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REVISTA BRASILEIRA DE

ESTUDOS URBANOS publicação da associação nacional de pós-graduação

e pesquisa em planejamento urbano e regional

E REGIONAIS ISSN 1517-4115


REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Publicação semestral da ANPUR Número 4, maio de 2001 ISSN 1517-4115

EDITORA RESPONSÁVEL Norma Lacerda (UFPE) EDITORA ASSISTENTE Lúcia Leitão (UFPE) COMISSÃO EDITORIAL Ana Clara Torres Ribeiro (UFRJ), Marco Aurélio Filgueiras Gomes (UFBA), Maria Adélia de Souza (Unicamp), Maria Cristina Leme (USP), Naia de Oliveira (FEE/RS), Roberto Monte-Mór (UFMG) CONSELHO EDITORIAL Ana Fernandes (UFBA), Carlos Bernardo Vainer (UFRJ), Carlos Roberto M. de Andrade (USP/São Carlos), Circe Maria da Gama Monteiro (UFPE), Clélio Campolina Diniz (UFMG), Flávio Magalhães Villaça (USP), Frank Svensson (UnB), Frederico de Holanda (UnB), Jan Bitoun (UFPE), Lícia Valladares (IUPERJ), Marcus André B. C. de Melo (UFPE), Marta Ferreira Santos Farah (FGV/SP), Martim Smolka (UFRJ), Maurício Abreu (UFRJ), Milton Santos (USP), Tania Bacelar (UFPE), Tânia Fischer (UFBA), Wilson Cano (Unicamp), Wrana Panizzi (UFRGS) PROJETO GRÁFICO João Baptista da Costa Aguiar COORDENAÇÃO E EDITORAÇÃO Ana Basaglia REVISÃO Margarida Michel, Sharing English (inglês), Fernanda Spinelli (revisão final) FOTOLITOS Join Bureau de Editoração IMPRESSÃO GraphBox Caran

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais. A.3, n.4. 2001. – : Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional; editora responsável Norma Lacerda : A Associação, 2001. v. Semestral. ISSN 1517-4115 O nº 1 foi publicado em maio de 1999. 1. Estudos Urbanos e Regionais. I. ANPUR (Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional). II. Lacerda, Norma. 711.4(05) CDU (2. Ed.) 711.405 CDD (21.Ed.)

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ESTUDOS URBANOS publicação da associação nacional de pós-graduação

e pesquisa em planejamento urbano e regional

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ARTIGOS 9 A (R E )C ONSTRUÇÃO DE M ITOS S OBRE A I N (S USTENTABILIDADE D O (N O ) E SPAÇO U RBANO – Marília Steinberger 33 AVANÇOS E LIMITES NA HISTORIOGRAFIA DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA NO BRASIL – Sarah Feldman 49 REFLEXÕES SOBRE A HIPERPERIFERIA: NOVAS E VELHAS FACES DA POBREZA NO ENTORNO MUNICIPAL – Haroldo da Gama Torres e Eduardo Cesar Marques

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71 EVOLUÇÃO URBANA E DEMOGRÁFICA DO ENVELHECIMENTO EM BELO HORIZONTE – Frederico Poley Martins Ferreira 83 DE VILA OPERÁRIA A CIDADE-COMPANHIA: AS AGLOMERAÇÕES CRIADAS POR EMPRESAS NO VOCABULÁRIO ESPECIALIZADO E VERNACULAR – Telma de Barros Correia

RESENHAS 101 A cidade do pensamenrto único: desmanchando consensos, de Otília Arantes, Carlos Vainer e Ermínia Maricato – por Fernanda Sánchez


ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL

ANPUR

PRESIDENTE

Maria Flora Gonçalves (Nesur/Unicamp) SECRETÁRIA EXECUTIVA

Yvonne Mautner (FAU/USP) DIRETORES

Cássio Frederico Camargo Rolim (UFPR) Geraldo Magela Costa (UFMG) Henri Acselrad (UFRJ) CONSELHO FISCAL

Décio Rigatti (UFRGS) Esterzilda Berenstein de Azevedo (UFBA) Frederico Rosa Borges de Holanda (UnB)

Esta publicação contou com o apoio do Lincoln Institute of Land Policy


EDITORIAL Com este quarto número, a Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais reafirma seu compromisso com a construção de um espaço editorial próprio, capaz de abrigar a diversidade de pensamento que caracteriza a Anpur. Nesse sentido, os artigos publicados revelam a feição da comunidade que lhes dá origem: a um só tempo específico e abrangente. O trabalho de Marília Steinberger, que ora se publica, registra a emergência, ainda na década de 90, do meio ambiente urbano como área de investigação que constrói e reconstrói mitos sobre a sustentabilidade ou insustentabilidade do espaço urbano. A autora parte da identificação do marco institucional para, em seguida, especular como, no âmbito desta área, surgem os três pares de conceitos: ambiente/meio ambiente, desenvolvimento sustentável/sustentabilidade e território/urbanização. Esses conceitos fundamentam os três principais focos de análise do texto que autora desenvolve: qualidade ambiental, instrumento de gestão ambiental e conflito de interesses entre atores. Sarah Feldman, em texto instigante, traz uma importante contribuição para a história da legislação urbanística no Brasil. De natureza analítica, o artigo de Feldman aborda dois aspectos que se configuram como lacunas na historiografia da legislação: o lugar ocupado pelas normas, a partir do momento em que idéias e práticas urbanísticas têm um espaço institucionalizado na administração pública, e o lugar dos pressupostos modernistas na legislação brasileira. Aplicando o Sistema de Informações Geográficas (SIG) ao planejamento urbano, Haroldo da Gama Torres e Eduardo Cesar Marques analisam os diferenciais de condições de vida em Mauá, município periférico da Região Metropolitana de São Paulo, permitindo identificar uma periferia mais heterogênea, diferente daquela comumente descrita pela literatura. Tal constatação os impulsiona a interrogar sobre os conteúdos sociais das periferias das metrópoles. Repercussões importantes para o planejamento das cidades, em conseqüência das mudanças socioculturais recentes na sociedade brasileira contemporânea, podem ser deduzidas do texto desenvolvido por Frederico Poley, que aborda a questão do envelhecimento da população em Belo Horizonte e suas implicações no modo de habitar. De vila operária a cidade-companhia: as aglomerações criadas por empresas, no vocabulário especializado, é o tema do texto no qual Telma de Barros Correia discute as diversas denominações dadas a um capítulo importante e pouco conhecido da urbanização brasileira. O trabalho se constrói a partir da discussão das diversas denominações dadas a esse fenômeno e o contexto no qual são utilizadas. Integra, ainda, este número a resenha do livro A cidade do pensamento único – desmanchando consensos, de Otília Arantes, Carlos Vainer e Ermínia Maricato, elaborada por Fernanda Sánchez. Finalmente, comunicamos que, com este número, deixamos a função de editores da Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais. Mais uma tarefa R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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executada, mais uma experiência de vida. Agradecemos a confiança depositada pela diretoria da Anpur, especialmente à sua presidente, Flora Gonçalves, que nos convidou para dar continuidade a este projeto editorial, as contribuições dos colegas integrantes da Comissão Editorial, bem como o trabalho de todos aqueles que direta e indiretamente se fizeram presentes nos três últimos números. Passamos o bastão para os colegas baianos Marco Aurélio Filgueiras Gomes e Susana Moura, com a certeza de que novos passos serão galgados.

NORMA LACERDA Editora Responsável LÚCIA LEITÃO Editora Assistente

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A RTIGOS


A (RE)CONSTRUÇÃO DE MITOS SOBRE A (IN)SUSTENTABILIDADE DO(NO) ESPAÇO URBANO MARÍLIA STEINBERGER R E S U M O O trabalho parte de uma leitura do conhecimento produzido sobre meio ambiente, no âmbito dos Encontros da Anpur dos anos 90, para discutir a emergência do meio ambiente urbano como área de investigação que constrói e reconstrói mitos sobre a sustentabilidade ou insustentabilidade do espaço urbano. Para tanto, numa primeira seção, são analisados documentos que constituem o marco institucional da área e realiza-se um breve resgate de marcos teórico-conceituais estabelecidos em algumas disciplinas, sugerindo que eles devem ser desconstruídos, para que o meio ambiente urbano seja apreendido com um olhar baseado em uma racionalidade não-instrumental. Na seção seguinte, são discutidos os focos socialhistórico e político-espacial de três pares de noções/conceitos: ambiente/meio ambiente, desenvolvimento sustentável/sustentabilidade e território/urbanização, para se chegar a um entendimento sobre sustentabilidade urbana. Tais focos orientam as questões centrais que perpassam a área: qualidade ambiental urbana, instrumentos de gestão ambiental e conflito de interesses entre os atores. À guisa de conclusão, mostra-se que, embora a maioria dos discursos sobre o meio ambiente urbano considere o espaço urbano como insustentável, há caminhos que apontam para uma definição da área. PALAVRAS

-CHAVE

Meio ambiente; sustentabilidade; espaço urbano.

INTRODUÇÃO Em 1999, o Encontro Nacional da Anpur definiu “Desenvolvimento Urbano Sustentável: que Qualidade e para Quem?” como uma das áreas temáticas, no âmbito da qual foram apresentados dezesseis trabalhos. De fato, o tema meio ambiente já vinha sendo discutido nos encontros anteriores: em 1993, numa subseção intitulada “O Nexo Meio Ambiente – Planejamento Territorial em Questão”, contou com quatro trabalhos; em 1995, na seção “Urbanização, Desenvolvimento Regional e Meio Ambiente”, esse número passou para oito; e em 1997, englobado no subtema “Meio Ambiente, Saneamento e Impactos de Grandes Projetos”, atingiu onze. Diante desse quadro, é digno de registro o crescente interesse dos planejadores/pesquisadores urbanos e regionais por esse tema ao longo dos anos 90. Considerando que a idéia aqui é apontar rumos, decidiu-se analisar todos os textos discutidos nos encontros citados, não para elaborar um balanço, mas para descobrir como vem ocorrendo o processo de produção do conhecimento sobre o tema no Brasil, supondo que a Anpur é um fórum representativo do mesmo. Na leitura dos trabalhos, observou-se que esse processo nem obedeceu a uma linha de pensamento única nem a um roteiro lógico capaz de indicar que os pesquisadores estavam indo em direção a um compromisso com posturas fechadas. A produção foi errática, o que, longe de causar preocupação, caracteriza uma área de investigação nova, dinâmica e não consolidada, mas em busca de uma identidade. R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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1 Essa área está inserida em um processo de produção do conhecimento mais amplo, que não se restringe ao Brasil, pois os autores consultados se valem tanto da literatura nacional como internacional.

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Portanto, não se pode dizer que as discussões sobre a insustentabilidade da cidade estejam ultrapassadas, porque alguns discursos mais recentes proclamam sua sustentabilidade. Embora essa afirmação demonstre a expectativa de um grupo de estudiosos, ela não reflete o estado da arte do conhecimento produzido. Parece mais adequado dizer que há uma coexistência conflituosa de abordagens. Admitir essa coexistência significa reconhecer que os pesquisadores vêm trilhando dois caminhos para discutir a sustentabilidade urbana. Há os que partem da insustentabilidade da cidade para propor soluções a fim de torná-la sustentável. Ao mesmo tempo, há os defensores da sustentabilidade da cidade de per si, olhada com a lente positiva que privilegia os distintos significados do estar aglomerado. No embate entre esses dois caminhos, constata-se um ponto de contato importante: falar de (in)sustentabilidade urbana não quer dizer falar só de cidade. De fato, boa parte dos trabalhos elaborados envolve territórios urbanos diferenciados. Com base nessa constatação, aqui se tomou uma segunda decisão: adotar como referência o espaço urbano, pois esse pode comportar territórios maiores ou menores do que os limites da cidade. Maiores, quando o espaço urbano se espraia e se confunde com o regional ou com o rural e adquire contornos geográfico-administrativos, como o de uma bacia hidrográfica, uma região metropolitana ou um município; menores, quando o espaço urbano se relaciona a um bairro, uma comunidade, um assentamento habitacional ou uma “tribo”. Por essa razão, sugere-se que o “mote” da perseguida sustentabilidade não seja a cidade, mas sim o espaço urbano, entendido como resultante desse mosaico de territórios que está em constante mutação. Assim, não existe o ser sustentável mas o estar sustentável, tão-somente como um estado temporário de determinados territórios que contêm e estão contidos em um meio ambiente predominantemente urbano. Face a isso, o título escolhido para este artigo tem o intuito de ressaltar que o objeto da referida produção de conhecimento é o meio ambiente urbano, o qual vem sendo esboçado a partir desses vários tipos de territórios analíticos, onde é possível observar a construção e a reconstrução de mitos sobre a (in)sustentabilidade no(do) espaço urbano, como será visto adiante. Isso não quer dizer deixar de lado a expressão “desenvolvimento urbano sustentável”. Ao contrário, significa compreender que ela é composta por três elementos-chave: desenvolvimento como objetivo macro, finalístico e permanente; sustentável como objetivo meio, adjetivo de um estado temporário, e espaço urbano (conteúdo e continente do meio ambiente) como objeto de gestão. Nesse sentido, presume-se que existe meio ambiente no espaço urbano e, portanto, o meio ambiente urbano é um objeto de uma complexidade tal que comporta uma área de investigação.1 Como suporte a essa idéia, serão extraídos recortes dos textos dos vários autores consultados para buscar os argumentos da identidade da área e, assim, chegar a uma definição dela, calcada em uma racionalidade própria, conduzida por um novo olhar. Esse olhar, que ora se propõe, foi ensejado pela leitura dos trabalhos, mas não toma nenhum deles no seu todo. Com esse propósito, primeiramente, serão apresentados os marcos que embasam a área para, em seguida, identificar as questões e propostas que a perpassam e, à guisa de conclusão, mostrar alguns de seus discursos próprios. Três indagações nortearão o pano de fundo da discussão: • a partir de quando e em que bases o meio ambiente urbano surgiu como uma área de investigação? 10

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• há discursos específicos sobre o meio ambiente urbano ou uma mera transposição e adaptação de discursos de disciplinas que têm dado suporte às áreas de meio ambiente e de planejamento urbano? • está sendo repensado o espaço urbano por intermédio do meio ambiente?

O MEIO AMBIENTE URBANO COMO UMA ÁREA DE INVESTIGAÇÃO Para mostrar que o meio ambiente urbano é, de fato, uma área de investigação, serão utilizados dois enfoques. O primeiro refere-se à identificação de um marco institucional, supondo que, de certa maneira, ele equivale a um reconhecimento oficial da existência da área. O segundo respalda-se no debate em torno da desconstrução de mitos construídos em marcos teórico-conceituais estabelecidos, passo inicial e revelador da emergência de uma nova área. A IDENTIFICAÇÃO DE UM MARCO INSTITUCIONAL Na Conferência de Estocolmo, em 1972, a delegação brasileira defendeu a tese de que a proteção ao meio ambiente era um objetivo secundário para os países em via de desenvolvimento, pois entrava em conflito com o crescimento econômico. Essa tese foi derrotada, razão pela qual consta que a criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente, em 1973, obedeceu a uma “necessidade diplomática de corrigir a imagem negativa do Brasil a nível internacional” (Manosowski,1989, apud Sá et al.,1995:278). Nesse mesmo ano, foi cunhado o termo “ecodesenvolvimento”, ao se propor uma atuação voltada para um uso mais cuidadoso dos recursos naturais nas áreas rurais do Terceiro Mundo. Com a Declaração de Cocoyoc, assinada no México, em 1974, essa mesma preocupação se estendeu às cidades. Daí por diante, várias decisões relativas ao meio ambiente foram tomadas no Brasil. Algumas delas, ligadas ao espaço urbano, como a edição do capítulo de Política Urbana e Meio Ambiente no II PND, em 1974, e a Lei de Zoneamento Industrial em Áreas Críticas, de 1979 (dirigida, principalmente, às regiões metropolitanas). Entretanto, tais decisões ainda não representavam uma ampla conscientização quanto à importância do meio ambiente urbano. Eram fatos isolados. Há quem considere a Constituição de 1988 o primeiro marco do surgimento do meio ambiente urbano como uma área de investigação, no Brasil. Isso porque o seu texto contém duas inovações relacionadas à área: a inclusão da função social da propriedade entre os princípios gerais da ordem econômica, e a possibilidade de qualquer cidadão fiscalizar bens ambientais, históricos e culturais. Entretanto, embora admitindo o avanço dessas inserções constitucionais, outros autores advogam que a Carta Magna é vaga quanto às questões ambientais urbanas, pois apenas concede aos municípios, aos Estados e à União o poder de legislar, concorrentemente, sobre o assunto (Marques da Silva,1999:4). Na verdade, a área de meio ambiente urbano ganhou força, no Brasil e no mundo, a partir do Fórum Global das ONGs, que se realizou paralelamente à Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Eco 92), quando se explicitou que a questão ambiental era também uma questão urbana. Numa conferência em que a tônica central foram as questões ambientais de cunho global, a preocupação com o meio R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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2 Em continuidade às discussões que já vinham ocorrendo desde o fim dos anos 70, sobre a então denominada Lei de Desenvolvimento Urbano. 3 Outras diretrizes também relacionadas ao meio ambiente urbano são: ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar a poluição e a degradação ambiental; adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do município e do território sob sua área de influência; proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, e regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda, mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais. 4 Além disso, nos demais instrumentos (Parcelamento, Direito de Preempção, Operações Urbanas Consorciadas, Transferência do Direito de Construir e Estudo de Impacto de Vizinhança), há uma clara referência à sua aplicação para manter ou criar áreas de interesse ambiental e para reforçar o respeito à legislação ambiental vigente. Vale ressaltar, ainda, que a obrigatoriedade de elaborar planos diretores foi estendida para municípios inseridos na área de influência de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental regional ou nacional.

