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REVISTA BRASILEIRA DE

ESTUDOS URBANOS publicação da associação nacional de pós-graduação

e pesquisa em planejamento urbano e regional

E REGIONAIS ISSN 1517-4115


REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Publicação semestral da ANPUR Volume 9, número 1, maio de 2007 EDITOR RESPONSÁVEL Henri Acselrad (UFRJ) COMISSÃO EDITORIAL Geraldo Magela Costa (UFMG), Leila Christina Duarte Dias (UFSC), Lilian Fessler Vaz (UFRJ), Maria Flora Gonçalves (Unicamp) CONSELHO EDITORIAL Ana Clara Torres Ribeiro (UFRJ), Ângela Lúcia de Araújo Ferreira (UFRN), Brasilmar Ferreira Nunes (UnB), Carlos Antonio Brandão (Unicamp), Ermínia Maricato (USP), Heloisa Soares de Moura Costa (UFMG), João Rovati (UFRS), Lia Osorio Machado (UFRJ), Linda Maria de Pontes Gondim (UFC), Marco Aurélio A. de F. Gomes (UFBA), Margareth Pereira (UFRJ), Maria Cristina da Silva Leme (USP), Nadia Somekh (Mackenzie), Norma Lacerda Gonçalves (UFPE), Paola Berenstein Jacques (UFBA), Ricardo Cesar Pereira Lira (UERJ), Roberto Monte-Mór (UFMG), Rosa Acevedo (UFPA), Sandra Lencioni (USP), Sarah Feldman (USP), Wrana Maria Panizzi (UFRS) COLABORADORES Ângelo Serpa (UFBA), Antonio Ioris (Aberdeen), Brasilmar Ferreira Nunes (UnB), Carmen Silveira (UFRJ), Claudia Pfeiffer (UFRJ), Eloísa Petit (UFBA), Ester Limonad (UFF), Fátima Furtado (UFPE), Fernanda Furtado (UFF), Helion Povoa (UFRJ), Ivone Salgado (PUCCAMP), Jan Bitoun (UFPE), José Aldemir de Oliveira (UFAM), José Julio Lima (UFPA), Lígia Simonian (UFPA), Luciana Correa do Lago (UFRJ), Luis Eduardo Aragon (UFPA), Luis Octavio Silva (S.J.Tadeu), Maria Flora Gonçalves (UNICAMP), Maria Josefina Gabriel Sant’Anna (UERJ), Martim Smolka (UFRJ), Orlando Junior (UFRJ), Ricardo Farret (UnB), Roberto Monte-Mór (UFMG), Rogério Haesbert (UFF), Rose Compans (IPP) PROJETO GRÁFICO João Baptista da Costa Aguiar CAPA, COORDENAÇÃO E EDITORAÇÃO Ana Basaglia REVISÃO Ana Paula Gomes IMPRESSÃO CTP Assahi Gráfica e Editora Indexada na Library of Congress (EUA)

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais – v.9, n.1, 2007. – Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional; editor responsável Henri Acselrad : A Associação, 2007. v. Semestral. ISSN 1517-4115 O nº 1 foi publicado em maio de 1999. 1. Estudos Urbanos e Regionais. I. ANPUR (Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional). II. Acselrad, Henri 711.4(05) CDU (2.Ed.) 711.405 CDD (21.Ed.)

UFBA BC-2001-098


REVISTA BRASILEIRA DE

ESTUDOS URBANOS publicação da associação nacional de pós-graduação

e pesquisa em planejamento urbano e regional

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ARTIGOS 9 P LANEJAMENTO T ERRITORIAL E P ROJETO N A CIONAL – O S D ESAFIOS DA F RAGMENTAÇÃO – Carlos B. Vainer 25 DESIGUALDADES SOCIOESPACIAIS NAS CIDADES DO AGRONEGÓCIO – Denise Elias e Renato Pequeno 41 E NTRE

R EDE , DIALÉTICAS ESPA – O CASO DA METRÓPO LE DE C AMPINAS DIANTE DA MEGALÓPOLE DO S U DESTE DO B RASIL – Eugenio Fernandes Queiroga e Denio Munia Benfatti O

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CIAIS CONTEMPORÂNEAS

53 A PONTAMENTOS S OBRE A M ARÉ – U MA COM PREENSÃO – Maria Julieta Nunes de Souza 69 C ARMEN P ORTINHO E O H ABITAR M ODERNO – T EORIA E T RAJETÓRIA DE UMA U RBANISTA – Flávia Brito do Nascimento 83 A C IDADE C ONTRA A FAVELA – A N OVA A MEAÇA A MBIENTAL – Rose Compans

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101 O SEQÜESTRO DAS RENDAS PETROLÍFERAS PELO P ODER L OCAL – A G ÊNESE DAS Q UASE S ORTU DAS R EGIÕES P RODUTORAS – Rodrigo Valente Serra 115 A RQUITETURA S OCIOLÓGICA – Frederico de Holanda 131 R EFLEXÕES SOBRE A I NTEGRAÇÃO PAN -A MA ZÔNICA – O PAPEL DA O RGANIZAÇÃO DO T RATADO DE C OOPERAÇÃO A MAZÔNICA (OTCA) NA REGU LAÇÃO DA ÁGUA – Nírvia Ravena e Voyner R. Cañetei

RESENHAS 147 Financiers, philantropes: vocations éthiques et réproduction du capital à Wall Street depuis 1970, de Nicolas Guilhot – por Cecília Campello do A. Mello 149 Cidade: impasses e perspectivas, de Maria Lúcia Caira Gitahy e José Tavares de Lira Correia – por Nadia Somekh 152 A era da indeterminação, de Francisco de Oliveira e Cibele Saliba Rizek – por Gabriel de Santis Feltran

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ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL

ANPUR

GESTÃO 2007-2009 PRESIDENTE

Edna Castro (NAEA/UFPA) SECRETÁRIO EXECUTIVO

Luiz Aragon (NAEA/UFPA) SECRETÁRIO ADJUNTO

José Júlio Lima (FAU/UFPA) DIRETORES

Adauto Lúcio Cardoso (IPPUR/UFRJ) Leila Dias (CFH/UFSC) Roberto Monte-Mór (CEDEPLAR/UFMG) Virgínia Pontual (MDU/UFPE) CONSELHO FISCAL

Brasilmar Nunes (SOC/UNB) João Rovati (PROPUR/UFRS) Renato Anelli (EESC/USP)

Apoios


EDITORIAL O presente fascículo reúne as versões revistas de nove trabalhos apresentados no XII Encontro Nacional da ANPUR, realizado em Belém, em maio de 2007. Os textos foram selecionados em duas etapas: na primeira, os membros da comissão científica do Encontro, que foram responsáveis pela coordenação de suas sessões temáticas, indicaram os dois melhores trabalhos de cada respectiva sessão; na segunda, os integrantes da comissão editorial da Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais selecionaram o que julgaram ser os nove melhores trabalhos entre os quatorze indicados pela comissão científica do Encontro. Os textos aqui agrupados já incorporam, pois, elementos do debate a que foram submetidos no âmbito das reuniões das sessões temáticas. Procuramos, assim, trazer aos leitores a expressão do conjunto das discussões desenvolvidas nessas sessões, que foram organizadas segundo os seguintes temas: “Gestão urbana e regional: modelos, práticas e implicações”; “Rede urbana e estrutura territorial”; “Forma e dinâmica intra-urbana”; “História, cidade e urbanismo”; “Território, conflitos e gestão ambiental”; “Cidade, cultura e sociabilidade”; “Amazônia no cenário sul-americano”. No primeiro artigo, Carlos B. Vainer discute as conseqüências do processo de fragmentação territorial, a partir das condições de exercício do planejamento urbano e regional no Brasil. Após analisar criticamente as bases conceituais dos grandes projetos de investimento – que denomina neo-localismo competitivo – apontados como importantes vetores da referida fragmentação, o autor identifica as contra-tendências que poderiam conduzir a projetos nacionais, em que o planejamento territorial desempenharia papel central. Denise Elias e Renato Pequeno analisam os impactos urbanos do agronegócio, assinalando o caráter socialmente excludente da reestruturação que ele induz nas cidades, notadamente no que diz respeito ao acesso à moradia. O trabalho aplica-se aos casos de quatro cidades do Nordeste, duas caracterizadas pela presença da fruticultura e duas pela produção de grãos. Eugenio Fernandes Queiroga e Denio Munia Benfatti discutem, por sua vez, a formação de uma nova entidade urbana no país – a megalópole do Sudeste. Os autores debruçam-se sobre o caso de Campinas, pólo intermediário de uma rede urbana complexa, considerando-o exemplar para o estudo da urbanização dispersa e para a compreensão de dialéticas espaciais contemporâneas. Explorando as formas espaciais e dispositivos arquitetônicos que equacionam a presença de bolsões de pobreza nas cidades, Maria Julieta Nunes de Souza aponta, a partir do caso da favela da Maré na cidade do Rio de Janeiro, os mecanismos de afastamento, invisibilização e confinamento de tais áreas com relação aos bairros vizinhos. Com a perspectiva histórica adotada em seu trabalho, Flávia Brito do Nascimento traça a trajetória profissional da urbanista Carmen Portinho, Diretora do Departamento de Habitação Popular (DHP) da Prefeitura do antigo Distrito Federal entre 1946 e 1960, bem como da sua luta pela implementação de um programa de habitação popular na cidade do Rio de Janeiro. A autora sugere que o perfil profissional de Carmen Portinho é emblemático das aproximações entre a disciplina da Engenharia e o campo do Urbanismo na estruturação de propostas para a superação da crise habitacional no Rio de Janeiro. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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Rodrigo Valente Serra discute o regime de repartição das rendas petrolíferas entre Estados e Municípios litorâneos das regiões petrolíferas nacionais, assinalando que, diferentemente de certos regimes internacionais, ele fornece aos beneficiários de tais rendas, principalmente aos Municípios, uma grande capacidade de investimento. Tomando por fonte básica de informação os debates realizados na Câmara e no Senado Federal, o autor discute a hipótese de que, durante o processo de aprovação do regime de cobrança, rateio e aplicação dos royalties do petróleo, deu-se uma captura de vultosos recursos por parte de interesses locais. O artigo de Rose Compans, por sua vez, trata da apropriação do discurso da preservação ambiental por forças sociais interessadas na retomada da estratégia de remoção de favelas no Rio de Janeiro. Para a autora, observa-se em meados da primeira década do século XXI, a constituição de um movimento conservador que busca pressionar os poderes públicos a reprimir tais ocupações, sobretudo nas áreas mais valorizadas da cidade, recorrendo ao saber técnicocientífico sobre os danos ao meio ambiente, ao lado de campanhas jornalísticas que reclamam da Prefeitura a remoção de áreas favelizadas. Frederico de Holanda argumenta que a Arquitetura, mais comumente considerada como ofício, arte ou técnica, deveria ser considerada também uma ciência que aborda os lugares a partir de uma perspectiva própria. O artigo sugere que houve, nas últimas décadas, uma mudança paradigmática que resgatou o pensamento teórico-reflexivo no campo da Arquitetura, fortalecendo a interdisciplinaridade no trato das questões relativas aos lugares produzidos ou usufruídos pelas pessoas. O trabalho de Nírvia Ravena e Voyner R. Cañete, por sua vez, aborda os marcos regulatórios do acesso e uso da água no Brasil, assim como sua influência na busca de uma gestão integrada dos recursos hídricos na Pan-Amazônia. As autoras enfatizam as dificuldades relativas à coordenação de políticas domésticas setoriais voltadas à gestão de recursos naturais na região, assim como a importância, no âmbito da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA), de um sistema de freios e contrapesos que seja capaz de evitar as investidas daqueles que buscam capturar para si os benefícios das políticas setoriais. O presente fascículo traz, por fim, três resenhas: do livro Financiers, philantropes: vocations éthiques et réproduction du capital à Wall Street depuis 1970, de Nicolas Guilhot, publicado em 2004, analisando a recente difusão do discurso da responsabilidade social de empresas no tratamento da questão social e urbana; da coletânea Cidade: impasses e perspectiva, organizada, em 2007, por Maria Lúcia Caira Gitahy e José Tavares de Lira Correia e A era da indeterminação, publicação organizada, também em 2007, por Francisco de Oliveira e Cibele Saliba Rizek.

HENRI ACSELRAD Editor responsável

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A RTIGOS


PLANEJAMENTO TERRITORIAL E PROJETO NACIONAL OS DESAFIOS DA FRAGMENTAÇÃO C A R L O S B . VA I N E R R E S U M O A história recente do planejamento territorial no Brasil poderia ser narrada como uma trajetória continuada, embora não linear, de desconstituição – política, intelectual e institucional. Este processo é resultado e fator de aceleração do processo de fragmentação territorial que desafia todos os que se preocupam com a necessidade de um projeto nacional digno desta abrangência. O presente trabalho busca identificar e analisar os principais vetores do processo de fragmentação, a saber: grandes projetos de investimento (GPIs), neo-localismo competitivo e o velho regionalismo, com suas redes de clientela-patronagem. Em seguida, são examinados rapidamente os referentes teórico-conceituais dos GPIs e, em particular, do neo-localismo competitivo, que constitui hoje a principal receita distribuída aos países periférios e dependentes por agências multilaterais e consultores internacionais. Ao final, busca-se explorar em que medida estariam emergindo no processo social contemporâneo tendências e forças capazes de neutralizarem os vetores da fragmentação e conduzirem um projeto nacional, no qual, necessariamente, o planejamento territorial deverá ocupar lugar central. P A L A V R A S - C H A V E Projeto nacional; planejamento territorial; neo-localismo; grandes projetos de investimento. INTRODUÇÃO: DA RELEVÂNCIA DA QUESTÃO TERRITORIAL1 A história recente do planejamento territorial no Brasil poderia ser narrada como uma trajetória continuada, embora não linear, de desconstituição. Em primeiro lugar, desconstituição política, evidenciada no desaparecimento progressivo da questão regional da agenda nacional. Se é verdade que o próprio processo de elaboração e confronto de perspectivas nacionais abrangentes torna-se cada vez menos visível e audível, também é verdade que quando esboços de uma agenda nacional ainda conseguem vir à tona, transcendendo a gestão quotidiana da economia, a questão regional e, de modo mais amplo, o território recebem pouca ou nenhuma atenção. Paralelamente, reflexo e fator deste processo, a desconstituição tem sido também operacional – ou instrumental, se preferível –, com a desmontagem dos aparatos institucionais que, na segunda metade do século passado, foram implantados pelo governo federal para conceber e implementar políticas, planos e projetos cujo objetivo explicitamente enunciado era o ordenamento territorial e a redução das desigualdades regionais. Esvaziados de função e sentido, agências e órgãos regionais, onde sobreviveram, transformaram-se, via de regra, em nichos de articulação de interesses paroquiais e de reprodução de elites quase sempre decadentes. Este processo de desconstituição lança raízes nas transformações econômicas, sociais, políticas e culturais que integraram o território nacional e o submeteram, em seu conjunR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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1 Uma primeira versão deste texto foi apresentada no Painel “Desigualdades Regionais, Urbanização e Ordenamento Territorial no Brasil: Desafios e Perspectivas”, no Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional: Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”, promovido pelo Ministério da Integração Nacional, Brasília, 23-24/03/2006.


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2 Ver, por exemplo: Guimarães, 1989; Diniz, 1995; Bacelar, 2000; Oliveira, 1977; Vainer e Araújo, 1992 3 A agenda da IIRSA – Iniciativa de Integração Regional Sul-americana – é típica, resumindo-se a uma carteira de mega-empreendimentos de infraestutura que se limitam a “alisar” o espaço para a circulação do grande capital em suas várias formas. Por outro lado, são risíveis as peripécias de discussões e acordos Brasil-Argentina sobre o setor automotivo, em que os governos nacionais aparecem falando em nome de suas indústrias nacionais, comandadas, lá como cá, pelos mesmos gigantes da indústria automobilística mundial – Fiat, Volkswagen, General Motors, etc. A recente crise em torno do contrato do gás Brasil-Bolívia, resultante da nacionalização no país vizinho deixou à sombra uma das principais personagens do drama, a transnacional, que, na verdade, falou pelo lado boliviano até sua falência.

4 Vale a pena lembrar que, embora esgrimindo razões e projetos distintos, exorcismos da dimensão nacional são praticados tanto no campo considerado de esquerda (Hardt e Negri, 2001 e Castells, 2001), quanto por arautos celebrados do mercado global (ver, por exemplo, Ohmae, 1966)

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to e diversidade, às lógicas e dinâmicas da expansão de nosso capitalismo periférico e dependente a partir dos anos 60 e 70.2 Desdobrou-se, em seguida, na longa e dramática crise dos anos 80 e na transição que se lhe seguiu, comumente chamada de ajuste estrutural, caracterizada pela adesão às diretrizes do Consenso de Washington. Hoje, a desconstituição parece atualizar-se numa espécie de conformada aceitação da fragmentação territorial que consagra a acomodação subordinada às formas contemporâneas da globalização. A contrapartida ou compensação parece ser bastante magra: uma integração continental que, a cada momento, se mostra condenada a levar adiante apenas e simplesmente a criação de espaços mercantis adequados às novas escalas e dinâmicas espaciais dos capitais transnacionais presentes urbi et orbi.3 No entanto, talvez nunca como atualmente o debate sobre o território tenha sido tão decisivo para a tão necessária quanto urgente recomposição teórico-conceitual, política e cultural que permitirá repensar uma nação que parece navegar à deriva, carente de agentes ou coalizões políticas e sociais expressivas capazes de vocalizar qualquer projeto nacional digno desse nome. Todo texto é datado, ou melhor, situado espacial e temporalmente. Este texto não escapa à regra. Ele é de um tempo em que o debate político se degrada e em que se assiste ao empobrecimento da esfera pública e da esfera estatal como fóruns privilegiados do encontro e confronto de propostas. Por isso mesmo, mais que nunca se impõe colocar em pauta aqueles temas que, pela sua abrangência e complexidade, ajudam a pensar perspectivas e projetos que busquem transcender a conjuntura imediata, as próximas eleições, o humor do mercado financeiro e as últimas oscilações do risco-Brasil, cuja centralidade no debate da mídia amesquinha e emascula a cena política nacional. Ora, a questão territorial é uma dessas, mesmo porque fala da necessidade e possibilidade de manter a perspectiva de um projeto nacional no mesmo momento em que forças poderosas põem em dúvida a viabilidade e, inclusive, o sentido de perseverar em um horizonte que a globalização contemporânea já teria condenado, por anacronismo, ao lixo da história.4 O contexto econômico, social e político, de um lado, e o campo intelectual, de outro, sugerem que o desafio é reverter tendências, desfazer consensos, desmontar certezas e buscar introduzir na análise dimensões e aspectos da realidade que normalmente são desconsiderados. Assim, talvez seja possível arejar o debate e escapar às mesmices do que, na falta de outro nome, poderíamos chamar de ajuste urbano e regional, mera adequação territorial às dinâmicas e fluxos dominantes. Eis tarefa mais fácil de enunciar que de realizar, que certamente escapa às possibilidades de um texto, um trabalho, um autor, mesmo porque será necessariamente obra coletiva. Os objetivos deste texto são, pois, mais modestos: apresentar um roteiro que ajude a balizar o caminho – intelectual e político, analítico e propositivo – de um esforço para abrir novos horizontes para as políticas territoriais, urbanas e regionais. Neste roteiro, que certamente está longe de ser exaustivo, buscamos contemplar uma mirada sobre os seguintes pontos: vetores da fragmentação territorial; bases teórico-conceituais da fragmentação; bases sociais, econômicas e políticas da fragmentação; contra-tendências.

VETORES DA FRAGMENTAÇÃO TERRITORIAL Como as condições que nos estão dadas são permanentemente lembradas pelos que convidam a acomodarmo-nos a elas, quando não a reiterá-las e reforçá-las, esta sessão sobre vetores de fragmentação territorial concentrará sua atenção em práticas e dinâmicas 10

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que, em tudo e por tudo, são resultado de processos decisórios e, desta maneira, passíveis de reversão, ou pelo menos profundas alterações, em função de decisões e projetos políticos. Em outros termos, o que se pretende é mostrar que, pelo menos em parte, são decisões políticas e não tendências objetivas inexoráveis e inescapáveis que produzem e reproduzem a fragmentação. GRANDES PROJETOS DE INVESTIMENTO Desde a metade do século passado, mas sobretudo a partir de seu último quartel, grandes projetos miínero-metalúrgicos, petroquímicos, energéticos e viários reconfiguraram o território nacional. Enquanto as agências de planejamento do desenvolvimento regional (Sudene, Sudam, Sudeco) se debruçavam sobre planos nunca concretizados e distribuíam incentivos fiscais entre grupos dominantes locais e nacionais, o território ia se configurando conforme decisões tomadas em grandes agências setoriais. Não eram os planejadores regionais que desenhavam a região, mas os planejadores e tomadores de decisão em cada um dos macro-setores de infra-estrutura: no setor elétrico, a Eletrobrás e suas coligadas (CHESF, Eletronorte, Furnas, Eletrosul, Light), bem como algumas grandes empresas estaduais (Eletropaulo, Copel); no setor mínero-metalúrgico, a Companhia Vale do Rio Doce, as grandes companhias siderúrgicas estatais; no setor petroquímico, a Petrobrás. Já nos anos 50, Brasília e a rodovia Belém-Brasília, assim como mais tarde a Transamazônica e outras intervenções viárias, redesenhavam o território regional, trazendo à vida novas regiões e novas regionalizações. Desconcentrando a seu modo a produção industrial, estes grandes projetos de investimento (GPIs) foram decisivos para produzir uma forma muito particular de integração nacional, ao gerarem nexos entre o núcleo urbano-industrial do Sudeste e o resto do país.5 Ao mesmo tempo, e como já foi largamente demonstrado na literatura, em muitos casos estes GPIs conformaram verdadeiros enclaves territoriais – econômicos, sociais, políticos, culturais e, por que não dizer, ecológicos, introduzindo um importante fator de fragmentação territorial (Vainer, 1992).6 Constata-se, pois, que à época, os GPIs conformavam, ou pelo menos contribuíam fortemente para conformar, um espaço nacional integrado – profundamente desigual, mas integrado. Os grandes projetos voltam à pauta nos últimos anos, de que são exemplares megaempreendimentos hídricos – transposição das águas da bacia do São Francisco, hidrelétricas de Belo Monte e Madeira. Há, porém, uma decisiva mudança do que se passa hoje em relação ao que aconteceu nos anos 70: agora, grande parte das empresas e de seus empreendimentos territoriais não estão mais sob controle do Estado brasileiro. A privatização do Setor Elétrico, da CVRD, da CSN, da rede ferroviária, etc, ao lado da ausência ou fragilidade do planejamento em uma série de setores estratégicos, tem como conseqüência o império de opções e decisões de empresas privadas, estas sim tornadas soberanas. A privatização dos setores responsáveis pela infra-estrutura acabou tendo como corolário a privatização dos processos de planejamento e controle territorial que são intrínsecos aos grandes projetos. Em outras palavras: os grandes projetos continuam portadores de um grande potencial de organização e transformação dos espaços, um grande potencial para decompor e compor regiões. Por sua própria natureza, projetam sobre os espaços locais e regionais interesses quase sempre globais, o que faz deles eventos que são globais-locais – ou, para usar a feliz expressão cunhada por Swyngedouw (1997), glocalizados. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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5 Para uma discussão sobre o efeito desconcentrador destes grandes projetos e algumas de suas consequências, ver, por exemplo, Torres, 1993. 6 Em seu favor poder-se-ia argumentar que alguns GPIs exploravam complementaridades inter-regionais, transformando parcelas do território nacional em fornecedoras de insumos de vários tipos para a indústria do Sudeste e favorecendo, desta forma, uma integração econômico-industrial antes inexistente. Mas não se deve esquecer que, já nos anos 70 e início dos 80, surgiram enclaves mínero-metalúrgicos-energéticos – o mais exemplar é o complexo Carajás-Tucuruí-ferrovia-indústria do alumínio-porto –, quase inteiramente voltados para a exportação, prenunciando processos que viriam a se aprofundar anos depois.


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É interessante, nesta rápida reflexão sobre os GPIs, lembrar a natureza dos processos decisórios que lhes dão origem. Ora, quase sempre se fazem nos corredores e gabinetes, à margem de qualquer exercício de planejamento compreensivo e distante de qualquer debate público. Antes de estruturar territórios e enclaves, o grande projeto estrutura e se estrutura através de grupos de interesses e lobbies, coalizões políticas que expressam, quase sem mediações, articulações econômico-financeiras e políticas. O local, o regional, o nacional e o global se entrelaçam e convergem, na constituição de consórcios empresariais e coalizões políticas. Projeto industrial, controle territorial, empreendimento econômico e empreendimento político se misturam nos meandros dos financiamentos públicos, das dotações orçamentárias, das trocas de favores e, como vem à tona uma vez ou outra, da corrupção institucional e individual. O cacique local se dá ares de importância quando entra em contato com o dirigente de um grande grupo econômico internacional e negocia praças e igrejas, ao mesmo tempo em que pressiona seus deputados a pressionarem instâncias sub-nacionais e nacionais para a concessão de licenças e favores. O exame da economia política de cada grande projeto permitiria identificar de que forma atores políticos e empresas nacionais e internacionais se associam e mobilizam elites locais e regionais para exercer o controle do território, constituindo uma nova geografia física, econômica e política que decompõe o território nacional em novos fragmentos glocalizados. O que se pretende sugerir, após estas considerações, é que os GPIs são uma forma de organização territorial que a tudo se sobrepõe, fragmentando o território e instaurando circunscrições e distritos que, no limite, configuram verdadeiros enclaves. Por esta razão é possível afirmar que estes constituem, quase sempre, importantes vetores do processo de fragmentação do território. Ademais, hoje seu potencial estruturador reafirma a privatização de nossos recursos territoriais e reforça tendências ao enclave e à fragmentação. GUERRA DOS LUGARES Se os grandes projetos, enquanto modo de apropriação e organização territorial, são os dos anos 60 e 70, a disputa entre municípios e estados para atrair capitais é fato mais recente entre nós, passando a assumir relevância na última década do século passado. A guerra fiscal expressa, de um lado, o vácuo de políticas territoriais na escala federal e, de outro, a emergência de novas formas de articulação entre capitais e forças políticas que favorecem uma redefinição das relações entre as escalas sub-nacionais (municipal, estadual, regional), nacional e global. Com efeito, falta um pacto territorial democraticamente estabelecido que reconheça a autonomia de estados e municípios, mas, também, ao mesmo tempo, sua necessária solidariedade e complementaridade. Esta situação propicia a eclosão de uma guerra de todos contra todos, da qual saem vencedoras, como se sabe, as empresas privadas, que promovem verdadeiros leilões para os que ofereçam maiores vantagens – fiscais, fundiárias, ambientais, etc. O Estado nacional parece ter abdicado de suas responsabilidades de mediar e liderar práticas de cooperação federativa. Em suas relações com as instâncias sub-nacionais, o governo federal hoje praticamente se limita a exercer pressão para impor-lhes a responsabilidade fiscal – leia-se a solidariedade forçada ao arrocho fiscal –, em perfeita consonância com as orientações do FMI, que sempre se preocupou em assegurar que o esforço fiscal não ficaria restrito à União e atingiria igualmente estados e municípios. Assim, apesar de receberem atribuições crescentes, as instâncias sub-nacionais foram conduzidas a aceitar 12

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uma renegociação de suas dívidas com a União que comprometeu grande parte de suas parcas receitas. Ademais, foram vítimas de um verdadeiro golpe fiscal com a criação de contribuições e taxas que, escapando ao conceito de receita tributária, não são obrigatoriamente redistribuídas conforme as regras federativas e vinculações constitucionais. Em conseqüência, a redistribuição de recursos em favor dos estados e municípios que havia sido assegurada pela Constituição de 1988 acabou sendo driblada por expedientes que promoveram nova e crescente concentração de recursos nas mãos da União. Neste contexto de uma federação que, ela também, se desconstitui, estados e municípios reiteram a inviabilidade de qualquer pacto federativo e tributário, lançando-se a uma fuga para frente que não lhes oferece senão saídas ilusórias. Governantes de estados e cidades, magicamente transmutadas em empresas pela retórica dos consultores, agem como se operassem em um mercado livre e concorrencial de localizações. E, desta forma, a guerra dos lugares contribui de maneira decisiva para multiplicar as rupturas sócio-territoriais e aprofundar a fragmentação do território. Desenvolvimento local, empreendedorismo territorial, atração de capitais, marketing urbano se transformam nos principais instrumentos de um planejamento estratégico que não faz senão preparar a submissão da nação fragmentada a uma globalização que se projeta sobre os lugares. Com o apoio de consultores internacionais ou de agências multilaterais que elaboram e difundem a retórica do planejamento competitivo e das estratégias territoriais empreendedoristas, o neo-localismo competitivo, espécie de “paroquialismo mundializado”, constitui ele também vetor da fragmentação. O VELHO REGIONALISMO E AS REDES DE CLIENTELA-PATRONAGEM Se o neo-localismo competitivo e empreendedorista tem ares pós-modernos e data dos anos 90, há que referir a permanência do velho regionalismo no cenário político brasileiro e em suas projeções territoriais. Em estudo clássico, Vitor Nunes Leal chamava a atenção para que, longe de ser simples sobrevivência ou resquício do passado, o coronelismo constituía forma híbrida de articulação entre forças tradicionais decadentes e a democracia eleitoral moderna. (...) concebemos o “coronelismo” como resultado da superposição de formas desenvolvidas do regime representativo a uma estrutura econômica e social inadequada. Não é, pois, mera sobrevivência do poder privado, cuja hipertrofia constituiu fenômeno típico de nossa história colonial. É antes uma adaptação em virtude da qual os resíduos de nosso antigo e exorbitante poder privado têm conseguido coexistir com um regime político de extensa base representativa. Por isso mesmo, o “coronelismo” é sobretudo um compromisso, uma troca de proveitos entre o poder público, progressivamente fortalecido, e a decadente influência social dos chefes locais, notadamente dos senhores de terra (Leal, 1975, p.20)

Em outros termos, o coronelismo era expressão, de um lado, de oligarquias decadentes que buscavam (re)negociar as condições de sua reprodução e, de outro, de grupos hegemônicos em escala nacional que necessitavam ancorar eleitoralmente esta hegemonia sobre o conjunto do território nacional. Ora, o coronelismo, em suas múltiplas formas e escalas, estruturou parte expressiva do Estado brasileiro; organizou formas de exercício da hegemonia nivelem âmbito nacional e R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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7 Oliveira Vianna, Azevedo Amaral, Lourival Fontes, Francisco Campos, Cassiano Ricardo, entre outros. 8 “A Política de Integração Regional <...> repele a limitação regional, a curto e médio prazos, do processo econômico brasileiro” (Presidência da República, 1971, p. 27).

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assegurou a reprodução do regime oligárquico e das chefias políticas de tipo tradicional nas escalas sub-nacionais. Se o processo de urbanização e industrialização certamente reduziu em muito a força política e econômica dos velhos coronéis, as oligarquias de tipo tradicional ainda detêm, é bom lembrar, expressivo controle de máquinas eleitorais locais e regionais, alcançando via de regra uma força político-parlamentar desproporcionalmente grande, quando comparada a sua expressão econômica e social. De outro lado, o modelo de relação patronagem-clientela que fundava, em certa medida, a relação coronel-governo central analisada por Leal, permanece como um dos eixos estruturantes do Estado brasileiro. Os dois regimes ditatoriais que dominaram a vida política e, em certa medida, impuseram suas marcas ao processo de modernização da vida brasileira – Vargas, de 1930 a 1945, e regime militar, de 1964 a 1985 – foram fortemente centralizadores e, de maneira mais ou menos explícita, apontaram as oligarquias locais regionais como adversárias. De 1930 a 1945, estas foram diretamente interpeladas e desafiadas pelo governo central, denunciadas pela retórica e pelos teóricos do regime7 como fator de atraso e ameaça à construção nacional. Trinta anos mais tarde, a ditadura militar brandia a bandeira da integração nacional como elemento central de uma estratégia que prometia superar as barreiras e limites impostos pelo regionalismo.8 Tanto em um período como em outro, o governo federal absorveu, embora de maneira diferenciada, o controle dos processos de indicação dos governadores. Estados e municípios foram postos de joelhos diante de um poder central que concentrava todos os recursos e todas as competências. Durante a ditadura militar, organismos regionais centralizados receberam o encargo de ordenar o território por cima das autoridades estaduais. Certamente, tanto durante o Estado Novo quanto sob o regime militar, muitas vezes a intervenção do poder central acabou reentronizando velhos grupos ou engendrando novas oligarquias (CPDOC, 1996). Mas, o fato é que, em quaisquer circunstâncias, poderosos eram os instrumentos para aquietar insatisfações e atender interesses localizados, enquanto, simultaneamente, o governo federal exercia o poder de maneira soberana, incontestável e, às vezes, brutal. É com o processo de redemocratização, em 1945 e em 1985, que as relações entre poder central e grupos dominantes com projeção local e/ou regional seriam redefinidas. Referindo-se à democratização que se seguiu à queda do Estado Novo, Leal observa que o fim da ditadura viera aumentar o poder de barganha de grupos dominantes locais. O mesmo processo parece ter-se produzido após a Constituição de 1988, embora em contexto histórico diferente e com personagens quase sempre renovadas. Com efeito, a democracia eleitoral impõe novos modos de articulação da hegemonia e das relações entre grupos dominantes em âmbito nacional e sub-nacional. Não foram, porém, apenas os regimes autoritários que se propuseram a eliminar as bases políticas e institucionais das oligarquias regionais e suas formas “atrasadas” de exercício do poder e uso do aparelho estatal. Também as ideologias desenvolvimentistas, em seus inúmeros matizes, prometeram que a industrialização e urbanização conduziriam, enfim, à modernização da sociedade e do Estado brasileiros. Apenas para citar um exemplo, vale lembrar que o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste, em seu famoso relatório, propugnava uma plataforma desenvolvimentista e industrialista que enunciava claramente a necessidade da modernização também das elites dirigentes: “Durante muitos anos o esfôrço da industrialização terá como objetivo reduzir o desemprêgo disfarçado nas zonas urbanas, além de intensificar o processo de formação de nova classe 14

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dirigente na região, até o presente orientada quase exclusivamente por homens ligados a uma agricultura tradicionalista e alheios à ideologia do desenvolvimento (GTDN, 1959 p.54 – ênfase do autor)

Transcende o escopo deste trabalho o exame das origens e razões da longevidade dos padrões clientelísticos que perseveram nos processos de constituição e legitimação das representações políticas em grande parte do espaço nacional, inclusive em grandes cidades. O fato que se faz necessário reconhecer é que as redes de patronagem/clientela, que tecem boa parte do Estado brasileiro, estabelecem formas de defesa e negociação de interesses segmentados totalmente estranhos e alheios a políticas e projetos nacionais. A incapacidade continuada dos partidos políticos brasileiros de se constituírem em verdadeiros partidos nacionais é apenas uma das conseqüências, e não a menos grave, desses processos. É também, sem dúvida, um importante fator de sua reprodução. O processo de fragmentação clientelística, em que cargos e recursos públicos são mercadejados nas trocas de votos e apoios cruzados entre forças e coalizões políticas nacionais e sub-nacionais, aponta para algo muito mais profundo e grave que a crise ética do homem público brasileiro, como repete a retórica quase sempre vazia das mesmas personagens que encenam o drama. Na verdade, estamos diante de novas e reiteradas manifestações da forma através da qual se estrutura, reproduz e exerce a dominação política no país e, de modo mais concreto, a forma como funciona o aparato estatal brasileiro, em seus múltiplos níveis e instâncias. Este padrão de constituição de interesses territorializados tem importante conseqüência na escala nacional, na medida em que reproduz e reforça formas pretéritas de articulação entre escalas: local, estadual e nacional. O Congresso Nacional se transforma em uma Câmara Federal de Vereadores. Abstraídos os atos reiterados de corrupção individual ou de quadrilhas, não se vislumbra hoje qualquer possibilidade de incluir na agenda de nosso Congresso, tal como está fadado a se constituir a cada eleição o debate acerca de projetos nacionais, de formas de equacionar e combater os riscos de fragmentação da nação e do território. Assim, regionalismo e clientelismo tradicionais, longe de serem meros fantasmas de um passado que teima em assombrar nossa sociedade e nosso Estado, por paradoxal que pareça, se reatualizam e enrijecem a partir do momento em que a democratização reforça o papel das eleições e, em conseqüência, daqueles chefes e grupos políticos locais ou estaduais que conseguem montar máquinas eleitorais eficazes. Evidentemente, o problema não está nas eleições e, menos ainda, na democracia; ao contrário, está, pelo menos em parte, no déficit de democracia que consagra um Estado que permanece fora do alcance de controles sociais efetivos. Apropriado, patrimonialística ou tecnocraticamente, por elites – tradicionais, modernizantes, não raras vezes híbridas –, o fato é que esta forma de Estado nacional, contraditoriamente, contribui também para a fragmentação política, econômica e, certamente, territorial da nação.9 Grandes projetos, neo-localismo competitivo e empreendedorista, velhos regionalismos e localismos, eis 3 poderosos vetores que apontam e operam na direção da fragmentação. Some-se o fato de que, muitas vezes, coalizões articulam e associam estas tendências e seus agentes, aumentando seu potencial de disrupção. É o que acontece, por exemplo, quando empresas operando em escala transnacional se associam a grupos tradicionais para constituir as irão adquirindo bases de sustentação e pressão em favor de um determinado projeto. É o que acontece, também, quando grupos tradicionais passam por R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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9 O paradoxo ganha tons verdadeiramente dramáticos quando se evidencia que os três últimos mandatos presidenciais foram exercidos por duas lideranças político-partidárias surgidas no ocaso da ditadura, enraizadas política e culturalmente no estado de São Paulo e expressão do que ali haveria de mais moderno – a classe trabalhadora do espaço industrial-metropolitano (PT) e as elites burguesas esclarecidas (PSDB). Vocacionadas e originalmente comprometidas com a modernização do estado e da democracia brasileiras, estas lideranças, assim como as forças políticas e sociais que as constituíram, acabaram, cada uma a seu modo, engajadas em alianças que reafirmaram a força política das redes de patronagem-clientela, reforçaram oligarquias de tipo tradicional, colocando no centro do processo político atores que aparecem como anões – sem jogo de palavras – com relação à tarefa gigantesca de construir um projeto nacional nos marcos da formas contemporâneas da globalização.


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processos de renovação e/ou composição com segmentos renovadores, gerando coalizões híbridas em que se combinam as práticas dos velhos caciques com a agressividade competitiva dos empreendedores. Estudos aprofundados destas formas de coalizão e constituição de alianças e convergências trans-escalares muito ajudariam à leitura e elucidação de processos decisórios que se passam nas entranhas do poder federal.

AS BASES TEÓRICO-CONCEITUAIS DA FRAGMENTAÇÃO Certamente que as forças sociais que sustentam cada uma das práticas e dinâmicas acima alinhadas não operam num espaço puramente eleitoral, nem se manifestam apenas através de porta-vozes políticos. A cada momento histórico, ou em cada conjuntura espaço-temporal específica, estas forças contam com o apoio de acadêmicos e experts que sustentam a coerência, pertinência e consistência históricas e teórico-conceituais, assim como metodológicas, de seus modos particulares de intervenção territorial. Embora não sejam diretas e imediatas as relações entre produção de modelos de desenvolvimento urbano-regional, metodologias de planejamento e práticas sociais, há um laço que articula estas distintas instâncias da experiência social. Em termos mais simples, é possível dizer que práticas e teorias de organização territorial ou, se preferível, de estruturação e transformação territoriais, dialogam e interagem. Examinam-se a seguir os referenciais teórico-conceituais que têm amparado práticas aqui examinadas, em particular os GPIs e o neo-localismo competitivo. GPIS E A TEORIA DOS PÓLOS DE CRESCIMENTO

10 Mais ou menos à mesma época, foi também de grande relevância o trabalho de Myrdal (1960), segundo o qual um efeito de causação circular levaria ao agravamento das disparidades regionais, não havendo razões para esperar, como propunham os pensadores neoclássicos, que estas desapareceriam graças ao funcionamento do mercado e à circulação de fatores num espaço livre de barreiras.

Nos anos 70, os trabalhos de François Perroux vão conferir direito de cidadania teórica ao conceito de pólo de crescimento ou desenvolvimento. Em sua crítica ao modelos neoclássicos de equilíbrio espacial, Perroux (1955)10 mostrava que a heterogeneidade e o desequilíbrio, e não a homogeneidade e o equilíbrio, constituiriam as formas através das quais o crescimento se manifestaria no espaço econômico. Se a obra de referência teórica de Perroux se referia a um espaço econômico abstratamente concebido, que não deveria ser confundido com o que chamava de espaço geonômico ou banal, o fato é que suas noções e conceitos foram apropriados – vulgarizados, sugere Egler (1993) – e traduzidos em termos de uma teoria da dinâmica territorial propriamente dita. Na esteira de Perroux, Boudeville (1973) e outros vão opor a noção de região polarizada à de região homogênea, herdada da geografia humana. Estava elaborado o fundamento teórico que autorizaria abandonar progressivamente as antigas macro-regiões que eram o espaço no qual estavam enraizados teórica e historicamente os modelos de planejamento regional do tipo Sudene. O passo seguinte era mais ou menos inevitável: de descritiva, a teoria do crescimento espacialmente desequilibrado através de pólos de crescimento se tornaria prescritiva, dando origem a políticas e estratégias de polarização. O abandono das velhas regiões homogêneas também se justificava teoricamente pelas análises conduzidas por Perroux sobre as relações entre Estado, grande empresa e território. Egler destaca a relevância da teoria perrouxiana de economia dominante, que, em confronto direto com o mundo abstrato da concorrência perfeita, enfatizava o papel das grandes empresas e de sua capacidade para gerar “zonas ativas”, portadoras de uma “dinâmica 16

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da desigualdade”, “que produz resultados semelhantes às inovações schumpeterianas, no que diz respeito ao rompimento do ‘circuito estacionário’ da economia e de promoção do desenvolvimento”. Caberia, então, “ao Estado buscar plasmar, através de ‘pólos de crescimento’ situados no interior do espaço econômico nacional, as forças motrizes que atuam na economia internacional.” (Egler, 1993, p.7). Assim, a “questão regional passa (...) a ser um aspecto subordinado da questão nacional”, oferecendo àquelas teorias “um excelente argumento para a utilização do território nacional como instrumento de afirmação do Estado” (Egler, 1993, p.8). Ora, não há como não reconhecer o eco destas teorias na convocação lançada pelo Programa de Integração Nacional de 1970 para romper os limites regionais da Amazônia e Nordeste, que oferecem “um quadro de soluções limitadas” (Presidência da República, 1970). Não se encontra nas proposições atuais de GPIs a invocação das teorias do desenvolvimento polarizado, caídas em desgraça sobretudo por sua forte vocação estatista. Na verdade, seria difícil identificar uma teoria, merecedora desta qualificação, na justificativa destes projetos; ali onde comparece alguma retórica mais elaborada, quando muito se fala de redes logísticas – quando se trata de portos e investimentos viários – ou de nichos competitivos a serem explorados, com baixo custo da energia, a justificarem os projetos energético-mínero-metalúrgicos, e baixo custo da terra para projetos agro-florestais.11 A teoria dos nichos competitivos nos leva diretamente ao campo das teorias que subjazem às propostas de competitividade territorial e ao neo-localismo empreendedorista. A TEORIA DAS VANTAGENS COMPETITIVAS NO TERRITÓRIO Se há um pensador cuja trajetória intelectual nos últimos 30 anos pode ser tomada como testemunha capaz de narrar as transformações por que passou o campo do planejamento urbano e regional, este é Manuel Castells. Nos anos 70, assumiu e foi celebrado como o mais refinado e representativo de quantos fizeram a aplicação do estruturalismo marxista francês ao território e, mais particularmente, à cidade. Nesta condição, foi porta-voz de uma radicalidade que rejeitava até mesmo a pertinência, menos ainda a relevância, de uma sociologia ou uma questão urbanas, denunciadas como véus ideológicos que escondiam e tornavam ininteligível a cidade, locus das relações contraditórias (e conflituosas) de reprodução da força de trabalho (Castells, 2000). Ora, é este mesmo pensador que no início dos anos 90, em um texto emblemático, se perguntava: “O mundo mudou: pode o planejamento mudar?” (Castells, 1990). Nesta palestra, proferida na Conferência Anual da Association of Collegiate Schools of Planning, Castells formulou de maneira incisiva temas e questões que viria posteriormente a desenvolver e sofisticar. Via, então, no desmantelamento do socialismo real, razões para reconhecer: a) “o mercado como o menos irracional mecanismo para alocar recursos escassos”; b) “a falência histórica do estatismo” (p.4).12 Neste novo mundo, espaço unificado pela soberania do capitalismo globalizado, não restava aos lugares senão tentarem resistir ao movimento dos fluxos, e para dar eficácia a esta resistência deveriam recorrer ao planejamento estratégico: A flexibilidade, globalização e complexidade da nova economia mundial requerem o desenvolvimento do planejamento estratégico, apto a introduzir uma metodologia coerente e adaptativa na multiplicidade de significados e sinais da nova estrutura de produção e gestão (Castells, 1990, p.14). R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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11 É verdade que tanto no caso de grandes projetos agroflorestais (expansão da soja na Amazônia) quanto energéticos (grandes aproveitamentos hidrelétricos), a questão da competitividade e dos baixos custos tem sido questionada, uma vez que os cálculos custo/benefício não consideram as perdas sociais e ambientais resultantes dos GPIs. Para uma discussão da questão no caso de projetos hidrelétricos, ver, por exemplo, Vainer, 2005.

12 A ruptura decisiva de Castells com toda sua produção dos anos 60 e início dos anos 70 fica clara no seu reconhecimento de alguns dos pressupostos básicos da Escola de Chicago, alvo principal de seu pesado, embora nem sempre consistente, ataque à sociologia urbana. “<…> la ciudad, tanto en la tradición de la sociología urbana como en la conciencia de los ciudadanos en todo el mundo, implica un sistema específico de relaciones sociales, de cultura (...)” (Borja e Castells, 1997, p. 13).


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13 Apenas um exemplo: o Programa de Administração Municipal e Desenvolvimento de Infra-Estrutura Urbana (PRODUR), financiado pelo Banco Mundial e levado à frente pelo governo baiano, entre 1997 e 2004, exigia que os municípios interessados em obter recursos para obras de infra-estrutura e outras elaborassem um plano estratégico (Browne, 2006). Para um discussão inicial acerca do mercado de consultorias urbanas, ver 2003.

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A senha dos novos tempos: planejamento estratégico. A adesão de Castells apenas ilustra um movimento intelectual que, ao longo dos anos 1990, conferiria à palavra estratégia e à expressão planejamento estratégico lugar de honra no jargão dos planejadores. Em um primeiro momento, Sun Tzu, Clausewitz e outros menos votados foram importados das escolas militares para as escolas de business, em primeiro lugar a escola-líder – a Harvard Business School. Em seguida, com os devidos cuidados e adaptações, foram conduzidos às escolas e práticas de planejamento regional e urbano. Esta transposição está fundada numa convicção básica: é possível e, mais que isso, é necessário estabelecer uma analogia entre, de um lado, empresas capitalistas concorrendo em um mercado livre e, de outro, cidades e regiões competindo em um mercado globalizado de localizações. É este o problema teórico, mas também metodológico e operacional, que se resolveria pela transposição do planejamento estratégico para a gestão territorial. A cidade e a região empreendedoras são, isto é, devem ser, antes de mais nada, concebidas e planejadas como uma empresa (Vainer, 2002). Em um mundo cada vez mais pragmático, trata-se agora não apenas de explicar os sucessos e os insucessos de cidades e regiões, mas, sobretudo, formular os planos de guerra, os planos estratégicos que as conduzirão à vitória. Se o planejamento em estados capitalistas emergiu no pós-guerra como um instrumento para complementar, ajustar ou corrigir tendências e processos supostamente perversos gerados pelo funcionamento das forças de mercado, agora, como anunciou Castells, o mundo mudou... e o planejamento deve mudar. Agora, o planejamento e o planejador devem ter em vista como favorecer a racionalidade própria ao mercado: na ordem do dia o planejamento orientado pelo e para o mercado – market oriented planning e market friendly planning. Assim, as práticas concretas que coalizões locais adotam na promoção da guerra dos lugares, aprofundando os processos de fragmentação territorial, encontram-se ancoradas em teorias de circulação internacional, altamente valorizadas no mercado das agências multilateriais e dos consultores internacionais.13 É bom não esquecer que os teóricos do planejamento estratégico se apóiam em tão abundante quanto repetitiva literatura que vai reinventar as virtudes das dinâmicas tecnológicas e econômicas locais. Capital social, interfaces e interações dos clusters ou arranjos produtivos territorializados, solidariedades, redes de pequenos produtores independentes, tudo isso emerge em espaços dinâmicos de um outro mundo capitalista, livre do capital financeiro e dos oligopólios. Tomando alguns exemplos vistos como sucesso, como a inexorável Terceira Itália, esta literatura promete o paraíso às cidades e regiões que forem capazes de explorar suas vantagens, superar os conflitos internos através de uma atitude cooperativa, enfrentar confiantes e sem temores o mundo hostil da globalização. Afinal, o lugar estaria se revalorizando pelo que tem de flexível, diverso, específico, já que se estaria no limiar de uma nova era, caracterizada pelo “fim da centralização, da concentração, da massificação e da estandardização e [a vitória] de uma utopia antifordista, caracterizada pela flexibilidade, pela diversidade e, em termos espaciais, pelo localismo” (Ash Amin e Kevin Robins, apud. Brandão, 2005). Não se pretende ter desenvolvido aqui uma crítica extensiva e aprofundada dos fundamentos teórico-conceituais das concepções e práticas que contribuem para a fragmentação territorial e que são hoje hegemônicas no campo do planejamento territorial – urbano e regional. Outro era o objetivo desta sessão: identificar os fundamentos teóricos destas práticas e sugerir que a crítica às práticas não será completa, nem mesmo possível, 18

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se não estiver, ela também, calcada em um esforço teórico que submeta à crítica as teorias e conceitos com que operam planejadores, decisores e dirigentes políticos.

AS BASES SOCIAIS DA FRAGMENTAÇÃO Nas sessões anteriores buscou-se alinhar os vetores que operam a fragmentação em curso do território nacional, bem como as referências teóricas e retóricas que apóiam semântica e conceitualmente as práticas fragmentadoras. Acontece, porém, que se não são puras manifestações epifenomênicas das estruturas, as práticas tampouco se explicam pelas explicações que elas mesmas e seus operadores avançam como justificativas. Dito de outra maneira, embora as teorias contribuam para reforçar práticas, não é naquelas que se encontra a origem destas. Em sua gestação e na luta pela sua imposição estão segmentos e coalizões sociais, com interesses e objetivos que apontam para determinadas formas de apropriação, controle e uso do território e dos recursos que lhe estão associados. Desde Vitor Nunes Leal (1975) está desvendada, em boa medida, a natureza do velho regionalismo e de suas formas típicas de dominação – as redes de patronagem-clientela. São, com efeito, em primeiro lugar, expressão de grupos dominantes tradicionais, com projeção local e regional e que, decadentes, abdicam de qualquer pretensão hegemônica e se limitam a negociar com o Estado central, de forma permanente, o comércio de benesses em troca de apoio político. Mas haveria que agregar à análise original de Leal novos elementos capazes de dar conta da complexidade resultante das transformações por que passou a sociedade brasileira nos últimos 50 anos. Em particular, parece necessário observar que alguns grupos tradicionais foram capazes, sob a proteção da ditadura militar, de construir, ao lado das redes de clientela, novas fontes de poder econômico e político. Em alguns casos, isto foi alcançado por alianças com grupos nacionais e mesmo internacionais; em outros casos, a captura e mobilização eficaz de diferentes tipos de recursos estatais (subsídios, contratos, corrupção, etc) propiciaram processos localizados de acumulação que acabaram por tornar nacionais, quando não internacionais, alguns grupos econômicos locais. Estas formas híbridas certamente ajudam a desvendar alguns paradoxos, como a existências de grupos políticos que, simultaneamente, fazem prova de modernidade através da presença em setores avançados do ponto de vista econômico e tecnológico – setor elétrico, telecomunicações, etc –, ao mesmo tempo em que conduzem seus grotões e currais com a mesma e conhecida brutalidade de seus ancestrais. Por sua vez, o neo-localismo competitivo se estrutura, via de regra, a partir de posições adquiridas ou pretendidas em circuitos produtivos que, de maneira direta ou indireta, se conectam verticalmente nas escalas nacional e, sobretudo, internacional. No caso de posições já adquiridas, não raro se observa a forma do neo-paroquialismo mundializado, de que é exemplar o agrarismo aggiornado de certos grandes proprietários fundiários presentes em setores fortemente exportadores. A faceta urbana destes interesses se encontra em cidades médias que se fecham ao espaço regional e nacional. Assim, nestas cidades, cujas elites promovem como ilhas de prosperidade e a televisão de tempos em tempos apresenta como “o Brasil que deu certo”, se assiste à forte difusão de ideologias do que se poderia chamar de um exclusivismo territorial, algumas vezes próximas da xenofobia.14 No caso de cidades médias e grandes, o neo-localismo competitivo aparece também como expressão ideológica e política de coalizões que buscam estabelecer projetos hegeR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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14 É sabido, embora não haja estudos abrangentes detalhados a respeito, quão extensiva é a difusão de práticas de restrição à entrada em grande número de municípios médios do interior do país, buscando impedir, ou pelo menos dificultar, a entrada de imigrantes pobres. Ver, a este respeito, Vainer, 1996.


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15 Apenas para citar as potencialidades deste tipo de abordagem. O Setor Elétrico brasileiro tem em carteira dois mega-empreendimentos, ambos na Amazônia: a Usina Hidrelétrica de Belomonte, no rio Xingu, e as Usinas Hidrelétricas de Jirau e Santo Antônio, no rio Madeira. Pelos vultososos investimentos e por seus impactos, se levados adiante estes dois projetos redesenharão tanto a bacia do rio Xingu e, de certa maneira, parte expressiva da Amazônia Oriental, quanto a do rio Madeira e a Amazônia Ocidental. Estes projetos estão em disputa e são levados adiante por diferentes coalizões. O paradoxal é que o estado brasileiro, de uma maneira ou de outra, ele também segmentado, se divide: a Eletronorte defende com unhas e dentes o projeto Belomonte, enquanto Furnas, associada à Oderbrecht, se lança à luta e a todo tipo de lobby para assegurar uma decisão favorável ao projeto Madeira.

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mônicos pela construção de um patriotismo cívico que se sobreponha aos conflitos. Se Barcelona é hoje quase o modelo mitológico destas coalizões, na verdade o DNA de seu empreendorismo também pode ser encontrado nas cidades americanas estudadas por Molotch (1976). Se o neo-localismo parte, por assim dizer, de um esforço de grupos dominantes locais para encontrar inserção global que favoreça uma saída para a crise; no caso dos GPIs, ao contrário, grupos locais são simplesmente paisagem, ou, na melhor das hipóteses, sócios menores de dinâmicas territoriais que se elaboram e decidem nas esferas nacional e internacional. Pela própria massa de capital, território e recursos ambientais mobilizados, os interesses que se movem através dos GPIs se situam nas grandes corporações nacionais e multinacionais. Como visto, no passado, e ainda no presente para certos setores, o Estado desempenha papel central na viabilização financeira, industrial e política dos empreendimentos; isto significa que a legibilidade destes processos passa por um exame das formas prevalecentes de representação e disputa de interesses no interior mesmo do aparelho estatal. Cabe, porém, destacar que as mediações entre interesses globais e a implantação localizada dos grandes projetos podem ser várias e complexas. Assim, por exemplo, ao mesmo tempo em que o GPI engole o lugar ou a região, grupos de interesse local podem acionar mecanismos e práticas típicas do neo-localismo competitivo, oferecendo a grandes capitais benefícios e vantagens, além de apoio político. Estas vantagens, em muitos casos, assumem a forma de isenções fiscais ou ambientais, cujos custos sociais serão assumidos pelo conjunto da sociedade local, ou mesmo, em certos casos, nacional. O próprio estado nacional tem incorrido em práticas deste tipo, quando, por exemplo, através de empresas energéticas estatais, disponibiliza energia elétrica a preços subsidiados para o fomento de indústrias eletro-intensivas. Os padrões e formatos de organização territorial, assim como os vetores de fragmentação, não se atualizam senão porque são expressão de forças sociais e econômicas que se estruturam em coalizões de poder, quase sempre associando grupos locais, regionais, nacionais e internacionais. Avançando um pouco mais, seria possível sugerir que a identificação e análise destas múltiplas formas de organização dos interesses dominantes trariam importantes elementos para uma análise das formas de estruturação e operação do Estado brasileiro.15 Afinal, o que é o Estado brasileiro pós-Constituição de 1988 senão, em boa medida, a combinação heteróclita destas (e outras) múltiplas formas de organização, manifestação, articulação e defesa de interesses corporativos e segmentários, em que diferentes coalizões de grupos disputam recursos – inclusive territoriais – nas escalas local, estadual, regional e nacional?

DESAFIOS A reversão das tendências dominantes, que hoje submetem a dinâmica territorial brasileira às forças fragmentadoras, não é uma operação teórica, muito embora não possa abdicar de uma teoria. Tampouco é uma operação metodológica, embora certamente estejamos desafiados a elaborar metodologias inovadoras. Também não pode ser vista como uma simples operação institucional, o que não significa que possa ir adiante sem desmontar mecanismos institucionais construídos nos últimos anos e inventar novos modos de institucionalizar práticas republicanas e democráticas. 20

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Mas um novo projeto territorial, inseparável de um novo projeto nacional, remete, sobretudo, à questão da constituição de sujeitos políticos. Desencarnados de grupos sociais que os sustentem, novas projetos territoriais não serão mais que exercícios diletantes, produção de planos natimortos. Cabe, pois, aos analistas e aos que pretendem se engajar seriamente na elaboração de um novo projeto territorial, perscrutar na sociedade brasileira se, e em que medida, emergem forças sociais capazes de assumi-lo, encarná-lo. Com uma pequena dose de otimismo e certo esforço, é possível vislumbrar a emergência destas forças. São os movimentos sociais territorializados que elaboram, embora muitas vezes de maneira ainda insuficiente, novos projetos para suas regiões. Assim, por exemplo, o Movimento de Defesa da Transamazônica e do Xingu, os movimentos de atingidos por barragens, os movimentos de luta contra o deserto verde implantado pelo complexo agro-florestal. Não seria exagero afirmar que, pela primeira vez em nossa história, movimentos populares se confrontam, de maneira direta e consciente, com a problemática da estruturação e desenvolvimento territoriais. Há que considerar também a consolidação de organizações populares de âmbito nacional: Movimento dos Sem Terra, Movimento de Pequenos Agricultores, Central de Movimentos Populares. Também as Centrais Sindicais são hoje forças nacionais – CUT, CGT, Força Sindical CONTAG, Federações de Servidores. Enquanto partidos e grupos dominantes parecem absolutamente despreparados para a nacionalização da política, as forças populares importantes, ao contrário, se mostram vocacionadas para a escala nacional. Seria certamente um equívoco exagerar a consistência e amadurecimento das bases sociais do que poderia vir a ser um novo projeto territorial em escala nacional. Mas não se pode desconhecê-las, mesmo porque elas convocam acadêmicos e planejadores – os poucos que ainda sobrevivem no Estado brasileiro – a intensificarem a reflexão e o diálogo.

