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El acceso a la vivienda digna como cumplimiento de los Derechos Humanos- El caso de la Cooperativa “Caminito” Natalia Victoria Brutto Becaria Estudiante, SECyT, UBA Centro de Investigaciones Hábitat y Municipio- FADU-UBA nataliabrutto@hotmail.com

Introducción El acceso a una vivienda digna, es uno de los derechos consagrados tanto en el art 14 bis de la Constitución Nacional Argentina (Congreso de la Nación Argentina: 1994: 9), como en el art 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 (Asamblea General De Naciones Unidas: 1948). En la ciudad de Buenos Aires, una de las políticas implementadas para respetar ese derecho, es la ley Nº 341, (BOBCA: 2000), que regula la posibilidad de otorgar créditos hipotecarios a hogares de escasos recursos que, entre otros requisitos, se hayan estructurado en organizaciones sociales, como cooperativas, etc. De acuerdo con ello, el objetivo de esta ponencia será analizar la obtención de viviendas autogestionadas en forma colectiva, a partir de la ley 341. Se abordará en particular el caso de la Cooperativa Caminito, como ejemplo de organización social que, valiéndose de este instrumento legal, ha logrado construir un complejo habitacional para diez familias. Si bien el caso de la cooperativa Caminito no agota todas las cooperativas que se gestaron a través de la ley 341, pretendemos que los contenidos a desarrollar en la ponencia permitan reflexionar sobre el siguiente interrogante ¿cuál es el alcance de la autogestión que propone la ley 341 y en qué medida la pusieron en práctica los socios de la Cooperativa Caminito? ¿Qué efectos socializadores tuvo esta experiencia sobre los miembros de la cooperativa? Para analizar el caso se examinarán los siguientes aspectos. En primer lugar daremos cuenta de diversas definiciones de autogestión otorgadas por distintos autores, a fin de definir aquella que tomaremos en este trabajo. En segundo lugar haremos una breve reseña de los aspectos principales de la Ley 341, en especial aquellos que hacen 1


referencia a la noción de autogestión, luego de ello, analizaremos el caso de Caminito a la luz de los interrogantes planteados y finalmente esbozaremos algunas reflexiones finales. En el presente trabajo, se tendrán en cuenta tres actores: el Estado (encarnado en este caso por el Instituto de la Vivienda de la Ciudad – IVC- de Buenos Aires), la cooperativa beneficiaria de este programa y él o los equipos técnicos que han intervenido en el proyecto.

El concepto de autogestión La noción de autogestión ha sido debatida por diferentes autores. Entre ellos Mendizábal y Errasti (Mendizábal Antxon y Errasti Anjel: 2008: 11) quienes ven la autogestión como “un proyecto de gestión global económico, social, político, cultural, ecológico, lingüístico, de una sociedad, basado en el protagonismo de los afectados/das y en la participación”. Así, si bien estos autores dan cuenta de la amplitud de temas que puede abarcar el concepto de autogestión, principalmente lo relacionan con dos aspectos, a nivel empresarial, con la cooperación en el trabajo, y a nivel territorial, con la democracia social participativa. Otros autores como Rodríguez (2004), lo asocian a la toma de decisiones por parte de los propios actores. Esta toma de decisiones se refiere tanto al control del proceso como a la definición del mismo. Para esta autora, autogestión implica participación activa, equivale a un ejercicio de ciudadanía. En este sentido, Rodríguez se ocupa de dejar bien claro que autogestión no implica necesariamente autoconstrucción, pero sí un antagonismo al asistencialismo y a la cultura individualista. En otro artículo, (Rodríguez: 2002: 3), profundiza el concepto, definiendo a la autogestión como “la capacidad de las organizaciones populares de participar y decidir en todas las fases de la política pública y, en particular, en la fase de ejecución, efectuar la administración directa de los recursos por la población organizada y capacitada”. Respecto, de los procesos cooperativos autogestionarios específicamente, Rodríguez (2007), señala que el eje central se encuentra en la participación y el trabajo colectivo. Por su parte Jeifetz (2003), considera a la autogestión como una “noción de construcción de poder popular”, pero además amplía el alcance de la noción de autogestión a la ciudad. Para este autor,

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la autogestión en el marco de la ciudad, alude a una noción de lucha por el espacio e implica un proceso de ida y vuelta, que se caracteriza por tres elementos: •

Recuperación/apropiación de bases materiales por parte de los sectores populares que persiguen la definición de líneas de desarrollo económico – social. La sociedad debe recuperar las riquezas naturales y el patrimonio nacional construido, recuperar su manejo y utilización.

