âmbito do Programa Seguro-Desemprego no Brasil ......................................................................... 253 Danilo Nolasco Cortes Marinho, MoisÊs Villamil Balestro e Remi Castioni

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APRESENTAĂ‡ĂƒO

Em 2008, comemorando as duas dĂŠcadas da “Constituição CidadĂŁâ€?, a ANFIP, entidade que representa os Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil, e a Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social ODQoDUDPROLYUR´DQRVGD&RQVWLWXLomR&LGDGmDYDOLDomRHGHVDĂ€RV da Seguridade Socialâ€?. Colocou-se naquela publicação artigos de acadĂŞmicos e de estudiosos comprometidos com as causas sociais, como forma de tornar mais abrangente o debate do tema e de enraizar, em cada cidadĂŁo, a consciĂŞncia quanto Ă  importância de se dotar o paĂ­s de mecanismos que efetivamente promovam a justiça, o progresso social e a prosperidade de forma igualitĂĄria. Em 2009, em meio Ă  vasta crise que se alastrou mundo afora, nossas entidades, cuja marca predominante tem sido a de se pronunciarem sobre tudo o que afeta diretamente a vida das pessoas, principalmente na nossa sociedade, lançaram a publicação “Crise Financeira Mundial: impactos sociais e mercado de trabalhoâ€?. &RPYLVWDVDDYDOLDUDGLPHQVmRGRIHQ{PHQRQDTXHOHPRPHQWRDV referidas entidades foram buscar a luz nas cabeças iluminadas dos maiores HVWXGLRVRV GH IHQ{PHQRV GHVVD QDWXUH]D )RUDP YiULRV RV HVSHFLDOLVWDV que se pronunciaram acerca daquele tema, com os mais valiosos fundaPHQWRVWpFQLFRVHSROtWLFRVGHQWURGDHVSHFLĂ€FLGDGHGHVXDViUHDV HĂĄ quase duas dĂŠcadas as entidades editam uma sĂŠrie de anĂĄlises sobre a Seguridade Social, o seu Orçamento e os seus programas voltados Ă  saĂşde, Ă  previdĂŞncia e Ă  assistĂŞncia social, os benefĂ­cios e a prestação dos serviços pĂşblicos dessas ĂĄreas. 5


ARTIGO 10

ORÇAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL ENTRE BENEFÍCIOS E SERVIÇOS1 Evilasio da Silva Salvador 2

INTRODUÇÃO Este capítulo analisa o orçamento da assistência social. Apesar de esta política pública ser um dos direitos sociais consagrados na Constituição Federal (CF) de 1988 e ainda integrar o sistema de seguridade social brasileiro, o seu reconhecimento no orçamento público ocorreu tardiamente. O Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) foi implantado em 1996, mas somente no ano 2000 foi criada a respectiva função3 orçamentária “assistência social”. O objetivo deste capítulo é relacionar as prioridades da política da assistência social, após 1995, com a execução e repercussões diretas na alocação dos recursos nas leis orçamentárias. A prioridade da execução orçamentária da assistência social revela que, a partir de 2004, há um predomínio dos programas de transferência de renda direta à população, em detrimento da expansão de serviços socioassistenciais. Este capítulo, além desta breve introdução e de uma seção de con1 Este texto é resultado parcial da pesquisa em andamento “Financiamento das Políticas Sociais no Pós-Real”, que conta com o apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). 2 Evilasio da Silva Salvador é economista. Doutor em Política Social. Professor do curso de Serviço Social e do Programa de Pós-Graduação em Política Social da Universidade de Brasília (UnB). 3 Função é a classificação da despesa orçamentária que tem por finalidade registrar a finalidade da realização da despesa. A função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Está relacionada com a missão institucional fundamental do órgão executor, por exemplo, cultura, educação, saúde ou defesa. A especificação das funções é fixada, em nível nacional, pela Portaria MPOG 42, de 14 de abril de 1999.

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VLGHUDo}HV ÀQDLV HVWi RUJDQL]DGR HP WUrV SDUWHV $ SULPHLUD GLVFXWH D dispersão do comando institucional da política de assistência social atÊ a criação do MinistÊrio do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), em 2004. A segunda seção demonstra que os recursos destinados à política de assistência social vêm ampliando-se de maneira consideråvel QRkPELWRGRRUoDPHQWRGDVHJXULGDGHVRFLDO3RUÀPQDWHUFHLUDSDUWH Ê empreendida uma anålise das implicaçþes do orçamento da assistência a partir de dois agrupamentos de despesas: benefícios de transferência de renda e serviços, programas e projetos socioassistenciais. 1. ASSISTÊNCIA SOCIAL: UM DIREITO RECONHECIDO TARDIAMENTE NO ORÇAMENTO PÚBLICO Das políticas que integram a seguridade social brasileira, a assistência social foi a que demorou mais tempo para conquistar o espaço próprio no orçamento público brasileiro. Historicamente, a assistência social foi excluída do conjunto dos direitos sociais, sendo tratada sob uma perspectiva de estigma e não como direito de cidadania (PEREIRA, 1996; 2008). $OpPGRXVRFOLHQWHOLVWDHPIXQomRGRVLQWHUHVVHVSROtWLFRVHHFRQ{PLFRV dos governos de plantão. De maneira que essa política social enfrentou muitas resistências para ser legalmente reconhecida como direito, o que veio ao ocorrer somente na Constituição Federal (CF) de 1988 (BOSCHETTI, 2003). No Brasil, porÊm, a estrutura institucional da assistência social antecede a Constituição (1988), jå que a Legião Brasileira de Assistência Social (LBA) foi criada em 1942, sendo extinta em 1995. AlÊm da existência no passado do MinistÊrio da Previdência e Assistência Social (MPAS)4 e do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), em 1977, foi somente em 1985, de acordo com Boschetti (2006), que a assistência social, contudo, recebeu pela primeira vez a designação de política social, durante o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) da Nova República. A partir da CF de 1988, a assistência social passou a englobar o sistema de seguridade social conjuntamente com as políticas de saúde e 4

Criado em 1974.