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Carlos B. Vainer é professor do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional IPPUR-UFRJ. E-mail: cvainer@uol.com.br Artigo recebido em maio de 2007 e aprovado para publicação em julho de 2007.


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B S T R A C T The recent history of Brazilian territorial planning can be described as a continuous although not linear process of its political discontruction. This fact results from the territorial fragmentation of the country itself, defying all those that are concerned with a national development project. The article aims at identifying and analizing the main factors of this process: huge investment projects, competitive neo-localism and old regionalism, with its patriomnialistic networks. Are also examined the teoretical references of the huge investment projects and, particularly, the competitive neolocalism, considered as the main model diffused through dependent economies by multilateral agencies and international consultants. Finnally, are discussed some emerging trends that seem able to neutralize the vectors of fragmentation, leading to a national project in which territorial planning should have a central role.

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E Y W O R D S National development project; territorial planning; neo-localism; huge investment projects.

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DESIGUALDADES SOCIOESPACIAIS NAS CIDADES DO AGRONEGÓCIO

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DENISE ELIAS R E N ATO PE QU E N O R

E S U M O No Brasil, a territorialização do capital e a oligopolização do espaço agrário têm promovido profundos impactos socioespaciais, tanto no campo como nas cidades. Isto explica em parte a reestruturação do território e a organização de um novo sistema urbano, muito mais complexo – resultado da difusão da agricultura científica e do agronegócio globalizados – e que têm poder de impor especializações produtivas ao território. Neste artigo, defende-se a tese de que é possível identificar no Brasil agrícola moderno vários municípios cuja urbanização se deve diretamente à consecução e expansão do agronegócio, formando-se cidades cuja função principal claramente se associa às demandas produtivas dos setores associados à modernização da agricultura – sendo que nestas cidades se realiza a materialização das condições gerais de reprodução do capital do agronegócio. Para tanto, são apresentados alguns pressupostos que explicariam este tipo de cidade, que denominamos de cidade do agronegócio. Da mesma forma, considerando que a difusão do agronegócio se dá de forma social e espacialmente excludentes, promovendo o acirramento das desigualdades, buscamos mostrar algumas das formas como elas se reproduzem nas cidades do agronegócio. A moradia é a principal variável de análise destas desigualdades.

P A L A V R A S - C H A V E Agricultura científica; agronegócio; reestruturação urbana; cidade do agronegócio; desigualdades socioespaciais. INTRODUÇÃO A aceleração da urbanização e o crescimento numérico e territorial das cidades estão entre os mais contundentes impactos do processo de globalização econômica. No Brasil, sob a égide da revolução tecnológica, ocorre um intenso processo de urbanização, transformando seu espaço geográfico, cuja organização, dinâmica e paisagem contrastam com as existentes antes do atual sistema, e que conforme a denominação de Santos (1985, 1988, 1996), classificamos de período técnico-científico-informacional. A expansão dos modernos sistemas de objetos (Santos, 1994, 1996), especialmente associados aos transportes, às comunicações, à eletrificação e ao saneamento, equipou o território nacional para a modernização agrícola e industrial, assim como para a intensificação das trocas comerciais, possibilitando a integração territorial do país, interligando áreas até então desconectadas. O resultado foi uma significativa dispersão espacial da produção e do consumo, com um conseqüente processo de especialização da produção, estreitando as relações entre as diferentes regiões do país, multiplicando a quantidade de fixos e fluxos, de matéria e de informação por todo o território nacional, e disseminando diferentes arranjos produtivos. Tudo isso fez da urbanização brasileira contemporânea um fenômeno complexo e diferenciado, dada a multiplicidade de variáveis que nela passam a interferir. Quanto maior R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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1 Trabalho apresentado no XII Encontro da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional, de 21 a 25 de maio de 2007, na cidade de Belém (Pará). O presente artigo é fruto de estudos desenvolvidos pelos autores no projeto integrado de pesquisa intitulado “Economia Política da Urbanização do Baixo Jaguaribe (CE)”, que contou com o apoio do CNPq.


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e mais extensa se torna a divisão do trabalho, mais intenso e complexo é o processo de urbanização. Paralelamente, ocorre um grande crescimento populacional, culminando em uma nova divisão territorial e social do trabalho, uma nova repartição dos instrumentos de trabalho, do emprego e dos homens e mulheres no território do país. No período de cinqüenta anos ocorre uma verdadeira inversão da distribuição da população no Brasil, com uma generalização da urbanização da sociedade e do território. Com a globalização, reestruturaram-se a produção e o território preexistentes, desorganizando as estruturas, as funções e as formas antigas. Cada vez que o território é reelaborado para atender à produção globalizada, superpõem-se novos fixos artificiais, aumentando a complexidade dos seus sistemas técnicos e de suas rugosidades. O dinamismo da produção do território brasileiro das últimas décadas pode ser revelado pela reestruturação produtiva da agropecuária e da indústria; pela expansão do comércio e dos serviços; pelas novas localizações da indústria, em parte propiciadas pela luta dos lugares pelos investimentos produtivos; pela expansão das indústrias de base tecnológica; pelo aumento da quantidade e qualidade do trabalho intelectual; pela expansão de novas formas de consumo; pelos intensos movimentos migratórios, entre outros. Uma das vias de reconhecimento da sociedade e do território brasileiros atuais é o estudo da reestruturação produtiva da agropecuária, que se processa nas últimas décadas. Desde então, organiza-se e difunde-se um novo modelo econômico de produção agropecuária, que aqui denominamos de agronegócio. Muitos novos espaços agrícolas são disponibilizados à produção agrícola moderna nas últimas décadas. Nesse contexto, também o semi-árido e os cerrados nordestinos, que, de certa forma, compunham o exército de lugares de reserva, tornaram-se atrativos e foram ou estão sendo incorporados ao agronegócio, especialmente os vales úmidos (São Francisco, Açu, Jaguaribe), associados à fruticultura, e os cerrados (sul do Maranhão, do Piauí e oeste da Bahia), associados à expansão da produção de soja, ampliando formas intensivas de produção. Dentre as características do agronegócio globalizado está sua forte integração à economia urbana, gerando uma extensa gama de novas relações campo-cidade, diluindo, em parte, a clássica dicotomia entre estes dois subespaços. As cidades próximas às áreas de realização do agronegócio tornam-se responsáveis pelo suprimento de suas principais demandas, seja de mão-de-obra, de recursos financeiros, aportes jurídicos, de insumos, de máquinas, de assistência técnica etc, aumentando a economia urbana e promovendo redefinições regionais – denotando o que Milton Santos (1988, 1993, 1994, 1996, 2000) chamou de cidade do campo. Considerando nossos estudos atuais, acreditamos que podemos adaptar a noção de cidade do campo para cidade do agronegócio para classificar algumas das cidades, locais e médias, do Brasil agrícola com áreas urbanas. Esta noção deve ser vista como a materialização das condições gerais de reprodução do capital do agronegócio globalizado, cujas funções principais associam-se às crescentes demandas de novos produtos e serviços especializados, o que promove o crescimento do tamanho e do número das cidades no Brasil agrícola moderno, onde se processa a reestruturação produtiva da agropecuária. Assim sendo, quanto mais se intensifica o capitalismo no campo, mais urbana se torna a regulação da agropecuária, sua gestão, sua normatização. Quanto mais dinâmica a reestruturação produtiva da agropecuária, quanto mais globalizados os seus circuitos espaciais da produção e seus círculos de cooperação (Santos, 1986a, 1988; Elias, 2003), maiores e mais complexas se tornam as relações campo-cidade, resultando em uma significativa remodelação do território e na organização de um novo sistema urbano, com a multiplica26

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ção de pequenas e médias cidades, que compõem lugares importantes para a realização do agronegócio globalizado. Da mesma forma, considerando que a difusão do agronegócio globalizado se dá de forma social e espacialmente excludentes, sua difusão promove o acirramento das desigualdades socioespaciais também nas cidades do agronegócio. O presente artigo tem, assim, o objetivo de discutir esta tipologia de cidade, que aqui denominamos de cidade do agronegócio, assim como as desigualdades socioespaciais que nela se reproduzem. Como objetos de análise, foram escolhidas algumas cidades que poderiam ser classificadas como do agronegócio do Nordeste, especialmente Limoeiro do Norte (CE), Petrolina (PE), Balsas (MA) e Barreiras (BA), sendo que as duas primeiras associam-se ao agronegócio da fruticultura e as duas últimas ao agronegócio dos grãos, em especial da soja. Vale destacar que cada uma destas cidades polariza uma respectiva região, assumindo posição de destaque em redes de cidades já consolidadas, reunindo tanto aquelas associadas ao agronegócio quanto outras que ainda permanecem em padrões tradicionais de produção, o que configura intensas disparidades intra-regionais. A moradia é a variável principal escolhida para análise, o que leva a constituir um conjunto de processos adjacentes e a evidenciar as especificidades que as distinguem de outras realidades urbanas. São, a seguir, apresentados alguns elementos metodológicos utilizados, de forma a contribuir com a identificação das interfaces axiais presentes nas cidades supracitadas e a formulação de uma síntese que possa nortear as similaridades entre as realidades percebidas nos diferentes municípios analisados. São discutidos, também, os principais processos até aqui constatados, com o objetivo de sistematizar o conjunto de pressões que levam à ocorrência dos mesmos, assim como os impactos derivados e as possíveis respostas até aqui propostas pelos diferentes atores. São trabalhados, ainda, alguns elementos relacionados à questão do déficit habitacional e da condição inadequada de moradia nestes municípios.

URBANIZAÇÃO DISPERSA E EMERGÊNCIA DA CIDADE DO AGRONEGÓCIO No Brasil, o intenso processo de urbanização das últimas décadas contrasta com o país do período pré-técnico-científico-informacional, essencialmente agrário. O fenômeno da metropolização se implanta a partir dos anos 1950 e, há muito, suplanta a classificação inicial que admitia a classificação de nove Regiões Metropolitanas. Em um primeiro momento da aceleração urbana brasileira ocorre uma crescente concentração das atividades econômicas e da população em algumas poucas cidades, que crescem de maneira caótica. As novas formas de produção e consumo, associadas aos novos padrões econômicos e culturais, não poderiam se instalar em outro meio que não o dessas grandes cidades, as quais se tornam metrópoles como resultado da aceleração do processo de modernização e urbanização que lhes atribui um papel de macro-organização da economia e do território. Entre 1950 e 1980, ocorreu uma crescente concentração das atividades econômicas e da sua população em umas poucas cidades. Uma parte bastante substancial do incremento demográfico do país ocorreu justamente nas áreas metropolitanas, para as quais se dirigiram grandes levas de migrantes, especialmente nas décadas de 1960 e 1970, uma vez que, em razão das economias de aglomeração, as metrópoles tiveram reforçado o seu papel de principais focos da atividade econômica do país. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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Considerando a tendência predominante no capitalismo de algumas áreas acumularem a maior parte dos recursos técnicos e econômicos, a base atual da organização da produção brasileira, resultado da herança histórica e da velocidade de difusão das inovações, revela-nos que a reestruturação produtiva se processou de forma mais intensa nas Regiões Sudeste e Sul. Nestas, a difusão de inovações foi mais veloz e complexa, com uma contínua renovação das forças produtivas e do território, que responderam com grande rapidez às necessidades colocadas pelos agentes econômicos. Esta seria, de acordo com Santos (1986b, 1993), a Região Concentrada do Brasil, na qual, desde o primeiro momento da mecanização do território, ocorre uma adaptação progressiva e eficiente aos interesses do capital hegemônico, reconstituindo-se à imagem do presente, transformando-se na área com maior expressão dos fixos artificiais e dos fluxos de todas as naturezas. Esta seria a área do país onde o meio técnico-científico-informacional (Santos, 1988, 1996) se dá de forma contígua. Mas, mesmo na Região Concentrada há acumulação dos recursos em certas áreas, e o Estado de São Paulo se destaca como o seu núcleo principal, onde as inovações mais se difundiram. Porém, desde a década de 1980, segundo Milton Santos (1993) em seu livro A Urbanização Brasileira, processa-se uma verdadeira revolução urbana no Brasil. Desde então, a urbanização deixa de ser apenas litorânea e se interioriza, com uma forte tendência à ocupação periférica do território, levando à generalização do processo de urbanização tanto da sociedade quanto do território, desencadeando um incomensurável número de transformações nas áreas mais longínquas do país. Concomitantemente aos processos de urbanização e metropolização, com a construção de grandes cidades desenvolveram-se também cidades médias e pequenas, tornando muito mais complexa a rede urbana brasileira, uma vez que aumentaram tanto os fatores de concentração quanto os de dispersão. A divisão do trabalho resultante, mais intensa e extensa, acabou por consagrar a tendência à ocupação periférica do território nacional. Diante disso, durante o processo de aceleração da difusão de inovações, as migrações passam a ocupar não apenas as regiões metropolitanas, mas também as cidades menores, especialmente nas áreas que de maneira mais rápida reorganizaram a produção e o território. A adição de produtos químicos, a utilização da biotecnologia, o uso intensivo de máquinas agrícolas, entre outros, mudando a composição técnica e orgânica da terra (Santos, 1994), fizeram se difundir também no espaço agrário o meio técnico-científico-informacional, o que explica, em parte, a interiorização da urbanização. Processa-se, assim, um crescimento de áreas urbanizadas também no campo, notadamente nas áreas que se modernizam, uma vez que, entre outras coisas, a gestão do agronegócio globalizado necessita da sociabilidade e dos espaços urbanos. Embora as grandes cidades se constituam no âmago da dinâmica econômica globalizada, outros agentes passam a se apresentar com força para receber e emitir fluxos de várias naturezas e intensidades, o que resulta na criação de uma gama de novas relações sobre o território. Hoje se conhece uma série de atividades, incluindo as agropecuárias e as agroindustriais, que criam relações que escapam ao seu entorno imediato e buscam nexos distantes, desenhando uma verdadeira teia de circuitos espaciais de produção e círculos de cooperação globalizados (Santos, 1986a; Elias, 2003), sendo que vários destes circuitos e círculos encontram-se no Brasil agrícola. O Brasil chega, assim, ao século XXI com uma generalização do fenômeno da urbanização da sociedade e do território. A conseqüência é a geração de um território altamente diferenciado, e muito mais complexo na sua definição, do que o foi no período pré28

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técnico-científico-informacional, o que torna praticamente inviável a continuidade da separação tradicional entre um Brasil urbano e um Brasil rural, assim como a falência dos esquemas clássicos de análise da rede urbana, da definição das regiões metropolitanas e da divisão regional do país. Com isso, revela-se a necessidade de uma revisão de uma série de critérios – em parte até hoje muito utilizados – que considere a complexidade da realidade atual. Diante disso, concordamos com Santos (1993) que é impossível continuar simplesmente dividindo o Brasil entre urbano e rural. Para o autor, uma divisão entre o Brasil urbano com áreas agrícolas e um Brasil agrícola com áreas urbanas refletiria melhor a realidade contemporânea do país. É possível identificar várias áreas nas quais a urbanização se deve diretamente à consecução do agronegócio globalizado. A reestruturação destas atividades acelera o processo de urbanização e de produção de espaços urbanos não metropolitanos, cujos vínculos importantes se devem às inter-relações cada vez maiores entre o campo e a cidade. Estas se desenvolvem atreladas às atividades agrícolas circundantes e dependem delas, em graus diversos, e cuja produção e consumo se dão de forma globalizada. Dessa forma, a reestruturação produtiva da agropecuária brasileira está entre os processos que promovem o aprofundamento da divisão social e territorial do trabalho, contribuindo para uma total remodelação do território e a organização de um novo sistema urbano. As novas relações campo-cidade impostas pelo agronegócio globalizado representam um papel fundamental para a expansão da urbanização e para o crescimento das cidades médias e locais, fortalecendo-as, em termos demográficos ou econômicos. E seus elementos estruturantes podem ser encontrados na expansão das novas relações de trabalho agropecuário, promovendo o êxodo rural (migração ascendente) e a migração descendente (Santos, 1993) de profissionais especializados no agronegócio, assim como na difusão do consumo produtivo agrícola (Santos, 1988; Elias, 2003), dinamizando o terciário e, conseqüentemente, a economia urbana – o que revela que é na cidade que se realizam a regulação, a gestão e a normatização das transformações do campo moderno. A consecução do agronegócio globalizado se dá com a formação de redes agroindustriais globalizadas que associam empresas agropecuárias, fornecedores de insumos químicos e implementos mecânicos, laboratórios de pesquisa biotecnológica, prestadores de serviços, agroindústrias, empresas de distribuição comercial, empresas de pesquisa agropecuária, empresas de marketing, cadeias de supermercados, empresas de fast food etc. E que resultam na intensificação da divisão do trabalho, das trocas intersetoriais, da especialização da produção e em diferentes arranjos territoriais produtivos no campo e nas cidades que lhe são próximas, evidenciando o aprofundamento da territorialização do capital no campo e da oligopolização do espaço agrário. O impacto de todas essas transformações na dinâmica populacional e na estrutura demográfica vem sendo intenso. Concomitantemente a uma reestruturação produtiva agropecuária e agroindustrial, ocorre uma revolução demográfica e urbana, marcada por grande crescimento populacional. Uma das características do processo de modernização das atividades agropecuárias no Brasil é o desenvolvimento de uma gama muito extensa de novas relações campo-cidade, dada a crescente integração da agropecuária ao circuito da economia urbana. Isto se dá, principalmente, porque o agronegócio globalizado tem o poder de impor especializações territoriais cada vez mais profundas. Dessa forma, quanto mais se difunde o agronegócio globalizado, mais urbana se torna a sua regulação, e se produzem cidades do agronegócio, que passam a desempenhar R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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novas funções, transformando-se em lugares de todas as formas de cooperação erigidas pelo agronegócio globalizado e resultando em muitas novas territorialidades. Se a cidade é a materialização das condições gerais de reprodução do capital (Carlos, 2004), a cidade do agronegócio é aquela cujas funções de atendimento às demandas do agronegócio globalizado são hegemônicas sobre as demais funções. Nas áreas de expansão do agronegócio globalizado é visível o crescimento da urbanização e de aglomerados urbanos, assim como a criação de novos municípios. É possível mesmo observar uma rede de cidades do agronegócio, considerando as diferentes demandas de seus diversos ramos. Isto pode ser observado especialmente na Região Concentrada, tendo destaque as cidades médias, que já estariam em estágio mais avançado de urbanização. As cidades do agronegócio no Brasil têm-se desenvolvido atreladas às atividades agrícolas e agroindustriais circundantes, e dependem, em graus diversos, dessas atividades, cuja produção e consumo se dão, em grande parte, de forma globalizada. Rio Verde (GO), Sorriso, Primavera do Leste e Rondonópolis (MT), Sertãozinho, Matão e Bebedouro (SP) são exemplos de cidades do agronegócio. Poderíamos citar alguns exemplos da recente ocupação de lugares de reserva na Região Nordeste, sejam associados à expansão da fruticultura nos vales úmidos, como Petrolina (PE) e, mais recentemente, Limoeiro do Norte (CE), ou à expansão da soja nos cerrados, que se dá em uníssono com a implantação das multinacionais Cargill e Bunge – desestruturando a formação socioespacial anterior, trazendo novas dinâmicas territoriais, políticas e socioculturais ao entorno, como ocorre em Balsas (MA), Uruçuí e Bom Jesus (PI), Barreiras e Luís Eduardo Magalhães (BA). Luis Eduardo Magalhães é um dos últimos municípios criados como resultado das novas formas de uso e gestão do território brasileiro inerentes à expansão do agronegócio globalizado da soja. Criado no ano de 2000, pertencia ao município de Barreiras, principal centro urbano dos cerrados nordestinos, o primeiro a despontar com a economia atrelada ao agronegócio da soja no Nordeste, como já apontavam Santos Filho e Fernandes (1988), ainda na década de 1980.

DESIGUALDADES SOCIOESPACIAIS NAS CIDADES DO AGRONEGÓCIO A difusão do agronegócio globalizado no Nordeste brasileiro, seja de frutas tropicais ou de soja, vem promovendo metamorfoses de inúmeras naturezas. Dentre os impactos negativos deste processo, destacaríamos: a crescente desarticulação da agricultura de subsistência e aumento da participação de empresas agropecuárias no total da produção agropecuária regional; a expansão da monocultura e, conseqüentemente, diminuição da biodiversidade e aumento do processo de erosão genética; a mudança dos sistemas técnicos agrícolas, com difusão de um pacote tecnológico dominado por uma produção oligopolizada e muitas vezes impróprio para as condições ambientais regionais, destruindo saberes e fazeres historicamente construídos. E ainda: o aumento da concentração fundiária, com a expropriação de agricultores que não detêm a propriedade da terra; o aquecimento do mercado de terras, que tem seus preços aumentados, contrariando ainda mais as aspirações pela Reforma Agrária; o acirramento da privatização da água, com as novas formas de normatização de seu uso, configurando uma situação de hidronegócio; a formação de 30

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um mercado de trabalho agrícola formal, com a expansão do trabalho assalariado, seja braçal ou especializado; a fragmentação do espaço agrário, diferenciando cada vez mais os espaços da produção e compondo arranjos territoriais produtivos agrícolas; o incremento da economia urbana e das cidades locais e médias; o crescimento desordenado de algumas cidades, com o conseqüente aumento das periferias urbanas e carências de infra-estrutura. São visíveis as novas territorialidades na região Nordeste, no campo e nas cidades, pontos de transformação da natureza, de criação de novas horizontalidades e verticalidades e da articulação da escala local com a planetária, expandindo o processo de territorialização do capital no campo. Mas, a reestruturação produtiva da agropecuária acentua as históricas desigualdades socioespaciais, além de criar muitas outras. Dessa forma, se processa uma produção regulada pelo mercado associado aos novos padrões de consumo alimentar de frutas frescas e de derivados de soja, sob o comando de grandes grupos hegemônicos do sistema alimentar, o que resulta na refuncionalização dos espaços agrários e urbanos e na difusão de especializações produtivas que mantêm traços estruturais da região, dissociados do projeto de formação de uma sociedade mais justa e equilibrada. Tudo isto vem se refletindo nas cidades do agronegócio, que passam a reproduzir os mesmos problemas urbanos das cidades maiores. Destacaríamos: ausência ou insuficiência de infra-estrutura social (creches, escolas, postos de saúde) nas áreas habitadas pela população de menor renda; surgimento de áreas de ocupação em situação de risco ambiental; favelização nos espaços destinados a usos institucionais e áreas verdes; disseminação de vazios urbanos promovendo a especulação imobiliária; loteamentos periféricos clandestinos desprovidos de infra-estrutura; congestionamento nas áreas centrais por movimentação de carga e descarga, dentre outros. Na busca da compreensão do processo de urbanização e das transformações intraurbanas vigentes nos pontos luminosos de crescimento econômico associados ao agronegócio globalizado nas fronteiras agrícolas da fruticultura e da soja no Nordeste, foram identificados vários processos que se repetem, apesar da diversidade da realidade econômica, sócio-ambiental e cultural presente no semi-árido e nos cerrados nordestinos. Estes processos se encontram diretamente relacionados ao intenso e rápido crescimento demográfico pelo qual têm passado as sedes dos municípios-pólo, assim como a uma redistribuição espacial da população nas respectivas regiões, levando a uma aceleração da migração intra-regional. Além disso, vale mencionar o maior fluxo migratório proveniente das regiões vizinhas e de outros Estados, o que deflagra um crescimento urbano desordenado, visível na forma como as cidades se expandem ao longo de seu sistema viário regional, ou mesmo nas vias intra-municipais de acesso às sedes distritais e localidades rurais. Com isso, surge uma série de problemas atrelados à circulação e à mobilidade urbana e regional, atingindo tanto as áreas centrais das cidades como as periféricas, os espaços de transição e as localidades rurais mais longínquas. Fato é que a possibilidade desigual de acesso aos equipamentos sociais e às redes de infra-estrutura entre as populações das áreas urbana e rural, assim como a centralização das instituições públicas e dos serviços nos municípios-pólos já vêm contribuindo para a aceleração desse fenômeno de urbanização, tornando-se ainda mais evidentes nas áreas onde a reestruturação produtiva da agropecuária concentra a propriedade da terra e diferencia as partes que compõem a região – seja nas relações de trabalho, seja na alocação de investimentos. Deste crescimento urbano predominantemente excludente emergem diversas questões associadas à forma desigual como se dá o acesso aos benefícios trazidos pela urbanização, assim como aos conflitos e incompatibilidades de uso e ocupação do território, leR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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vando ao surgimento de marcas de degradação ambiental comprometedoras das condições de habitabilidade em diferentes escalas. A implantação de agroindústrias dissociada de estudos de adequação do uso do solo; a presença de estabelecimentos comerciais atacadistas que remanescem nos centros; usos institucionais considerados impactantes sobre o meio urbano (como matadouros, aterros sanitários, cemitérios) são alguns dos processos que têm colaborado de forma negativa para a deterioração da paisagem em determinadas cidades do agronegócio. Todavia, é na construção dos espaços residenciais, sejam eles formais ou informais, legais ou ilegais, promovidos pelo poder público ou pelo setor privado, tecnicamente assistidos ou auto-construídos, que se perceberá a forma mais predatória com que a expansão da urbanização tem se dado, tanto nas áreas centrais como nas áreas intermediárias, peri-urbanas ou mesmo em zonas de transição urbano-rural. Compreendendo o espaço como síntese da interação entre os processos naturais e as relações sociais de produção e adotando-se as formas como a moradia se configura na paisagem como referência, os diferentes fenômenos foram agrupados segundo as seguintes questões: favelização; mercado imobiliário; produção de habitação de interesse social pelo Estado; déficit habitacional e condições inadequadas de moradia. No que concerne à favelização, considerando a favela como intervenção informal e forma mais precária de moradia, em que a população não detém a propriedade da terra, teríamos a situação de irregularidade fundiária em desacordo com as normas urbanísticas; a intensificação da favelização nos espaços de propriedade do poder público e nas áreas de proteção ambiental; o aumento das áreas em situação de risco; a precariedade das condições de moradia refletindo na qualidade de vida da população; o surgimento de formas precárias de moradia com características urbanas agrupadas em áreas rurais próximas às áreas produtivas, acompanhado de crescimento populacional. Outrora concentradas nas áreas metropolitanas, as áreas de ocupação passam a se incorporar à paisagem urbana em número cada vez maior de cidades, independente do seu contingente populacional. Considerando a expansão da agricultura nas regiões polarizadas pelas cidades do agronegócio, os impactos da concentração da posse da terra e da mecanização da agricultura em áreas onde predominava a agricultura familiar podem ser percebidos com o surgimento de novas formas de moradia na cidade. Utilizando a nomenclatura de Carvalho (2003), a presença de favelas, por ele denominadas como “pontas de rua”, pode ser minimamente quantificada a partir do número de entradas da cidade, tanto de caráter regional como local, visto que em cada uma delas normalmente se encontra uma área de ocupação que abriga famílias provenientes do campo, e que reúne habitações improvisadas, feitas em materiais rústicos, muitas vezes de apenas um cômodo, quase sempre sem banheiro. Independentemente de padrões urbanísticos normativos e mesmo daqueles tradicionais historicamente construídos, as cidades passam a ter sua periferia constituída por micro-espaços desordenados, o que dificulta a implantação das redes de infra-estrutura, bem como a sua acessibilidade, além de impedir as boas condições de mobilidade da população moradora (Pasternak, 1997). Dentre os efeitos da favelização, pode ser mencionado o comprometimento das condições ambientais dos espaços livres periféricos e das margens de rios e lagoas, alvos preferenciais das novas ocupações, nos quais se reproduzem as velhas formas de implantação de assentamentos, dando as costas para os recursos hídricos. Em casos extremos, já se comprova a presença de áreas de risco, dado que parte das cidades do agronegócio nor32

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destinas consideradas para análise apresenta condições de semi-aridez, com inundações recorrentes nas áreas alagáveis irregularmente ocupadas, assim como solapamento das margens de rios em situação de enchente, merecendo maiores cuidados no controle de futuras ocupações e na formulação de políticas de remoção e reassentamento em áreas ambientalmente estáveis. A condição socioeconômica de extrema carência associada à situação fundiária precária da grande maioria das famílias também contribui para o estabelecimento de vínculos de dependência com os novos senhores da terra, predominando a cessão de uso informal para fins de moradia. Nas cidades do agronegócio mais recentemente constituídas, na sua mudança de função, o processo de favelização mostra-se ainda mais acentuado, e suas atuais condições para construção de moradias colaboram para que estes espaços retratem ainda mais a situação de pobreza, desigualdade e exclusão, como impactos característicos das novas relações de produção trazidas pela intensificação do capitalismo no campo. Verdadeiros guetos de miseráveis, as favelas já estão também no campo, alocadas nas pequenas localidades que margeiam as áreas de produção agrícola, como no município de Limoeiro do Norte (CE). Centenas de moradias precárias podem ser vistas em pelo menos quatro aglomerados próximos das áreas da produção intensiva de frutas na Chapada do Apodi. Localidades denominadas Km 60, Sucupira, Cabeça Preta, Km 69, dentre outras, reúnem famílias que têm na oportunidade de oferta do trabalho informal sazonal sua grande motivação. Processo similar foi constatado no interior dos projetos públicos de irrigação em Petrolina (PE), onde passaram a se formar alguns núcleos habitacionais de novas famílias constituídas no próprio perímetro, e mesmo de antigos irrigantes que se desfizeram de seus lotes, e que nele permaneceram como trabalhadores agrícolas assalariados. A situação de precariedade, recentemente identificada, remonta aos padrões e aspectos da favelização nas grandes cidades durante a década de 1970 e 80, quando as famílias não investiam na melhoria da habitação, até mesmo por conta da instabilidade da não propriedade da terra, do predomínio de moradias feitas em taipa, desprovidas de infra-estrutura. Todavia, a chegada de um número cada vez maior de migrantes provenientes de municípios e estados vizinhos tende a consolidar a ocupação, antevendo-se futuros conflitos fundiários. No caso do mercado imobiliário, no que se refere à produção da moradia com a atuação do setor imobiliário local, ainda que incipiente, são apontados dentre outros fenômenos: a dinamização do mercado imobiliário a partir da implantação de loteamentos para famílias de renda média e disponibilidade de imóveis para aluguel; a verticalização nas áreas centrais atendendo às demandas específicas, associadas à super utilização do lote urbano e à segregação socioespacial; a presença de vazios urbanos promovendo a especulação imobiliária; a implantação de loteamentos irregulares e clandestinos sem infra-estrutura e sem nenhum critério urbanístico. É notória a formação de um mercado imobiliário no âmbito do espaço intra-urbano da cidade do agronegócio como reflexo da intensificação das demandas do mercado globalizado. Outrora pautada em procedimentos informais de locação para fins residenciais, a presença de imobiliárias já denota a diversificação do perfil de moradores, representando a chegada de profissionais demandados pelas novas funções assumidas pelas cidades, como a de fornecer os insumos modernos, a mão-de-obra especializada, os implementos agrícolas, dentre outras. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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Em Limoeiro do Norte (CE), desde o início de 2005, passa a funcionar a primeira imobiliária na cidade cuja especialidade é a realização de contratos de locação. Vale lembrar que a mesma imobiliária já funcionava em outro município da região, e no entanto, tinha como principal produto a venda de lotes em parcelamentos periféricos para atender a demanda local. Situação semelhante foi observada em outros municípios, como em Balsas (MA), Barreiras (BA) e mesmo em outros de menor porte, como Uruçuí (PI), sempre atendendo à demanda de novos trabalhadores especializados, que passam a aquecer o mercado imobiliário. O mesmo pode ser dito a partir do crescimento da construção civil, percebido através do surgimento de uma verticalização, ainda de forma incipiente, abrigando moradores temporários – como os representantes comerciais, os prestadores de serviços e mesmo os estudantes de cursos de nível superior, que também passam a simbolizar a modernização e a polarização destas cidades em relação às regiões circunvizinhas. Disto resulta um conjunto de edificações sob a forma de flats, semelhantes a antigos kitnets, especialmente localizados nas áreas centrais, em pisos superiores aos estabelecimentos comerciais, geralmente de propriedade do mesmo empreendedor. Situações extremas já foram percebidas, como o surgimento de edifícios verticais de alto padrão, apesar da disponibilidade de terra urbana, especialmente nas cidades mais consolidadas, como Barreiras (BA) e Petrolina (PE), e mesmo em Luís Eduardo Magalhães (BA). O mesmo pode ser dito da implantação de pequenos condomínios fechados e loteamentos afastados da cidade, levando para estas cidades padrões residenciais metropolitanos, o que exacerba a dicotomia entre as áreas de segregação voluntária daqueles com maior poder aquisitivo e as áreas de exclusão social de outros desprovidos dos benefícios trazidos com a urbanização e seus rebatimentos na cidade do agronegócio. Desta maneira, percebe-se a reprodução de estratégias de apropriação dos investimentos públicos pelas classes dominantes, com a segregação em áreas de maior valor imobiliário devido às infra-estruturas e aos serviços disponíveis (Villaça, 1999). O processo de verticalização ao longo das margens do rio São Francisco, em Petrolina (PE), no trecho já urbanizado próximo ao centro, pode ser mencionado como claro exemplo de apropriação dos investimentos em infra-estrutura, o que eleva o preço da terra e consolida o processo de substituição de antigas residências por edifícios multi-familiares. Mesmo nas partes mais distantes do centro, porém, ainda margeando o rio São Francisco, observa-se a implantação de condomínios fechados, os quais se apropriam das boas condições de mobilidade e das vantagens paisagísticas. Em Barreiras (BA), a segregação socioespacial também se dá nos bairros próximos ao centro, áreas melhor providas de infra-estrutura, que fazem emergir uma verticalização pontual, denotando, porém, a alta concentração de riqueza gerada pelo agronegócio. Como impacto deste processo, há a ocorrência de vazios urbanos mantidos em áreas dotadas de infra-estrutura para empreendimentos imobiliários futuros; o poder de compra das classes melhor favorecidas contribui, por sua vez, para o encarecimento da implantação de redes de infra-estrutura para as periferias, cada vez mais distantes. Vale ressaltar que em municípios cujas atividades produtivas permitem um maior emprego da população local, como nas cidades que possuem agroindústrias, o mercado imobiliário formal também já se faz presente, promovendo, muitas vezes, loteamentos irregulares, desconectados de diretrizes urbanísticas. Com isso, a população inserida no mercado formal de trabalho procura adquirir lotes urbanos para possíveis investimentos. 34

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No caso do município de Balsas (MA), onde a taxa de urbanização já ultrapassa 84%, observa-se a proliferação de loteamentos, os quais, ainda que justapostos, contribuem com o crescimento desordenado da cidade. Com isso, ocorre uma setorização das famílias de melhor poder aquisitivo ao sudeste da área central, onde se verifica a presença de condomínios fechados, que constroem parte da sua própria infra-estrutura. Mesmo na pequena Uruçui (PI) já se observa um loteamento a 15 km da sede municipal, nas proximidades da unidade esmagadora de soja instalada no município, pertencente à multinacional Bunge, o que indica uma nova frente de urbanização isolada e diferenciada da precária situação existente na cidade. Em Barreiras (BA), e especialmente em Luís Eduardo Magalhães (BA), é possível notar a clara distinção entre os alvos do mercado imobiliário, a partir do eixo de ligação entre as duas cidades como lócus preferido para loteamentos de melhor padrão, ao contrário das vias de saídas para o Piauí (Barreiras) e Brasília (Luis Eduardo Magalhães), locais em que as famílias de menor poder aquisitivo têm se assentado, ainda que desprovidas de infra-estrutura. Para que esse novo perfil de demanda possa ser incorporado, segundo a lógica de acumulação que domina o mercado imobiliário formal, faz-se necessária sua precarização, transferindo-se para o poder público e para a municipalidade como um todo os custos da urbanização. Com isso, produzem-se loteamentos irregulares conforme o que determina a lei, e desconsidera-se também a doação de áreas para equipamentos sociais, espaços livres e preservação ambiental. (Campos, 1992) No que concerne à produção de habitação de interesse social, diríamos que na intervenção do poder público, nas diferentes esferas de governo em ações voltadas para a produção da moradia, é possível identificar alguns processos, dentre os quais: construção de conjuntos habitacionais em áreas periféricas desprovidas de infra-estrutura e sem qualquer interligação à malha urbana existente, induzindo à expansão urbana; acessibilidade desigual às redes de serviço e infra-estrutura urbanas e aos equipamentos sociais, associada à pobreza urbana; fragmentação das ações habitacionais promovidas pelo poder público, tanto no que se refere à sua materialização como objeto do espaço urbano quanto no aspecto político, relacionado aos planos e programas implementados; fragilidade dos instrumentos de planejamento e gestão do solo urbano, incapazes de amenizar os problemas decorrentes da urbanização, tanto no que se refere à habitação quanto aos problemas relacionados à organização do território. Observando a realidade da produção da moradia de interesse social, verifica-se que as intervenções realizadas decorrem de programas conduzidos pelo Governo Federal, seja através do extinto Banco Nacional de Habitação (BNH), seja da Caixa Econômica Federal, executados pelos Governos Estaduais através de suas Companhias de Habitação – COHABs ou órgãos equivalentes. Nestas ações, pode ser apontada como regra a localização periférica dos conjuntos habitacionais produzidos, o que contribui para um crescimento urbano ainda mais desordenado, permitindo remanescentes espaços vazios nos interstícios das franjas peri-urbanas e áreas centrais. (Maricatto, 2001) Ainda há grandes vazios urbanos entre a periferia de Limoeiro do Norte (CE) e a área central, com as franjas peri-urbanas formadas a partir de projetos habitacionais de interesse social promovidos pelo poder público nas últimas três décadas. Em Barreiras (BA), observa-se um recente projeto habitacional implantado pela prefeitura na saída para o Piauí, que promove o assentamento de famílias provenientes das favelas situadas nas demais entradas da cidade. Todavia, remanescem grandes áreas vazias próximas ao centro, inclusive dotadas de infra-estrutura urbana, o que contribui muito para a espeR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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culação imobiliária. Situação peculiar pode ser constatada em Petrolina (PE), em que os conjuntos habitacionais periféricos induziram à ocupação das áreas vizinhas, e já não há mais condições de expansão em alguns trechos onde os limites do perímetro urbano foram definitivamente atingidos, o que contrapõe assentamentos urbanos e áreas de produção agrícola. Via de regra, estes conjuntos contam com redes de infra-estrutura, que revelam a situação de acessibilidade desigual aos serviços urbanos como característica também das cidades do agronegócio. Além disso, outros assentamentos periféricos justapostos, os quais já não dispõem dos mesmos benefícios, passam a utilizar a infra-estrutura de forma clandestina, o que leva à sua supersaturação e degradação. Com a ausência de instrumentos de planejamento e gestão do solo urbano e, principalmente, com a carência de políticas habitacionais de interesse social delineadas segundo as necessidades e possibilidades locais, constrói-se um cenário pouco otimista no ambiente urbano destas cidades. Para reverter esse quadro, é necessária a adoção de medidas que promovam o desenvolvimento institucional, visto que a realidade da questão habitacional já demanda políticas, programas, projetos e, especialmente, técnicos nas instituições locais que sejam capazes de implementá-los. Quanto ao déficit habitacional e às condições inadequadas de moradia, a expressão quantitativa desses processos pode ser aferida através de estudos recentes feitos pela Fundação João Pinheiro no que se refere ao dimensionamento do déficit habitacional e às condições inadequadas de moradia. Deste estudo, podem ser apontadas como principais características do déficit habitacional associadas às cidades do agronegócio, que também se verificam na análise de áreas metropolitanas, onde o crescimento econômico se mostra igualmente concentrado e desigual. A representatividade do déficit habitacional em relação ao total de domicílios; altos percentuais de domicílios vagos, apesar da demanda; predominância da situação de co-habitação como principal causa do déficit habitacional; complementação quase integral do déficit quando somados; co-habitação e domicílios feitos com materiais rústicos; grande maioria do déficit na faixa de renda inferior a três salários mínimos. Nas cidades do agronegócio tomadas aqui como referência, observa-se que as taxas de urbanização se mostram em progressivo crescimento, atingindo valores similares às de regiões metropolitanas: Barreiras (89,4%), Balsas (84,7%) e Petrolina (77,8%). Outros municípios, como Limoeiro do Norte (58,8%), ainda que com processos recentes de difusão do agronegócio globalizado, já têm mais da metade de sua população vivendo na zona urbana. Vale também considerar que a diferença entre o déficit habitacional e o número de domicílios vagos mostra-se bastante reduzida, especialmente nos municípios de porte médio com funções de centros regionais. Nestes casos, tem-se, em um extremo, aqueles com maior aporte de capital investindo na construção de casas para locação, enquanto no outro, percebe-se a expansão da pobreza diretamente associada à relação campo-cidade – famílias que no espaço urbano ocupam moradias construídas com materiais rústicos, ou trabalham em domicílios onde residem. No caso de Barreiras (BA) tem-se um déficit de 6.500 unidades (20,5% do total de 3.000 domicílios), enquanto mais de 5.400 residências (17% do total de domicílios) encontram-se desocupadas. A situação é similar para o caso de Limoeiro do Norte (CE), onde menos de 1.000 novas casas resolveriam um déficit habitacional de quase 3.000 residências, dado que mais de 2.000 domicílios encontram-se vagos. Vale ressaltar que esse 36

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contingente de domicílios vazios tem na incapacidade da população local de pagar pelo aluguel um dos principais motivos para a sua desocupação. A co-habitação como indicador do déficit habitacional em Petrolina (PE) chega a atingir mais de 90 % do total, ao contrário de Limoeiro do Norte (CE) e Balsas (MA), onde o percentual de domicílios rústicos chega a atingir em torno de 30%. Acredita-se que no caso de Petrolina, uma cidade média fortemente associada ao agronegócio, por conta da própria diversidade de funções, além dos investimentos governamentais nos projetos de irrigação, verifica-se uma melhoria gradativa das condições de moradia, com a substituição de materiais precários por outros que garantem melhor condição de vida. Ainda que não se possa afirmar de forma categórica, a hipótese de que a fruticultura, ao demandar um número maior de empregos (2 a 5 empregos/hectare) em comparação à cultura da soja (1 emprego/100 hectares), promova melhores condições de moradia em cidades como Petrolina do que em cidades que polarizam regiões de produção da soja, como Balsas, onde notam-se altíssimos índices de miséria. No caso de Limoeiro do Norte, onde o processo de difusão do agronegócio é mais recente, especialmente a partir do início da década de 1990, verifica-se a tendência de redução do índice de domicílios feitos de materiais rústicos – tamanha é a transformação nas suas periferias –, assim como a progressiva diminuição do número de famílias que vive na zona rural e de moradias feitas em taipa. No que se refere à condição inadequada de moradia, percebe-se uma clara relação entre a localização da pobreza e a precariedade das condições de habitação. As condições sanitárias inadequadas nas cidades do agronegócio do Nordeste demonstram que o desenvolvimento concentrado da forma como se realiza reproduz cada vez mais a lógica da desigualdade, homogeneizando paisagens periféricas, associando a moradia da pobreza à falta de recursos para a construção de instalações sanitárias e à inoperância e capacidade dos municípios implantarem redes de infra-estrutura. Nisto, a situação de Balsas é exemplar: com taxa de urbanização superior a 84%, 50% dos domicílios não possuem banheiro.

CONSIDERAÇÕES FINAIS É importante frisar que a reestruturação da agropecuária não homogeneizou a produção ou os espaços agrícolas nem os espaços urbanos que crescem com este processo. O que ocorre em contraposição ao processo de globalização da produção e do consumo agropecuário é um intenso processo de fragmentação da produção e do espaço agrícolas. Assim sendo, como recurso de método para compreensão da urbanização brasileira, do espaço agrário e das cidades do agronegócio, temos que considerar esta fragmentação, que torna cada vez mais diferenciados os espaços. Diante dos processos identificados nas cidades do agronegócio, cabe afirmar a necessidade de adoção de medidas voltadas para o enfrentamento da questão de moradia. Outrora associada à realidade urbana de grandes cidades, a favelização tanto já se faz presente, como também já se torna mensurável, estando diretamente associada aos fluxos migratórios dirigidos às cidades do agronegócio. Da mesma forma, estas cidades passam a ser alvo de empreendimentos imobiliários em decorrência da riqueza gerada pela reestruturação das atividades produtivas da agropecuária, tornando a construção civil um investimento potencial. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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Renato Pequeno é coordenador do Laboratório de Estudos de Arquitetura, Habitação e Ambiente Construído (LEHAU), da Universidade Federal do Ceará (UFC) – Depto. de Arquitetura e Urbanismo. E-mail: luisrenatobp@ uol.com.br

O poder local, por sua vez, dependente de recursos provenientes dos governos federal e estadual, permanece com ações pontuais, desconectadas de uma política habitacional de interesse social. Observa-se que por conta da magnitude do problema, já emergem ações da sociedade civil e de organizações não governamentais no sentido de apresentar projetos demonstrativos como alternativas capazes de gerar impactos positivos nas políticas públicas. Em estudo mais aprofundado sobre os dados referentes ao déficit e à inadequação habitacional, foi possível constatar o contraste entre o déficit habitacional e a existência de domicílios vagos semelhantes em termos quantitativos. Todavia, ao considerar os dados da inadequação da moradia, percebe-se que, na falta de uma política habitacional de interesse social, seja em escala nacional – na formulação de programas, viabilização e destinação de recursos – seja em escala estadual ou local – na promoção de sua implementação e execução de forma planejada –, os problemas aqui apontados tendem a crescer, comprometendo as condições de habitabilidade urbana. Os problemas associados à irregularidade fundiária, à concentração de posse da terra urbana e à forma desigual como as redes de infra-estrutura são implementadas, além do descompasso na produção da moradia no que se refere à oferta e à demanda, nos leva a crer que a questão habitacional não será resolvida tão somente através de políticas habitacionais setoriais, mas sim integrando estas últimas às políticas territoriais de desenvolvimento urbano e rural. Assim, considerando que o problema da moradia se apresenta interligado aos conflitos de uso e ocupação do solo, articulado às necessidades de transporte e mobilidade, assim como às demandas por redes de infra-estrutura e equipamentos sociais, cabe retomar o planejamento urbano como estratégia para enfrentar a situação existente. Tendo em vista os instrumentos legais do Estatuto da Cidade e a valorização dada pelo mesmo ao Plano Diretor como instrumento de política urbana, inclusive ampliando a sua abrangência para todo o município, e não somente para a área urbana, a cidade do agronegócio mostra-se como ambiente propício à formulação de proposições que busquem na cidade soluções para questões do campo, e neste, as respostas para os problemas urbanos.

Artigo recebido em maio de 2007 e aprovado para publicação em julho de 2007.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Denise Elias é coordenadora do Laboratório de Estudos Agrários (LEA/UECE) da Universidade Estadual do Ceará (UECE) e do Grupo de Pesquisa (CNPq) “Globalização e espaços agrícolas”, e pesquisadora do CNPq. E-mail: deniselias@uol.com.br

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A B S T R A C T In Brazil, deep socio-spatial impacts have been promoted by the territorialization of capital and the oligopoles at the agrarian space, in the countryside and in the cities. This explains partially the process of re-structuring of the territory as well as the organization of a new urban system, which is much more complex, being the result of the spreading of the scientific agriculture and the global agribusiness, which are empowered to impose productive specialization to the territory. In this article, it is defended the thesis of the possibility of identifying in the modern agrarian Brazil, some municipalities which urbanization is directly related to the attainment and the spread of the agribusiness, generating cities, which main function is clearly associated to the productive demands of the sectors partners of the modernization of agriculture, being also important to mention that at these cities the materialization of the general conditions of reproducing the capital of the agribusiness has been realized. Therefore, some presuppositions are presented in order to explain this kind of city, which we denominate by city of the agribusiness. Considering that the spreading of the agribusiness promotes social and spatial exclusion, as well as the incitement of the disparities, we intend to show some aspects of how the cities of agribusiness have been reproduced mainly using the housing as the main variable for this analysis. K

E Y W O R D S Scientific agriculture; agribusiness; urban restructuturing; city of agribusiness; social and spatial disparities.

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ENTRE O NÓ E A REDE, DIALÉTICAS ESPACIAIS CONTEMPORÂNEAS O CASO DA METRÓPOLE DE CAMPINAS DIANTE DA MEGALÓPOLE DO SUDESTE DO BRASIL EUGENIO FERNANDES QUEIROGA D E N I O M U N I A B E N FAT T I R

E S U M O Discute-se, diante do meio técnico-científico-informacional, o estabelecimento de novos processos de urbanização, particularmente relacionados à formação de uma nova entidade urbana no país: a Megalópole do Sudeste do Brasil. Destaca-se neste quadro a Metrópole de Campinas, pólo intermediário na rede urbana complexa e expansiva que compõe o território megalopolitano. A Região Metropolitana de Campinas apresenta-se como caso exemplar para o estudo da urbanização dispersa e para a compreensão de dialéticas espaciais que caracterizam, em boa medida, alguns importantes processos de urbanização contemporâneos. Afirma-se a complexidade megalopolitana como elemento fundamental para o entendimento da estruturação da metrópole campineira, indo além de sua classificação como metrópole regional ou incompleta.

PA

L AV R A S paciais.

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C H AV E

Megalópole; metrópole contemporânea; dialéticas es-

INTRODUÇÃO O

MEIO TÉCNICO-CIENTÍFICO-INFORMACIONAL E O ESTABELECIMENTO DA

DO SUDESTE DO

MEGALÓPOLE

BRASIL

Nos anos 1980, Milton Santos afirmou que o meio ecológico era já meio técnico (Santos, 1985, p.12-6); a “natureza segunda”, na acepção marxista, envolvia toda a superfície do planeta: o ecúmeno se expandira a todo o globo. De fato, por mais desabitadas que ainda possam ser certas partes do planeta, os impactos das sociedades industriais ou em processo de industrialização já se fazem sentir em qualquer ponto da superfície da Terra – no “mínimo” em função das alterações climáticas decorrentes de ações de tais sociedades e que ocasionam tantas outras alterações nos elementos do suporte biofísico, dada a natureza sistêmica que envolve os elementos do suporte. Tais elementos não deixam de constituir a base do meio ecológico, mas uma base profundamente alterada, em grande parte pelo modo de produção contemporâneo. O meio ecológico não apenas se transformou em meio técnico. Habermas (1975, p.303-33) aponta que a civilização ocidental vivencia um novo período denominado técnico-científico, em que a ciência, em grande medida, se subordina aos interesses do capital, da razão instrumental. Avaliando as transformações mais recentes, Milton Santos afirmou que o presente é simultaneamente um período e uma crise, e mais uma vez o meio R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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ecológico se alterou, transformando-se em meio técnico-científico-informacional (Santos, 1994, p.139-45). Evidentemente, técnica, ciência e informação se apresentam de forma variável no meio, constituindo regiões mais ou menos concentradas, construindo redes globais de informações econômico-territoriais, com diferentes graus de acessibilidade. Cada vez mais, informação é poder. Nas regiões mais densas deste meio há condições para a constituição de novos processos de urbanização, dada a base técnica e informacional que permite novos arranjos produtivos e distributivos. Várias são as formas e denominações destes processos. Criam-se “exópoles”, como Los Angeles, onde a expansão horizontal contínua de dezenas de quilômetros e a dispersão das atividades tornam desnecessária, no presente, a caracterização de um centro mais significativo (Soja, 1996, p.154-68). O espraiamento das atividades urbanas, constituindo novos tecidos urbanos dispersos (Reis, 2006, p.13-4), permite o aparecimento de estruturas urbanas difusas, que vão além da noção de expansões urbanas ou metropolitanas nucleadas ou polarizadas. Trata-se de “metápoles”. (Ascher, 2001, p.61-2). Mas a urbanização dispersa não se verifica arbitrariamente nas diferentes regiões. É significativa a formação de territórios que transcendem a lógica de expansão metropolitana, indo além da formação de áreas peri-metropolitanas (Randolph, 2005), da constituição de macro-metrópoles (Souza, 1978) ou de complexos metropolitanos expandidos (Emplasa, 2006). Está em curso a formação de estruturas urbanas mais complexas, policêntricas, densas, mas fragmentadas, mais propriamente chamadas de megalópoles, como Jean Gottmann (1961) propôs em seu célebre estudo sobre a formação urbana da costa nordeste dos Estados Unidos, entre Boston e Washington. Ou, segundo as idéias de Gottmann, seriam também denominadas de megalópoles as formações urbanas da costa californiana, entre São Francisco e São Diego, e do Japão, entre Tóquio e Kobe (Roncayollo, 1992). Adotando-se o conceito de “megalópole” de Gottmann (1961), não se empresta à palavra o sentido de grande metrópole, megacidade, ou macro-metrópole, expressões por vezes difundidas (e confundidas) pelos meios de comunicação de massa. É clara a diferença entre megalópole e megacidade; a primeira se constitui em uma rede urbana muito densa, conectando de forma bastante complexa diversas entidades urbanas (distritos, cidades, aglomerações urbanas e metrópoles), constituindo uma ampla conurbação funcional, não necessariamente uma conurbação física – ainda que esta seja freqüente em vastas porções dos territórios megalopolitanos. Megacidades seriam simplesmente cidades ou metrópoles de população muito grande, acima de dez ou quinze milhões de habitantes. Macro-metrópoles (Souza, 1978) são expansões da dinâmica urbano-industrial para além dos territórios metropolitanos oficiais, porém mantendo claramente um núcleo principal que estrutura seus territórios, ao passo que as megalópoles não se estruturam somente em função de uma metrópole, não sendo portanto, apenas expansões de uma metrópole. No caso brasileiro, a mais expressiva destas formações pode ser denominada de “Megalópole do Sudeste do Brasil” (Queiroga, 2002), fruto dos atuais processos globais, mas apresentando suas especificidades decorrentes das pré-existências histórico-territoriais onde ela se estabelece e da formação sócio-espacial brasileira. Neste trabalho, discute-se, diante do meio técnico-científico-informacional, o estabelecimento de novos processos de urbanização, particularmente relacionados à formação desta nova entidade urbana no país: a megalópole. Este artigo objetiva apresentar a formação da Megalópole do Sudeste e as relações dialéticas entre a estrutura megalopolitana e a metrópole de Campinas, pólo intermediário da rede urbana que compõe o território megalopolitano, escolhida como objeto do 42

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estudo de caso deste trabalho por apresentar-se como situação exemplar para a compreensão de dialéticas espaciais que caracterizam alguns importantes processos de urbanização contemporâneos. Procuraremos destacar aqui a complexidade megalopolitana como elemento fundamental para o entendimento da estruturação da metrópole campineira, o que implica ir além da sua classificação como metrópole regional ou incompleta, revendo criticamente noções enrijecidas de redes urbanas hierarquizadas que ainda pautam tantas análises sobre a urbanização contemporânea. ENTRE A METRÓPOLE DE SÃO PAULO E A MEGALÓPOLE DO SUDESTE: CAMPINAS DIANTE DE UMA REDE URBANA RENOVADA E DE UMA NOVA ESTRUTURA URBANO-TERRITORIAL Em meados da década de 1970, inicia-se forte expansão da atividade industrial para além da Região Metropolitana de São Paulo. Na década seguinte, grandes empresas se multilocalizam, reduzindo custos através de redes de sub-contratação (toyotismo) e enfraquecimento sindical. Esta desconcentração industrial inicial se dá, principalmente, em um raio de aproximadamente 150 km da Capital, atingindo as principais regiões já historicamente mais industrializadas do estado de São Paulo: Campinas, Sorocaba, Baixada Santista e Vale do Paraíba.1 Entre os anos de 1960 e 1970, a ação estatal não se limitou ao papel de construção das infra-estruturas necessárias à expansão concentrada do capital industrial; investiu também em indústria de base (refinarias em São José dos Campos e em Paulínia),2 de ponta (aeronáutica, em São José dos Campos) e em pesquisa: Centro Tecnológico da Aeronáutica, em São José dos Campos, Universidade Estadual de Campinas (1966), Universidade Federal de São Carlos (1968), Instituto de Tecnologia de Alimentos (Campinas, 1969), Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicações (Campinas, 1976), Faculdade de Tecnologia (Unesp-Sorocaba). A Região Administrativa de São José dos Campos (Vale do Paraíba) foi a que recebeu maiores investimentos de indústrias estatais, sobretudo na década de 1970. Situada no eixo Rio-São Paulo, a tecnificação de seu território permitiu que ali se implantassem inúmeras empresas transnacionais, tendo apresentado os maiores índices de crescimento industrial entre os anos 1970 e 1980. No Vale do Paraíba se formou a principal base da indústria aeronáutica brasileira e o segundo pólo mais importante da indústria automotiva do país, atrás apenas da Grande São Paulo. Dada a situação urbana e territorial previamente mais desenvolvida da Região Administrativa de Campinas, foi onde ocorreu o maior crescimento absoluto, transformando-se, em 1980, no segundo centro industrial do país em valor de produção (IBGE, 1984). Desde a economia cafeeira do século XIX, Campinas se tornara o maior pólo do interior paulista; a partir do último quartel do século XIX, Campinas possuía o maior entroncamento ferroviário do Estado de São Paulo, excetuada a Capital, permitindo nuclear uma ampla rede de cidades, inclusive atingindo cidades mineiras, como Poços de Caldas, por exemplo. Com o declínio do transporte ferroviário e a ascensão do transporte rodoviário, Campinas passa a contar com importante sistema de rodovias, e desde os anos 1980, com o segundo mais importante entroncamento de rodovias expressas de São Paulo – ficando atrás apenas para o da Capital. Criavam-se no território campineiro e em seus arredores as condições infra-estruturais, econômicas e demográficas para o estabelecimento de uma rede urbana que assumiria paulatino caráter metropolitano. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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1 A despeito da proximidade entre a Região Metropolitana de São Paulo e a Região do Vale do Ribeira, esta área, das menos desenvolvidas do Estado, não participa do processo de expansão industrial. A “inércia dinâmica” (Santos, 1996, p.113) do espaço paulista se expressa com clareza diante do movimento de expansão industrial: áreas mais distantes e mais ricas, como Ribeirão Preto, atraíram investimentos públicos necessários à reprodução do capital, aumentando os desníveis regionais diante das áreas mais pobres (Vale do Ribeira e Sudoeste do Estado). A formação da rede de cidades paulistas ligadas à economia cafeeira do século XIX, e mesmo antes, as vilas estabelecidas pelo roteiro de tropeiros e a agricultura da cana-de-açúcar (século XVIII), foram constituindo uma base urbana muito mais desenvolvida que nos demais estados brasileiros, o que propiciou, séculos mais tarde, a chegada de inovações produtivas urbano-industriais. Sorocaba, Taubaté, Jundiaí e Campinas eram já importantes cidades fabris no início do século XX. 2 A indústria estatal de base de Cubatão (petroquímica e siderurgia) fez deste município o terceiro do Estado (menor somente que a Capital e São Bernardo do Campo) em valor de produção industrial (IBGE, 1980).