Recuperación /apropiación de bases culturales cuyos ejes son la práctica y la reflexión colectiva y el desarrollo de la cooperación y solidaridad como principios básicos de organización social.

Conformación de una dinámica socio organizativa construida desde las bases, de abajo hacia arriba. Con la premisa de “mandar obedeciendo”.

De este modo, Jeifetz (2003) identifica la construcción de poder popular con un proceso en que se produce la transformación de derechos dados a derechos ganados y la conciencia de participación e intervención en la dinámica socioespacial urbana, orientada a la construcción de una ciudad democrática. El concepto de autogestión que utilizaremos, será el que han trabajado Rodríguez y Jeifetz, dado que nos aportan más herramientas para el análisis y son más específicos para analizar el caso que nos ocupa. Otro aspecto fundamental que debemos considerar, en el tratamiento del caso que veremos a continuación, es el significado del cooperativismo en este proyecto. El programa, del que hablaremos en el próximo apartado, propone como posibles beneficiarias a cooperativas. En este sentido, debemos

tener en cuenta que una

cooperativa es una “asociación de adhesión libre y voluntaria, entre personas que teniendo necesidades comunes – económicas, educativas, asistenciales y culturales – se unen para satisfacerlas a través de la ayuda mutua y el esfuerzo propio. Presta servicios a sus asociados y a la comunidad, sin fines de lucro y es gobernada democráticamente. Como entidad de bien público, debe coordinar la defensa de los intereses de los asociados con la promoción del desarrollo económico, social y cultural en su área de actuación” (Idelcoop, 1998: 42) Así, debemos considerar que las viviendas generadas bajo la forma del cooperativismo, tienen una particularidad: se proveen con fines de residencia y no de especulación. Por esta razón las cooperativas de vivienda se presentan como soluciones alternativas al problema habitacional para amplios sectores sociales. Esta idea se encuentra presente en autores como Fernandez Díaz (1957) y Kaplan de Drimer (1961) 3


La ley Nº 341 y el Programa de Autogestión Para el Desarrollo del Hábitat Popular Entre otras políticas implementadas por el Gobierno de la ciudad de Buenos Aires, se encuentra la ley Nº 341. La misma fue sancionada en el año 2000 y modificada en el año 2003 por la ley Nº 964. Dicha ley promueve el acceso a la vivienda por parte de hogares de escasos recursos, ya sean estos individuos, familias o bien aquellos conformados en organizaciones colectivas con personería jurídica (BOBCA, 2000: art. 1). El programa de Autogestión para el Desarrollo del Hábitat Popular (PAPDHP) surge en el marco de esa ley y está destinado a brindar créditos hipotecarios para la compra y/o construcción de viviendas cuyos beneficiarios sean hogares de bajos recursos que exclusivamente se hayan conformados en organizaciones colectivas con personería jurídica, esto es cooperativas, mutuales o asociaciones sin fines de lucro. El Instituto de la Vivienda de la ciudad de Buenos Aires (IVC) es quien implementa el Programa. La ley establece los principales lineamientos acerca de los créditos que posibilita, los cuales serán siempre otorgados con garantía hipotecaria a favor del IVC y estarán destinados a la financiación total o parcial de viviendas. Entre sus operatorias consigna: la compra o construcción de viviendas económicas de carácter uni o multifamiliar, obras destinadas a refacción y ampliación, y compra de edificios y su rehabilitación (BOBCA, 2000: art. 4). Los beneficiarios de las diferentes políticas de acceso que se desprenden de esa ley deben cumplir ciertos requisitos vinculados a lo que podríamos llamar su “condición de no” (no propietarios, no adjudicatarios de crédito o subsidio en los últimos diez años para viviendas, no inhibidos y no haber percibido dinero a causa de expropiación inmobiliaria) (BOBCA, 2000: art.5). La ley también establece prioridades que se tendrán en cuenta al momento de otorgar el crédito (BOBCA: 2000, art. 6), montos adjudicados (BOBCA, 2003: art.1) y cuotas cancelatorias (BOBCA: 2003, art.7). Tal como mencionamos en la introducción, existen tres principales actores a través de los cuales se implementa el Programa. En primer lugar, el Estado, encarnado por el Instituto de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires (IVC) y más precisamente por la Comisión de Control, Evaluación y Seguimiento (CCES), órgano creado por la ley Nº 341 (BOBCA: 2000, art 10). Este organismo, es quien ejerce la autoridad de aplicación de la operatoria, así como también tiene injerencia en la adjudicación del crédito para la organización social que lo solicita. También es quien regula todo el proyecto desde el 4