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previdĂŞncia social. É reconhecida como direito social aos desamparados (art. 6Âş da CF), e a “assistĂŞncia social serĂĄ prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição Ă  seguridade socialâ€? (art. 203 da CF). De acordo com art. 203, da CF, a assistĂŞncia social tem por objetivos: I - a proteção Ă  famĂ­lia, Ă  maternidade, Ă  infância, Ă  adolescĂŞncia e Ă  velhice; II - o amparo Ă s crianças e adolescentes carentes; III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; ,9DKDELOLWDomRHUHDELOLWDomRGDVSHVVRDVSRUWDGRUDVGHGHĂ€FLrQcia e a promoção de sua integração Ă  vida comunitĂĄria; V - a garantia de um salĂĄrio mĂ­nimo de benefĂ­cio mensal Ă  pessoa SRUWDGRUDGHGHĂ€FLrQFLDHDRLGRVRTXHFRPSURYHPQmRSRVsuir meios de prover a prĂłpria manutenção ou de tĂŞ-la provida por sua famĂ­lia, conforme dispuser a lei. Esses dispositivos foram regulados somente em 1993, com a aprovação da Lei Orgânica da AssistĂŞncia Social (LOAS)5. A LOAS foi fruto de muitos embates entre os diversos atores sociais e o prĂłprio governo. DispĂľe sobre a organização da AssistĂŞncia Social e dĂĄ outras providĂŞncias. ConvĂŠm lembrar que o presidente Fernando Collor vetou, em 1991, integralmente, a primeira LOAS aprovada pelo Congresso Nacional. No campo das polĂ­ticas sociais, a efetivação da assistĂŞncia social pressupĂľe a transferĂŞncia de um bem ou serviço ou, ainda, um recurso Ă€QDQFLDGRSHORRUoDPHQWRS~EOLFRVHPDFRQWULEXLomRSUpYLD$DVVLVtĂŞncia social como polĂ­tica pĂşblica ĂŠ função governamental, que passa a exigir a delimitação de um espaço pĂşblico, com responsabilidades de toGRVRVSRGHUHVDVVLPFRPRDĂ€[DomRGHPHWDVRUoDPHQWRVSURJUDPDV continuados e serviços de impactos sociais. A LOAS, no seu artigo 27, interrompeu a ausĂŞncia histĂłrica de funGRVHVSHFtĂ€FRVSDUDRĂ€QDQFLDPHQWRGDDVVLVWrQFLDVRFLDOHDWHQGHQGRDRV princĂ­pios de descentralização polĂ­tico-administrativa e de participação da 5 Lei nÂş 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que dispĂľe sobre a organização da assistĂŞncia social e dĂĄ outras providĂŞncias.

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sociedade (BOSCHETTI, 2003), transformou o Fundo Nacional de Ação ComunitĂĄria (FUNAC) no Fundo Nacional de AssistĂŞncia Social (FNAS). $OpPGLVVRWRGRRĂ€QDQFLDPHQWRGRVEHQHItFLRVVHUYLoRVSURJUDPDVH projetos, estĂŁo estabelecidos na LOAS, devem ser feitos com recursos da UniĂŁo, dos estados, do DF e dos municĂ­pios, das contribuiçþes sociais (art. 195 da CF) e por meio de receitas que compĂľem o FNAS. Boschetti (2003) chama atenção para a demora na regulamentação do FNAS, pois apesar de a LOAS (§ 2Âş, art. 28) ter determinado 180 dias, a contar da promulgação da lei (7/12/1993) para a edição do regulamento HVSHFtĂ€FRGR)XQGRDUHJXODPHQWDomRVyYHLRRFRUUHUHP Portanto, com atraso de mais de um ano, contribuindo para a postergação da prĂłpria lei e a procrastinação de repasses dos recursos federais destinados a estados e municĂ­pios para a polĂ­tica de assistĂŞncia social, situação regularizada somente a partir de 1996. Mesmo contado com a existĂŞncia do FNAS desde 1996, foi somente no ano 2000 com a entrada em vigor da Portaria SOF/42/99 que foi criada a Função orçamentĂĄria “8 – AssistĂŞncia Socialâ€? no orçamento S~EOLFREUDVLOHLUR$WpRH[HUFtFLRĂ€QDQFHLURGHRVJDVWRVJRYHUQDmentais com a assistĂŞncia social estavam alocados na função orçamentĂĄria “assistĂŞncia e previdĂŞnciaâ€?. &RPLVVRDSROtWLFDGHDVVLVWrQFLDVRFLDOWHYHPXLWDVGLĂ€FXOGDGHVSDUD obter institucionalidade prĂłpria com esses deslocamentos de ministĂŠrios e reorganizaçþes ocorridos atĂŠ 2004. No primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), foram procedidas profundas modiĂ€FDo}HVLQVWLWXFLRQDLVGDSROtWLFDGHDVVLVWrQFLDVRFLDOFRPDH[WLQomRGR Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), do MinistĂŠrio do Bem-Estar Social (MBES), da LegiĂŁo Brasileira de AssistĂŞncia (LBA) e do Centro Brasileiro para a Infância e AdolescĂŞncia (CBIA). A polĂ­tica de assistĂŞncia social passa a ser conduzida no âmbito da Secretaria de AssistĂŞncia Social (SAS) no MinistĂŠrio da PrevidĂŞncia e AssistĂŞncia Social (MPAS). Paralelamente, na Casa Civil, vinculada Ă  PresidĂŞncia da RepĂşblica, foi instalado o Programa Comunidade SolidĂĄria, mantendo as velhas prĂĄticas assistencialistas, operando com polĂ­ticas focalizadas de combate Ă  pobreza, tendo como parceiras privilegiadas as entidades priva-

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das e as Organizaçþes NĂŁo-Governamentais (ONGs), contrariamente ao comando constitucional de universalização da polĂ­tica e do reconhecimento do direito Ă  assistĂŞncia social. A partir de 1999, ĂŠ criada a Secretaria de Estado de AssistĂŞncia Social (SEAS). Mesmo assim, as açþes de polĂ­tica da assistĂŞncia social permaneceram espalhadas por diversos ministĂŠrios, revelando uma estrutura fragmentĂĄria dos recursos orçamentĂĄrios. No inĂ­cio do governo Lula, a dispersĂŁo do comando institucional da polĂ­tica de assistĂŞncia social continuou, a começar pela criação de dois ministĂŠrios: o MinistĂŠrio da AssistĂŞncia Social (MAS) e o MinistĂŠrio ExtraordinĂĄrio da Segurança Alimentar e Combate Ă  Fome (MESA), alĂŠm da recriação do CONSEA e do lançamento do programa Fome Zero e da instituição de um cartĂŁo-alimentação dentro de um novo programa de WUDQVIHUrQFLDGHUHQGD$WHVWDVHĂ€QDOPHQWHTXHRGHVHQKRLQVWLWXFLRQDO atual estĂĄ em vigor desde janeiro de 2004, com a criação do MinistĂŠrio de Desenvolvimento Social (MDS), que passa a responder pelas polĂ­ticas nacionais de assistĂŞncia social, segurança alimentar de combate Ă  fome e transferĂŞncia de renda. A unidade orçamentĂĄria FNAS estĂĄ sob a responsabilidade do MDS. O Decreto nÂş 1.605/95 estabelece que o FNAS tem por objetivo SURSRUFLRQDU UHFXUVRV H PHLRV SDUD Ă€QDQFLDU R EHQHItFLR GH SUHVWDomR continuada e apoiar serviços, programas e projetos de assistĂŞncia social. Desde 2004, cabe ao MDS a missĂŁo de coordenar a PolĂ­tica Nacional de AssistĂŞncia Social (PNAS) e a gestĂŁo do FNAS, sob orientação e controle do Conselho Nacional de AssistĂŞncia Social (CNAS). Assim, a proposta orçamentĂĄria da assistĂŞncia social, ao menos dos recursos que passam pelo Fundo, deve ser submetida ao controle social exercido pelo CNAS com representantes da sociedade civil e do governo.6 O orçamento do FNAS deve contar com as PolĂ­ticas e Programas Anuais e Plurianuais do governo, sendo apreciado e aprovado pelo CNAS (§ 1Âş, art. 2Âş, Decreto nÂş 1.605/1995), com receitas constituĂ­das por dotaçþes orçamentĂĄrias da UniĂŁo, doaçþes e outras contribuiçþes de pessoas ItVLFDVHMXUtGLFDVDSOLFDo}HVĂ€QDQFHLUDVGRVUHFXUVRVGRIXQGRHDOLHQDomR de bens mĂłveis da UniĂŁo, no âmbito da assistĂŞncia social. AlĂŠm da contri6 Maiores detalhes sobre os avanços e os limites no controle social da seguridade social podem ser visto no livro organizado pela ANFIP “20 anos de Constituição cidadĂŁ. Avaliação e desafio da seguridade socialâ€? (SALVADOR, 2008).

