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議事規則作為照妖鏡 談立法院議事制度與運作 官子程⊙政治大學議事規則研習社社員

在歷次修憲之後,省議會已改制為省諮議會,國民大會之各項職能也遭到凍結, 因此,立法院成為最重要的、也是唯一全國性的政治舞台。除了政治表演之外, 立法院作為全國最高之立法機關,仍擔負著制定法律、審查預算的重責大任, 然而這個部分卻是民眾在大眾媒體很少看到的。一般人將公文在政府部門之間 往返費時,稱為公文旅行,其實法案、預算案從提出到通過,在立法院中也要 經歷一段議案的旅程。

會期與會次 首先要說明的是會期與會次。依據憲法本文規定,立法院每年分為兩個會期, 第一會期是二月至五月,第二會期是九月至十二月,必要時得延長。第一會期 的主要任務是法案審查,第二會期的重點則在於中央政府總預算審查。上會期 是第六屆第一會期,已經於五月底休會,本會期是第六屆第二會期。 至於會次,依照立法院議事規則,每周開一次會,院會開會日期為星期五以及 星期二,開會時間為上午九點至下午六點,遇質詢時得延長之。每次會議內容 包括:國是論壇、報告事項、討論事項及臨時提案。

院會與預備會議 院會由全體二百二十五位立法委員組成,以院長為主席,開會額數為全體委員 總額的三分之一,除有特別規定外,須有出席委員過半數始得作成決議,但在 實務上院會中記名表決必須事先預定時間,以利各黨團進行動員。 預備會議於立法院每屆第一會期報到當天召開,其主要任務在於委員宣誓就職 以及正副院長選舉,正副院長候選人如在第一輪投票中無人獲得過半數選票, 須進行第二輪投票。當日主席由會議推選產生。

提案與編列議程 行政院、司法院、考試院與監察院都對立法院有提案權,但後三者僅限於與其 職權相關的法律提案。當然立法委員與黨團也有提案權,一般提案與臨時提案 經二十位委員以上連署,法律提案則經三十位委員以上連署,即可提出。 1


提案送至議事處之後,就會提交程序委員會討論。程序委員會為立法院的四個 特種委員會之一,目前共有三十六位委員,其職權主要負責排列院會議事日程 的議案順序。通常程序委員會都是在每個星期二中午召開,另外三個特種委員 會分別是:紀律委員會、修憲委員會以及經費稽核委員會。 程序委員會須先將提案排入院會議事日程的報告事項中,而程序委員會的主要 職權是排列院會議事日程的議案順序,換言之,也就決定了院會的會議內容, 因此被稱為議案通過與否的第一道關卡。故掌握程序委員會,就實際掌控立法 院的議事運作。 提案從程序委員會送至院會,排入報告事項議程,就進入一讀程序,在一讀會 宣讀標題,經大體討論之後,可以有三種處理方式:一是決議不予審議;二是 交付常設委員會審查;三是由出席委員提議,四十位以上委員連署或附議,經 院會同意,得逕付二讀。

議案審查的重心:常設委員會 常設委員會中,才是對議案進行實質審查和廣泛討論的場合。立法院目前下設 內政及民族、外交及僑務、科技及資訊、國防、經濟及能源、財政、預算及決 算、教育及文化、交通、司法、法制以及衛生環境及社會福利委員會等十二個 委員會,分別負責監督行政院各部會。每一位立法委員僅能選擇參加其中一個 委員會,每週一、三、四是各委員會開會的時間。 立法院各委員會並非採單一主席制,而是設置三名召集委員,由召集委員輪流 擔任委員會議之主席,並排定委員會之議程。此一制度設計是為了避免「贏家 通吃」的情況,而讓各黨都有主持委員會的機會,例如程序委員會的三名召委, 就是由三大黨的黨鞭出任。 各委員會的開會額數為全體委員的三分之一,並須有出席委員過半數始得作成 決議,且在場委員人數少於三人時不得議決,由五位委員以上連署得提出修正 動議。委員會會議原則上公開舉行,但不得旁聽。 委員會可以為審議中之法案召開公聽會,蒐集各方意見作為委員審查法案時的 參考,但事實上在現行制度下公聽會所發揮的功能相當有限。且依據立法院各 委員會組織法之規定,各委員會每一會期應擬定該會期之立法計劃,然而成效 並不彰顯。各委員會的主要工作在於審查院會所交付的議案,並邀請相關部會 首長作業務報告及質詢,不過以第六屆第一會期為例,在四百六十八場委員會 會議之中,僅有九十四場法案審查會議,另有一百二十九場專案報告、四十場 業務報告、還有八十四場考察行程,這代表法案審查佔委員會運作的比例明顯 偏低。 委員會審議議案時,通常先聽取政府相關部門對於該議案的意見、再進行大體 討論、逐條審查,最後決議是否要交由黨團協商,並決定院會說明人。若決議 不經黨團協商,則逕送程序委員會,但出席委員得於院會中對委員會此一決議 提出異議,經二十位以上委員連署,即交黨團協商;若決議須交黨團協商,則 程序委員會應依審查報告提出順序,將議案交付黨團協商。 2