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3 No entorno de Campinas, Sumaré chegou a verificar, na década de 1980, taxas anuais de crescimento populacional em torno de 10%; e dele se desmembrou em 1992 o município de Hortolândia, que apresentou os maiores crescimentos demográficos da Região de Governo de Campinas na década de 1990 (IBGE).

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A notável difusão industrial pelo interior paulista, conjugada a um avanço tecnológico na agricultura, permitiu, aos municípios que participaram desta “dispersão concentrada” da industrialização (Lencioni, 1994), índices de desenvolvimento humano (IDHs) crescentes se comparáveis aos das cidades interioranas não impactadas por estes processos e mesmo em relação à metrópole paulistana. Na década de 1980 consolidava-se a “macrometrópole” paulista (Souza, 1978); seu território ocupava a parcela mais contínua e concentrada do processo de dispersão da indústria metropolitana, grosso modo envolvendo as regiões administrativas de Sorocaba, Campinas, São José dos Campos e Baixada Santista, além, evidentemente, da Grande São Paulo. Na Região Metropolitana de São Paulo, ainda que se reforçasse uma posição de comando – principal praça financeira e locus das sedes de grandes empresas –, agravaram-se o desemprego e os problemas urbanos ligados ao déficit habitacional, saneamento ambiental, poluição, transportes, violência urbana, entre outros. Na macro-metrópole, ao contrário da situação anterior da metrópole industrial, a “nova periferia” – novas áreas de produção interioranas – detinha melhores condições urbano-ambientais que o “centro inicial” – a capital paulista e sua Região Metropolitana oficial. Este indicador já apontava para a formação de uma nova realidade urbana muito além de uma mera expansão da metrópole industrial paulistana. A expansão de áreas industrializadas impulsionou o crescimento urbano. Migrantes de outros estados que se fixavam na metrópole paulistana foram atraídos, também, para outras cidades, sobretudo Campinas, assim como para São José dos Campos, Sorocaba, Santos e Ribeirão Preto. Muitos acabaram morando em municípios periféricos destes núcleos, configurando fortes processos de conurbação e de novas metropolizações.3 Com o crescimento industrial de setores mais modernos – cada vez mais demandando atividades terceirizadas, tanto ligadas à produção quanto à administração e à pesquisa – e com o crescimento populacional, ampliaram-se as atividades do terciário superior também fora da capital, desencadeando um ciclo de intensificação desta reestruturação urbano-industrial no território paulista que, por sua vez, iniciou a expansão seletiva para além das fronteiras do Estado. Deu-se, a partir daí, uma significativa metamorfose: de macro-metrópole centrada na cidade de São Paulo, passa-se a uma megalópole onde outros centros urbanos compõem uma complexa rede relacionada ao terciário superior, e se destacam, além da capital paulista, as cidades do Rio de Janeiro, Campinas, São José dos Campos, Ribeirão Preto e Sorocaba. Estabelece-se, desta maneira, uma nova estrutura territorial, uma nova entidade urbana: a Megalópole do Sudeste do Brasil. Ainda que não reconhecida oficialmente pelo Estado, é nela que se concentram, na atualidade, os maiores investimentos de capitais, sejam públicos ou privados, nacionais ou estrangeiros. Afirma-se uma estrutura megalopolitana em razão da intensidade e da complexidade de “conexões geográficas” (Souza, 1992) que se estabelecem em seu dinâmico território, propiciando a produção de policentralidades e de fragmentos urbanos dispersos não meramente vinculados a esta ou aquela cidade, esta ou aquela metrópole, e sim próprios de uma intensa rede de fixos e fluxos urbanos que constitui o território da megalópole. A megalópole não se constitui em um novo estágio metropolitano; as regiões metropolitanas nela inseridas fazem parte de uma estrutura urbana maior que as contém e as potencializa, assim como a outras entidades urbanas, tais como aglomerados urbanos não metropolitanos – áreas conurbadas, porém, não em escala, intensidade e complexidade metropolitanas –, áreas urbanas dispersas e pequenas cidades que exercem atividades complementares às formações urbano-industriais e aos centros mais importantes de serviços. 44

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Nos anos 1990, no Estado de São Paulo houve forte declínio nos postos de trabalho do setor secundário e ascensão do setor terciário. As duas maiores taxas de elevação no nível de emprego no setor de serviços se deram em municípios com renda per capita relativamente mais elevada (Campinas e Ribeirão Preto), que se constituem, há mais de século, em importantes núcleos de comércio e serviços, em pólos de regiões administrativas de atividade agrícola fortemente capitalizada. A Região Metropolitana de Campinas, oficialmente instituída em 2000, tornou-se o principal centro do país nos setores industriais de informática e telecomunicações. Para isso contribuíram: sua ótima rede de estradas de rodagem; aeroporto internacional com o maior movimento, em valor, de cargas do país; capacitação técnica e científica vinculada a vários centros de pesquisa estabelecidos na cidade.4 A expansão da megalópole – função inicial da dispersão da produção industrial e do fortalecimento de núcleos de atividades do terciário superior – envolve, de forma complementar, extensas áreas voltadas ao lazer das camadas de renda média e alta. Trata-se, sobretudo, das regiões serranas e litorâneas lindeiras aos principais eixos de expansão industrial megalopolitano. Urbanizam-se extensas faixas do litoral e dezenas de pontos serranos: o campo e a praia são, na megalópole, espaços urbanos; refletem os modos de vida das cidades e neles se observa a crescente divisão social do trabalho segundo moldes urbanos, a ampliação da oferta de emprego na área de prestação de serviços, a redução dos postos de trabalho nas atividades do setor primário, voltados à produção, alterações nas paisagens decorrentes de uma urbanização extensiva pouco atenta aos ecossistemas pré-existentes. Além dos lugares mais apropriados pelas elites, urbanizam-se extensas faixas do litoral paulista e parcelam-se inúmeras glebas em pequenas chácaras dispersas por dezenas de municípios, principalmente próximos aos grandes centros urbanos. A segregação sócioespacial se verifica de maneira evidente no litoral paulista – enquanto a elite usufrui belas praias do litoral norte, a população de renda média é majoritária no litoral sul –, e nele se encontra o maior número de domicílios de ocupação ocasional do território megalopolitano (IBGE, 2001). Aos pobres, em precários ônibus de excursão, são destinadas poucas praias mais populares. Neste quadro ampliado dos espaços de produção e consumo, vai se verificando a continuidade do processo de expansão territorial da megalópole ao longo dos principais eixos rodoviários que irradiam, principalmente, da capital paulista, mas não só dela, estruturando uma configuração territorial mais complexa. Tal como na fase inicial (macrometropolitana), o processo não se dá igualmente em todas as direções, privilegiando os vetores que passam pelos principais núcleos urbanos das áreas em que já vinha se estabelecendo a macro-metropolização paulista – agora, no entanto, articulando também importantes municípios do sul de Minas Gerais e, muito fortemente, o Rio de Janeiro. O centro de atividades econômicas mais forte da Megalópole do Sudeste continua sendo a Região Metropolitana de São Paulo, embora suas taxas de crescimentos (demográfico, de empregos no setor secundário ou terciário, do valor de produção, etc) sejam menores que dos importantes centros urbanos da Megalópole situados em seu entorno. Pelo vetor campineiro, as expansões do processo de megalopolização se fazem seguindo os principais eixos rodoviários: • pela Rodovia Anhangüera, atingindo Araras de forma intensa e rumando, ainda de forma descontínua, até Ribeirão Preto, cuja área de influência, para alguns serviços, chega ao triângulo mineiro e ao sul de Goiás;5 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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4 Continua em Campinas o processo de instalação de novos centros de pesquisa: unidades da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa Informática Agropecuária e Embrapa Monitoramento por Satélites), Instituto Nacional de Tecnologia da Informação (1982) e Laboratório Nacional de Luz Síncronton (1984). Suas mais importantes universidades, PUC-Campinas (1955) e Unicamp (1966), possuem mais de 40 mil alunos. Somente a Unicamp concentra 15% da pesquisa universitária brasileira e apresenta a segunda maior produção de teses e dissertações entre as universidades brasileiras (Thèry, 2005, p.186).

5 Em 1999, Ribeirão Preto era o quarto município sede da Região de Governo do Estado de São Paulo em empregos no setor de serviços, à frente de São José dos Campos e Sorocaba. No setor financeiro, Ribeirão Preto detinha, em 2004, 2,93 bilhões de reais em operações de crédito, constituindo-se, neste quesito, no 14º- município brasileiro, à frente de Belém (1,70 bilhões de reais) ou Manaus (1,18 bilhões de reais). No Estado de São Paulo, somente a Capital, Osasco (onde se situa a sede do maior banco privado brasileiro) e Campinas apresentavam cifras superiores a Ribeirão Preto. Cf. Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística-IBGE. Cidades@. (Banco de dados). Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/cidadesat>.


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6 Na Região Administrativa Central, São Carlos (193 mil habitantes em 2000) constitui-se em importante centro industrial e núcleo universitário de excelência, contando com campi de duas universidades públicas (USP e Universidade Federal de São Carlos). A ótima malha rodoviária e a presença destas universidades, sem dúvida, se constituem também em parâmetro para a instalação de grandes indústrias, como uma unidade da Volkswagem e a nova fábrica da Embraer (maior indústria nacional exportadora em 2000), em Gavião Peixoto (4 mil habitantes em 2000), nas proximidades de Araraquara (182 mil habitantes).

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• pela Rodovia Santos Dumont, as interações urbanas até Sorocaba são muito fortes, e formam uma intensa conurbação funcional. Observa-se, pelas imagens de satélite do início deste século, uma urbanização mais intensa entre Campinas e Sorocaba do que entre Sorocaba e São Paulo, denotando o vigor da dinâmica imobiliária deste eixo megalopolitano (Campinas-Sorocaba); • pela Rodovia Washington Luis, a megalopolização é intensa até Rio Claro, seguindo para São Carlos e Araraquara,6 e já impacta a estrutura urbano-industrial de São José do Rio Preto (358 mil habitantes em 2000); • pela Rodovia Adhemar de Barros, as interações urbanas são mais fortes até Mogi-Guaçu (124 mil habitantes em 2000), mas já chegam até Poços de Caldas (MG);7 • pela Rodovia D. Pedro I, articulam-se diretamente as regiões de Campinas e do Vale do Paraíba, e estas ao litoral norte de São Paulo, ou ao Rio de Janeiro, pela Rodovia Presidente Dutra.

7 Poços de Caldas era o quarto município mineiro, fora da Região Metropolitana de Belo Horizonte, em valor de produção industrial (2002), interligado por ferrovia somente à malha paulista.

Figura 1 – A Megalópole do Sudeste do Brasil: eixos de estruturação e vetores de expansão. Fonte: Queiroga, 2002, p.128.

8 Em 2005 já estava em tramitação na Assembléia Legislativa proposta para criação oficial da Região Metropolitana de Sorocaba, incluindo, entre outros, os municípios de Itu e Salto, ambos com mais de 100 mil habitantes naquela data.

Sorocaba já se encontra conurbada fisicamente a Votorantim e a Araçoiaba da Serra, configurando-se como uma metrópole de fato.8 Pelo vetor de Sorocaba, a expansão megalopolitana se faz pelo eixo da Rodovia Castelo Branco, atingindo Tatuí (93 mil habitantes em 2000). Da Rodovia Castelo Branco parte-se em estrada duplicada para Botucatu (109 mil habitantes) e, a partir daí, também se duplica a Rodovia Marechal Rondon, impactando, ainda que de forma menos sensível na paisagem, até Bauru (316 mil habitantes). 46

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Pelo Vale do Paraíba, no Estado do Rio de Janeiro, novas implantações industriais, como a Volkswagem em Resende (104 mil habitantes em 2000) ou a montadora da Peugeot e Citröen em Porto Real (12 mil habitantes), vão interligando as expansões megalopolitanas de São Paulo até chegar ao Grande Rio. Pode-se enfim afirmar que o Rio de Janeiro, como segunda maior metrópole do país (mais de 10 milhões de habitantes) e com a dispersão industrial ao longo do eixo da Rodovia Presidente Dutra, transforma a “antiga” macrometrópole paulista em Megalópole do Sudeste Brasileiro.9 A ligação física entre São Paulo e Rio de Janeiro é mais forte pelo vetor urbano-industrial do Vale do Paraíba; mas também pelo litoral, pela BR 101, se observa uma forte apropriação urbana do território ligada, principalmente, ao lazer.

Figura 2 – Fragmento da Megalópole. A mancha urbana maior corresponde à Grande São Paulo; ao norte observa-se a Região Metropolitana de Campinas, e entre ambas encontrase o Aglomerado Urbano de Jundiaí. Mais a oeste, a aglomeração urbana de Sorocaba, já fisicamente conurbada à metrópole campineira, o que ainda não se verifica entre Sorocaba e São Paulo. A leste, a intensa urbanização do Vale do Paraíba. Fonte: Reis, 2006. A partir da metrópole carioca, a Megalópole se expande também pela Rodovia Juscelino Kubitschek (BR 40), atingindo Juiz de Fora (MG), principal núcleo urbano da Zona da Mata, região que desde os tempos coloniais esteve voltada ao Rio de Janeiro.10 Embora a maior parcela da megalópole se encontre no Estado de São Paulo, a ligação, historicamente mais intensa, entre as capitais mineira e fluminense, faz com que o vetor megalopolitano de expansão mais forte, no Estado de Minas Gerais, se faça, por ora, pelo Rio de Janeiro, seguindo o eixo da Rodovia JK. O litoral fluminense participa, tal como o litoral paulista, do território megalopolitano. De Angra dos Reis a Armação de Búzios, suas atividades principais se voltam ao ócio e lazer da população de renda média e alta que habita, principalmente, a capital carioca. Além disso, destaca-se o turismo, nacional e internacional, no litoral fluminense, concentrado em áreas do território megalopolitano: Angra dos Reis, Parati, Rio de Janeiro, Cabo Frio e Armação de Búzios. Mais ao norte, iniciando relações megalopolitanas, a R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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9 O Rio de Janeiro é, há quatro décadas, a segunda cidade do país, com 6.094.183 de habitantes (estimativa do IBGE para 2005), equivalente a 56% da população da capital paulista, mais que o dobro da de Salvador (2.673.560) ou Belo Horizonte (2.375.329), respectivamente a terceira e a quarta cidades brasileiras. Seu PIB, em 2002, correspondia a 45% do PIB da capital paulista, mas a quase seis vezes o de Salvador e três vezes e meia o PIB da capital mineira. No setor de serviços, o PIB carioca é quase quatro vezes superior ao de Belo Horizonte e mais que cinco vezes o de Salvador, equivalendo a praticamente metade do PIB paulistano no terciário (IBGE). O Rio de Janeiro, graças em boa parte a seu setor de turismo, empregava em 2003 cerca de 120 mil pessoas no setor de alojamento e alimentação, 70% do que empregava a cidade de São Paulo, mais de quatro vezes o do mesmo setor em Salvador e 2,7 vezes em Belo Horizonte (IBGE). A capital fluminense, capital do país até 1960, destaca-se por sua dimensão cultural; apresenta uma produção musical, literária, teatral, cinematográfica, arquitetônica e em artes plásticas de expressão nacional; possui mais museus, teatros e salas de cinema que São Paulo (Thèry, 2005, p.187) e a sede da maior rede de televisão do país. 10 Juiz de Fora possuía 456 mil habitantes em 2000; era o segundo município fora da Grande Belo Horizonte em número de habitantes e de empregados no setor industrial e no setor de serviços (IBGE, 2003). Em 2004, segundo o IBGE, o setor financeiro do município possuía o maior volume de depósitos em poupança de Minas Gerais (807 milhões de reais), excetuando-se a capital (4,64 bilhões de reais). Na Zona da Mata merece também destaque o município de Viçosa, com apenas 72 mil habitantes em 2005 (IBGE) e que conta com uma universidade federal (UFV) com 25 programas de pós-graduação, dentre eles, oito classificados pela CAPES (2003) como de nível internacional.


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11 Campos de Goytacases possuía uma população de 426 mil habitantes (IBGE, 2005) e um PIB de 11,09 bilhões de reais em 2002, constituindo-se no setor industrial responsável por mais de 9,38 bilhões de reais, ao passo que Campinas, com pouco mais de um milhão de habitantes, possuía um PIB de 10,82 bilhões de reais, contribuindo para o setor industrial com 3,41 bilhões de reais.

12 A Megalópole do Sudeste concentra mais de 75% da produção científica brasileira; Rio de Janeiro e São Paulo possuem as sedes de todas as redes nacionais de televisão e dos jornais de circulação nacional, e seus museus possuem o mais expressivo acervo de artes plásticas do país. 13 As dez metrópoles brasileiras com maior número de domicílios em favelas são, em ordem decrescente: São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba, Campinas, Baixada Santista, Recife, Vitória, Salvador e Brasília (Thèry, 2005, p.192-3). Observe-se que as sete primeiras situam-se nas regiões Sudeste e Sul, as mais ricas do país, denominadas por Milton Santos (2001, p.26870) de “Região Concentrada”, e entre estas se encontram as quatro metrópoles que fazem parte da Megalópole do Sudeste, em que a Região Metropolitana de Campinas aparece em sexto lugar, logo atrás da “saudável” metrópole de Curitiba. A cidade de São Paulo, centro financeiro nacional, possui o maior PIB industrial, comercial e de serviços, mas também o maior número de cortiços, favelas e loteamentos irregulares do país (Thèry, 2005, p.236-7) .

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cidade de Campos dos Goytacases possuía, graças à extração de petróleo, um PIB ligeiramente superior ao do município de Campinas (SP) em 2002.11

DIALÉTICAS ESPACIAIS DA MEGALÓPOLE DO SUDESTE E DA METRÓPOLE DE CAMPINAS A dinâmica interna da Megalópole do Sudeste, assim como a expansão de seu território estão longe de se estabilizarem; é impossível e desnecessário delimitá-la precisamente, o que reduziria sua natureza dinâmica, complexa, heterogênea e fragmentada. O sistema de fluxo (pessoas, mercadorias, capitais e informações) é o que mais a caracteriza como megalópole. A Região Metropolitana de Campinas, inserida neste contexto como um de seus núcleos estruturadores, apresenta-se como exemplar expressão do território megalopolitano; suas estradas cumprem diversos papéis, do escoamento de produtos de exportação, vindos de outros Estados ou ali produzidos, ao tráfego cotidiano de pessoas indo e vindo do trabalho, escolas, compras ou lazer. São “avenidas metropolitanas” – embora cobrem pedágios em suas extensões –, e são também infovias, que capacitam o território para cumprir novos papéis produtivos, informacionais e comunicacionais. Os fluxos na metrópole campineira são intensos e ainda se dão com grande eficiência, diferentemente do observado nas maiores metrópoles da Megalópole (São Paulo e Rio de Janeiro), onde os congestionamentos são cada vez maiores. A fluidez da Região Metropolitana de Campinas é, no entanto, bastante seletiva; os custos e as distâncias de deslocamento são bastante proibitivos aos mais pobres; o território fragmentado, segregado e não muito denso da Metrópole de Campinas se coloca como mais um obstáculo à cidadania de significativa parcela de seus habitantes. A Megalópole do Sudeste Brasileiro se constitui na mais importante concentração urbano-industrial da América do Sul; sua população é da ordem de 44 milhões de habitantes (dados municipais do IBGE para população estimada em 2005). O PIB da Megalópole do Sudeste é maior que o de qualquer país da América do Sul, salvo, evidentemente, o do Brasil. Englobando, entre outras, as duas mais importantes metrópoles do país, torna-se desnecessário demonstrar a importância da Megalópole enquanto concentradora e difusora de produção cultural e científica brasileira.12 O gigantismo da Megalópole do Sudeste atrai contingentes de migrantes em número muito maior que o demandado por sua economia formal. O resultado é a formação de grandes bolsões urbanos de pobreza, da qual participam não apenas os recém-chegados migrantes, mas parcelas crescentes da população pré-existente, sobretudo em suas metrópoles e maiores cidades. A precariedade dos assentamentos habitacionais subnormais e os impactos sócio-ambientais deles decorrentes, assim como a segregação sócio-espacial e a inclusão marginal de parte expressiva de sua população são cada vez mais freqüentes no território megalopolitano. Riqueza e pobreza constróem dialeticamente a Megalópole do Sudeste; nela estão as famílias mais ricas, as sedes das maiores empresas, a maior diversidade cultural, mas também o maior número de pobres do país, da população favelada e encortiçada, evidenciando que, na urbanização brasileira, a favela é sintoma do processo desigual e combinado do desenvolvimento econômico. As disparidades sócio-econômicas constituem as fragmentadas paisagens da Megalópole.13 48

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O território megalopolitano inclui, além dos tecidos intra-urbanos convencionais que compõem as cidades e metrópoles industriais, enclaves de alta densidade produtiva dos setores primário e secundário da economia, loteamentos e condomínios fechados habitacionais de baixa densidade – por vezes isolados das manchas urbanas tradicionais, centros de distribuição e consumo – à beira de rodovias, denotando sua estratégia de atendimento para além das escalas municipais ou mesmo metropolitanas. Constituem vazios especulativos ou de baixa utilização, áreas de intenso aproveitamento de lazer e turismo e áreas de proteção ambiental bastante desconectadas. Novamente a Região Metropolitana de Campinas é exemplar destes processos sócioespaciais de construção do território megalopolitano. A fragmentação das manchas urbanas é das mais gritantes entre as metrópoles brasileiras. Decorre de processos especulativos e de produção imobiliária bastante questionáveis, em que os interesses privados dos empreendedores suplantam em muito os interesses públicos. A conexão entre os novos tecidos urbanos é, via de regra, indireta, já que se estabelece por estradas e avenidas e não por continuidade das malhas viárias. São, em grande parte, espaços fechados, de acesso controlado, sejam destinados a moradia (condomínios ou loteamentos fechados), ao trabalho (centros empresariais, centros de pesquisa, condomínios industriais), ao consumo-lazer (hipermercados, shoppings centers e parques temáticos), ao estudo (escolas particulares e universidades com campi bastante afastados) ou mesmo à saúde (hospitais universitários em campi distantes, hospitais de referência internacional, próximos aos primeiros e longe da maioria da população). Boa parte destes “enclaves fortificados” (Caldeira, 2000, p.258-9) possui escala megalopolitana ou maior: o Aeroporto Internacional de Viracopos, as principais universidades, vários hospitais, o maior shopping center em área bruta locável do país (situado em Campinas), entre outros. Para os habitantes de alta renda não é difícil aproveitar os “benefícios” da Metrópole de Campinas; o mesmo não se pode dizer da população que depende do transporte coletivo.

Figura 3 – A urbanização da Região Metropolitana de Campinas. Atente-se para a excessiva fragmentação da mancha urbana. (Desenho: Queiroga, 2007; base: Bitencourt, 2004) R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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A segregação sócio-espacial torna-se mais complexa com a sobreposição do processo de megalopolização aos processos de metropolização. Na Região Metropolitana de Campinas, os vetores de expansão dos novos lançamentos residenciais para renda alta são bastante distintos dos que se destinam aos pobres. Observa-se o atendimento de demandas extra-metropolitanas: freqüentemente são ex-moradores da Metrópole de São Paulo, que fortalecem os lançamentos imobiliários para alta renda em municípios como Valinhos, Vinhedo, Itatiba e Indaiatuba. Situação análoga ocorre para a baixa renda, sobretudo no vetor Campinas–Hortolândia–Monte Mor, onde se soma à precariedade da urbanização (Hortolândia, por exemplo, apresentava no ano 2000 menos de 2% dos domicílios servidos por redes de esgoto) a instalação de equipamentos urbanos, de escala metropolitana ou estadual, de alto impacto sócio-ambiental – seja o maior complexo penitenciário do estado, situado entre Campinas e Hortolândia, seja o “Complexo Delta”, conjunto de aterros sanitários e tratamento de resíduos sólidos do município de Campinas. As redes técnico-científico-informacionais, os enclaves fortificados ou as redes do crime organizado que se estabelecem na metrópole campineira não se produzem à revelia do processo de megalopolização. Cabe, portanto, compreender a Região Metropolitana de Campinas a partir de uma perspectiva dialética entre os processos de metropolização e de megalopolização.

CAMPINAS: UMA METRÓPOLE INCOMPLETA, MAS UM PÓLO MEGALOPOLITANO Campinas é bastante próxima da maior e mais importante economia metropolitana do país (dista menos de 100 km da cidade de São Paulo). Tal proximidade acarreta vantagens e dificuldades para sua economia e para seus moradores. A Metrópole Campineira ganha com a expansão verificada na região metropolitana de São Paulo – que há muito, conforme discorrido neste artigo – já ultrapassou seus limites oficiais. Por outro lado, Campinas também não consegue se constituir como um pólo metropolitano completo, de escala estadual, dada a proximidade com a Grande São Paulo. O setor cultural e editorial campineiro, por exemplo, possui escala diminuta se comparável à escala de sua economia e ao setor de pesquisas científicas desenvolvido em suas instituições. A região de Campinas apresenta um moderno e diversificado parque industrial, mas a sede da maioria das grandes empresas encontra-se em São Paulo ou no exterior. É necessário, no entanto, não supervalorizar a hierarquização regional das redes de cidades, principalmente a partir da formação do meio técnico-científico-informacional, notadamente, aqui, diante do espaço megalopolitano. Na metrópole industrial do século XX, os centros dos municípios periféricos ao núcleo central dinamizaram-se muito pouco. Na Megalópole do Sudeste do Brasil, a relativa proximidade dos maiores núcleos metropolitanos (São Paulo e Rio de Janeiro) pode propiciar grandes oportunidades de desenvolvimento de pólos secundários – Campinas, São José dos Campos e Volta Redonda, por exemplo –, dadas as novas tecnologias de comunicação e informação e a densidade técnica do território. Desta forma, na megalópole há uma maior sinergia entre os nós principais e secundários de sua rede urbana, conforme atestam as expressivas taxas de crescimento econômico e demográfico das metrópoles incompletas, oficiais ou não, (Campinas, Baixada Santista, Sorocaba, São José dos Campos e Ribeirão Preto) dos aglomerados urbanos e cidades médias. 50

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Ser um pólo da Megalópole do Sudeste do Brasil, ainda que de escala intermediária, atenua em muito o caráter “incompleto” da Metrópole de Campinas. Para as pessoas, empresas e instituições presentes na Região Metropolitana de Campinas, as vantagens de sua inserção no território megalopolitano são muitas, sobretudo para os atores que possuem alta mobilidade e que concentram informação. Também para os “homens lentos” (Santos, 1996, p.258-62), os pobres e migrantes, estar em uma metrópole de porte intermediário, inserida em uma megalópole, propicia uma diversidade de relações e uma intensidade de “ações comunicativas” (Habermas, 1990, p.296-300) que lhes permite uma razoável inserção nos mercados de trabalho, formal ou não, e de consumo; fosse de outra maneira, não seriam tantos os que migram para a metrópole campineira. A escala regional da metrópole de Campinas não dá conta do entendimento de sua estrutura e dinâmica, que apenas podem ser compreendidas à luz de sua inserção megalopolitana. A Megalópole do Sudeste, por sua vez, constitui-se simultaneamente como uma complexa e expansiva rede urbana e como um nó diante da rede urbana da economia global. É nesta dialética espacial inter-escalar que se podem apreender as novas formas de urbanização e as estruturas territoriais do processo megalopolitano, do qual a Região Metropolitana de Campinas é um caso exemplar.

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Eugenio Fernandes Queiroga é professor doutor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP e professor titular da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo/ Ceatec da PUC-Campinas. E-mail: queiroga@usp.br Denio Munia Benfatti é professor titular da Faculdade de Arquitetura e Ubanismo/ Ceatec da PUC-Campinas e professor permanente do POSURB/ Ceatec da PUC-Campinas. E-mail: dbenfatti@uol.com.br Artigo recebido em maio de 2007 e aprovado para publicação em julho de 2007.


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LENCIONI, S. Reestruturação urbano-industrial. Centralização do Capital e desconcentração da Metrópole de São Paulo. A indústria têxtil. 1994. Tese (Doutorado em Geografia) – Departamento de Geografia, Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo. São Paulo, 1994. QUEIROGA, E. A megalópole e a praça: o espaço entre a razão de dominação e a ação comunicativa. 2002. Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo) – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo. São Paulo, 2002. RANDOLPH, R. “Utopia burguesa ou revolução urbana? Transformações da organização territorial e novas formas urbanas em áreas peri-metropolitanas do Rio de Janeiro”. In: XI Encontro Nacional da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional. Anais. Salvador: UFBA, 2005. (Cd-rom). REIS, N. G. Notas sobre urbanização dispersa e novas formas de tecido urbano. São Paulo: Via das Artes, 2006. RONCAYOLO, M. La ville et ses territories. Paris: Gallimard, 1992. SANTOS, M. Espaço e método. São Paulo: Hucitec, 1985. ______. Técnica, espaço, tempo: globalização e meio técnico-científico-informacional. São Paulo: Hucitec, 1994. ______. A natureza do espaço: técnica e tempo, razão e emoção. São Paulo: Hucitec, 1996. SOJA, E. “O desenvolvimento metropolitano pós-moderno nos E.U.A: virando Los Angeles pelo avesso”. In: SANTOS, M.; SOUZA, M. A.; SILVEIRA, M. L. (Orgs.; 1994), Território, globalização e fragmentação. 2. ed. São Paulo: Hucitec, 1996. p.154-68. SOUZA, M. A. Cidades médias e desenvolvimento industrial – uma proposta de descentralização metropolitana. São Paulo: Secretaria de Economia e Planejamento do Estado de São Paulo, 1978. ______. Conexões geográficas: um ensaio metodológico (Uma versão ainda preliminar). Boletim Paulista de Geografia, São Paulo, n. 71, p.113-27, 1992. THÉRY, H.; MELLO, N. A. Atlas do Brasil: Disparidades e Dinâmicas do Território. São Paulo: Edusp, 2005.

A B S T R A C T This work discusses, before the technical-scientific-informational environment, the establishment of new urbanization processes, particularly the scattered kind of urbanization that is related to the rising of a new urban entity in Brazil: the Megalopolis of South-Eastern Brazil. The Campinas metropolis stands out in this scene, as it plays the role of an intermediary in the complex and expanding urban net that composes the territory of the megalopolis. The Campinas metropolitan area presents itself as an exemplary case for the study of this scattered urbanization as well as for understanding the spatial dialectic that characterizes, to a great extent, important contemporary processes of urbanization. It is stated that the complexity of the megalopolis is an essential element in order to understand the structure of the Campinas metropolis, which goes beyond its classification as either a regional metropolis or an incomplete one. K

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Megalopolis; contemporary metropolis; spatial dialectics.

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APONTAMENTOS SOBRE A MARÉ UMA COMPREENSÃO M A R I A J U L I E TA N U N E S

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R E S U M O Em quadro marcado pelo fim da política de erradicação de favelas e permanência de moradores em assentamentos de baixa renda localizados em áreas próximas e disputadas dos centros urbanos das grandes cidades do país, aprimoram-se estratégias espaciais para lidar com estas desconfortantes proximidades. Este texto pretende explorar formas espaciais e dispositivos arquitetônicos e territoriais consolidados em nossa realidade, que tratam da incômoda presença de bolsões de pobreza inseridos em importantes áreas das cidades. Traduzem-se em mecanismos de afastamento, invisibilização, distanciamento, confinamento e isolamento dessas áreas em relação aos bairros vizinhos. A sistematização destes padrões apontados pela literatura envolvendo realidades de outras cidades se deu a partir da observação das relações do bairro da Maré (Rio de Janeiro) com suas áreas de entorno, a partir de aportes microfísicos durante os anos de expansão, reformulando seu papel e importância no contexto da cidade. PA

L AV R A S tos urbanos.

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Favelas; áreas periféricas; segregação espacial; proje-

APRESENTAÇÃO Entre as principais conquistas da população favelada em nosso país destaca-se a garantia de permanência em seus bairros de origem. A ampliação da democracia tornou cada vez mais difícil nas grandes cidades brasileiras a implementação de políticas públicas de erradicação das áreas habitadas espontaneamente pela população de menor renda. Mantê-la em seus locais de origem tem gerado exigências de reorganização espacial das áreas de entorno dos bairros onde se insere. Às configurações físicas originais dessas áreas acrescentam-se intervenções quase imperceptíveis promovidas ao longo do tempo por organismos de diversos setores e esferas do Estado, escapando por vezes à nossa percepção global. Tais intervenções se afirmam pelo rearranjo de formatos espaciais ou colocação de arquiteturas e dispositivos formais, que resultam na adaptação destes lugares às novas dinâmicas imprimidas às áreas de entorno e à própria “cidade”, que deve crescer atendendo à renovação de demandas de circulação e usos apesar da existência dessas. O interesse maior deste trabalho, resultado parcial de pesquisa sobre esta quesstão,1 é o de explicitar padrões aplicados ao longo dos anos nas cercanias de áreas faveladas, no que diz respeito a estratégias para lidar com os impactos nas áreas vizinhas, na região e na própria “cidade”. Vigilância e controle estiveram desde sempre associados ao urbanismo. As bases de sustentação da industrialização capitalista do país, sob o pressuposto de grande acumulação da riqueza em reduzidíssimas mãos, determinaram essa necessidade. Garantir boa qualidade aos espaços das elites, de um lado, e afastar, conter e vigiar os pobres, de outro, tem sido a equação adotada para solucionar esta contradição. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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1 Trata-se da pesquisa “Espaço e Violência” desenvolvida no âmbito do Projeto de Extensão Escritório Público de Arquitetura e Urbanismo/ FAU, que coordeno juntamente com o Professor Pablo Benetti, vinculado ao Núcleo Interdisciplinar de Ações para a Cidadania – NIAC/UFRJ.


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Afastamento, invisibilização, confinamento e encerramento são recursos fartamente aplicados a estes fins que, dentre outros objetivos, pretendem conter, controlar e isolar estas áreas e sua população do restante da cidade, tornando sua experiência sensorial a de uma realidade remota e separada da dinâmica urbana. São muros, grades, grandes extensões vazias, descolamento de nível, arranjos espaciais internos e outros dispositivos que, mesmo negados como tal, servem, entre outros objetivos, a esses fins. Foucault nomeou pela primeira vez a “biopolítica”, a ação microfísica combinada à política de dominação de nível mais abrangente e global. Autores como Lefebvre, Guattari, Deleuze e outros centraram suas obras na idéia de que o espaço vivido é atravessado por subjetividades que acrescentam a sentimentos defensivos primitivos, de proteção e abrigo, elementos vinculados a uma alteridade no nosso caso, construída sobre a base de elevado grau de injustiça social e preconceito. Espaço e poder ou espaço e dominação são assuntos centrais nas obras destes autores. O presente trabalho pretende se alinhar a essas vertentes, contribuindo naquilo que se refere à análise urbana formal, na compreensão dos aspectos subjetivos da organização espacial, da implantação de vias e prédios, de sinalizações formais ou territoriais que promovem ou reforçam preconceito, constrangimento, hostilidade, afastamento e indiferença, ainda que nos limites e ambigüidades que regem nossa realidade social. Embora o enfoque maior se situe no poder público, tal formulação não tem como sujeito um ator social específico, mas padrões amadurecidos na aplicação ao longo do tempo por setores do Estado na gestão da cidade, pela Academia que os legitima como saber científico (urbanismo), e ainda por se tornam “senso comum” tanto no âmbito dos meios de comunicação como na esfera da política formal, entre outros. Trata-se, mais precisamente, de uma subjetividade construída, que atravessa várias esferas da vida social e assume formatos discursivos (geografia, arquitetura, urbanismo, comunicação etc.) e formais (dispositivos e tecnologias) variados, tornando obrigatório o trabalho de desalienação. O objeto de nossa observação é o bairro da Maré, localizado na cidade do Rio de Janeiro, em que se desenvolve uma pesquisa segundo o enfoque esboçado. O texto a seguir consiste em conclusões parciais colhidas a partir das primeiras observações desta realidade.

QUADRO CONCEITUAL As sutilezas do controle e vigilância foram expostas pela primeira vez por Foucault (1986), a partir da explicitação do panóptico proposto como arquitetura por Bentham, abrindo a perspectiva da compreensão de sofisticados mecanismos de poder e controle dos corpos, ocultos nas formas arquitetônicas, urbanísticas e da gestão dos espaços. A partir do quadro teórico conceitual por ele exposto e de clássicos como Henri Lefebvre, diversos autores têm tentado desenvolver ferramentas que auxiliem sua aplicação aos estudos analíticos em arquitetura e urbanismo. Destaca-se, em primeiro lugar, a marcante obra de Jane Jacobs (2000), em que a autora explicita a relação entre dispositivos arquitetônicos e urbanísticos vis-a-vis a aspectos como vigilância, segurança e sociabilidade. Sua crítica mostra como espaços públicos concebidos pelo pensamento modernista, que prometiam libertação, sociabilidade e conforto, resultaram, inúmeras vezes, no inverso: em locais de constrangimento, medo e afugen54

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tamento das pessoas da vida pública. Seu livro elenca dispositivos arquitetônicos e de organização espacial presentes na nossa cidade, com influência sobre sociabilidade versus segurança pública. Carlos Nelson dos Santos (1985) fornece um exemplo ilustrativo de aplicação das idéias de Jacobs à realidade de bairros pobres no Rio de Janeiro. Nesse mesmo sentido destaca-se o trabalho de Mike Davis (1999) sobre a realidade de Los Angeles, acompanhando Bill Hillier (1989), pioneiro na inclusão do enfoque social no repertório das ferramentas analíticas do desenho urbano nos EUA. Nesse enfoque são privilegiadas as relações corpo-espaço, qualificando espaços que condicionam comportamentos e acarretam conseqüências sociais, como inibição e medo. Nessa vertente, a pesquisa se volta para as demarcações e formatações que amparam e/ou constrangem os indivíduos na sua relação com o espaço. Acrescente-se à obra de Davis as contribuições de Nan Ellin (1997), Sorkin (1992), Flusty (1997) que, dentre outros, se dedicam a refletir sobre os significados de certas estruturas físico–urbanísticas presentes em cidades americanas – que também se verificam nas brasileiras. Nan Ellin observa três tendências contemporâneas que implicam determinados comportamentos e formas de organização espacial, como reação ao medo característico de nossa atualidade: a retribalização, o escapismo e a nostalgia. Geram formatos espaciais de proteção e prevenção à ação de agentes externos e afastamento do estranho não tolerado2 que se traduzem espacialmente em dispositivos de “encerramento” ou “enclausuramento”, como batiza Caldeira (2000). Outra vertente provém de ferramentas consolidadas em estudos que visam o oposto, ou seja, a segurança residencial no âmbito da formulação do chamado urbanismo defensivo, a partir da avaliação do desempenho de dispositivos espaciais no sentido do controle de áreas residenciais contra a delinqüência e violência. A literatura latino-americana vem se destacando nesse tipo de abordagem, com a atuação de pesquisadores da Universidade do Chile (ver bibliografia). Evidentemente despertam grande interesse para instituições vinculadas à segurança pública, que apóiam e promovem a condução de pesquisas visando formas de redução do controle policial através da adoção de dispositivos espaciais panópticos. Grande contribuição para estas idéias é o trabalho de Steven Flusty (1997). A partir da observação da cidade de Los Angeles, o autor identificou cinco modalidades de formas, formatos e preceitos que servem como dispositivos da biopolítica, agindo como anteparos na contenção de pessoas, constrangimentos ao livre acesso, afastamento e invisibilização de indesejados.3 Tais dispositivos agem, resumidamente, como obstáculos ao livre acesso: muros, paredes, diferenças de nível, estacionamentos, recuos excessivos, guaritas, cancelas, grades e outros anteparos que dificultam a livre circulação de pessoas, obrigando à paralisação, ao deslocamento e outros desestímulos ao acesso. Peter Marcuse (1997) enfoca os muros como fronteiras, artefatos ou sinais que atuam como divisor de dois campos: o de dentro e o de fora. A sinalização de limites entre estes dois campos se constitui como dimensão necessária à experiência humana, variando em grau de afastamento e forma conforme as relações entre os dois lados. Marcuse questiona aquilo que “separa”, as razões que levam pessoas, comunidades e segmentos sociais a desenvolverem formas de demarcações fisicamente tangíveis e visíveis na cidade. Entender o cercamento – muro e demarcações variadas – como divisa entre “campos” em relação é um caminho promissor para compreender a forma de que se revestem. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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2 Grosso modo, correspondem à velha tentativa de proteção pela recriação de ambientes “conhecidos e controláveis”, anunciada por Simmel no que se refere ao século XIX, num retorno às relações do tipo Gemeinshaft. Segundo o autor, estas formas correspondem a impulsos nostálgicos de busca por uma liberdade muito pouco definida, de recomposição do Paraíso Perdido, onde predominam as relações simples e diretas, incluindo a reconciliação com a natureza.

3 São eles: espaços furtivos (stealthy space); espaços escorregadios (slippery space)’; espaços espinhosos (prickly space); espaços nervosos (jittery space).


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SEIS MODOS DE LIDAR COM OS ESPAÇOS DA POBREZA

4 Todas as citações poéticas foram retiradas desta mesma canção “Subúrbio”, de autoria de Chico Buarque.

Lá não tem verdes-azuis, / não tem frescura, nem atrevimento / Lá, não figura no mapa / No avesso da montanha é labirinto / É contra-senha é cara a tapa...4

A história dos modos de lidar com as áreas e populações faveladas da cidade do Rio de Janeiro ao longo do tempo pelas políticas públicas pode ser esquematicamente resumida em seis momentos. O primeiro seria definido pela espontaneidade da ocupação de certas áreas da cidade, que não interessem às elites, por população sem condições de acesso à moradia pelas vias formais previstas. Assim, surgem na cidade formações denominadas “favelas”. Em um segundo momento, esta presença é percebida como “incômodo”, e assim é incorporada ao discurso higienista que se construía naquela época, que embasavam o urbanismo nascente. Os primeiros projetos urbanos, como há muito revelado, tinham, entre outros sentidos, a finalidade de varrer do mapa de localizações centrais os “estorvos” que nos remetiam “àquilo que não queríamos ver”. Como insistentemente repetido, a intervenção de Pereira Passos, o desmonte dos morros do Castelo e do Senado, entre outros, representam claras ilustrações desta “estratégia”, que deu início ao desenho centrolimpo versus periferia-pobre, uma das linhas de força que agem sobre a matriz de organização territorial da cidade. O terceiro momento inaugurou o início de um novo modo de lidar com a habitação da pobreza, que perdura no futuro: prover a habitação, sempre em número aquém das necessidades, construindo Casas Populares, Pavilhões, Conjuntos Habitacionais, através da Igreja, de Sindicatos e Associações de Funcionários ou do Estado, direcionando a transferência de moradores de áreas valorizadas para localizações periféricas da cidade. Sucede a este um quarto momento em que a erradicação de áreas pobres de bairros centrais foi claramente defendida e assumida como bandeira de uma ação “moderna” sobre o problema, cercada de justificativas e racionalidades, conquistando a simpatia das elites e setores de camadas médias da população. Com Lacerda, inaugurou-se este “modo de lidar” com o assentamento da população empobrecida da cidade, em um claro discurso que “vendia” a preferência da qualidade da vida privada – a casa e a propriedade – associada à sua localização na cidade. Os Conjuntos da Vila Kennedy e Vila Esperança consistiram em paradigmas de arquitetura para um discurso que permanece ao longo dos anos. A ditadura militar segue este procedimento de limpeza das áreas de elite da população mais pobre, por meio da aquisição de moradias em Conjuntos Habitacionais construídos com recursos do BNH/SFH, transferindo a população. O quinto “modo de lidar” surgiu com a democratização e a conseqüente impossibilidade de continuar tratando corpos como objetos que são facilmente transferíveis. Seu paradigma foi o Projeto Rio situado na Maré, nossa área de observação, que pretendeu ser a tentativa de reviravolta nas políticas até então praticadas pela ditadura, um “tiro de misericórdia” na intenção de retomar a simpatia das camadas menos favorecidas pelo desgastado governo militar. Consistiu na produção de moradias sobre aterramento de área de antigo manguezal, ocupado por palafitas, e seus antigos moradores foram reassentados no próprio local, em bairro batizado por Vila do João, realização de João de Figueiredo. E assim teve início a política de “urbanização de favelas”, logo depois reafirmada com a consolidação da democracia no país, e foi somente após a promulgação da Constituição de 56

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1988 que assumiu uma versão programática mais consistente, com a implantação do modelo Programa Favela-Bairro e os Programas Habitacionais conduzidos pelo governo de Luiza Erundina em São Paulo. No caso focado na cidade do Rio de Janeiro, mesmo com todas as críticas que possam ser levantadas, os Programas Favela-Bairro, no mínimo, forçaram o reconhecimento destas áreas como partes integrantes da cidade, colocando-as em evidência nos estudos e pesquisas que embasaram projetos de intervenção. Enfatizaram ainda o enfoque sobre o espaço público, que assume agora importância principal para prover a “melhoria da qualidade de vida”, palavra de ordem que se evidencia durante os anos 1980 e situa os espaços da vida cotidiana em igualdade de importância com aqueles antes vinculados exclusivamente à esfera do trabalho. Como demonstram vários autores (Benetti, 2004), de um modo geral, a ação do Favela-Bairro trouxe benefícios para as populações destas áreas, melhorando consideravelmente as condições sanitárias e ambientais e a qualidade do espaço público. A Constituição Federal de 88 (com os acréscimos do Estatuto da Cidade), mesmo que timidamente, no contexto de uma correlação de forças bastante desfavorável na Assembléia Constituinte, instaura como preocupação a regularização fundiária, prevendo em um de seus dois únicos artigos voltados à questão urbana o instituto do usucapião urbano. Durante as décadas seguintes, surgem novos dispositivos a partir de necessidades que emergem de programas de regularização fundiária. Como amplamente reconhecido, esses novos acontecimentos resultaram de fato em melhoria das condições físico-urbanísticas das áreas carentes das grandes cidades do país, e enquanto eram implementadas, outras tantas, em grande velocidade, continuavam a brotar “espontaneamente”, já que as razões de seu surgimento – a carência de recursos para consumir moradia “urbanizada” oferecida pelo mercado e a ausência de políticas públicas específicas para prover a moradia do setor “informal” – permaneceram inalteradas ou mesmo agravadas em período posterior. Contribuíram ainda para reafirmar o direito de suas populações permanecerem em seus assentamentos de origem. Vivemos, então, uma dupla tendência, que pode ser assim expressa: de um lado, melhoria nos tradicionais “bolsões de pobreza” localizados em regiões mais próximas às áreas centrais da cidade, e de outro, novos “bolsões de pobreza” que surgem cotidianamente em áreas distantes da visibilidade da “população de opinião”. Em outras palavras: política recuperadora de áreas faveladas mais próximas e esquecimento daquelas mais distantes, insistindo na antiga equação de preparar o centro-elite e lançar o problema da pobreza para “longe dos olhos” da população de opinião. Os projetos urbanos e intervenções diversas em áreas carentes encerram o dilema da “seleção natural”, muito cômoda para esta fórmula: o lugar melhora e, quem pode, fica, quem não pode, se distancia – procurando abrigo em periferias cada vez mais distantes. E já se delineia o que sucede esse movimento: a favela resvala para o asfalto, e é incorporada como bairro da cidade. Isso pressupõe um trabalho de reconhecimento das diferenças locais, da instituição de normas reguladoras e da provisão de infra-estruturas e equipamentos que reduzem as diferenças com o “lado de fora”. Os sinais deste novo momento podem ser reconhecidos nas perturbações que as ações normatizadoras das favelas têm provocado entre técnicos da Prefeitura e membros da Academia. Que leis serão estas, que ameaçam colocar em questão a pertinência dos dispositivos das leis oficiais, provando que é possível subsistir – e em alguns casos até mesmo de forma vantajosa – fora dos parâmetros tradicionais recomendados? O debate em torno aos novos parâmeR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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5 O escritor Paulo Lins é um bom exemplo.

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tros seria capaz de provocar desestabilizações, a ponto de roubar a legitimidade e o poder das normas vigentes? Sinalizações manifestam-se também no campo da cultura, com o tom da radicalidade do momento: intelectuais nascidos e criados em “bolsões de pobreza” reivindicam para si a exclusividade da palavra sobre sua realidade, negando publicamente qualquer entendimento de outra natureza que não seja o que remete à noção de “genuínos favelados”.5 Outro exemplo se origina na Maré, nossa área de observação, onde foi realizado um Censo Demográfico alternativo, inteiramente conduzido pelo CEASM–Centro de Estudos e Ações Solidárias da Maré, como resposta à desconfiança em relação à apuração de dados levantados pelo IBGE, por ocasião do Censo Demográfico de 2000. O CEASM se apresenta como uma ONG fundada por “um grupo de moradores que cresceram e/ou moraram em alguma das comunidades da Maré”, e tem “como característica particular de seus fundadores (...) o fato de, em sua totalidade, terem atingido a universidade e possuírem uma longa história de envolvimento com movimentos coletivos locais.” (CEASM, 2003, p.8) Em que pese a necessária associação da favela com o crime, caberá em um horizonte próximo operar a abertura dessas áreas ao bairro, o que implicará em desfazer preconceitos, dasatar nós e redefinir seus papéis, considerando-as como partes integrantes da cidade. Abrir a “favela” é o desafio – de que forma, em que horizonte temporal e frente a quais demandas espaciais, o futuro dirá. Parece dispensável mencionar que, ao mesmo tempo em que os movimentos de mescla da favela com a cidade se ampliam, as duas realidades de parte a parte reagem, ambas com ambigüidades. A “população do asfalto”, acuada e forçada a conviver com proximidades consideradas incômodas, constrói subjetividades baseadas em medo e preconceito, possantes o suficiente para justificar intervenções coercitivas violentas, ainda que de modo abstrato manifeste alguma solidariedade com a saga de seus moradores. A população da favela, se por um lado adere ao senso comum das camadas médias reagindo com baixa auto-estima em forma de desapego à moradia e ao lugar, de outro, magoada com a indiferença e responsabilização por tudo que há de desfavorável na cidade – desde o dilemático problema de periculosidade e segurança até a degradação ambiental que causa –, devolve estes sentimentos de desafeto com desprezo e violência. Há também os mais conscientes, que não só reconhecem no seu modo de vida algo de criativo, como celebram-no em forma de cultura e arte. E outros mais que acabam desnudando o preconceito e desconstruindo o discurso que ampara todo tipo de intervenção violenta, que termina por punir os já sacrificados moradores.

UM POUCO SOBRE A MARÉ Casas sem cor / ruas de pó, cidade / Que não se pinta / que é sem vaidade...

6 Sobre o tema, três trabalhos são de obrigatória menção: Silva (1984); Lílian Fessler Vaz; Silva (2003). O site do CEASM contém importantes indicações sobre o assunto (www.ceasm.org.br).

Sobre a história do assentamento denominado Maré há já algum conhecimento acumulado.6 Reunindo uma população de 132.176 pessoas no ano 2000, a Maré é considerada a maior área favelada do Rio de Janeiro, superando o Complexo do Alemão (65.637) e a Rocinha (56.313), e é composta por 16 localidades, tão diversas entre si como quaisquer outras que conformam tradicionais bairros da cidade, como Copacabana ou Tijuca – de modo que representá-las como um tecido homogêneo e uniforme pode significar um gran58

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de reducionismo. Basta mencionar que destas 16 localidades, nove resultam de programas habitacionais implantados nos diversos momentos referidos no item anterior,7 abrigando tipologias arquitetônicas variadas conforme o gosto cultivado no momento da implantação. A figura 1 permite visualizar algumas das comunidades que formam a Maré. O núcleo original era formado por seis comunidades (Morro do Timbau, Parque União, Baixa do Sapateiro, Rubens Vaz, Nova Holanda e Parque Maré), sendo a mais antiga localidade o Timbau (1940), uma pequena elevação no meio de uma grande planície, que à época conformava um manguezal. Pouco a pouco a ocupação foi descendo o morro, formando as localidades de Baixa do Sapateiro (1947) e Parque Maré (1953). O Timbau, o Parque União e o Rubens Vaz são as mais consolidadas localidades da Maré. A ocupação do Parque União e Major Rubens Vaz obedeceu à outra lógica: resultou do impacto de implantação da Avenida Brasil, inaugurada em 1946. A figura 1 permite observar que este é o único ponto de contato da área da favela com a rede viária principal da região, em que ela toca (e é tocada) pelo fluxo da “cidade”, tangenciada pela Avenida Brasil, um de seus limites. Os demais limites são o viaduto Marechal Trompowski, bifurcação da Avenida Brasil em direção às ilhas do Fundão e do Governador, a Linha Vermelha e o Canal do Cunha. O bairro é atravessado pela Linha Amarela, que o divide em duas parcelas claramente distintas – diferenciação acentuada pelo fato de uma destas fatias ter resultado do já mencionado Projeto Rio. (p.6) A partir do ponto inicial do Timbau, a ocupação expandiu-se ao longo do miolo, seguindo a lógica de ocupação de espaços vazios dos fundos de lotes das edificações fabris e institucionais ao longo da Avenida Brasil – importante via que, na época da ocupação, estruturava um poderoso parque industrial, concentrando razoável oferta de trabalho. O adensamento ocorreu nestes fundos de lotes, e as edificações existentes que faceavam a Avenida Brasil “protegiam” ao mesmo tempo que evitavam a ela o acesso direto da favela. Assim, como se vê na figura 1, a alternativa possível foi o assentamento “virar-se” em direção ao litoral, no sentido Ilha do Fundão, para onde espraiou-se, ocupando a faixa litorânea imediata com inúmeras palafitas retiradas nos anos 1970 e 80.

Figura 1 – Cidade do Rio de Janeiro XXXa. Região Administrativa – Maré Vale lembrar que a Ilha do Fundão surgiu na década de 1930 para abrigar a futura Cidade Universitária, originada do aterramento de nove ilhotas ocupadas por população de pescadores e onde funcionavam pequenos estaleiros desalojados para ceder lugar ao R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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7 A Nova Holanda é a mais antiga, data de 1962 e foi implantada para receber população originada de programas de erradicação de favelas; em fins dos anos 70, o Projeto Rio aterrou toda a área da Maré na fatia à direita da Linha vermelha. Datam desta época, mais precisamente do ano de 1982, a Vila do João e a Vila esperança, conforme mencionado à pág TAL; O Conjunto Pinheiro (Vila Pinheiro, Novo Pinheiro e Conjunto Pinheiro) completou a ocupação da área aterrada, na altura do ano de 1989; mais recentes são os conjuntos Bento Ribeiro Dantas (1992) e Nova Maré (1996), contemporâneos do Programa Favela-Bairro. Ver mapa anexo com as configurações destes conjuntos.


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aterro. O aterramento provocou uma grande alteração ambiental pouco percebida naquele momento, em que obras do gênero eram muito freqüentes e bem recebidas na cidade. O impacto do desaparecimento dos caminhos entre-ilhas repercutiu, entre outros aspectos, no regime de circulação das águas, criando um paredão em lugar da permeabilidade que antes existia, provocando sérias conseqüências para a poluição do Canal do Cunha. A ocupação das margens deste canal por palafitas decerto agravou a situação ambiental, mas não foi o único evento responsável pela atual situação de degradação, atribuída unicamente à ocupação “predatória” da Maré e adjacências. Na altura dos anos 1990, no âmbito da Conferência Rio-92, outra decisão governamental foi de grande importância para o local: a implantação da Linha Vermelha, concebida como via expressa e de apoio à dinâmica de circulação de mais alto grau da cidade. É o corredor viário cuja função é conduzir fluxos do Aeroporto do Galeão ao Centro, formados dentre outros segmentos, pelo turismo e pelos negócios. Procurando manter o fluxo ininterrupto – foi implantada de modo a garantir a menor interferência possível da cidade real –, esta via, em toda sua extensão, teve a implantação descolada do tecido existente por diferença de nível, principalmente nas cercanias de favelas. Para permitir esta implantação, foi efetuado novo aterro, desta vez na margem litorânea frontal à Ilha do Fundão, proporcionando um confortável afastamento das edificações lindeiras. Embora a Linha Vermelha atravesse grande trecho da Maré (ver Figura 1), a partir desta via não é possível acessar diretamente nenhuma das localidades que conformam o bairro. A relação entre ambas resume-se, reciprocamente, à aparência de uma paisagem remota. O último fato urbano ocorrido de importância para o bairro foi a implantação da Linha Amarela, aproveitando a antiga ponte que fazia a ligação do Fundão ao continente. Enquanto a Linha Vermelha conduz ao centro da cidade, desenhando um trajeto que atravessa no máximo bairros de periferia imediata ao centro (como São Cristóvão), a Linha Amarela tem como fim a Barra da Tijuca, e se derrama por vários bairros suburbanos da cidade. Nada mais coerente que, dentre os três corredores viários que “servem” à comunidade, justamente este ofereça maior permeabilidade aos moradores da Maré. Assim, de leito pré-existente à implantação desta via, a Linha Amarela não se destaca das áreas lindeiras por diferença de nível, e nem a colocação de grades para conter a população, fez com que ela deixasse de circular ao longo da via e de atravessá-la intensamente. Há entre as grades alguns pontos de contato que permitem o acesso, como também duas passarelas que conectam as localidades situadas nas margens opostas. Assim, mesmo à contragosto das autoridades do setor viário, a Linha Amarela é muito movimentada no segmento em que atravessa a Maré – movimento bem diferente do que se vê na Linha Vermelha. Um último aspecto é de necessária menção: a proximidade com o Aeroporto Antonio Carlos Jobim e com a Cidade Universitária. A Academia não apenas significa “berço do saber” e conhecimento para seus moradores, dos quais 20% foram considerados analfabetos no último Censo, como também um modelo de ocupação urbana “racional” e desejado, baseado em uma ordem superior regida pelo mais alto grau de conhecimento. As arquiteturas do Fundão encontram-se registradas no ideário da população da Maré, acentuando sua condição de contrário, ou de “caos”. A consideração de seus moradores sobre os usuários da Cidade Universitária oscilam entre um respeito incontestável, que os dota de poder para afirmações e intervenções categóricas, e a condição de provedor, seja na disponibilização de seus amplos e vazios espaços como “área de lazer” da população, seja como potencial de pagamento a serviços que possam ser prestados. Seja como for, os mo60

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radores da Maré são demasiadamente afetados por esta proximidade, manifestando reverência e retribuição afetuosa quando são beneficiários de professores, alunos e funcionários da UFRJ. Essas proximidades contrastantes contribuíram para olhar a Maré como massa informe e homogênea, vista pelos meios de comunicação e variados segmentos sociais cariocas como um espaço globalmente miserável, violento e destituído de condições mínimas de vida”. (Silva, 2004, p.22)

MARÉ: DIFERENCIAÇÃO E COMPLEXIDADE Lá não tem claro-escuro / A luz é dura / A chapa é quente / Que futuro tem / Aquela gente toda...