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buição social dos empregadores, incidentes sobre o faturamento e o lucro, e dos recursos provenientes dos concursos de prognĂłsticos, sorteios e loterias, na esfera do governo federal, em consonância com o art. 195 da CF. Os recursos do FNAS sĂŁo aplicados (art. 5Âş, Decreto nÂş 1.605/1995) no pagamento do benefĂ­cio de prestação continuada, no apoio tĂŠcnico e Ă€QDQFHLURDRVVHUYLoRVHSURJUDPDVGHDVVLVWrQFLDVRFLDODSURYDGRVSHOR &1$6REHGHFLGDVDVSULRULGDGHVHVWDEHOHFLGDVQD/2$6(VVDOHLGHĂ€QLX como serviços assistenciais as atividades continuadas que visem Ă  melhoria de vida da população, cujas açþes estĂŁo voltadas para as necessidades bĂĄsicas, devendo ter na sua organização programas de amparo: Ă s crianças e aos adolescentes em situação de risco pessoal e social; e Ă s pessoas que vivem na rua. Os recursos do fundo sĂŁo destinados tambĂŠm para atender, em conjunto com os estados, o Distrito Federal e os municĂ­pios, as açþes assistenciais de carĂĄter de emergĂŞncia. Os entes subnacionais somente receberĂŁo transferĂŞncias do FNAS a partir da instituição de Conselho, Fundo e Plano de AssistĂŞncia Social. As despesas do FNAS englobam, ainda, a capacitação de recursos humanos e o desenvolvimento de estudos e pesquisas relativos Ă  ĂĄrea de assistĂŞncia social. Conforme a publicação “PolĂ­ticas Sociais – Acompanhamento e AnĂĄlise do IPEAâ€? nÂş 13 (2007), atĂŠ a “Norma Operacional BĂĄsicaâ€? (NOB/98) da assistĂŞncia social era demandada para recebimento de recursos do FNAS pelos entes federados, a implantação de conselho, de plano e de fundo, como determinado na LOAS. PorĂŠm, a partir da criação das ComissĂľes Intergestoras com representantes dos estados, municĂ­pios e do governo federal, pela Norma Operacional, passa a ser exigida nĂŁo apenas a existĂŞncia, mas tambĂŠm a comprovação do funcionamento do conselho e do fundo e da aprovação do plano de assistĂŞncia social pelo respectivo conselho. Apesar da orientação da NOB, a transferĂŞncia dos recursos federais nĂŁo ocorreu de forma sistemĂĄtica e tambĂŠm nĂŁo obedeceu aos LQGLFDGRUHVVRFLRHFRQ{PLFRVSUHYLVWRVSHOD/2$6 A partir da aprovação da NOB do Sistema Ăšnico da AssistĂŞncia Social - SUAS (Resolução 130 do CNAS, de 15 de julho de 2005), foram LQVWLWXtGRVSLVRVGHĂ€QDQFLDPHQWRUHODFLRQDGRVDRVQtYHLVGHSURWHomRVRcial, garantindo, assim, o repasse automĂĄtico, portanto nĂŁo vinculado a

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convĂŞnios, considerando-se determinados indicadores sociais7 e ampliando a autonomia do municĂ­pio para alocação dos recursos federais repassados via fundo. A repartição de responsabilidade com entes da federação, QR WRFDQWH j JHVWmR Ă€QDQFLDPHQWR SODQHMDPHQWR DFRPSDQKDPHQWR H controle social, ainda se encontra em estĂĄgio de construção. A divisĂŁo de responsabilidade em relação Ă  gestĂŁo da polĂ­tica de assistencial social vem sendo construĂ­da de forma progressiva, tendo por referĂŞncia a aprovação das Normas Operacionais BĂĄsicas. A descentralização feita na NOB/SUAS permite maior autonomia para os municĂ­pios organizarem sua rede de SURWHomRVRFLDORVTXDLVVmRĂ€VFDOL]DGRVSULQFLSDOPHQWHSHORVUHVSHFWLvos conselhos de AssistĂŞncia Social, como estĂĄ destacado em “PolĂ­ticas Sociais – Acompanhamento e AnĂĄlise do IPEAâ€?, nÂş 13 (2007). O SUAS tambĂŠm introduz o RelatĂłrio Anual de GestĂŁo, a exemplo do que ocorre QDVSROtWLFDVGHVD~GHHHGXFDomRVLPSOLĂ€FDQGRRSURFHVVRGHSUHVWDomR de contas e evitando, desse modo, atrasos no repasse de verbas federais aos entes subnacionais. 2. A PARTICIPAĂ‡ĂƒO DA ASSISTĂŠNCIA SOCIAL NO ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL A Tabela 1 mostra a evolução dos valores liquidados no orçamento pĂşblico8QRSHUtRGRGHDH[FOXLQGRRUHĂ€QDQFLDPHQWRGD dĂ­vida pĂşblica na função assistĂŞncia social, paralelamente Ă  evolução do orçamento da seguridade social. Em 2000, os recursos destinados Ă  polĂ­tica de assistĂŞncia social representavam 3,76% do montante dos gastos da seguridade social. Ao longo do perĂ­odo vem aumentando sua participação atĂŠ chegar a 9,27%, em 2010, alcançando o montante de R$ 40,7 bilhĂľes. 7 Entre os indicadores estĂĄ a Taxa de Vulnerabilidade Social, que serĂĄ usada para determinar a distribuição dos recursos do FNAS. Essa taxa leva em consideração informaçþes sociais, econĂ´micas e demogrĂĄficas de todo o territĂłrio brasileiro. Ela ĂŠ feita levando em consideração caracterĂ­sticas como condiçþes de moradia, renda familiar, idade e situação escolar de filhos, receita e porte do municĂ­pio. 8 As informaçþes orçamentĂĄrias deste capĂ­tulo foram extraĂ­das da base de dados do sistema Siga Brasil sobre planos e orçamentos pĂşblicos. O sistema desenvolvido pelo Senado Federal reĂşne um grande acervo de dados orçamentĂĄrios em um Ăşnico site na internet, disponibilizando tambĂŠm senha de especialista para o estudo dos dados. As fontes de dados disponibilizadas no Siga Brasil referem-se Ă  execução orçamentĂĄria do governo federal feita pelo Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) e pelo Sistema Integrado de Dados OrçamentĂĄrios (SIDOR), que constituem a base das informaçþes mensais coletadas e que se relacionam com os registros do Orçamento e do Balanço Geral da UniĂŁo.