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ambiente urbano foi introduzida pelo Fórum Brasileiro de Reforma Urbana e expressada, formalmente, no “Tratado sobre a questão urbana: por cidades, vilas e povoados, justos, democráticos e sustentáveis” (1994). Os signatários desse Tratado buscavam contribuir para o avanço dos movimentos sociais e para a construção de uma vida digna nas cidades por meio da ampliação dos direitos de seus habitantes, mudança na gestão e na qualidade da vida urbana; construção de um meio ambiente a ser desfrutado pelas atuais e futuras gerações. Definiam que “o urbano se redimensiona como centro das atividades humanas e como ponto focal de processos políticos e econômicos. As cidades tornam-se centros de gestão e de acumulação do capital, organizados em escala planetária, núcleos de comando de uma vasta rede que integra o urbano e o rural. Essa dimensão territorial expressa uma crescente integração das problemáticas rurais, urbanas e meio ambientais” (HIC/Fococ, 1992:87). Essa postura foi inovadora, dado que o Relatório do Brasil para a Eco-92 havia adotado uma outra direção ao relacionar duas causas da crise ambiental com o modelo de desenvolvimento: a pobreza e o mau uso da riqueza. Nesse contexto, o meio ambiente urbano foi inserido a partir da identificação de problemas: “Por um lado a pobreza das cidades … que se confunde com a degradação ambiental. Por outro lado … os problemas causados pela concentração das atividades econômicas … nas localidades urbanas.” (Cima, 1991:60). Também no início da década de 1990, foi proposto, no âmbito do Congresso Nacional, um projeto de lei conhecido como Estatuto da Cidade.2 Embora ainda não transformado em lei, sua tramitação encontra-se em estágio avançado, uma vez que não há dúvidas sobre a importância de sua finalidade: “Fixar parâmetros para a aplicação do capítulo da política urbana da Constituição Federal, definindo princípios e objetivos, diretrizes de ação e instrumentos de gestão urbana a serem utilizados, principalmente, pelo Poder Público Municipal” (Relatório do PL 5788/90 e seus apensos). No que tange ao meio ambiente urbano, acompanhando a crescente importância que a área foi ganhando no decorrer da década, recentemente foram introduzidas, no Projeto do Estatuto, algumas orientações relevantes nos capítulos que tratam das diretrizes da política urbana e seus instrumentos. Com relação às diretrizes, cumpre destacar: • garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; • planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; e • audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído.3 Entre os instrumentos, dois são especificamente dirigidos ao meio ambiente urbano, a saber, o Zoneamento Ambiental e o Estudo Prévio de Impacto Ambiental.4 Por fim, o documento “Cidades Sustentáveis da Agenda 21 Brasileira” (MMA/PNUD, 1999) pode ser considerado como a mais recente contribuição para se construir um marco institucional da área de meio ambiente urbano. Seu objetivo é oferecer propostas para introduzir a dimensão ambiental nas políticas urbanas vigentes ou que venham a ser adotadas. Dentre as premissas que o nortearam, merece destaque a denominada crescer sem 12

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destruir, por traduzir que o desenvolvimento sustentável das cidades implica, ao mesmo tempo, o crescimento dos fatores positivos da sustentabilidade urbana e a diminuição dos impactos ambientais, sociais e econômicos indesejáveis no espaço urbano. O documento parte de diagnósticos setoriais a fim de identificar os pontos de estrangulamento mais críticos para o desenvolvimento urbano sustentável. Com base neles, conclui que a cidade brasileira do século XXI poderá ser o palco de uma vida urbana enriquecida, desde que se operem as necessárias transformações dos padrões insustentáveis de produção e consumo que resultam na degradação dos recursos naturais e econômicos do País, afetando as condições de vida da população nas cidades.5 Além desses documentos, Rodrigues (1998) lembra que os trabalhos apresentados nas conferências nacionais e internacionais preparatórias para o Habitat II (Istambul, 1997), embora centrados na habitação, sugeriam um (re)pensar sobre o meio ambiente urbano, não como mera retórica, mas em torno de questões concretas, tais como a qualidade de vida, a infra-estrutura e os equipamentos de consumo coletivo e a cidadania urbana. Esse conjunto de documentos compõe o marco de referência institucional da área de meio ambiente urbano no Brasil, uma vez que significa uma oficialização da sua importância, por parte de entidades governamentais e não-governamentais brasileiras e internacionais. Sobre o seu conteúdo, é preciso ressaltar que o corte analítico adotado em praticamente todos eles faz aflorar o principal ponto de conflito na área: a discussão entre meio ambiente natural e meio ambiente urbano. Há uma convergência de posicionamentos sobre a insustentabilidade do espaço urbano, calcado em diagnósticos que identificam problemas e pontos de estrangulamento a serem superados na busca da sustentabilidade. A DESCONSTRUÇÃO DE MITOS EM MARCOS TEÓRICO-CONCEITUAIS ESTABELECIDOS Como discutir se há sustentabilidade do meio ambiente gerado em um espaço, o urbano, que vem sendo considerado insustentável? Essa pergunta carrega uma contradição enganosa, ao colocar em oposição meio ambiente e urbano, pois considera o meio ambiente apenas como natural. Para responder a ela, é preciso desconstruir os mitos construídos no seio das principais disciplinas, que não só deram origem a essa falsa oposição, como também, paradoxalmente, à própria existência da área, a saber: Ecologia, Geografia, Sociologia, Economia e Urbanismo. Da Ecologia vieram as teorias biocêntricas que surgiram como resposta à idéia de plasticidade na natureza, cujas bases conceituais, fundadas na razão verdadeira e universal do Iluminismo no século XVIII, tinham como certa a constante reconstrução da relação entre o homem e seu ambiente natural (Teixeira & Bessa,1997). Ao negar a complexidade da natureza e admitir o homem como seu senhor absoluto, essa premissa transformou-se no pilar das teorias antropocêntricas. Veio também o conceito de capacidade de suporte dos recursos naturais para mostrar os limites da natureza que não devem ser extrapolados pelas atividades antrópicas. Vieram também as transposições da teoria de sistemas em direção ao equilíbrio dos ecossistemas. Da Geografia vieram três correntes de pensamento que são marcos obrigatórios para os estudiosos do meio ambiente, uma vez que seu ideário ainda faz parte de várias teorias contemporâneas. A primeira estava associada ao determinismo ambiental do final do século XIX e serviu de base para a definição de região natural. Em contraposição a essa R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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5 Para se atingir tal anseio, definem-se quatro estratégias prioritárias: aperfeiçoar a regulação do uso e ocupação do solo urbano; promover o desenvolvimento institucional e o fortalecimento da capacidade de planejamento e gestão democrática da cidade; promover mudanças nos padrões de produção e consumo da cidade, reduzindo custos e desperdícios e fomentando o desenvolvimento de tecnologias urbanas sustentáveis, e estimular a aplicação de instrumentos econômicos no gerenciamento dos recursos naturais visando à sustentabilidade urbana.


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perspectiva, na década de 1920 nasceu a visão possibilista, que não focalizava a natureza como determinante do comportamento humano, mas como fornecedora de possibilidades para o homem modificá-la. Preconizava que o homem, com sua cultura, criava uma paisagem e um gênero de vida peculiares em cada porção do território, dotando-a de personalidade. Assim surgiu o conceito de região geográfica ou região-paisagem (Gomes,1995). Outras correntes se sucederam, como a da Geografia crítica, que se apropriou dos ensinamentos marxistas sobre a natureza. Da Sociologia veio a linha de pesquisa desenvolvida pela Escola de Chicago, principalmente no período de 1915 a 1940. Embora iniciada em 1902, com base na obra de Simmel que comparava a cidade a um organismo vivo, foi nesse intervalo que se produziram as principais contribuições: a de Park, que considerava a cidade como obra da natureza humana e como habitat natural da sociedade civilizada; a de Wirth, que via o urbanismo como um modo de vida baseado numa ordem ecológica; e a de Wolman, que discutia as necessidades metabólicas das cidades. Da Economia vieram teorias que tratavam a natureza como um recurso a ser explorado, como um fator ou meio de produção para gerar crescimento independentemente do tipo de uso que se fizesse dos recursos naturais, na certeza de que a tecnologia seria a grande saída. A natureza não apresentava custos. Existia para ser dominada e valorizada. Isso levou alguns críticos a se referirem à economia de rapina ou economia destrutiva. Imperava um modelo de desenvolvimento baseado na exploração ilimitada dos recursos naturais que, ao mesmo tempo, privilegiava a questionável idéia de que “uma diminuição da percentagem de população do setor primário deve ser considerada como um sinal de desenvolvimento econômico viável e permanente” (Alier & Schlupmann, 1991:307). Em contrapartida, no início da década de 1970 alguns estudiosos propunham manter taxas elevadas de crescimento para financiar políticas ambientais, enquanto outros propunham a redução do crescimento, e até mesmo o crescimento zero. Também veio da Economia a conhecida visão castastrofista da escassez de Malthus, que previa um desequilíbrio entre o crescimento da população e a produção de alimentos, e foi resgatada nos últimos anos pela corrente do neomalthusianismo. Do Urbanismo veio o movimento modernista do século XX, que buscava estabelecer uma nova relação entre arquitetura e o meio ambiente, e entre a cidade e a natureza, mas não logrou êxito, pois prevaleceu a estética da arquitetura moderna que, em geral, conduziu a uma dissociação entre edificação e natureza. Arquitetos e urbanistas dessa corrente dedicaram pouco tempo às questões ambientais e à paisagem natural (Marques da Silva, 1999). Todos os aportes teóricos citados, independentemente da disciplina a que estejam ligados, têm como pano de fundo a discussão das formas de apropriação da natureza pelo homem, em torno da qual foram sendo construídos mitos como: os limites da natureza; o equilíbrio ecossistêmico; a capacidade de o homem modelar a natureza; a tecnologia como regeneradora da degradação da natureza e solução da escassez; e a racionalidade do modernismo. Aqui, sugere-se que tais mitos precisam ser desconstruídos, porque são os responsáveis por gerar a oposição entre meio ambiente e urbano e, assim, “engessar” o espaço urbano à idéia de uma insustentabilidade permanente. Essa idéia se baseia na premissa de que o homem urbano, ao desrespeitar os limites da natureza, sempre cria um espaço urbano desequilibrado, pois as soluções tecnológicas e modernistas não dão conta de reverter esse quadro ou o fazem de maneira paliativa. A desconstrução inicia-se tomando emprestadas as idéias de Marx Weber, pois o debate sobre os assuntos ambientais na teoria social está embutido nos processos de racio14

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nalização ocidental analisados por ele há cerca de 80 anos. Embora não tenha examinado esse assunto, ele mostrou a existência de uma relação paradoxal entre racionalidade e irracionalidade, que ajuda no entendimento do conflito entre racionalidade instrumental e racionalidade de valor expressa nas imagens divergentes da relação social versus natural (Teixeira & Bessa, 1997). Continua quando se indaga se a noção de meio ambiente abrange apenas aquilo que Kant denominou de “mundo das coisas”, mundo físico, ou se, no seu interior, cabe o mundo das representações, o mundo das formas. Ou ainda, se é uma questão na qual prevalecem os “nexos utilitários”, emergentes a partir da revolução tecnológica, ou, se admitem nexos de significações. Sahlins (1979) considera que “toda ação humana é mediada por um projeto cultural que ordena a experiência prática para além da simples logística utilitária” (apud Silva, 1999:2). Nesse sentido, propõe-se que a desconstrução aqui sugerida6 passe pela própria desconstrução da racionalidade instrumental embutida no arcabouço teórico-conceitual de cada uma das disciplinas que tratam a relação homem-natureza como uma apropriação utilitária; passe também pela desconstrução do planejamento como o maior símbolo desse tipo de racionalidade e, mais especificamente, do planejamento urbano. Acredita-se que somente assim será possível perceber um espaço urbano que, dotado de uma racionalidade própria, desobediente e resistente às prescrições do planejamento, se supera e reinventa formas de (con)vivência, razão pela qual ora é emblemático da irracionalidade máxima de apropriação da natureza pela sociedade, ora de uma outra racionalidade. Portanto, o espaço urbano, para alguns, torna-se o símbolo da irracionalidade e, para outros, ao contrário, de uma racionalidade específica. O que diferencia essa (ir)racionalidade? Costa (1999) ressalta que, no campo dos estudos ambientais, a dimensão espacial urbana é subestimada e até mesmo negada como não-ambiental. Há uma hostilidade do movimento ambientalista para com a existência das cidades. Para entendê-la, é preciso retornar à origem das preocupações urbana e ambiental. A urbana surgiu com a generalização do capitalismo ocidental urbano-industrial e a consolidação de um projeto de modernidade. A ambiental surgiu das reações às características negativas da organização territorial associada a esse projeto. Embora essa argumentação seja utilizada para mostrar a oposição entre meio ambiente e espaço urbano, na verdade, ela aponta que ambas as posturas estão prisioneiras de uma mesma racionalidade instrumental, o que confirma a necessidade, antes levantada, de se perceber uma outra racionalidade. Racionalidade que envolve a urgência de quebrar o preconceito dos ecologistas sobre a insustentabilidade dos centros urbanos e a sua crença de que só existem soluções sustentáveis para pequena escala (Costa Filho & Sattler, 1999). Racionalidade que leva à necessidade de os economistas compreenderem que as externalidades não são apenas econômicas mas também ambientais, ou seja, além do intercâmbio economicamente desigual, é preciso computar o intercâmbio ecologicamente desigual (Alier & Schlupmann, 1991). Racionalidade que conduz os geógrafos a buscarem a natureza escondida no urbano ou cada vez mais oculta no processo de produção e reprodução do espaço urbano (Rodrigues, 1998). Racionalidade que faz os urbanistas reconhecerem que o meio ambiente natural, quando substituído por espaços urbanos, dá lugar a uma ação antrópica, que cria novas relações e subverte a ordem biológica reguladora da sociedade/natureza, lançando as bases para uma nova ecologia humana (Alva, 1997). Por fim, a racionalidade destacada por Santos (1994), em que a cidade está fadada a ser tanto o teatro dos conflitos crescentes, como o lugar geográfico e político da possibilidade de soluções. R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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6 Não se pretende, no âmbito deste artigo, realizar a referida desconstrução, mas tão somente apontar a sua necessidade e identificar alguns autores cujas idéias permitem agregar argumentos nessa direção.