Antes de 1980, a Maré não figurava nos mapas da cidade. A partir de então, quando a democracia se impôs mais plenamente e o número de moradores tornou-se expressivo, transformou-se no “Complexo da Maré”,8 denominação pejorativa e detestada pelos moradores. Em fins dos anos 1980, a Maré tornou-se a XXX Região Administrativa do Município, fato significativo para o reconhecimento deste território como componente da estrutura administrativa da cidade e para admiti-lo como parte integrante da cidade. Esta nova XXX RA acrescentou as localidades de Marcílio Dias, Roquete Pinto e Praia de Ramos, criadas na mesma época do núcleo original da Maré, situadas do lado oposto da Marechal Trompowski ao território original (ver Figura 1), conferindo, assim, outros pertencimentos ao novo território. Percorrendo as ruas da Maré é possível perceber claramente diferenças de diversas ordens. Como reconhece Silva (2004, p.21), mesmo entre as seis localidades que formam o núcleo inicial, embora fronteiriças, há “características sociais, econômicas, geográficas e históricas heterogêneas”. É curioso observar que as localidades são claramente delimitadas, e suas populações conhecem com clareza os limites. Especialmente o Parque União e o Major Rubens Vaz que, embora vizinhos, são nitidamente separados e destacam-se do restante da Maré pela boa qualidade ambiental, assim como o Timbau no outro extremo, o mais antigo e consolidado. As diferenças mais marcantes ficam por conta da presença de nove conjuntos surgidos de programas habitacionais em épocas diferentes, reunindo população de origens diversas. A Vila do João e o Conjunto Pinheiros, por exemplo, criados nos anos 197080, acolheram moradores do próprio lugar, transferidos das palafitas. Os conjuntos Bento Ribeiro Dantas, Nova Maré e Salsa e Merengue, datados já da década de 1990, receberam pessoas transferidas de habitações em áreas de risco da cidade. Estes não se distinguem apenas pelas arquiteturas marcantes, mas também pela história da ocupação, as origens e mediações de acesso, de um lado definidas por decisões vinculadas a órgãos governamentais responsáveis, e por outro, o ingresso através de contato com parentes e antigos amigos moradores da região, como se deu em quase 100% dos casos relatados por moradores. A esmagadora maioria da população que ocupou espontaneamente a Maré veio do Nordeste brasileiro,9 e assistiu a chegada de contingentes de população removida de várias partes da cidade pelos Programas Habitacionais de erradicação de Favelas. Foi inevitável o estranhamento, que gerou rivalidades entre bairros que perduram até hoje.10 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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8 Denominar uma localidade de Complexo acarreta uma carga de significações. Adota-se na cidade essa nomenclatura ainda para designar os complexos carcerários: o Complexo Nelson Hungria, o Complexo Frei Caneca, entre outros, sendo quase impossível evitar a vinculação de um ao outro. Além disso, o termo reforça a idéia de que não se trata de uma unidade territorial, mas de um lugar único, onde todos que ali se encontram guardam a nefasta afinidade de serem favelados (complexados), reforçando preconceitos latentes no nosso senso comum.

9 Nos fins de semana, a praça do Parque União abriga o segundo maior Forró da cidade, perdendo apenas para o tradicional, que acontece no Campo de São Cristóvão. 10 Como a que há entre o Major Rubens Vaz e a Nova Holanda – sendo a primeira formada por nordestinos brancos, e a última por população predominantemente afrodescendente – que se estranham, supostamente, pelas diferenças étnicas.


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Em trabalho da Prefeitura realizado sobre dados do Censo de 2000, a Maré ocupou a 11ª- posição no IQV dentre os bairros da cidade. Segundo relato de Silva (2004, p.19), “no plano das instituições formais, a Maré não conta com centros culturais, cinemas, teatros ou qualquer tipo de espaço permanente para manifestação e produções culturais.” Outra diferenciação ocorre com relação à titularidade da terra. Os moradores de residências originadas de programas habitacionais possuem título de propriedade, assim como moradores de áreas mais consolidadas do Timbau, Parque União e Parque Major Rubens Vaz, que conquistaram seus títulos. Enquanto moradores mais recentes destas mesmas localidades ainda não possuem qualquer documento de posse – embora isto pareça não significar para eles o principal problema. A própria existência de 16 áreas com nomes diferenciados e as relações de pertencimento que seus moradores demonstram já denotam que o grau de complexidade e autonomia é grande. Elas se estruturam em torno a Associações de Moradores com lideranças próprias e guardando razoável autonomia entre si. Estas Associações de Moradores convergem para o Centro de Estudos de Ações Solidárias da Maré–CEASM que, não sem dificuldades, tenta unificar as lutas, apontando caminhos comuns para as diversas realidades. O Parque União é separado do Parque Major Rubens Vaz por um canal. Além da Avenida Brasil, há apenas um ponto de contato entre ambas, a “Ponte da Amizade”, e conforme o nome insinua, pode ter sido motivo de desavença em momento anterior. Para quem freqüenta o bairro, fica claro o pertencimento dos moradores a uma ou outra localidade. “Administradas” por lideranças bastante combativas e comprometidas com o lugar, é impossível pertencer a ambas simultaneamente, ou derrubar a fronteira amigável entre elas. As “bandeiras de luta” de cada comunidade são muito específicas e não servem para as demais. Uma das principais reivindicações do Parque União, por exemplo, é a implantação de um Posto de Saúde – embora haja um Posto em funcionamento no vizinho Parque Major Rubens Vaz, mas que serve prioritariamente a seus moradores, deixando a população do Parque União sem a preferência. O critério de territorialização de unidades do SUS baseia-se apenas na distância territorial, e o Posto do Parque União é sempre negado, a ponto de representar, hoje, uma das maiores reivindicações do local. Estes são apenas alguns exemplos das fortes diferenciações internas existentes na Maré. À medida em que nos aprofundamos nas especificidades deste lugar, revelam-se mais e mais contrastes.

PROXIMIDADE E AFASTAMENTO Perdida em ti eu ando em volta / É pau, é pedra, é fim de linha, é lama, é fogo, é foda...

Passantes da Linha Vermelha estranham a relação de distanciamento entre lugares na Maré e espaços “formais” dos bairros vizinhos externos. O exemplo da Praça do Valão, na Nova Holanda, ilustra esse distanciamento. Desta praça, avista-se com nitidez a Linha Vermelha ou as edificações situadas na Ilha do Fundão, com a nítida impressão (verdadeira) que esta Linha Vermelha encontra-se a mais ou menos a duas quadras de distância e pode ser vencida facilmente a pé. É possível avistar os automóveis passando em alta velocidade, e reconhecer com facilidade marcas e cores. Entretanto, a experiên62

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cia de estar na Praça do Valão e desejar ir para o Fundão mostra o condicionamento da noção de distância a fatores subjetivos: os obstáculos e impedimentos dispostos nos espaços entre estes dois lugares impedem o acesso à Linha Vermelha / Ilha do Fundão e estendem a distância real de cerca de duas quadras a vinte minutos de percurso por automóvel! Além disso, neste segundo percurso, as voltas e contra-voltas do trajeto afetam de tal maneira a sensação sensorial da relação corpo-espaço, que se perde de vista os pontos de referência do deslocamento. A discrepância entre o percurso potencial a pé e o percurso real obrigatório por veículo mostra o quanto o mundo físico encontra-se banhado em razões subjetivas, subordinando o regime de proximidades a fatores situados na dimensão simbólica. Outros afastamentos podem ser evidenciados na Maré. Às margens da Linha Vermelha, por exemplo, no longo segmento em que o nível dela aproxima-se daquele das áreas lindeiras à Maré, a incômoda proximidade é afastada pela ocupação por equipamentos de uso coletivo, de acesso limitado (como o CIEP, o Posto Policial e a Igreja) ou a “Vila Olímpica da Maré”, que nitidamente “dá as costas” para a Linha Vermelha. Em outros trechos da Vila Olímpica, em que a permeabilidade é acentuada pela coincidência de nível, uma grande área desocupada situada entre as quadras e a Linha Vermelha instaura um longo afastamento, desestimulando a caminhada, ao mesmo tempo em que hiper-expõe o “aventureiro” que pretende a travessia. Onde não há outro recurso, a impossibilidade de transposição é garantida por grades situadas ao longo do ponto de encontro da via com a ocupação. No trecho em que o Parque União divisa esta Linha Vermelha, a situação é mais gritante: as casas coladas às grades no grande segmento onde o toque é mais intenso podem ser claramente avistadas por quem passa por essa via, porém, existe do “lado de dentro”, por detrás da grade, um arruamento de acesso restrito aos moradores do Parque União, que divide a circulação em circuitos separados dentro e fora. Isso ocorre com freqüência na Maré: ao longo de quase todas as vias correm ruas paralelas alternativas do lado interno, para impedir tecnicamente o tráfego local nas vias arteriais (Vermelha e Amarela), e que também funcionam como importantes barreiras, acentuando o confinamento e desligamento dos bairros à articulação urbana mais geral. A ação desse conjunto de dispositivos, que no discurso visa proteger a região, resulta no seu encarceramento, distanciamento, contenção, impedimento para a liberdade de ir e vir, confinamento. A uma só palavra, pretende promover a invisibilidade da área para quem a avista do exterior.

CERCAMENTO Desbanca a outra que abusa / de ser tão maravilhosa...

O cercamento faz parte do imaginário local neste bairro que experimenta um elevado grau de violência e em que o policiamento e o sistema carcerário comparecem nas conversas cotidianas. O próprio bairro, como vimos, desde sempre esteve “encerrado”, para que não chegue a resvalar sobre a cidade. Este encerramento é forçado por limites “naturais” (Canal do Cunha, canal entre localidades como o Parque União e o Major Rubens Vaz, entre outros) ou artificiais, como as obras de engenharia: Avenida Marechal Trompowski, Linhas Amarela e Vermelha e Avenida Brasil. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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Na Linha Amarela, os acessos restringem-se a alguns pontos definidos por “estrangulamentos”; pequenas entradas permitem acesso para as já citadas vias secundárias de uso local, que seguem em paralelo a esta e servem estritamente à população moradora das localidades da Maré. Os acessos pela Avenida Brasil guardam a mesma marca de estrangulamento: consistem em poucas ruas perpendiculares à esta Via, onde, ao fundo, no fim da rua, abre-se a possibilidade de atravessar para a Maré. Aqui, em especial, temse a impressão de labirinto, metáfora muito usual para descrever o espaço da favela. Estranhamente, o cercamento aparece no sentido inverso, como proposta de moradores do Parque União. No trecho que toca diretamente a Avenida Brasil há uma área remanescente de antiga fábrica desativada, ocupada recentemente pela população. A área, conhecida no local como “dos sem-terra”, consiste na última ocupação desta localidade, estendendo-se pelas ruas perpendiculares à Avenida Brigadeiro Trompowski, que bifurca a Avenida Brasil em direção à Ilha do Governador e à Ilha do Fundão. Moradores das imediações desta avenida reivindicaram à Associação de Moradores obras para colocação de “portais de entrada”, com a instalação de “portões” para controle do acesso, incluindo melhorias na aparência do local: gradeamento, pintura, arrumação, conserto do piso etc. Fato curioso, já que este é o trecho de maior contato entre a Maré e a “cidade”, onde a interação das edificações com a rua encontram-se dentro dos padrões da cidade formal, o que nos leva a questionar as razões dessa preocupação, enquanto tantas outras dificuldades estão em jogo. O presidente da Associação de Moradores supõe que seus moradores pretendem com isso dar uma melhor aparência a quem passa na rua e avista o bairro. Os moradores da Maré, como os moradores das favelas da cidade, sofrem o constrangimento de serem responsabilizados pelas condições que se verificam nesses locais, e culpabilizados pela própria situação de insalubridade e desconforto. O quadro “pintado” pelo senso comum é modelado conforme o forjado em padrões muito inferiores ao que a realidade mostra. Incompreensivelmente, também a Praça do Valão na Nova Holanda é cercada por grade. Sua configuração nasceu de um projeto desenhado por um órgão do Estado competente no assunto. Pelo projeto original, o acesso a esta, que é uma das raras áreas dotadas de mobiliário de lazer e recreação, e que possui vários prédios significativos em suas cercanias – como a creche, a casa das rendeiras, a Associação de Moradores e o CEASM –, se daria por meio de três portões, devidamente destruídos pelos usuários, que circulam livremente pelos estreitos caminhos. Há ainda um último cercamento de obrigatória menção: o Parque Municipal Ecológico da Maré, situado na Vila Pinheiro. Como já referido, a Vila do Pinheiro nasceu de um programa governamental incluído no Projeto Rio, que previu a preservação da vegetação da antiga Ilha do Pinheiro pela criação de uma área de lazer nos moldes dos manuais de urbanismo. Não se entendem as razões do gradeamento dela, que consiste em um dos únicos espaços livres e “verdes” disponíveis à população do bairro. Talvez tenha sido incluído para impor disciplina ou controle do uso, evitar uso predatório e violência. Porém, como também percebeu Jacques (2002), “o local parece não ser ocupado por ninguém”, já que o excesso de zelo resvalou para inibição do uso do lugar. Em uma população que tem presente a imagem da grade como aprisionamento, talvez o efeito desta sobre o imaginário seja o constrangimento em vez de disciplina.

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CONCLUSÕES Faz ouvir os acordes do choro-canção / Traz as cabrochas e a roda de samba / Dança o teu funk, rock, forró, pagode, reggae / Teu hip-hop, fala na língua do rap / Fala no pé, dá uma idéia / Naquela que te sombreia...

Nosso enfoque sobre a realidade da Maré procurou enfatizar os dispositivos encontrados nesse assentamento, supostamente introduzidos no contexto dos diversos projetos governamentais implantados na região, para lidar com a fixação de uma área de baixa renda, considerando a permanência de sua população no local e a grande transformação da realidade espacial nos entornos. Foram privilegiadas as estratégias espaciais e arquitetônicas coletivamente produzidas, tanto no âmbito do Estado, da Academia ou no campo disciplinar do “urbanismo”, e que se desenvolvem ao longo dos anos, sem descurar das ações reativas da população, em adaptação a novos papéis adquiridos por determinadas áreas que se tornam estratégicas para a cidade. O caso examinado ilustra, a nosso ver, tendências dos atuais modos de lidar com os bolsões de pobreza inseridos na malha urbana, considerando a perspectiva de sua efetiva permanência nos locais de origem. No caso da Maré, trata-se de uma localização na cidade com o destino marcado pela determinação governamental: sobre a singular ordem natural, decisões de peso foram sendo gradativamente tomadas, como a localização da Cidade Universitária ou a instalação do Aeroporto Internacional em local previamente destinado à concentração industrial da cidade. Suas racionalidades tiveram que conviver com movimentos da cidade espontânea: o assentamento da Maré, do Alemão, Manguinhos e outros existentes nas imediações, que nasceram nos interstícios, no “negativo” do retrato da ordem, gerando, assim, fortes contradições, com as quais a gestão urbana teve que lidar durante esse tempo. Em face da condição inevitável de permanência da favela, surge como solução tirar proveito da vocação expositiva adquirida pela área após as localizações referidas. Assim, passa a sediar o mais importante projeto habitacional da época, mantendo o caráter “cartão-postal” do local, no que se refere à ação governamental exemplar, de provimento da moradia popular. Essa intervenção engrossa numericamente a população da Maré, no mesmo grau em que agrava a situação social, reforçando o papel de “depositário” de populações originadas dos mais variados pontos da cidade. Por redefinições da própria cidade, essa localização singular e estratégica não cessa de passar por reformulações, agravando as contradições. A ênfase na articulação e aceleração da circulação na cidade, em local próximo ao terminal aeroviário, apropria a região definitivamente a partir dos anos 1990 à lógica fortemente rodoviarista, com a implementação de mega-planos que concretizem ideais há muito adormecidos por carência de recursos e prioridade. Estes projetos que se viabilizam nas brechas abertas por negociações políticas de caráter momentâneo, tão grandiosos quanto urgentes na sua execução, deixam pouca possibilidade de questionar as transformações ocorridas entre o tempo de sua formulação (as Linhas Coloridas foram concebidas no Plano Doxiades) e o momento da execução. As Linhas Vermelha e Amarela, com toda carga simbólica que carregavam, eram certamente incompatíveis com a proximidade a zonas de moradia de baixa renda, implicando medidas de readequação. A idéia central defendida neste texto é a de que o conjunto de intervenções governamentais modificadoras – decisões de alocação de usos e atividades especiais, programas R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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de melhoria habitacional e urbana, decisões viárias, entre outras –, quase sempre veiculadas pela racionalidade de planos e projetos urbanos, incluem desde sempre, de modo não declarado, uma série de mecanismos destinados a manter as populações empobrecidas sob vigilância, impedindo-as, de algum modo, de “estragar a brincadeira”. Julgamos que o texto tenha tornado claros os objetivos imediatos destas intervenções. Destinam-se a manter a “favela” sob controle, na convivência de vizinhanças estratégicas, e os formatos adotados, percebidos até o momento na Maré, são fartamente encontrados em outras área da cidade: o emuralhamento como tentativa de confinamento; limitação do movimento de seus moradores; restrição ao crescimento da área; o isolamento de acessos viários por meio de afastamento (como no caso da Linha Vermelha) ou quando este se torna impossível, gradeamento (Linha Vermelha e Linha Amarela); vedação do acesso pela situação de quadras com edificações que servem a fins industriais ou governamentais. Foram depositados aos poucos no domínio microfísico, em “doses homeopáticas”, de modo que cada nova intervenção mais abrangente carregava consigo dispositivos que iam “ajeitando” o espaço a essa lógica. Com isso, os objetivos eram múltiplos. Primeiramente, conter os corpos no interior do assentamento, cercando, restringindo sua permeabilidade com o lado de fora. Depois, banir sua imprevisibilidade, que tanto assusta o universo da razão, monitorando atos indesejáveis dos moradores, atrasando e dificultando seus movimentos, e desestimulando, assim, a intensificação do trânsito dentro-fora da favela. No limite, visam imobilizar os corpos e, nessa impossibilidade, monitorar seus movimentos, vigiando cada passo a partir do momento em que a fronteira é ultrapassada. Tentam invisibilizar a realidade da favela, escondendo a feiúra e o atraso, demonstrativos, entre outras coisas, daquilo que não se quer ver, a difícil situação do país e a incompetência em administrar soluções. E, como alternativa, inserir esses assentamentos na paisagem como imagem remota e estática, uma espécie de pintura, separada da cena urbana vivida. Modos semelhantes de lidar com bolsões de pobreza aparecem a olhos vistos no Rio de Janeiro: o estabelecimento de ecolimites, o estrangulamento de acessos, a farta utilização de dispositivos inibidores – como desníveis acentuados, grades, longas áreas desconectadas de vias e outros empecilhos – encontram-se fortemente presentes em áreas vizinhas a assentamentos de baixa renda, constrangendo moradores ao confinamento. Aparecem com recorrência no discurso governamental, mas também naquele que vem da Academia, embasando modos de intervenção e projetos, em sinal do quanto já se encontram naturalizados. Confinamento, cercamento, estrangulamento de acessos e vigilância nos fazem recordar outro modelo urbanístico muito praticado na nossa cidade e país atualmente: os condomínios de camadas altas e médias que se reproduzem rapidamente na cidade. Também estes são cercados; sua população está, em certo sentido, confinada e mantida sob permanente vigilância, sendo que a ameaça principal não recai sobre seus moradores, mas na invasão pelos “de fora”. Também aqui a invisibilidade é perseguida, mas no sentido inverso: é a paisagem externa que não se deseja ver. Cabe então questionar: essas aproximações serão simples coincidências ou será que possuem, de fato, substâncias próximas? Arriscamos reconhecer que no centro da questão está o medo, o medo propriamente urbano, a desconfiança do outro, aquele que se origina do choque no espaço público, entre populações com acentuada iniqüidade social, que parece encontrar-se no limite: a impossível República dando lugar ao apartheid. 66

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O condomínio é um modelo urbanístico que se origina em fins do século XIX, e que foi aperfeiçoado no decorrer do século XX para variadas situações e adaptado a diferentes realidades, com grande oportunidade de teste. Seu repertório de componentes (muros, grades, guaritas, etc.) foi intensamente aprimorado, adquirindo alto grau de eficiência e autonomia, passando a incorporar outros modelos e modos de intervenção. Como vimos, estão presentes tanto nos condomínios que se espraiam por toda a cidade como nas intervenções propostas para favelas em áreas centrais e Projetos Urbanos nas cercanias de áreas faveladas. Por último, cabe reafirmar que esta ordem atua no reforço de preconceitos e estigmatização da população, substituindo a real melhoria do local e da situação em que se encontram seus moradores, o que não exigiria o aperfeiçomento de tantos dispositivos estratégicos. Especialmente neste momento de grande agitação são freqüentes as ações do crime organizado que tentam “inverter” esta ordem e vão para as pistas da Linha Vermelha, tornando visível sua presença para aqueles que não desejam vê-los. Vêm cobrar, da maneira mais contundente, a equivocada presença do poder público e o seu reconhecimento como cidadãos com iguais direitos e oportunidades.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BENETTI, P. C. Violência e projeto urbano em favelas. Vitruvius, Arquitextos nº 48, maio 2004. CALDEIRA, T. P. Cidade de muros: crime, segregação e cidadania em São Paulo. São Paulo: Editora 34/Edusp, 2000. CEASM. Quem somos? Quantos somos? O que fazemos? A Maré em dados: Censo 2000. Ano 2003. DAVIS, M. Ecology of fear: Los Angeles and the imagination of Disaster. New York: Vintage Books. A Division of Random House, Inc., 1999. DUARTE, C.; SILVA, O. L.; BRASILEIRO, A. (Orgs.) Favela, um bairro: propostas metodológicas para intervenção pública em favelas do Rio de Janeiro. São Paulo: Pró-Editores, 1996. ELLIN, N. Shelter from the storm or form follows fear and vice versa. In: _____ (Ed.) Architecture of fear. New York: Princenton Architectural Press, 1997. FLUSTY, S. Building Paranoia. In: ELLIN, N. (Ed.). Op. cit. JACQUES, P. B. Cartografias da Maré. In: VARELLA, D., BERTAZZO; I, JACQUES, P.B. Maré, vida na favela. Rio de Janeiro: Casa da Palavra, 2002, p.13-59. MARCUSE, P. Walls of Fear and Walls of Support. In: ELLIN, N. Op.cit. PUENTE, P.; SEPULVEDA, R.; TORRES, E.; TAPIA, R. Seguridad residencial y comunidad: factores incidentes en la seguridad ciudadana en habitat residenciales pobres. Evaluación y propuesta. Facultad de Arquitectura y Urbanismo – Instituto de la Vivienda – Facultad de Ciências Sociales – Departamento de Sociologia – Universidad de Chile. Santiago: LOM Ediciones Ltda, 1999. SANTOS, C. N.; VOGEL, A. (Coord.) Quando a rua vira casa. A apropriação de espaços de uso coletivo em um centro de bairro. São Paulo: Projeto, 1985. 3ª edição. SILVA, J. S. Por que uns e não outros? Caminhada de jovens pobres para a universidade. Rio de Janeiro: 7 letras, 2003. SILVA, S. M. S. Espaço favela – o Projeto Rio e a Favela da Maré. Dissertação de Mestrado. Rio de Janeiro: PUR/UFRJ, 1984. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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Maria Julieta Nunes de Souza é professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UFRJ e coordenadora do Escritório Público de Arquitetura e Urbanismo – FAU/ NIAC/UFRJ. E-mail: mariajulieta@globo. com Artigo recebido em maio de 2007 e aprovado para publicação em julho de 2007.


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SORKIN, M. (Ed.) Variations on a theme park. The New American City and the End of Public Space. New York: Hill and Wang, 1992. VALLADARES, L. P. Passa-se uma casa: análise do programa de remoção de favelas do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Zahar, 1978.

A B S T R A C T In picture marked for the end of politics of eradication of slums and the permanence of inhabitants in low rate areas placed very close to desired urban areas of big cities in the country, space strategies are improved to deal with these uncomfortable proximities. This text intends to explore the space forms and territorial devices consolidated in our reality, which deal with the inconvenient presence of large amount of poverty inserted in important sections of the city. It is translated in mechanisms of separation, invisibility, distance, confinement and isolation of these patterns, mentioned by the literature concerning the realities of other cities, started from the observation of the relationship of the Maré District (Rio de Janeiro) with the areas around, in the explicitness of the microphysical contributies added all along the years in which the region has grown and reformulated its role and importance in the context of the city. K

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Slums; peripheral areas; spatial segregation; urban projects.

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CARMEN PORTINHO E O HABITAR MODERNO TEORIA E TRAJETÓRIA DE UMA URBANISTA FLÁVIA BRITO

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R E S U M O O presente artigo traça a trajetória profissional da engenheira e urbanista Carmen Portinho e de sua luta pela implementação de um programa de habitação popular na cidade do Rio de Janeiro. Diretora do Departamento de Habitação Popular (DHP) da Prefeitura do antigo Distrito Federal entre 1946 e 1960, a urbanista liderou uma equipe de arquitetos, engenheiros e assistentes sociais na idealização e construção de quatro conjuntos residenciais (dentre os quais se destaca o Conjunto Residencial do Pedregulho), seminais para a história da arquitetura e do urbanismo moderno brasileiro. Seu perfil profissional é emblemático das aproximações da disciplina de engenharia do campo do urbanismo e da sua estruturação em propostas para a crise habitacional do Rio de Janeiro. O artigo discute suas referências teóricas, a elaboração do plano de habitação do DHP e conceitos que nortearam a construção e o posterior acompanhamento dos trabalhadores das “unidades residenciais autônomas”. PA

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Carmen Portinho; habitação popular; modernismo.

Em fevereiro de 1948, Carmen Portinho foi nomeada Diretora do Departamento de Habitação Popular (DHP) da Prefeitura do então Distrito Federal (PDF), atual Rio de Janeiro, com a tarefa de promover moradia digna às camadas populares. Se à sua época, o fato foi largamente comemorado pelos movimentos feministas, dos quais Carmen foi membro desde os anos 1920, a repercussão de sua atuação por mais de 10 anos à frente do DHP merece hoje olhares mais acurados. A trajetória profissional da engenheira e urbanista Carmen Portinho será emblemática da definição do campo do urbanismo a partir dos anos 1930, sobretudo da defesa dos ideais modernistas. Terceira mulher a formar-se em engenharia no Brasil, em 1926, ingressou, logo em seguida, no funcionalismo público. Desde então, esteve envolvida com os temas da cidade, aproximando-se dos problemas da habitação popular. Como diretora do DHP, construiu quatro conjuntos residenciais (C.R. de Paquetá, C.R. de Vila Isabel, C.R. da Gávea e C.R. do Pedregulho) (ver figuras 1, 2, 3 e 4), defendendo aguerridamente a implantação de modos de morar consubstanciados nas unidades de vizinhança, o que determinaria transformações diretas na dinâmica do trabalhador brasileiro.

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Figura 1 – Conjunto Residencial de Paquetá, 1952. Vista do bloco residencial. (Arquivo Geral da Cidade do Rio de Janeiro)

Figura 2 – Conjunto Residencial Vila Isabel, 1955. Foto da maquete do bloco residencial. (Revista Clube de Engenharia, maio de 1958)

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Figura 3 – Conjunto Residencial Marquês de São Vicente, 1952. Vista do Bloco Residencial. (Arquivo Geral da Cidade do Rio de Janeiro)

Figura 4 – Conjunto Residencial Mendes de Morais, 1950. Em primeiro plano, escola e, ao fundo, Bloco A. (Arquivo Geral da Cidade do Rio de Janeiro)

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O seu envolvimento com o urbanismo moderno inicia-se quando, ao trabalhar na Divisão de Engenharia da PDF supervisionando obras, assume o papel de secretária da Revista da Diretoria de Engenharia da Prefeitura do Distrito Federal, também conhecida como Revista Municipal de Engenharia. Logo na primeira edição, em julho de 1932, são publicados projetos de viés moderno, como o conjunto residencial da Gamboa, de Gregori Warchavchik e Lucio Costa, e o anteprojeto de Affonso E. Reidy, de um edifício para a Prefeitura, somados a textos de caráter de divulgação assinados pela própria Carmen: “A arquitetura moderna na Holanda” e “Influência do nosso clima na arquitetura das prisões”. Os diversos postos que assume na direção da revista (secretária, depois editora e redatora) terão papel central na sua carreira, pois neles são expostas suas idéias francamente favoráveis à arquitetura e urbanismo modernos. É por meio da Revista Municipal de Engenharia que os princípios urbanísticos e arquitetônicos modernos alcançam uma divulgação sem precedentes. A revista surge durante a “progressista” administração de Pedro Ernesto, e ter a Prefeitura um veículo de divulgação do ideário moderno tem significado muito claro. Não era sem motivo que a gestão que selecionou através de concurso e construiu o primeiro edifício público de feições modernas na cidade (o Albergue da Boa Vontade, de Affonso Reidy e Gerson Pinheiro) tenha sido a mesma que publicava uma revista divulgadora da arquitetura moderna. Nos dizeres da editoria de outra revista da época: Acaba de aparecer uma revista da Prefeitura esplendidamente bem cuidada. (...) Publica dois projectos: um edifício para dependencias da Prefeitura e uma avenida proletaria, ambos em estylo moderno. Iniciando a Prefeitura por publicar projectos inteiramente modernos em sua revista, equivale a officializar o estylo. (A Casa, ago. 1932)

Figura 5 – Capa do 1º- número da Revista Municipal de Engenharia ou Revista PDF, como ficou conhecida, julho de 1932.

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Figura 6 – Carmen Portinho entre os engenheiros da Prefeitura do Distrito Federal, anos 1930. (Arquivo Particular Carmen Portinho) A “causa moderna”, para Carmen Portinho, ganha dimensões que sobrepassam a defesa de urbanismo e arquitetura adequados. Ser mulher nos anos 1920, lutar por um espaço profissional de destaque, não era tarefa das mais simples. Carmen será protagonista dos movimentos feministas no Brasil, cujas bandeiras serão o sufrágio universal e a possibilidade de trabalhar fora de casa sem os constrangimentos da sociedade machista; em outras palavras, a luta pela emancipação política e econômica. Como feminista, participará ativamente da Federação Brasileira pelo Progresso Feminino, e, em 1929, fundará a União Universitária Feminina – para apoiar as mulheres em suas carreiras e defender seus interesses nas profissões liberais – e, em 1937, a Associação Brasileira de Engenheiras e Arquitetas. (Nobre, 1999, p.15-22) Trabalhando como engenheira civil na PDF, Carmen vai, aos poucos, se interessando pelos temas da cidade, aproximando-se do urbanismo. Associa-se, por exemplo, ao Centro Carioca, do qual foi sócia fundadora do Departamento de Urbanismo. Nele tem a possibilidade de discutir as questões de urbanismo e de trabalhar por uma cidade melhor. Em 1941 é a vice-presidente do 1º- Congresso Brasileiro de Urbanismo, no qual, em diversas sessões, foram discutidos os problemas das cidades brasileiras, inclusive o da habitação. (Arquitetura e Urbanismo, jan./dez. 1941, p.26) O maior orgulho de Carmen Portinho, porém, no que se refere à sua formação, é o fato de ter sido a primeira mulher a graduar-se em urbanismo no Brasil, em 1939, pela Universidade do Distrito Federal, na qual apresentou para a obtenção do diploma um projeto para uma nova capital do Brasil. (Portinho, 1939) Nesse projeto foram contempladas as mais importantes questões do urbanismo da primeira metade do século XX: zoneamento, sistema viário que conectasse de modo eficiente os vários pontos da cidade, e, principalmente, áreas residenciais dispostas em unidades de vizinhança – temas debatidos nas décadas de 1920 e 30 nos Estados Unidos e na Europa, e que ecoaram no Brasil. Carmen era uma ávida consumidora de textos teóricos e grande estudiosa de planos urbanísR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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1 Cf. cartas de Carmen Portinho à Fundação Rockefeller e à Columbia University pedindo bolsas de estudo. Não foi possível precisar a resposta a esses pedidos de bolsa, mas fato é que ela não foi aos Estados Unidos estudar.

2 Cf. cartas trocadas entre Anhaia Mello e Carmen Portinho entre maio de 1929 e janeiro de 1930. Arquivo Particular Carmen Portinho.

3 Ver, por exemplo: “O critério científico do urbanismo”; “O ensino do urbanismo”; “Concurso para a urbanização das avenidas compreendidas entre ‘La Place de L’Étoile’, em Paris, e a praça circular de la Defense, em Courbevoie”.

4 O campo do urbanismo é compartilhado pelos saberes da engenharia e da arquitetura. Muitos foram os engenheiros que se dedicaram ao tema, dentre os quais, Francisco Baptista de Oliveira, Oliveira Reis e Sabóia Ribeiro. 5 Na bagagem, Carmen levava um precioso tesouro: material sobre o edifício do MES, que mostrou em primeira mão a Le Corbusier. (Portinho, 1999, p.97) 6 Em agosto de 1945 faz a conferência Brazilian Architecture no IAAS, em Londres, e em outubro profere palestra com o mesmo título no Royal Institute of British Architects. Arquivo Particular Carmen Portinho.

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ticos: lia as publicações da revista City Planning, do Instituto Americano de Planejamento Urbano, e da francesa Librarie de la Construction Moderne. Em 1930 teve interesse em estudar na Universidade de Harvard, nos Estados Unidos, no então recém-lançado curso de City Planning, defendendo que as cidades brasileiras, como Rio e São Paulo, estavam expandindo-se rapidamente e que, para isso, o País precisava de conhecimentos especializados nas áreas de planejamento urbano e zoneamento, antes que se tornasse uma questão de saúde pública.1 Embora Carmen cite textualmente Le Corbusier como uma influência sobre sua tese de conclusão do curso de urbanismo – o que é inegável –, esta não será, assim como para Reidy, sua única matriz de conhecimento. Em correspondência trocada com Anhaia Mello, em 1929, pede uma sugestão de tema de estudo. Ele lhe sugere “O Zonning como fator primordial para o desenvolvimento ordenado da cidade moderna”, por ela aceito com grande interesse, embora com a ressalva de que a aplicação do zoneamento no Rio de Janeiro encontrava grande dificuldade, uma vez que a cidade era “uma terrível miscelânea”. Ainda nessas correspondências, Carmen e Anhaia Mello debatem o Plano de Agache e sua inclusão do zoneamento, além das teorias de Le Corbusier, que para o urbanista paulista eram “theorias, e como urbanismo é realização, de nada nos servem”.2 Esses debates são parte das discussões sobre zoneamento no Brasil dos anos 1920 e demonstram o grande interesse do tema entre os técnicos, consubstanciando as primeiras ações de zoneamento de cidades, no Recife (1936) e no Rio de Janeiro (1937), segundo o Decreto nº- 6.000. Carmen era das estudiosas e entusiastas da disciplina. Antes mesmo de se pós-graduar em urbanismo, discutia o tema com os especialistas e publicava artigos3 que buscavam a legitimação dessa “útil e importante ciência”, como afirmava. Essa legitimação era dela própria, como uma das representantes da geração que abraçaria o urbanismo como profissão e, naturalmente, como modo de intervir nas questões-problema da cidade que se transformava em metrópole. São estas suas palavras para definir a própria profissão: O urbanista deve ser o coordenador de esforços, o artista que, em ramo harmonioso, enfeixe numa policromia atraente e exquisita todos os fatores e beleza urbana. (Portinho, jan. 1934, p.16)

Em 1944, Carmen Portinho havia atingido um status profissional respeitado entre seus companheiros de engenharia, situando-se entre aqueles que se dedicavam ao urbanismo.4 Foi quando se candidatou a uma bolsa de estudos do Conselho Britânico para estudar a reconstrução das cidades bombardeadas pela guerra. A visita de Carmen à Inglaterra deve ser entendida como parte da política de ajuda mútua entre os países aliados no pós-guerra, e sua presença naquele país representava, também, uma troca de informações entre nações. Nesse momento, o Brasil já havia consagrado sua arquitetura moderna: o Pavilhão de Nova York na Exposição Internacional alcançara sucesso; o edifício do MES (Ministério da Educação e Saúde)5 estava inaugurado e divulgado; e Brazil Builds, famosa publicação e exposição do MoMa de Nova York, havia se encarregado de divulgar nos Estados Unidos a “arquitetura dos trópicos”. Carmen levou para a Inglaterra material para palestras sobre a arquitetura brasileira,6 tema que despertava grande interesse no velho continente, que passara mais anos destruindo do que construindo. De importância foi a palestra “Brazilian Architecture” (com “exibição de slides da arquitetura moderna brasileira”), organizada pelo grupo MARS (Modern Architectural Research), a seção inglesa do CIAM. 74

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Carmen partiu, afinal, em meados de 1945, retornando no final do mesmo ano. (The Architects Journal, 22. nov. 1945; O Globo, jan. 1945) Percorreu a Grã-Bretanha conhecendo os projetos de reconstrução: visitou os complexos industriais de Manchester e Birmingham, as cidades portuárias de Liverpool e Southampton, os núcleos universitários de Oxford e Cambridge, além de cidades históricas como Bath. O mais grave problema verificado foi a carência de habitações, o que, para quem vinha de um país onde o tema dominava as pranchetas dos técnicos, era observado com grande interesse. Quanto às realizações habitacionais, observou a construção de casas provisórias, destinadas a abrigar as populações cujos lares haviam sido completamente destruídos pelos bombardeios. Assistiu, por exemplo, à montagem, em 30 horas, de uma casa experimental de alumínio, tipo de construção que se espalhava por todo o país. (O Globo, 14. out. 1945; Correio da Noite, 19. dez. 1945) Na Inglaterra da década de 1940 já estaria em processo uma revisão teórica do Town Planning de Ebenezer Howard. Essa mudança partirá, nas décadas de 1920 e 30, de três vertentes básicas, representadas por: Raymond Unwin, Patrick Abercrombie e Thomas Adams. Em 1942, Abercrombie coordena o plano da Grande Londres (London County Plan), em conjunto com J. H. Forshaw, iniciando uma série de reflexões teóricas sobre a descongestão, a alta densidade e a distribuição equilibrada da população pelo território mediante a construção de cidades-satélite de crescimento controlado. Em 1944, Abercrombie publica o Greater London Regional Plan, no qual essas idéias eram aplicadas a toda a região, como o próprio nome revela. Londres seria envolvida por um grande cinturão verde e as cidades conectadas por parkways com transporte público eficiente. As discussões sobre a reconstrução incorporaram muito dos conceitos do RPAA (Regional Planning Association of America) e elaboraram e/ou desenvolveram os conceitos de unidade de vizinhança, parkway e greenbelt town. A concretização das cidades-satélite do Plano de Abercrombie aconteceu em 1946, quando foi aprovado o New Town Act, definindo as formas de financiamento e construção das cidades novas. Em novembro de 1946, iniciouse a a construção da primeira cidade nova, Stevenage, composta por seis unidades de vizinhança, cada uma com 10 a 12 mil habitantes. Carmen voltou da Inglaterra mobilizada pela causa da habitação, que, embora já estivesse em seu rol de preocupações como urbanista, crescia em importância. Era este um tema internacional que movia técnicos na Europa e Estados Unidos. No Brasil, era alvo de discussões e de realizações. A urbanista retornou determinada a implementar suas idéias no âmbito da municipalidade carioca. Logo após sua chegada da Europa, publicou no Correio da Manhã uma série de artigos, intitulada “Habitação Popular”, advogando em prol da organização e execução de um plano de construção de habitações destinadas aos grupos sociais de pequenos salários. Para justificar seu discurso, não fugiu ao tema da falta de moradias adequadas e do crescimento assustador das favelas. E Carmen escreve: A existência de “favelas” e de outras habitações anti-higiênicas como os cortiços, sempre trouxe, para todos os países do mundo, despesas e prejuízos incalculáveis. São verdadeiros focos de doenças contagiosas, como a tuberculose e outras. As despesas que as autoridades são obrigadas a fazer com a saúde pública, com os menores abandonados, delinqüentes e toda espécie de vadios, loucos e criminosos que saem desses núcleos insalubres, poderiam ser aplicadas, com mais proveito para a coletividade, em prevenir êsses males em vez de remediá-los. As habitações populares construídas então pelas municipalidades constiR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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tuiriam uma medida de profilaxia, passando desta forma a fazer parte do programa dos serviços de utilidade pública. (Portinho, 17. mar. 1946)

7 Imagem que acompanha seu artigo “Construções baixas, médias ou altas?”, apresentado no 3º CIAM, em que defende a construção de edifícios de sete a onze andares, separados suficientemente para garantir ar, luz e mobilidade aos moradores. (Aymonino, 1973, p.211-32)

Seu primeiro artigo, ilustrado com a imagem de um redan de Corbusier, para Paris, denuncia o fracasso das cidades-jardim visitadas na Inglaterra, mostrando como se tratava de subúrbios distantes dos centros de trabalho, vazios a maior parte do dia, que causavam a impressão de tristeza e abandono. Essas cidades haviam se transformado em cidades-dormitórios, e os moradores não dispunham de tempo para cultivar o jardim ou desfrutar da casa. Tão distantes eram as casas, ainda que “bonitinhas e aparentemente agradáveis”, que todas as tarefas cotidianas, como ir ao mercado, freqüentar a escola ou mesmo recorrer a serviços médicos, tornavam-se terrivelmente difíceis. Além disso, o custo dessas construções era extremamente alto: gastava-se muito para levar infra-estrutura (gás, luz, telefone, água e esgoto) a um local de densidade baixa. Carmen propunha que o problema da habitação deveria levar em conta todos os seus aspectos do modo mais amplo possível: moradia, transporte, trabalho e recreio eram funções interdependentes e indissociáveis. (Portinho, 27. mar. 1946) Mas, qual seria o tipo dessas casas? No terceiro artigo da série (ilustrado com uma perspectiva do mestre alemão Walter Gropius, que exemplifica as zonas livres entre os blocos de dez andares),7 a expressão-chave é “unidade de habitação”. Localizadas nas proximidades do trabalho, as habitações seriam ligadas diretamente a serviços sociais, médicos e educativos. Abstraindo o clássico lote, os espaços verdes para descanso e recreio, os caminhos para pedestres, completamente separados das ruas de tráfego, amalgamariam o conjunto construído. A casa isolada como ideal de moradia estava descartada: ela conduzia ao individualismo, além de ser mais onerosa. A habitação coletiva estimularia a vida em sociedade e permitiria a reserva de grandes espaços livres, que possibilitariam a prática de esportes em locais apropriados – até esse momento restrita aos clubes privados das elites. Para exemplificar o modelo de habitação a que se refere, Carmen resume os itens do livro Modern housing, de Catherine Bauer, publicado em 1934, que, embora um pouco extenso, é demasiadamente importante para que não seja citado. Os padrões mínimos para habitações em conjunto seriam: 1- Necessidade de fornecer abrigo conveniente ao homem. Cada família precisa de uma habitação separada. 2- Tantos quartos forem necessários a fim de que, pais, filhos e filhas possam dormir separados. 3- A independência das habitações deverá ficar garantida. Nenhum vão de janela ou porta de uma habitação deverá devassar os de outra. 4- Água corrente e instalações sanitárias em cada habitação. 5- Iluminação, insolação e ventilação adequadas. 6Nenhuma via de tráfego de grande movimento nas proximidades da habitação. 7- Facilidade para recreio ao ar livre. Espaços reservados para jogos de crianças e adultos. Jardins e parques em volta das habitações e fora das vias de tráfego de penetração. 8- Emprego de materiais de construção de boa qualidade. Projetos simples e fáceis de serem compreendidos. Conjuntos harmoniosos. 9- Tranqüilidade dos habitantes. Isolamento das paredes. Nenhuma área interna que amplie os ruídos. 10- Compartimentos projetados de modo a facilitarem a colocação do mobiliário, a circulação e a limpeza. Equipamento adequado da cozinha, a fim de simplificar ao máximo o trabalho doméstico. Facilidades para lavar e secar roupas, seja na própria habitação, seja em local centralizado. 11- Acesso fácil às escolas, lojas comerciais, restaurantes, cafés e centros sociais. O homem não deverá gastar mais do que 30 mi76

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nutos para se transportar ao local de trabalho. 12- Solidez e incombustibilidade da construção. (Portinho, 27. mar. 1946)

Catherine Bauer tornara-se, nos Estados Unidos, uma referência obrigatória no campo da habitação social, uma expert no assunto, tendo lutado, desde o lançamento desse seu primeiro e clássico livro (Bauer, 1934), em 1934, até sua morte, nos anos 1960, pela construção de moradias baratas e acessíveis aos trabalhadores americanos. Casada com um dos grandes personagens da arquitetura moderna americana, William Wurster, Catherine seria para sua geração nos Estados Unidos o que, mal comparando, seria Carmen para sua geração no Brasil: formando-se, em 1926, em Artes e Literatura, no Vassar College, foi também uma ativista dos direitos femininos, interessando-se pelas questões da arquitetura e do urbanismo modernos. (Treib, 1995) Depois de passar um ano na França, mudou-se para Nova York, onde, por intermédio de Lewis Mumford, passa a freqüentar o grupo do RPAA. Seus participantes vinham se encontrando desde 1923, o próprio Mumford, Charles Whitaker, Clarence Stein, Henry Wright, Frederick Ackerman e Benton McKaye, entre outros. Esse grupo foi responsável por estudar e reelaborar as idéias das cidades-jardim inglesas nos EUA, propondo e desenvolvendo ambientes mais humanos na própria metrópole. Dentre as suas maiores preocupações estava a de criar bairros com qualidades diferenciadas das que usualmente se encontravam nos subúrbios do país, onde não havia facilidades urbanas (mercado, escola, posto de saúde, áreas de lazer), além das grandes distâncias físicas dos centros. O grupo afirmava que o custo das construções era demasiadamente alto: para produzir habitações baratas, era preciso construir em grande escala, valendo-se dos processos industriais. Para tanto, era necessária uma estrutura institucional que desse suporte à produção das casas. Em 1924, formam uma sociedade sem fins lucrativos, a City Housing Corporation, e constroem Sunnyside, no Queens-NY, cujo projeto era de Stein e Wright. Três anos depois se lançam ao projeto, mais ambicioso, de construção de Radburn, em New Jersey-NJ. (Radford, 1996, p.66-9) Ambos os projetos são aplicações de suas teorias e foram fundamentais na divulgação do ideário das unidades de vizinhança, as neighborhood units, importantes para a compreensão dos projetos do Departamento de Habitação Popular. A idéia primeira de unidade de vizinhança (neighborhood unit cell) parte de Clarence Perry, da equipe do Regional Plan of New York de 1929, e é desenvolvida pelos membros do RPAA (Perry, 1932). O ponto central das propostas era a preservação da vida comunitária, com áreas residenciais que garantissem o silêncio e o bem-estar. Mas os projetos não eram em nenhum aspecto antiurbanos: as soluções partem da metrópole, cujo crescimento seria celular, mediante a criação de novas unidades de vizinhança. Radburn seria uma cidade para 25.000 habitantes, constituída de três unidades de vizinhança, com separação total entre a circulação de veículos e a de pedestres. Quando Catherine Bauer entrou em contato com este grupo, muitas das idéias já tinham sido postas em prática, mas a viabilização havia sido muito difícil. Mumford, por exemplo, morava com a família em Sunnyside há onze anos e, embora elogiasse muito o lugar, afirmava que não era acessível àqueles de baixo poder aquisitivo. Motivada pelas discussões e realizações do RPAA, Catherine parte para a Europa, onde visita por diversos meses a Alemanha, a Suíça, a Holanda e a França, dedicando-se a conhecer os programas de habitação. De volta ao país, escreve um artigo para o concurso da revista Fortune de melhor ensaio sobre o tema “Arte na Indústria”. Com seu artigo, ganha o concurso, teR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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cendo elogios ao programa de habitação de Frankfurt, coordenado por Ernest May. A partir daí, sua ligação com a habitação social foi definitiva. Em 1932 é convidada para organizar no MoMa de Nova York a seção relativa à habitação na famosa exposição “Arquitetura Moderna”, de 1933, e seguindo os conselhos de Mumford, dá início ao livro Modern housing, com o intuito de apresentar e interpretar as experiências habitacionais européias para o público americano. Catherine desafiava seus compatriotas a não imitar o que estava sendo feito no além-mar, mas a criar formas habitacionais que pudessem atender às suas necessidades. (Wright, 1995, p.184-203) Analisando diversos projetos habitacionais, dados estatísticos e informações colhidas nas várias cidades que visitou, fez uma defesa clara da arquitetura moderna e propôs soluções para seu país. Algumas dessas soluções foram resumidas por Carmen Portinho no seu artigo em prol da organização de um programa de habitação popular para o Rio de Janeiro. O que não estava listado, mas que seguramente Carmen conhecia, eram as argumentações de Catherine Bauer em favor de habitações financiadas pelo governo, questão mais política do que técnica, requerendo por isso grande pressão da sociedade. Das realizações americanas, Catherine exalta como importantes justamente Sunnyside e Radburn, do RPAA; afinal, já vinham falando e praticando as questões que ela estudara e sintetizara em seu livro. Nos anos seguintes, ela lutaria com grande força pela transformação dessas idéias em lei e pela sua realização. Uma delas era a construção, em 1935, do Conjunto Carl Mackley, na Filadélfia (ver figura 7), dos arquitetos europeus, radicados nos Estados Unidos, Oscar Storonov e Alfred Kastner, para operários da Federação Americana dos Trabalhadores de Malharias. O conjunto é uma unidade de vizinhança, com edifícios de três andares, apartamentos de um, dois e três quartos, dotados de áreas comuns, como lavanderias coletivas no terraço, centro comunal com piscina, grandes áreas livres ajardinadas, piscina e jardim de infância.

Figura 7 – Vista da piscina do Conjunto Residencial Carl Mackley, Filadélfia, EUA. (Davis, 1997, p.12) Esses projetos tiveram significativa influência no que seria feito na Inglaterra depois da 2ª Guerra Mundial, assunto muito discutido no momento em que Carmen participava 78

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das comissões da reconstrução. Se, nos anos 1920, o pensamento inglês invadiu o território americano, manifestando-se na criação de núcleos residenciais de baixa densidade, valorizando a vida comunitária, nos anos 1930 e 40, a reelaboração das mesmas idéias nos Estados Unidos influenciará os ingleses. As unidades de vizinhança, como solução habitacional e como resposta ao evidente crescimento das cidades, serão quase máximas nas Américas e na Europa. Na São Paulo dos anos 1930, segundo Sarah Feldman, os técnicos conheciam e buscavam aplicar tais referências: Radburn e as unidades de vizinhança eram unanimidade até mesmo entre Anhaia Mello e Prestes Maia (Feldman, 1996, p.232). Carmen voltará da Inglaterra entusiasmada com a idéia, com os estudos que fez in loco e os debates para sua aplicação. Seus conhecimentos e argumentos em favor da idéia serão detalhados e convincentes. Explicadas as regras mínimas gerenciadoras dos programas de habitação, Carmen Portinho segue, na sua série de artigos, expondo o ideal de habitação: as casas, desenhadas para o mínimo de vida (entre 35 e 70m2) e de acordo com o tamanho da família, seriam células de moradia. A existência mínima foi tema do 2º- CIAM, realizado em Frankfurt, em 1929, quando se estudaram exaustivamente soluções, em planta, que otimizassem os interiores das casas. A racionalização dos espaços internos significava seu maior aproveitamento, e possibilitava aos moradores uma vida melhor, porque mais organizada. Espaços desnecessários eram eliminados e as peças indispensáveis ao uso cotidiano, como cozinha, eram aproveitadas conforme as tecnologias da “era industrial”. Os equipamentos que poderiam ser de uso comum saíam do interior e passavam para o exterior da habitação. Eram tornados extensões da casa, partes vitais na ajuda e melhoria da vida exaustiva de operários e operárias, e ajudariam a criar um senso de comunidade. Uma vez que os trabalhadores não poderiam dispor de ajuda para as tarefas domésticas, no próprio espaço construído dos conjuntos residenciais estariam abrigados equipamentos adjacentes facilitadores do cotidiano. Exemplo primeiro é a lavanderia coletiva, que carrega a um só tempo dois conceitos: economia do espaço interno da habitação e ajuda à “mão cansada” da operária nas tarefas domésticas. (Portinho, 27. mar. 1946) No artigo de 14. abr. 1946 da mesma série, “Habitação Popular”, Carmen detém-se nos serviços comuns. Escolas, museus, bibliotecas, exposições, centros de saúde, clubes, cinemas e centros comunais, para funcionarem, deveriam contar com a ajuda direta das autoridades públicas e ser incorporados aos conjuntos. Os centros comunais (community centers) eram as peças-chave do funcionamento do conjunto residencial. Neles, conforme Carmen dizia ter visto na Inglaterra, ocorreriam atividades das mais diversas, de refeições a palestras, de brincadeiras a peças teatrais e esportes. Sua função explícita seria garantir a vida em sociedade, ou melhor, desenvolver nos moradores o hábito de compartilhar a vida, somado à possibilidade de empregarem com mais proveito as horas de lazer. Mas o objetivo último era a “elevação no nível intelectual e moral dos habitantes.” (Portinho, 14. abr. 1946) Elevação moral por meio da educação, que seria fornecida pelo poder público, municipal ou federal, ou seja, estatal. Ponto nevrálgico da questão era o fato de que as habitações coletivas construídas e alugadas aos trabalhadores garantiriam, ao menos em teoria, a implementação de um plano moral cujos instrumentos eram as várias instâncias educadoras, não apenas a escola. O desafio era garantir a formação de um trabalhador, cuja casa seria sua parte vital. No programa habitacional que Carmen idealizou para o Rio de Janeiro, o ponto afirmativo era que “casa” não era necessariamente “habitação”. Habitar englobava significados mais amplos e referia-se às condições gerais de vida dos moradores, somente realiR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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zadas plenamente com a disponibilidade dos serviços adjacentes ao teto propriamente dito. Habitação era um problema social e urbano e como tal deveria ser tratado.

Figura 8 – Carmen Portinho examinando projetos no DHP, s/data. (Arquivo Particular Carmen Portinho) Esta foi a tônica de todo o trabalho de Carmen Portinho à frente do DHP, na luta pela implementação das unidades de vizinhança, o que, na prática, nem sempre foi possível, tendo em vista o aspecto político do qual dependia para sua implementação. No que se refere às concretizações, o DHP deu continuidade à atividade do Departamento de Construções Proletárias, concedendo projetos e licença às casas unifamiliares isoladas no lote de iniciativa privada que se enquadravam na categoria “populares”. Carmen esteve à frente da construção dos quatro conjuntos habitacionais do DHP, nenhum deles totalmente concluído conforme projeto. O primeiro a ser projetado foi o Conjunto Residencial Prefeito Mendes de Morais, o Pedregulho, de autoria de Affonso Eduardo Reidy, que ganhou fama internacional e, paradoxalmente, acabou por ofuscar as demais realizações do grupo. A primeira versão do projeto data de 1946 e a inauguração parcial aconteceu em 1950. O curvilíneo bloco A só viria a ser completado em 1960, em um momento em que o Departamento perde força na discussão das políticas habitacionais para a cidade. A seguir, em 1950, já em uma escala diversa, o arquiteto Francisco Bolonha projetou o Conjunto Residencial de Paquetá, com o intuito de erradicar as favelas da ilha que lhe dá nome. Em paralelo, e inserido em um local de grande embate de interesses, Reidy desenvolve o projeto do Conjunto Residencial Marquês de São Vicente, o Gávea. A elaboração deste projeto, conforme veremos, era a finalização de um processo iniciado nos anos 1930 que remetia a erradicação de favelas em redor da Lagoa Rodrigo de Freitas, cujos moradores, após um estágio de adaptação nos Parques Proletários, iriam morar nas casas definitivas, ou seja, no Conjunto. O edifício residencial foi concluído apenas em 1964, e os edifícios destinados a abrigar os serviços auxiliares nunca foram construídos. Finalmente, o Conjunto Residencial de Vila Isabel tem seu projeto, datado 80

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de 1954, de autoria de Francisco Bolonha, e situa-se no terreno do antigo jardim zoológico da cidade. Foi, dentre todos os conjuntos do DHP, o que mais distante ficou da conclusão: sequer o bloco residencial chegou a ser terminado. Os conjuntos residenciais do Pedregulho e de Paquetá foram aqueles que mais se aproximaram do ideal completo de habitação idealizado por Carmen e pelos técnicos do DHP. Sobretudo se comparados aos demais, são os exemplos mais acabados dos conjuntos, em que verificamos a realização do ideal de habitar e a tentativa de aplicação das técnicas de utilização das casas e dos espaços adjacentes. No entanto, o alcance do Departamento e sua conseqüente importância no cenário urbano carioca daqueles anos não se restringem aos quatro incompletos conjuntos que construiu, mas a uma efetiva ingerência no que se refere à habitação, à construção e divulgação de uma política de habitação popular na cidade.

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Flávia Brito do Nascimento é arquiteta e historiadora, doutoranda na FAU-USP, pós-graduada pela Fundação Bauhaus e arquiteta do IPHAN-SP. E-mail: flaviabn@terra.com.br Artigo recebido em maio de 2007 e aprovado para publicação em julho de 2007.