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Os gastos orçamentĂĄrios com a assistĂŞncia social cresceram 307,52%, no perĂ­odo de 2000 a 2010, enquanto as despesas liquidadas, na seguridade VRFLDODXPHQWDUDPHPYDORUHVGHĂ DFLRQDGRVSHORĂŒQGLFH*HUDO de Preços – Disponibilidade Interna (IGP-DI), conforme indica a Tabela TABELA 1

Participação da AssistĂŞncia Social no Orçamento da Seguridade Social (1) 3=HKNAO AI/IEHDĂ‹AO =LNAžKO@A @AĹƒ=?EKJ=@KOLAHK&$-!& 





























































































































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A maior participação da política de assistência social no orçamento da seguridade social pode ser explicada pelos seguintes motivos:

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i)

AtĂŠ 2003, as despesas orçamentĂĄrias destinadas ao pagamento do extinto benefĂ­cio assistencial Renda Mensal VitalĂ­cia (RMV â&#x20AC;&#x201C; idade e invalidez) eram alocadas na função previdĂŞncia social e, a partir de 2004, passaram a ser destinadas no âmbito GR)1$6(VVDPRGLĂ&#x20AC;FDomRUHVXOWRXHPXPDFUpVFLPRGH5 2.287,79 milhĂľes, ou seja, um incremento real no FNAS de 23,97%, em 2004, com relação a 2003 (SALVADOR, 2010);

ii)

A alteração do Estatuto do Idoso, que reduziu o limite de ida-


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de para acesso ao Benefício de Prestação Continuada (BPC), previsto na CF/88 e regulamentado pela LOAS, de 67 para 65 anos, contribuindo para o aumento do quantitativo de benefícios pagos a partir de 2003; iii) A recuperação do valor do salário mínimo, que teve um aumento de 57,3%, no período de 2003 a 2010 (Ministério da Fazenda, 2010), corroborou para o aumento das despesas com os pagamentos dos benefícios assistenciais (BPC e RMV); iv) Em 2003, foi criado o Programa Bolsa Família (PBF), iniciativa paga pela Unidade Orçamentária MDS, no âmbito da função assistência social. Com a centralidade que a política de transferência de renda com condicionalidades assumiu durante o governo Lula, os gastos com o Programa Bolsa Família alcançaram 0,37% do Produto Interno Bruto (PIB), em 2010. 3. O DESTINO DOS RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS DA ASSISTÊNCIA SOCIAL Os recursos aplicados no orçamento da assistência social podem ser agrupados em duas grandes categorias: serviços, programas e projetos socioassistenciais; benefícios de transferência de renda. Esses recursos são executados em duas Unidades Orçamentárias (UO): MDS e FNAS. Em 2010, do montante de R$ 39,1 bilhões9 liquidados na função 8 (assistência social) do orçamento, 39% estiveram sob a responsabilidade da UO MDS, sendo que 92% dos recursos foram destinados ao Programa Bolsa Família (PBF). Já na UO FNAS, responsável por 61%10 dos recursos da assistência social, 96% do orçamento foram liquidados no programa “Proteção Social Básica”, responsável pelo pagamento do BPC e da RMV. A Tabela 2 mostra que os recursos destinados a serviços, programas e projetos em da assistência social apresentaram um aumento de 84,25%, em termos reais, subindo de R$ 1,949 milhão, em 2002, para R$ 3,591 9 Em valores correntes, o que justifica a diferença para informações da tabela 1. Os dados têm como fonte o Sistema Siga Brasil do Senado Federal, que disponibiliza os dados do SIAFI. 10 Interessante notar que o artigo 29, da LOAS, determina que os recursos de responsabilidade da União destinados à assistência social serão automaticamente repassados ao FNAS.

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milhĂľes, em 2010. Apesar do crescimento, essas despesas vĂŞm perdendo espaço no contexto orçamentĂĄrio da assistĂŞncia social, reduzindo a participação de 16,68%, em 2002, para 8,83%, em 2010 (Tabela 2). Os programas e açþes organizados no orçamento da assistĂŞncia soFLDOVRIUHUDPPRGLĂ&#x20AC;FDo}HVVXEVWDQFLDLVDSDUWLUGHUHVXOWDGRGHXP longo caminho de mudanças iniciadas nos anos anteriores que vĂŁo resultar na instituição do SUAS. TABELA 2

Participação dos recursos para serviços, programas e projetos de assistĂŞncia social (sem benefĂ­cios) no orçamento da assistĂŞncia social (função 8) e da seguridade social 5PLOK}HVGHĂ&#x20AC;DFLRQDGRVSHOR,*3',

 









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ConvÊm lembrar que, em 2002, o CNAS aprova duas resoluçþes importantes, que marcam o início de uma reorganização institucional da política nacional de assistência social. A Resolução 159, que dispþe sobre o processo de elaboração, anålise e aprovação do Orçamento da Assistência Social, particularmente, o FNAS; e a Resolução 175, que dispþe sobre a elaboração dos planos plurianuais da assistência social nas três esferas de governo. Para Boschetti (2003), a Resolução 159 Ê um marco, jå que, após dez anos de funcionamento, o CNAS invocou as competências de órgão 208


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gestor federal para regulamentar o processo de formulação da proposta orçamentĂĄria pelo Poder Executivo federal, com estabelecimento de prazos para apresentação pelo governo e apreciação pelo conselho. De acordo com a autora, por meio da Resolução 175, o CNAS assumiu o direito de formular e nĂŁo apenas registrar entidades e responder Ă s demandas GR3RGHU([HFXWLYRSDUDGHIRUPDLQpGLWDGHĂ&#x20AC;QLUSDUkPHWURVSUD]RVH indicaçþes voltados Ă  elaboração dos planos de assistĂŞncia social. Essas deliberaçþes permitem assegurar a articulação entre planos, conselhos e fundos, fundamental para a concretização do sistema descentralizado e previsto na LOAS â&#x20AC;&#x201C; o que vem a ser o embriĂŁo do SUAS, principal deliberação da IV ConferĂŞncia Nacional de AssistĂŞncia Social, realizada em BrasĂ­lia (DF), em 2003. A partir da operacionalização da LOAS, o SUAS ĂŠ um modelo de gestĂŁo descentralizado e participativo, para regulação e organização em todo o territĂłrio nacional dos serviços, programas, projetos e benefĂ­cios socioassistenciais, de carĂĄter continuado ou eventual, executados e providos por pessoas jurĂ­dicas de direito pĂşblico sob critĂŠrio universal e lĂłgico de ação em rede hierarquizada e em articulação com iniciativas da sociedade civil.11 De acordo com Behring (2008), a construção do SUAS e de todo o seu marco regulatĂłrio representa uma inovação no campo da assistĂŞncia social. Nesse sentido, a autora destaca que o CNAS, em sintonia com o MDS, empreendeu um intenso esforço de regulação da implantação do sistema, expresso especialmente na PolĂ­tica Nacional de AssistĂŞncia Social (PNAS), de novembro de 2004, que fundamenta a instituição do sistema como um todo. Na atuação do CNAS, talvez o marco mais importante na histĂłria do conselho foi a aprovação da Resolução 130, de 15 de julho de 2005, constituindo a Norma Operacional BĂĄsica (NOB/SUAS) e materiaOL]DQGRRVĂ X[RVGHJHVWmRGR68$6 Pela NOB/SUAS, ĂŠ disciplinada a gestĂŁo pĂşblica da polĂ­tica de assistĂŞncia social de modo sistĂŞmico pelos entes federativos, em conformidade com a CF, a LOAS e outras legislaçþes. O conteĂşdo da NOB/SUAS estabelece o carĂĄter do SUAS; as funçþes da polĂ­tica pĂşblica de assistĂŞncia social para extensĂŁo da proteção social brasileira; os nĂ­veis de gestĂŁo do 11