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Além disso, o entendimento de uma outra racionalidade no(do) espaço urbano inclui admitir que o tema ambiental evidencia a crise da ciência moderna, porque envolve muitas disciplinas e, portanto, tem um caráter transdisciplinar. Essa complexidade fica mais clara ainda quando se trata do meio ambiente urbano, onde a multiplicidade de áreas do conhecimento empenhadas na apreensão do universo urbano favorece uma visão mais holística da interação do espaço social construído e do seu suporte natural (Mota Silva & Shimbo, 1999). Com base nesses recortes do pensamento, argumenta-se, aqui, que a expressão meio ambiente urbano, longe de conter uma contradição, traz a possibilidade de um novo olhar que não é nem ambiental nem urbano isoladamente, mas carrega contradições inerentes ao espaço urbano que definem sua (in)sustentabilidade de acordo com a racionalidade adotada. Esse olhar leva a considerar o meio ambiente urbano como uma área de investigação que trabalha com várias disciplinas, mas precisa necessariamente desconstruir os mitos criados no seio de cada uma delas, para elaborar discursos verdadeiramente inovadores que abandonem a racionalidade instrumental e, conseqüentemente, a insustentabilidade presente na maioria das vertentes teórico-conceituais apontadas. Para tanto, é fundamental verificar em que bases vem ocorrendo o processo de elaboração de discursos específicos para a área de meio ambiente urbano. Trata-se de um processo tortuoso e repleto de questionamentos que começam pelo modismo, passam pela transformação da questão social urbana em questão ecológica e vão até a perda de identidade da questão urbana. A visão de Hogan (1995), sobre os problemas urbanos de outrora serem vistos como os problemas ambientais de agora, é emblemática do modismo: “antes da questão ambiental aparecer com a força e a centralidade que tem hoje, esses problemas já estavam nas agendas dos planejadores urbanos e autoridades municipais. A transformação destes problemas de gestão urbana em sinais de saturação ecossistêmica é um marco do ambientalismo contemporâneo. Porém sua identificação como problema e a intervenção do poder público se deram há muito tempo” (apud Ribeiro et al., 1999:10). Esse tipo de visão coloca em dúvida se o meio ambiente urbano é uma nova área de investigação, uma vez que sugere estar havendo apenas a adoção de um novo “rótulo” para tratar os mesmos problemas. De fato, muitos trabalhos, se considerados em sua temática central – a exemplo dos de Pecchio (1993) e Câmara (1997), que tratam, respectivamente, da ocupação em áreas degradadas e em encostas deslizantes – poderiam ser enquadrados como exemplos dessa afirmação. Entretanto, defende-se aqui que existe uma sensível diferença de abordagem entre analisar um problema urbano de per si e inseri-lo em uma problemática ambiental urbana. Além disso, mesmo admitindo que problemas urbanos como os acima referidos não são novos, é preciso observar que eles sempre impactaram o meio ambiente urbano, embora isso não fosse uma preocupação consciente dos antigos gestores. Há, portanto, uma diferença não só de abordagem mas de contexto. Acrescente-se o fato de alguns autores considerarem que os problemas urbanos, vistos sob a óptica do meio ambiente, podem gerar uma nova agenda de questões: qualidade de vida, iniqüidades sociais, cidades globais, tensão entre o local e o global (Ultramarini & Pereira, 1999). Um segundo tipo de questionamento é trazido por Topalov (1986): a emergência de um novo paradigma, em que o meio ambiente passa a ser o tema central em torno do qual todos os discursos e projetos sociais devem ser reformulados para serem legítimos. Segundo ele, a questão social urbana transformou-se em questão ecológica ou ambiental, ocorrendo uma substituição de paradigmas – o ecocêntrico tomando lugar do sociocêntrico. 16

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Embora nesse enfoque não haja um questionamento do meio ambiente urbano como área de investigação, pois aparentemente se reconhece a (con)fusão entre questões urbanas e ambientais, essa é vista segundo uma abordagem que admite como possível a substituição de ambiental por social. Portanto, vê-se exclusão quando deveria haver integração. Por essa razão, Ultramarini & Pereira (1999) mostram que a cidade pode ser entendida como um ambiente construído ou como um conjunto de espaços construídos que assentam sobre um suporte natural preexistente, progressivamente transformado segundo determinadas lógicas que apresentam uma distribuição dinâmica de usos e funções. Nessa concepção, segundo eles, discutir o ambiente urbano supõe considerá-lo como espaço e suporte natural transformados pelas práticas dos agentes, as quais definem aqueles usos e funções. Por fim, Costa (1999) traz à tona o questionamento relacionado à perda de importância da questão urbana, como tema de interesse da “critical social theory” contemporânea, pois questões como raça, gênero e diversidade cultural assumiram a dianteira. Supõese que nos anos 70 havia uma densa área de estudos sobre o urbano7 e que nos anos 80 continuou como palco e gerador dos movimentos sociais, mas hoje essa nitidez não é mais possível, embora o mundo seja cada vez mais urbano, pois, ao generalizar-se, deixou de ser um objeto de investigação em si mesmo.8 Se isso fosse verdade, como mostra a própria autora, a dimensão ambiental da análise urbana ficaria restrita a redutos mais técnicos (legais ou sanitários, como lixo, água e poluição), ou às práticas políticas e análises de movimentos sociais em torno de conflitos ambientais nas áreas urbanas. Além disso, falar da problemática socioambiental urbana soaria apenas como uma “roupagem da moda para nossas velhas questões sociais (e urbanas). No entanto, definir e tratar conjuntamente os dilemas sociais e ambientais constitui uma necessidade” (idem:5). A mesma autora, ao apontar outras análises que se direcionam para uma redefinição do objeto dos estudos urbanos, encarrega-se de destruir o próprio questionamento. Lembrando Smith (1984), ressalta a importância atual dos processos sociais urbanos (culturais e ambientais) que traduzem diferentes formas de sociabilidade e novos usos para os espaços. Cita visões mais progressistas do planejamento, como a de Soja (1997), que propõe uma teoria pós-moderna do planejamento, uma reestruturação ontológica que encoraje a desordem da diferença e novas (práticas) políticas culturais que vão além das definições binárias em termos de gênero, raça ou classe. Para ela, a expressão meio ambiente urbano sintetiza as dimensões físicas (naturais e construídas) do espaço urbano, dimensões de ambiência e possibilidades de convivência e de conflito, associadas às práticas da vida urbana e a melhores condições de vida, seja no sentido da cidadania, seja da qualidade de vida urbana. Do que foi dito anteriormente, é possível observar que não se pode olhar o meio ambiente urbano com os olhos de ontem, quando não se tinha consciência da sua existência, tampouco separar o urbano do ambiental. Nesse sentido, nem o espaço urbano nem o meio ambiente isoladamente são substratos do meio ambiente urbano, pois o meio ambiente urbano é uma outra “coisa” que precisa ser vista com um novo olhar. Os questionamentos apresentados mostram que há resistências em reconhecer o meio ambiente urbano como área de investigação, embora indiquem abordagens que podem conduzir a esse novo olhar. Tais abordagens vêm-se dirigindo para uma desconstrução de mitos sobre a insustentabilidade do espaço urbano e, ao fazê-lo, podem gerar uma definição de meio ambiente urbano. Antes, porém, é preciso conhecer com base em que conceitos e em torno de quais questões e propostas essa definição se baseia. R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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7 Cujas teorias mais embemáticas foram as de Castells, Topalov, Lipietz, Harvey e Lojkine. 8 Em apoio a essa argumentação, a autora cita Castells (1996), que considera a busca da identidade como o princípio organizador da sociedade atual e, em decorrência disso, os estudos culturais mais precisos do que os urbanos para agrupar identidades.


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AGENDA DE QUESTÕES E PROPOSTAS SOBRE A (IN)SUSTENTABILIDADE DO ESPAÇO URBANO Para identificar se as questões e propostas que compõem a agenda da área de investigação do meio ambiente urbano dão respaldo ao novo olhar acima sugerido, é importante mostrar o entendimento que alguns planejadores/pesquisadores têm sobre três pares de conceitos e noções: ambiente/meio ambiente, desenvolvimento sustentável/sustentabilidade e território/urbanização. Tal entendimento é fundamental para se chegar à idéia de sustentabilidade urbana. Ao longo das últimas décadas, esses conceitos/noções ganharam várias acepções e sua presença é uma constante em discursos governamentais, não-governamentais e acadêmicos. CONCEITOS E NOÇÕES BÁSICAS Em princípio, parece que ambiente e meio ambiente são equivalentes, uma vez que têm sido usados indistintamente. Entretanto, Vargas (1999) seleciona autores que se referem especificamente a ambiente. Para a Comunidade Européia, é o “conjunto dos elementos naturais que, na complexidade de suas relações, constituem o marco, o meio e as condições de vida do homem”. Para Regales (1997), “o ambiente é um sistema global formado por dois subsistemas: o meio geográfico e o habitat. No meio geográfico inclui-se o meio físico, composto dos elementos naturais existentes na Terra e que fornecem recursos para o exercício das atividades humanas. O meio físico oferece dificuldades e riscos, recebe a marca da criatividade e das inovações culturais, convertendo-se em suporte humanizado. Desse suporte individualiza-se o habitat, que seria o conjunto de assentamentos rurais e urbanos, o tecido construído, onde o homem tem exercido historicamente as funções de relação e interação com o meio geográfico e a natureza, ou meio físico”. Por fim, o histórico da palavra ambiente que, segundo Cuter (1985), “teve significado inicial como uma representação simbólica de ambiente construído, onde três dimensões se apresentam: a social (renda, educação, saúde, segurança), a ambiental (clima, aspectos físicos, nível de poluição) e a perceptiva (bem-estar e condições de vida)” (apud Vargas:7-8). Por outro lado, referindo-se à noção de meio ambiente, Silva (1999) considera que ela vem sendo entendida segundo um determinado recorte histórico-social, razão pela qual não pode ser aceita como uma concepção dada, senão como uma construção. De fato, desde 1993 Vainer perguntava: Qual é o meio ambiente que queremos planejar? De que meio ambiente estamos falando? Para ele, “o conceito de meio ambiente ancora-se num subjetivismo, cuja superação exige entender que o meio ambiente não é uma realidade empírica, mas sim uma construção social”. Nessa linha de reflexão, diz: “a questão ambiental deixa de ser vista como produto de uma relação entre o Homem … e a Natureza … para situar-se no campo das relações que diferentes grupos entretecem no espaço social, bem como das diferentes estratégias que elaboram com vista ao embate pela apropriação, controle e uso de território e recursos territorializados” (Vainer, 1993:556-7). Os entendimentos acima, longe de esgotarem o significado dessas noções/conceitos, trazem, ao contrário, cada vez mais indagações que vão surgindo de novos enfoques. Assim, por exemplo: “Considera-se o meio ambiente, o ambiente, a natureza, como um bem comum. Embora apropriado em parcelas, sob a forma de mercadorias, bem comum é um bem de uso coletivo mesmo que apropriado privadamente?” (Rodrigues, 1998:57). 18

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O reconhecimento de que a cada novo enfoque se acrescentam mais reflexões pode ser lido como uma falta de identidade sobre o entendimento de ambiente e meio ambiente. Entretanto, nesses aparentes desencontros defende-se a possibilidade de uma leitura de encontros, porque o foco sócio-histórico aparece, explícito ou implícito, como um elo capaz de amarrar essas idéias. A ausência de predeterminação do que seja ambiente e meio ambiente é, portanto, a marca não de uma incapacidade de chegar a uma definição única e consagrada, mas de uma certeza de que ela não deve ser encontrada, posto que não existe. Ou, como diriam Lacorte & Barbosa (1995), contrapõe a impossibilidade de uma teoria geral (abstrata) do meio ambiente à possibilidade de demarcar seu campo específico a partir de uma construção social, historicamente datada. Quanto ao desenvolvimento sustentável/sustentabilidade ambiental, vale destacar não somente algumas acepções em meio a muitas, mas apenas a polêmica instalada entre aqueles que acreditam na (im)possibilidade de uma relação mais equilibrada entre economia, sociedade e meio ambiente, ante o modelo capitalista prevalecente. Carvalho (1991) identifica “duas matrizes discursivas que interpretam o acontecimento ecológico: a das instituições governamentais e intergovernamentais, que propõem estratégias ecológicas compatíveis com o desenvolvimento industrial capitalista, e a dos movimentos ecológicos, que propõem modos não-predatórios de produção e uma outra ética de relações entre os homens” (apud Rodrigues, 1998:87-8). No relatório “Nosso Futuro Comum” (1997), entendeu-se que a sustentabilidade deve ser abordada como um horizonte norteador de condutas, isto é, deve ser encarada como um processo permanente e não um fim tangível a ser alcançado e preservado a todo custo. Seguindo esse preceito, o documento “Cidades Sustentáveis da Agenda 21 Brasileira” advoga que a noção de sustentabilidade, enunciada como uma qualidade, vai firmar-se como o novo paradigma do desenvolvimento humano. Tal capacidade de a tudo referir-se, imprimindo a todos os processos uma qualidade que os torna diferentes do que eram antes, faz que a sustentabilidade possa ser afirmada como um paradigma. Para tanto, parte de duas noções-chave: sustentabilidade ampliada e sustentabilidade progressiva.9 Tais noções se apóiam em quatro dimensões básicas identificadas no conceito de sustentabilidade: a ética, que considera a vida da própria espécie humana e dos demais seres; a temporal, que estabelece a necessidade do planejamento a longo prazo; a social, que busca o pluralismo político e menos desigualdade; e a prática, que propõe a mudança de hábitos de consumo e de comportamento (MMA/PNUD, 1999). Nessa mesma linha, Costa considera que “houve um avanço significativo ao se afirmar que não há desenvolvimento que não seja sustentável … Nesse sentido, a noção de sustentabilidade ambiental corresponde a uma dimensão a ser incorporada à própria noção de desenvolvimento e não um conceito diferente do anterior. O conceito de desenvolvimento sustentável vem-se transformando num enorme guarda-chuva capaz de abrigar uma variada gama de propostas inovadoras que caminham na direção de maior justiça social, de melhoria da qualidade de vida, de ambientes mais dignos e saudáveis, de compromisso com o futuro” (Costa, 1999:7). A despeito disso, ela cita Harvey, para quem todo esse debate é sobre a preservação de uma ordem específica e não acerca da natureza em si. De fato, outros autores admitem que “a chamada ao desenvolvimento sustentável representa apenas o debate sobre o modelo de desenvolvimento que se pretende e que se quer de fato alcançar”. Viola (1996) enumera três posições sobre os locus privilegiados de um novo desenvolvimento social e ambientalmente sustentável: a estatista, a comunitária R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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9 A sustentabilidade ampliada realiza o encontro político entre a agenda ambiental e a agenda social ao enunciar a indissociabilidade entre fatores sociais e ambientais e a necessidade de enfrentar a degradação do meio ambiente junto com o problema da pobreza. A sustentabilidade progressiva é vista como um processo a ser construído paulatinamente e capaz de romper o círculo vicioso da produção excludente e implantar um círculo virtuoso.


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10 Para Acselrad (1997), essa relação se tem dado por duas vias: mudanças incrementais em problemáticas convencionais ou crítica aos limites dessas. Enquanto na primeira a queda da qualidade ambiental se associa aos desequilíbrios regionais como um outro tipo de externalidade negativa do crescimento econômico, a segunda incorpora a dimensão ambiental ao estudo dos processos sociais do espaço e, assim, atribui múltiplas significações sociais aos territórios.