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__________. “Habitação Popular”. Correio da Manhã. Rio de Janeiro: 31. mar. 1946. __________. “Habitação Popular”. Correio da Manhã. Rio de Janeiro: 7. abr. 1946. __________. “Habitação Popular”. Correio da Manhã. Rio de Janeiro: 14. abr. 1946. __________. “Trabalho Feminino”. Correio da Manhã. Rio de Janeiro: 2. jun. 1946. RADFORD, G. Modern housing for America: Policy struggles in the New Deal era. Chicago: The University of Chicago Press, 1996. The Architects Journal. “Chief Engineer of Rio”. The Architects Journal. Londres: 22. nov. 1945. TREIB, M. (Org.) An everyday modernism: the houses of William Wurster. São Francisco: University of California Press/ SFMoMa, 1995. WRIGHT, G. “A partnership: Catherine Bauer and William Wurster”. In: TREIB, M. (Org.) An everyday modernism: the houses of William Wurster. São Francisco: University of California Press/ SFMoMa, 1995. p.184-203.

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B S T R A C T This article aims to discuss the professional experience of the engineer and urban planner Carmen Portinho, as well as her struggle for implementing a social housing program in Rio de Janeiro. Portinho was between 1946 and 1960 Director of the Department of Popular Housing of Rio de Janeiro Town Hall, where she headed a team of architects, engineers and social workers in the idealization and construction of four housing developments (amongst which is the Pedregulho Housing Block), truly important to Brazilian architecture and urban planning. Her professional profile is emblematic of the engineers that have chosen urban planning and also of the attempts to establish social housing developments in Rio de Janeiro. The article discusses her theoretical references, the elaboration of a housing plan for Rio de Janeiro and the concepts that guided it, as well as how the inhabitants interacted in the neighborhood units.

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Carmen Portinho; social housing; modernism.

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A CIDADE CONTRA A FAVELA A NOVA AMEAÇA AMBIENTAL ROSE COMPANS R E S U M O Este artigo trata da apropriação do discurso da preservação ambiental para a retomada da discussão sobre remoções de favelas no Rio de Janeiro que haviam sido rechaçadas no processo de redemocratização do país. Depois da favela como foco de epidemias e antro de marginais, a mais nova representação social que vem sendo construída apresenta-a como fator de degradação ambiental. Auxiliada pelo saber técnico-científico que demonstra empiricamente os danos ao meio ambiente causados pelas ocupações irregulares, observa-se a constituição de um movimento conservador que busca pressionar os poderes públicos a reprimi-las, sobretudo nas áreas mais valorizadas da cidade. O presente trabalho se propõe a evidenciar a estratégia discursiva dos principais protagonistas deste movimento, a partir da análise de uma campanha promovida, no ano de 2005, por um importante jornal local, intitulada “Ilegal. E daí?”, e que teve como conseqüência uma ação movida pelo Ministério Público Estadual solicitando à Prefeitura a remoção de 13 áreas favelizadas. PA

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Remoção de favela; ocupação irregular; degradação

INTRODUÇÃO Há mais de um século a ocupação das encostas dos morros do Rio de Janeiro tem sido objeto de disputa entre classes. Inicialmente, eram os imigrantes estrangeiros e as camadas mais favorecidas que procuravam construir ali suas residências, em função do clima mais ameno e da incidência de diversas epidemias que dizimavam parcelas da população da cidade. A crença de que as doenças eram transmitidas pela atmosfera carregada de “miasmas” – partículas que se desprendiam de matérias orgânicas em estado de putrefação e exerciam ação deletéria –, impulsionou a busca pela localização residencial em áreas elevadas, onde os miasmas, por seu peso específico, não conseguiam alcançar. Ao final do século XIX, entretanto, ocorreu uma tendência inversa. As encostas dos morros tornaram-se alternativa habitacional para os grupos sociais marginalizados – dentre os quais, ex-escravos recém-libertos, imigrantes pobres despejados dos cortiços do Centro e ex-combatentes da Guerra de Canudos –, com a construção dos primeiros casebres no Morro da Providência, naquela época conhecido como Morro da Favela. Embora desde o começo do século XX se observe um intenso debate na imprensa local sobre a proliferação das favelas na área central, somente na década de 1930, a partir do Plano Agache,1 estas seriam objeto de uma política pública visando a sua erradicação. Desde então, diversas políticas de remoção se sucederam, tendo em comum, além da arbitrariedade e do emprego da violência, o alto valor imobiliário da área ocupada como critério para a escolha daquelas “marcadas para desaparecer”. A despeito disso, as favelas não pararam de se multiplicar, chegando, em 2000, à impressionante marca de 600 comunidades, totalizando 1.092.476 moradores que, segundo o IBGE,2 é o equivalente a 18,6% da população do Município. Considerando que o processo de redemocratização R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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1 Plano de Remodelação, Extensão e Embelezamento da Cidade do Rio de Janeiro, elaborado pelo arquiteto francês Alfred Agache, entre 1926 e 1930, durante a gestão do Prefeito Prado Junior. 2 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, órgão federal responsável pela realização de censo demográfico e contagem populacional, entre outras atribuições.


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da sociedade brasileira rechaçou a continuidade da política de remoções e que, em seu lugar, o tema do direito à cidade e da regularização e urbanização de favelas tornou-se hegemônico na agenda política dos governos e das agências multilaterais, a disputa em torno do controle e da ocupação das encostas deslocou-se do campo da política habitacional para o da política ambiental. Tal deslocamento ocorreu porque, apesar do princípio da não remoção de favelas ter sido consagrado nas legislações urbanísticas elaboradas após a Constituição de 1988, mesmo naquelas mais progressistas – como é o caso do Plano Diretor do Rio de Janeiro –, admite-se a exceção no caso de se encontrarem em “unidades de conservação ambiental” ou “áreas de risco”. A definição e a delimitação dos perímetros destas áreas tornam-se, assim, um elemento crucial para o destino das comunidades de favelas localizadas em encostas ou margens de corpos hídricos, o que pode determinar sua permanência ou remoção. É forçoso constatar que, se em um primeiro momento, ao definir as encostas como áreas a serem protegidas, a legislação ambiental acabou por facilitar sua ocupação pelos pobres, face ao desinteresse do mercado imobiliário, em um segundo vem proporcionando uma nova justificativa para a contenção ou mesmo a remoção destes assentamentos informais. À delimitação administrativa das unidades de conservação ambiental soma-se a difusão da percepção – legitimada pelo discurso técnico-científico – de que a favela constitui um risco para a coletividade, seja pela possibilidade de ocorrência de desastres naturais, seja pelas características próprias da ocupação – como a falta de saneamento e a elevada densidade populacional –, enquanto fatores de degradação do meio ambiente urbano. A imprensa sempre jogou um papel decisivo na disseminação de uma representação social historicamente construída concernente às categorias “favela” e “favelado” que as associavam à falta de higiene e à marginalidade (Valladares, 2005; Abreu, 1987; Valla, 1986; Leeds & Leeds, 1978). Talvez em nenhum outro episódio a utilidade de tal desempenho tenha sido tão explícita quanto na segunda metade da década de 1940, quando os jornais O Globo e Correio da Manhã promoveram uma campanha dirigida por Carlos Lacerda, intitulada a “Batalha do Rio”, no intuito de apoiar e incentivar as remoções empreendidas pelo então prefeito Marechal Ângelo Mendes de Morais. Recentemente, assistiu-se a uma nova tentativa de mobilização da opinião pública no sentido de estimular o poder público a intervir repressivamente contra as favelas, controlando sua expansão, ou até mesmo, como se verificou em alguns casos, propondo a sua remoção. Uma série de reportagens denominada “Ilegal. E daí?”, novamente promovida pelo O Globo, dedicou-se a denunciar a expansão de algumas favelas – a maioria delas situada na zona sul –, focalizando a inoperância da Prefeitura em conter as ocupações irregulares. Uma suposta supressão de cobertura vegetal, que nem sempre ocorreu – em muitas o crescimento é apenas vertical –, serve de pretexto para que representantes de diversos segmentos passem a defender abertamente a remoção, amparados pelos dispositivos da legislação ambiental acima citados. O objetivo do presente trabalho é evidenciar de que forma o discurso ambiental tem sido instrumentalizado por determinados agentes sociais para pressionar o poder público a retomar a política de remoções de favelas. Para tanto, abordamos primeiramente as condições objetivas conferidas pelo ordenamento jurídico que resultaram no deslocamento do conflito com assentamentos informais para a arena da política ambiental. Em seguida, analisamos o conteúdo das matérias veiculadas na série “Ilegal. E daí?”, buscando identificar os principais agentes portadores da estratégia discursiva de vinculação da 84

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favela como fator de degradação ambiental, e suas propostas de resolução do problema. Finalmente, apresentamos o desdobramento concreto deste movimento: a ação civil pública promovida pelo Ministério Público Estadual, intimando a Prefeitura a remover 13 áreas favelizadas que estariam expandindo suas fronteiras sobre os limites do Parque Nacional da Tijuca.

O NOVO FRONT DA POLÍTICA AMBIENTAL O tema do direito à cidade emergiu no bojo do processo constituinte através do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, sendo consagrado tanto na Constituição Federal de 1988 quanto nas constituições estaduais, nas leis orgânicas e planos diretores municipais. No Rio de Janeiro, o direito à cidade traduziu-se no reconhecimento dos espaços ocupados irregularmente pela população pobre e na extensão a estes de todos os benefícios advindos da urbanização. Com efeito, constam entre os princípios do Plano Diretor da Cidade, aprovado em 1992, a não remoção das favelas e sua transformação em bairros,3 mediante a regularização fundiária e urbanística e dotação de infra-estrutura e equipamentos urbanos. Entretanto, excetuam-se do princípio da não remoção aquelas favelas que ocupem: a) unidades de conservação ou áreas de especial interesse ambiental; b) áreas de risco; c) faixas marginais de proteção das águas superficiais, adutoras e redes elétricas de alta tensão; d) faixas de domínio das estradas federais, estaduais e municipais; e) vãos e pilares de viadutos, pontes e passarelas, bem como áreas adjacentes, quando oferecem riscos à segurança individual e coletiva ou inviabilizem a implantação de serviços urbanos básicos; f) ou ainda, áreas que não possam ser dotadas de condições mínimas de urbanização e saneamento básico.4 Consideradas as características de relevo e hidrografia da cidade do Rio de Janeiro, somadas ao processo histórico de ocupação pelos pobres das áreas impróprias à urbanização, que por esta razão foram deixadas de lado pelo mercado imobiliário – além de terem sido protegidas desde 1965, pelo Código Florestal5 –, tem-se que tal dispositivo resulta na anulação do princípio da não remoção para grande parte das favelas cariocas que se situam em encostas ou nas margens de rios, canais, córregos e lagoas. Ermínia Maricato (2001) constata não ser esta uma especificidade local, mas um traço marcante da urbanização brasileira, que levou a um quadro de “exclusão ambiental”, no qual os mais pobres suportam os riscos advindos de condições físicas adversas ou da falta de saneamento básico. É nas áreas rejeitadas pelo mercado imobiliário privado e nas públicas, situadas em regiões desvalorizadas, que a população trabalhadora pobre vai se instalar: beira de córregos, encostas de morros, terrenos sujeitos a enchentes ou outro tipo de risco, regiões poluídas ou... áreas de proteção ambiental (onde a vigência de legislação de proteção e a ausência de fiscalização definem a desvalorização)”. (p.219)

A autora atribui a progressão da ilegalidade e da “exclusão ambiental” nas nossas cidades a uma combinação perversa entre negligência do Estado no que tange à provisão de moradia adequada para os pobres e tolerância com a saída encontrada por estes, como forma de evitar ter que responder à demanda habitacional latente e inverter prioridades, além dos dividendos políticos extraídos da manutenção de um estado de necessidade permanente. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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3 Lei Complementar 16/92 – art. 44, III e IV.

4 Idem, art. 44, § 1º.

5 O Código Florestal, instituído pela Lei Federal nº 4.771, de 15/09/65, em seu art. 2º, considerou como áreas de “preservação permanente” as florestas e demais formas de vegetação situadas, entre outras, no topo dos morros e nas encostas com declividade superior a 45%.


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A maior tolerância e condescendência em relação à produção ilegal do espaço urbano vêm dos governos municipais, aos quais cabe a maior parte da competência constitucional de controlar a ocupação do solo. A lógica concentradora da gestão pública urbana não admite a incorporação ao orçamento público da imensa massa, moradora da cidade ilegal, que reivindica serviços públicos... Esta situação constitui, portanto, uma inesgotável fonte para o clientelismo político. (p.224)

6 O dispositivo esteve presente nos projetos de lei nº 790/94 e 1112/95 que tratam de condomínios urbanísticos, no projeto de lei complementar nº 11/97 que institui a lei de uso e ocupação do solo, e nos projetos de lei complementar nº 137/97, 33/99, 45/99 e 62/00 que instituem, respectivamente, os Projetos de Estruturação Urbana da Tijuca, Méier, Taquara e Campo Grande.

À medida em que aumenta a escassez de terrenos nos bairros mais valorizados, contudo, o interesse do setor imobiliário tende a se voltar para as áreas de proteção ambiental, com vistas a ampliar as fronteiras do mercado formal. De fato, sucessivas tentativas de liberar as encostas dos morros cariocas para a construção de condomínios residenciais ocorreram nos últimos doze anos.6 Curiosamente, o argumento utilizado pela Prefeitura para alterar o zoneamento foi justo o de melhor preservar o meio ambiente e combater a favelização, uma vez que a implantação dos condomínios se daria a partir de parâmetros que lhes garantiriam baixa densidade, permeabilidade do solo e manutenção de áreas verdes. Enquanto os empresários do setor imobiliário comemoravam a expectativa de 100% de valorização dos terrenos em encostas, caso a lei dos condomínios fosse aprovada,7 em entrevista à imprensa, o então prefeito Luis Paulo Conde não deixava dúvidas quanto ao que estaria em jogo: a disputa entre classes sociais pela ocupação daquelas áreas desprezadas pelo mercado no passado. A estratégia adotada era ocupá-las antes que os favelados o fizessem.

7 Jornal O Globo, 12 set. 1998.

8 Departamento de Estradas do Rio de Janeiro. Estas informações, entre outras, constam de relatório técnico encaminhado ao Ministério Público em abril de 1993 pela Superintendência de Meio Ambiente da Secretaria Municipal de Urbanismo.

O projeto de lei é uma maneira de combater a favelização das encostas. A maioria das invasões ocorre em terrenos particulares, mas isso não será uma regra geral. Não significa que a construção dos condomínios será permitida em toda parte... Prefiro a Joatinga a uma favela. (O Globo, 19 jun.1998)

Ao mesmo tempo em que se procurava liberar os investimentos imobiliários dos “entraves” da legislação urbanística, intensifica-se a atuação do Ministério Público Estadual (MPE), em particular o da Procuradoria do Meio Ambiente, na fiscalização do cumprimento dos dispositivos legais de proteção. No que diz respeito especificamente às ocupações irregulares, nota-se um forte empenho do órgão na cobrança aos governos municipais no sentido de reprimi-las, quando localizadas em áreas de preservação ambiental. O desempenho do Ministério Público no tocante às favelas pode ser verificado no inquérito civil que resultou na remoção da favela Parque Rebouças, no bairro Rio Comprido, em agosto de 1995. A abertura do inquérito, em dezembro de 1992, fora motivada por uma matéria veiculada no Jornal do Brasil, que erroneamente noticiava o surgimento de uma nova favela sobre o Túnel Rebouças – principal via de ligação entre as zonas norte e sul da cidade e a comercialização ilegal de lotes. Durante quase três anos, o MPE pressionaria a Prefeitura a proceder à remoção da favela, mesmo depois de alertado para o fato de que a ocupação tivera início em 1963, que seus primeiros moradores eram antigos operários que haviam trabalhado na construção do Túnel, que o terreno provavelmente fora cedido pelo DERJ,8 e que apenas uma parte se encontrava em zona de proteção ambiental. O Decreto nº 14.095, de 04/08/95, assinado pelo Prefeito César Maia, determinou a remoção, o embargo e a demolição das construções da favela localizadas em áreas consideradas de “alto risco”. É interessante observar como, concomitante à tentativa de dis86

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ponibilizar as encostas para o mercado imobiliário por intermédio da lei dos condomínios, a justificativa que acompanha o decreto refere-se ao dever do Município de protegê-las. As mesmas normas urbanísticas e ambientais que deveriam ser flexibilizadas para estimular novos empreendimentos residenciais oferecem agora sustentação jurídica ao ato de remoção, lembrando que o Maciço da Tijuca é definido como área de preservação permanente, que sua encosta é instituída como patrimônio paisagístico da cidade e que as áreas acima da curva de nível de + 100 m são estabelecidas como reserva florestal. Todavia, as normas que são argüidas para fundamentar o ato do Executivo municipal – a Lei Orgânica e o Plano Diretor – não foram observadas quanto ao processo de remoção. Isso porque o art. 429 da Lei Orgânica determina que somente quando detectada a existência de risco de vida insanável, que não possa ser solucionado por intermédio de obras de urbanização ou estabilizantes, será realizado o remanejamento ou o reassentamento das famílias para localidades próximas, assegurando a participação da comunidade ou de seus representantes em todo o processo. No §2º do art. 44 do Plano Diretor também se configura a obrigatoriedade da relocalização dos moradores que ocupem áreas impróprias à urbanização. De acordo com depoimento de técnicos da Secretaria Municipal de Habitação (SMH), apenas algumas poucas famílias foram reassentadas, sendo que a maioria recebeu indenização e não há mais registros sobre detalhes da operação. O episódio da remoção da favela Parque Rebouças revela o conflito que se apresenta entre o direito à moradia daquelas populações – que, não tendo outra alternativa habitacional, ocuparam irregularmente áreas frágeis de encostas ou de baixadas – e a legitimidade de regras jurídicas no campo da política ambiental, que permitem a extinção deste direito no caso de estas serem declaradas como áreas de proteção ou áreas de risco. O princípio constitucional de que a lei não pode retroagir para prejudicar o cidadão não se aplica nesta situação, haja visto o grande número de favelas que no Rio de Janeiro são muito anteriores à vigência das restrições ambientais que passaram a incidir sobre sua localização. Tal conflito foi ainda agravado pelo dispositivo constitucional que estendeu aos Municípios a competência concorrente com Estados e União de proteger o meio ambiente – incluída aí a definição de unidades de conservação da natureza –, porém, deixando a cargo dos entes federativos os critérios para sua ocorrência. A única exigência foi a de que a alteração ou supressão dos espaços protegidos se fizesse exclusivamente mediante lei, sendo “vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção” (art. 225, III). Desta forma, não só a definição dos critérios que justificam a demarcação de áreas a serem protegidas, mas também a definição dos usos que possam comprometer os atributos naturais relevantes, consubstancia um poder discricionário que passou a ser conferido aos órgãos gestores da política ambiental. Um poder talvez demasiado para secretarias municipais recém-criadas e pouco estruturadas que se multiplicaram em todo o país após a realização da Conferência Rio-92 e da implantação da Agenda 21 local. Muitas vezes, como estratégia de construção de um campo próprio de atuação institucional, estes órgãos lançaram mão do uso indiscriminado da delimitação administrativa de áreas protegidas. No Rio de Janeiro, por exemplo, onde a Lei Orgânica Municipal admite, no seu artigo 462, a criação de unidades de conservação ambiental e o tombamento de bens mediante ato do Poder Executivo, o resultado foi que, em apenas nove anos de existência, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC), surgida em 1994, instituiu trinta e uma áreas protegidas,9 das quais nada menos do que vinte e quatro por decreto! Ou seja, sem qualquer discussão com vereadores eleitos ou representantes da sociedade civil, obedecenR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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9 Foram tombadas a Ilha de Brocoió (Decreto 17.555/99) e o Morro do Ipiranga, Praia do Recôncavo e do Cardo (Decreto 18.998/99), e o entorno da Pedra da Babilônia foi declarado proteção a bem tombado (Decreto 12.864/94). Declaradas como Área de Especial Interesse Ambiental: a Orla da Baía de Guanabara (Decreto 12.328/93), a Baixada de Jacarepaguá (Decreto 12. 329/93), o Maciço da Pedra Branca (Decreto 12.330/ 93), o Corredor Ecológico Pedra Branca-Tijuca (Decreto 19.799/01), e o Jardim Botânico e Lagoa (Decreto 20.424/01). Declaradas como Área de Proteção Ambiental: as pontas de Copacabana, Arpoador e entorno (Lei 2.087/94), os morros da Babilônia e de São João (Decreto 14.874/96) e o da Viúva (Lei 2.611/97), as serras da Capoeira Grande (Lei 2.835/99) e das Tabebuias (Decreto 18.199/99), os morros do Silvério (Lei 2.836/99), da Serra dos Pretos Forros (Decreto 19.145/00) e da Fazenda Baronesa (Decreto 21.209/ 01). Declaradas Área de Proteção Ambiental e Recuperação Urbana: o Jequiá (Decreto 12.250/93) e a Serra da Misericórdia (Decreto 19.144/00). Foi declarada como Área de Preservação Permanente a Pedra de Itaúna (Lei 2.331/ 95). Foram criados os parques: do Mendanha (Lei 1.958/93), das Ruínas (Decreto 12.471/93), Bosque de Jerusalém (Lei 2.331/ 95), Tom Jobim (Decreto 14.272/95), Yitzhak Rabin (Decreto 14.457/95), Fazenda do Viegas (Decreto 14.800/96), da Prainha (Decreto 17.445/99), da Fonte da Saudade (Decreto 19.143/00), José Guilherme Merquior (Decreto 19.143/ 00), de Grumari (Decreto 20.149/01), da Serra da Capoeira Grande (Decreto 21.208/01) e do Jardim do Carmo (Decreto 20.723/01).


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do exclusivamente a critérios supostamente técnicos e científicos, a burocracia ambiental toma para si o poder de regular o uso do solo destas áreas – diversas delas já favelizadas –, determinando arbitrariamente o destino de seus moradores. O saber ecológico cada vez mais internalizado pelo corpo técnico-burocrático dos órgãos ambientais, como analisa Acselrad (1999, 2004), estaria induzindo à produção de um novo modo de organização e gestão erudita do território, com vistas a um processo que o autor chama de “reestruturação ecourbana”. Uma conseqüência da emergência desta nova racionalidade seria a despolitização das lutas sociais envolvendo questões ambientais. A Ecologia científica é também um outro componente no campo das forças políticas dos conflitos ambientais, apresentando-se no espaço público como capaz de racionalizar o território independentemente de paixões e interesses... A gestão racional dos recursos naturais é, assim, o modo pelo qual certas burocracias tentam legitimar cientificamente suas práticas, apoiando a difusão de uma idéia de “natureza natural”. (2004, p.22)

A representação de uma “natureza natural”, pura, diferentemente de determinada outra, ordinária ou modificada pela ação do homem, ao mesmo tempo em que permite a delimitação administrativa de parcelas do território consideradas como de relevante interesse ambiental, define as demais que serão, por sua irrelevância, deixadas ao sabor do mercado. Nesta nova ordem urbana regida pelo ecologismo, a avaliação dos riscos decorrentes de usos inadequados que possam comprometer o equilíbrio dos ecossistemas ou alterar características físicas torna-se elemento preponderante nas disputas sócio-espaciais. Com efeito, o laudo técnico contendo a análise das condições físicas do terreno sobre o qual se assenta uma ocupação irregular é decisivo para sua permanência ou expulsão. No Rio de Janeiro, tanto a Lei Orgânica do Município quanto o Plano Diretor vedam a hipótese de urbanização e regularização fundiária de favelas e loteamentos irregulares ou clandestinos quando detectada a existência de risco de vida para os moradores. O problema é que a avaliação dos riscos geológicos, bem como a análise da possibilidade de realização de obras estabilizantes compete a um único órgão, integrante da administração local, a GEO-Rio. A detenção de um conhecimento altamente especializado dificulta a contestação de seus pareceres pelas comunidades afetadas, convertendo-se em algo irrefutável e inquestionável.

A SÉRIE JORNALÍSTICA “ILEGAL. E DAÍ?” Em setembro de 2005, o jornal O Globo deu início a uma série de reportagens enfocando a omissão da Prefeitura diante do crescimento desordenado das favelas cariocas. Na verdade, este tema já havia sido abordado pela imprensa em abril de 2004, quando explodiu uma guerra pelo controle do tráfico de drogas na Rocinha, aterrorizando os moradores da zona sul da cidade. Naquela ocasião, um intenso debate se desenrolou na mídia a respeito das possíveis soluções para conter a expansão das favelas, dentre as quais a proposta do Governo do Estado, apresentada pelo Vice-Governador e Secretário Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano, Luiz Paulo Conde, que consistia em cercar quatro delas – Rocinha, Vidigal, Parque da Cidade e Chácara do Céu – com um muro de três metros de altura, e desenvolver nelas uma “ocupação social”, associando policiamento ostensivo e atendimento médico e odontológico. 88

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A primeira reportagem da série “Ilegal. E daí?” chamou a atenção para o crescimento vertical e horizontal da Rocinha, comprovado pelo expressivo número de prédios de apartamentos em construção e por cerca de 70 imóveis erguidos fora dos Eco-limites,10 cercas de aço que isolam a favela das áreas verdes. Sob o título “Vale tudo na Rocinha”, a matéria enfatizava o desrespeito às regras urbanísticas e o não pagamento de impostos, ambos exigidos pelo poder público dos demais cidadãos. Embora se tenha dado muita ênfase inicialmente às favelas da zona sul, no decorrer do tempo foram relatados processos semelhantes que estariam ocorrendo em outras regiões e em outros municípios. A continuidade das reportagens diárias, durante um período de quase dois meses, desencadeou um amplo processo de discussão, no qual distintos atores sociais foram instados a opinar ou apresentar proposições para a solução do problema identificado, deixando transparecer as mais diferentes visões a respeito da favela. Houve uma mudança no foco das matérias ao longo do tempo, que passaram de meras denúncias sobre a expansão de favelas na cidade a críticas contundentes sobre a ineficácia de diversos programas executados pela Prefeitura, entre os quais o Programa Favela-Bairro, o Eco-Limites e o POUSO – Postos de Orientação Urbanística e Social, instalados em diversas comunidades carentes –, entre outros. A opinião pública pôde também se manifestar através de dezenas de cartas de leitores suscitadas pelas consecutivas e grandes reportagens; assim como os diversos editoriais e pequenas janelas inseridas no interior das matérias davam conta do posicionamento do jornal em relação ao problema, que não se furtou a apresentar. No bojo deste embate de idéias se recoloca o tema das remoções, embora em nenhum momento se utilize a expressão “erradicação” ou se defenda a retomada de uma política de extinção das favelas cariocas. Logo na segunda reportagem da série, o Ministério Público Estadual, por intermédio do Promotor de Meio Ambiente e Patrimônio Cultural, se pronuncia pela abertura de inquérito civil para investigar a responsabilidade da Prefeitura pela expansão de cinco favelas, todas na zona sul, a área mais valorizada da cidade – Rocinha, Vila Alice, Babilônia, Chácara do Céu e Julio Otoni. O promotor sugere a demolição imediata dos imóveis vazios – já que os ocupados necessitam de autorização judicial –, baseado na informalidade dos mesmos, porém, ignorando completamente o princípio da não remoção instituído pela Lei Orgânica e pelo Plano Diretor. Todas as construções em favelas são ilegais e, portanto, sujeitas à demolição. (O Globo, 23 set. 2005)

Uma polêmica em torno do dispositivo da Lei Orgânica, que estabelece a situação de risco como única possibilidade de remoção, foi aberta por ter sido esta argumentação utilizada pelo Prefeito César Maia para se eximir da responsabilidade de fiscalizar construções em áreas favelizadas. O MPE se pronunciou contrariamente à interpretação de César, alegando que a fiscalização de construções irregulares é um dever legal da Prefeitura, e que o seu não cumprimento caracteriza omissão e improbidade administrativa. Sugere alterar a legislação municipal, mas lembra que o Código Florestal é uma lei federal hierarquicamente superior, que prevê como obrigação do poder público a preservação de áreas de proteção permanente. O Ministério Público também intimou a Prefeitura a apresentar em 20 dias um plano de remoção de 14 favelas, a ser executado no prazo de um ano, e o reassentamento R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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10 O Programa Eco-Limites foi criado em 2001, com o objetivo de conter a ocupação irregular em áreas de encosta, através da implantação de marcos físicos e cabos de aço no entorno das favelas.


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das famílias residentes nos cerca de 4.000 imóveis abrangidos. De acordo com os promotores de meio ambiente que encaminharam a recomendação, não haveria impedimento legal na ação proposta, por estas favelas estarem em áreas de preservação permanente ou em áreas de risco. Para remover estas favelas, o prefeito não precisa mudar a Lei Orgânica. As atuais legislações municipal, estadual e federal permitem que ele faça a desocupação das favelas, o reassentamento dos moradores e a recomposição da vegetação. Se o prefeito não atua, caracteriza-se omissão. (O Globo, 06 out. 2005)

11 Leila Maywald (PFL) já havia proposto, igualmente sem sucesso, dois projetos relacionados ao tema das remoções. Um visando transformar o Morro Dona Marta, em Botafogo – já totalmente favelizado –, em APA, e o outro “acabando” com a favela existente no Morro da Viúva, no bairro do Flamengo.

Das 14 comunidades afetadas pela determinação do MPE, oito estavam localizadas na região do Alto da Boa Vista, nos limites ou no entorno do Parque Nacional da Tijuca, quatro no bairro de Jacarepaguá, e duas na zona sul da cidade. Tendo a Prefeitura se recusado a acatar a recomendação do Ministério Público, a Promotoria do Meio Ambiente entraria, um ano mais tarde, com uma ação civil pública para obrigá-la a conter o crescimento de 13 favelas situadas no Alto, solicitando a remoção integral de sete delas, e a demolição de imóveis que estariam em áreas de risco nas seis restantes. Pede ainda a condenação do Prefeito por improbidade administrativa e a suspensão de seus direitos políticos por um período de até seis anos. Voltaremos a analisar esta ação com mais detalhe na sessão seguinte. As entidades ambientalistas instadas a se pronunciar consideraram uma falsa questão a polêmica que se criou em torno da alteração da legislação sobre remoção de favelas, uma vez que a Prefeitura já disporia de todos os instrumentos para coibir ocupações irregulares em áreas de preservação. A ONG Ação Ecológica lembrou, por exemplo, que o artigo 475 da Lei Orgânica veda a redução, a qualquer título, de áreas de coberturas vegetais nativas ou recuperadas, enquanto a Associação Permanente das Entidades de Defesa do Meio Ambiente (APEDEMA) afirmou que se as leis ambientais já existentes estivessem sendo cumpridas, a cidade teria preservado de 60% a 70% da mata nativa. Na visão destas entidades, o problema é ausência de vontade política para fiscalizar as dezenas de barracos que surgem diariamente e a especulação imobiliária que estaria ocorrendo nas favelas. (O Globo, 06 out. 2005) Não obstante, vereadores e deputados estaduais se apressaram a apresentar emendas, respectivamente, ao artigo 429 da Lei Orgânica e ao artigo 234 da Constituição Estadual, ambos prevendo a remoção de favelas exclusivamente quando constatada situação de risco. Na Câmara Municipal, três projetos de lei chegaram a ser anunciados, mas nenhum acabou conseguindo as assinaturas necessárias para a tramitação. Um deles, de autoria da presidente da Comissão de Meio Ambiente, vereadora Aspásia Camargo, do Partido Verde (PV), juntamente com a vereadora Leila Maywald – hoje no Partido da Frente Liberal (PFL), mas que iniciou sua carreira política também no PV –, propunha uma mudança na Lei Orgânica de modo a permitir a remoção total ou parcial das favelas, nos casos em que o Executivo achasse necessário, abolindo a obrigatoriedade de indenização ou reassentamento de famílias que estivessem em áreas de interesse ambiental ou paisagístico há menos de cinco anos.11 De acordo com Aspásia, a falta de controle sobre as áreas ocupadas irregularmente, admitida pelo Prefeito, exigiria uma intervenção federal imediata. Estamos assistindo a destruição da cidade formal; isso é o estágio anterior do colapso. (O Globo, 30 set. 2005) 90

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O segundo projeto, de autoria do vereador Wanderley Mariz (PFL), simplesmente suprimia o inciso VI do artigo 429 da Lei Orgânica, que trata da remoção, evitando, assim, que fossem obtidas liminares sustando ações da Prefeitura neste sentido. Finalmente, o terceiro projeto, de autoria do vereador Carlos Bolsonaro, do Partido Popular (PP), previa mudanças no referido inciso, permitindo a remoção quando as condições físicas se mostrassem adversas à ocupação, independentemente da existência de área de risco. Contudo, na percepção deste vereador, a remoção é uma medida apenas paliativa se não houver controle de natalidade. Na Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ), o processo encontrava-se mais adiantado. Dois projetos de lei alterando a Constituição Estadual haviam sido protocolados na Mesa Diretora da casa. De autoria dos deputados Luiz Paulo Corrêa da Rocha, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), e Paulo Mello, do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), um dos projetos previa remoções quando averiguado risco de danos ambientais ou necessidade de realização de obras de urbanização na área ocupada. Já o segundo, de autoria do deputado Jair Bolsonaro (PP), previa a remoção a qualquer tempo, em qualquer situação, sendo as famílias reassentadas onde o Executivo assim o preferisse. O que não pode é decidir que eles (os moradores de favelas) sejam removidos para áreas próximas. É um absurdo, se você levar em conta o IPTU de São Conrado, onde fica a Rocinha. (O Globo, 05 out. 2005)

O presidente da Comissão de Meio Ambiente da ALERJ, deputado Carlos Minc, do Partido dos Trabalhadores (PT), a despeito de possíveis divergências ideológicas e partidárias, corroborou com a preocupação de seus colegas parlamentares em relação ao suposto crescimento desenfreado das favelas. Ele iria preparar um relatório que seria encaminhado ao Ministério Público, identificando algumas áreas ameaçadas próximas a parques públicos, para que a Prefeitura, o Estado e a União fossem notificados. Corremos o risco de esses parques serem transformados no que chamo de reservas-favelas, por falta de controle das expansões. (O Globo, 16 out. 2005)

Este clima de quase histeria que tomou conta do debate – em parte proporcionado pelas manchetes sensacionalistas do jornal 12 – não se restringiu às casas legislativas, abrindo espaço para que propostas mirabolantes e irrealistas, elaboradas por “especialistas” em busca de publicidade, fossem apresentadas como panacéia. Ganhou incrível destaque, por exemplo, um projeto que a arquiteta Lélia Fraga havia sugerido em 1992, quando então Secretária Municipal de Urbanismo, prevendo a remoção integral das favelas da Rocinha, do Vidigal, da Vila Parque da Cidade, da Vila Pedra Bonita e da Vila Canoa – todas na zona sul –, e o reassentamento de seus moradores em bairro residencial a ser erguido na zona portuária por empresas do setor imobiliário que comercializariam os imóveis. (O Globo, 30 set. 2005) Enquanto o Vice-Governador e o Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) lançavam um concurso de projetos para um plano de urbanização da Rocinha, e o Secretário Municipal de Urbanismo anunciava o Programa Rocinha Legal – com o estabelecimento de gabaritos e a remoção de 360 casas em áreas de risco –, o Sindicato da Indústria da Construção Civil (Sinduscon) propunha a transferência de moradores de favelas para galpões abandonados convertidos em habitações na Avenida Brasil. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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12 Entre elas: “O Espigão da Rocinha” (28/09/05) – com referência a um prédio de 11 andares, também chamado de “Empire State da Rocinha” –, “Expansão das favelas não tem eco-limites” (16/10/05), “Despedida forçada” (18/10/05), a respeito de estabelecimentos de ensino próximos a favelas que haviam sido fechados na zona sul, além de “Jacarepaguá pode se tornar um bairro-favela” (21/ 10/05) e “Casas que ameaçam o verde” (13/11/05).


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O Tribunal de Contas do Município acabou entrando indiretamente na discussão, através da divulgação de um relatório em que apontou falhas no Programa Favela-Bairro. Isso porque além de analisar contratos e gastos realizados, o relatório do TCM discorreu sobre o avanço das favelas beneficiadas pelo Programa, alertando para a ausência de mecanismos de controle do crescimento, e considerando em muitos casos, dadas as condições físicas adversas, a urbanização um equívoco. O texto do TCM, de acordo com a matéria “Até o Favela-Bairro é contestado”, criticaria ainda a inexistência de uma política de remoções de comunidades carentes. A política de não-remoção acrescida ao descontrole da expansão e/ou surgimento de ocupações irregulares... vem inviabilizando a vocação turística do Rio de Janeiro. (O Globo, 17 out. 2005)

13 Entre eles, o vereador Nadinho de Rio das Pedras e Jorginho da SOS.

Nem todos os atores sociais chamados a opinar sobre o problema, no entanto, defenderam a remoção. Entidades profissionais, acadêmicos e mesmo associações de moradores da zona sul criticaram a ausência de política habitacional, em todos os níveis de governo, e a falta de fiscalização e contenção do processo de desmatamento por parte da Prefeitura. As associações de moradores, em particular, demonstraram preocupação com a formação de complexos de favelas – com a junção da Rocinha e Vidigal, Rocinha e Parque da Cidade, ou Vila Alice e Júlio Otoni, em Laranjeiras –, com a falta de infra-estrutura e com o tráfico de drogas. Em defesa do direito à permanência dos moradores das favelas em questão, poucos se pronunciaram. Alguns representantes de associações de moradores protestaram contra o caráter discriminatório das denúncias veiculadas pelo jornal, na medida em que residências de classe média e alta nas encostas de bairros nobres também provocariam danos ambientais. Parlamentares progressistas e da bancada do PFL na Câmara de Vereadores que têm base social em favelas13 também se manifestaram abertamente contrários à retomada da política de remoções, assim como o próprio Prefeito que, em entrevista, declarou: A minha posição é contra a remoção... não é um instrumento para fazer desaparecer as comunidades. Elas estão aí para ficar. Elas ficarão. Não se pode criar na classe média essa expectativa de remoção de favelas, porque ela não existe. Agora, irregularidades, exageros, abusos têm que ser corrigidos. (O Globo, 05 out. 2005)

Questionado pelo fato de ter realizado diversas remoções no seu primeiro mandato como Prefeito, no período de 1993 a 1996, César Maia argumentou que não significa uma contradição nem uma mudança de postura, pois todas foram na perspectiva da melhoria de vida da população, e com o seu consentimento. Sou radicalmente contra. Isso não me impede de ter feito remoções na cidade. Não fiz poucas. Fiz várias, mas sempre com o entendimento da população. O Favela-Bairro faz isso, mas faz por consenso. O reassentamento do Favela-Bairro é sempre feito na área da própria comunidade, através da verticalização... Temos que integrar a cidade. Como o Rio vai reproduzir agora a discussão dos anos 60, dos anos 40? Isso é uma barbaridade. (O Globo, 05 out. 2005)

Um grupo composto por 27 vereadores de diversos partidos divulgou um manifesto em que se declaravam contrários a mudanças na Lei Orgânica, e acusavam a Prefeitu92

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ra de omissão por não ter uma política habitacional para a população de baixa renda. O vereador Édson Santos (PT), um dos que participaram da aprovação da Lei Orgânica, no ano de 1990, defendeu a manutenção do dispositivo contido no artigo 429, afirmando que ele impede que se repita a experiência da década de 1960, quando as “pessoas foram escorraçadas de suas moradias” (O Globo 03 out. 2005). Como são necessários dois terços dos votos dos vereadores para aprovar emendas à Lei Orgânica, por se tratar de uma lei complementar, a divulgação de tal manifesto indicou a inviabilidade política de qualquer iniciativa no sentido de flexibilizar a possibilidade de remoção de favelas. Em que pese ter sido afastado, ao menos temporariamente, o fantasma da retomada da política de remoções, a Federação das Associações de Favelas do Estado do Rio de Janeiro (FAFERJ), juntamente com entidades comunitárias, gabinetes de vereadores e ONGs comprometidas com a questão da moradia e da reforma urbana criaram um movimento em defesa das comunidades ameaçadas, situadas próximas de áreas de preservação ambiental, como Vila Alice, em Laranjeiras, na APA São José; as do Horto, nos fundos do Jardim Botânico, primeira área natural protegida no país; e aquelas do Alto da Boa Vista, junto ao Parque Nacional da Tijuca, citadas na ação do Ministério Público que veremos a seguir. A série “Ilegal. E daí?” continuou ao longo do ano de 2006, de maneira descontínua, a noticiar a expansão de favelas e as situações de risco advindas das ocupações irregulares em encostas, nas margens de corpos hídricos, de estradas e ferrovias, tanto no município como em outros do Estado do Rio de Janeiro. Todavia, sem o mesmo impacto e repercussão.

A AÇÃO CIVIL PÚBLICA PELA REMOÇÃO DE FAVELAS NO ALTO DA BOA VISTA Em outubro de 2006, o Ministério Público Estadual deu entrada em ação judicial, elaborada pela Promotoria do Meio Ambiente, denunciando o Prefeito César Maia pela prática de crime ambiental, face à sua omissão em relação ao surgimento e/ou crescimento de favelas no bairro do Alto da Boa Vista que estariam situadas em Área de Proteção Ambiental e Recuperação Urbana (APARU), criada pelo Decreto Municipal nº 11.301/92. Nesta ação, o MPE solicitou a remoção de 13 comunidades, das quais sete integralmente, e seis parcialmente. Tal iniciativa já havia sido anunciada um ano antes, em meio à polêmica suscitada pela série de reportagens do jornal O Globo intitulada “Ilegal. E daí?”. Na matéria veiculada no dia 6 de outubro de 2005 – “MP quer remoção em áreas de risco” –, promotores que subscrevem a ação já antecipavam que solicitariam ao Prefeito a remoção de 14 favelas que supostamente se encontrariam em áreas de risco, entre as quais as comunidades do Açude, Agrícola, Biquinha, Fazenda, Furnas, Mata Machado, Morro do Banco e Tijuaçu, que integrariam posteriormente a lista da ação civil pública movida pelo MP. Na ocasião, o MPE dispunha de um parecer de um engenheiro florestal, em que este alegava que os recursos hídricos e a Mata Atlântica da região vinham sendo destruídos, e que “o grande risco” era que as comunidades se unissem destruindo todo o vale que se encontra adjacente ao Parque Nacional da Tijuca. Este mesmo temor aparece no texto da própria ação, bem como na fala da promotora Rosani da Cunha Gomes, em entrevista concedida em outubro de 2006, quando do anúncio da medida judicial. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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Além dos danos ambientais, existe o risco de essas comunidades se unirem no futuro. Poderiam formar uma nova grande favela, como a Rocinha. (O Globo, 27 out. 2006)

Apesar da justificativa utilizada pelo Ministério Público para solicitar a remoção das favelas localizadas no Alto fosse a existência de risco, nenhuma delas constava na relação divulgada pela Fundação GEO-Rio em fevereiro de 2006, em que listava 32 pontos críticos sujeitos a deslizamento, envolvendo 28 comunidades. Já a Superintendência Estadual de Rios e Lagoas (SERLA) informava que outros 84 locais seriam suscetíveis a inundação. De acordo com parecer deste órgão anexado à ação do MPE, das 13 comunidades vistoriadas, apenas quatro casos pode ser caracterizado risco iminente para os moradores, nas comunidades do Açude, Soberbo, Furnas e Fazenda, totalizando 79 imóveis. A ação civil pública, entretanto, solicita a remoção integral das favelas Açude, Biquinha, Fazenda, Furnas nº- 866, João Lagoa, Ricardinho e Vale Encantado que, somadas, alcançariam o número de 350 domicílios. A falta de caracterização, na maioria dos casos, de risco de vida iminente e irremediável aos moradores, única possibilidade prevista pela Lei Orgânica para remoção, como vimos nas sessões anteriores, não impediu a aceitação da ação por parte da Juíza da 4ª- Vara de Fazenda Pública, Cristiane Cantisano Martins, fundamentada na suposta agressão a uma área protegida por decreto municipal. A decisão da Juíza pelo acolhimento da solicitação encaminhada deixa claro seu posicionamento político com respeito à primazia da questão ambiental sobre o aspecto social. Em que pese a lamentável situação acerca da moradia na cidade do Rio de Janeiro, há que se impor providências eficazes em defesa do meio ambiente, cuja preservação, além de inúmeros benéficos efeitos, implica na qualidade de vida de todos os cidadãos, independentemente da sua condição econômica... A dignidade da pessoa humana, princípio maior que deve nortear a Administração Pública na execução de seus projetos e no cumprimento de suas obrigações, também exige a incolumidade do meio ambiente.14

14 Conclusão do Juiz, que consta do processo nº2006.001.139217-4.

15 Participaram das vistorias os seguintes órgãos: Secretarias Municipais de Meio Ambiente, Urbanismo, Assistência Social e Habitação, GEO-Rio, Defesa Civil do Município, Instituto Pereira Passos, CEDAE, SERLA, Instituto Estadual de Florestas (IEF) e Secretaria do Estado de Defesa Civil.

A argumentação utilizada pelos promotores para justificar a proposição da ação civil pública explicita que esta não se destina a preservar a vida dos moradores face à existência de risco iminente, mas sim que o MPE “age em defesa do meio ambiente, cuja ordem foi atingida pelo seguinte fato danoso: ocupação desordenada das Áreas de Proteção Ambiental e Recuperação Urbana do Alto da Boa Vista” (fl. 4). Ou seja, ainda que cite nominalmente o Prefeito no pedido de reparação de dano e por improbidade ambiental, os favelados não são as vítimas neste processo, mas os agressores do meio ambiente. Os critérios para identificar apenas 13 favelas dentre as mais de 600 existentes no município, segundo o IBGE, teriam sido: a velocidade do crescimento, a agressão ao meio ambiente e a presença de “áreas de risco propriamente ditas, sujeitas a deslizamentos, inundações etc.” Entretanto, a predisposição do MPE em intervir no Alto da Boa Vista se evidencia pelo fato de que as vistorias realizadas pelo Grupo de Apoio Técnico Especializado do Ministério Público (GATE), em conjunto com técnicos de órgãos da Prefeitura e do Estado15 nas comunidades citadas, ocorreram nos dias 8, 21, 23 e 25 de novembro de 2005, posteriores, portanto, ao anúncio da solicitação de remoção de nove favelas na região, como noticiado pela imprensa no dia 6 de outubro do mesmo ano. Ainda na justificativa que antecede o relatório de vistoria, os promotores alegam que o crescimento urbano desordenado no perímetro da APARU do Alto da Boa Vista tem pro94

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vocado impactos ambientais nas encostas, nascentes e rios, “devido à carência de infra-estrutura instalada nas áreas ocupadas, provocando prejuízos à qualidade de vida e ao ambiente local” (fl.5). Contraditoriamente, não solicitam a urbanização destas áreas, mas a solução radical e traumática da remoção das famílias. Por quê? Seria essa uma tentativa de manter a natureza natural e incólume? Vale lembrar que esta argumentação acima citada é tirada do decreto que criou a APARU, e que tinha exatamente entre seus objetivos promover a “compatibilização entre o aproveitamento do solo e a defesa do meio ambiente”, a “regularização das favelas existentes, nos seus aspectos fundiário, urbanístico e ambiental”, e o “controle do crescimento das favelas existentes” (Art. 2º, III, IV e V). Com efeito, o decreto da APARU foi proposto pela mesma gestão que elaborou a Lei Orgânica e o Plano Diretor, do então Prefeito Marcelo Alencar (PDT), obedecendo ao mesmo princípio da não-remoção de favelas. O relatório sobre as vistorias realizadas pelo GATE nas comunidades, igualmente anexado ao processo, é bastante elucidativo quanto às verdadeiras razões que levam o MPE a solicitar a remoção das sete favelas do Alto: a) o potencial de degradação ambiental vislumbrado em caso de expansão, resultando da constituição de um complexo de favelas, cuja reversão e reparação de danos provocados se tornariam extremamente difícil ou mesmo impossível; b) o pequeno número de domicílios na maior parte delas, o que facilitaria a operação; c) o desrespeito à demarcação dos eco-limites. A análise da situação de cada favela, apresentada separadamente no relatório, não deixa dúvidas quanto ao caráter antecipatório das medidas sugeridas. No caso das favelas do Vale Encantado, João Lagoa e Açude, os técnicos ressaltam que o crescimento poderá acarretar degradação ambiental, e que, para evitá-lo, convém removê-las e reassentar as famílias em comunidades próximas já consolidadas, algo facilitado pelo pequeno número de residências existentes: 30 casas, no caso da primeira, e somente 15, nas demais. Menciona-se haver “certo grau de risco potencial” nestas favelas, face à presença de cursos d’água junto a construções, capim colonião ou vegetação de grande porte que poderiam ocasionar, respectivamente, inundações em períodos de chuvas intensas, incêndio em épocas de seca, ou queda de árvores, eventualmente. Nenhuma das sete comunidades encontra-se nos limites do Parque Nacional da Tijuca. Mas os técnicos observam que são abertas clareiras no interior da floresta, o que é errado, posto que esta “deve ser preservada”. E concluem: Fatos como estes são presenciados em várias vistorias em comunidades irregulares, que na verdade acabam proporcionando a remoção, morte por anelamento, onde a casca da árvore é retirada em forma de anel em volta do tronco, acarretando a morte do exemplar arbóreo. É o desmatamento que vem destruindo o que resta da Mata Atlântica junto a comunidades irregulares. Neste caso, a floresta está num local onde existe um maior número de argumentos para a sua preservação, pois se encontra na divisa de um Parque Nacional. (fl.19)

Já nas favelas de Fazenda e Estrada de Furnas nº- 866, o GATE constatou crescimento da ocupação, em desrespeito à demarcação dos eco-limites colocados pela Prefeitura. Além de sua expansão acarretar “possíveis danos ao meio ambiente”, uma única construção recente na Estrada de Furnas nº- 866 estaria na faixa marginal de proteção de um curso d’água existente. Já com relação à Fazenda, os técnicos sublinham que “seu crescimento está descontrolado”, causando “enorme degradação ambiental”. Grande parte das residências situaR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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se na faixa marginal de proteção do Rio Cachoeira, cujo leito encontra-se assoreado, com volume de água reduzido, e que vem sendo poluído por despejo de esgoto doméstico. Surpreendentemente, com relação às duas comunidades restantes na lista do MPE nada foi observado que justificasse sua remoção. Quanto à favela Biquinha, o relatório se restringe a informar que “possui em torno de 50 casas, devendo ser removidas e os seus moradores reassentados...”. No que tange à favela Ricardinho, da mesma forma sentenciada sem maiores delongas, acrescenta-se que uma casa, entre as 40 existentes na comunidade, encontra-se em situação de risco por situar-se junto a um barranco, e que uma árvore foi anelada, razão pela qual provavelmente morreria. O suficiente para o GATE pontificar que: Esta prática é freqüente em comunidades irregulares da região. Estes atos criminosos vêm destruindo a Mata Atlântica, devendo as autoridades competentes tomar medidas urgentes no sentido de fiscalizar e reprimir práticas como estas. (fl.29)

Com base no relatório das vistorias realizadas pelo GATE, os promotores solicitam à Justiça a antecipação da tutela que obrigaria a Prefeitura a executar, no prazo de um ano, um plano de remoção e reassentamento destas sete comunidades, além daquelas construções que, por ventura, se encontrarem em áreas de risco e/ou em áreas de preservação permanente das comunidades restantes no Alto da Boa Vista. A despeito da fragilidade da caracterização do risco e do parecer da SERLA de que somente 79 domicílios estariam localizados em faixas marginais de proteção de cursos d’água, no universo das 13 comunidades citadas na ação civil pública, o MPE considera que a “rapidez com que ocorrem as intervenções humanas na natureza requer reflexões e ações preventivas, quando possíveis, ou reparadoras dos danos causados por atividades não sustentáveis dos recursos naturais”. (fl. 36) A ausência de qualquer menção no processo judicial a reuniões ou encontros com representantes das comunidades afetadas sugere que estas jamais existiram, e que, portanto, as comunidades sequer foram ouvidas pelo Ministério Público. Não obstante, é forçoso reconhecer que o órgão tem uma visão bastante consolidada a respeito das favelas como agressoras do meio ambiente, visão esta que se deixa transparecer não apenas no parecer técnico do GATE, mas na fala dos próprios promotores que subscrevem a ação, quando, por exemplo, afirmam (com grifo nosso): Como uma das conseqüências da crescente concentração da população nas grandes metrópoles à procura de melhores condições econômicas e sociais, está a aglomeração das ocupações periféricas desprovidas de infra-estrutura básica necessária, composta por uma sociedade que ocupa áreas inadequadas de forma desordenada, causando sérios problemas aos cidadãos e ao meio ambiente como um todo. Este desenvolvimento urbano pode causar a disseminação de epidemias, devido principalmente à falta de saneamento básico, ao mau gerenciamento dos resíduos sólidos, à falta de drenagem, entre outros problemas encontrados nas regiões menos favorecidas no meio urbano. (fls. 35/36)

Na concepção dos promotores do meio ambiente, a ação desordenada de áreas inadequadas e a falta de urbanização são qualidades intrínsecas à população favelada, e não produto da ausência de investimentos públicos em habitação para segmentos de baixa renda. Contra estas qualidades intrínsecas, de nada adianta, portanto, regularização urba96

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nística e fundiária, educação ambiental, reflorestamento comunitário, geração de emprego e renda. Somente a remoção poderá evitar a degradação ambiental, provocada pelo contato desta população com a natureza que se quer imaculada. Alguns dos líderes comunitários que não foram ouvidos pelo MPE se mostraram perplexos com o anúncio da remoção, em entrevista à imprensa. Embora reconheçam a existência de acréscimos ou novas construções, alegam respeitar os eco-limites impostos pela Prefeitura e até mesmo denunciar às autoridades quando há tentativas de invasão. Enquanto moradores do Vale Encantado dizem ter documentos para comprovar que possuem títulos de posse, uma moradora do Açude, residente na favela há 30 anos, argumenta que a ocupação é muito antiga, rejeitando a idéia de que provoca danos ambientais. A comunidade tem mais de 80 anos e todo mundo respeita o meio ambiente. Não deixamos que haja invasões. Só falam das favelas, mas há mansões próximas, e derrubaram árvores para construí-las. (O Globo, 27 out. 2006)

O Prefeito, mais uma vez, se eximiu de qualquer responsabilidade pelo controle das ocupações, desta vez repassando ao Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Renováveis (Ibama), uma vez que o órgão federal detém a gestão do Parque Nacional da Tijuca, reivindicada pelo Município. Informalmente, teria avisado às comunidades atingidas que não pretenderá atender à solicitação do Ministério Público, tranqüilizando-as. Entidades representativas de favelas, ONGs ligadas à questão da moradia e parlamentares de diversos partidos, contudo, mais uma vez se mobilizam para recorrer da decisão judicial e resistir à tentativa de remoção, caso esta venha a ocorrer.

CONCLUSÃO A conscientização cada vez maior da sociedade brasileira sobre a importância da preservação do patrimônio dito “natural” tem explicitado a tensão antes apenas latente entre os direitos sociais e os difusos, entre os quais, o direito ao meio ambiente equilibrado, como reza a Constituição Federal. Talvez em nenhuma outra situação tal tensão seja mais flagrante do que no caso de ocupação, por favela, de área legalmente protegida. A busca da superação do antagonismo que contrapõe posições “ecocentristas” e “antropocentristas” impulsiona um intenso debate político e acadêmico, no sentido da constituição de uma agenda comum entre os campos disciplinares do urbano e do ambiental (Martins, 2006). No Rio de Janeiro, a expansão das favelas observada nas áreas nobres da cidade deu lugar à reabertura da discussão sobre a pertinência da remoção que, por seu histórico de violência e arbítrio, haviam sido sobejamente rechaçadas em passado recente. Os segmentos interessados na retomada desta política têm se utilizado de um discurso que associa ocupação irregular do solo à degradação ambiental, como se fossem os pobres os únicos responsáveis pelo desmatamento e a poluição dos corpos hídricos ocorridos ao longo de décadas. Essa concepção do pobre como elemento perturbador da ordem urbana possui uma longa tradição não apenas no Brasil, graças à influência do higienismo, e tem profundas raízes históricas na América Latina, como ressalta Janice Perlman (1977). Segundo a autora, as elites latino-americanas sempre consideraram a cidade como fortaleza da cultura elevada, razão pela qual, desde a primeira invasão de migrantes e o surgimento das priR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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16 Citado por Abreu, 1987, p.88.

Rose Compans é professora doutora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo do Centro Universitário Metodista Bennett. E-mail: compans@unisys. com.br Artigo recebido em maio de 2007 e aprovado para publicação em julho de 2007.

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meiras favelas, passaram a tratá-las como uma praga, como aglomerações patológicas que corrompiam a moral, a saúde e a higiene coletivas, além de prejudicar a paisagem. Ainda de acordo com Perlman, entre as várias escolas de pensamento que atribuíam a marginalidade aos pobres – mesmo havendo fraca comprovação empírica – situa-se a escola arquitetônica-ecológica, composta em sua maioria por arquitetos e estudiosos da urbanização da América Latina. Esta corrente utilizou o termo “marginal” para designar assentamentos informais em função de suas características físicas – localização periférica, alta densidade, ocupação desordenada, ausência de infra-estrutura, habitações precárias etc –, às quais combinou com o que supunha fossem os correspondentes de estilo de vida e atributos sociais, “alargando a definição de marginalidade a partir do habitat externo do pobre para incluir qualidades interiores pessoais”. (p.126) Enquanto o Plano Agache expressava a compreensão de que a favela era composta “por uma população meio nômade, avessa a toda e qualquer regra de hygiene”,16 o discurso ambiental incorporado pelo Ministério Público advoga que, como citado anteriormente, a mesma é “composta por uma sociedade que ocupa áreas de forma desordenada, causando sérios problemas aos cidadãos e ao meio ambiente como um todo”. Note-se que, além de se tomar aqui a característica desordenada da ocupação como qualidade da população favelada, esta não parece incluída na categoria dos cidadãos a quem prejudica. Esta visão não é exclusiva do Ministério Público, mas compartilhada por alguns grupos ambientalistas, acadêmicos, políticos e urbanistas, entre outros segmentos sociais, como ficou patente nas reportagens da série “Ilegal. E daí?”. Subjacente a esta representação social da favela como elemento de degradação ambiental está o pressuposto classista de que pobre desmata e rico preserva, presente no cerne do debate sobre a lei dos condomínios que discutimos na primeira sessão do trabalho. Ou seja, o favelado, que já foi acusado de ser “avesso à higiene” e sugerido como um delinqüente em potencial, agora é anunciado subliminarmente como um predador. Trata-se, portanto, da renovação do estigma da inadequação para o convívio social urbano, e como analisou Perlman sobre o mito da marginalidade, a tese do pobre como um agressor nato do meio ambiente é desprovida de comprovação empírica. Como se verifica no caso específico das comunidades do Alto da Boa Vista que abordamos na última sessão, algumas delas são compostas por pequenos núcleos residenciais originários de antigas fazendas, sítios e chácaras. De fato, a maioria sequer é considerada favela pela Prefeitura ou o IBGE. Seus moradores alegam conviver harmonicamente com a Floresta da Tijuca há décadas, razão pela qual argumentam legitimamente ter o direito à propriedade mediante o instituto da usucapião. A despeito de espasmos conservadores que anseiam pela retomada da política de remoções de favelas, a conciliação entre interesses aparentemente contraditórios envolvidos em conflitos ambientais urbanos deste tipo passa irremediavelmente pela revisão de alguns conceitos e de normas jurídicas, como a definição de área de preservação permanente contida no Código Florestal, de 1965. A adaptação de seus parâmetros para o contexto urbano – tendo em vista a magnitude do problema habitacional nos grandes centros – é imprescindível para a regularização de assentamentos informais em áreas protegidas e, consequentemente, para práticas democráticas de negociação que resultem no efetivo controle de sua expansão.