rol de supervisor, articulando la interacción entre los otros dos actores intervinientes: la organización social y el equipo técnico interdisciplinario. Este organismo, también garantiza la participación de las organizaciones (BOBCA, 2003, art.4), “solo en calidad de observadoras” en la mencionada Comisión. Además, la CCES, tiene a su cargo las principales tareas relativas al otorgamiento y posterior seguimiento del programa.1 El segundo actor que mencionamos en este programa es el equipo técnico interdisciplinario que tiene como objetivo asistir a la organización social beneficiaria en la concreción del proyecto. Este equipo técnico es contratado por la organización social y debe contar, según establece la ley, con profesionales de las áreas social, contable, jurídica, y de la construcción (BOBCA: 2003, art. 2). Este equipo debe asistir a la organización social para la concepción del proyecto habitacional, y asesorarla sobre el diseño, así como también sobre la programación de costos y utilización del monto del crédito. También es su tarea, el asesoramiento en obra, es decir, en lo que respecta a la concreción del proyecto. Este equipo debe estar aceptado por la CCES y debe estar inscripto en el Registro de profesionales y equipos técnicos que lleva el IVC.2 Finalmente, la “organización social beneficiaria” del programa es el tercer actor a tener en cuenta. En el caso del presente trabajo, será la Cooperativa Caminito Ltda. La cooperativa es quien contrata al equipo técnico interdisciplinario, busca el terreno, realiza la gestión de trámites ante el IVC, controla a los equipos contratados, etc. El programa estaría orientado a incrementar así, la participación de las organizaciones sociales en la producción de la vivienda de la que los propios asociados resultarían beneficiarios. De aquí proviene parte del nombre del programa: de la autogestión que realizan las organizaciones sociales en la obtención de sus viviendas. Sin embargo, vale la pena rescatar el hecho de que si bien las reglamentaciones que regulan el Programa han sufrido modificaciones - que han dado lugar a que coexistan diferentes sentidos del concepto de autogestión - las mismas siempre resultan limitadas y estrechas en cuanto a los alcances de la misma. De esta manera, es posible afirmar que en la reglamentación del año 2006,

la autogestión se limita a ser una “gestión

administrativa” antes que un proceso de autogestión, ya que el reglamento prioriza la 1

Así, entre las funciones que llevará esta comisión se encuentran las de confeccionar los registros de quienes pretendan acceder a un subsidio en el marco de esta operatoria, de quienes lo obtienen, elaborar una base de datos con los antecedentes de los beneficiarios, disponer las tasaciones de los inmuebles brindadas por el Banco de la Ciudad de Buenos Aires, así como también el asesoramiento técnico y social para quienes lo soliciten, supervisar el cumplimiento del otorgamiento del crédito así como establecer las situaciones de prioridad. 2 Este registro puede incorporar nuevos equipos propuestos por las organizaciones sociales, luego de atravesar un proceso de selección y admision que realiza la CCES.