Informaçþes disponíveis em http://www.mds.gov.br/programas/rede-suas

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SUAS; as instâncias de articulação, a pactuação e a deliberação que comS}HPRSURFHVVRGHPRFUiWLFRGHJHVWmRGR68$6RĂ&#x20AC;QDQFLDPHQWRHSRU Ă&#x20AC;PDVUHJUDVGHWUDQVLomR (PDVPRGLĂ&#x20AC;FDo}HVQDRUJDQL]DomRGDSROtWLFDGHDVVLVWrQFLD social serĂŁo decisivas para consubstanciar uma nova estrutura orçamentĂĄria para o FNAS, com a aprovação da nova PolĂ­tica Nacional de AssistĂŞncia Social (PNAS), que visando Ă  instituição do SUAS e o lançamento das QRYDVEDVHVGHĂ&#x20AC;QDQFLDPHQWR$VPXGDQoDVSURVVHJXHPHPFRPD LQVWLWXLomRGD12%68$6$31$6GHĂ&#x20AC;QHDDVVLVWrQFLDVRFLDOFRPRSROttica de proteção social com trĂŞs nĂ­veis de segurança (MDS, 2004): a)

sobrevivĂŞncia â&#x20AC;&#x201C; visando a assegurar uma renda mĂ­nima para pessoas com limitaçþes de rendimento ou autonomia, especialPHQWHSHVVRDVFRPGHĂ&#x20AC;FLrQFLDLGRVRVGHVHPSUHJDGRVHIDPtlias numerosas ou sem garantia de condiçþes bĂĄsicas de vida;

b)

acolhida â&#x20AC;&#x201C; opera com as provisĂľes bĂĄsicas que começa com os direitos Ă  alimentação, ao vestuĂĄrio e ao abrigo, especialmente SDUDFULDQoDVLGRVRVHSRUWDGRUGHGHĂ&#x20AC;FLrQFLD(VVDSURWHomR tambĂŠm ĂŠ voltada para incontingĂŞncias como a separação da famĂ­lia por variadas situaçþes como violĂŞncia familiar, social, drogadição, alcoolismo, desemprego prolongado e criminalidade; e,

c)

convĂ­vio ou vivĂŞncia familiar â&#x20AC;&#x201C; tem por objetivo atender por meio da polĂ­tica de assistĂŞncia social indivĂ­duos com problemas relacionados a nĂŁo aceitação de situaçþes de reclusĂŁo, de situaçþes de perda das relaçþes, objetivando tambĂŠm superar barreiras relacionais criadas por questĂľes individuais, grupais, sociais por discriminação ou mĂşltiplas inaceitaçþes ou intolerâncias da convivĂŞncia humana.

(PFRQVRQkQFLDFRPHVVDQRYDFODVVLĂ&#x20AC;FDomRVmRHVWDEHOHFLGDVSROtWLFDVHVSHFtĂ&#x20AC;FDVSDUDFDGDWLSRGHSURWHomRVRFLDO$VHJXUDQoDGHVREUHYLvĂŞncia serĂĄ garantida por meio dos BPC e dos benefĂ­cios eventuais previstos na LOAS (art. 22) com o propĂłsito de assegurar renda para pessoas e famĂ­lias em situaçþes de forte fragilidade pessoal e familiar. JĂĄ a segurança de acolhida estĂĄ associada Ă  oferta de abrigos, alimentação, higiene, ves210


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tuĂĄrio e açþes sociais e educativas a populaçþes em situação de abandono ou isolamento. A segurança de convĂ­vio implica a oferta de experiĂŞncias socioeducativas, culturais e de convivĂŞncia visando ao restabelecimento de vĂ­nculos pessoais, familiares, de vizinhança ou grupo social (MDS, 2004 e 2005). (VVDVSROtWLFDVĂ&#x20AC;FDPDVVRFLDGDVDGRLVWLSRVGHSURWHomRVRFLDOTXH representam, a partir de 2006, os seguintes programas no orçamento do FNAS: a proteção social bĂĄsica e a proteção social especial. Os novos programas substituem a estrutura orçamentĂĄria que vigorava desde 2000. De acordo com o MDS (2004), a proteção social bĂĄsica tem como objetivo prevenir situaçþes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisiçþes, alĂŠm do fortalecimento de vĂ­nculos familiares e comunitĂĄrios, destinando-se Ă  população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação e/ou fragilização de vĂ­nculos afetivos. A proteção social bĂĄsica ĂŠ responsĂĄvel pelo desenvolvimento de serviços, programas e projetos locais de acolhimento, convivĂŞncia e soFLDOL]DomRGHIDPtOLDVHGHLQGLYtGXRVFRQIRUPHLGHQWLĂ&#x20AC;FDomRGDVLWXDomR de vulnerabilidade apresentada. Os programas e projetos sĂŁo executados pelas trĂŞs instâncias de governo e devem ser articulados dentro do SUAS. Os serviços, programas, projetos e benefĂ­cios de proteção social bĂĄsica deverĂŁo se articular com as demais polĂ­ticas pĂşblicas locais para superar as condiçþes de vulnerabilidade e prevenir as situaçþes que indicam risco potencial. Destaca-se o fato de que os serviços de proteção social bĂĄsica serĂŁo executados de forma direta nos Centros de ReferĂŞncia da AssistĂŞncia Social (CRAS). O CRAS ĂŠ uma unidade pĂşblica estatal de base territorial, localizado em ĂĄreas de vulnerabilidade social, onde sĂŁo executados serviços de proteção social bĂĄsica, organização e coordenação da rede de serviços socioassistenciais locais da polĂ­tica de assistĂŞncia social. A proteção social especial divide-se em dois nĂ­veis: mĂŠdia e alta complexidade. A proteção social especial prioriza a reestruturação dos serviços de abrigamento dos indivĂ­duos que, por uma sĂŠrie de fatores, nĂŁo contam mais com a proteção e o cuidado de suas famĂ­lias, para as novas modalidades de atendimento. O pĂşblico-alvo sĂŁo as crianças, os adolescentes, os MRYHQVRVLGRVRVDVSHVVRDVFRPGHĂ&#x20AC;FLrQFLDHDVSHVVRDVHPVLWXDomRGH rua que tiveram seus direitos violados ou ameaçados e cuja convivĂŞncia 211