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e a de mercado; as duas primeiras priorizariam a eqüidade, e a última, a eficiência (apud Teixeira & Bessa, 1997:1883). Ao contrário, adotando uma postura crítica, há quem admita a existência de uma oposição entre os conceitos de desenvolvimento e sustentabilidade, pois, enquanto o último é fruto de um movimento histórico recente, altamente questionador da sociedade industrial, o primeiro é o conceito-síntese de uma sociedade cujo modelo mostra seu esgotamento ( MMA/PNUD, 1999). Ainda na linha crítica, Layrargues (1997) argumenta que “o desenvolvimento sustentável adota uma concepção que generaliza os fatos, omitindo o contexto histórico e criando um homem abstrato, desprovido de identidades sociais, econômicas e culturais. Essa conduta retiraria o componente ideológico da questão ambiental” (apud Mota Silva & Shimbo, 1999:9). Corroborando essa postura, há autores que apontam para a fragmentação do conceito de desenvolvimento sustentável. Assim: “Em muitos trabalhos se fala de desenvolvimento sustentável agrícola, pecuário, florestal ou urbano, como se cada um destes setores da economia e da sociedade pudesse manejar-se individualmente. Isso significa que … se pode aplicar uma política de desenvolvimento sustentável agrária e não às cidades? … O desenvolvimento sustentável deve ser, necessariamente, um conceito que abarca todas as facetas do desenvolvimento, gerando na prática sistemas de manejo específicos em cada setor, porém não para que esse setor seja sustentável e sim para que contribua a que o todo seja” (Reboratti, 1998:8). Por fim, Rodrigues (1998) considera que o conceito de desenvolvimento sustentável parece jogar uma cortina de fumaça sobre as contradições, pois não reflete alterações no modelo dominante. Para ela, falta visão de classes e visão espacial na proposta de uma sociedade sustentável, cuja aplicação prática só pode ser exeqüível se concretizada no espaço. Há, portanto, autores que acreditam no desenvolvimento sustentável/sustentabilidade como um paradigma inovador, outros que o consideram apenas um ponto-chave no debate atual e, por fim, os que possuem uma visão mais crítica e alertam para aspectos não contemplados ou para uma utilização distorcida do mesmo. Aqui, não cabe discutir esses posicionamentos. Cabe constatar a dimensão política que perpassa todos eles e questionar a que meio ambiente, em termos espaciais, estão se referindo. Esse questionamento introduz outro par de conceitos: território/urbanização, e traz à tona a relação do espaço urbano com a questão ambiental.10 Segundo Acselrad (1997), para que a noção de sustentabilidade faça parte dos projetos de atores sociais territorializados, é preciso caracterizar o contexto sociopolítico em que emerge o seu discurso. Discorrendo sobre os caminhos desse debate, ele chega a uma indagação: “haveria brechas para um desenvolvimento apoiado na diversidade das formas sociais e dos recursos territorializados – um novo princípio ordenador do espaço?” Para ele, “espaço, território, meio ambiente são objetos das lutas sociais aos quais os atores sociais atribuem distintos sentidos”. Argumenta que se trata de “uma disputa entre diferentes projetos sociais territorializados … de evidenciar as perspectivas dos sujeitos sociais que procuram dar às distintas configurações sócio-espaciais sentidos diversos daqueles impostos pelo regime de acumulação dominante – movimentos contra-hegemônicos – concepção de sustentabilidade abriga pactos políticos” (Acselrad, 1997:1919-20). Para Friedmann, “o território coincide com o espaço de vida … a territorialidade existe a todas as escalas, da maior à menor, e somos simultaneamente cidadãos de várias comunidades territoriais … a territorialidade é uma das mais importantes fontes das 20

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ligações humanas: cria uma comunidade, ligando o presente ao passado como fundo de memórias comuns (História) e ao futuro como um destino comum; a territorialidade alimenta uma ética de cuidados e preocupações pelos concidadãos e pelo ambiente que partilhamos com eles” (Friedmann, 1996:143-4). A simultaneidade dos cidadãos em várias comunidades territoriais que Friedmann ressalta é a base da reflexão de Monte-Mór & Costa (1997), que se propõem a repensar o conceito de urbanização, dado que ele contraria inúmeras situações contemporâneas, a exemplo dos trabalhadores rurais moradores de periferias urbanas.11 Para eles, uma nova definição de urbanização deve incluir diferentes níveis de urbanidade e ruralidade, buscando privilegiar seus impactos antrópicos sobre o meio ambiente. Os três pares de conceitos acima apresentados são como raízes para se entender o que é sustentabilidade urbana. Isso equivaleria a dizer que, em princípio, todas as afirmações, as ambigüidades e as críticas, antes ressaltadas, estariam sendo transpostas para cá. Levaria, portanto, a indagar se a sustentabilidade urbana é tão simplesmente um conceito/noção derivado dos anteriores, ou possui uma identidade própria. Ou a indagar, ainda, se o adjetivo urbana imprime uma leitura à sustentabilidade específica e isolada de outras “sustentabilidades”. Parece que a sustentabilidade urbana cobre, em grande parte, as lacunas e os questionamentos apontados, principalmente porque é intrinsecamente espacial e encerra as contradições sociais que se exacerbam no espaço urbano. Entretanto, essas características não significam que ela pode ser vista isoladamente nem prescindir de um planejamento. Ao contrário, cada vez mais se trabalha a idéia de planejar a sustentabilidade urbana além dos limites da cidade. É a característica paradigmática da sustentabilidade que dá suporte à possibilidade de uma sustentabilidade urbana, admitindo que o desenvolvimento urbano possa ocorrer em bases sustentáveis (MMA/PNUD, 1999). Essa possibilidade carrega ideais de intervenção urbana via planejamento. Meyer (1997) acredita que, a despeito da crise do planejamento, ele ainda é a principal ferramenta para se atingirem os ideais de sustentabilidade urbana. Afirma que essa crise não pode confundir-se com a idéia de fracasso e fim da cultura do planejamento urbano, e sim induzir a um momento de reflexão e reformulação que passa a integrar e redefinir o lugar que devem ocupar as questões ambientais dentro do quadro da gestão urbana. Essa premissa deixa implícita a necessidade de se refletir sobre o tipo de planejamento a ser adotado. Nesse sentido, o mesmo autor ressalta que uma das mais evidentes questões para o desenvolvimento sustentável é que ele requer a presença e a negociação das várias formas de capital: financeiro, natural, tecnológico, cultural, e físico (apud Ribeiro et al., 1999). Assim, a sustentabilidade urbana decorre da não-submissão das políticas aos interesses do capital privado. Decorre, ainda, da contextualização dessas políticas a um espaço geográfico que transcende os limites da cidade. Esse é o pensamento daqueles que vêm desmitificando o sucesso do modelo de Curitiba, como capital humana, ecológica e tecnológica, mostrando que seu planejamento não levou em conta os vários agentes envolvidos nem o entorno e a região metropolitana em geral (Moura et al., 1999). Outros autores também se referem, explicitamente, à transcendência dos limites da cidade. Vargas (1995), analisando o Plano Diretor de Cubatão, destaca que suas propostas se dirigiram a dois níveis de intervenção: o regional e o local. Referindo-se ao Zoneamento Econômico-Ecológico (ZEE), Steinberger (1997) aponta para a importância de se perceber o território urbano-regional e não o urbano e regional separados, e KohlsR. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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11 Para Monte-Mór & Costa (1997), o conceito de urbanização refere-se a um processo de assentamento humano, espacialmente concentrado em unidades de complexidade variável: cidades, vilas, megalópoles, povoados etc. Tal processo implica formas de inserção econômica não diretamente ligadas ao trabalho da terra ou à exploração de recursos naturais, ambas associadas ao ciclo da natureza. Por oposição, atividades industriais e terciárias são tidas como essencialmente urbanas. O mesmo tipo de argumento, na sua vertente antropológico-sociológica, associa urbanização a um determinado modo de vida, no qual se confundem variáveis como: valores, comportamentos, atitudes individuais e coletivas, acesso à informação, bens e serviços, estilos de vida, (busca de) formas de morar, trabalhar e locomover-se, um sem-número de atividades associadas ao não-trabalho, capacidade ou risco de exposição a mudanças que se processam velozmente... Esse modo de vida não é necessariamente único no tempo e no espaço, mas é certamente diferenciado daquele associado à vida rural.


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dorf & Romero (1997) ressaltam que a abordagem ambiental do ZEE em regiões urbanizadas deveria contemplar a integração de vários tipos de unidades ambientais: urbanas, periurbanas e rurais. Monte-Mór & Costa (1997) identificam a coexistência de várias formas de urbanização na Região do Vale do Piracicaba mineiro, a exemplo de cidades de porte médio, povoados rurais, distritos em fase de emancipação e transferência para outros municípios, núcleos estagnados, áreas urbanas conurbadas e uma área metropolitana em consolidação. Além disso, há autores que ressaltam essa transcendência no âmbito teórico. Para Breheny (1992), “o debate recente sobre a cidade ecologicamente sustentável tem o mérito de reunir questões urbanas e regionais até então compartimentadas” (apud Costa, 1999:10). Para Tudela (1997), a cidade consiste em um “complexo intercâmbio de matéria, energia e informação que a entidade urbana estabelece com territórios por vezes bastante distantes” (apud Ultramarini & Pereira, 1999:5). Essa seleção de noções/conceitos básicos permite identificar um rumo bastante fértil de convergência sobre sustentabilidade urbana, baseada em uma outra racionalidade não-instrumental: os focos sócio-histórico e político-espacial. Tais focos começam a aparecer na discussão de ambiente/meio ambiente. Ganham mais nitidez nos posicionamentos críticos sobre desenvolvimento sustentável/sustentabilidade, e nas abordagens de território/urbanização, quando incorporam a dimensão política e as preocupações espaciais. QUESTÕES CENTRAIS E PROPOSTAS DELAS DECORRENTES

12 Conforme foi dito na Introdução, o objetivo deste artigo não é realizar um balanço do conhecimento produzido nos Encontros da Anpur dos anos 90, razão pela qual não serão elaboradas tabelas sobre a tipologia dos 39 trabalhos analisados.

Na leitura do conjunto dos trabalhos apresentados nos Encontros da Anpur dos anos 90, constata-se um número significativo de textos sobre impactos urbanos e regionais de grandes projetos dos setores elétrico, industrial, de saneamento e habitação, nos quais são discutidas propostas para dirimir os conflitos entre os atores. Outro grupo de autores, também significativo, aborda a qualidade de vida, em suas várias acepções. Percebe-se, ainda, que boa parte dos autores centra suas análises em estudos de caso voltados para a aplicação de instrumentos de gestão, oferecendo contribuições sobre como se pode atingir a sustentabilidade urbana. São poucos aqueles que se ativeram a uma abordagem eminentemente teórica, embora, em quase todos os trabalhos, exista um embasamento teórico-conceitual.12 Dada a amplitude das questões envolvidas na área de meio ambiente urbano, alguns autores, como Metzger (1994), sugerem agrupar a produção científica em uma tipologia: • a natureza dentro da cidade (natureza biológica; pedaços de natureza – áreas verdes; e elementos físico-naturais – hidrologia, pedologia e climatologia urbana); • os riscos de morar na cidade (biológicos – proliferação de bactérias; físico-químicos – poluição do ar e da água; tecnológicos – poluição industrial; morfo-climáticos e naturais; de saúde; e de violência e segurança); e • a gestão da cidade (políticas de abastecimento de água, de drenagem e de dejetos urbanos; o planejamento do uso do solo, os transportes e o crescimento urbano; e os aspectos políticos, econômicos, sociais e físicos da formulação de políticas públicas de gestão da cidade, incluindo os atores e a democratização da gestão). A despeito de a contribuição de Metzger ser fundamental para mostrar a abrangência da área de meio ambiente urbano, observa-se que a maioria dos trabalhos produzidos no âmbito da Anpur mesclou esses grupos. Embora o ponto de partida seja, de fato, as questões da natureza e risco, via de regra também se chega à gestão da cidade. Há, portanto, 22

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um modelo misto de apresentação de trabalhos, demonstrando que os planejadores/pesquisadores brasileiros têm sempre em mente a inquietude da busca de soluções. Assim, entre as questões examinadas, três despontam como centrais, porque servem de base para reconstruir e desconstruir mitos sobre o espaço urbano: a qualidade ambiental da vida urbana, os instrumentos de gestão ambiental e o conflito de interesses entre os atores.13 A qualidade ambiental da vida urbana é, geralmente, rotulada como qualidade de vida, qualidade de serviços ou qualidade ambiental. A preocupação dos pesquisadores com essa questão aparece não só na discussão do significado de qualidade mas, principalmente, na sua mensuração, tomando por base a farta literatura já existente sobre o assunto. Portanto, a maioria das propostas se dirigem à identificação de parâmetros e à definição de indicadores e modelos. A idéia de qualidade em contraposição à de quantidade, segundo Bernal (1994), nasceu no mundo da empresa privada, nos anos 50. Concebida, inicialmente, como aptidão dos produtos em relação aos usos, passou a significar satisfação de necessidades e hoje é entendida como atendimento a certas especificações. Por outro lado, o mundo dos serviços públicos, de acordo com Chevalier (1987), apresenta uma dimensão ideológica que constitui o denominado “mito legitimante”, base do Estado do Bem-Estar Social, em que o acesso e o padrão de qualidade dos serviços deve ser igual para todos. Nesse mundo, ao contrário do anterior, não há clientes que realizam uma demanda ativa, mas usuários que realizam uma demanda passiva (apud Brito, 1997). Nos dias de hoje, com a agonia do Estado do Bem-Estar e a força da privatização, em tese só haveria clientes. Nesse sentido, a tendência é de que, cada vez mais, a qualidade ambiental seja avaliada por critérios econômicos que medem o desempenho dos serviços. Kohlsdorf & Romero (1997), cientes dessa imposição, propõem que critérios simbólicos, expressivos e culturais passem a ser contemplados por meio de análises bioclimáticas e de percepção ambiental. Na mesma direção, Ultramarini & Pereira (1999) consideram que a definição de um padrão de qualidade ambiental sempre esbarra na dificuldade de se estabelecer uma neutralidade, pois os indicadores estão impregnados de valores socioculturais, políticos e econômicos da sociedade ou da instituição que os determinou. Partindo dessa constatação, propõem que a discussão sobre qualidade de vida não deve ser feita à revelia das percepções e experiências da população envolvida. A despeito disso e reconhecendo essas dificuldades, alguns pesquisadores, a exemplo de Filho et al. (1999) propõem uma metodologia para a construção de indicadores por meio de modelos. Eles estão conscientes de que a mensuração da qualidade de vida é uma atitude pretenciosa e eivada de subjetivismo, porque o conceito de felicidade e bem-estar físico e psíquico não se submete a quantificação. Entretanto, consideram que existem alguns parâmetros pacificamente aceitos, como acesso à educação, saneamento básico, equipamentos de lazer, habitação e nível de renda.14 Vargas (1999), em busca de uma definição de qualidade ambiental urbana, também lança mão de vários autores15 para chegar a uma listagem de quatro aspectos principais: espacial (bem-estar, desenho urbano, referenciais, uso e ocupação do solo); biológico (saúde física, saúde mental, segurança); social (organização, realização pessoal, contatos, atividades, realização profissional, acesso e opções), e econômico (oportunidades, produtividade, diversidade). Esses esforços, pela extensa lista de autores consultados e variáveis envolvidas, parecem demonstrar que a questão da qualidade de vida, tornada mais complexa nos anos recentes com a introdução da dimensão ambiental, está longe de ser solucionada via modelos e definições, por mais amplos que sejam. Por que não se render à evidência de que as R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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13 Além dessas três questões, não se pode deixar de fazer referência a outras pelo caráter de inovação e de destruição de certos mitos: planejamento por análise de desempenho (Silva et al., 1999), cidades compactas (Costa, 1999), cidade ecologicamente sustentável (Amaro, 1999), cidades conservadoras de energia (Meier, 1981, apud Friedmann, 1996), “good practices” (Ultramarini & Pereira, 1999), ecourbanismo (Marques da Silva,1999) e política de “city marketing” (Vargas, 1995; Moura,1999).

14 Realizam uma revisão bibliográfica de autores que vêm tratando o assunto, entre os quais Jansen (1959), Schneider & Simons (1971), Smith (1977), Ben-Chieh Liu (1978), Clark & Wilson (1994), Lemos (1995) e Krafta (1997). 15 Tais como Lynch (1960), Maslow (1966), William & Deak (1970), Dalkey (1972), Comune & Campino (1980), Chiavenato (1988) e Belgiojoso (1992).


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16 Embora a palavra gestão tenha vários significados, um dos mais freqüentemente utilizados é o adotado pelo Plano Diretor da Cidade de Recife: “Processo que envolve o planejamento … a mediação … a regulação … e a intervenção com base na pluralidade de interesses negociados entre os agentes” (apud Vergara, 1995:311). 17 Plano diretor, zoneamento de uso do solo e parcelamento do solo urbano. 18 Mercados de direitos de utilização ou direitos ambientais negociáveis, taxas e tarifas, auxílios financeiros. 19 O Zoneamento Ambiental de Ribeirão Preto, o Relatório de Impacto Ambiental Urbano de Londrina, o Sistema de Avaliação de Desempenho Urbano de Porto Alegre, o Índice de Qualidade de Vida Urbana de Belo Horizonte e os Estudos de Impacto de Vizinhança de São Paulo. 20 Segundo Câmara (1997), a exclusão espacial é entendida como exclusão – das áreas ocupadas ilegalmente por populações pobres – dos processos formais de urbanização ou de planejamento. Por outro lado, o risco de expulsão com possibilidade de perda total dos bens duramente adquiridos e o risco à saúde resultante da ausência de saneamento tornaram-se problemas menores diante do risco de vida, ameaçada pelos deslizamentos de terra ou desabamento da própria moradia. 21 Como o da matriz de interação causa/efeito (matriz de Leopold). Sobre as críticas, ver Ron Bisset & William Kennedy (apud Sá et al.:1995:). 22 Via educação ambiental, entre outras propostas.