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organización para realizar los movimientos administrativos del expediente dentro del IVC, más que garantizar el buen funcionamiento cooperativo de la organización. Sólo por poner algunos ejemplos, mencionaremos que el terreno se compra a nombre del IVC y no a nombre de la cooperativa, que sólo se dictan talleres de fortalecimiento cooperativo para aquellos que lo soliciten fehacientemente, sin ser un mandato concreto de la reglamentación, o que el reglamento contempla la posibilidad de que el equipo técnico asuma la dirección de la obra, posicionando a la cooperativa en un lugar periférico a la hora de tomar decisiones sobre el proyecto y la construcción, relegando el sentido mismo de la autogestión.

Un ejemplo de Autogestión: La Cooperativa Caminito Ltda. El caso que consideraremos a continuación se refiere a la Cooperativa Caminito Ltda. en tanto beneficiaria del Programa de Autogestión Para el Desarrollo del Hábitat Popular (PAPDHP). Los integrantes de la cooperativa comenzaron a reunirse en el año 2000, a raíz de una notificación que intimaba a los mismos a desalojar el conventillo que ocupaban en la calle Magallanes en el barrio de La Boca, de la ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, la cooperativa tuvo su origen formal en el 2001 3. La elección de la forma cooperativa surgió4, porque los integrantes conocieron la posibilidad de resolver su situación habitacional gracias a un contacto proveniente de la “villa treinta y uno” de Retiro 5. Él mismo les facilitó un contacto que tenía en el Instituto de la Vivienda de la Ciudad, el cual les informó sobre la existencia de la ley Nº 341 y el programa de autogestión. Así, la elección de la forma jurídica adoptada resulta de la necesidad de cumplir con el requisito previsto en el art. 1º de la ley de constituirse en organización social. Más tarde, sobrevinieron las tareas de gestión administrativa (obtención de documentación y presentación) para inscribirse como entidad interesada en participar en el proyecto. Para ello, la cooperativa tuvo que escoger y presentar un terreno que 3

En ese año se produjo la inscripción formal según el registro confeccionado por el Insituto Nacional de Asociativismo y Economia Social (INAES) disponible en http://www.inaes.gob.ar/es/Enlaces/listados.asp 4 Según el propio presidente, de acuerdo a la informacion brindada en las entrevistas realizadas 5 La villa 31 se encuentra ubicada en el barrio de Retiro, ciudad de Buenos Aires, y se encuentra entre las cinco más pobladas de la capital del pais. Contaba en el 2003 con 8934 habitantes según fuentes oficiales, lo que significa que para esa fecha concentraba el 6,92% de la población residente en NHT (Núcleos Habitacionales Transitorios) en la ciudad de Buenos Aires. Informacion disponible en http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/jef_gabinete/vivienda/estadisticos.pdf