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com a famĂ­lia de origem seja considerada prejudicial Ă  sua proteção e a seu desenvolvimento. Trata-se de atendimento assistencial destinado a famĂ­lias e indivĂ­duos que se encontram em situação de risco pessoal e social, por ocorrĂŞncia de abandono, maus tratos fĂ­sicos e/ou psĂ­quicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situaçþes de rua, de trabalho infantil, entre outras (MDS, 2004). No âmbito da polĂ­tica de proteção especial estĂŁo tambĂŠm dois programas que sĂŁo pactuados e assumidos pelos trĂŞs entes federados: o PETI e o Programa de Combate Ă  Exploração Sexual de Crianças e de Adolescentes. Contudo, do ponto vista do orçamento do FNAS, essas iniciativas SHUPDQHFHP FODVVLĂ&#x20AC;FDGDV GH IRUPD VHSDUDGD GR SURJUDPD GH SURWHomR social especial para permitir maior acompanhamento das metas acordadas. O PNAS considera como serviços de mĂŠdia complexidade aqueles que oferecem atendimentos Ă s famĂ­lias e indivĂ­duos com seus direitos violados, mas cujos vĂ­nculos familiar e comunitĂĄrio nĂŁo foram rompidos. Nesse sentido, requer maior estruturação tĂŠcnico-operacional, atenção especializada e mais individualizada, alĂŠm do acompanhamento sistemĂĄtico e monitorado. JĂĄ a proteção social especial de alta complexidade visa a garantir a segurança integral (moradia, alimentação, higienização) e trabalho protegido para famĂ­lias e indivĂ­duos que se encontram sem referĂŞncia ou em situação de ameaça, necessitando ser retirados de seu nĂşcleo familiar ou comunitĂĄrio. Destacam-se dois benefĂ­cios pagos no orçamento da assistĂŞncia social: o BenefĂ­cio de Prestação Continuada (BPC) e a transferĂŞncia direta de UHQGDFRPFRQGLFLRQDOLGDGHV /HL TXHEHQHĂ&#x20AC;FLDIDPtOLDVHP situação de pobreza e de extrema pobreza no âmbito do Programa Bolsa FamĂ­lia (PBF). O BPC ĂŠ um dos benefĂ­cios instituĂ­dos pela LOAS, em conformidaGHFRPD&)GHVLJQLĂ&#x20AC;FDQGRRĂ&#x20AC;PGRYtQFXORFRQWULEXWLYRPtQLPR como garantia do acesso aos benefĂ­cios assistenciais, como ocorria com a Renda Mensal VitalĂ­cia (RMV) â&#x20AC;&#x201C; que vigorava desde 1974 e estabelecia como critĂŠrio a contribuição Ă  PrevidĂŞncia Social de no mĂ­nimo 12 parcelas durante a vida ativa. Cobria as pessoas com 70 anos de idade ou mais HWDPEpPVHGHVWLQDYDjVSHVVRDVFRPGHĂ&#x20AC;FLrQFLDFRPLQFDSDFLGDGHSDUD manter seu sustento ou de tĂŞ-lo realizado por sua famĂ­lia. O BPC ĂŠ um be212


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nefĂ­cio da PolĂ­tica Nacional de AssistĂŞncia Social, individual, nĂŁo vitalĂ­cio e intransferĂ­vel, que integra a Proteção Social BĂĄsica no âmbito do SUAS. Ă&#x2030; um direito de cidadania que garante a proteção social nĂŁo contributiva da Seguridade Social. Trata-se um benefĂ­cio nĂŁo contributivo de transferĂŞncia de renda, que assegura um salĂĄrio mĂ­nimo mensal ao idoso, com idade de 65 anos RXPDLVHjSHVVRDFRPGHĂ&#x20AC;FLrQFLDGHTXDOTXHULGDGHLQFDSDFLWDGDSDUDD vida independente e para o trabalho, que comprove nĂŁo possuir meios de garantir o prĂłprio sustento, nem tĂŞ-lo provido por sua famĂ­lia. Em ambos os casos, ĂŠ necessĂĄrio que a renda mensal bruta familiar per capita seja inferior a 1/4 do salĂĄrio mĂ­nimo vigente. Contudo, a exigĂŞncia da idade de 65 anos para acessar o benefĂ­cio ĂŠ um paradoxo em relação ao Estatuto do ,GRVRTXHGHĂ&#x20AC;QHDLGDGHGHDQRVSDUDFDUDFWHUL]DUXPDSHVVRDFRPR LGRVD(VWDPHVPDOHJLVODomRpTXHGHĂ&#x20AC;QLXDIDL[DHWiULDDWXDOSDUDDFHVVR ao BPC. O nĂ­vel de renda familiar per capita exigido pelo benefĂ­cio ĂŠ baseado no preceito em que se reduz a pobreza ao Ăşnico fato de inexistĂŞncia ou LQVXĂ&#x20AC;FLrQFLD GH UHQGD GHVFRQVLGHUDQGR DV GHPDLV QHFHVVLGDGHV GH XPD pessoa, como acesso Ă  saĂşde, educação, moradia, transporte, nutrição alimentar, entre outras. Tem base tambĂŠm na relação que se faz entre um nĂ­vel de pobreza determinado e um mĂ­nimo considerado necessĂĄrio Ă  sobrevivĂŞncia (BOSCHETTI, 2003). A â&#x20AC;&#x153;linha de pobrezaâ&#x20AC;? ĂŠ tambĂŠm um mecanismo de restrição da demanda da polĂ­tica de assistĂŞncia social ²DSHQDVSDUDDTXHOHVHPVLWXDomRGHSREUH]DDEVROXWDMXVWLĂ&#x20AC;FDQGRDDGRção de polĂ­ticas focalizadas e seletivas. A Tabela 3 mostra a evolução do BPC, no perĂ­odo de 1996 a 2010. Os recursos orçamentĂĄrios destinados ao benefĂ­cio tĂŞm uma evolução expressiva no perĂ­odo, saltando de R$ 619,439 milhĂľes, em 1996, para R$ 21,2 bilhĂľes, em 2010, representando 52,08% do montante gasto com assistĂŞncia social. O BPC ĂŠ cada vez mais relevante na cobertura previdenciĂĄria da população idosa nos anos recentes, ou seja, vem ocorrendo um aumento da participação dos benefĂ­cios assistenciais de transferĂŞncia de renda (BPC idoso e a RMV), que sĂŁo pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), mas estĂŁo na esfera da polĂ­tica de assistĂŞncia social. 213


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No período de 1995 a 2006, a população idosa cresceu quase 50% e o total de benefícios pagos pelo INSS a esse público evoluiu 51,49%. Contudo, os benefícios de assistência social direcionados aos idosos (RMV e BPC) cresceram 162,79%, aumentando a participação na cobertura da população idosa de 3,95% para 6,92%. Esse aumento ocorreu, sobretudo, a partir de 2003, quando a participação da RMV e do BPC idoso ultrapassou 5%, indicando uma maior presença de benefícios assistenciais na proteção social dos idosos brasileiros. Em outras palavras, a população idosa brasileira vem-se tornando cada vez mais dependente da política de assistência social (SALVADOR, 2010). TABELA 3