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B S T R A C T This article deals with the appropriation of the environmental preservation arguments in order to justify slums removal in Rio de Janeiro, proposal that was repelled during re-democratization process of country. After presenting slums as epidemical and marginal focuses, the new social representation is established to present it as a factor of environmental degradation. With the support of technical and scientific knowledge that shows empirically environmental damaging generated for squatter settlements, a conservative movement seeks to pressure government authorities, particularly in more valuable areas of the city. The text identifies the discursive strategy of the main protagonists through the analysis of a campaign diffused by an important local newspaper in 2005, which resulted on a judicial action to force Municipality to remove thirteen squatter settlements.

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Slums removal; squatter settlements; environmental degradation.

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O SEQÜESTRO DAS RENDAS PETROLÍFERAS PELO PODER LOCAL A GÊNESE DAS QUASE SORTUDAS REGIÕES PRODUTORAS

RO D R I G O VA L E N T E S E R R A R E S U M O Por que recebem royalties os estados e municípios litorâneos, confrontantes com as áreas de produção na Plataforma Continental Brasileira? A indagação é relevante, sobretudo quando está sacramentado pela Constituição a titularidade da União sobre as jazidas minerais. De fato, foi a tensão de nosso pacto federativo fiscal que construiu esta possibilidade. Seriam, sim, sortudos os Estados e Municípios litorâneos das regiões petrolíferas nacionais que, diferentemente de outros regimes internacionais de repartição das rendas petrolíferas, são beneficiários de quantias expressivas destas rendas, as quais imprimem, principalmente aos Municípios, uma enorme capacidade de investimento. Tal sorte, contudo, foi parcialmente retirada dos munícipes desta região, pois as normas de aplicação daquelas rendas petrolíferas não vinculam de forma efetiva estes recursos com ações pró-desenvolvimento regional. Se são sortudos os gestores, são quase sortudos os munícipes. O interesse deste estudo é discutir a hipótese sobre a captura por interesses locais dos valiosos recursos dos royalties, utilizando como fonte básica de informação os debates realizados na Câmara e no Senado Federal, durante o processo de aprovação do regime de cobrança, rateio e aplicação dos royalties do petróleo. PA

L A V R A S - C H A V E Royalties do Petróleo: distribuição; indústria petrolífera: tributação; política mineral: Brasil.

(...) uma vez mais o poder estratégico de nossas elites, ao impedir o avanço da cidadania, impediu simultaneamente o desenvolvimento, mesmo que tardio, de um povo-nação e, com isso, impediu também a separação indispensável à democracia entre o privado, o público e o estatal. (Fiori, 1994, p.122)

INTRODUÇÃO Este artigo tem o propósito de realizar uma dupla denúncia acerca da distribuição das rendas públicas (royalties e participações especiais)1 associadas à exploração e produção de petróleo e gás no país. A primeira – assentada na constatação de que 61% das rendas petrolíferas são apropriados por Estado e Municípios – quer chamar atenção para o elevado grau de descentralização vertical destes recursos, fato este que inibe a execução de políticas, operadas em âmbito federal, que contribuam para compensar a exaustão dos recursos minerais, tal como o fomento de pesquisas em desenvolvimento de fontes alternativas de energia. Em termos absolutos, a referida descentralização significou que dos R$ 13,2 bilhões em rendas petrolíferas distribuídos em 2005, R$ 4,3 bilhões destinaram-se aos Municípios R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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1 Doravante, rendas petrolíferas.


O 2 Para além dos Estados e Municípios, são também beneficiários: o Comando da Marinha, Ministério da Ciência e Tecnologia, Ministério das Minas e Energia, Ministério do Meio Ambiente.

3 “Esse capitalista-arrendatário paga ao proprietário da terra, ao proprietário do solo explorado por ele, uma soma em dinheiro fixada contratualmente (...) pela permissão de aplicar seu capital nesse campo específico de produção. A essa soma de dinheiro se denomina renda fundiária, não importando se é paga por terras cultiváveis, terreno de construção, minas, pesqueiro, matas, etc.” (Marx: 1983, p.126). 4 Este entendimento fez com que Mill (1986), mais do que advogar uma taxação especial sobre a renda, defendesse uma outra leitura para o imposto fundiário: “O imposto territorial hoje vigente (o qual, na Inglaterra, infelizmente é muito baixo) não deveria ser considerado como um imposto, mas como um encargo sobre a renda, cobrado em benefício do público – uma parcela da renda reservada desde o início pelo Estado, parcela esta que nunca pertenceu aos senhores de terra nem nunca fez parte de sua renda, e portanto não deveria ser contada para estes como parte de sua tributação, de molde a isentá-los de sua justa cota de participação em todos os outros impostos.” (Mill,1986, p.301). 5 Antes da Lei do Petróleo (9.478/97), não existia a participação especial, portanto, é necessária até esta data a referência exclusiva aos royalties, não cabendo o termo “rendas petrolíferas”. 6 O Deputado Mauro Passos (PT-SC), autor de um projeto de lei que pretende alterar o rateio vigente para os royalties, argumenta em suas justificativas que as normas atuais definem “brasileiros de primeira e segunda categoria”; merecedores e não merecedores de uma riqueza, a seu ver, da União. (PL 1.618/2003)

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e R$ 3,7 bilhões às Unidades da Federação.2 A fim de sublinhar a ordem de grandeza destes recursos, caberia compará-los com duas importantes transferências constitucionais: o Fundo de Participação dos Estados e o Fundo de Participação dos Municípios. Em 2005, portanto, somadas as rendas petrolíferas destinadas às esferas subnacionais de governo (R$ 8,0 bilhões), verifica-se que estas representaram cerca de 15,3% das transferências dos citados fundos constitucionais, os quais, reunidos, atingiram a ordem de R$ 52,1 bilhões. São valores que, sem sombra de dúvida, ampliariam consideravelmente a capacidade do Governo Federal de operar, em várias frentes, políticas de conservação e produção de energia a partir de fontes renováveis. É a própria gênese da renda mineral, fundada na finitude do recurso, que aponta a política de desenvolvimento de fontes alternativas de energia como política moralmente adequada para uso das rendas do petróleo. A promoção da justiça intergeracional é assumida, aqui, como política ideal, influenciada: i) pela perspectiva da economia clássica sobre a gênese da renda fundiária, que não se diferenciava da mineral, que justifica o benefício a toda sociedade, e não apenas para um segmento desta; ii) pela abordagem marginalista neoclássica, de Hotelling (1931), sobre a renda mineral, que apontaria para a crucial questão temporal. Seguindo a tradição clássica, a renda é efeito do preço elevado de um bem monopolizável, e a sua apropriação pelo proprietário deste bem seria realizada à custa de toda a sociedade. Para esta escola, portanto, a renda diferencial fundiária, ou mesmo a renda das minas,3 quando apropriada pelos proprietários, revela-se um ganho para o qual estes não realizaram qualquer esforço.4 É, no entanto, a perspectiva de Hotelling sobre a gênese da renda mineral que incorpora explicitamente a dimensão temporal à análise: (...) a renda de Hotelling seria uma compensação ao proprietário pela redução do valor de sua jazida, em decorrência da extração, que torna o recurso indisponível no futuro. (...) A idéia de que a extração presente impossibilita que gerações futuras usufruam dos benefícios do recurso traz à tona questões de justiça intergeracional e eqüidade, no sentido de se perguntar o que deve ser feito com a renda de Hotelling obtida pelo proprietário do recurso, para não prejudicar os futuros consumidores. (Postali, 2002, p.20)

Se estamos convencidos da importância da promoção da justiça intergeracional, é mister, pois, antes mesmo de enfrentar o debate acerca da aplicação dos royalties, discutir como estes recursos são distribuídos entre os beneficiários. Embora a União seja proprietária exclusiva das jazidas minerais, a barganha de nosso pacto federativo, entretanto, garantiu a descentralização dos royalties5 incidentes sobre a produção petrolífera offshore. Esta descentralização, datada de 1985, pegou carona na vaga descentralizadora deste período de abertura política do país, em que a palavra de ordem no Congresso, no campo do pacto federativo, era a descentralização fiscal, quase como um sinônimo para o próprio processo de redemocratização. Esta descentralização dos royalties não permite, contudo, ser tratada como vitória dos entes subnacionais, mas sim como vitória de alguns destes.6 Focando a análise sobre os Municípios, observa-se que os critérios de rateio dos royalties entre estes encerram um notável determinismo físico: os grandes beneficiários destas rendas minerais são aqueles Municípios que estão, fisicamente, mais próximos dos campos de produção offshore ou de frente para estes (ainda que mais distantes do campo do que algum outro Município). Ou 102

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seja, uma opção de distribuição que negligencia a efetiva presença dos capitais petrolíferos no continente e seus desdobramentos territoriais. Por isso, encontramos a licença discursiva de entendê-los como sortudos. A segunda denúncia procura demonstrar que os interesses que acabaram por definir as regras de rateio e aplicação dos royalties no âmbito municipal são de cunho localista, em nada comprometidos com a justiça intergeracional. Se é verdade que, no Brasil, a instância federal seria aquela com competência para operar políticas de justiça intergeracional de longo alcance, não é menos verdade que também os municípios poderiam agir nesta direção, preparando as localidades e, em consórcio, as regiões petrolíferas para o futuro sem petróleo. Sob a influência de dois importantes textos da literatura da ciência política brasileira – Coronelismo, Enxada e Voto, de Vitor Nunes Leal (1978), e Nó Cego do Desenvolvimento Brasileiro, de José Luis Fiori (1994) –, desejamos demonstrar que a apropriação dos royalties pelas esferas municipais se constituiu em um episódio de captura de um fundo público por interesses privados, captura esta, na visão dos citados autores, que reflete e determina forte entrave para a democratização da sociedade brasileira. A epígrafe destacada na abertura do artigo relata bem o desejo de mostrar como a barganha política dos potenciais beneficiários das rendas petrolíferas, muitas vezes de cunho localista, acabou por determinar o modelo atual de repartição e aplicação destas rendas, o qual, absolutamente, não é sensível à própria gênese da renda mineral, da qual se originam os royalties. Se, quanto a este fato, for convencido o leitor, verá que a apropriação efetiva dos royalties, manifesta na definição do rateio e aplicação deste fundo, desperdiça a montagem de um desenho institucional orientado para a necessidade de políticas de justiça intergeracional no âmbito municipal. Daí serem quase, e não plenamente sortudos os municípios petrolíferos7 brasileiros. Melhor: se são sortudos os seus gestores públicos, com seus portentosos orçamentos, não tem, necessariamente, a mesma sorte a população que habita as regiões petrolíferas brasileiras. Para dar conta destes objetivos, o presente artigo, para além desta introdução, procura na seção I oferecer evidências acerca de algumas iniqüidades no processo de distribuição dos royalties, reservando para a seção II a tarefa de descortinar os interesses que pautaram o Legislativo no processo de aprovação das normas legais que regulam a descentralização dos royalties. Como observação de caráter metodológico, e esclarecedora de falsas expectativas, cabe mencionar que a pesquisa nos anais das casas legislativas não pretende realizar uma análise do discurso das intervenções parlamentares, nem mesmo realizar um estudo exaustivo acerca das representações sociais emanadas pelos referidos discursos. Antes de um estudo de ciência política, pretendemos apresentar um estudo para a ciência política; um estudo que sirva como sistematizador de diferentes posicionamentos dos parlamentares, mas que não tratará estes personagens com a riqueza exigida pela ciência política. O destaque dado por Oliveira (1981, p.14) à questão dos vínculos dos indivíduos com suas classes contribui para aclarar esta assumida lacuna: (...) é preciso, porém, entender tais personagens como personas no sentido de Marx: representam forças sociais; seus nomes privados são nomes próprios das classes e grupos sociais que representavam, e dos processos contraditórios a que o embate e o confronto dessas classes davam lugar.

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7 O itálico em municípios petrolíferos é, com alguma ironia, para lembrar que, por vezes, municípios que não apresentam qualquer pista sobre a presença de capitais do segmento petrolífero em seus limites são também recebedores de royalties, incidentes sobre a produção offshore que se realiza, muitas vezes, a mais de 100 km da costa.


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SOBRE INIQÜIDADES DA DISTRIBUIÇÃO ESPACIAL DAS RENDAS PETROLÍFERAS

8 Depois da conclusão deste artigo, soubemos de nova marcha de prefeitos à capital, em abril de 2007, desta vez, vitoriosa, com a conquista da elevação do FPM para 23,5% (sobre a arrecadação do IR e do IPI), e desta vez, de forma novidadeira, sugerindo um debate nacional sobre as regras de rateio dos royalties. (“Marcha pela Divisão dos Royalties”; Tribuna da Imprensa On Line, edição de 02/04/ 2007. Disponível em: <http: //www.tribuna.inf.br/anteriores/2007/abril/02/ noticia.asp?noticia=economia01>. Acesso em: 27 de julho de 2007.) 9 Sobre mitos que sustentam a defesa do pagamento de royalties aos Municípios, ver Leal e Serra (2003). 10 Rigorosamente, todos os Municípios brasileiros recebem royalties, em função de uma parcela desta renda ser alocada em um Fundo Especial, o qual é repartido, segundo as mesmas regras do FPM, entre o conjunto destes entes. Contudo, estas receitas são marginais: entre jan. e nov. de 2004, o Fundo arrecadou cerca de R$ 326,7 milhões, o que, como mostra a Tabela 1, representa quantia inferior ao transferido para os dois maiores beneficiários: Campos dos Goytacazes (RJ) e Macaé (RJ).

Uma das marchas de prefeitos a Brasília foi noticiada pelo O Globo (06/12/04), com a informação de que cerca de mil prefeitos se encaminhariam a Brasília para pressionar os poderes Executivo e Legislativo a aprovarem um dispositivo constitucional que permitiria elevar o FPM (Fundo de Participação dos Municípios) de 22,5% para 23,5% sobre os tributos federais que o constituem: IPI e IR. Tratava-se, pois, de uma elevação pleiteada de cerca de 4,5% do FPM, fatia menor, como visto na introdução, do que aquela reservada aos municípios petrolíferos.8 Não deve causar surpresa encontrarmos nesta comitiva os prefeitos dos municípios petrolíferos brasileiros. Naturalmente, pois estes prefeitos não misturam alhos com bugalhos. Consideram-se, devido a um conjunto de ilusões, fortalecidos pela mídia e pela própria legislação, merecedores de compensações: pelo adensamento urbano causado pela dinâmica acelerada de crescimento econômico; pelos danos ambientais, efetivos e eventuais; pela extração de um recurso mineral (da União) que se acomoda sob suas projeções na plataforma continental.9 Seus pares, os demais prefeitos não-beneficiários10 das rendas petrolíferas, tampouco devem ter consciência de que pequenos ajustes nas regras de rateio destes recursos poderiam cobrir esta presente demanda (da marcha). E, talvez, desconheçam também o grau de concentração destes recursos. Uma concentração que, especula-se, poderia servir como um argumento a mais para alteração nas regras vigentes de rateio das referidas rendas. Vejamos algumas evidências desta concentração. A Tabela 1 destaca, entre os 815 Municípios brasileiros que receberam, de forma direta, rendas petrolíferas em 2005, os trinta maiores recebedores. Estes últimos concentram nada menos do que 77,7% de todas as transferências realizadas em benefício dos Municípios, sendo os quatro primeiros Municípios detentores de mais da metade das rendas petrolíferas municipais. Esta brutal desigualdade na distribuição dos royalties municipais é fruto do efeito combinado: i) de uma concentração espacial de nossas áreas de exploração petrolífera na plataforma continental brasileira, onde, somente a Bacia de Campos responde por pouco mais de 83% da produção nacional de petróleo; ii) de uma regra de distribuição que privilegia a proximidade física entre os Municípios e os campos petrolíferos situados na plataforma continental.

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Tabela 1 – Rendas petrolíferas distribuídas por Município, 2005 (R$) UF Ranking Beneficiário Valor Partipação Relativa 1 Campos dos Goytacazes 2 Macaé 3 Rio das Ostras 4 Cabo Frio 5 Quissama 6 Coari 7 Casimiro de Abreu 8 Armação dos Búzios 9 São João da Barra 10 Rio de Janeiro 11 Niterói 12 Mossoró 13 Carapebus 14 Macau 15 Guamaré 16 Madre de Deus 17 Angra dos Reis 18 São Francisco do Sul 19 Linhares 20 Duque de Caxias 21 Aracajú 22 São Mateus 23 Bertioga 24 Magé 25 São Francisco do Conde 26 Caraguatatuba 27 Ilhabela Pojuca 28 29 Coruripe 30 Guapimirim Sub-Total (30 maiores recebedores) Demais 785 Municípios Total

RJ RJ RJ RJ RJ AM RJ RJ RJ RJ RJ RS RJ RS RS BA RJ SC ES RJ SE ES SP RJ BA SP SP BA AL RJ

670.162.464,67 347.870.813,54 262.034.005,95 146.162.212,36 75.241.810,74 55.035.131,72 52.703.044,37 45.470.937,91 45.240.576,09 45.036.276,37 39.483.021,75 32.126.477,46 28.212.213,58 22.362.010,42 22.334.332,28 21.988.782,69 20.927.234,64 19.264.370,83 19.249.745,32 19.115.894,72 19.048.615,09 17.711.772,64 17.249.115,86 17.214.635,33 16.674.315,67 15.994.806,18 15.994.806,18 14.988.307,81 14.407.015,61 14.362.746,28 2.153.667.494,06 616.910.987,05 2.770.578.481,11

24,19% 12,56% 9,46% 5,28% 2,72% 1,99% 1,90% 1,64% 1,63% 1,63% 1,43% 1,16% 1,02% 0,81% 0,81% 0,79% 0,76% 0,70% 0,69% 0,69% 0,69% 0,64% 0,62% 0,62% 0,60% 0,58% 0,58% 0,54% 0,52% 0,52% 77,73% 22,27% 100,00%

Participação Acumulada 24,19% 36,74% 46,20% 51,48% 54,19% 56,18% 58,08% 59,72% 61,36% 62,98% 64,41% 65,57% 66,58% 67,39% 68,20% 68,99% 69,75% 70,44% 71,14% 71,83% 72,51% 73,15% 73,78% 74,40% 75,00% 75,58% 76,15% 76,70% 77,22% 77,73% 77,73% 100,00% 200,00%

Fonte: elaboração própria a partir de ANP (2005).

De forma alguma, estas objeções quanto aos critérios de rateio das rendas petrolíferas entre os Municípios devem ser interpretados como recusa, a priori, em aceitar como legítima a transferência destes recursos a estas esferas de governo. Existe questionamento, sim, da forma em que as rendas petrolíferas são distribuídas e, como veremos mais adiante, das regras, frouxas, para a sua aplicação. Ora, como defendido na introdução, a transferência das rendas petrolíferas aos Municípios não anula a possibilidade de utilizá-la como fundo de financiamento de políticas de promoção da justiça intergeracional. É claro que, uma vez transferidas aos Municípios, esta possibilidade muda de caráter: em âmbito nacional, pode-se imaginar a política de R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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justiça intergeracional sendo operada, por exemplo, através do Ministério da Ciência e Tecnologia, com o aporte de fundos setoriais voltados para o desenvolvimento de fontes energéticas alternativas; já em âmbito municipal, esta justiça intergeracional poderia ser alcançada, dentre outras formas, através de uma política deliberada de diversificação produtiva. Por isso é plausível aceitar o pagamento de rendas petrolíferas aos Municípios. Mas sua forma de rateio não deveria ser informada pela “proximidade” em relação ao poço, mas sim pela presença de capitais petrolíferos. Afinal, ceteris paribus, quanto maior a presença de capitais petrolíferos em um determinado Município, maior o impacto depressivo sobre sua economia quando ocorrer o fim da exploração do recurso. Estas evidências sobre a forma de rateio das rendas petrolíferas entre os municípios parecem exigir dois importantes debates. O primeiro para definir qual o grau de descentralização vertical que se deseja, o que, em outros termos, corresponde ao debate sobre qual política valorizar: compensar com as rendas petrolíferas a nação ou as regiões onde estão presentes os capitais petrolíferos. O segundo requer, antes, a concordância quanto aos fatos: i) das regiões petrolíferas continuarem a ser beneficiadas; ii) de que estes benefícios devam ser revertidos, de alguma forma, para a diversificação produtiva. Uma vez que haja concordância com as questões anteriores, deve-se indagar pela melhor forma de operar esta diversificação produtiva: se diretamente através da União ou repartindo as receitas com os entes subnacionais. Esta é, sem dúvida, uma questão a ser examinada à luz dos conceitos e práticas que informam e conformam o federalismo fiscal de nosso país. Encerra-se esta seção recordando, da história recente brasileira, e com suporte em Leal e Serra (2003), o episódio da tímida reforma tributária operada em 2003, a qual acabou por repartir a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) com Estados e Municípios – até então receita exclusiva da esfera federal. Tratava-se da repartição de uma contribuição criada, originalmente, como instrumento de regulação dos preços dos combustíveis e não, fundamentalmente, para gerar receita fiscal. Consumada a dita repartição, quando pesquisadores, mais tarde, procurarem descobrir qual a lógica para a divisão da CIDE entre as esferas subnacionais, somente obterão uma resposta razoável se recuperarem a barganha política da referida reforma tributária, nunca se ficarem limitados aos documentos que davam ensejo à criação daquela contribuição. Trata-se de um episódio emblemático de substituição de um instrumento extrafiscal, regulatório, da União, por um instrumento fiscal e de repactuação da divisão das receitas entre os entes federados. Da mesma forma, somente é possível compreender o pagamento das rendas petrolíferas aos Municípios se forem recuperados alguns episódios da barganha política entre as esferas governamentais pela divisão destes recursos. Eis a motivação da próxima seção.

OS PROCESSOS DE DESCENTRALIZAÇÃO E AMPLIAÇÃO DAS RENDAS PETROLÍFERAS: UMA RECUPERAÇÃO DOS DEBATES E PROPOSIÇÕES NAS CASAS LEGISLATIVAS NACIONAIS 11 Fase do estudo que toma como fonte principal os anais e diários da Câmara Federal, do Senado e do Congresso Nacional.

Na presente seção serão recuperados os debates ocorridos e as emendas propostas nas duas casas legislativas nacionais11 para a consolidação da estrutura vigente da legislação pertinente à distribuição das rendas petrolíferas, em um momento histórico decisivo: o 106

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momento da descentralização dos royalties.12 Trata-se do processo de aprovação da lei (7.453/85) que estendeu a cobrança de royalties sobre a produção de petróleo e gás realizada na plataforma continental. Conforme mencionado na parte introdutória, antes de se configurar como um estudo de ciência política – exaustivo na percepção das representações sociais concretizadas nas falas e proposições dos legisladores –, o intento desta etapa é sistematizar o caminho para tais estudos. A hipótese norteadora desta etapa é a de que a construção do regime vigente de cobrança, repartição e aplicação dos royalties foi atravessada por interesses regionais bem definidos, bem como marcada pela tensão estruturadora do pacto federativo nacional, no tocante à redistribuição das receitas públicas. Esperava-se encontrar e denunciar usos e abusos propostos para cobrança, rateio e aplicação dos royalties, alimentados por interesses completamente alheios ao conceito de renda mineral, o qual, fosse respeitado, tenderia a absorver uma perspectiva política de fazer do royalty um instrumento de promoção da justiça intergeracional. A denúncia, confirmando-se a suspeita, faz sentido: os royalties foram fartamente apresentados como redenção para sanar problemas de desequilíbrios regionais, bem como ferramenta oportuna para imprimir justeza ao pacto federativo, entre outras propostas desviantes da sua utilização para uma política compensatória às gerações futuras. Antes, porém, de tratar diretamente do período em que se aprova a descentralização dos royalties, vale abrir espaço para explicitar, mesmo que de forma resumida, a força dos argumentos em prol da descentralização, defendida desde o início da década de 1970:

12 É preciso retornar ao termo “royalties”, dado que as participações especiais somente são criadas em 1997, não sendo correto, antes desta data, tratar das “rendas petrolíferas”.

O que não é possível, nem justificável, é que Estados (petrolíferos) que servem de suporte, de apoio, que têm suas estruturas modificadas pela presença de uma nova tecnologia que lá aporta e, por isso mesmo, modifica os níveis de vida, obrigando que as infra-estruturas estaduais sejam reforçadas, com ônus, altos para os seus parcos cofres, nada recebam a não ser o orgulho de dizer: “temos petróleo”. Não é lícito, portanto, que esses Estados, sem nada, ainda arquem com os ônus de suportar essas despesas, sem nenhuma retribuição àquilo que a natureza colocou no confronto de seus territórios. (Discurso do Senador José Sarney, Anais do Congresso Nacional, 1971, vol. 5, p.79)

Eis a visão triunfante que determinou a escolha de critérios para repartição espacial das rendas públicas do petróleo no país: uma visão que naturaliza os recebimentos destas receitas pelos territórios impactados pelo segmento de exploração e produção de petróleo e gás natural (E-P). De fato, os royalties petrolíferos nem sempre foram transferidos às esferas de governo subnacionais (GSNs). Embora ocorra extração de petróleo em nossa plataforma continental desde finais da década de 1960, o repasse dos royalties incidentes sobre a produção marítima aos GSNs somente é conquistado em meados da década de 1980 (Lei 7.453/85).13 A posição do senador Sarney, no trecho anteriormente destacado, é reveladora dos argumentos que, durante os anos 1970 e início dos 80, embasaram os grupos políticos que defendiam a extensão dos royalties offshore aos GSNs. Esta visão, embora de forte apelo e vitoriosa, equivale a uma subversão da regra constitucional, a qual assevera serem os recursos públicos patrimônio da União: “as jazidas são propriedade distinta da do solo e pertencem à União”. Destarte os GSNs não podem receber compensações pelo uso de um recurso que não lhes pertence.14 (Leal e Serra, 2003) R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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13 Para uma visão histórica das principais modificações nas normas legais de distribuição dos royalties entre os Municípios, ver Boletim Petróleo, Royalties & Região, n.1, set/2003. (www. royaltiesdopetroleo.ucamcampos.br ou www.royaltiesdopetroleo.com.br) 14 É também verdade que a Constituição considera Estados e Municípios como beneficiários dos royalties, contudo, não afirma a Carta quais destes entes deveriam receber tais rendas, em que magnitude ou proporção.


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Negar este caráter compensatório não significa defender o não pagamento das rendas petrolíferas aos GSNs. Na verdade, há sólidas justificativas para o pagamento de royalties aos GSNs, contudo, estas deveriam assentar-se sobre outro princípio, diferente da posição compensatória: o princípio da promoção da justiça intergeracional nos territórios impactados pelo segmento de E&P, como já defendido anteriormente. A visão compensatória explicitada por Sarney em 1971 conquista a legalidade somente em meados da década de 1980, coincidindo justamente com o fim do regime militar. Aprovada na última seção legislativa de 1985 (em 27 de Dezembro), a Lei 7.453 que descentralizava os royalties offshore não pôde ser aplicada antes de sua regulamentação, também por lei (7.525/86), concretizada somente em julho do ano seguinte. Cabe observar, portanto, que esta conquista pelos Estados e Municípios (dos royalties offshore) realizou-se em uma conjuntura política bem marcada, pré-Constituição de 1988, quando redemocratização política e descentralização fiscal constituíam, talvez, as principais palavras de ordem do cenário político nacional. A hipótese aqui sugerida é, como adiantado, a de que a regulamentação da distribuição dos royalties “pegou carona” na vaga descentralizadora do momento político de então. A Lei 7.453/85 tem como origem o Projeto de Lei do Senado nº- 4/85, dos Senadores Nelson Carneiro (PMDB-RJ) e Passos Pôrto (PDS-SE), cuja proposta era aditar a Lei 2004/53 (de criação da Petrobrás), prevendo o mesmo rateio dos royalties, de 4% aos Estados e 1% aos Municípios, já incidente sobre a produção em terra, para os royalties offshore. Verifica-se pelo processo de discussão e emendas ao projeto original que aparecem como novos beneficiários a Marinha e o conjunto dos entes subnacionais, estes últimos, recebendo como instrumento final para repartição das rendas petrolíferas a constituição de um Fundo Especial. Não serão trazidos aqui todos os lances da disputa pelo quantum a ser apropriado por estes promitentes beneficiários (o leitor interessado tem a referência da fonte para fazê-lo); no entanto, vale recuperar a justificativa para a proposição destes novos recebedores dos royalties. A defesa da Marinha como ente beneficiário é construída também sobre o argumento compensatório: se sobre esta Arma recaem custos de fiscalização e proteção das atividades econômicas realizadas na plataforma continental, nada mais justo, na visão do proponente, que esta seja também agraciada pelas rendas petrolíferas. O senador Severo Gomes (PMDB-SP), reconhecendo a justeza da emenda do senador Jorge Kalume (PDSAC), que propõe a Marinha como nova beneficiária, comenta: É sabido que as instalações destinadas à exploração do petróleo, por estarem em áreas distantes do litoral, são por isso mesmo vulneráveis em termos de segurança. Assim como a exploração do petróleo acarreta ônus e prejuízos aos Estados, Territórios e Municípios confrontantes, também à Marinha de Guerra recai parte desse ônus no seu trabalho de patrulhamento, proteção e pesquisa para delimitação da plataforma continental, sendo, portanto, justificado o aporte de maiores recursos para o desempenho de sua tarefa. (Diário do Congresso Nacional – Seção II, 18/09/85, p.3.451)

Iguala-se, nesta fala, a Marinha aos governos subnacionais, ambos merecedores de aporte adicional de recursos para fazer frente às despesas ocasionadas pela atividade petrolífera, argumento este que contribui para consagrar o uso, pelos legisladores, da compreensão do royalty como um recurso compensatório – como se a Marinha não tivesse ins108

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trumentos de coleta de recursos (taxas e licenças) proporcionais ao tráfego marítimo – a danos e despesas presentes, em detrimento da sua função compensatória no tempo. Frente aos interesses regionais dos representantes dos Estados confrontantes, a inclusão da Marinha como beneficiária frustrava expectativas de receita. Reconhecia-se, ademais, o caráter politicamente estratégico de incluir a Marinha como forma de garantir à União alguma parcela no novo rateio dos royalties que estava sendo pactuado. Esta é a sugestão do Deputado J.G. de Araújo Jorge (PMDB-RJ): É claro que poderíamos fazer algumas objeções ao projeto. Não entendemos por que desse 1% para a Marinha – talvez para conseguir que o projeto tenha uma tramitação mais fácil. Na realidade, a percentagem que deveria ser paga pela União a título de indenização, aos Estados em cuja plataforma oceânica se encontra petróleo, deveria ser realmente de 4%, e de 1% aos Municípios. (Diário do Congresso Nacional, Seção I, 05/12/85, p.15.484)

Mais contundente, entretanto, é perceber, nesta contenda sobre a inclusão da Marinha como beneficiária, como os royalties foram tomados como instrumento de repactuação da distribuição das receitas públicas. Quando a matéria ainda estava na discussão em segundo turno no Senado, opositores à entrada da Marinha na lista de beneficiários sustentavam que tal proposta era somente protelatória, pois desvirtuava completamente o projeto original, que era o de equacionar uma justa indenização aos Estados e Municípios. A introdução da Marinha como beneficiária, nestes termos, poderia ser lida como expressão de um centralismo fiscal que se queria minimizar. Contra a proposta de benefício à Marinha, e em defesa do projeto original, pronunciou-se o senador Lomanto Júnior (PDS-BA): (...) tenhamos a coragem de dizer que a Federação brasileira é uma mentira, que a Federação brasileira é uma ficção, é letra morta na Constituição. Se prosseguirmos neste erro centralista, conduziremos a Nação, como vimos até agora, ao caos. Devemos reabilitar os Municípios e fortalecer a Federação. E esse projeto do nobre Senador Nelson Carneiro é uma pequena, é bem verdade, mais expressiva contribuição à melhoria das condições dos Estados membros e dos Municípios brasileiros. (Diário do Congresso Nacional, Seção II, 09/08/85, p.2.568)

O senador Jutahy Magalhães (PDS-BA), relator do parecer da Comissão de Finanças do PL do Senado nº- 4/85, sem entrar no mérito sobre a inclusão da Marinha, ilumina o fato de as indenizações aos Estados e Municípios cumprirem uma lacuna deixada pelo Imposto Único sobre Lubrificantes, o qual, segundo seu parecer, havia sub-remunerado as entidades subnacionais. Afirmava o senador que a indenização deveria ser da União, “pois é a riqueza do petróleo da nação”, porém, em virtude da centralização do Imposto Único Sobre Combustíveis, aparece a oportunidade de corrigir esta falha de centralismo fiscal. O rateio do royalty aparece aqui, nitidamente, como forma de corrigir iniqüidades de nosso pacto federativo. (Diário do Congresso Nacional, Seção II, 18/09/85, p.3.452) Opor-se ao centralismo fiscal através da destinação das indenizações petrolíferas para as regiões que dão suporte a esta atividade econômica parece uma descentralização às cegas. Identificar as mazelas de um regime fiscal centralizado, como aquele operado pela ditadura militar, não pode justificar uma descentralização a qualquer preço, sem critérios bem definidos, e desvinculada de uma estratégia articulada em nível nacional (Fiori, R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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15 Se entendermos clientelismo como troca de favores com o uso de bens públicos (Carvalho, 2001), a conquista dos royalties para uma determinada região pode transformá-la, ou consolidála, como reduto eleitoral para aqueles legisladores que se envolveram na disputa, ou, posteriormente, na defesa das referidas vantagens. Reduto eleitoral, aqui, deve, diferentemente de uma alusão ao voto de cabresto, incorporar a figura dos financiadores de campanha que, a exemplo de empreiteiros de obras públicas, são beneficiados pelas regras de rateio dos royalties.

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1995). Desta forma, a descentralização pode ser vista apenas como retórica, encobrindo os reais interesses clientelísticos15 de reservar receitas públicas adicionais para determinadas regiões, preparando-se, assim, o terreno para mais um episódio de privatização de um importante fundo público. Quanto à discussão sobre a concentração ou pulverização dos royalties é arriscado desassociar os interesses das bancadas regionais de seus argumentos. A fala do senador Milton Cabral (PFL-PB) traz uma explícita tomada de posição regional: O Brasil, hoje, está com reservas em torno de 2 bilhões e 600 milhões de barris de petróleo; praticamente 70% estão situadas no Estado do Rio, em Campos. E cada dia vão surgindo mais reservas naquela área. (...) Então, nós vamos amarrar toda a participação, que é um direito de todos os Estados, a uma meia dúzia de Estados? (...) Por outro lado, os problemas regionais não estão concentrados no Rio de Janeiro nem no Espírito Santo. Aliás, há um argumento aqui, na justificativa, que não procede. É o de que os Estados confrontantes arcam com mais compromissos, mais despesas. Ao contrário, eles são beneficiados pelos investimentos que a Petrobrás faz em seus territórios. (...) Se é essa a distribuição das riquezas nacionais que o Senado pretende promover, então esse projeto é realmente curioso, porque, ao contrário disso, vai exatamente concentrar nas mãos de alguns poucos e penalizar o restante do País. (Diário do Congresso Nacional, Seção II, 19/09/85, p.3.506)

A fala acima termina apontando para mais uma diferente função dos royalties, requerida pelos legisladores: a de promover políticas regionais compensatórias. Trata-se de mais uma leitura distante da promoção da justiça intergeracional. Se o royalty é tomado desta forma, se esvaziam por completo quaisquer das suas funções que estariam associadas ao conceito de renda mineral. E, no limite, ainda que fosse legítimo tal argumento, não se percebe qualquer preocupação dos legisladores em determinar um mecanismo dinâmico para sua redistribuição, na medida em que áreas enriquecidas pelos investimentos e rendas petrolíferas iriam, paulatinamente, deixando de ser merecedoras destes últimos benefícios. Nesta direção, destacam-se alguns trechos emblemáticos: O que se discute aqui, hoje, é: se a área de Campos dá 80% do petróleo do Brasil, por isso vamos puni-la? Quem, até hoje, se insurgiu contra o fato de o Estado do Espírito Santo ter um benefício próprio (Sudene), que vai determinando o esvaziamento do Norte Fluminense? (Senador Nelson Carneiro/PMDB-RJ, Diário do Congresso Nacional, Seção II, 18/09/85, p.3.452)16

16 O senador Nelson Carneiro lembrava que as indenizações para o Estado do Rio de Janeiro atendem ao concerto de uma injustiça, que é o tratamento dado ao Estado vizinho do Espírito Santo, integrante da zona de incentivos fiscais garantidos pela Sudene. A distribuição dos royalties mais uma vez cumpriria o papel de correção de iniqüidades de nosso desenvolvimento espacial desigual.

Quero dizer à Câmara Federal que para o Norte Fluminense, uma das regiões mais pobres do País, o projeto dos royalties representa a redenção. (Deputado Celso Peçanha/PFL-RJ, Diário do Congresso Nacional, Seção I, 05/12/85, p.15.483) São Paulo se solidariza com as várias bancadas e está lutando para que essa redistribuição de rendas aos Municípios e aos Estados seja feita através da arrecadação da renda de recursos minerais deste imenso e rico país, o Brasil. (Deputado Horácio Ortiz/PMDB-SP, Diário do Congresso Nacional, Seção I, 05/12/85, p.15.483)

Esta defesa, naturalizada, do direito à compensação para os territórios próximos às áreas petrolíferas logrou a conformação de algumas “ilhas” de prefeituras endinheiradas pelo país (Norte Fluminense, Semiárido Potiguar, o norte e o sul do Espírito Santo, en110

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tre as mais importantes), onde é possível especular sobre a atualização de práticas coronelistas, novas e velhas. Na República Velha, comandavam os coronéis um “vasto séquito que incluía a família, a parentela, os escravos, os agregados, os capangas. Todos dependiam dele, de seu poder, de seu dinheiro, de sua proteção. Controlava a terra, o trabalho, a política, a polícia e a justiça” (Carvalho, 2001). Hoje, para a mais importante cidade recebedora de royalties petrolíferos do país, Campos dos Goytacazes, Moraes (2007) é categórico em afirmar que “universidades, hospitais, ONGs e associações, clubes de futebol, etc., não vivem mais autonomamente”. Seria uma nova classe de coronéis, do tipo novo: O coronel de hoje não vive num sistema coronelista que envolvia os três níveis de governo, não derruba governadores, não tem seu poder baseado na posse da terra e no controle da população rural. Mas mantém do antigo coronel a arrogância e a prepotência no trato com os adversários, a inadaptação às regras da convivência democrática, a convicção de estar acima da lei, a incapacidade de distinguir o público do privado (grifo nosso), o uso do poder para conseguir empregos, contratos, financiamentos, subsídios e outros favores para enriquecimento próprio e da parentela. Tempera tudo isso com o molho do paternalismo e do clientelismo, distribuindo as sobras das benesses públicas de que se apropria. Habilidoso, ele pode usar máscaras, como a do líder populista, ou do campeão da moralidade. (Carvalho, 2001)

CONSIDERAÇÕES FINAIS Foi sugerido, com a apresentação do processo de aprovação da Lei 7.453/85, que os debates e proposições que se encontraram nas casas legislativas valorizaram outras funções para o rateio dos royalties, diferentes da promoção da justiça intergeracional e, muitas vezes, completamente insensíveis a esta, quais sejam: promover políticas regionais compensatórias, compensar os beneficiários pelos ônus causados pela atividade de E-P e avançar o processo de descentralização fiscal. Embora sejam louváveis os propósitos destas políticas, menos louvável foi, contudo, a escolha, pelos congressistas, do instrumento (o rateio dos royalties) para ajudar a operá-los.17 Adicionalmente, se os congressistas desejavam aquelas referidas funções para os royalties, fato é que não cuidaram de garantir que estas informassem o rateio das rendas petrolíferas, uma vez que a proximidade física em relação aos poços firma-se como critério fundante do citado rateio entre as esferas de governo subnacionais. Pode-se argumentar, por exemplo, que, se foram os impactos sobre as infra-estruturas dos Municípios confrontantes (como poços na plataforma) que, retoricamente, justificaram a distribuição dos royalties, faltou qualquer proposição sobre mecanismos de mensuração dos referidos impactos. Ou ainda, como já se fez referência, se o royalty é tomado como instrumento de políticas regionais compensatórias, carece de aperfeiçoamento esta escolha, uma vez que nenhum mecanismo de medição de desigualdades, seja dinâmico ou estático, fora proposto pelos congressistas. Estas considerações iluminam a hipótese de que o critério de definição dos Municípios beneficiários acabou cedendo às pressões clientelísticas. O comprometimento dos legisladores com a aprovação do projeto traduzia, em muitos casos, seus interesses no benefício de seus efetivos e potenciais redutos eleitorais. Este comprometimento fora mesmo explicitado, como na transcrição abaixo, em que o argumento para inclusão de Cabo Frio R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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17 Não se trata aqui de agarrar-se a uma visão ingênua sobre o “bom uso” dos royalties, mas, antes, de valorizar a associação entre o rateio dos royalties e o conceito de renda mineral.


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como município produtor (o que lhe garantiria benefícios especiais) foi, sem cerimônia, o reconhecimento que naquele Município estavam os redutos eleitorais de deputados que muito lutaram para a descentralização dos royalties: (...) ainda há dúvida se Cabo Frio, no Estado do Rio de Janeiro, vai participar como Município produtor ou limítrofe. Este Município é de especial interesse para muitos colegas do Estado do Rio, entre os quais cito os deputados Leônidas Sampaio, Gustavo de Faria e Márcio Braga, todos do PMDB, que ali têm suas bases. O deputado Leônidas Sampaio foi o mais votado em Cabo Frio e em todo o Estado. Há 30 anos tenho casa naquela comuna, Município que adoro. O fato de surgir essa dúvida, aparentemente foge às regras do jogo, sobretudo em conseqüência da pressa com que os projetos são votados nesta Casa. (Deputado Bocayuva Cunha/PDT-RJ, Diário do Congresso Nacional, Seção I, 20/06/86, p.6.346)

Converge esta fala com o espírito da epígrafe do presente artigo. Seja em Fiori (1994) ou em Leal (1978), encontra-se no processo de privatização do poder público pelas elites um forte entrave para a democratização da sociedade brasileira. Não seria a vinculação do rateio dos royalties aos interesses privados, presente no Legislativo, também um episódio deste seqüestro do público pelo privado? No limite, esta barganha pelos royalties consegue transformar um recurso para a promoção de políticas de justiça intergeracional, de escala nacional, em um reforço de caixa para Municípios “bem representados” nas casas legislativas. Lessa (1998), citado por Brandão (2003), demonstra que a sociedade brasileira fora, outrora, portadora de uma “vontade nacional poderosa”, capaz de mobilizar toda a nação. Um dos exemplos mais evidentes desta capacidade foi a luta do “Petróleo é Nosso”, durante a década de 1950. Ironicamente, a discussão sobre a distribuição e aplicação das rendas públicas do petróleo talvez seja um contra-exemplo daquela capacidade, mostrando até onde pode chegar o particularismo, o imediatismo e o privatismo dos interesses no Brasil de hoje, ameaçado pela “desconstrução nacional”. Espera-se que este artigo tenha permitido mostrar a importância dos debates ocorridos na casas legislativas brasileiras, para a compreensão, principalmente, das normas atuais de rateio das rendas petrolíferas entre as esferas de governo subnacionais. Contudo, deve-se anotar que, entre 1986 e 1997, a descentralização destes recursos manteve-se como episódio politicamente pálido, cujo debate raramente ultrapassava os limites das regiões petrolíferas, muito desta timidez devendo-se à própria diminuta ordem de grandeza das cifras envolvidas nestes repasses. Com a Lei do Petróleo (Lei 9.478/97), este panorama é radicalmente alterado. A multiplicação das rendas petrolíferas, patrocinada por este dispositivo legal, imprimiu uma visibilidade nacional à questão da distribuição dos royalties. Esta importância, entretanto, não recebeu uma proporcional atenção no processo de aprovação da Lei do Petróleo. A discussão sobre a distribuição e aplicação dos royalties e das novas participações governamentais (participações especiais, bônus de assinatura e pagamento pela ocupação de área) entre as três esferas governamentais não foi objeto de vasto debate nas casas legislativas nacionais, durante a fase de discussão plenária da Lei do Petróleo. Certamente, não devido à sua pouca relevância. O fato é que a repartição das participações governamentais era um adereço da questão maior que estava em debate: a quebra do monopólio estatal de exploração do petróleo e do gás natural. Isso porque a lei 9.478/97, que define o desenho institucional vigente para repartição das participações governamentais, é também aquela que trouxe a possibilidade de se outorgar à iniciativa privada, mediante concessão 112

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ou autorização, as atividades de pesquisa, exploração, beneficiamento, transporte e comercialização do petróleo e gás natural. Portanto, devido à especificidade do contexto de aprovação dos critérios de repartição das rendas petrolíferas, parece haver uma desproporção entre a relevância da matéria e o alcance do debate, indicando a existência de uma lacuna de idéias na concernente contenda. Existe, assim, um enorme desafio em se fazer avançar este debate.

Artigo recebido em maio de 2007 e aprovado para publicação em julho de 2007.

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Rodrigo Valente Serra é professor do curso de Mestrado em Planejamento Regional e Gestão de Cidades da Universidade Candido Mendes/Campos e do Mestrado em Engenharia Ambiental do CEFET-Campos. Email: rodrigo@ucam-campos. br.

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B S T R A C T Why do the coastal states and municipalities, bordering on the production areas of the Brazilian Continental Platform, get royalties? The question is especially relevant remembering that the Constitution validates the federal government’s ownership of the mineral reserves. It was, in fact, the tension brought on by our federal treaty on fiscal policies that made this possible. The national oil regions’ coastal states and municipalities are indeed lucky. In contrast to other international regimes on distribution of revenue from oil production, they are the beneficiaries of large sums obtained from mentioned revenues, which would allow for these same municipalities to make great investments. Nevertheless, this luck was partially withdrawn from the inhabitants of the municipalities of these regions, because the rules of applying the oil production revenues did not garantee regional developmental projects. If the governors of the municipalities are the lucky ones, that leaves the inhabitants almost lucky. The aim of this study is to discuss the hypothesis on the capture of local interests by these royalties’ valuable resources, using as basic informative background the debates that were being held in the Chamber and Federal Senate during the process of approval of the regime concerning collection, distribution and use of oil royalties.

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Oil revenue: distribution; Oil industry: taxing; Mineral.

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ARQUITETURA SOCIOLÓGICA FREDERICO

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E S U M O A arquitetura é mais comumente considerada como ofício, arte ou técnica. O texto a considera também como ciência que aborda os lugares sob um olhar específico, não afeito a outras disciplinas. Examinam-se modalidades de conhecimento e sugere-se que houve uma mudança paradigmática no campo, nas últimas décadas. A mudança resgata o pensamento teórico-reflexivo. O fortalecimento da arquitetura como disciplina científica não anula; pelo contrário, fortalece a interdisciplinaridade no trato das questões relativas aos lugares produzidos ou usufruídos pelas pessoas: enfatizam-se contribuições de autores oriundos de outros campos disciplinares, que olham os lugares do ponto de vista morfológico. Explora-se a arquitetura como variável independente: uma vez pronta, afeta as pessoas em vários aspectos, entre eles os sociológicos, resumíveis nas seguintes perguntas: a configuração da forma-espaço (vazios, cheios e suas relações) implica maneiras desejáveis de indivíduos e grupos (classes sociais, gênero, gerações etc.) localizarem-se nos lugares e de moverem-se por eles, e conseqüentemente condições desejadas para encontros e esquivanças interpessoais e para visibilidade do outro? O tipo, quantidade e localização relativa das atividades implicam desejáveis padrões de utilização dos lugares, no espaço e no tempo?

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L A V R A S - C H A V E Relações arquitetura/sociedade, arquitetura como ciência humana, arquitetura sociológica.

INTRODUÇÃO A origem do texto remonta a discussões ocorridas no Encontro Nacional da ANPUR em Salvador, em maio de 2005. Por ocasião da Sessão Coordenada “Territorialidades e espaços urbanos e regionais: ‘novas’ abordagens teóricas”, ressurgiu o tema arquitetura como disciplina.1 O debate prolongou-se apaixonada e gostosamente em cafés da manhã e nos corredores do congresso. Na essência estavam as questões: a arquitetura tem o direito de reivindicar um lugar no panteão das disciplinas científicas? Como caracterizar as relações com (ou a inserção entre) as ciências humanas, as ciências da natureza, as técnicas, as artes? A obviamente necessária interdisciplinaridade no trato do espaço urbano dispensa o desenvolvimento de um campo de reflexão específico – o da arquitetura da cidade – com teorias, métodos e técnicas que lhe são próprios? Esse campo não será amplo, a refletir as múltiplas dimensões da realidade arquitetônica? É possível enxergar na literatura publicada no Brasil e alhures indícios de que a construção de uma nova ciência encontra-se em marcha? Ninguém na referida sessão defendeu o status de ciência para a arquitetura. MonteMór prefere investir na construção de um “campo multi-inter-trans-disciplinar”2 para conhecer “a cidade” onde importa pouco a especificidade de quaisquer enfoques. Villaça nega o status de ciência à arquitetura, que caberia à Geografia no trato do espaço urbano. Contradigo ambas as posições ao identificar nelas visões epistemológicas que implicam bloqueio do avanço do conhecimento sobre importantes aspectos da realidade. Conhecer melhor os lugares de nossa vida cotidiana envolve o desenvolvimento de teorias, métodos R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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1 A Sessão foi coordenada por Geraldo Magela Costa e participaram Brasilmar Ferreira Nunes, Flávio Villaça, Roberto Luis de Melo Monte-Mór e Bertha K. Becker. O autor participou da platéia.

2 A expressão é minha, não de Monte-Mór, mas parece-me refletir o cerne de sua argumentação. Desculpo-me por quaisquer equívocos de interpretação sobre as idéias dos colegas, por quem nutro admiração e afeto.


A R Q U I T E T U R A 3 Assim o faz a maior parte da literatura, explicar a arquitetura por suas “determinações”. Freqüentemente explica-se erradamente a arquitetura por suas determinações econômicas, particularmente na tradição soi dizant marxista (para contestação de interpretações sobre Brasília, por exemplo, ver Holanda, 2002). Outra versão busca entender o projeto por suas “intenções” reveladas ou ocultas, palavra onipresente no discurso arquitetônico. Quando as intenções são explicitadas pelo arquiteto, não esqueçamos de que se trata apenas de um discurso que pode refletir a realidade, mas pode encobrir, no mínimo por desconhecimento, no máximo por má fé, as reais implicações da arquitetura proposta. Pode ser simples “ideologia”, no mau sentido – aparência a encobrir a essência das coisas. Os erros não invalidam a vertente. 4 Aqui encaixam-se os pesquisas de “avaliação pós-ocupação”, e.g., Ornstein, 1997. 5 Gratidão a Sandra Soares de Mello por argutas considerações sobre versão preliminar das idéias. 6 Não se trata do “nós majestático”. Refiro-me a idéias concebidas coletivamente no âmbito do grupo de pesquisa que coordeno, Dimensões morfológicas do processo de urbanização, registrado no Diretório de Grupos de Pesquisa no Brasil, CNPq. 7 As idéias foram publicadas por primeira vez em Holanda & Kohlsdorf, 1995. Posteriormente venho “calibrando” o conceito. A versão aqui apresentada é inédita e de minha individual responsabilidade. 8 “A mais tolhida das artes, a arquitetura é, antes de mais nada, construção, mas construção concebida com o propósito de organizar e ordenar plasticamente o espaço e os volumes decorrentes, em função de uma determinada época, de um determinado meio, de uma determinada técnica, de um determinado programa e de uma determinada intenção“ (Costa, 1980). É evidente que Lucio Costa refere-se a intenções estéticas, implicando “boa qualidade estética”. Abraçamos contudo a idéia de que todos edifícios têm um desempenho

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e técnicas que não estão contemplados pela Geografia, por quaisquer outras ciências humanas ou da natureza, menos ainda pela “interdisciplinaridade”. Abordo a seguir os temas: delimitação do conteúdo do texto; problemas de realidade e representação em arquitetura; aspectos que caracterizam o olhar arquitetônico sobre os lugares; constituição de uma disciplina da arquitetura e as subdivisões; arquitetura como ciência humana e arquitetura sociológica; exemplos de análises empíricas que ilustram o argumento.