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eligieron luego de realizar una búsqueda de los potenciales que había en las zonas aledañas al conventillo en el que vivían. Al momento de elegirlo, fueron asesorados por el equipo técnico del IVC, quien los asistió sobre las medidas que debía tener el mismo así como otras cuestiones. Cuando el proyecto de la cooperativa Caminito fue aprobado, el terreno seleccionado fue comprado por el IVC, luego de que tomaran medidas de fuerza junto con algunas cooperativas para impulsar la realización de la compra de ese terreno, entre otros. El proceso de selección del equipo técnico interdisciplinario, en el caso de esta cooperativa, se dio gracias al mismo contacto que les habría brindado la información sobre el IVC, dado que por ese sujeto se contactaron con una ONG que luego propusieron para que llevara adelante el proyecto. La ONG era conocida como “Sisal”. Sin embargo, luego de discrepancias con la ONG, la cooperativa decidió cambiar al equipo técnico que los asesoraba. Este nuevo equipo técnico, dirigido por Mario Newman y Fabián Cano, presentó un nuevo proyecto que si bien fue aprobado en su momento por la cooperativa y el IVC, hoy genera discrepancias al interior de la organización por las diferencias de metros cuadrados que existen entre las distintas unidades funcionales. Para la construcción de la obra, la cooperativa trabajó con la Empresa Constructora Sancay SH. El proyecto cuenta con diez viviendas, distribuidas en dos plantas, a las cuales se accede por dos escaleras que tienen su base en un patio destinado para uso comunitario y de circulación. Esas diez viviendas albergarán a los diez socios que conforman la cooperativa, como también a sus familias, lo que permite estimar en treinta y siete al número de habitantes que utilizarán las viviendas de este complejo. Al momento de escribir el presente trabajo, la cooperativa Caminito Ltda. se encuentra debatiendo el reglamento interno, (llamado también de copropiedad), que regirá las condiciones de habitación, normas y conductas que afectan a todos los integrantes. Estas decisiones se discuten en asambleas realizadas por los socios, las que se llevan a cabo periódicamente (en general una vez a la semana y con presencia y coordinación informal del equipo técnico que los asesora). Cuando definen algo y establecen consenso sobre algún aspecto, se registra en el libro de Actas de Asambleas. Así también se encuentran, al momento, debatiendo la modalidad de pago del crédito, y de escrituración que adoptará la cooperativa. En este sentido y pese a que el Instituto de Vivienda de la Ciudad no contempla la escrituración colectiva, la cooperativa está analizando escoger esta modalidad. En este punto podemos notar un aprendizaje sobre 7


el proceso de toma de decisiones colectivas, es decir un aprendizaje del funcionamiento como cooperativa. En este proceso, se ha observado un rol protagónico del equipo técnico, quien en el debate se encarga de articular, coordinar y guiar las discusiones que surgen en las asambleas de socios. Incluso por momentos sugiere soluciones a los conflictos. Aparecería, aquí, una jerarquía en las voces autorizadas a lo largo del proceso de desarrollo del proyecto que se escalonaría de más alto a más bajo en: 1equipo técnico, 2- presidente y 3- socios. Además de esta jerarquía, observamos otro hecho notable: el presidente de la cooperativa sigue acompañando a otras cooperativas cuando se presenta la necesidad de reclamar ante el Instituto la resolución de algún caso. Sin embargo, no sucede lo mismo con los socios, quienes no han continuado el vínculo con las otras cooperativas. Por esta razón, vemos que en el caso de la cooperativa Caminito Ltda. se ha generado desde el presidente un lazo de solidaridad más fuerte con respecto a las otras cooperativas, que no necesariamente se encuentra, en los demás socios. Es por eso que podemos afirmar que el concepto de autogestión que comprende el programa se vincula, en lo que a este caso respecta, con la toma de algunas decisiones por parte de la organización social y la administración del dinero, así como la gestión administrativa (de trámites). La decisiones que se encuentran contempladas se refieren principalmente a la elección de los profesionales que los acompañan en el proceso (que debían estar autorizados por el Instituto de la vivienda), la elección del terreno (que luego debía ser aprobado por el IVC), la elección del proyecto estructural de las viviendas (que se trabajó con el equipo técnico pero del cual la cooperativa no resulta completamente satisfecha), la modalidad de construcción (que puede ser autoconstrucción, o bien la contratación de empresas constructoras o gremios por separado. La cooperativa utilizó esta última opción), y finalmente la elección de beneficiarios definitivos (que han variado a lo largo del proceso de construcción de la obra). La gestión que debe realizar la organización social comprende en su gran mayoría la gestión administrativa ante el organismo público, como por ejemplo, presentación de documentación, obtención de certificados de obra, la escrituración, etc. Por ello vemos que el concepto de autogestión que logra desarrollar la cooperativa Caminito es más limitado que el que propusimos en el segundo apartado. Podría verse más como un proceso de gestión administrativa antes que autogestión. Asimismo, respecto de su proceder cooperativo, vemos que efectivamente la cooperativa Caminito se desempeña en defensa de los intereses de los asociados, 8


promoviendo su desarrollo económico, social y cultural. De todos modos, el accionar cooperativo no logra superar las barreras de la propia cooperativa, omitiendo de esta manera extender sus lazos solidarios hacia otras cooperativas así como también hacia la comunidad del barrio de La Boca.