Fundo Nacional da AssistĂŞncia Social Execução orçamentĂĄria do BPC (P5PLOK}HVOLTXLGDGRVGHĂ&#x20AC;DFLRQDGRVSHOR,*3', q







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23%)IRLFULDGRHPRXWXEURGHFRPDXQLĂ&#x20AC;FDomRGHSURgramas nĂŁo-constitucionais de transferĂŞncia de renda atĂŠ entĂŁo vigentes: 214


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Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, AuxĂ­lio-GĂĄs e CartĂŁo-Alimentação. Os gastos com o Programa Bolsa FamĂ­lia sobem de R$ 9,7 bilhĂľes (2004) para R$ 14,2 bilhĂľes, em 2010, conforme estĂĄ expresso na Tabela 4. O Bolsa FamĂ­lia ĂŠ um programa de transferĂŞncia direta de renda FRP FRQGLFLRQDOLGDGHV TXH EHQHĂ&#x20AC;FLD IDPtOLDV HP VLWXDomR GH SREUH]D e de extrema pobreza. A iniciativa no âmbito da polĂ­tica do â&#x20AC;&#x153;Fome Zeroâ&#x20AC;?, criado no governo Lula, que tem como objetivo assegurar o direito humano Ă  alimentação adequada, promovendo a segurança alimentar e nutricional. O valor do benefĂ­cio transferido depende da renda familiar GDSHVVRD OLPLWDGDD5 GRQ~PHURHGDLGDGHGRVĂ&#x20AC;OKRV$VVLP o valor do benefĂ­cio recebido pela famĂ­lia pode variar entre R$ 32 a R$ 24212. TABELA 4

Função AssistĂŞncia Social Execução orçamentĂĄria do PBF (P5PLOK}HVOLTXLGDGRVGHĂ&#x20AC;DFLRQDGRVSHOR,*3', 





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Boschetti, Teixeira e Tomazelli (2004) relevam que os programas de transferĂŞncia de renda, com ĂŞnfase nas açþes focalizadas no combate Ă  fome e Ă  pobreza absoluta, a exemplo do Bolsa FamĂ­lia, mostram a direção e a concepção da polĂ­tica de assistĂŞncia social iniciada no governo Lula, em detrimento de outras açþes previstas na LOAS. Ă&#x2030; importante registrar que os dados da execução orçamentĂĄria de 2010 indicam que 35% do or12 Esses valores sĂŁo o resultado do reajuste anunciado em 1Âş de março e vigoram a partir dos benefĂ­cios pagos em abril de 2011.

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ORĂ&#x2021;AMENTO E POLĂ?TICAS PĂ&#x161;BLICAS: CONDICIONANTES E EXTERNALIDADES

oDPHQWRGDDVVLVWrQFLDVRFLDOĂ&#x20AC;FDUDPFRPSURPHWLGRVFRPR3%)UHSUHsentando 92% das despesas do MDS. De acordo com Stein (2008), os programas de transferĂŞncias de UHQGDQD$PpULFD/DWLQDIRFDOL]DGRVHTXHVXEPHWHPRVEHQHĂ&#x20AC;FLiULRVD condicionalidades, sĂŁo bem diferentes da estratĂŠgia europĂŠia de proteção social de â&#x20AC;&#x153;rendas mĂ­nimasâ&#x20AC;?, as quais constituem o â&#x20AC;&#x153;Ăşltimo recursoâ&#x20AC;? da rede de proteção. Nos paĂ­ses latinos, apresentam-se como a primeira e Ăşnica possibilidade de acesso a qualquer tipo de recurso em espĂŠcie. Entre as caracterĂ­sticas dos programas implantados na AmĂŠrica Latina, incluindo o programa brasileiro Bolsa FamĂ­lia, estĂŁo os critĂŠrios de seletividades com a comprovação da condição de extrema misĂŠria ou pobreza, com focalização nos indivĂ­duos ou famĂ­lias e com pagamento de benefĂ­cios bem baixos (menor que o salĂĄrio mĂ­nimo), que obrigam o indivĂ­duo a buscar no mercado outras formas de renda. Trata-se de um instrumento de aperfeiçoamento da focalização em contraposição ao princĂ­pio da universalidade (STEIN, 2008). Um dos limites aos efeitos distributivos dos programas de transferĂŞncia de renda no Brasil, como o BPC e o PBF, diz respeito Ă  regressiviGDGHWULEXWiULDGDVIRQWHVGHĂ&#x20AC;QDQFLDPHQWR3RUH[HPSORR%3&HR3%) WrPFRPRSULQFLSDOIRQWHGHĂ&#x20AC;QDQFLDPHQWRQRRUoDPHQWRS~EOLFRD&RQWULEXLomRSDUDR)LQDQFLDPHQWRGD6HJXULGDGH6RFLDO &RĂ&#x20AC;QV 13 â&#x20AC;&#x201C; tributo incidente sobre a receita e o faturamento das empresas, sendo transferido, SRUWDQWRSDUDRVSUHoRVGHEHQVHVHUYLoRV$&RĂ&#x20AC;QVpXPWULEXWRLQGLUHWRHUHJUHVVLYRRTXHVLJQLĂ&#x20AC;FDTXHLQGLUHWDPHQWHRVSUySULRVEHQHĂ&#x20AC;FLiULRV GR%3&HGR3%)HVWmRĂ&#x20AC;QDQFLDQGRRRUoDPHQWRGDDVVLVWrQFLDVRFLDO A Tabela 5 apresenta a evolução dos benefĂ­cios (BPC, RMV e PBF) na esfera da polĂ­tica de assistĂŞncia social no perĂ­odo de 1995 a 2010. Em 1995, os benefĂ­cios de transferĂŞncia de renda alcançavam 1.203.285 pessoas, com o crescimento de 79,33% no perĂ­odo, o orçamento da assistĂŞncia social transferiu renda diretamente a 16.469.221 pessoas, por meio do BPC, da RMV e do PBF. 13 A COFINS entrou em vigĂŞncia em 1992, substituindo o Fundo de Investimento Social (Finsocial); estĂĄ prevista no art. 195 da CF e regulamentada pela Lei Complementar nÂş 70/91. Essa contribuição tem com fato gerador a venda de mercadorias ou serviços de qualquer natureza, a percepção de rendas ou receitas operacionais e nĂŁo operacionais e de receitas patrimoniais das pessoas jurĂ­dicas. Em decorrĂŞncia da Lei nÂş 10.833/03 teve sua alĂ­quota majorada de 3% para 7,25%, passando a ser nĂŁo cumulativa.