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receitas gerais faliram e que cada território e cada lugar é um caso a ser definido pela população envolvida, com o auxílio dos planejadores? A esse respeito, Rypkema diz que o caráter do ambiente construído está diretamente relacionado não só com a força das comunidades como também com a qualidade do lugar (apud Pereira Costa,1999). A segunda questão central, levantada nos trabalhos da Anpur, está ligada aos instrumentos de gestão16 ambiental. Em geral, é apresentada sob a forma de críticas relativas à distorção no uso dos instrumentos ou à insuficiência dos mesmos. De Angelis (1999) organizou um quadro de instrumentos de gestão ambiental, entre os quais incluiu os urbanísticos, os econômicos, os educacionais e os informativos. Estudou mais detidamente os urbanísticos17 e os econômicos.18 Em relação aos urbanísticos, a inserção do viés ambiental no planejamento urbano tem ocorrido por meio da aplicação de leis federais, como a 6.766/79, e dos planos diretores municipais que, recentemente, passaram a conter capítulos sobre o meio ambiente. A despeito disso, constata-se que a generalidade no tratamento da questão ambiental é uma característica das legislações municipais, embora haja algumas exceções19 (Ribeiro et al., 1999). Em decorrência disso, os instrumentos urbanísticos não têm dado conta de resolver os problemas de desqualificação ambiental que geram exclusão espacial e risco de vida.20 No que se refere aos instrumentos econômicos, segundo Acselrad, manuais acadêmicos e organismos multilaterais insistem na superioridade dos instrumentos de mercado para combater a degradação ambiental. Apoiados no paradigma econômico neoclássico da alocação eficiente dos recursos, propõem instrumentos de internalização dos custos ambientais, partindo da noção de externalidade como um fenômeno extra-econômico. Sugerem que a degradação do meio ambiente resulta de brechas de mercado por onde a alocação dos recursos se afasta de uma situação ótima: “Internalizar é portanto … travestir um problema de poder em um problema de eficiência alocativa”. Como diz Lerner (1972), “esta solução consistiria em transformar o conflito – um problema político – em uma transação econômica; e uma transação econômica é um problema político resolvido”. Na opinião de Acselrad, “o que se faz necessário é a explicitação política dos conflitos … como lembra Przeworski (1993), pois no processo de construção democrática o problema não se reduz ao confronto do mercado contra o Estado, mas concerne em identificar mecanismos institucionais específicos capazes de oferecer a determinados agentes econômicos, incluindo o Estado, incentivos e informação que os levem a se conduzir de uma maneira coletivamente racional” (Acselrad, 1995:274-5). Outro instrumento usado com fins econômicos, embora de caráter preventivo, é o Estudo de Impacto Ambiental, baseado em avaliações que lançam mão de métodos bastante conhecidos, mas severamente criticados.21 Alguns autores avaliam que as metodologias dos estudos ambientais de usinas hidrelétricas funcionam como um instrumento de manipulação das questões sociais. Argumentam que a noção de impacto despreza as condições em que as populações se apropriam do território e dos recursos naturais, bem como as formas pelas quais constroem seu mundo social e as representações acerca dele (Lacorte & Barbosa, 1995). Por fim, seguindo as tendências atuais em termos de planejamento participativo e estratégico, os trabalhos da Anpur sobre a terceira questão central – o conflito de interesses entre os atores – estão permeados por propostas de conscientizar22 e organizar os diversos segmentos da sociedade visando a uma participação mais coletiva. Nessa linha, Lassonde (1996) afirma que o surgimento da questão ética nos debates contemporâneos 24

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provém do fato de que estamos num ponto da história em que “os homens podem ser individualmente inocentes e coletivamente responsáveis, todos vítimas e culpados ao mesmo tempo” (apud Vargas, 1999:1). Em termos mundiais, a emergência do movimento de conscientização ambiental começou na década de 1960, mas o marco foi a Conferência de Estocolmo, em 1972, que gerou o lançamento do Programa Internacional de Educação Ambiental, em 1975. Nele, a educação ambiental foi definida como “uma dimensão dada ao conteúdo e à prática da educação orientada para a resolução dos problemas concretos do ambiente, através de enfoques interdisciplinares e de uma participação ativa e responsável de cada indivíduo e da coletividade” (Silva, 1999:4). Pecchio (1995) constata que amplas camadas da sociedade urbana não relacionam seus problemas cotidianos ao meio ambiente urbano, pois ainda não perceberam seu papel como agentes de mudança da própria realidade. Nesse sentido, considera que o processo de politização do meio ambiente, no Brasil, passou por dois estágios: o meio ambiente como matéria de intervenção estatal institucionalizada, desde os anos 70 até finais dos 80, e a partir daí a valorização do papel político dos agentes sociais. Poley (1993) acrescenta que o primeiro estágio foi marcado pela presença de movimentos apolíticos de denúncia da degradação ambiental e de comunidades alternativas rurais, e que somente com a Eco-92 ocorreu uma politização explícita do meio ambiente, por meio da denominada “opção ecopolítica”. Para ele, “o movimento ecológico se estrutura diante de dois fatos principais: a degradação social e a degradação ambiental”.23 Essa politização do meio ambiente tem trazido à tona uma série de conflitos de interesses. Alguns casos foram objeto de análise por pesquisadores da Anpur, que denunciam os artifícios, os argumentos e as estratégias utilizados pelos vários atores envolvidos no jogo de poder. O gerenciamento dos recursos hídricos da represa Billings, em São Paulo, revela a força da aliança do governo do Estado com os industriais contra os governos locais e os ambientalistas, ao usar o expediente da negociação em separado com base em uma decisão técnica (Pacheco, 1993). A utilização da estratégia de “atuação responsável”, no pólo petroquímico de Camaçari, para enfrentar o desgaste da imagem empresarial devido à poluição que coloca em risco a segurança industrial e a saúde da população, é um exemplo da fraqueza das lutas dos trabalhadores e das comunidades urbanas, dado o seu baixo nível de organização (Borges & Franco, 1997). Nessa mesma linha, o comprometimento de propostas, como a do “selo verde”, no caso da indústria siderúrgica de Minas Gerais, cuja imagem negativa pode acarretar perda de mercado, aparece sob a forma de resistência das empresas em negociar termos de compromisso, contestar multas e exercer pressões políticas acobertadas pelo governo do estado (Torres et al., 1997). A relação entre empresários e pescadores artesanais organizados em torno do problema de despoluição da baía de Guanabara, analisada segundo a responsabilidade social do empresariado e sob o postulado da ecologia com justiça, mostra a pouca disposição deste último para uma mudança além da mudança conservadora (Teixeira & Bessa, 1997). A desvalorização das práticas culturais territorializadas de grupos sociais locais organizados, em detrimento de estratégias despolitizadoras dos governos federal e estadual, no caso da implantação da usina hidrelétrica de Tucuruí, mostra a redução utilitária do meio ambiente (Silva, 1999). A semelhança dos problemas de saneamento entre o Rio de Janeiro e Brasília, capitais implantadas em sítios escolhidos por razões de Estado, aponta o conflito entre soluções técnicas e políticas (Carvalho & Romero, 1999). Por fim, no caso da implantação da usina de Serra Mesa, ainda não se estabeleceu um conflito em torno dos possíveis R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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23 Nesse contexto, afirma que “as questões ambientais enfrentadas pelos ecologistas do primeiro e terceiro mundos são de natureza similar, mas as questões sociais são radicalmente diferenciadas" (Poley, 1993: 535).


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efeitos perversos (redefinição e extinção de espaços), porque há um clima otimista por parte da população que tem grandes expectativas sobre o aproveitamento econômico do lago para lazer e turismo (Guedes & Natal, 1997). Embora nem todos esses casos se refiram especificamente ao espaço urbano, na maioria deles atores urbanos estão envolvidos. Além disso, sugere-se aqui que o espaço urbano é, por excelência, o locus para a discussão de conflitos ambientais, uma vez que nele estão congregados e representados interesses territoriais distintos. As abordagens apresentadas sobre cada uma das questões centrais vêm contribuindo para reconstruir os mitos estabelecidos sobre a insustentabilidade do espaço urbano do que para desconstruí-los. Assim, quando se diz que a qualidade ambiental da vida urbana é ruim, que os instrumentos de gestão são insuficientes ou precários para tornar o espaço urbano sustentável e se admite que os conflitos de interesses são insuperáveis, está-se contribuindo para alimentar mitos já existentes, reconstruindo-os. Entretanto, quando se propõe inserir a participação e o significado de qualidade ambiental para cada comunidade, explicitar os conflitos dos instrumentos de gestão, ao invés de minimizá-los, e politizar o meio ambiente, caminha-se no sentido de iniciar uma desconstrução de mitos. UMA DEFINIÇÃO DE MEIO AMBIENTE URBANO A PARTIR DE DISCURSOS PRÓPRIOS E DE UM REPENSAR SOBRE O ESPAÇO URBANO A recente disseminação de questões e propostas construídas em torno da busca da sustentabilidade urbana vem gerando uma demanda de discursos próprios sobre o meio ambiente urbano como área de investigação. Reboratti (1998) mostra que os pesquisadores têm chegado ao tema ambiental, analisando-o de muitas formas: “Todos reunidos ao redor de uma temática comum, porém fragmentada e deformada pela adoção de escalas territoriais, temporais e disciplinares diferentes, que vão do local ao global, do individual ao coletivo, do estritamente atual ao que sucedeu no fundo da história”. Paralelamente, ele considera que o aparecimento do tema ambiental nas análises urbanas se insere de um modo diferente, pois não se trata de um ambiente “natural”, mas de um ambiente altamente artificializado e degradado. Para ele “a cidade é … uma grande produtora de degradação ambiental, já que concentra emissão de gases, produção de resíduos de todo tipo, líquidos e sólidos, hiperconsumo de água e escassa capacidade para regenerá-la, destruição da flora e da fauna, geração de altos níveis de contaminação sonora” (Reboratti, 1998:3,5). Embora essa afirmação possa ser chocante porque visualiza o espaço urbano como insustentável, ela é a justificativa de praticamente todos os discursos que vão em busca da sustentabilidade. As cinco matrizes discursivas, que se remetem à sustentabilidade do território (que incluem o urbano), apontadas por Acselrad (1997), se bem que bastante diferenciadas nas propostas, estão todas impregnadas de um temor efetivo ou potencial da degradação ambiental. Assim, está a matriz da busca da eficiência combatendo o desperdício, a matriz do respeito à escala que advoga limites ao crescimento econômico, a matriz do reconhecimento da desigualdade social e da pobreza a ser reduzida com eqüidade, e também a da crença na auto-suficiência das comunidades tradicionais e a da observância de uma ética baseada na conduta humana com deveres e obrigações. O mesmo pode ser dito quando, dois anos depois, ele identifica três matrizes discursivas teóricas de sustentabilidade urbana que correspondem a representações distintas da cidade: a representação tecnomaterial da cidade sustentável, que inclui modelos de racionalidade 26

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ecoenergética e de equilíbrio metabólico; a cidade como espaço da qualidade de vida que inclui modelos de pureza, de cidadania e de patrimônio, e a cidade como o espaço de legitimação das políticas urbanas (Acselrad, 1999). Assim, discursos não faltam, mas a linha divisória entre a (in)sustentabilidade neles inserida é mais tênue do que parece. Analisando esses discursos, observa-se que há várias leituras de (in)sustentabilidade do espaço urbano, ou seja, para cada discurso uma leitura, razão pela qual alguns autores falam de sustentabilidades. Além disso, embora aqui se esteja propondo uma desconstrução de mitos, verifica-se que a maioria dos discursos sobre o meio ambiente urbano se apropria dos marcos teórico-conceituais estabelecidos, reconstruindo-os em cima dos mesmos mitos. Alguns pesquisadores, preocupados com esse tipo de visão, consideram que ocorreu a propagação de uma mentalidade patológica sobre o meio ambiente urbano, desde que “a maioria das referências sobre a relação meio ambiente/meio urbano estão obnubiladas pelo estigma dos malefícios urbanos e suas conseqüências sobre a degradação do meio ambiente” (Steinberger, 1995:326). Noutras palavras, é fundamental rever os discursos que tomam o espaço urbano como “espaço morto”, revisando o próprio modelo territorial urbano para buscar alternativas que garantam maior integração entre o espaço natural e o espaço social (Monte-Mór, 1994). Nesse sentido, os discursos de sustentabilidade, em geral, estão presos a diagnósticos de insustentabilidade. Entretanto, pode-se encontrar discursos de dois tipos: os que fazem uma mera transposição de mitos apoiados na racionalidade instrumental, ou seja, os reconstruídos em cima de discursos antigos que correspondem praticamente a reedições – e existem as formulações mais recentes que, de fato, desconstroem mitos para elaborar discursos novos. Estes últimos serão a base de uma nova definição de meio ambiente urbano. Acselrad (1997) considera que a apreensão das condições sociais de apropriação do território pelos discursos ambientais passa por duas questões: a construção de uma problemática ambiental liberta do determinismo ecológico e do reducionismo biológico e os diferentes tipos de racionalidade que articulam a reprodução social à reprodução da base material do desenvolvimento. Com relação à primeira, alinha cinco frentes de discussão: desmaterializar o meio ambiente, desnaturalizar o meio ambiente, compreender as práticas de poder sobre recursos territorializados, criticar a Sociologia do meio ambiente como subdisciplina da Sociologia das técnicas e liberar a problemática ecológica dos limites do paradigma da escassez. Quanto à segunda, ele identifica uma racionalidade ligada à conservação social e outra à transformação social. Esta última entende que a ação do homem no mundo é mediatizada por um projeto cultural que ordena a experiência prática para além da simples lógica utilitária e comporta projetos de mudança social na direção de valores como eqüidade, democracia, diversidade cultural, auto-suficiência, ética. Na mesma linha, outros autores também se referem a propostas alternativas que consideram importante uma visão histórica e interdisciplinar e interagem preocupações da ecologia com análises sociopolíticas, passando pela Geografia, pelo Direito e pela Filosofia. A denominada “crítica socioambiental urbana”, que privilegia a análise da questão ambiental urbana como expressão do atual estágio do capitalismo, discute os grandes condicionantes que estão por trás, quais sejam, a racionalidade instrumental e a interpretação mecanicista da natureza (Cidade, 1995). Outras abordagens favorecem a “convergência entre o social, o urbano e o ambiental: análises das práticas e movimentos que se articulam em torno dos conflitos socioambientais; a história ambiental que vem contribuindo para R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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Marília Steinberger, economista, é professora do Departamento de Geografia da Universidade de Brasília. E-mail: rtlia@solar.com.br

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romper as fronteiras analíticas convencionais do tipo urbano – rural, construído – intocado, social – natural, privilegiando narrativas interdisciplinares e possibilitando uma (re)interpretação da produção e apropriação de nossos espaços” (Costa, 1999:14). Esses novos discursos vêm gerando alguns enunciados sobre o que se entende por meio ambiente urbano: meio ambiente urbano enquanto espaço e suporte natural apropriados no cotidiano da população (Ultramarini & Pereira, 1999); meio ambiente urbano como um espaço que possui uma dinâmica ambiental própria e única, resultante da interação entre o ambiente natural e o ambiente construído, cuja harmonia é intrínseca e não extrínseca (Steinberger, 1995). Meio ambiente urbano compreende o conjunto de edificações, sua história e memória, seus espaços segregados, a infra-estrutura e os equipamentos de consumo coletivos (Rodrigues, 1998). O meio ambiente urbano não pode ser um sistema em que os elementos funcionem ou não funcionem, mas um produto, um resultado de qualquer coisa que se assemelhe a relações sociais implicando materialidade, aplicando-se nas coisas reais e virtuais (Metzger, 1994). Mostrou-se antes que meio ambiente urbano é uma outra “coisa”. Coisa que resulta do sistema de objetos e ações que Milton Santos propõe na sua obra A natureza do espaço (1996) e leva a propor que o espaço urbano, ao gerar um meio ambiente urbano artificial, amálgama do natural, do construído e até mesmo do virtual, tenha uma leitura de sustentabilidade que é fruto de uma racionalidade não-instrumental. Portanto, o meio ambiente urbano como área de investigação não substitui nem se sobrepõe ao planejamento urbano e regional, mas deve ser cada vez mais incorporado a ele, o que, de certa maneira, permite um repensar sobre o espaço urbano.

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A B S T R A C T The work is based on a study of knowledge concerning the environment, within the scope of the 1990s ANPUR Meetings, which discussed the emergence of the urban environment as a field of inquiry that constructs and reconstructs myths concerning the sustainability or unsustainability of urban space. To this end, the first section analyses documents which constitute the institutional imprint of the field, followed by a brief recollection of theoretical-conceptual landmarks established in some disciplines. It is suggested that these be deconstructed, so that the urban environment may be understood through a perspective based on a non-instrumental rationality. In the following section, the socio-historical and politicospatial focuses of three pairs of notions/concepts are discussed: ambient-environment, sustainable development-sustainability and territory-urbanization, in order to arrive at an understanding of urban sustainability. Such focuses guide the central issues that are related to the field: urban environmental quality, instruments of environmental management and the conflict of R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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interests among actors. In conclusion it is shown that, although most of the discourse on the urban environment considers urban space to be unsustainable, there are paths that point to a definition of the field. K E Y W O R D S Environment; sustainability; urban space.