黨團協商與院會處理 程序委員會收到委員會審查完竣的議案後,就將議案排入院會議事日程的討論 事項,因此,一個議案至少必須進入程序委員會兩次。議案從程序委員會回到 院會之後,就進入二讀程序,二讀會的主要內容是:進行朗讀議案、宣讀審查 報告、廣泛討論、逐條審查,而在二讀會中,如經院長或黨團提議,得對議案 進行黨團協商。 所謂黨團,根據立法院組織法,六位以上委員得組成黨團,而黨團協商又分為 兩種,一是由院長主持,各黨團負責人參加;一是由院會說明人主持,各黨團 代表參加。黨團協商結論於院會宣讀時,如有出席委員提議,十五位以上委員 連署或附議,得對結論全部或一部提出異議,並就異議部分表決。如黨團協商 結論經院會宣讀通過,就不得異議,在逐條宣讀時,亦不得反對。若協商超過 四個月仍無法達成共識,則將回到院會處理。 如果審議的議案是預算案或法律案,則必須進入三讀程序。三讀會原則上應於 二讀會的下次會議進行,但若出席委員提議,經三十位以上委員連署或附議, 得逕付三讀。在三讀會之中,除議案內容矛盾或牴觸其他法律外,僅得為文字 修正,並應將全案交付表決。

議事規則作為照妖鏡 在最廣泛的定義下,政治就是生活,政治就發生在我們所置身的學校、社團與 企業之中,在學校的校務會議、社團的社員大會與企業的內部會議,我們必須 認識並能善用議事規則,才能作為一個好的政治參與者。而在狹義的政治中, 國會是最主要的政治舞台,作為一名稱職的公民,也必須對議事規則有基本的 瞭解,才能拆穿新聞天天上演的政治戲碼,弄清楚到底我們選出來的國會議員 是在搞什麼碗糕。 因此,議事規則是民主政治的起點,是參與政治生活和解構現實政治不可或缺 的工具,議事規則不是代議士必須知道的知識,而是每一位現代公民應該具備 的常識。議事規則給了我們一柄「倚天劍」,讓我們將自己組織起來,實現良善 的政治生活,在民主社會尋找對抗權威的可能性;也提供人民一面「照妖鏡」, 以程序正義作為檢視政治的標準,使政客們的權謀詐術將在其下無所遁形,讓 會議成為最佳的政治形式。

照妖鏡照出什麼 接著我們不禁要問,「那麼議事規則這面照妖鏡到底照出什麼」,首先要討論的 是黨團協商制度。在民國八十八年制定或大幅修正立法院組織法、立法院職權 行使法、立法委員行為法、立法院各委員會組織法以及立法院議事規則等五部 與國會相關的法律和內規,一般通稱為「國會五法」 ,在這一波重大的變革中, 其中很重要的一點就是將政黨協商制度法制化。 3


這項改革原本有其積極意涵,即破除為人垢病的「密室政治」,但自熟悉議學者 的角度來看,這種作法乃是捨棄正途不用,只是將原有的陋習就地合法而已。 例如在委員會內部的黨團協商其實應該由次級委員會的運作取代;而二讀會時 的黨團協商可以改為重行付委或是交付其他委員會審查,並可聽取委員會多數 報告及少數報告。由此觀點看來,將黨團協商制度法制化,甚至使其凌駕院會 的運作,不是外行人即是有心人的選擇。 其次必須讓委員會成為國會問政的重心,這必須從立法計劃的落實做起,藉由 委員會妥當的議程安排、委員會資深制度的建立及大法官釋憲授與的調查權, 使委員會能發揮應有的職能。不應任由公聽會淪為各自表述,散會後就結束的 大拜拜,此外充實立法行政部門的人力更是刻不容緩,如此才能對於行政體系 進行有效的監督。這涉及到與國會相關的法律和內規都是由立法院自行規定, 如何避免立法委員只想將國會打造成為適合自己表演的舞台,在這個部份引入 社會力量的關心是必要的。而這也是作為以議事規則為關懷的社團可以扮演的 角色,以集體的身份對這項公共性的議題發言。 由於任務型國大通過修憲案,自第七屆立法院開始,立委席次將減半,且立法 委員選舉改為單一選區兩票制。整體而言,此次修憲成果有利有弊,然而或許 立委席次減半可以成為檢討立法院議事制度與運作的契機,藉此建立以委員會 為中心的專業問政模式,不應任由黨團協商推翻委員會之決議,讓立法院從此 告別秀場文化,使國會中的政策辯論成為可能,作為藝術的政治在民意殿堂上 宣告重生。 2005/12/13

建議閱讀書目 周萬來,《立法院職權行使法逐條釋論》 。台北:三民。 周萬來,《議案審議:立法院運作實況》 。台北:五南。 周萬來,〈概述立法院議事規範〉 ,《立法院院聞》第二十九卷第五、六期。 許宗力,〈國會議事規則與國會議事自治〉,《台大法學論叢》。台北:台灣大學 法律學系。 盛杏湲,〈立法委員為什麼遊走在不同的委員會?〉,《政治制度》。台北:中央 研究院中山人文社會科學研究所。 羅傳賢,《立法程序與技術》。台北:五南。

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