DUAS BIFURCAÇÕES, DUAS ESCOLHAS Na teorização da arquitetura, identifico duas bifurcações iniciais, sobre as quais faço duas escolhas para delimitar o ensaio. A arquitetura é variável dependente e variável independente, concomitantemente. Como variável dependente, a arquitetura é determinada pelo ambiente socionatural em que se realiza, por exemplo: clima, relevo, geologia, hidrografia, disponibilidade de materiais (ambiente natural); conhecimento científico-tecnológico, interesses econômico-políticoideológicos (ambiente social). Ela resulta disto.3 Por outro lado, como variável independente, a arquitetura tem efeitos. Enquanto artefato, ela impacta nossas vidas e o meio ambiente natural: ela determina se: 1) atividades têm suporte adequado para seu funcionamento; 2) condições hidro-térmicas são confortáveis; 3) custos energéticos para manutenção são elevados; 4) há sensação de beleza etc. Ela resulta nisto.4 (Veremos que a arquitetura não é apenas artefatual.) A primeira bifurcação é entre: 1) arquitetura como variável dependente e 2) arquitetura como variável independente. A escolha: examinarei a arquitetura como variável independente. E a segunda bifurcação: como variável independente, a arquitetura pode impactar: 1) o meio ambiente natural e 2) as pessoas. A escolha: examinarei o impacto sobre as pessoas.5

ARQUITETURA: REALIDADE E CONCEITO Como em quaisquer âmbitos da realidade, empiricamente “arquitetura” não é um “dado”, não existe em si, independentemente de nossas representações. Não se trata do subjetivismo obscurantista pós-moderno: não nego a realidade em si, mas aceito que qualquer análise de tão ampla generalidade – a “realidade” – pressupõe conceitos, reflexões, representações. Assim, não há um “fato” arquitetura: ela consiste naquilo que é circunscrito por uma definição, por um ponto de vista que seleciona, inclui, exclui, qualifica; ela é “teoria-dependente”. Adotamos6 um conceito de arquitetura que evita reduções encontradas na literatura.7 Por exemplo, as formulações de Lucio Costa,8 Bill Hillier9 ou Evaldo Coutinho10 implicam inclusão de certas manifestações na “família arquitetônica” e exclusão de outras. Nossa definição alarga o âmbito em quatro direções: 1) todos os edifícios são arquitetura, não apenas os que revelam certa “intenção” (contradizendo Lucio Costa); 2) o espaço produzido por meio de um saber implícito, inconsciente, popular, é tão legitimamente arquitetura quanto o produzido pelo saber explícito e reflexivo (contradizendo Bill Hillier); 3) o espaço externo de ruas e praças é arquitetura, não apenas o espaço interno das edifi116

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cações (contradizendo Evaldo Coutinho); 4) finalmente, a paisagem virgem, natural, intocada pelo homem, tem uma configuração formal-espacial (adiante conceituada) passível de análise e avaliação enquanto arquitetura, tanto quanto o espaço artefatual de edifícios e cidades (contradizendo a vasta literatura onde “arquitetura” é considerada apenas como lugar construído pelo homem). O conceito “configuração formal-espacial” inspira-se em Evaldo Coutinho: a arquitetura tem “componentes-meio” (os elementos “escultóricos”, os “cheios”, os “sólidos” a “forma”) e “componentes-fim” (os “vãos”, os “vazios”, os “ocos”, os “espaços”) (Coutinho, 1970). Curiosamente, a teoria e a história da arquitetura têm se detido mais nos “componentes-meio”: a volumetria, a composição das fachadas, texturas, cores, materiais etc. Todavia, estes pertencem especificamente à linguagem da escultura. Os elementos por excelência da linguagem arquitetônica são os “componentes-fim”, os espaços – cômodos no edifício; ruas, avenidas, praças, parques, na cidade; lugares abertos na paisagem natural (Zevi, 1951, Hillier & Hanson, 1984). Afinal, é neles que estamos imersos! Caracterizam-se por localização relativa ante outros espaços a implicar certas topologias, permeabilidade ou fechamento, transparência ou opacidade, valores de luz e sombra, ruídos, temperatura, movimentos do ar, aromas. “Meios” ou “fins”, não podemos ignorar que somos afetados por uns e outros ao nos apropriarmos dos lugares. Há que teorizar, portanto, sobre “configuração formal-espacial” – ordenação conjunta dos dois tipos de componentes, todavia separáveis analiticamente. Por nosso conceito, paisagem natural ou qualquer espaço construído são “arquitetura”. Mas ambos são apenas isto? Não. Uma montanha ou um edifício são fatos. Mas para além desta constatação banal, podem “ser” muitas coisas, a depender de como lançamos sobre eles nosso olhar reflexivo: por exemplo, para economistas, o edifício é “capital fixo”; para geólogos, a montanha é uma cristalização de movimentos da crosta terrestre; enquanto tais, edifício e montanha, como aqui caracterizados por economistas ou geólogos, não são arquitetura. Cabe à teoria mostrar como eles serão compreendidos enquanto arquitetura. O desafio é identificar os aspectos que caracterizam a arquitetura. É isso que faz nossa proposição. Os “aspectos” são o artifício teórico para fundamentar a definição de arquitetura; resumem as implicações dos lugares enquanto arquitetura, como ela nos afeta de várias maneiras, o seu desempenho multifacetado. Os lugares têm outras implicações para as pessoas (como nos exemplos do “edifício” e da “montanha”). Mas as da taxonomia proposta são aquelas cuja investigação alimenta um corpo de conhecimento específico – o da disciplina arquitetura. A taxonomia a seguir explica-se sob forma de perguntas relativas a cada aspecto. Aspectos funcionais. O lugar satisfaz as exigências práticas da vida cotidiana em termos de tipo e quantidade de espaços para as atividades, e seu inter-relacionamento? Aspectos bio-climáticos. O lugar implica condições adequadas de iluminação, acústica, temperatura, umidade, velocidade do vento e qualidade do ar? Aspectos econômicos. Os custos de implementação, manutenção e uso dos lugares são compatíveis com o poder aquisitivo das pessoas implicadas? Aspectos sociológicos. A configuração da forma-espaço (vazios, cheios e suas relações) implica maneiras desejáveis de indivíduos e grupos (classes sociais, gênero, gerações etc.) localizarem-se nos lugares e de se moverem por eles e, conseqüentemente, condições desejadas para encontros e esquivanças interpessoais, assim como para visibilidade do outro? O tipo, quantidade e localização relativa das atividades implicam desejáveis padrões de utilização dos lugares, no espaço e no tempo? R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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estético – se bom ou mau são outros quinhentos; o mau desempenho não deve eliminar o edifício da “família”. Com isso as razões do mau desempenho ficam de fora da reflexão disciplinar necessária. 9 “A arquitetura começa quando os aspectos configuracionais da forma e do espaço, pelos quais os edifícios se transformam em objetos culturais e sociais, são tratados não como regras inconscientes a serem seguidas, mas são elevados ao nível do pensamento consciente, comparativo, tornando-se desta maneira objeto de atenção criativa” (Hillier, 1996). A citação é tomada do Capítulo 1 do livro, o qual tem por título, precisamente na linha de Lucio Costa, “O que a arquitetura acrescenta à construção”. Hillier desloca o foco da realidade empírica da arquitetura para o seu processo de feitura. Sua redução convence ainda menos porque a ênfase não é estética, mas sociológica, foco dominante da teoria da sintaxe espacial. As pesquisas têm demonstrado que, em “aspectos sociológicos” fundamentais (ver abaixo), pouco difere a arquitetura anônima da “erudita”. 10 Evaldo Coutinho está preocupado com a arquitetura enquanto veiculadora de uma visão de mundo. Para ele apenas o espaço interno constitui a arquitetura porque aqui todos os atributos espaciais são controlados para comunicar uma filosofia – o que ocorre bem menos no espaço aberto que, por tal, não tem controlados, da mesma maneira, luz, som, temperatura, aromas. (Coutinho, 1970)


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Aspectos topoceptivos (neologismo criado por Kohlsdorf, 1996). O lugar é legível visualmente, isto é, ele tem uma identidade? O lugar oferece boas condições para a orientabilidade? Aspectos afetivos. O lugar tem uma personalidade afetiva? Como ele afeta o estado emocional das pessoas – e.g. relacionado a solenidade, grandeza, frieza, formalidade, intimidade, informalidade, simplicidade etc.? Aspectos simbólicos. O lugar é rico em elementos arquitetônicos que remetam a outros elementos, maiores que o lugar, ou a elementos de natureza diversa – valores, idéias, história? Aspectos estéticos. O lugar é belo, isto é, há características de um todo estruturado e qualidades de simplicidade/complexidade, igualdade/dominância, similaridade/diferença, que remetem a qualidades de clareza e originalidade, e por sua vez a pregnância, implicando uma estimulação autônoma dos sentidos para além de questões práticas? O lugar é uma obra de arte, por veicular uma visão de mundo? Sua forma-espaço implica uma filosofia? Cada aspecto implica uma estrutura de relações – um código – entre dois tipos de elementos: 1) atributos da forma-espaço; 2) expectativas humanas (Hillier & Leaman, 1974). Códigos bio-climáticos relacionam tamanho, forma e disposição de aberturas para o vento (um lado) e sensações térmicas (outro lado); códigos topoceptivos relacionam forma e disposição de marcos visuais na cidade (um lado) e condições para a orientabilidade (outro lado); etc. A tarefa da teoria é estabelecer as categorias analíticas relativas às duas famílias de elementos. Mais: a cada aspecto corresponderá certo número de categorias analíticas, no âmbito da arquitetura e no âmbito das expectativas sociais. Por exemplo, descrever bio-climaticamente a arquitetura não é descrevê-la esteticamente. A taxonomia apresentada acima encontra-se continuamente em teste nos nossos trabalhos de pesquisa. O desafio é aperfeiçoar as categorias analíticas: minimizar redundâncias entre as que pertencem a aspectos diferentes (se elas são as mesmas, não se justifica a autonomia taxonômica dos aspectos), descobrir novas categorias, descartar as que se mostram pouco explicativas. Códigos arquitetônicos são de amplitude diversa, a depender do aspecto: 1) há os universais – e.g. exigências quanto às características visuais dos lugares, de modo que os gravemos facilmente em nossa mente, e são idênticas para todos os seres humanos, dado nosso aparelho perceptivo comum; 2) há os grupais – e.g. a configuração dos lugares impacta expectativas sociológicas que são historicamente determinadas, no tempo e no espaço; cada classe social têm seu código; 3) há os individuais: lugares impactam esteticamente a gente em função de valores que podem ser pessoais e intransferíveis – a empatia que sinto por um exemplo arquitetônico é função da similitude entre minha visão de mundo e a subjacente ao lugar, contida na configuração formal-espacial. Dado o exposto, segue-se uma definição de arquitetura enquanto realidade captada por um olhar:arquitetura é lugar usufruído como meio de satisfação de expectativas funcionais, bio-climáticas, econômicas, sociológicas, topoceptivas, afetivas, simbólicas e estéticas, em função de valores que podem ser universais, grupais ou individuais.

A DISCIPLINA DA ARQUITETURA, AS SUBDISCIPLINAS, A INTERDISCIPLINARIDADE 11 Personagem de Eça de Queirós em O primo Basílio, apegado a frases feitas, ao discurso do óbvio.

O Conselheiro Acácio11 poderia ter dito: “tudo é complexo”. E acrescentado: “a arquitetura não escapa”. Com os aspectos, tentamos ultrapassar a obviedade e revelar o 118

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oculto: discriminar, separar, classificar, analisar, fazer jus à natureza multifacetada da arquitetura, explicitada na decomposição apresentada. Decorre que são muitos os “saberes” relacionados à prática e à teoria arquitetônicas. Eles variam quanto às maneiras de sua produção e aplicação (modos de pensar e agir) e quanto aos tipos de agentes envolvidos: alguns saberes são de domínio específico dos arquitetos, outros pressupõem interfaces com outros profissionais ou pesquisadores. Na evolução recente do pensar e fazer arquitetura, e nas relações com outras áreas, podemos identificar quatro “modos”, que se desenvolvem de maneira aproximadamente cronológica. O Quadro 1 será utilizado como guia da discussão. MODO 1: SAVOIR FAIRE ARQUITETÔNICO: PRÁTICO E IMPLÍCITO A cada aspecto da arquitetura corresponde um campo de saber que se encontra: 1) em parte implícito, inconsciente, utilizado intuitivamente, prático porque colado à experiência; 2) em parte explícito, sistemático, reflexivo, teórico porque abstrai da experiência características estruturais, generalizáveis e aplicáveis a outras situações. No primeiro caso (Quadro 1, campo “1”), estamos no âmbito do savoir faire do “mestre de ofícios”, que absorve na prática os saberes arquitetônicos, por imitação dos mestres ou por observação empírica do mundo, e os utiliza nos projetos. Honrosas exceções à parte, o campo “1” representa a pouca importância tradicionalmente dada aos aspectos teórico-analíticos na formação dos arquitetos: a arquitetura é mais entendida como “arte” ou “técnica” onde se aplicam conhecimentos produzidos alhures, não como, ela mesma, campo de produção de conhecimento. Contudo, seria errado “demonizar” a formação “irreflexiva” dos mestres de ofício intuitivos, os “arquitetos de prancheta”, como pejorativa e injustamente às vezes são referidos na academia. Não são necessariamente maus arquitetos. Se assim o fosse, a arquitetura não teria avançado antes do advento histórico do modo científico de pensar. Arquitetos intuitivos podem ser providos de poderosas “antenas” que os facultam apreender (mesmo inconscientemente) a realidade, identificar problemas e propor inventivas soluções. Entretanto, outros modos de pensar e agir sobre os lugares abrem outras possibilidades. Quadro 1 – Modos de fazer e pensar a arquitetura – décadas recentes 1

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savoir faire arquitetônico: prático e implícito

pensamento morfológico: reflexivo e analítico

Ciências sociais e naturais: Conhecimento a-espacial

MODO 2: REFÚGIO NO MUNDO A-ESPACIAL A identificação dos problemas do urbanismo moderno a partir dos anos 1950 levou a uma mudança comportamental dos arquitetos ante o conhecimento: a “febre inter-disciplinar” dos anos 1960-70. Identificamos que havia algo de insatisfatório com o saber arquitetônico da época, mas em vez de aprofundarmos reflexivamente o conhecimento da configuração dos lugares, investindo no campo “2”, passamos direto para o campo “3”, buscando, particularmente nas ciências sociais, a luz que revelaria nossas limitações. Elas R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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12 Professores ou alunos de arquitetura nos anos 1970 sabemos dos danos que isto causou à formação. Valia de tudo nos trabalhos de conclusão de curso, até despachos de macumba, como pude testemunhar (nada contra os despachos, mas estavam fora de contexto). Ver também comentários em Zein, 2001.

13 Mais adequado seria dizer que a ruptura dos anos 196070 marca o começo do fim de um “paradigma” e o início de outro. O progresso do conhecimento dá-se de maneira descontínua – são as “revoluções paradigmáticas” de Kuhn (2003). Na teoria da arquitetura, as últimas décadas testemunham uma destas revoluções.

14 Há estudo sobre os aspectos realizado com estudantes de arquitetura, na FAU-UnB (Holanda, s.n.).

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não puderam ajudar, não por culpa sua, mas por erro nosso. Levou tempo para descobrirmos (alguns pesquisadores infelizmente ainda não o fizeram) que as disciplinas consolidadas (campo “3”) têm métodos próprios, categorias analíticas específicas, um vasto corpus de conhecimento que não dominamos, e que, principalmente, partem de descrições sistemáticas e rigorosas de outras realidades, circunscritas pelos respectivos campos conceituais – não da realidade dos lugares olhados como arquitetura. Lançam outros olhares sobre o mundo, mesmo quando o fazem sobre os mesmos objetos empíricos (novamente servem os exemplos do “edifício” e da “montanha”). Não têm um olhar morfológico: não dissecam a forma-espaço dos lugares para compreender seu impacto em nossas vidas. Por isso, o pulo do campo “1” para o “3” não teve impacto em projeto: continuamos a cometer os mesmos erros. Pior: o comportamento implicou o abandono do campo arquitetônico, fazendo com que trabalhos de “projeto” dentro das escolas de arquitetura se resumissem a documentos “sociológicos” ou “econômicos” – que não eram uma coisa nem outra – ou outros produtos de variada natureza.12 A relação com as disciplinas do campo “3” é fundamental para o avanço do conhecimento em arquitetura, mas de outros modos. MODO 3: ARQUITETOS INTUITIVOS... E REFLEXIVO-ANALÍTICOS Não se tratava, portanto, de abandonar a arquitetura, passando do campo “1” para o “3”, mas de aprofundar o conhecimento morfológico: adicionar à intuição, ao saber prático e implícito, um outro, construído a partir da observação sistemática da realidade, à qual aplica-se uma reflexão teórica que extrai dos lugares atributos estruturais; somar ao campo “1” os conteúdos do campo “2”, o campo do saber objetivo (Popper, 1963) – reflexivo, verificável, refutável, contínua e racionalmente enriquecido. Não é uma novidade, mas a retomada de uma rica tradição – que o diga a antologia de Kruft (1994). Seria incorreto e arrogante dizer que estaríamos somente agora inventando o saber objetivo em arquitetura.13 A retomada do conhecimento reflexivo em arquitetura tem contribuído para a consolidação de subdisciplinas, ou disciplinas “regionais”, relacionadas aos aspectos comentados, à vez. É característica do conhecimento científico decompor para aprofundar o saber. Ele o tem feito, também quanto à arquitetura. Em alguns aspectos, o conhecimento tem maior tradição: vejam, por exemplo, a quantidade de títulos sobre os aspectos simbólicos ou estéticos nas bibliotecas de arquitetura, e os manuais que tratam de aspectos funcionais. Noutros aspectos, a tradição é menor, ainda que significativa, como nos topoceptivos, a constituírem linha de pesquisa aberta por Lynch (1999), mas com origem detectável, pelo menos, em Sitte (1992), embora este seja mais comumente classificado como esteta. Noutros, ainda, a tradição é quase nula, como nos aspectos afetivos,14 que merecem status independente mas são freqüentemente confundidos com outros, e.g. os simbólicos. O paradigma epistemológico ainda hegemônico, ilustrado na discussão referida no início do texto, vem sendo superado (embora devagar). Nele, a arquitetura é estranha ao panteão das disciplinas científicas. Decorre que ela ressente-se de um complexo de inferioridade que a faz aceitar o status de adjetivo adicionado ao substantivo das disciplinas de maior tradição de pesquisa. Por isso nos incorporamos, alegres, a campos como “psicologia ambiental” ou “economia urbana” ou “estética arquitetônica”, achando que assim subimos de patamar. Não. Esse foi o grande equívoco da “febre interdisciplinar” que atrasou perversamente o conhecimento da arquitetura. 120

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À mudança de postura metodológica devem corresponder mudanças taxonômicas. Quando o “espaço vem para a boca de cena”, na bela expressão de Carlos Nelson Ferreira dos Santos (Turkienicz & Malta, 1986), antigos rótulos não fazem jus à nova realidade. “Substantivar” as subdisciplinas da arquitetura significa propugnar por disciplinas cuja denominação, por exemplo, poderia ser a do Quadro 2. Algumas expressões na coluna da direita do Quadro 2 são de uso mais corrente, outras menos. Mesmo quando corrente, o uso não diz respeito a uma disciplina regional, como propugnado aqui, mas a um tipo de manifestação empírica, a revelar a hegemonia do velho paradigma. Questionemos: por que a primeira idéia que nos vem à cabeça quando falamos em “sociologia urbana” é a de um corpo de conhecimento consolidado (uma disciplina, portanto), e não a idéia de manifestações empíricas de costumes urbanos? Por que, ao contrário, se encontramos a expressão “arquitetura bio-climática”, a primeira idéia não é a de um corpo disciplinar, mas a de uma arquitetura, digamos, “ecologicamente correta”? Por que a expressão “arquitetura funcional” nos remete a manifestações da arquitetura moderna, embora injusta ou mesmo equivocadamente?15 Trata-se do entendimento que o paradigma hegemônico impõe e que urge superar. Quadro 2 – Aspectos e disciplinas “regionais” da arquitetura ASPECTO

DISCIPLINA

aspectos funcionais aspectos bio-climáticos aspectos econômicos aspectos sociológicos aspectos topoceptivos, afetivos, simbólicos, estéticos

arquitetura funcional arquitetura bio-climática arquitetura econômica arquitetura sociológica arquitetura expressiva (para o conjunto, ou então, especificamente, arquitetura topoceptiva, arquitetura afetiva, arquitetura simbólica, arquitetura estética)

No novo marco teórico, a questão da interdisciplinaridade se coloca de maneira diversa. Não se trata de um obscurantismo corporativo que menospreze o conhecimento de determinados campos disciplinares (e.g. sociologia urbana) em benefício de outros (e.g. arquitetura sociológica). Não há objeto empírico cuja compreensão prescinda do concurso de vários olhares. As relações das pessoas com o espaço urbano não são objeto privativo da arquitetura sociológica nem da sociologia urbana – são um campo comum a ambas. Contudo, os olhares de uma e outra disciplina diferem no ponto de partida, nos métodos, na ênfase e no rigor que conferem à descrição da realidade que procuram abordar. “Arquitetos sociológicos” têm por dever de ofício oferecer quadro preciso, exaustivo, profundo, do espaço produzido ou apropriado pelas pessoas; buscarão na sociologia urbana o aporte necessário à completude do quadro analítico, quanto aos atributos das pessoas envolvidas. Mas as categorias “importadas” não são quaisquer categorias, nem todas ajudam a entender melhor a arquitetura; não saber discriminá-las foi outro erro do “modo 2”. Elas devem estar relacionadas às expectativas sociais em relação à forma-espaço dos lugares; têm de nos ajudar a entender a satisfação (ou não) das pessoas em relação ao desempenho arquitetônico.16 A sociologia urbana, por sua vez, não precisa, nem deve abordar com rigor a configuração da cidade, mas dirigir a ênfase às relações entre as pessoas no âmbito urbano (classes sociais, gênero, gerações, etnias etc.). É para isto que ela está melhor preparada. Mutatis mutandis, buscarão na arquitetura soR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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15 Como bem apontou Anderson, ao comentar que “função” é uma ficção em duplo sentido: uma mentira, pois a arquitetura funcional é uma impossibilidade, e uma narrativa, pois a “função” em arquitetura é sempre historicamente articulada a valores, idéias, costumes (Anderson, 1995).

16 A natureza multifacetada de nossas expectativas exige a importação de categorias de muitas disciplinas, a depender dos aspectos. Por exemplo, no âmbito dos aspectos sociológicos, importei de Giddens (1973) o conceito de classes sociais nas sociedades avançadas, para analisar o variado comportamento delas em relação ao espaço de Brasília (Holanda, 2002); para os aspectos funcionais, há que importar categorias da ergonomia; para os bio-climáticos, da biologia, da climatologia e da física; para os topoceptivos, da psicologia; etc.


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17 Hillier e Leaman abordaram o tema em artigos pioneiros nos anos 1970: Hillier & Leaman, 1972, 1974, 1976.

ciológica o aporte necessário à completude do seu trabalho, segundo a mesma idéia: um aporte complementar, subsidiário.17

18 Contudo, há muitos cientistas sociais que são “espaçólogos”. É o caso de Durkheim (1964) com os conceitos de solidariedade mecânica e solidariedade orgânica, claramente espaciais, fundamentais para entendermos modos de vida não-urbanos e urbanos; de LéviStrauss (1977), em sua clássica análise da aldeia Bororo; de vários trabalhos de Michel Foucault, Erving Goffman, Pierre Bourdieu, Marc Augé, Michel de Certeau etc. Sua contribuição à arquitetura é inestimável.

MODO 4: A “SEDUÇÃO” DE CIENTISTAS A-ESPACIAIS PARA O CAMPO MORFOLÓGICO

19 Vejo com otimismo os excelentes trabalhos de Iniciação Científica produzidos por estudantes de graduação em arquitetura, a revelar grandes pesquisadores em potencial (migração do campo “1” para o “2”). Na pós-graduação em arquitetura a participação de estudantes oriundos de áreas aparentemente distantes (migração do campo “3” para o “2”) vem iluminar questões morfológicas. Por familiaridade, cito duas teses de doutorado em preparação: Franciney Carreiro de França (As características socio-morfológicas no Distrito Federal: morar em apartamentos) e Rômulo José da Costa Ribeiro (Análise da Configuração Urbana, por Meio de Índices de Qualidade de Vida e Qualidade Ambiental, em Apoio à Gestão de Cidades), são oriundos respectivamente da matemática e da geologia, e trazem para o campo da arquitetura avançados procedimentos quantitativos e de geo-processamento. 20 Como proposto por Robert Weaver (1968), apud ELLIN (1999, p. 65). A idéia chegou a desembocar na criação de cursos interdisciplinares de graduação para formar “generalistas”. Isso é completamente diferente das experiências bem-sucedidas de trabalho em equipes interdisciplinares, como as realizadas pela SUDENE dos “tempos heróicos” (início dos anos 1960), ou da formação em nível de pós-graduação como instrumento para aperfeiçoar formas de diálogo interáreas no trato de problemas concretos, como nos CEMUAMs – Cursos de metodolo-

As observações anteriores referem-se ao necessário diálogo entre arquitetos e outras formações, mantidas as respectivas identidades. Mas o desenvolvimento da arquitetura como disciplina vem ganhando muito também mediante mudanças nas tradicionais identidades acadêmico-profissionais. Vimos acima os ganhos decorrentes quando os arquitetos migram do campo “1” para o “2” (Quadro 1). Agora, levo a condenação do obscurantismo corporativista mais longe. Se a interação entre arquitetos (agora no campo “2”) e cientistas sociais (no campo “3”) já é profícua (comentada no modo anterior), mais ainda o será se houver uma migração inversa, agora dos cientistas do campo “3” para o campo “2”. Isso também pressupõe mudança de identidade. Ao migrarem para o centro do diagrama, cientistas sociais transmutam-se em “morfólogos” – passam utilizar sua “caixa de ferramentas” teórico-metodológica para iluminar a configuração dos lugares, enriquecendo sobremaneira o conhecimento da realidade. Portanto, sejam bem-vindos cientistas sociais ou da natureza ou das exatas, de todas as categorias para o campo disciplinar da arquitetura, sem que tenham de obter o respectivo diploma! Mas isso implica que se debrucem sobre os códigos arquitetônicos, passem a pensar morfologicamente, não a-espacialmente, como é mais de sua tradição.18 A dupla “migração” dos campos extremos para o campo central do Quadro 1 dá excelentes frutos.19 Faz de todos “pensadores reflexivos morfológicos”, dá enorme impulso ao aprofundamento do campo disciplinar da arquitetura. Ao contrário, a negação do aprofundamento disciplinar e a defesa de “um novo tipo de generalista urbano”, um “novo tipo de Homem Renascentista moderno”,20 requenta posições falidas de quase 40 anos atrás. Não importa o diploma do pesquisador ou a agremiação a que formalmente pertence, mas seu olhar sobre os lugares. A “senha” para entrar no campo “2” não é o rótulo contido no diploma, mas “morfologia”. Dos três professores mais importantes na minha formação – Delfim Fernandes Amorim, Evaldo Coutinho e Bill Hillier – ,apenas o primeiro é arquiteto. Amorim (1917-1972), português naturalizado brasileiro, teve forte influência na formação dos arquitetos da Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal de Pernambuco ao longo de quase duas décadas, e foi um dos principais mentores e partícipes da Escola do Recife.21 O pernambucano Evaldo Coutinho (n. 1911) é exemplo emblemático: advogado por diploma, filósofo e arquiteto-esteta por opção, é autor do clássico O espaço da arquitetura (Coutinho, 1970), obra essencial no campo da filosofia da arte aplicada à arquitetura (ou no campo da arquitetura estética, nos nossos termos). O inglês Bill Hillier (n. 1937), bacharel em literatura, é fundador da Teoria da Sintaxe Espacial, influente linha de investigação que se difundiu por inúmeros países, inclusive no Brasil.22 As “disciplinas regionais” (ou subdisciplinas) da arquitetura vêm, sim, consolidando-se avan la lettre. Breves exemplos o ilustram: 1) manuais de variados tipos (Neufert & Neufert, 2004, Prinz, 1980, entre outros) dizem respeito aos aspectos funcionais; 2) Romero (1988) investiga aspectos bio-climáticos ao examinar relações forma urbana x conforto ambiental; 3) Mascaró (1985) pesquisa aspectos econômicos ao estudar relações configuração de cidades e edifícios x seus custos de produção e manutenção; 4) trabalhos de Anderson (1978-EEUU), Mitchell (2000-EEUU), Castex et al. (1977-França), Santos & Vogel (1985-Brasil), Hillier (1996-Inglaterra) e a maioria da pesquisa em “sintaxe espa122

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cial” estão no âmbito dos aspectos sociológicos – cada autor a enfocar, à sua maneira, relações modos de vida x configuração urbana; 5) retomando e desenvolvendo a tradição de Lynch (1999), Kohlsdorf (1996) estuda os aspectos topoceptivos ao relacionar configuração urbana x formação de imagens mentais; 6) a dimensão simbólica do lugar é tema de Silva (1985), no Brasil, e dos fenomenólogos em geral, como Norberg-Schulz (1979) e Scully (1989); 7) embora a literatura raramente separe os aspectos afetivos dos simbólicos, os primeiros também são o foco de fenomenólogos, como Seamon (2000); 8) nos aspectos estéticos sobressai, no Brasil, o trabalho de Gorovitz (1985, 1993). Nada disto “combinei com os adversários”, na espirituosa frase do Garrincha: o enquadramento dos autores na taxonomia é de minha responsabilidade, um exemplo de como o estado da arte pode ser caracterizado. Muitos possivelmente contestariam os respectivos rótulos e os conceitos propostos. Os trabalhos são sintoma eloqüente de que a pesquisa sobre os aspectos da arquitetura é necessária e está sendo feita. Entretanto, a vertente “aspectual”, em “profundidade”, co-existe com outra, mais comum, em “extensão”, igualmente legítima. Nesta, a pesquisa e a crítica preferem considerar a arquitetura globalmente, não em enfoques particulares. Preferem identificar como a confluência de vários aspectos proporciona identidade a um panorama da arquitetura delimitado no tempo ou no espaço. É a abordagem típica das disciplinas de história nas faculdades de arquitetura, e.g. “arquitetura barroca” (delimitação no tempo) ou “arquitetura brasileira” (delimitação no espaço). Na tradição, os aspectos comparecem (como não fazê-lo?!), contudo, de maneira global: quanto mais abrangente a abordagem, melhor.23 O problema existe quando se vende uma parte pelo todo, quando uma opção por determinado aspecto é feita na análise, mas não explicitada – por exemplo, pelos aspectos estéticos, como é predominante na historiografia em arquitetura. É como se uma dimensão fosse a única a interessar, ou pelo menos a mais importante, em quaisquer casos. Não é assim. O desempenho da arquitetura pode ser contraditório entre aspectos – bom em uns, ruim em outros – e ela torna-se referência histórica quando suas qualidades fazem por merecê-lo, malgrado seus defeitos. Brasília, uma das mais importantes realizações arquitetônicas24 de todos os tempos, já entrou para a história. Embora não se explicite assim, ela é legitimamente considerada Patrimônio Cultural da Humanidade pelos aspectos, e.g., bio-climáticos, topoceptivos, simbólicos e estéticos, apesar dos problemas sociológicos, funcionais e econômicos que tem (e.g. Holanda, 2002, 2003), alguns com origem no projeto, outros no desenvolvimento posterior da cidade. É no mínimo curioso como a crítica preconceituosa ou desinformada ou superficial de autores como Holston (1993), Rykwert (2000), Frampton, Tafuri, Zevi (Zein, 2001), passa ao largo de tais contradições e, principalmente, falha em reconhecer a importância histórica da cidade.

ARQUITETURA COMO CIÊNCIA HUMANA Ciências humanas são ciências sobre práticas humanas. Como sintética e elegantemente formulou Nunes,25 a filosofia estuda relações entre seres humanos e idéias; a economia, relações entre seres humanos e coisas; a sociologia, relações dos seres humanos entre si. Parafraseando Nunes, sugiro: a criação ou usufruto de lugares são práticas humanas e a disciplina da arquitetura como ciência humana estuda relações entre os lugares e as pessoas, do ponto de vista dos aspectos funcionais, bio-climáticos, econômicos, sociológicos, topoceptivos, R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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gia do urbanismo e administração municipal, realizados pelo IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal (o autor teve o privilégio de fazer o curso na edição 1971-72, sob a direção de Adina Mera e Marcos Mayerhofer). 21 “Pela qualidade e relativa homogeneidade da produção arquitetônica do período, muitos estudiosos sugerem a existência de uma escola de arquitetura – a Escola do Recife.” (Amorim, 2003) 22 Bill Hillier escreveu com Julienne Hanson o livro que reuniu inicialmente os principais aspectos da teoria (Hillier & Hanson, 1984). Publicou depois Hillier (1996). Simpósios internacionais bienais desde 1997 têm reunido pesquisadores de inúmeros países que utilizam a teoria. No Brasil, os pesquisadores concentram-se nas universidades: UFRN, UFPE, UnB, UFSC e URGS. Testemunhei o surgimento da teoria por ocasião da minha pós-graduação em Londres, nos anos 1970. Ela foi empregada na minha dissertação de mestrado e na minha tese de doutorado (esta publicada em Holanda, 2002), ambas realizadas sob a supervisão de Bill Hillier. 23 No Brasil, exemplo paradigmático da tradição é o trabalho pioneiro de Nestor Goulart Reis Filho. Quando pesquisar arquitetura era “coisa de intelectuais diletantes” e até motivo de escárnio nas faculdades de arquitetura, Reis Filho publicou o seminal Contribuição ao Estudo da Evolução Urbana no Brasil (1500-1720) (1968). Desde então tem contribuído ininterruptamente para a compreensão da arquitetura brasileira. Escreveu ou organizou 18 livros (http://buscatextual.cnpq. br/buscatextual/index.jsp, acesso em 03/04/2006). Há antecedentes quanto à reflexão sobre arquitetura no Brasil. Vale citar, pelo menos, os escritos de Lucio Costa a partir dos anos 1930 (vide Costa, 1995). 24 Lembro que uso “arquitetura” lato sensu, a englobar todas as escalas: edilícia, urbanística, paisagística. 25 Brasilmar Nunes, comunicação verbal na Sessão Coordenada referida no início do texto.


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26 Para uma retomada da clássica discussão sobre “determinismo arquitetônico” ver Holanda, 2003, pp. 18-39.

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afetivos, simbólicos e estéticos. As pessoas fazem-se humanas pelos modos de produção de bens materiais, pela língua que falam, pelos sistemas simbólicos que inventam, pelas maneiras de criar ou usufruir lugares. Mas o conjunto dessas “maneiras” é um campo ainda vasto. Prática humana é perceber estímulos visuais de uma seqüência de ruas e praças e a partir disso formar uma imagem mental estruturada (aspectos topoceptivos); é emocionar-se diante da leveza da arquitetura de Oscar Niemeyer (aspectos afetivos); é fazer a imagem do Cristo Redentor no Corcovado, Rio de Janeiro, representar a cidade inteira (aspectos simbólicos); etc. O conhecimento em todos esses campos é passível de se desenvolver no modo científico, e o tem feito, conforme exemplifiquei; todos são “humanidades”. Entre os campos, tratarei de apenas um: a arquitetura sociológica. A cada aspecto corresponde um campo de saber, uma subdisciplina da arquitetura. A cada subdisciplina correspondem categorias analíticas próprias, que conceituam a arquitetura e as expectativas sociais relativas aos aspectos. A arquitetura sociológica considera: 1) a realidade empírica lugar e 2) a realidade empírica expectativas sociais. Para a disciplina arquitetura sociológica, a realidade empírica lugar é um sistema de barreiras e permeabilidades ao movimento, de transparências e opacidades à visão, de cheios e vazios, impregnados de práticas sociais. Cada lugar enquanto arquitetura implica uma peculiar organização dos elementos componentes: 1) superfícies, volumes, vãos, na escala dos edifícios; 2) edifícios, ruas, praças, áreas verdes, na escala dos assentamentos humanos de qualquer tipo – aldeias, vilas, cidades, metrópoles; 3) montanhas, vales, enseadas, praias, na paisagem natural. Lugares são ordenados em sistemas de contigüidades, continuidades, proximidades, separações, hierarquias, circunscrições. Dito mui sinteticamente, sistemas formal-espaciais variam, na história, no uso que fazem de barreiras/permeabilidades ou opacidades/transparências, em combinações diversas. Interessam para a disciplina as relações entre tais sistemas e expectativas sociais específicas, como seguem. Para a disciplina arquitetura sociológica, a realidade empírica expectativas sociais diz respeito a um sistema de encontros e esquivanças, de concentração e dispersão de pessoas. Cada sistema social implica uma peculiar maneira de organizar grupos de pessoas no espaço e no tempo, maneira que estabelece quem está próximo ou distante de quem, fazendo o quê, onde e quando. Sociedades variam, na história, em combinações diversas: as muito densas, que comprimem no espaço e no tempo toda classe de gente e práticas sociais diversas (todos estão próximos praticamente o tempo todo); as muito rarefeitas, que localizam diferentes tipos de pessoas e suas práticas em lugares especializados por categoria, lugares separados por grandes distâncias ou fortes barreiras físicas, pessoas cuja interação através do espaço é descontínua no tempo; combinações das duas coisas – e.g. concentrar separadamente – como é típico das sociedades contemporâneas com seus enclaves fortificados, campi universitários, centros cívico-administrativos, shopping centers, edge cities. Vasta evidência empírica aponta para uma congruência histórica entre configurações formal-espaciais e sistemas sociais: as sociedades não são infinitamente maleáveis como para caber em qualquer camisa de força construída em pedra e cal e não se pode realizar impunemente qualquer absurdo arquitetônico. Todavia, muitas teorizações em arquitetura estão longe de reconhecer a evidência. A dificuldade explica-se pelos equívocos cometidos pela ideologia do Movimento Moderno, que pretendia fazer brotar do lápis uma nova sociedade.26 Amadurecidos pelo fracasso das idéias, hoje o tema se nos coloca de maneira diferente: arquitetura e gente são coisas relacionadas, mas distintas. Falar em congruência não é falar em determinação bi-unívoca entre arquitetura e comportamento, mas 124

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é reconhecer que a arquitetura cria, sim, um campo de possibilidades e de restrições, possibilidades que podem (ou não) ser exploradas, restrições que podem (ou não) ser superadas. Exemplo de possibilidades que podem ser desprezadas: espaços públicos historicamente surgidos para comportar muita gente em forte interação cotidiana podem hoje estar desertos porque mudou o modo de vida das pessoas, embora habitem os antigos lugares (onde estão as cadeiras nas calçadas dos bairros tradicionais das cidades brasileiras?). Exemplo de restrições que podem ser superadas: no caso-limite da prisão, detentos podem cavar túneis e fugir. Os fatos não negam as possibilidades e restrições intrínsecas às configurações arquitetônicas, mas revelam que as relações de determinação entre arquitetura e comportamento são mais sutis do que um dia imaginamos. Nem ela determina nosso comportamento como se fôssemos desprovidos de vontade, iniciativa e capacidade de superar limites, nem ela é neutra, como foi a “solução” adotada por muitos teóricos. Tafuri e Rossi, por exemplo, passaram a ver a arquitetura como vazia de conteúdo, sobre a qual podemos colar os rótulos que quisermos: “a arquitetura por si própria não pode ser democrática ou fascista; somente as pessoas podem fazê-la uma coisa ou outra” (apud Ellin, 1999). Foram secundados por Léon Krier: “não existe arquitetura autoritária nem democrática. Existem somente meios autoritários e democráticos de produzir e usar a arquitetura. (...) A arquitetura não é política, apenas pode ser usada politicamente” (apud Ellin, 1999). Isso não agride apenas o bom senso, agride vasta evidência empírica. Sobre o tema determinismo arquitetônico, Tafuri, Rossi e Krier jogaram fora “a água suja do banho junto com o bebê”. Compreender as relações entre arquitetura e sociedade em um novo patamar de qualidade é o desafio da arquitetura sociológica. Em suma, a arquitetura sociológica, como um campo de saber afeito às ciências humanas, preocupa-se em revelar as relações entre arquitetura e sociedade, mais especificamente entre as configurações de edifícios, cidades e da paisagem natural entendida como arquitetura (ver conceituação acima) e as maneiras pelas quais as pessoas fazem o quê, como, onde, quando e com quem – as maneiras como se estruturam encontros interpessoais, de forma mais ou menos determinística, mais ou menos casual, concentrados ou não no espaço ou no tempo. Talvez a essencial contribuição paradigmática que a abordagem implica esteja expressa no axioma: há implicações intrínsecas às configurações arquitetônicas, traduzíveis em termos de possibilidades e limitações contidas nas próprias configurações, que ainda têm sido precariamente entendidas pela literatura e pela pesquisa (e isso sem prejuízo do nosso livre arbítrio, aparentemente desprezado pelas máximas determinísticas do Movimento Moderno). A importância da reflexão está em que estas dimensões socioespaciais têm profundas implicações em relação a estruturações sociais, simetrias ou assimetrias sociais, enfim, estruturações de poder, como brevemente exemplificam os estudos relatados a seguir (ver também Holanda, 2002).

ARQUITETURA SOCIOLÓGICA – EXEMPLOS A arquitetura sociológica – esse peculiar olhar sobre a forma-espaço da arquitetura – tem motivado pesquisas e embasado projetos de urbanismo na FAU – Universidade de Brasília. Todavia, dado o espaço disponível, a prioridade foi pela exposição dos fundamentos teóricos da disciplina, não pelo exame pormenorizado de estudos de caso. A seguir ofereço indicações sumárias sobre os estudos, cujo desenvolvimento está nas fontes indicadas. Os exemplos cobrem diversas escalas: R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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1) Pesquisa sobre transformações do espaço doméstico ante o modo de vida contemporâneo, a implicar “casas dentro de casas”, uma hiper-valorização da privacidade individual pela criação de pequenos mundos semi-autônomos nos quartos das residências (França, 2001). O estudo revela um “código de espaço doméstico de classe média”, comum à arquitetura erudita produzida por arquitetos, e à arquitetura banal, produzida, e.g., por desenhistas sob orientação direta dos moradores e assinada por profissionais formalmente habilitados para tal. 2) Projeto de revitalização da Av. W-3, Brasília, em que foram consideradas as mudanças morfológicas e de estilo de vida da metrópole brasiliense que provocaram a decadência da avenida, um dia o centro vital da cidade (Holanda, 2003). Discute-se a importância de incluir novos espaços domésticos em áreas atualmente estritamente comerciais e de serviços, e o contrário: a inclusão de serviços em quadras residenciais, medida que sacramenta tendência inelutável. Argumenta-se sobre as vantagens sociológicas de ambas e se demonstra como elas não ferem o estatuto do tombamento, contradizendo a visão estatal errada sobre o tema. 3) Estudo sobre a forma-espaço do Distrito Federal, a revelar os custos sociais da “excentricidade” da Capital: 82% dos empregos formais estão onde moram menos de 10% da população, numa área de relativa segregação física ante a metrópole como um todo (o Plano Piloto) (Holanda, 2003). Mostra-se como a metrópole Brasiliense é desequilibrada, quando examinadas as relações entre moradias, empregos e acessibilidade. 4) Projeto de uma superquadra em Brasília (SQN-109) realizado a partir da análise crítica da experiência pregressa (Holanda, 2003). Embora bio-climaticamente confortáveis e com paisagismo agradável, identificaram-se problemas funcionais, sociológicos e imagéticos nas superquadras existentes, problemas que se procurou evitar no projeto. 5) Projetos de expansão urbana realizados pelos estudantes de graduação para ocupar áreas centrais da metrópole até hoje vazias. Há áreas para novos bairros na Capital, mas cuja destinação, a manterem-se as diretrizes atuais, irão reforçar a conhecida segregação socioespacial da metrópole. Os projetos dos estudantes propõem tipos edilícios variados, cuja conseqüência seria uma maior democratização da cidade em termos de apropriação do espaço por distintas classes sociais. Embasa-se em pesquisa referida no item a seguir. 6) Pesquisa sobre as relações poder aquisitivo dos habitantes x configuração formalespacial dos lugares onde moram (Holanda, 2006). Estudo em andamento mostra que a segregação socioespacial da Capital tem origem no projeto. A variedade limitada de tipos edilícios no Plano Piloto (inicialmente apenas edifícios de seis pavimentos sobre pilotis nas superquadras e “casas individuais” próximas à orla lacustre) resultou no surgimento precoce das cidades satélites para famílias de baixo poder aquisitivo. Sem guarida no Plano, os tipos “inadequados” implantaram-se a quilômetros de distância. A segregação socioespacial da Capital foi comandada por políticas públicas como resposta a princípios ideológicos, não como resultado de mercado, regra nas demais cidades brasileiras. Todavia, há permanência de faixas de renda baixa no coração da metrópole, principalmente na Vila Planalto, remanescente de antigo acampamento de empreiteiras, distante apenas de 1.500 metros da Praça dos Três Poderes, e nos blocos “JK”, edifícios de três pavimentos, sem pilotis, menos palatáveis às classes médias e altas. A tese é: a arquitetura dos lugares está fortemente relacionada à permanência, mais de quarenta anos após a inauguração da cidade. Os achados, se explorados, teriam grande importância para políticas habitacionais mais democráticas. 126

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CONCLUSÃO O texto apela ao conhecimento disciplinado, pois dissecar a realidade em suas múltiplas dimensões faculta ir mais longe no domínio e no aperfeiçoamento de nossas práticas. O texto é otimista: identifica as frentes em que o conhecimento científico em arquitetura está sendo produzido. Todavia, como acontece nas demais ciências humanas (dizem que nas exatas também...), paradigmas conflitantes vão co-existir enquanto vivermos em sociedades com interesses contraditórios: elas produzem idéias à sua imagem e semelhança. Por um lado, Hillier, Mitchel e Anderson lançam novas luzes sobre velhos temas; por outro, produzem-se “manifestos” com cheiro de mofo: a Carta do Novo Urbanismo (Congress for the New Urbanism, 2001), a Nova Carta de Atenas (Conselho Europeu de Urbanistas, 2003), o livro A Vision of Britain, de Sua Alteza Real o Príncipe de Gales (The Prince of Wales, 1989). O último embasou o projeto retrô e a construção de Poundbury, a “nova” cidade “medieval” inglesa, em que participaram entusiasticamente Léon Krier e Andrés Duany, papas do “novo urbanismo”.27 O apelo ao fortalecimento disciplinar o é também por uma abordagem interdisciplinar dos problemas, mas cujos participantes detenham posições sólidas para o confronto de idéias e o enfrentamento de questões práticas. Não sugiro que nos fechemos em copas na disciplina da arquitetura. Pelo contrário, o texto é uma provocação, particularmente aos cientistas sociais: pensemos, juntos, as relações arquitetura x sociedade, cada um com seu olhar. E, eventualmente, transformemo-nos, todos, em “morfólogos”. Questionemos as respectivas categorias analíticas. O aprofundamento disciplinar implica a construção de “pontes” entre a disciplina da arquitetura e as ciências exatas, da natureza ou humanas; a arquitetura sociológica é um exemplo. As pontes permitem o diálogo e levam o conhecimento a novos patamares de qualidade, condição necessária, mas não suficiente para melhorar a realidade – “ah, se conhecer resolvesse tudo!”...

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27 Poundbury foi construída em terras do Príncipe Charles. Ver excelente análise crítica em Willians, 2004.

Frederico de Holanda é professor associado da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de Brasília, PhD em arquitetura pela Universidade de Londres (1997). E-mail: fredhol@unb.br. Artigo recebido em maio de 2007 e aprovado para publicação em julho de 2007.


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B S T R A C T Architecture is more common considered a craft, an art, a technique. The text considers as well a science which approaches places under a specific point of view, which is not akin to the one of other disciplines. I examine modalities of knowledge and I suggest that there has been a paradigmatic change in the field in the last decades. The change rescues reflexive-theoretical knowledge. To assert architecture as a scientific discipline does not deny, on the contrary, it strengthens interdisciplinarity in dealing with questions related to places produced or appropriated by people: I emphasise contributions of authors coming from other disciplinary fields, who look at places from the morphological point of view. I explore architecture as an independent variable: once ready, it affects people in various ways, among them the sociological way. The latte way may be summarized by mean of the following questions: does formal-spatial configuration (voids, solids, their relationships) imply desirable ways of individuals and groups (social classes, genders, generations etc.) localize themselves in places and move along them, and consequently desirable conditions for interpersonal encounters and avoidances and for the visibility of other? The type, quantity and relative localization of activities imply desirable patterns of utilization of places, in space and time?

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E Y W O R D S Relationships architecture/society; architecture as human science; sociological architecture.

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REFLEXÕES SOBRE A INTEGRAÇÃO PAN-AMAZÔNICA O PAPEL DA ORGANIZAÇÃO DO TRATADO DE COOPERAÇÃO AMAZÔNICA (OTCA) NA REGULAÇÃO DA ÁGUA* N Í RV I A R AV E N A VOYNER R. CAÑETEI R E S U M O Este artigo discute a história institucional dos marcos regulatórios para o acesso e uso da água no Brasil, assim como a influência dessa regulação na elaboração de uma gestão integrada dos recursos hídricos na Pan-Amazônia. Os processos que envolvem a regulação da água no Brasil e a confecção do Tratado de Cooperação Amazônica (TCA) são pontos sobre os quais são construídas as reflexões sobre o papel desses formatos institucionais numa gestão integrada e específica da água no contexto amazônico. PA

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* Este artigo resulta do seminário internacional “Águas da Pan-Amazônia: institucionalização de marcos regulatórios, visões de atores políticos e estratégias”, realizado em Belém de 2 a 4 de março de 2005, no contexto do Programa Sul-americano de Apoio às Atividades (PROSUL)-DET- CNPq.

Regulação; meio ambiente; Amazônia; água.

Os pressupostos de regulação ambiental, quando tratam de recursos hídricos, prescrevem ações que utilizem esse recurso de forma racional e integrada. Estes elementos são centrais nos mecanismos de gestão da água e têm sido um argumento recorrente na arena ambiental. A gestão pressupõe que instrumentos e ferramentas de controle sejam disponibilizados para possibilitar que as externalidades e a interdependência sejam contempladas no momento de sua execução, pois os usos múltiplos dos recursos hídricos requerem a inclusão dessas características da água nos modelos de gestão. Há, porém, dois problemas estruturais para o início de um desenho de marcos regulatórios que contemplem mais de um Estado nacional: a diversidade do acesso e do uso da água em cada país que constitui a Pan-Amazônia1 e a história institucional de regulação da água em cada uma dessas nações. A esses problemas sobrepõem-se duas complexidades: uma relativa ao próprio recurso, suas características físicas, sua vulnerabilidade a ações antrópicas e diversos fatores ligados à sua materialidade; e, outra, relativa ao posicionamento político de cada país no interior de um pacto para a gestão integrada. Neste artigo serão apresentadas as reflexões sobre a Pan-Amazônia como um Global Common.2 A partir de uma interpretação que toma as instituições como elementos centrais na análise da dinâmica que envolve as políticas direcionadas para a região, são descritos os formatos institucionais que interferem no desenho de uma gestão integrada da água na Pan-Amazônia. Primeiramente o artigo discorre sobre a abordagem utilizada para verificar os elementos que permitem incorporar a interface entre as diversas escalas de um regime ambiental para a região. Numa segunda seção apresenta-se o processo histórico de construção das instituições de regulação da água, destacando como a transformação dessas instituições do ponto de vista político imprimiu à regulação da água seu formato atual; serão discutidos também os limites impostos pelas trajetórias dependentes das instituições que atuam junto a setores sociais que acessam e usam os recursos hídricos no Brasil. Na terceira parte do trabalho é apresentada a mudança institucional ocorrida no âmbito do R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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1 A Pan-Amazônia ou Amazônia Continental constituise de todos os espaços pertencentes à área de drenagem da bacia amazônica. Incluem-se nessa definição, do ponto de vista geopolítico, os seguintes países amazônicos: Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. 2 Recurso comum global.


REFLEXÕES SOBRE A INTEGRAÇÃO PAN-AMAZÔNICA TCA (Tratado de Cooperação Amazônica) e sua conversão na OTCA (Organização do Tratado de Cooperação Amazônica). Essa descrição permite avaliar as trajetórias dependentes originadas no TCA como pontos em que a gestão integrada da água pode ocorrer com maiores ou menores custos de transação. Sobre essa análise são elaboradas as reflexões acerca dos formatos institucionais possíveis para a integração da Pan-Amazônia, tendo a água como elemento para o qual podem convergir as ações direcionadas à construção de um regime ambiental.

AS ESCALAS LOCAL, REGIONAL E GLOBAL NA CONSTRUÇÃO DE UM REGIME AMBIENTAL NA PAN-AMAZÔNIA A interdependência que caracteriza os sistemas ecológicos torna os problemas relativos aos recursos naturais pertinentes à ação coletiva em nível global. Os estudos sobre a interação homem/meio ambiente têm sido instrumentais para promover entre os Estados nacionais novos arranjos institucionais como saída para os dilemas presentes nesse tipo de interação (Young, 2000). De uma perspectiva ambiental, a escala da Pan-Amazônia é global, na medida em que as alterações em seu sistema ecológico têm efeito sobre todo o planeta (Hurrell,1992). No entanto, se os desdobramentos são planetários, o controle da ação antrópica, causadora dessas alterações sobre o meio ambiente amazônico, deve ocorrer em nível local. Não é somente a díade global-local a responsável pela promoção e controle de ações impactantes sobre a Amazônia. A escala regional desempenha um papel importante nesse processo, pois representa, do ponto de vista institucional, os Estados nacionais que compõem a unidade territorial denominada Pan-Amazônia. Do ponto de vista político, os Estados nacionais são as unidades responsáveis pela formalização de ações conjuntas para o controle dos impactos na escala global. Na escala local, são eles que têm poder de formular e implementar políticas de controle da ação antrópica. É importante salientar, então, o papel das instituições na reflexão acerca do estabelecimento de um regime ambiental para a Pan-Amazônia. As instituições diminuem os custos de interação entre os indivíduos (North,1990). Guardadas as devidas proporções, essa diminuição de custos de interação é válida também para cenários compostos por unidades nacionais que compartilham problemas relativos ao meio ambiente. Os desdobramentos concretos do uso de recursos naturais são perceptíveis num gradiente que varia do curto ao longo prazo e que transpõe limites territoriais definidos política e institucionalmente. Os problemas de escala, portanto, podem ser concebidos não somente no tocante à sua dimensão territorial, mas também temporal e institucional (Hurrel & Kingsbury, 1992; Weiss, 1992; Keohane; Ostrom, 1995; Young, 1995; 2000). É fundamental relembrar que a teoria neo-institucionalista tem apontado caminhos para compreender em que medida a interação entre escalas de diversas naturezas pode resultar em desenhos eficientes ou ineficientes na condução dos problemas ambientais (Majone, 1989;Young, 1995; 2000). Neste trabalho, a água aparece como um recurso natural dotado de características que permitem a integração de vários elementos relativos à construção de um regime ambiental. A interdependência é uma característica intrínseca aos recursos hídricos e se manifesta tanto nos seus aspectos físicos quanto na dimensão política resultante de sua aces132

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sibilidade e uso. Entendemos, pois, ser necessário contemplar essa característica como elemento norteador das discussões acerca dos limites e possibilidades de uma gestão integrada desse recurso na Pan-Amazônia. Primeiramente é necessário retomar a reflexão em torno das formas por meio das quais as externalidades promovem movimentos de coletivização de problemas oriundos da ação humana. As dificuldades que se apresentam nos estudos acerca da interdependência que caracteriza os recursos naturais são exatamente o que Oran Young define como Cross Scalling Interplay (Young, 2000; 2002), ou seja, a coletivização de problemas oriundos da utilização de determinados recursos passa a ter dimensões globais, estando, portanto, a arena política para definir as políticas para esse recurso na interação de diversas escalas: tanto as que se originam e se definem no nível doméstico como aquelas que passam a interagir com a arena internacional. Além dessa interação, deve ser considerada a interface entre as características físicas dos recursos que interferem ou que fazem parte do recurso natural propriamente dito. Em obra anterior à que estabelece a discussão dos problemas da interação de diversas escalas na gestão de Global Commons, Young (1999) procura adequar os princípios de análise de Common Pool Resources 3 às premissas que regem os estudos de Política Internacional. Para compreender em que medida os recursos naturais passaram a ser interpretados como recursos comuns, é fundamental recorrer a uma teoria mais abrangente das questões relacionadas à produção e à incorporação de externalidades e suas relações com a dimensão da ação coletiva. Evocar a contribuição de Abram de Swaan (1988) na interpretação das externalidades e da interdependência e sua conexão com as questões ambientais parece ser um caminho para o entendimento dos arranjos institucionais atuais voltados à articulação entre o global e o local. Em sua análise, a interpretação da coletivização das externalidades é o ponto central que permite a extensão dessa abordagem à formulação de um regime ambiental. Para De Swaan, a existência de externalidades ou adversidades, difíceis de serem solucionadas por meio de uma estratégia de exclusão dos atores que as promovem, finda por promover a coletivização do problema. A coletivização é um mecanismo ex post. Diferentemente da clássica abordagem de Olson (1965), a ação coletiva surge dos efeitos de um fenômeno e não da busca de constituição de um bem público. Na abordagem que toma a ação coletiva por um mecanismo ex post, a questão que se coloca está relacionada a problemas de escala. A incerteza quanto à dimensão e aos efeitos das externalidades que ocorrem em larga escala pode ser controlada de forma mais efetiva nas grandes entidades coletivas. De Swaan aponta a coerção mútua – ou a confiança mútua – como elemento central na capacidade de solucionar dilemas próprios de grandes grupos. Aqui se coloca uma questão-chave da teoria da ação coletiva: confiança mútua é um resultado da interação que ocorre em pequenos grupos, principalmente por meio das evidências de comportamento (noticiable). Mas a interpretação proposta pelo autor é bastante clara: o processo de urbanização e suas externalidades iniciaram um movimento de coletivização das adversidades cujo tratamento era operacionalizado de forma mais eficaz nos grandes corpos coletivos. De certa forma, De Swaan acredita que a ampliação da rede social necessariamente incorporou à interação social uma lógica individual na qual o medo funciona como elemento catalisador da coletivização das externalidades. Contudo, a questão relativa à ocorrência de grandes corpos coletivos para o controle das adversidades persiste na sua argumentação. Para o autor, determinadas conjunturas que envolvem níveis mais amplos de organização política necessitam do estabelecimento de regras que incluam todos os que R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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3 O termo Common Pool Resources refere-se a um recurso natural (águas subterrâneas, por exemplo) ou construído (um sistema de irrigação, por exemplo) suficientemente grande e custoso, quando é objeto de apropriação e/ou provimento, permitindo ao mesmo tempo a exclusão de potenciais beneficiários de seu uso. Ver a obra de Ostrom (1990) que inaugura essa abordagem de forma sistemática.


REFLEXÕES SOBRE A INTEGRAÇÃO PAN-AMAZÔNICA

4 Cf. Keohane, Haas & Levi (2001); Paavola (1998).

dependem do recurso. A contaminação de recursos hídricos ou do ar, por exemplo, num determinado local, externaliza-se espacialmente, transferindo custos de uma área para outra; os problemas de ação coletiva redimensionam-se, passando do nível doméstico de organização política para o nível internacional. A questão que se coloca é saber se a coletivização das adversidades foi capaz de imprimir no quadro institucional do Estado contemporâneo problemas oriundos do acesso e uso de recursos naturais de dimensão global capazes de alterar ou interferir nas instituições. Formulando a questão de outra maneira: onde se localizariam os dilemas de ação coletiva que se originam no uso de recursos naturais cuja interdependência física promove a necessidade de arranjos institucionais específicos, na abordagem proposta por De Swann? O autor entende que é a interdependência que imprime nas externalidades a escala na qual serão resolvidos os problemas de ação coletiva. De sua perspectiva, a ampliação da escala em que atores permanecem com uma relativa autonomia, mas conscientes das externalidades de suas ações, promove um problema que atinge níveis globais. Assim, o dilema da ação coletiva permanece, pois não há nenhuma entidade supranacional que coordene as ações desses atores. Resumidamente, na abordagem de De Swaan, a interdependência pode operar nas questões relativas a recursos naturais de dimensão global como um ponto sobre o qual convergem interesses múltiplos. Desse modo, vai-se delineando a arena que busca implementar regimes ambientais com formato institucional que potencializa a relação local e global na regulação do acesso e uso de recursos naturais. A poluição, como externalidade, tem a capacidade de tornar substantiva a interdependência. O efeito da poluição sobre recursos naturais ainda constitui elemento de destaque para onde convergem ações mais eficazes no tocante à formulação de regimes ambientais.4 As ferramentas para subsidiar tomadores de decisão na elaboração de políticas regulatórias destinadas ao meio ambiente são desenvolvidas a partir da constatação da interdependência como eixo sobre o qual a política deve ser desenhada. Portanto, há uma intersecção entre a complexidade da política e sua saliência, e esses elementos promovem a busca por ferramentas que cada vez mais diminuam os custos de transação que, na regulação ambiental, tendem a apresentar graus elevados. Políticas voltadas ao controle das externalidades que demonstram os graus de interdependência, tanto em territórios pertencentes a um mesmo arranjo político como em territórios que compartilham fronteiras políticas, necessitam de instrumentos que sinalizem as tomadas de decisão no setor (Majone, 1989; Porter; Brown, 1996; Weale, 1996; Keohane, 2001). As políticas elaboradas em fóruns internacionais podem ser filtradas e reinterpretadas nos níveis domésticos e regionais. Isso é possível uma vez que nos tratados, o enunciado do princípio é redigido de forma ampla. Daí por que a eficiência das leis ambientais originadas na Comunidade Européia (CE), por exemplo, é proporcional à sua implementação e eficácia nos contextos domésticos e regionais, conforme grande parte da análise dos especialistas em leis internacionais (Birnie, 1992). No contexto norte-americano, por exemplo, a importância da dimensão doméstica surgiu da criação de arranjos institucionais que deveriam amparar as políticas destinadas à regulação ambiental. Os atores da arena em que se situam os interesses ligados à dimensão ambiental perceberam que uma política internacional voltada à regulação traria benefícios locais diretos (Majone, 1989). Dessa forma, a confecção de um arranjo mais 134

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amplo, envolvendo a dimensão de um regime, pode constituir uma política virtuosa quando localmente as instituições potencializam comportamentos cooperativos (Keohane & Ostrom, 1995). Alguns dos tratados que surgiram como resposta à pressão do movimento ambientalista norte-americano da década de 1970 apresentam esta característica. O National Environment Policy Act (NEPA), de 1969, resultou dessa pressão e implementou nos anos seguintes cerca de 17 estatutos regulando os efeitos da poluição sobre recursos como a água, o ar e a terra (Eisner, 2000; Dietz & Stern, 2002). Inicialmente, a regulação ambiental proposta pelo NEPA previa que nenhuma ação governamental poderia causar danos ambientais. Posteriormente, essa regulação foi irradiada para as outras entidades federativas e para a sociedade. É importante notar que o surgimento da Agência Ambiental Norte-Americana (EPA, Environment Protecion Agency) era interpretado como mais um arranjo resultante dos “issue attention cycle”5 em razão da vertiginosa ascensão do grau de proeminência que as políticas ambientais nos EUA adquiriram. No entanto, nos EUA, a questão da regulação das externalidades, do ponto de vista do arranjo institucional, situava-se num mesmo território; portanto, o grau de interdependência, característico dos sistemas ambientais mantinha uma relativa proporcionalidade entre as bases institucionais da regulação que se estruturava e o arranjo político americano fundamentado na federação. Assim, os mecanismos de produção de arcabouços jurídicos para a regulação eram válidos para todas as unidades federativas. De forma inversa, na Europa, a questão relativa a fronteiras nacionais transformava as externalidades e a interdependência em fatores de difícil inserção em desenhos institucionais voltados à regulação ambiental dos países envolvidos. Em virtude da complexidade promovida pela interface entre limites territoriais definidos a partir das fronteiras políticas e a ausência de territorialidade na incorporação de externalidades, a regulação enfrentava dilemas de ação coletiva (Haigh, 1992). As externalidades oriundas do impacto da ação humana sobre recursos naturais como água e ar, dada a reduzida proporção territorial de cada país da Europa Ocidental, imputavam ao arranjo político um maior grau de interdependência. No nível doméstico, a ação coletiva se estruturava em uma lógica na qual os atores se organizavam, fundamentalmente, em torno dos interesses da indústria, em que o controle das externalidades podia contar com um arcabouço jurídico interno. Entretanto, no âmbito das relações internacionais e do controle da produção e incorporação de externalidades, o arcabouço jurídico era outro, dependente dos arranjos da Convenção de Viena de 1969 (Birnie, 1992; Haigh, 1992; Bernhardt, 2001). O encontro das Nações Unidas ocorrido em Estocolmo em 1972, com 114 países discutindo questões ambientais centradas no controle de externalidades, como poluição de solos, da água e do ar, marca o início de uma agenda que permanece até os dias atuais. A partir da realização dessa conferência, os países integrantes da Comunidade Européia (CE) sentiram-se desconfortáveis em vetar o estabelecimento de uma agenda global. Mesmo que no Tratado de Roma de 1956 não estivesse referida nenhuma obrigação dos países-membros para com a proteção ambiental, em 1969, com base no arcabouço jurídico desenhado na Convenção de Viena sobre a Lei de Tratados, foi possível inserir nesse corpo de leis medidas voltadas à regulação ambiental. Dessa forma, em 1973, a Comunidade Européia produziu o Single European Act, marco da sua regulação ambiental. No decorrer de vinte anos, a CE adotou mais de 200 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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5 A expressão issue attention cycle foi cunhada por Anthony Downs em artigo publicado em 1972 (p.3850). Nele, o autor discute de que forma a opinião pública norte-americana estava se comportando em relação às questões ambientais que se apresentavam. Para Downs, a dinâmica que caracteriza um issue attention cycle se dá através da passagem de um problema doméstico por cinco estágios que definem de que maneira esse problema será solucionado. No artigo, o problema analisado são as questões relativas à poluição. Assim, depois de passar por cada um dos estágios, necessariamente o problema não retorna com o mesmo vigor para a opinião pública, e uma das causas para que ela fique inerte a respeito do problema assenta-se na criação de instituições de regulamentação, o que retira a proeminência inicial que o problema manifestava no início, quando mobilizou a opinião pública. É um estudo interessante para compreender como desenhos institucionais são elaborados a partir da associação entre saliência do problema e mobilização da opinião pública.