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AVANÇOS E LIMITES NA HISTORIOGRAFIA DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA NO BRASIL SARAH FELDMAN R E S U M O Este trabalho tem por objetivo analisar a produção recente no campo da história da legislação urbanística no Brasil, procurando detectar avanços e limites para a reflexão sobre desenvolvimento urbano e práticas urbanísticas. O texto organiza-se em três eixos analíticos. Em primeiro lugar, procura-se situar os trabalhos no processo de disseminação de estudos da história urbana no Brasil, vinculando-os ao movimento de ampliação do território da história que ocorre na Europa e nos Estados Unidos, a partir dos anos 60, com a chamada História Nova. Em segundo, baseado em um panorama da produção recente, são detectadas as vertentes dominantes e emergentes nos trabalhos sobre legislação. Em terceiro, são discutidos dois aspectos que se configuram como lacunas na historiografia da legislação: o lugar ocupado pelas normas, a partir do momento em que idéias e práticas urbanísticas têm um espaço institucionalizado na administração pública; e o lugar dos pressupostos modernistas na legislação brasileira, visto que o movimento modernista formula a proposta de um novo sistema legal para o urbanismo. PALAVRAS

-CHAVE

Legislação urbanística; história; movimento moderno.

HISTÓRIA NOVA, HISTÓRIA URBANA E HISTÓRIA DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA A partir dos anos 80, um número crescente de pesquisas vem-se direcionando para a construção da historiografia das cidades brasileiras, estabelecendo um marco temporal em relação à escassa produção anterior nessa área. Um elemento a destacar – determinante para uma avaliação do estado da arte desse conjunto de trabalhos – é seu caráter multidisciplinar, uma vez que vêm sendo elaboradas, majoritariamente, por arquitetos, urbanistas, planejadores, geógrafos e outros profissionais vinculados à questão urbana. Nesse sentido, a produção em curso pode ser inscrita no processo de ampliação do território da história que, desde os anos 60, se dissemina na Europa e nos Estados Unidos, a partir do movimento que tem origem no grupo de historiadores ligados à revista Annales d’Histoire Économique et Sociale, surgida em 1929, na França, como reação aos paradigmas do historismo desenvolvido no século XIX.1 O objetivo fundamental do grupo é, desde o início, combater os rígidos limites colocados pela visão do historismo, que tem no historiador alemão Leopold von Ranke sua maior expressão. À história baseada unicamente nos grandes acontecimentos e nas fontes documentais oficiais, restrita à política e feita somente por historiadores profissionalizados, contrapõem a aproximação da história a outras disciplinas e a ampliação dos objetos da história e do campo de fontes documentais. Nessa busca de ampliação do território da história e da interdisciplinaridade está implícito o questionamento à especialização do historiador, que resultou da institucionalizaR. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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1 O grupo ficou conhecido como École des Annales. A revista teve quatro denominações: Annales d’Histoire Économique et Sociale (1929-39); Annales d’Histoire Sociale (1939-42, 1945); Mélanges d’Histoire Sociale (1942-44) ; Annales: Économies, Sociétés, Civilisations (1946).


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2 Braudel, F. 1959:49.

3 Veyne, P., 1971:43.

4 Burke, P., 1991:15.

5 Burke, P. op. cit.; Borges, V. P., 1980; Ribeiro, R. J. et al., 1994; entre outros.

6 Ribeiro, R. J., op. cit.:13.

7 Burke, P., 1990:12.

8 Braudel, F., op. cit.:44-54.

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ção acadêmica da visão rankeana, e a afirmação da idéia de que tudo tem história, tudo tem um passado que pode ser reconstruído, não se reconhecendo, portanto, a existência de uma história com H maiúsculo. Assim, em contraposição a uma história referenciada em fatos que, nas palavras de Braudel, não passam de “espumas nas ondas do mar da história”, propõem a “história total”.2 Os fatos não existem isoladamente, mas constituem um tecido, têm uma organização na qual desempenham o papel de causa, fins, acasos etc., e cabe ao historiador “reencontrar essa organização”.3 Em termos metodológicos, a diretriz principal diz respeito à ampliação das fontes: não apenas escritas, mas também orais, imagéticas, estatísticas, etnográficas etc. A explicação histórica deve, nessa perspectiva, dar-se pela variedade de questionamentos que se revelam mediante o reconhecimento de “vozes variadas e opostas”, e não pelo ideal de uma voz oficial da história.4 Somente a partir dos anos 60, a interdisciplinaridade proclamada desde os anos 20 se realiza, diluindo-se os rígidos limites entre o território da história e algumas áreas das ciências humanas. Nos anos 70, o movimento passa a denominar-se Nova História, dissemina-se pela Europa e Estados Unidos, e os historiadores a ele vinculados ampliam seu espaço nas instituições acadêmicas e conquistam o acesso às editoras e à mídia. Várias questões vêm sendo levantadas quanto aos rumos tomados pelo movimento dos Annales, as quais não cabem ser desenvolvidas no âmbito deste texto. A própria expressão Nova História vem sendo questionada, uma vez que nunca foram abandonados os princípios elaborados no início do século.5 Há um debate em torno das relações dos historiadores com o materialismo histórico, as quais oscilam entre o reconhecimento de Marx como um precursor de muitas de suas idéias e a negação do método e dos conceitos marxistas. A vinculação dos historiadores à Academia também é questionada: o movimento, que se inicia marcado pelo inconformismo, pela negação da ortodoxia acadêmica, acaba, segundo alguns autores, por entrar no jogo intramuros da Academia, e os procedimentos considerados revolucionários convertem-se “em simples instrumentos para legitimação de trabalhos que graças a eles se inscrevem acadêmica e editorialmente”. 6 Outra questão levantada refere-se ao fato de a chamada Nova História ser considerada um movimento de disseminação de práticas e idéias relativas à historiografia, e somente se constituir como uma “escola” no período em que é liderado por Fernand Braudel, quando novos conceitos são elaborados, conformando uma concepção de história.7 A principal contribuição da Nova História ao pensamento e à prática da história seria, portanto, a introdução, por Braudel, de uma nova dimensão da história, que diz respeito à apreensão das forças profundas da história que só se deixam apreender e só atuam no tempo longo. Braudel decompõe a história em três planos escalonados, distinguindo tempo histórico/tempo geográfico, tempo social e tempo individual. A eles correspondem, respectivamente, as estruturas, as conjunturas, os acontecimentos. O tempo das estruturas é a longa duração, a quase imobilidade, uma vez que as estruturas permanecem constantes durante um tempo longo ou só evoluem de maneira imperceptível. O tempo das conjunturas são flutuações de dimensões diversas, oscilações cíclicas que se manifestam no contexto das estruturas. Os acontecimentos são engendrados pelas estruturas e conjunturas, são as rupturas ou o restabelecimento de equilíbrios.8 Mas em meio a todos os questionamentos, há uma concordância quanto à contribuição do grupo na expansão do campo da história, bem como na descoberta de novas fontes e novos métodos para explorá-las. Sua importância está não apenas na dilatação do território da história como também do historiador, abrangendo temas e grupos sociais negligenciados pelos historiadores tradicionais. 34

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Como parte de tal processo, a história urbana desenvolve-se a partir da história social e, no panorama internacional, os anos 60 constituem um momento relevante, pois inicia-se a busca de demarcação de seus conteúdos.9 Um pressuposto que se impõe é assumir um ponto de ruptura no processo de constituição da cidade, enfatizando, dessa maneira, uma abordagem problematizada da urbe. Essa abordagem contrapõe-se à abordagem dominante na história da cidade, desde o século XIX, que tem como pressuposto teórico a noção de crescimento evolutivo ou de desenvolvimento, “que faz com que a(s) cidade(s) seja(m) considerada(s) um fato histórico, sempre o mesmo, um fenômeno cujas transformações (materialidade e função) constituem o objeto de pesquisa dos estudiosos”.10 Nesse sentido, considera-se a cidade do século XIX um momento de ruptura no processo de urbanização e privilegia-se o estudo da cidade associada à idéia de modernidade. Nessa perspectiva, a cidade moderna é considerada essencialmente diferente, não podendo, portanto, ser abordada como mera descendente dos núcleos urbanos do passado.11 De modo geral, numa grande categoria denominada “história urbana”, passam a enquadrar-se todos os estudos que tenham a cidade como locus, ocorrendo uma não-distinção entre o que é peculiar ao desenvolvimento da cidade e aquilo que diz respeito à cultura de forma geral. As posições em torno dessa questão são diversas, com autores que consideram difícil, ainda hoje, demarcar o que é um trabalho de história urbana, autores que apregoam um campo específico para a história do urbanismo, e autores que entendem a história urbana como o estudo da forma urbana como resultante de complexas forças sociais, psicológicas e econômicas.12 Em The History of Urban and Regional Planning – an annotated bibliography, publicado em 1981, Anthony Sutcliffe faz um balanço dos trabalhos elaborados, em sua grande maioria, na Europa e Estados Unidos. Em suas conclusões, podem-se observar algumas semelhanças com a condição atual da história urbana no Brasil, principalmente em relação ao universo de pesquisas vinculadas às idéias e às práticas urbanísticas, tanto no que se refere ao perfil dos pesquisadores, como no que se refere aos limites na utilização de recursos teórico-metodológicos. Cabe destacar que a maioria absoluta dos trabalhos levantados por Sutcliffe são elaborados no período pós-60, o que confirma esse momento como um marco na expansão da área. O autor mostra que a maioria dos trabalhos são elaborados por profissionais de diferentes áreas, mas vinculados à prática do planejamento urbano, e identifica uma imaturidade na historiografia do planejamento, a qual se manifesta sob vários aspectos: há, por um lado, a necessidade de se estabelecer um “pedigree histórico” para reforçar a identidade da profissão e, por outro, a busca das origens para explicar as frustrações devidas às limitações atuais do planejamento. Para Sutcliffe, a não-formação acadêmica dos autores na área de história faz que grande parte dos trabalhos não passem de catalogações de leis ou biografias de planejadores, que não estabelecem relações com seus períodos, ou, ainda, estudos de planos de cidades que não se explicam pelos processos urbanos mais gerais. Ao mesmo tempo que detecta tais limites, Sutcliffe afirma que a historiografia realizada por profissionais atuantes e oriundos de todas as áreas das ciências sociais é de fundamental importância, uma vez que a vitalidade da história do urbanismo está, justamente, no duplo vínculo com prática e teoria. Semelhantes questões nos dizem respeito. A carência de teorização e discussão conceitual e metodológica da história já foi apontada na análise de um universo limitado da produção brasileira, elaborada por Filgueiras & Fernandes (1998). Vivemos um R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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9 Sobre o debate em torno da história urbana nos anos 60, consultar Handlin, O. e Burchard, J., 1963.

10 Bresciani, 1992:11.

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11 Handlin, O., 1963. In: Handlin, O., Burchard, J., op. cit.; Bresciani, M. S., op. cit.

12 De Decca., E., 1991:9, e os textos de Tunnard, C. “A note on the pursuit of city planning history”, e de Summerson, S. J., “Urban forms”, in: Handlin, O., Burchard, J., op. cit.


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13 Sobre as referências aos trabalhos nos anos 70, ver Leme, M. C., Pacheco, R., 1989. “A questão fundiária, imobiliária e os serviços urbanos: conceitos e referências teóricas em teses e dissertações recentes”. Espaço e Debates, São Paulo, nº 28, p.101-117.

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momento em que, a uma apropriação documental – uma verdadeira “saída dos armários” de relatórios, material iconográfico, planos, relatórios etc. – corresponde uma não-apropriação metodológico-conceitual da disciplina história, que se expressa, por um lado, na quantidade de pesquisas voltadas para a criação de bancos de dados e, por outro, no número significativo de trabalhos que se restringem a descrever cronologicamente planos, leis, relatórios etc. Deve-se considerar que os trabalhos, no Brasil, além de sinalizarem a vitalidade de um campo temático multidisciplinar, constituem uma busca de ampliação de parâmetros teóricos e metodológicos para se transpor os limites interpretativos colocados pela pronunciada influência do referencial marxista – desenvolvido, sobretudo, pela sociologia francesa dos anos 70 –, o qual vinha marcando as pesquisas brasileiras.13 Assim, paralelamente ao esquadrinhamento das fontes documentais, que vem permitindo iluminar todo um universo de constituição da engenharia, arquitetura e urbanismo brasileiros que permanecia oculto, os trabalhos de história urbana refletem o deslocamento das interpretações fundamentadas exclusivamente em determinantes econômicos, em que as questões fundiária, imobiliária e de serviços urbanos foram privilegiadas na explicação dos processos de estruturação urbana, para a incorporação de aspectos estético-culturais. Se, nos anos 70, os marcos teórico-conceituais em suas várias vertentes eram em grande parte explicitados ou reconhecíveis, nos trabalhos elaborados pós-80, com exceção daqueles vinculados à linha foucaultiana, tais questões vêm sendo minimizadas. Nesse panorama, a legislação urbanística – aqui entendida como o conjunto de regulamentações referentes ao parcelamento, uso e ocupação do solo e às edificações – não foge à regra, com a agravante de não estar recebendo a devida atenção dos pesquisadores, embora seja o elemento constitutivo da disciplina do urbanismo mais desenvolvido, no Brasil, nas últimas cinco décadas. São poucos os trabalhos que vêm procurando inserir a legislação como fato histórico no interior de uma história-problema, no sentido apontado por Veyne (1971). Ainda que a referência à legislação esteja presente na maior parte dos estudos sobre o urbanismo no Brasil, a legislação é, de certa forma, naturalizada e, com raras exceções, ultrapassa o caráter de identificação das leis por meio da listagem e descrição de seus conteúdos. Neste trabalho, procuramos levantar alguns pontos para a discussão dos caminhos, abordagens e métodos em curso na historiografia da legislação urbanística. O papel assumido pela legislação no urbanismo brasileiro constitui um campo nebuloso e pouco explorado. Nos setores de urbanismo das administrações municipais no Brasil, prevalece, há meio século, uma abordagem legalista, ou seja, a legislação é colocada como uma meta em si, e não como um instrumento, dentre outros, para atingir determinadas metas de desenvolvimento urbano. Se no período da Primeira República, quando começam a estruturar-se, nas administrações públicas, as seções de obras que evoluem para seções de urbanismo, a elaboração e execução dos planos de melhoramentos e, posteriormente, dos chamados planos de conjunto, impõem-se como atividade privilegiada de urbanistas oriundos dos cursos de Engenharia. A partir dos anos 40, ocorre um nítido deslocamento da esfera de atuação desses órgãos. Constrói-se um novo saber urbanístico – uma nova visão de atuação do Estado ante as novas formas de apropriação do espaço urbano – e os denominados órgãos de planejamento passam a atuar, fundamentalmente, como órgãos normativos. A tal mudança corresponde uma nova estrutura organizacional do setor, assim como a construção de um novo perfil do urbanista – o profissional generalista, com predominância de profissionais egressos dos cursos de arquitetura. É nesse momento que 36

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se dá uma fissura entre arquitetura e urbanismo: planejar passa a constituir-se como atividade desligada de projetar, e o zoneamento – abrangente ao conjunto da cidade e articulador de um conjunto de parâmetros urbanísticos em zonas funcionais – consolida-se como o principal instrumento de planejamento.