Reflexiones finales Retomando las preguntas iniciales de este trabajo, es preciso decir que, en este proyecto, no se ha alcanzado un desarrollo completo de la autogestión. Y no se ha alcanzado, porque si bien hay un trabajo colectivo, participación activa, ejercicio de la ciudadanía y una recuperación de bases materiales y culturales, los integrantes de la cooperativa Caminito no logran emanciparse completamente en el proceso de toma de decisiones. Esto se evidencia en la jerarquía de la que hablábamos al mencionar que dentro de la cooperativa, las voces consideradas “legítimas” en lo que al proyecto habitacional respecta, ubicaban al equipo técnico en primer lugar. En este sentido, la cooperativa, no implementa absolutamente la horizontalidad propia de los proyectos de tipo autogestivo. Sin embargo, y pese a que la cooperativa no ha logrado desarrollar una autogestión completa de su proyecto, debemos destacar que durante la implementación del programa para la construcción de sus viviendas, han tenido lugar otros procesos interesantes. En primer lugar, debido a los largos trámites que debieron realizar para obtener el crédito, los socios aprendieron cómo gestionar de manera eficiente ante un organismo público. Así, la práctica constante de estas tareas (incluyendo la necesidad de generar presión para la obtención de objetivos puntuales) produjo que los beneficiarios comenzaran a reclamar por la materialización de su crédito, así como también por la obtención de las partidas presupuestarias correspondientes a cada etapa de la obra, etc. Reclamar, ha despertado en ellos, habilidades que muchos desconocían que poseían, como por ejemplo la capacidad de negociación y de exigencia. De acuerdo con ello, es posible afirmar que existió un proceso de concientización de sus derechos, y como resultado de eso, un desarrollo paulatino del ejercicio de la ciudadanía. Esto, sumado al hecho de que han pasado a ser “de ocupantes a propietarios” (aun potenciales), les produjo un giro en la percepción que poseían sobre sí mismos. Por ello, al pensar qué efectos socializadores tuvo esta experiencia para los 9


asociados a la cooperativa, podemos mencionar que se sienten “nuevamente parte del sistema”, ya que perciben este proceso no solo como el camino a la obtención de una vivienda, sino también como la conquista de un nuevo rol en la sociedad, lo cual aparece en los comentarios sobre recuperación de la propia dignidad, que realizan los beneficiarios en varias de las entrevistas tomadas. Unido a ello, las mejoras en la calidad de las condiciones de habitabilidad resultantes de la vivienda propia y de la recuperación de derechos como los de acceso a una vivienda digna, refuerzan la autopercepción positiva. De acuerdo con lo dicho, cabe pensar que este tipo de proyectos, contribuyen en varios sentidos. En primer lugar, promoviendo la vivienda propia para sectores que poseen una baja capacidad de ahorro y a los cuales les resulta sumamente difícil poder adquirir una vivienda en el mercado (Brutto, s/f). Por otro lado, además de las mejoras materiales, tiene otras consecuencias en los beneficiarios, quienes pasan a conocer sus derechos (en este caso sobre la vivienda y el espacio) y a exigir su respeto y cumplimiento. Por último, otro aspecto sobre el que influye este programa es sobre la cuestión del espacio, (bien escaso per se, dada la imposibilidad de reproducir la tierra). El espacio se torna un elemento clave a la hora de pensar a la ciudad como un terreno de disputas donde el objetivo es poder acceder a él. Por ello, en un momento donde la lucha por el espacio parece encontrarse en todas las grandes ciudades del mundo, este tipo de programas, afirma que los beneficiarios tienen derecho a habitar el espacio metropolitano, independientemente de su nivel socioeconómico o su capacidad de consumo.

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El acceso a la vivienda digna como Derecho Humano: Cooperativa “Caminito”  

El presente artículo pretende analizar la obtención de viviendas autogestionadas en forma colectiva, a partir de la ley 341

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