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6 Ver nas publicações destinadas às análises de protocolos, tratados e regimes ambientais a diversidade de tratados e de protocolos empreendidos em escala internacional, como o recente livro de A.E. Boyle, International Law and Sustainable Development: Past Achievements and Future Challenges (1999), e, em parceria com Patricia Birnie, International Environmental Law (1992). Entre estas publicações, autores clássicos como Andrell Hurrel listam cerca de mais de 40 tratados multilaterais anteriores à Rio 92 (Hurrel, 1992). Outra abordagem clássica é a obra de Edith Brown Weiss, In Fairness to the Future Generations, cuja preocupação maior é dar efetividade a arranjos legais em âmbito internacional para a implementação de uma regulação ambiental global (Weiss, 1989).

7 Hurrell (1992) elabora uma reflexão acerca da possibilidade do estabelecimento de um regime ambiental tendo como elemento central uma política de controle do desmatamento na Amazônia.

itens de regulação distribuídos em legislações, diretrizes e decisões contemplando recursos como a água e o ar, produtos químicos e proteção ambiental (Haigh, 1992; Birnie, 1992). Recentemente, o foco da CE centrou-se na formulação e implementação de políticas mais amplas de proteção e conservação. Contudo, o dilema maior da CE continua marcado pela relação intrínseca entre os níveis doméstico e internacional de implementação dessas políticas na sua dimensão legal. Essa questão se manifesta na dificuldade de implementação de regimes ambientais para o controle de externalidades e pode ser visualizada como uma expressão em escala menor do que ocorre em dimensões planetárias. Assim, a interdependência permanece como elemento balizador de uma política internacional voltada à regulação ambiental. Organizações multilaterais, como as Nações Unidas, buscaram empreender por meio de tratados6 a regulação do meio ambiente, criando regras que se inserem num corpo legal estabelecido ainda pela Convenção de Viena (1969). Nessa convenção ficaram registrados os elementos fundamentais da Lei dos Tratados. É importante notar que a excessiva busca de tratados mais detalhados finda por diminuir a capacidade de sua implementação. É mais interessante, para a regulação ambiental na dimensão global, que se adote um corpo jurídico preestabelecido e que nos níveis locais se potencialize a efetividade dos tratados (Birnie, 1992). Os estudiosos da política ambiental prescrevem uma nova organização política mundial em que os países aceitem abrir mão de certos graus de autonomia a redes de cooperação internacional para a gestão do meio ambiente (Hurrel, 1992). Contudo, a complexidade crescente dos formatos institucionais presentes nas esferas doméstica e internacional dificulta a confecção de regimes ambientais (Young, 2002). O aumento na interdependência dos diversos atores operando em arenas distintas no âmbito doméstico e no global tem influenciado a formulação de políticas para as questões ambientais. Os nexos causais que caracterizam as interdependências variam em todas as questões ligadas ao meio ambiente; contudo, quando se trata de recursos naturais de dimensão global, o grau de interdependência entre os sistemas e as escalas relativas a esses recursos é significativamente maior. O grau de interdependência é elevado tanto no tocante ao meio físico como no que diz respeito à diversidade de interesses e atores que acessam e agem sobre esses recursos (Tietenberg, 2002; Rose, 2002). As externalidades associadas à interdependência foram delimitando as conformações dos arcabouços institucionais que iriam formar as políticas ambientais domésticas que rapidamente se encaminhavam para a dimensão global nas regiões em que os impactos ambientais adquiriram relevância política. No caso da integração da Amazônia, que tem a água como elemento central de um regime ambiental, é necessário perceber as matizes e contrastes que diferenciam a PanAmazônia das experiências de regulação ambiental ocorridas na Europa ou nos EUA. Tanto do ponto de vista socioeconômico, como, e sobretudo, do desenvolvimento das instituições políticas latino-americanas, é necessário que se incorpore na reflexão sobre uma integração da Pan-Amazônia, em relação a um regime ambiental, os formatos institucionais vigentes nos países-membros. Tais formatos advêm das trajetórias dependentes que trazem dilemas relativos a conflitos federativos e de soberania entre os países que compõem a Amazônia Continental. Esses conflitos são pontos de estrangulamento para a eficácia na implementação de um regime. É, pois, importante conhecer a construção dessas instituições, cujas trajetórias dependentes podem promover impactos sobre os desenhos de um regime ambiental para a Pan-Amazônia.7 136

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A POLÍTICA REGULATÓRIA DOS RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL: A HISTÓRIA DE UMA CONSTRUÇÃO INSTITUCIONAL8 A política de águas, formulada no Código de Águas de 1934, que objetivava dirimir conflitos relativos aos usos do recurso, privilegiou, porém, as necessidades do desenvolvimento industrial e do setor elétrico. As instituições que dariam suporte operacional a uma regulação de outros setores como o saneamento, por exemplo, permaneceram por muito tempo num plano secundário. A inserção da água na arena ambiental foi o elemento que possibilitou uma inflexão nessa dinâmica e alterou a política para as águas no Brasil. Essa mudança na arena onde se daria a regulação foi um movimento caracterizado pela retirada desse recurso do âmbito exclusivo do setor elétrico. As ações que desencadearam essa inflexão não compuseram um quadro de transição regulatória pautada na ausência de conflitos; pelo contrário, a busca pela “re-regulação” caracterizou-se pela contenda entre vários atores. A ação coletiva mais visível foi empreendida por três atores: os técnicos dotados de expertise alocados no setor elétrico, particularmente no Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (DNAEE); os técnicos que atuavam em setores como saneamento, irrigação e outros; e os atores participantes da Associação Brasileira de Recursos Hídricos. A contenda traduziu-se em seis anos de tramitação do projeto de Lei n. 2249/91 até a sua conversão em norma jurídica, em 1997. A Lei das Águas marca institucionalmente a entrada da água na arena ambiental e representa o que os atores que compunham o capital técnico relativo ao conhecimento dos recursos hídricos no Brasil elaboraram como gestão racional da água. A Lei, que ainda hoje contém alguns pontos de estrangulamentos, contempla instrumentos e organizações necessários à gestão racional. Uma vez inserida na arena regulatória ambiental, as questões relativas à água adquiriram relevância a ponto de não mais se constituírem em objeto de captura de um único setor da burocracia, como na sua primeira versão, em 1991. Em 1993, época da apresentação do primeiro substitutivo, atores presentes na burocracia incipiente do meio ambiente já atuavam com o objetivo de imprimir, na regulação dos recursos hídricos, suas preferências e a expansão de suas competências. A tensão era clara entre o Ministério de Minas e Energia e as instituições onde estavam alocados outros setores da burocracia, como a Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema) e o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama).9 A Lei das Águas resultou dessa contenda entre a visão descentralizadora dos mencionados atores e a estratégia insular da burocracia na tramitação de seu projeto de lei, e eliminou o caráter inovador do desenho proposto pelos detentores do conhecimento técnico. As dificuldades de sua implementação suprimiram a possibilidade de que os atores localizados na bacia hidrográfica pudessem ter os custos de participação diminuídos em razão do desenho da norma jurídica. No processo de constituição da regulação da água no Brasil, é recorrente a situação de retorno ao status quo baseado na centralidade administrativa, quando a mudança institucional se apresenta como solução para dilemas que se instituem com base na necessidade de descentralização de processos deliberativos. A permanência da centralização é própria a desenhos institucionais que perfilam os contornos iniciais da administração pública no país em contexto de federalismo. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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8 Esta seção é parte de tese de doutorado de Nírvia Ravena, Demiurgia institucional ou criação burocrática: os caminhos da regulação da Água no Brasil, IUPERJ, 2004.

9 O substitutivo apresentado pelo deputado Fábio Feldman inviabilizava as pretensões burocráticas dos setores mencionados e buscava estabelecer um arranjo, resguardadas as limitações federativas, em que os partícipes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos estabelecessem uma relação hierárquica baseada na horizontalidade dos processos de decisão e deliberação. Essa forma de impedir que a burocracia se posicionasse antecipadamente no desenho a ser implementado pode ser demonstrada com base nos princípios de potencialização das decisões dos fóruns locais preconizadas no substitutivo.


REFLEXÕES SOBRE A INTEGRAÇÃO PAN-AMAZÔNICA

10 Há uma discussão intensa acerca da influência do modelo francês de gestão sobre as proposições iniciadas no Projeto de Lei n. 2249/91. Para uma visão sucinta do modelo francês de gestão de recursos hídricos, ver Machado (2002). 11 O critério da subsidiaridade na gestão de recursos hídricos é analisado por Barraqué (1999) no intuito de demonstrar, por meio de uma perspectiva comparada, que novos desenhos são possíveis com base na existência, em âmbito local, de uma certa “tradição” na gestão desses recursos e de procedimentos que têm na subsidiaridade o fulcro de sua rationale. A subsidiaridade é um conceito que permite, então, a constatação histórica de que existem formas de manejar recursos naturais que necessariamente não coincidem com os arranjos institucionais que originaram as divisões territoriais próprias dos Estados liberais. 12 Tal subsidiaridade, no entanto, existe em outras regiões brasileiras na escala local. Relatando a relação dos habitantes do Jequitinhonha com os recursos naturais, incluindo a água, Ribeiro et al. (2005, p.91) descreve: “Essas normas costumeiras resultam de muitas negociações feitas em cada comunidade, e o costume vai se tornando uma história viva, uma espécie de baliza que norteia as práticas. Acordos negociados, consensuados e internalizados nas comunidades são claros e compreensíveis para todas as famílias que vivem no lugar. Esses costumes acompanham aquelas famílias do nascimento à morte, são exercitados todo dia, se repetem, mas também se renovam como as situações vividas, que raramente são as mesmas, e as respostas às novas demandas serão diferentes, embora criadas a partir de um mesmo repertório básico”.

A concepção de que a natureza física da água poderia sugerir uma nova territorialidade não foi ventilada quando do estabelecimento das prioridades da engenharia constitucional iniciada em 1985. Cabe pontuar que, naquele momento, ainda não estavam configuradas, nas emendas apresentadas para a gestão de recursos hídricos, propostas de novos arranjos institucionais que considerassem uma territorialidade diferenciada para o manejo da água. Na Constituinte, o pacto federativo vigente amparava as demandas oriundas dos técnicos ligados ao setor que pensavam a descentralização na visão federativa, utilizando a base territorial perfilada pelas relações de poder que transforma o território em base para a ação política (Elazar, 1987). A interdependência e as externalidades poderiam ter-se constituído em argumentos passíveis de instituir outras modalidades de gestão; contudo, mesmo em outros países onde estes elementos contaram na formatação da gestão de recursos hídricos baseada em nova concepção territorial, a experiência de consideração de novas territorialidades era recente.10 Os limites institucionais encontrados para o marco regulatório configurado pelas Leis n. 9433/97 e 9984/00, que criaram a Lei das Águas e a Agência Nacional de Águas (ANA), estão na origem da reduzida eficiência da regulação para a diversidade da hidrografia brasileira, principalmente a amazônica. Se a intenção dos agentes responsáveis pelo desenho dessa regulação era que ela fosse um arranjo mais consistente e menos suscetível a comportamentos burocráticos orientados pela procrastinação que se instala em ambientes em que a mudança institucional encontra resistência, foi difícil para eles obter recursos de poder equiparados aos da burocracia. Estes últimos se originaram na retenção da regulação da água por mais de sessenta anos nas prioridades do setor elétrico e na fragmentação das políticas destinadas a esse recurso. A forte centralização na esfera da União de todos os procedimentos relativos ao acesso e uso do recurso hídrico para a produção de energia elétrica associada à fragmentação de políticas relativas a outros usos da água tornaram as estratégias burocráticas de manutenção do status quo institucional mais eficazes. A alocação de todos os órgãos técnicos de produção de conhecimento e informação acerca dos recursos hídricos na esfera da União findava por limitar qualquer ação destinada a promover um desenho em que critérios de subsidiaridade fossem contemplados.11 A captura regulatória pelo setor elétrico associada à padronização territorial e política impressa no novo marco regulatório da Lei das Águas não permitiram o avanço e consolidação da subsidiaridade12 como elemento fundador dos procedimentos relativos ao acesso e uso dos recursos hídricos no território amazônico. Assim, é importante identificar no processo de construção institucional da regulação da água no Brasil, quais foram os pontos de estrangulamento que não permitiram que na unidade federativa os princípios da subsiaridade fossem garantidos como pontos centrais da regulação da água na escala local. O aumento da escala dessa regulação traz à PanAmazônia desafios aos quais se adiciona as trajetórias dependentes do único instrumento que pode vir a facilitar a construção de um regime ambiental na Amazônia.

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DO TCA (TRATADO DE COOPERAÇÃO AMAZÔNICO) À OTCA (ORGANIZAÇÃO DO TRATADO DE COOPERAÇÃO AMAZÔNICO): A CONSTRUÇÃO DE TRAJETÓRIAS DEPENDENTES13 Do ponto de vista regulatório, a experiência brasileira pode ser interpretada como um processo que indica de que modo os custos de transação podem ser evitados na formulação de um regime ambiental que tenha a água como elemento central. O Brasil possui um arcabouço institucional bastante definido, porém, com a hegemonia de um modelo de gestão baseado em pressupostos de escassez desse recurso. Nesse ponto reside a primeira limitação da utilização do seu modelo: é necessário que a gestão integrada possua a característica de um regime ambiental com perspectivas de aplicação em longo prazo. É importante que os países que compõem a Pan-Amazônia disponham de instrumentos normativos. Contudo, uma norma que visa à gestão integrada da água deve supor o consenso entre os atores que acessam e usam esse recurso. A existência de um marco regulatório, no Brasil, para a água não significa que as especificidades que caracterizam a Pan-Amazônia, seus recursos naturais, bem como as formas de acesso e uso desses recursos, sejam contempladas. Mas é preciso algum instrumento que possibilite uma ação conjugada entre os países que a compõem, a fim de que seja empreendida uma regulação capaz de promover a sustentabilidade do uso da água. O Tratado de Cooperação Amazônico (TCA) poderia viabilizar esse processo. A reflexão ora apresentada tem como objetivo retomar a discussão sobre os caminhos que a estratégia de cooperação, iniciada pelo TCA, pode adquirir para conferir relevância política à Pan-Amazônia. É preciso compreender em que medida a “hibernação” desse instrumento promoveu um distanciamento entre os objetivos traçados em suas premissas iniciais e a realidade vivenciada atualmente, caso a Organização do Tratado de Cooperação Amazônico (OTCA) venha a se consolidar como meio da gestão integrada da água na Pan-Amazônia. Uma vez que as dinâmicas sociais, políticas e ambientais mudaram a natureza dos desafios que se impuseram à região, é importante redimensionar a característica do instrumento em questão. A conversão do TCA em OTCA poderia sugerir que, na condição de Tratado, o referido instrumento de cooperação necessariamente tenha percorrido um caminho que promoveria o reconhecimento das interdependências na Pan-Amazônia, tanto do ponto de vista físico como político, desenhando políticas multilaterais para a implementação de ações voltadas a demandas que agora se apresentam. A conversão, porém, parece não ter contemplado o cuidado necessário para que os mecanismos de captura não se instalassem na estrutura desse instrumento. Assim como as trajetórias dependentes marcaram a regulação da água no Brasil, trajetórias dependentes em tratados de cooperação, como o TCA, podem imprimir contornos ineficientes a uma gestão integrada. Ou seja, da mesma forma que o setor elétrico capturou durante anos a arena regulatória dos recursos hídricos no Brasil, o TCA, agora transformado em OTCA,14 pode ser capturado por interesses diversos. Atores agindo de forma individual ou coletiva, bem como representações nacionais e burocracias setoriais de cada país-membro podem inscrever no Tratado e no seu novo desenho dispositivos que viabilizem o controle da Organização. R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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13 Uma primeira versão desta reflexão foi apresentada no III Encontro da ANPPAS, 23 a 26 de maio de 2006, Brasília-DF, em parceria com Alberto Luis Teixeira da Silva.

14 Em 1995, houve a mudança de Tratado para Organização. Esta inflexão trouxe mudanças significativas para a relação entre os países que pertencem à Pan-Amazônia, pois a correlação de poder no interior da organização agora está disposta sob novas regras de acesso a cargos.


REFLEXÕES SOBRE A INTEGRAÇÃO PAN-AMAZÔNICA

15 O TCA apresenta quatro fases distintas que lhe conferem características de inoperância. A meta mais substancialmente atingida foi o estabelecimento, em 1991, de programas que iam na direção do estabelecimento, ainda, de mecanismos para sua implementação. Vale ressaltar que a proposta original foi elaborada no período de 1977 a 1980 (Román, 1998).

É importante conhecer a história institucional do TCA para compreender em que medida as trajetórias dependentes existentes em seu desenho original podem obliterar a composição de uma gestão integrada das águas.15 Os primeiros propósitos do Tratado, as forças políticas que o empreenderam, os desdobramentos das ações efetuadas e aquelas que lograram num vazio institucional são elementos para a reflexão. O início efetivo do TCA deu-se a partir do encontro entre os chefes de Estado do Brasil e do Peru que selaram o compromisso de elaborar o seu desenho inicial. O Tratado começou a adquirir consistência em sua elaboração em 1978, ano em que a Venezuela, apesar de no início ter-se mostrado relutante, aceitou a possibilidade de reconhecê-lo. Cerca de 15 meses de negociação foram necessários para que a versão final fosse apresentada em 1980 e tendo por premissas a preservação (no sentido da territorialidade, não no sentido ambiental) e o desenvolvimento da Amazônia. A fase de consolidação política e diplomática do TCA, ocorrida entre 1980 e 1989 (Román, 1998), iniciou-se com a Declaração de Belém, quando as especificidades dos elementos desse Tratado foram discriminadas e os objetivos a serem atingidos reforçados. Questões primordiais, do ponto de vista administrativo e organizacional, para iniciar a operacionalização do TCA foram definidas. O Peru foi escolhido como o locus dessa estrutura. Nesse mesmo período, foram enfatizados os setores prioritários para o estabelecimento da cooperação – ocupação territorial, desenvolvimento de tecnologia e conhecimento científico – voltados para região. Os países signatários comprometiam-se a potencializar a decisão tomada. Em 1989, em reunião realizada em Manaus, houve uma revitalização do TCA em novas bases. A questão era abrigar sua infra-estrutura em um país menos hegemônico que o Brasil. Naquele encontro, o Brasil mantinha a pretensão de manter o TCA como um instrumento doméstico de segurança nacional e continuava com o objetivo de conduzir e coordenar as políticas. A reação dos países partícipes foi a de alocar a logística operacional do Tratado em uma secretaria pro tempore, no Equador. Quando a secretaria foi definitivamente para o Peru, contava com cerca de vinte funcionários provenientes de todos os países signatários. É importante destacar a questão relativa ao tempo que a operacionalização do TCA levou para ser efetivada, pois reflete a ausência de consenso acerca dos propósitos do Tratado e a percepção dos países signatários de que não seria interessante o Brasil surgir como país hegemônico no contexto de sua formulação. A necessidade por parte dos países signatários de coesão em torno da integridade territorial da Amazônia em relação aos interesses externos à América Latina fundamentou uma “racionalidade geopolítica”. Isso permitiu que o instrumento finalmente fosse interpretado, em certo momento, como uma janela de oportunidade política para que os países latino-americanos passassem a definir antecipadamente estratégias de defesa de seus interesses domésticos. Nos nove anos seguintes ao estabelecimento da secretaria do TCA no Peru, o Tratado ficou inativo. Quando foi novamente evocado, mudando a racionalidade de sua operação, parece ter se transformado em mais um aceno de cooperação, carente de efetividade. Os cenários de mudança que exigiram a adaptação deste instrumento para que ele voltasse a operar foram apresentados em um plano de ação bastante amplo por incorporar a diversidade de questões postas como relevantes na Pan-Amazônia. Contudo, seu plano carece de mecanismos de efetividade quando se interpreta a sua capacidade de tornar efetivas políticas resultantes de acordos estabelecidos em uma arena internacional. Como linha de ação da OTCA, o plano é tímido em proposições efetivas. Em ausência de dados 140

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substantivos em relação a questões físicas da Pan-Amazônia, tais como diagnósticos precisos das questões ambientais e indicadores socioeconômicos, o plano assemelha-se a uma carta de intenções. Se, de um lado, o plano estratégico carece de instrumentos de efetividade, de outro, o TCA, transformado em OTCA, é uma organização que segue a trajetória de burocratização quase inexorável nas instituições latino-americanas (Rose-Ackerman, 1999). Sediada em Brasília e distante da realidade local, a Secretaria Executiva da OTCA, que deveria ser o instrumento de efetividade das políticas para a região, passa a ser mais um órgão incapaz de contribuir para reduzir as desigualdades regionais. Pois a Amazônia Brasileira é uma região para a qual políticas setoriais são definidas com alto grau de concentração quando se considera o pacto federativo: a integração entre as conjunturas doméstica e local é desconsiderada. Para os outros países signatários da Organização, a distância é ainda maior. A OTCA pode transformar-se, assim, em mais um instrumento de captura de burocracias nacionais que têm acesso privilegiado à informação, dado que, na sua nova configuração organizacional, possui graus de autonomia para representar a região em acordos com organizações multilaterais. A questão que desponta nesse cenário é mais uma vez a da representatividade e dos dilemas de delegação que se colocam em situações em que a arena de negociação envolve custos de transação não-perceptíveis aos partícipes das organizações. Em termos de gestão integrada da água na Pan-Amazônia, o desenrolar de uma proposta de gestão parece ter os contornos da “crônica de uma captura anunciada”, uma vez que no contexto brasileiro a Amazônia é tida como um espaço desprovido tanto de significativo contingente populacional quanto de capital intelectual suficiente para deliberar sobre políticas setoriais para a região. É possível que a ANA desconsidere a necessidade de integração entre os contextos doméstico, regional e local e promova a captura dessa política setorial alegando argumentos de competência técnica. O recurso de poder para efetivar essa captura consiste na justificação de que a ANA é dotada de expertise para empreender a referida ação, ainda que localizada em Brasília, distante da realidade da Amazônia brasileira. É necessário enfatizar a questão da coordenação de políticas domésticas setoriais voltadas à gestão de recursos naturais na Pan-Amazônia. Somente um organismo dotado de legitimidade e mecanismos de controle apoiado no consenso acerca da importância estratégica das águas da Pan-Amazônia e da importância da integração entre as escalas local e regional pode desempenhar o papel de articulador do processo de integração. A colocação de freios e contrapesos no desenho da OTCA pode evitar as investidas de atores individuais e coletivos em busca da captura de políticas setoriais destinadas a essa região. Mais que isso, é necessário que a OTCA seja gerida com base em critérios oriundos do capital social presente na região e que os desvios promovidos pela burocratização sejam evitados. Da experiência de construção do marco regulatório brasileiro, é importante aprender a lição da contenda que marca o estabelecimento de uma política setorial. Mais que isso, é importante compreender o quanto foi difícil institucionalizar a participação dos stakeholders nos processos de elaboração das políticas. A OTCA, ao propor uma gestão integrada das águas na Pan-Amazônia, deve, em primeiro lugar, envolver os setores partícipes dessa arena, a fim de aproximar a sociedade nos níveis locais. Essa Organização deveria evitar o atendimento a burocracias setoriais, preocupando-se prioritariamente em envolR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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REFLEXÕES SOBRE A INTEGRAÇÃO PAN-AMAZÔNICA Nírvia Ravena é cientista política, professora e pesquisadora da Faculdade de Ciências Sociais e do Núcleo de Altos Estudos Amazônicos/NAEA da Universidade Federal do Pará (UFPa) e do Núcleo de Qualidade de Vida e Meio Ambiente da Universidade da Amazônia (Unama). E-mail: niravena @uol.com.br Voyner R. Cañete é antropóloga, professora e pesquisadora do Núcleo de Qualidade de Vida e Meio Ambiente da Universidade da Amazônia (Unama). E-mail: ravenacanete@uol.com.br Artigo recebido em maio de 2007 e aprovado para publicação em julho de 2007.

ver populações locais em ações que considerem as experiências de subsidiaridade presentes na Amazônia e em promover arranjos institucionais que permitam contemplar as diversidades físicas, culturais e políticas da Pan-Amazônia em um regime ambiental que tenha a água como elemento balizador.

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B S T R A C T This paper discusses the institutional history of the regulatory framework for access and use of water in Brazil, as well as the influence of this regulation in the preparation of integrated management of water resources in the Pan-Amazon region. The process that involves water regulation in Brazil and the drafting of the Amazon Cooperation Treaty (ACT) is the starting point for reflections on the role of those institutional formats in integrated and specific water management in the Amazon context.

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Regulation; environment; Amazon region; water.

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FINANCIERS, PHILANTROPES: VOCATIONS ÉTHIQUES ET RÉPRODUCTION DU CAPITAL À WALL STREET DEPUIS 1970 Nicolas Guilhot Raisons d’Agir éditions, Paris, 2004

Cecília Campello do A. Mello Doutoranda PPGAS-MN-UFRJ Nos últimos vinte anos, o discurso da responsabilidade social de empresas no tratamento da questão social e urbana se disseminou na esfera pública a partir da idéia de que, para além da maximização do lucro, caberia ao setor privado assumir um papel de agente na promoção do bem-estar social. Esta discussão é uma boa porta de entrada para o debate em torno da permeabilidade das fronteiras que balizariam os setores público e privado no tratamento das questões urbanas. Estaríamos observando mais uma reconfiguração desses (sempre tão fluidos) limites, a partir da introdução de uma espécie de “vontade de governar” privada na constituição de políticas públicas e, em particular, do chamado desenvolvimento sustentável das cidades? Na contribuição de Nicolas Guilhot a este debate, a filantropia aparece como “resposta à crise”, isto é, resposta empresarial às mudanças sociais provocadas pela industrialização e a rápida urbanização, cujos impactos não teriam sido totalmente absorvidos pelas instituições existentes. Isso teria gerado uma espécie de “brecha” ou “demanda” através da qual a filantropia se infiltrou e se desenvolveu. Essa resposta à crise, em um primeiro momento, seria também caracterizada por um esforço científico, no sentido de aplicar à gestão dos problemas sociais os métodos racionais que sustentavam a organização industrial do trabalho. Na longa introdução do livro que resulta de um projeto de pesquisa encomendado pela Comunidade Européia, Nicolas Guilhot situa a filantropia como uma atividade co-extensiva, porém, subordinada ao mundo dos negócios: “a filantropia é um fenômeno de segunda ordem que não pode se conceber senão sobre o fundo de uma prática de acumulação de riqueza, que é necessariamente primeira”. O autor estabelece uma descontinuidade entre as obras de caridade orientadas por motivos religiosos e a

chamada filantropia moderna, que teria nascido nos EUA nos últimos decênios do século XIX. Guilhot recusa – por motivos não explicitados – a hipótese de que a filantropia seria o “preço a pagar” para continuar enriquecendo de forma pouco escrupulosa sem muito tormento, segundo o modelo dos barons voleurs, na França em fins do XIX: “roubar muito e restituir pouco, isto é a filantropia”. Tivesse seguido esta pista, o autor se defrontaria justamente com a possibilidade de certa continuidade de valores religiosos – uma ética do protestantismo puritano norte-americano – a permear a lógica da filantropia no mundo industrial e pósindustrial, segundo modalidades específicas. A primeira geração de filantropos é caracterizada pelo autor como “novos ricos” – Andrew Carnegie, John D. Rockefeller, Russell Sage, Andrew Mellon e Henry Ford seriam os ícones deste período –, por terem acumulado fortunas extraordinárias a partir da exploração sem precedentes do proletariado urbano e da concorrência econômica. Neste contexto, a filantropia teria surgido como “alternativa privada ao socialismo, fazendo do setor privado a garantia da justiça social”. Com a crise de 1929 e a pressão do governo por um maior enquadramento jurídico e estatal da filantropia, estabeleceuse uma maior independência das fundações em relação às suas empresas criadoras, o que teria reforçado a credibilidade das fundações. Assim, a filantropia teria se tornado um campo de práticas relativamente autônomas que se ofereceria ao pesquisador como “fora de toda relação com o substrato econômico”. O autor, atento a isso, pretende retraçar os laços da filantropia com o capital que esta suposta autonomização teria apagado. Guilhot pretende trazer à luz os mecanismos internos ao universo das finanças que teriam possibilitado a existência de investimentos que parecem contradizer a lei da acumulação capitalista. Após um breve debate com o anti-utilitarismo, o autor define que a acumulação capitalista e o gasto filantrópico não são contraditórios lógicos, porém, modalidades “complementares, contínuas e indistintas” da reprodução do capital. O autor apresenta, então, sua hipótese explicativa central, a de que a filantropia se confundiria com o próprio movimento do capital. Através das doações, o capital financeiro passaria por um processo de conversão e retornaria, não como capital-moeda, mas como capital social, científico, político, necessários à reprodução social do capital e à sua legitimação.

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O tratamento da filantropia como “fenômeno de segunda ordem” é, talvez, a principal tensão do texto. Há forte ênfase na descrição do processo de financeirização da economia pós década de 1970, processo que, em si mesmo, nada ou pouco explica sobre a filantropia moderna norte-americana. À espreita do autor, a tendência a explicações mecanicistas e circulares de que este fenômeno seria um mero efeito ou reflexo de uma realidade mais fundamental, o mundo das finanças ou o “substrato econômico”. Dos laços da filantropia com o capital, o autor desvela apenas um elemento: as origens “sujas” (isto é, especulativas) dos recursos de grandes filantropos, exercício certamente válido, porém insuficiente para dar inteligibilidade ao fenômeno. Guilhot se vale da análise maussiana sobre a instituição do potlatch entre os Kwakiutl e transpõe sua lógica para os financistas contemporâneos sem maiores mediações. Propõe uma analogia entre as lideranças capitalistas atuais com o chefe Kwakiutl, cuja posição de liderança e o favorecimento por parte dos espíritos dependiam de grandiosos rituais agonísticos de distribuição perdulária da fortuna. Se considerarmos este instigante ritual Kwakiutl como contendo um invariante estrutural universal e a-histórico próprio à natureza humana, talvez a hipótese de Guilhot faça sentido. Mas talvez fosse mais próprio do ponto de vista histórico e antropológico traçar uma continuidade entre os filantropos atuais e as religiões protestantes, a ideologia da prosperidade e a escatologia moral pessoal da vida na terra como condicionante à entrada no reino de Deus, constituintes mais prováveis dos valores que povoam certos modos de subjetivação presentes na sociedade estadunidense. Mas qual seria a especificidade da filantropia hoje, em um contexto de financeirização econômica? Segundo Guilhot, o capital financeiro, ao contrário do industrial, seria hoje apresentado como o “bom” capital, o capital progressista por excelência. Os agentes financeiros ou corporate raiders apresentam publicamente uma retórica da emancipação, contra discriminações e privilégios e da ética nos negócios. O que anima o autor é o desejo de demonstrar o paradoxo de que “são os representantes das finanças mais predadoras e da desregulação dos mercados que vão mais investir na moralização do capitalismo”. Com a passagem do fordismo para o pós-fordismo, teria havido uma “luta de nobres”, uma espécie de 148

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“configuração agonística” entre duas classes capitalistas. Assim, o autor discorre sobre as mudanças no capitalismo pós 1979, mostrando como os proprietários acionários passaram a ter seu poder ilimitado e como a reestruturação do aparelho produtivo se fez basicamente em cima das perdas salariais sustentadas pelas baixas taxas de sindicalização. É neste contexto que entrariam em luta as classes dirigentes. Wall Street teria sido no passado um clube relativamente fechado, composto de membros recrutados no seio da grande burguesia da costa leste, pessoas dotadas de “nascimento, dinheiro e inteligência”. Este mundo teria encontrado seu declínio irreversível na década de 1970, quando os bancos de investimento começaram a diversificar sua atuação, criando um departamento de fusões e aquisições, que se alimentou do desmembramento do setor industrial e abriu uma competição aberta entre os bancos. Neste novo mundo, jovens sem laços ou herança social, mas com importante capital escolar, atraídos pela liberalização das comissões, altos salários e bônus, teriam adentrado com força no mercado e passado a “abocanhar” uma fatia que teria pertencido às antigas elites. Essa nova geração de operadores financeiros, segundo Guilhot, teria uma relação puramente instrumental – e muitas vezes “incompatível com os códigos de conduta da profissão”– com as normas profissionais que estruturariam tradicionalmente o universo bancário e de mercados futuros. Esses “novos recrutas” teriam escapado ao “longo processo de socialização interna sobre o qual repousava o habitus dos seus mais velhos, o conjunto das disposições sociais e econômicas que definiam a fronteira entre o lícito e o ilícito”. Esses jovens especuladores seriam, para o autor, “totalmente desprovidos de capital social e econômico, verdadeiros sub-proletariados da finança”. A pesquisa encontra um claro limite no que se refere à seleção e ao tratamento das fontes com as quais o autor trabalhou. Talvez pelo fato de não ter feito pesquisa empírica e ter como fontes centrais as revistas Business Week e Fortune e o Wall Street Journal, isto é, narrativas não-distanciadas e representantes das partes interessadas e mais ilustradas deste debate, o autor adere por demais à hipótese nativa da luta entre as classes dirigentes. De um lado, a burguesia industrial ilustrada e ética e, de outro, os novos financistas especuladores sem escrúpulos oriundos das classes mé-

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dias, sem capital social e sem ética, mas com grande capital escolar. Embora certamente estas disputas inter-classe sejam relevantes, o autor atribui uma diferença de facto para grupos que, de outro ponto de vista, poderiam ser descritos como nem tão distintos assim. Afinal, não foi o próprio autor quem definiu os filantropos antigos como “novos ricos”? Teriam os primeiros filantropos um passado tão “glorioso”, “ético” e “escrupuloso” como assume o autor, a partir da leitura do Wall Street Journal ? Por fim, Guilhot defende que os anos 1990 teriam sido o marco da “moralização dos negócios”, “lavagem ética do capital” e da emergência da corporate ou venture philantropy, elemento central da política neoliberal de desengajamento do Estado. A “responsabilidade social” de empresa seria uma forma de diminuir o controle do Estado e de prevenir qualquer tentativa de regulamentação. A forte profissionalização do campo da filantropia, segundo o autor, seria um indicador da autonomização do campo, e a produção de normas, padrões e critérios de avaliação evidenciariam uma “vontade de governar” por parte do chamado terceiro setor, de governar cidades, no caso dos projetos sociais urbanos de empresas.

CIDADE: IMPASSES E PERSPECTIVAS Maria Lúcia Caira Gitahy e José Tavares de Lira Correia (Orgs.) São Paulo: Annablume Editora/FAU-USP/Fupam, 2007 (Coleção Arquiteses, n.2)

Nadia Somekh FAU-Universidade Presbiteriana Mackenzie A Faculdade de Arquitetura da USP acaba de editar, com dois volumes iniciais, a coleção Arquiteses, que reúne artigos das melhores teses e dissertações produzidas no programa de Pós Graduação Estruturas Ambientais Urbanas. A área de concentração, embora genérica originalmente, foi recentemente subdividida em oito áreas mais específicas: história da arquitetura, da cidade e do urbanismo, planejamento urbano, paisagem e ambiente, projeto, tecnologia e design. Essa amplitude é recortada efetivamente pelas dissertações e teses que

conseguem resgatar uma pauta preciosa dos principais problemas de pesquisa em arquitetura e urbanismo. No volume 2, Cidade: impasses e perspectivas, longe de uma justaposição, o trabalho de editoria sob a responsabilidade de Maria Lucia Gitahy e José Tavares Correia de Lira consegue compor os trabalhos em uma seqüência que potencializa o encadeamento das argumentações, com uma complementaridade equilibrada entre o teórico e o empírico. O mosaico de textos, em sua composição, é um retrato atual não só dos problemas a serem enfrentados no mundo urbano contemporâneo, mas também das lacunas não-resolvidas, possibilitando a abertura para inúmeros novos projetos de pesquisa, tornando-o leitura obrigatória para alunos e professores de programas de pós-graduação e dos cursos de graduação que valorizam a pesquisa na formação de estudantes de Arquitetura e Urbanismo. A abertura do volume cabe ao artigo de Andréa de Oliveira, que através da revisão crítica apresenta a importância da precisão na definição conceitual de “centro” e “centralidades”. Ao longo do século XX, a expansão periférica e a necessidade de intervenções renovaram estes termos, destituindo seu caráter simbólico. A autora alerta que a indefinição do conceito, resultado de visões acríticas que se sucederam provenientes de saberes diversos, levam a interpretações duvidosas e, portanto, servem como um discurso flexível que se presta a justificar intervenções ao sabor de interesses diversos. Se o centro anteriormente diferenciava-se das centralidades por conter condições históricas, hoje representam a concentração de fluxos produzidos pelos agentes imobiliários. O texto seguinte, de Beatriz Diógenes, dialoga com o anterior ao descrever o deslocamento de atividades no bairro de Aldeota, em Fortaleza. A partir de hipóteses de Flávio Villaça – fonte referencial recorrente na maioria das pesquisas –, a autora assinala que a percepção “do perto e do longe” é produzida pelas elites, que conferem caráter metafórico ao próprio conceito de “novo centro da cidade”, isto é, a capacidade de reunir condições históricas socialmente abrangentes na nova centralidade. A confusão em relação aos termos remete à necessidade de resgatar seu sentido mais preciso e, ao mesmo tempo, reitera o conteúdo ideológico dessa confusão. Karin Ianina Matzkin apresenta texto comparativo entre a produção dos espaços de São Paulo, Buenos

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Aires e Cidade do México. Ao retomar o debate conceitual, refletindo sobre a relação entre a forma urbana, seus problemas e a própria constituição da sociedade que a produz, a autora aponta, com muita propriedade, a importância dos processos históricos na constituição das três cidades, em detrimento da lógica homogeneizadora que a visão dos processos de globalização, reestruturação produtiva e reformas neoliberais vêm imprimindo às pesquisas sobre grandes cidades. A autora aponta que os efeitos espaciais da chamada “globalização” não explicam a diversidade que se manifesta nas cidades contemporâneas. As referências teóricas da globalização captam fragmentos das transformações urbanas decorrentes das hierarquias estabelecidas pelas especificidades do mercado imobiliário e da ação do Estado: nacional e local. O texto aponta ainda diferenças espaciais entre as três cidades, decorrentes da estruturação dos sistemas de transporte, decisões de política urbana e dinâmicas diferentes que produziram e reproduziram diferenciações espaciais advindas de processos históricos excluídos das análises globais. A importância das particularidades nacionais e regionais é considerada, em contraposição a uma integração passiva e subordinada à economia global. A busca de fomento internacional pelas cidades é avaliada criticamente por Pedro Arantes na análise dos financiamentos do Banco Mundial e BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) para as políticas urbanas. Quem ganha e quem perde com tais financiamentos? Segundo o discurso dos gestores, as conclusões são contraditórias. De um lado, uma visão catastrofista aponta a reprodução do neoliberalismo através das chamadas “boas práticas” a serem replicadas País afora; de outro, uma percepção de falta de alternativas para o próprio financiamento da cidade. A questão é: como medir os ganhos sociais e, mais do que isso, como garantir estrategicamente esses ganhos e qual o contorno político necessário para tanto. Algumas respostas aparecem no trabalho de Ângelo Filardo, a partir da crítica conceitual da gestão ambiental do Programa Guarapiranga. A análise econômica transcende as totalizações de custos e benefícios chegando à avaliação das perdas e ganhos entre os agentes e com o ambiente. Para o autor, a ação dos diferentes agentes sociais na busca de benefícios tem efeito estruturante na cidade e representa uma manifestação material inscrita no espaço urbano. 150

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Ainda oferecendo respostas à questão de quem ganha e quem perde na produção do espaço urbano, temos o artigo de Claudia Maira Beré, jurista vinculada à Promotoria de Habitação e Urbanismo do Ministério Público do Estado de São Paulo. Em parceria à disciplina ministrada pela professora Maria Lucia Refinetti R. Martins, que envolveu os alunos na pesquisa, o texto constata que o não-cumprimento da legislação tem suas causas na falta de alternativas habitacionais oferecidas à população de baixa renda e, mais profundamente, nos salários, que não incluem o valor da moradia no seu custo global, indicando uma correlação política de forças abissalmente distanciada de um Estado do Bem-Estar. As propostas alternativas para a “solução desses problemas” passam pelo Estatuto da Cidade e seus novos instrumentos, com destaque para a “regularização fundiária sustentável”, que poderá garantir títulos aos moradores, desde que atingidas as melhorias urbanísticas ambientais, repartindo-se despesas de implementação entre o Estado e os moradores. As questões do financiamento da cidade e da constituição de uma nova centralidade reaparecem no texto de Mauro Kuznir na análise da Operação Urbana Água Branca. Para o autor, os interesses imobiliários predominaram sobre a criação de uma cidade mais justa e equilibrada. Apesar de não apresentar fundamentação empírica, o autor aponta a produção de novos empreendimentos de alto padrão fora dos limites da operação e cujos recursos gerados não são suficientes para a criação do novo pólo terciário, mas cuja expectativa de implementação gera novos valores artificiais apropriáveis. É louvável a defesa da necessidade de promoção de largas reformas sociais em detrimento de um urbanismo voltado apenas para atender aos interesses especulativos. A história da habitação em São Paulo é apresentada de forma complementar através dos estudos de caso sobre as casas em série do Brás e da Mooca e dos conjuntos residenciais Ana Rosa e Copan, nos textos, respectivamente, de Luciana Alem Gennari e Fernanda Bárbara. Os dois trabalhos apresentam tipologias de qualidade que não puderam mais ser construídas em São Paulo pelas modificações da legislação urbanística. Abrangendo um período que vai do início até meados do século XX, as pesquisas têm em comum mostrar que, mesmo sendo um “negócio”, a produção habitacional poderia ter padrões e qualidades superiores,

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trazendo alternativas de mercado para as populações de média e, principalmente, de baixa renda. Daí a indagação: por que a qualidade dos projetos habitacionais e da legislação foi sendo historicamente reduzida? Álvaro Puntoni traz um texto essencial para quem se debruça sobre a pesquisa em projeto de arquitetura. Através da investigação projetual dos vazios urbanos da avenida Nove de Julho, Puntoni chega a uma proposta de reconfiguração urbana que torna o método de projetar o próprio caminho e a justificativa da forma resultante. A tese, presente no texto, consiste em afirmar que o projeto revela os objetivos e a própria pesquisa da qual é resultante. O texto, essencial a professores de Arquitetura e Urbanismo, aponta ainda a necessidade de construir um acervo de referências necessário ao ensino e ao processo de projetação do arquiteto. A participação popular é a questão analisada por Caio Boucinhas. O texto baseia-se em experiências concretas envolvendo comunidades, prefeituras e pesquisadores nas produções participativas de espaços públicos, movimento coletivo de reversão do lamentável quadro de degradação socioambiental da Região Metropolitana de São Paulo. Apesar de um balanço positivo das experiências, fica de fora o efetivo alcance dos projetos, bem como sua escala de intervenção. A questão habitacional é retomada em vários ângulos nos artigos de João Alberto Cantero, Caio Santo Amore de Carvalho e Nelson Baltrusis. O primeiro aponta a locação social como a forma mais adequada de produção habitacional, em contraposição à ideologia da casa própria. Além de constituirzse em novo paradigma de qualidade projetual, a locação social permite superar a equação perversa de localização e de viabilidade econômica para a população de baixa renda, reunindo elementos para a revisão da política habitacional. O mutirão é dissecado por Carvalho, retomando de forma crítica o debate a respeito do tema, em especial questões como o sobretrabalho, os limites dos projetos de assessoria técnica, os custos da obra, a necessidade de parâmetros mais flexíveis de legislação e, finalmente, o mito da participação. O autor revela a disputa de bastidores por cargos e fundos públicos que, mais do que atender aos movimentos populares, encobre um real descolamento entre a direção e suas bases.

Baltrusis analisa o mercado imobiliário das favelas, desmontando a tese do economista peruano Hernando de Soto de que a simples regularização fundiária produziria a recuperação urbana. Contrapondo-se a De Soto, o artigo procura mostrar que a fórmula só funciona com a necessária ação do poder público na provisão de infra-estrutura, estabelecimento de novos e claros marcos regulatórios e, sobretudo, regulação do desempenho democrático da indústria da construção. O autor defende a idéia de que não existem milagres ou fórmulas mágicas no âmbito da política urbana. É necessária uma política pública de provisão habitacional, uma continuidade dos processos de regularização e urbanização de áreas degradadas e, em especial, a ampliação da ação de agentes privados na produção de habitação de baixa renda dentro do mercado. Um tema inovador que enfoca a interface rural–urbano à luz do caso dos assentamentos rurais de Araras é apresentado por Márcia Renata Itani. A possibilidade de ampliação da inserção produtiva das famílias assentadas seria, segundo a autora, o caminho para a superação dos conflitos existentes com outras formas de ocupação periurbana, o que implica a necessária presença dessas condições para o sucesso do modelo a ser replicado no País. A modificação perversa da paisagem de Belo Horizonte metropolitana é apontada por Stael de Alvarenga Pereira Costa. A superação desse problema de degradação ambiental deve ser enfrentada, segundo a autora, com um novo modelo de planejamento regional ambiental, co-responsabilizando atores públicos e privados. Os três trabalhos que encerram o volume apresentam textos que abordam a preservação e o planejamento físico territorial do patrimônio cultural e paisagístico, bem como a questão de destinação dos resíduos sólidos domiciliares em megacidades. Silvia Passarelli enfoca a importância da identificação de elementos urbanos ao longo da via férrea de Santo André como constituição da identidade de um município fundado no binômio indústria-ferrovia. Além disso, a formulação de uma política de preservação do patrimônio passa pela articulação de diversos níveis de governo interagindo nas diferentes escalas, bem como o envolvimento dos cidadãos na identificação dos bens a serem preservados.

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Maria Luiza Marques Dias examina três experiências de escalas e conteúdos diferenciados de valorização do patrimônio em ação planejada: o tombamento da Serra do Mar, conjunto importante de patrimônio natural; a imaterialidade do Projeto Velho Cinema Novo; e o planejamento de Curitiba à luz do conceito de patrimônio. O resultado aponta, nos três casos, que planejamento e preservação não são políticas antagônicas e seus componentes simbólicos são passíveis de apropriação pela população e poder público, gerando a ressignificação de uma nova cultura urbanística. Por fim, a análise da destinação de resíduos sólidos domiciliares em São Paulo serve de base para Claudia Ruberg formular uma proposta que opta pela redução do volume de resíduos através da incineração e de uma distribuição das estações de modo a reduzir racionalmente as viagens e a poluição por ela gerada. Para os organizadores, as publicações das súmulas de trabalhos realizados entre 2004 e 2006 retratam a reorganização do Programa de Pós-Graduação nas novas áreas de concentração e do debate que as caracterizaram. O livro vai deve despertar nos leitores a vontade de conferir as teses e dissertações em sua íntegra e também proporcionar, pela sua qualidade e problemas levantados, novos e amplos caminhos de pesquisa que dêem conta do desenvolvimento das nossas cidades.

A ERA DA INDETERMINAÇÃO Francisco de Oliveira e Cibele Saliba Rizek (Orgs.) São Paulo: Boitempo, 2007 (Coleção Estado de Sítio)

Gabriel de Santis Feltran Doutorando Ciências Sociais Unicamp Compreender o presente, depois das rupturas dos anos 90. Esse é o esforço dos ensaios que compõem A era da indeterminação, o volume mais recente da coleção Estado de Sítio, recém-lançado pela Boitempo Editorial. Organizado por Francisco de Oliveira e Cibele Saliba Rizek, o livro torna pública a originalidade da produção mais recente do Centro de Estudos dos Direitos da Cidadania (Cenedic), da Faculdade de 152

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Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo.1 Resultado de um projeto de pesquisa de cinco anos, a publicação escapa da fórmula usual das compilações temáticas que agrupam pesquisadores de um mesmo assunto. Muito ao contrário, o livro se aplica sobre um espectro de temas amplo, o que de cara já o faz referência incontornável para pesquisadores de domínios distintos das ciências sociais: da sociologia do trabalho à antropologia urbana; da economia ao estudo dos movimentos sociais; do debate sobre democracia à história do Brasil contemporâneo.2 É na coerência – notável – dos pressupostos analíticos que os temas se articulam, e é dela que brota a força interpretativa do livro.3 Os argumentos que marcaram o desenvolvimento do projeto de pesquisa em questão têm uma cronologia. Partem da constatação, no final dos anos 90, de que as transformações da sociedade brasileira – avanço da privatização neoliberal e crise das possibilidades de regulação pública do mundo social – destituíam “as possibilidades de democratização e republicanização, anteriormente abertas pelo fim da ditadura militar” (p.7). Uma ruptura a ser levada a sério. Daí até 2001, o grupo se dedicou a abordar a forma e o fundo dessas transformações, a proceder sua exegese. A primeira parte do livro, escrita por Francisco de Oliveira em 2002, sintetiza este momento do debate. O autor vai recuperar, no intervalo entre o golpe militar de 1964 e as primeiras eleições presidenciais diretas, em 1989, as linhas-mestras do que teria sido a aposta brasileira na política, no sentido de Rancière, e os modos como ela foi desmontada a partir daí. 1 A última publicação coletiva do Cenedic data de 1998, e de certa forma pressagia o que se desenvolve no volume recém-lançado. Ver Os sentidos da democracia: políticas do dissenso e hegemonia global, organizado por Francisco de Oliveira e Maria Célia Paoli, São Paulo: Editora Vozes (Coleção Zero à Esquerda), 1998. 2 A “Introdução” é escrita por Cibele Rizek e Maria Célia Paoli. O corpo do livro é organizado em quatro partes: 1. Das invenções à indeterminação (Francisco de Oliveira); 2. Trabalho e sindicalismo na era da indeterminação (Roberto Véras de Oliveira e Leonardo Mello e Silva); 3. Gestão, participação e violência: cenas e postos de observação (Carlos Bello, Cibele Saliba Rizek, Ana Amélia da Silva; Vera da Silva Telles); e 4. Política, indeterminação e exceção (Maria Célia Paoli; Francisco de Oliveira; Laymert Garcia dos Santos e Luiz Roncari). 3 Vale lembrar que não se trata aqui, como também é comum, de uma compilação de artigos que orbitam tendo como centro a reflexão de um autor mais importante. Neste caso, a construção de parâmetros comuns de análise se dá entre diversos autores já consagrados, o que indica a dimensão e a seriedade do esforço intelectual conjunto, investido na preparação do livro.

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Argumenta-se que a inventividade social dos movimentos de resistência à ditadura, cerne de sua emergência pública no fim dos anos 70, e da construção orgânica de um projeto de democracia à esquerda, nos 80, conseguiu demarcar no período um campo dentro do qual as disputas de poder se desenrolavam. A simples existência deste campo já era politicamente promissora, pois em política importa mais a criação de parâmetros comuns para a disputa, um terreno estável onde os atores se movam, do que os “conteúdos” ou “resultados” da disputa em si. A demarcação deste campo – que intensificou o debate sobre o “espaço público” – iluminava os nexos entre as dinâmicas sociais e sua aparição pública, o que conferiu plausibilidade à política e à democracia. Pois bem, essa foi a aposta que se desmanchou nos anos 90, e daí as origens da indeterminação recente: perdese a inteligibilidade dos processos e mediadores que vinculam as esferas social e política, cria-se uma grande zona de sombra sobre o mundo social, que tende então a se instrumentalizar. O presente seria marcado, no Brasil, pela política em negativo. Não apenas pela derrota de um projeto republicano, mas pelo desmanche dos parâmetros pelos quais ele poderia (e pôde) ser pensado. Não se trataria de um problema dos atores, ou de sua performance, mas da anulação do próprio jogo de referências que rege sua interação. O pressuposto analítico de ruptura exige um pensamento político radical, que lhe seja coerente. Se as referências comuns que obrigavam o debate nacional a passar pela política foram anuladas pela base, mesmo as iniciativas surgidas para politizar e publicizar aparecem hoje, não raro, capturadas pela lógica oposta. Daí o ciclo que alimenta – na política e no pensamento – a indeterminação, e permite que o conceito nomeie o mundo contemporâneo. A segunda e a terceira partes do livro vão investigar onde foram parar os celeiros da política oitentista no Brasil – os sindicatos, os movimentos sociais populares, os espaços promissores de participação social na política, a dinâmica social das periferias das grandes cidades. E vai constatar que seus destinos são, via de regra, também marcados pela desativação dos parâmetros comuns pelos quais se concebia a disputa de poder. O deslocamento no terreno social foi brutal, política agora confunde-se com técnica, gestão e administração, e o processo ainda está inconcluso. A in-

determinação campeia, mais ou menos explicitamente, das formas de ação do MST aos Fóruns Sociais Mundiais, do debate sindical recente aos Orçamentos Participativos, da violência das periferias urbanas à mundialização da economia. Mas sempre que o quadro explicativo do livro parece claro, a surpresa aparece. Ao partir para a demonstração empírica do “desmanche”, acompanhando as modificações dos últimos anos, a própria questão central que movia o projeto se reformula, como explicam os autores. A partir de 2003, 2004, a exegese da privatização neoliberal vai cedendo espaço para um esforço progressivo de descrição do mundo que (res)surge entre as ruínas do que se perdeu. Trata-se agora de desvelar, mesmo que num mundo opaco, as linhas de força que retêm sua explicação e os sentidos de sua continuidade. É a metáfora do Estado de Exceção que aparece com força, nesse momento, e paradoxalmente, paralela a ela abrem-se as fronteiras – teóricas e políticas – que problematizam a exceção no caso brasileiro. Os ensaios da parte final do livro perscrutam e questionam este paradoxo, das privações que geram a negatividade da análise, necessária para que surjam as linhas de fuga de sua inescapabilidade.4 A indeterminação ganha ainda mais destaque, vai parar no título, mas muda de estatuto. Não apenas a desestruturação de um mundo anterior gera indeterminação, mas também é indeterminado o que se apresenta como futuro em instituição. É neste jogo de perspectivas cruzadas de interpretação do presente, heterogêneas ainda que articuladas, que talvez se demonstre o quanto a agenda de reflexão proposta pelo Cenedic merece ser desdobrada. Teoricamente, analiticamente, empiricamente. Até porque um pensamento radical lançado sobre o presente exige um esforço descritivo nada banal, até aqui apenas iniciado. A cronologia do desenvolvimento do projeto de pesquisa encaminha um investimento intelectual maciço tanto na resolução teórica do jogo de referências mobilizado5 como, e fundamentalmente, numa redefinição do estatuto da dimensão normativa 4 O último artigo do livro recorre à poesia de Drummond, e da interpretação dela resgata o que creio ser uma boa descrição deste paradoxo analítico, ou seja, o momento “entre um passado de esperança perdido e um futuro que depende da ação negativa do poeta para ser criado” (p.367). 5 Ler A era da indeterminação é dialogar tanto com Celso Furtado, Sérgio Buarque e Florestan Fernandes, quanto com Adorno e Benjamin,

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da teoria, e do estatuto do trabalho de campo na produção analítica. A intenção de compreender o presente demarca então uma posição política. Mesmo que não haja mais republicanização possível, a própria radicalidade com que isso se apresenta – expressa por todo o livro – faz brotar um caráter crítico e experimental do pensamento que refunda a própria possibilidade do dissenso politizador. Este parece ser o experimento central em questão: fazer da teoria política um pressuposto ativo, embora não-reificado, tanto da análise quanto da disputa social e política. É esse experimento que fascina na Era da indeterminação, e que me parece ser sua contribuição mais original ao debate.

5 (cont.) Hannah Arendt e Foucault, Jacques Rancière e Giorgio Agamben. O debate procura situar no pensamento brasileiro a tese da longa duração da indeterminação que marcaria a história do país (apesar dos lapsos conjunturais de politização, sempre vinculados à publicização do conflito pela entrada em cena dos setores populares), e nos expoentes do pensamento político ocidental a centralidade da indeterminação política na explicação do contemporâneo.

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