O LUGAR DA LEGISLAÇÃO NA HISTORIOGRAFIA DO URBANISMO NO BRASIL No período anterior à década de oitenta, dois trabalhos destacam-se pela abordagem da legislação urbanística: a tese para concurso de cátedra na Escola Politécnica da Universidade de São Paulo, de Francisco de Paula Andrade, de 1966, e o livro de Nestor Goulart Reis Filho, de 1968. Embora Andrade coloque que não visa a “história”, seu trabalho pode ser considerado pioneiro, pois fornece um quadro abrangente da legislação brasileira, desde o Império até a primeira metade do século XX, apontando suas relações com a legislação urbana portuguesa. Reis Filho, ao estudar a evolução urbana do Brasil nos séculos XVI e XVII, aponta os princípios reguladores e as instituições responsáveis por sua implementação, no âmbito da política urbanizadora no Brasil-colônia. Da análise dos trabalhos publicados em livros, anais de encontros e seminários, dissertações de mestrado e teses de doutorado, no período pós-80, podem ser identificadas três vertentes dominantes nas pesquisas voltadas para a historiografia da legislação urbanística no Brasil. Uma primeira vertente enfoca os aspectos normativos referentes à propriedade fundiária, emanados pelo poder eclesiástico até a promulgação da Lei de Terras, em 1850, quando a terra adquire o estatuto de mercadoria. Os trabalhos de Marx (1991), Fridman & Ramos (1992) e Fridman (1994) mostram como entre o regime jurídico do sistema de sesmarias do período colonial e a separação entre Igreja e Estado estrutura-se a propriedade fundiária no Brasil. Da distribuição gratuita de terras, passa-se à aquisição onerosa, o que define os limites da propriedade em favor do interesse público. Marx (op. cit.) mostra, de forma minuciosa, como persistem, por décadas, os privilégios dos grandes detentores de terra e os procedimentos do antigo sistema de distribuição de terras, e como, de forma tímida, os municípios se adaptam à nova realidade político-administrativa, a partir da lei de 1850 e sua regulamentação em 1854, mediante a prática dos loteamentos e dos códigos de posturas, atos e resoluções. Esses trabalhos permitem detectar a constituição de um sistema legal em torno da propriedade privada – da exigência da escritura pública de compra e venda (1855) à criação do imposto predial (1878) e taxação de terrenos não-construídos em freguesias urbanas centrais (1897) – e como, já em fins do século XIX, se pode estabelecer uma relação entre tais medidas e o processo de valorização imobiliária e fundiária. Além disso, apontam que, juntamente com o aparato legal, ocorre uma estruturação da administração e novas funções se constituem no quadro administrativo municipal. A segunda vertente caracteriza-se por estudos que têm como marco temporal a Primeira República, nos quais prevalece a interpretação da legislação como instrumento de dominação e normatização da vida das classes populares e de atividades que se incluem na esfera das ilegalidades urbanas, referenciadas nos pressupostos higienistas (Rolnik, 1983; Feldman, 1987; Lira, 1991; Marins, 1998). Nesses trabalhos, a lógica disciplinadora de um urbanismo saneador – expressão de um projeto político de intervenção do Estado na questão social nas cidades – é desvendada, tanto nas formas de habitação R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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14 Sobre o zoneamento: Wilderode, D., 1995. “Operações interligadas: Quem ganha?” Anais do VI Enanpur, Brasília, 1995; Azevedo, D. T., 1993, O jogo das Interligadas, Dissertação de Mestrado, São Paulo, FGV; Wakisaka, T., 1990. Zoneamento de uso, ocupação do solo e produção do espaço urbano em São Paulo, Dissertação de Mestrado, São Paulo, FAU/USP; entre outros. Sobre instrumentos pós-Constituição de 1988: IPPUR/UFRJ, 1994. Questão urbana, desigualdades sociais e políticas públicas: avaliação do Programa Nacional de Reforma Urbana, Relatório de Pesquisa; Ribeiro, A. C. T., 1994. “Reforma urbana nos limites da modernização”, Espaço e Debates, n.37, São Paulo, Neru; Alfonsin, B., 1997, “Instrumentos e experiências de regularização fundiária em áreas urbanas”, Anais do VII Enanpur, Recife, p.1571-1579; entre outros.

15 Machado, R. et al., 1978. Danação da norma – medicina social e constituição da psiquiatria no Brasil, Rio de Janeiro, Graal; Freire Costa, J., 1979. Ordem médica e norma familiar, Rio de Janeiro, Graal; Sevcenko, N., 1984. A revolta da vacina, São Paulo, Brasiliense; Costa, N. do R., 1987. “A Questão sanitária e a cidade”, Espaço e Debates, n.22, p.24; Chaloub, S., 1996. A cidade febril, São Paulo, Companhia das Letras; entre outros.

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(Rolnik, 1983; Lira, 1991; Marins, 1998) como nos territórios de prostituição (Feldman, 1987). A questão da segregação espacial, por meio da análise das primeiras normas que extrapolam a construção de edifícios contidas nos Códigos de Posturas aprovados na última década do século XIX, em inúmeras cidades, constitui o eixo direcionador de tais análises. Uma terceira vertente caracteriza-se pela precedência de estudos voltados para os efeitos, repercussões e impactos no espaço urbano com a aplicação da legislação, os quais têm como referência a escala assumida pela expansão das cidades brasileiras mediante estratégias de solução da moradia à margem da legislação: loteamentos clandestinos, cortiços e favelas. Nessa vertente, podem ser discriminados estudos centrados na inefetividade da lei (Grostein, 1987; Rolnik, 1996; Nery Junior, 1998); estudos que enfatizam a relação entre a legislação e a valorização imobiliária (Souza, 1994; Somekh, 1996), e estudos que, com uma visão panorâmica da legislação, apontam seus efeitos no processo de planejamento (Rezende,1997) e na configuração da paisagem urbana (Medina, 1997). No âmbito da questão da inefetividade da legislação, segundo os procedimentos instituídos de aprovação e fiscalização de loteamentos e da relação poder público/loteador, Grostein (1987) mostra que se consolida uma prática de desobediência consentida e permanente anistia a situações produzidas fora das normas. Rolnik (1997) entende a ineficácia da legislação em regular a produção da cidade como a verdadeira fonte de seu sucesso político, financeiro e cultural, num contexto urbano de concentração de riqueza e poder. A lei age, segundo a autora, como delimitadora das fronteiras do poder, conferindo significados e gerando noções de civilidade e cidadania, mesmo quando não é capaz de determinar a forma final da cidade. A relação entre legislação e valorização imobiliária é analisada por meio do estudo do processo de verticalização, entendido como resultante de uma estratégia de valorização de múltiplas frações do capital (Souza, 1994) e como resultado da multiplicação do solo urbano possibilitada pelo elevador (Somekh, 1996). Numa perspectiva não-historiográfica, estudos sobre os efeitos dos instrumentos normativos vêm sendo realizados em torno de aspectos específicos da legislação, principalmente no que se refere ao zoneamento e aos instrumentos pós-Constituição de 1988.14 Esse conjunto de trabalhos representa o início de um processo de construção de uma história da legislação urbanística brasileira e de compreensão do papel que vem desempenhando no desenvolvimento de algumas cidades brasileiras. De modo geral, destacam seu caráter elitista, resultante do diálogo exclusivo entre os órgãos responsáveis por sua elaboração e os setores mais poderosos da sociedade, e seu uso como instrumento de segregação espacial. Há, por vezes, uma supervalorização do papel da legislação na conformação do espaço urbano, o que acarreta que, por meio da legislação, se cristalizem modelos interpretativos genéricos. As linhas dominantes permitem não só detectar recortes temporais privilegiados pelas pesquisas bem como o nível de aprofundamento da reflexão. O período da Primeira República, no que se refere à perspectiva higienista de controle do espaço urbano, é o mais profundamente estudado e desvendado. Uma explicação plausível para tal predominância é o fato de a questão higienista ter sido amplamente estudada por diferentes disciplinas e o papel da legislação, claramente situado no campo de um projeto político e social.15 Nesse sentido, os trabalhos ultrapassam a identificação das leis e penetram nos modelos habitacionais resultantes do ideário higienista, no qual a norma é apenas um dos instrumentos de concretização (Rolnik, 1983; Lira, 1991), nas instituições criadas para a gestão dos territórios e nos procedimentos de aplicação das normas, seja na esfe38

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ra da habitação operária, com a Inspectoria de Hygiene de Pernambuco (Lira, 1991), seja na esfera dos territórios de prostituição, com a Delegacia de Costumes, em São Paulo (Feldman, 1987). A legislação desse período, embora envolva questões espaciais, não contém um claro conteúdo urbanístico, e estabelece-se como legislação sanitária. Para os períodos posteriores, quando se constitui uma legislação urbanística stricto sensu, a lógica de construção – dos conceitos às instituições e processos de elaboração e aprovação – ainda se mantém como um campo pouco explorado. Uma vertente emergente de pesquisa vem atuando na perspectiva de desvendar os processos de construção de instrumentos urbanísticos, e não apenas seus efeitos, mediante a análise das referências urbanísticas neles contidas e dos setores e instituições envolvidos em sua formulação e aplicação, na esfera do Executivo e do Legislativo. (Souza, 1994; Grostein, 1987; Feldman, 1996, 1997, 1998; Campos, 1996, 1998). No entanto, a produção é fragmentada, com recortes temporais e espaciais restritos, além de se deter em aspectos específicos da legislação. De fato, há uma concentração de trabalhos sobre São Paulo, Rio de Janeiro e Recife, o que, como nos demais estudos de história urbana, não permite delinear um panorama abrangente da questão, nem discriminar particularidades regionais.

O LUGAR DA LEGISLAÇÃO NO URBANISMO BRASILEIRO Uma das questões fundamentais que permanecem pouco elaboradas na historiografia da legislação urbanística no Brasil se refere ao lugar ocupado pelas normas, a partir do momento em que idéias e práticas urbanísticas são institucionalizadas na administração pública. Uma hipótese que levantamos é a de que, a partir dos anos 40, se consolida uma visão legalista do urbanismo brasileiro. Ao processo de declínio da importância do plano como instrumento de intervenção no espaço urbano corresponde a ascensão da legislação como instrumento por excelência do planejamento. Como mostramos em pesquisa realizada sobre a cidade de São Paulo, no final da década de 1940, inicia-se um processo em que o zoneamento passa a ocupar o lugar do plano e, em pesquisa em desenvolvimento, podemos avaliar essa mudança em escala nacional, e não apenas nos grandes centros urbanos. Tal processo não é fortuito, e dá-se como parte da introdução, no Brasil, de novos princípios de administração pública, desde os anos 30, numa perspectiva da administração desvinculada da política e do planejamento como técnicas de administração, baseados na teoria administrativa americana da Scientific Management School. Num estudo sobre a reforma do serviço civil no Brasil, no período de 1945 a 1964, Graham (1968) mostra que a introdução dessa abordagem na administração pública no período anterior a 1930 articula-se a uma tradição legalista brasileira, originária dos vínculos com os princípios administrativos da França e Portugal, herdados, por sua vez, da tradição romana. A visão legalista consiste no enfoque da lei como uma meta em si, e não como um instrumento, entre outros, para se atingir metas, o que leva à preferência por leis antecipatórias em lugar da experimentação, e à crença de que nada pode ser assumido sem prévia legislação ou regulação. A ênfase na lei é, segundo Graham, vista como um ideal, ao invés de algo a ser aplicado a circunstâncias presentes com o máximo de precisão. Para o autor, uma expressão da experiência legal no Brasil é a ênfase e valorização da codificação das leis. R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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16 O’Donnell, 1998.

17 O’Donnell, op.cit., p.54.

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Os trabalhos de Reis Filho (1968) e Delson (1979) apontam o rigor no estabelecimento de padrões para a construção de cidades, no Brasil, pelos portugueses, desde o século XVIII, mas em que medida a visão legalista se introduz desde as primeiras regulamentações do solo urbano e os matizes que assume ao longo dos séculos XIX e XX representam um campo a ser investigado. O simples arrolamento das leis promulgadas não revela o processo, uma vez que a legislação urbanística é parte de um aparato que constitui o sistema legal (ou Estado legal), variável de país a país, e que repercute nas abordagens de urbanismo e planejamento urbano. O sistema legal não é apenas um conjunto de normas, mas parte constituinte do Estado. Portanto o “Estado legal” é a parte do Estado personificada num sistema legal, que penetra e estrutura a sociedade, fornecendo um elemento básico de previsibilidade e estabilidade às relações sociais, e pressupõe não apenas a promulgação de leis, mas formas de aplicação, caráter público, independência do judiciário etc.16 Talvez se pudesse admitir, numa perspectiva braudeliana, que o sistema legal constitui um elemento de longa duração. A legislação urbanística é, portanto, parte de um determinado sistema legal e de um determinado modelo de gestão que se apóiam em determinada teoria administrativa. Para se entender o papel que a legislação urbanística assume em cada momento do processo de desenvolvimento urbano no Brasil, é necessário desvendar a lógica do sistema legal vigente, assim como as teorias administrativas que informam as estratégias de gestão. É necessário, também, resgatar as instituições que, em cada momento, participaram da formulação e/ou assumiram as funções de aplicação e fiscalização das normas urbanísticas. Por fim, é necessário desvendar os procedimentos adotados, considerando que teorias administrativas engendram modelos institucionais que originam práticas que, por sua vez, se articulam a práticas herdadas de outros momentos. Do ponto de vista das instituições, da organização e dos procedimentos adotados na implementação das leis, alguns trabalhos oferecem uma contribuição relevante, uma vez que utilizam como fontes de pesquisa processos de aprovação das próprias leis, de loteamentos e de edificações (Grostein, 1987; Feldman, 1989, 1996; Simões, 1990; Lira, 1991). Tais fontes de pesquisa permitem, por meio de uma leitura menos genérica, entender a legislação como um processo não-linear, mas como o resultado de embates técnicos e políticos e, ao mesmo tempo, desvendar que relação se estabelece entre cidadão e Estado. O estudo sistemático das instituições que compõem o sistema legal e os respectivos procedimentos são um caminho, também, para se desvendar o avesso da visão legalista brasileira – a inefetividade das leis –, em cada momento. Se admitirmos que a lei, “em seu conteúdo e em sua aplicação, é basicamente (como é o Estado do qual ela faz parte) uma condensação dinâmica de relações de poder, não apenas uma técnica racionalizada para ordenar as relações sociais”,17 instituições e procedimentos engendram, em cada momento, diferentes conceitos de controle. Assim, a legislação urbanística, como parte do sistema legal de uma sociedade capitalista enquanto tal, estrutura e garante relações espaciais que são intrinsicamente desiguais, mas os limites entre o legal e o ilegal variam no tempo. São socialmente construídos.

O LUGAR DOS PRESSUPOSTOS MODERNISTAS NA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA Um dos aspectos privilegiados nos trabalhos de história urbana produzidos a partir dos anos 80 vem sendo a influência das referências internacionais nas idéias e práticas ur40

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banísticas desenvolvidas no Brasil. De modo geral, esses trabalhos vêm mostrando que, na concepção dos planos elaborados até 1930, dos quais uma parcela significativa – entre planos de melhoramentos, de embelezamento e de conjunto – chegou a ser executada, prevaleceu a influência européia. Os anos 30 aparecem como um momento de transição, em que as influências européias começam a mesclar-se a princípios do urbanismo americano, por meio das parkways, zoneamento, e das versões americanas das cidades-jardins de Howard, como o princípio das unidades de vizinhança de Radburn. Nas experiências de cidade novas, a partir dos anos 30, começam a ser introduzidos princípios modernistas, que se realizam de forma acabada em Brasília. Se nos planos as referências internacionais são facilmente demarcadas, seja pelos traçados propostos, seja por explicitações de seus autores em relatórios, textos, memoriais, o mesmo não ocorre em relação à legislação. A legislação é cumulativa. Novas formas de controle com as mais diversas referências são constantemente incorporadas, como peças legais parciais, artigos, num processo contínuo de reformulações, exclusões e acréscimos, que não alteram, necessariamente, nem o sistema legal, nem as instituições e seus procedimentos. Os estudos mostram que os padrões reguladores portugueses se estabeleceram nas cidades e vilas do Brasil Colônia, e a legislação sanitária do urbanismo higienista de finais do século XIX utiliza as referências inglesas e francesas. As normas de controle de alinhamento e nivelamento das vias, assim como a localização de atividades consideradas nocivas ao meio urbano, as condições de higiene e salubridade das edificações e do espaço público, utilizando princípios de controle e disciplina formulados nas cidades européias, são consolidadas nos chamados Códigos de Posturas Municipais, tornados obrigatórios no final do século XIX. A partir do término dos anos 20, nos chamados Códigos de Obras, permanecem os princípios higienistas europeus, e são identificados princípios da legislação americana, como é o caso, em São Paulo, dos padrões de arranha-céus. A partir dos anos 30, a referência americana se impõe, principalmente na adoção do zoneamento, o qual é incorporado à totalidade da cidade nos Códigos de Obras do Recife, em 1936, e do Rio de Janeiro, em 1937, e em leis parciais em São Paulo, a partir de 1931.18 A partir dos anos 30, passam a ser incorporados, também, princípios elaborados no âmbito do movimento moderno. Podem-se identificar três correntes do pensamento urbanístico, entre as que são referência para o urbanismo no Brasil, que formulam concepções de legislação: o urbanismo higienista, que estabelece uma legislação sanitária; o urbanismo americano dos anos 20, que reelabora o zoneamento alemão; e o movimento modernista, que se contrapõe à legislação de princípios higienistas vigente na Europa dos anos 20. Segundo Ebenezer Howard, embora princípios reguladores estejam implícitos na proposta espacial de cidades-jardins, não chegam a propor uma concepção de lei. As leis sanitárias e o zoneamento americano vêm recebendo a atenção da maioria dos pesquisadores voltados para a historiografia da legislação urbanística no Brasil (Rolnik, 1983; Lira, 1991; Souza, 1994; Feldman, 1996; Somekh, 1997; Nery Junior, 1998; Marins, 1998), e as formas como tais referências foram e são absorvidas pela legislação urbanística brasileira estão sendo desvendadas. Em relação às propostas modernistas, o único documento que vem sendo utilizado como referência é a Carta de Atenas, fundamentalmente no que se refere ao zoneamento funcional. A análise dos textos produzidos pelos arquitetos vinculados ao movimento modernista no âmbito dos CIAMs (Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna) revela que a legislação é colocada como um aspecto fundamental, e suas propostas nesse campo R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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18 Sobre a influência americana na legislação em São Paulo, ver Feldman, S., 1997.