216


ORÇAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS: CONDICIONANTES E EXTERNALIDADES

Desde sua implementação, em 1996, houve um importante acrésFLPR QR Q~PHUR GH EHQHÀFLiULRV GR %3& (P GH]HPEUR GDTXHOH DQR H[LVWLDPPLOEHQHÀFLiULRVHQWUHRVTXDLVPLOHUDPSHVVRDVFRP GHÀFLrQFLDHPLOLGRVRV(PGH]HPEURGHIRUDPPLOK}HVGH SHVVRDVDWHQGLGDV4XDQGRDJUHJDGRDRHVWRTXHGHEHQHÀFLiULRGR509 (em extinção), a política de assistência social chegou a atender 3.689.221 SHVVRDVLGRVDVHFRPGHÀFLrQFLDHP23%)WHYHXPDXPHQWRGH 94,47% na sua cobertura , alcançando 12,7 milhões de famílias, em 2010 (Tabela 5). TABELA 5

Assistência Social Benefícios destinados à transferência de renda }

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O aumento da cobertura do BPC pode ser atribuĂ­do Ă  redução da idade para acesso ao benefĂ­cio, que foi sendo alterada ao longo do tempo, chegando a 65 anos de idade, com a entrada em vigor do Estatuto do Idoso, em outubro de 2003. Em concordância com a publicação â&#x20AC;&#x153;PolĂ­ticas Sociais: acompanhamento e anĂĄliseâ&#x20AC;? (2009), do Ipea, destaca-se a importância do BPC na garantia de proteção social a grupos expostos a expressivas condiçþes de vulnerabilidade. Portanto, trata-se de uma repercussĂŁo GLUHWDGRRUoDPHQWRS~EOLFRQDYLGDGDVSHVVRDVFRPGHĂ&#x20AC;FLrQFLDHGRV idosos em famĂ­lias em situação de indigĂŞncia - hoje objeto de garantia de renda, com impactos positivos em sua situação social e melhoria no acesso aos cuidados requeridos. Os gastos sociais como o BPC e o programa Bolsa FamĂ­lia assumem efeitos importantes na renda de mais de 16 milhĂľes de famĂ­lias no Brasil. AlĂŠm disso, como destacam os estudos do Ipea (2010), uma parte importante desse gasto social vem contribuindo para a queda recente da pobreza e da desigualdade, alĂŠm dos efeitos multiplicadores na economia, jĂĄ que a transferĂŞncia de renda do PBF e do BPC ĂŠ destinada diretamente ao consumo, gerando efeitos adicionais sobre o PIB e a renda das famĂ­lias. CONSIDERAĂ&#x2021;Ă&#x2022;ES FINAIS A destinação dos recursos para a assistĂŞncia social nos Ăşltimos anos SRGHHVWDULQGLFDQGRDFRQVWUXomRGHXPDQRYDFRQĂ&#x20AC;JXUDomRGDVHJXULGDde social do sĂŠculo XXI no Brasil, deslocando a centralidade da seguridade que girou historicamente na previdĂŞncia social para a assistĂŞncia. A assistĂŞncia social vem deixando de ser uma polĂ­tica de mediação de acesso a outras polĂ­ticas pĂşblicas para se tornar uma polĂ­tica estruturadora, o que tem levado alguns autores, como Mota (2007) e Behring  DDĂ&#x20AC;UPDUHPTXHHVWiHPFXUVRXPSURFHVVRGHDVVLVWHQFLDOL]DomR da proteção social, com priorização de polĂ­ticas focalizadas e seletivas de assistĂŞncia social em detrimentos de polĂ­ticas pĂşblicas universais, como saĂşde e educação. A anĂĄlise deste capĂ­tulo ressaltou a expansĂŁo de dois benefĂ­cios de transferĂŞncia de renda no âmbito do orçamento da assistĂŞncia social: BPC e PBF. O BPC, conjuntamente com a RMV (em extinção), vem res218


ORĂ&#x2021;AMENTO E POLĂ?TICAS PĂ&#x161;BLICAS: CONDICIONANTES E EXTERNALIDADES

pondendo por mais de 90% dos recursos FNAS. Simultaneamente aos recursos orçamentĂĄrios destinados aos serviços socioassistenciais, outros programas de proteção social e projetos tĂŞm mostrado que o SUAS vem HQFRQWUDQGRGLĂ&#x20AC;FXOGDGHVHPVHFRQVROLGDUDRORQJRGRSHUtRGRHVWXGDGR O carro-chefe dos programas de transferĂŞncia de renda ĂŠ, sem dĂşvida, o Bolsa FamĂ­lia, iniciativa que vem funcionando, na maioria das vezes, como o primeiro e Ăşnico acesso Ă  proteção social, trazendo elementos que precisam ser aprofundados, especialmente sobre essa rede de amparo no Brasil. EstĂĄ claro que os programas de transferĂŞncia de renda tĂŞm efeitos distributivos que contribuem para reduzir a desigualdades sociais pelo ODGR GR JDVWR RUoDPHQWiULR &RQWXGR D TXHVWmR GR Ă&#x20AC;QDQFLDPHQWR GRV tributos permanece como impeditiva da redistribuição de renda, devido Ă  enorme regressividade do sistema tributĂĄrio brasileiro. Cabe ressaltar que a transferĂŞncia de recursos promovida, via oroDPHQWRS~EOLFRSDUDRVEHQHĂ&#x20AC;FLiULRVGR%3&H3%)REMHWLYDDVVHJXUDU XPD UHQGD GH VREUHYLYrQFLD 0DV SHUPDQHFH GHĂ&#x20AC;FLWiULD QR RUoDPHQWR pĂşblico e na agenda pĂşblica, a garantia de acesso a um conjunto de bens e serviços sociais necessĂĄrios Ă  proteção social de quem se encontra em grave situação de dependĂŞncia, principalmente idosos e pessoas com deĂ&#x20AC;FLrQFLD2DXPHQWRGHVVHDPSDURLQVWLWXFLRQDODRVEHQHĂ&#x20AC;FLiULRVGHSURgramas de transferĂŞncia de renda depende, entre outros, da oferta de serviços socioassistenciais que precisam ser ampliados no PaĂ­s, requerendo, para tanto, maior volume de recursos no orçamento pĂşblico. REFERĂ&#x160;NCIAS BIBLIOGRĂ FICAS BEHRING, Elaine. 7UDEDOKRHVHJXULGDGHVRFLDORQHRFRQVHUYDGRULVPRQDVSROtWLFDVVRFLDLV In: BEHRING, Elaine. ALMEIDA, Maria (Orgs.) Trabalho e seguridade social. SĂŁo Paulo: Cortez, 2008, 152-174. BOSCHETTI, Ivanete. $VVLVWrQFLDVRFLDOQR%UDVLOXPGLUHLWRHQWUH RULJLQDOLGDGHHFRQVHUYDGRULVPR2a ed. BrasĂ­lia: GESST/SER/UnB, 2003. BOSCHETTI, Ivanete. 6HJXULGDGHVRFLDOHWUDEDOKR. BrasĂ­lia: Letras livres: Editora UnB, 2006. 219


ORĂ&#x2021;AMENTO E POLĂ?TICAS PĂ&#x161;BLICAS: CONDICIONANTES E EXTERNALIDADES

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ORร‡AMENTO E POLรTICAS PรšBLICAS: CONDICIONANTES E EXTERNALIDADES

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Orçamento e politicas públicas