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vão muito além do zoneamento funcional e da Carta de Atenas. Os arquitetos desenvolveram uma verdadeira concepção de legislação urbanística que tem como eixo principal o questionamento, em múltiplos aspectos, do sistema regulador do urbanismo higienista. A referência à legislação vigente nos anos 20, notadamente na França e na Alemanha, como entrave ao “desenvolvimento da arquitetura”, segundo os pressupostos do movimento moderno – soluções para o espaço mínimo para viver, com uma boa iluminação, com plantas livres e flexíveis, com disponibilidade de espaço exterior livre com a construção verticalizada, e viabilizar a produção em série, a “standardização”, a racionalização e a economia, que implicam a utilização de novos materiais e novos métodos de construção – é recorrente nos textos. Os arquitetos vinculados ao movimento modernista apontam, antes de mais nada, a necessidade de se distinguir dois níveis da legislação: o nível urbanístico, que deve tratar dos limites do indivíduo frente à comunidade e dos indivíduos entre si, e o nível da construção e da habitabilidade, que deve assegurar certo grau de qualidade aos edifícios. É no III CIAM, realizado em 1930, em Bruxelas, que se explicita com maior clareza a relação pretendida entre arquitetura e urbanismo. Corbusier propõe que se formulem, juntamente com o sistema urbano adequado à época maquinista, novas leis que devem conter o remembramento de terrenos – “verdadeira revolução na noção sagrada de propriedade”, a fim de garantir a melhoria do alcance coletivo, as construções em altura reunidas sobre pequena superfície edificada, enormes espaços livres, supressão de pátios e corredores, construções sobre pilotis, e tetos-jardins. Gropius propõe que, ao invés do limite de altura dos edifícios, se utilize o limite da densidade populacional, ou seja, propõe que se regule a relação entre superfície de moradia/volume edificável/superfície edificável, argumentando que as condições higiênicas e econômicas se tornam mais vantajosas. É importante destacar que a crítica ao controle de altura envolve aspectos econômico-distributivos (otimização possível por meio de construções laminares), aspectos técnicos (viabilidade de utilização de estruturas em aço ou concreto armado) e, ainda, aspectos formais. Em relação a estes últimos, preconiza a simultaneidade de diferentes tipologias habitacionais em um único complexo edificado, integrado, por sua vez, a serviços ligados à moradia. Nesse sentido, propõe a identificação entre a tipologia da moradia e a tipologia do edifício, o que permitiria a concretização de volumetrias diferenciadas ou repetidas num mesmo conjunto. Em segundo lugar, destaca a necessidade de a regulamentação assegurar a responsabilidade técnica e social dos produtores das moradias, como também abarcar a responsabilidade da economia do produto. Nesse sentido, as leis devem considerar as inovações nos métodos construtivos, nos conhecimentos higiênicos, nas novas formas de vida propostas pelos arquitetos, sem ignorar as circunstâncias econômicas. Em terceiro, aponta para a necessidade de flexibilidade da legislação e preconiza a maior participação das entidades de engenheiros e arquitetos no processo de elaboração e aplicação das leis. Assim, excetuando-se as leis que limitam o direito de propriedade, as normas edificatórias não deveriam passar de normas gerais e deveriam permitir a maior liberdade possível na definição do programa da habitação, para o cumprimento das necessidades sociais e higiênicas e para a escolha de materiais e sistemas construtivos. Em quarto, limita o papel do Estado ao controle da qualidade do produto. Com o mercado livre e com o sistema de produção capitalista, o promotor, o construtor e o usuário podem tornar-se pessoas totalmente independentes. Então, cabe ao Estado proteger os particulares com normas edificatórias contra a ação de especialistas não-qualificados que 42

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ofereçam moradias de baixa qualidade. Caso o Estado não assuma tal postura, os arquitetos colocam a alternativa da auto-ajuda, estabelecendo-se a relação direta entre o habitante como usuário e o construtor como produtor. O nível de qualidade da moradia passa a ser assunto exclusivo de ambos, e a regulamentação estatal, dessa maneira, passaria a ser supérflua, com o passar do tempo. Finalmente, preconiza que os arquitetos contem não apenas com a ajuda de diversos setores da ciência e da indústria, como também com a colaboração dos usuários, ao invés de se guiarem apenas pelas leis. Assim, os arquitetos poderão entrar em cena como competidores da construção especulativa de moradias e, ao mesmo tempo, poderão liberar a construção de moradias dos entraves de uma regulamentação anti-social. Considera que o padrão de moradia ideal imposto por uma visão estritamente legalista se mostrou economicamente inviável nas circunstâncias do pós-guerra e, conseqüentemente, as ações voltadas para a categoria de moradias mais baratas passam a efetivar-se sem que a legislação se responsabilize por elas. Para o estabelecimento de normas ideais, considera imprescindível que o Estado garanta também seu cumprimento econômico em todas as situações, como ocorre com outros tipos de normas. Na Carta de Atenas, as considerações sobre a legislação como instrumento para fixar as condições da habitação moderna são uma constante. Nesse documento, que reúne grande parte do repertório da arquitetura modernista, além de incorporar soluções urbanísticas que já vinham sendo utilizadas em cidades européias e americanas, Corbusier (1941) preconiza a “urgência de regulamentar, por um meio legal, a disposição de todo solo útil para equilibrar as necessidades vitais do indivíduo em harmonia com as necessidades coletivas”. Essa postura de Corbusier – inovadora em relação à legislação – já estava presente em sua intervenção no III CIAM, em 1930, quando afirma que o objetivo do Congresso, realizado em torno do tema “Métodos Construtivos Racionales. Casas Bajas, Medias y Altas”, é chegar a uma modificação da legislação municipal em diversas cidades do mundo. As propostas modernistas, segundo o arquiteto, não admitem uma mudança parcial da legislação, mas exigem que se estabeleça um conjunto de novas regras, que devem partir do reagrupamento do solo – “único caminho que conduz ao urbanismo” –, uma vez que a propriedade subdividida, o caráter inalienável da propriedade, condena “toda tentativa de melhorias coletivas”.19 Na verdade, as propostas modernistas para a legislação podem ser interpretadas como a proposta de um novo sistema legal, e algumas questões permanecem no debate atual sobre a legislação urbanística no Brasil, embora não se explicite tal vínculo. Suas propostas envolvem aspectos formais para a tradução das soluções de edifícios e para a organização do espaço urbano, além de questões técnicas, mas também aspectos econômicos e sociais que se realizam no processo de elaboração e decisão sobre a aplicação das leis, e que pressupõem a redefinição das relações entre o Estado e os demais atores envolvidos na construção das cidades. Além disso, num evidente propósito de deslocar médicos e engenheiros deste campo de atuação, o papel atribuído aos arquitetos e suas associações é destacado.20 O estudo, ainda em processo, de como esse elenco de questões relativas à regulamentação foi assimilado, no Brasil, pelos responsáveis pela elaboração das leis, por arquitetos e engenheiros responsáveis por projetos de cidades novas e de habitações econômicas, vem demonstrando que se dá de forma bastante limitada. No âmbito dos debates em torno da legislação, a partir dos anos 30, as concepções modernistas têm repercussão significativa. Em congressos e periódicos de entidades de arquitetos e engenheiros, a reivindicação por mudanças nos códigos de obras com o intuito de atenderem a um novo tempo é recorrente. R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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19 A intervenção de Le Corbusier no III CIAM foi “La parcelación del suelo em las ciudades”, In: Aymonino, 1973. 20 No II Congresso Internacional de Arquitetura Moderna, realizado em Frankfurt am Main, em 1929, a legislação foi objeto de uma das quatro exposições que direcionaram as discussões. Os temas foram “Ordenanzas edificatorias y vivienda minima”, apresentado por Hans Schmidt; “Los fundamentos sociológicos da la vivienda mínima (para la población obrera de la ciudad)”, apresentado por Walter Gropius; “Analisis de los elementos fundamentales en el problema de la vivienda mínima”, por Le Corbusier e Pierre Jeanneret, e “La organización de la vivienda mínima”, apresentado por Victor Bourgeois (Aymonino, op.cit.).


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21 Destacam-se nesses debates, entre outros, o engenheiro Alexandre de Albuquerque, presidente do Congresso de Habitação de 1931, e Armando de Godoy, engenheiro da Diretoria de Engenharia do Distrito Federal.

22 Decreto 12/06/1960.

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Sarah Feldman, arquiteta, é professora do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. E-mail: sarahfel@sc.usp.br

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A simplificação das leis, a maleabilidade para se atender aos materiais e técnicas modernas de construção, a incorporação de setores da sociedade para a redação das leis conjuntamente com técnicos são questões enfocadas por engenheiros, arquitetos e urbanistas.21 Nos anos 30, esboça-se na legislação de uso e ocupação do solo uma ruptura com a concepção centrada na edificação e fortemente marcada pela visão higienista que se inicia com os Códigos de Posturas do final do século XIX. Essa ruptura se dá, fundamentalmente, com a introdução de elementos reguladores de abrangência urbanística e de uma visão de urbanismo que se justifica explicitamente em termos econômicos. Parte dessa mudança se verifica com a introdução do zoneamento abrangente no conjunto da cidade, seguindo o modelo adotado no início do século em Nova York, e não do zoneamento proposto por Le Corbusier. Este só se efetivará em 1960, com a aprovação das “Normas para Construção em Brasília”.22 Nas demais cidades brasileiras – novas ou existentes, os códigos de obras assimilarão dos modernistas, num primeiro momento, os princípios de ocupação do lote que relacionam altura de edifícios e solo livre, e, posteriormente, padrões de ocupação para grandes conjuntos residenciais, com a definição de espaços coletivos, ruas exclusivas para pedestres etc. Ambas as estratégias evoluem para um processo de gradativa mudança dos tecidos urbanos existentes e podem ser interpretadas como formas de reagrupamento do solo. Essa é, sem dúvida, a mais significativa influência do ideário modernista que se realiza mediante mecanismos reguladores do uso e ocupação do solo. A análise das referências modernistas na legislação urbanística, assim como de outras referências que formularam concepções de legislação, exigem a identificação das estratégias utilizadas para as transferências. O foco da pesquisa sobre legislação unicamente no enunciado das leis vem-se mostrando insuficiente. Tomando Brasília como exemplo, pode-se observar que a legislação aprovada logo após a inauguração da capital absorveu os princípios formais das propostas modernistas, e foi, sem dúvida, formulada por arquitetos, uma vez que a categoria vem, há décadas, assumindo a função de legisladores, no Brasil. No entanto, a peça legal de 1960 foi, assim como grande parte da legislação urbanística no Brasil, aprovada por decreto, ou seja, ocorrem mudanças que atendem aos requisitos formais, os arquitetos conquistam um espaço como formuladores de leis, mas tudo isso se incorpora ao sistema legal preexistente no Brasil. O estudo da legislação sob a ótica modernista torna evidente a necessidade de se discutir a questão metodológica para interpretar as permanências e mudanças na legislação urbanística. Um caminho possível talvez esteja na identificação dos tempos propostos por Braudel: discriminar o que permanece constante durante um tempo longo, evoluindo de maneira imperceptível; o que flutua, oscila de forma cíclica, e o que não passa de acontecimento, representando rupturas ou restabelecimento de equilíbrios. Talvez seja esse um dos caminhos para se entender o passado e formular propostas para o presente.

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ABSTRACT This paper analyses recent developments in the history of Brazilian urban legislation, pointing out the progress made and limits faced, as a basis for reflection in the debate on urban development and planning practice.The analysis is divided into three parts. The first 46

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relates the dissemination of urban historical research in Brazil to the expansion of the field of history which began in the 1960s with the "New History" movement in Europe and the United States. The second part sets out the dominant and emerging approaches to urban legislation. Finally, there is a discussion of two aspects that are seen as gaps in the history of urban legislation: the role of norms, as the ideas and practices of urban planning become institutionalised within public administration, and the influences of modernist ideas on Brazilian urban legislation, taking into account that the modern movement proposes a new legal system for urban planning. KEYWORDS Urban legislation; history; modernist movement.

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REFLEXÕES SOBRE A HIPERPERIFERIA: NOVAS E VELHAS FACES DA POBREZA NO ENTORNO MUNICIPAL HAROLDO DA GAMA TORRES EDUARDO CESAR MARQUES R E S U M O O objetivo do trabalho é apresentar os principais resultados analíticos de uma aplicação de Sistemas de Informação Geográfica ao planejamento urbano. O trabalho centra-se na apresentação de diversas cartografias exploratórias relacionadas a variáveis demográficas, de risco urbano e de acesso a políticas públicas. Os resultados apontam para a superposição, em determinados setores censitários do município, de condições de extrema pobreza e risco urbanos, indicando a presença de fortes efeitos cumulativos de riscos urbanos e precariedade socioeconômica. Essa cumulatividade parece ser mais grave do que a indicada pela literatura: identificamos uma periferia mais heterogênea do que se considera comumente, incluindo espaços bem servidos e inseridos na malha urbana, e outros cuja população está submetida a condições talvez mais adversas do que a das periferias das décadas passadas. P A L A V R A S - C H A V E Espaço urbano; condições de vida; periferia; população e meio ambiente; risco ambiental; segregação socioespacial.

INTRODUÇÃO Este trabalho apresenta os resultados de um projeto desenvolvido pelo Cebrap para a Secretaria de Planejamento e Meio Ambiente da Prefeitura de Mauá. O projeto tinha por objetivo elaborar aplicações de geoprocessamento, a partir de cartografias existentes naquela Secretaria e outras construídas pelo Cebrap. O presente artigo utiliza os resultados de três estudos desenvolvidos para descrever os diferenciais de condições de vida em um município periférico da Região Metropolitana de São Paulo – Mauá, assim como levantar algumas hipóteses em relação aos novos conteúdos sociais das periferias metropolitanas brasileiras nos dias de hoje. Os espaços periféricos metropolitanos foram tratados, ao longo das décadas de 1970 e 1980, como regiões habitadas por população operária, inserida muito precariamente na estrutura de renda e ocupações, que autoconstruía suas casas em terrenos ocupados ou localizados em loteamentos clandestinos/irregulares, tinha acesso muito difícil a equipamentos e serviços urbanos e tendia a gastar uma parte significativa de seu tempo livre em longas viagens em transportes públicos de má qualidade.1 Essas condições seriam responsáveis pelas insuficientes (difíceis) condições de vida e saúde encontradas nas periferias metropolitanas naquele momento. O diagnóstico dessa situação foi o ponto de partida de uma ampla e diversificada literatura que enfocou desde a construção das identidades sociais dos bairros de baixa renda e suas formas de organização e ação coletivas, até estudos de cunho mais analítico, que tentaram determinar as formas características de produção das metrópoles brasileiras e suas periferias.2 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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1 Embora a literatura seja muito vasta e diversificada, servem como exemplo: Bonduki & Rolnik (1982), Chinnelli (1980), Lima (1980), Maricato (1982), Santos (1975, 1982 e 1985). 2 Novamente as referências são inúmeras e nem sempre compatíveis. Entre elas incluem-se trabalhos como os de Kowarick (1979), Moysés (1982), Jacobi (1989), Santos & Bronstein (1978), Santos (1980) e Brasileiro (1976).


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3 Faria (1992), Guimarães & Tavares (1994), Silva (1992), Torres (1997a). Em parte, esses resultados já eram indicados por estudos anteriores, como Simões & Ortiz (1988) e mesmo antes, Monteiro (1982). 4 No caso da infra-estrutura urbana, ver Watson (1992), Bueno (2000), Marques (1996, 1998, 2000) e Marques & Bichir (2001), entre outros. 5 Como realizado por Vetter (1975 e 1981), Vetter & Massena (1981), Vetter et al. (1979; 1981). São raros os estudos recentes que se têm colocado essa tarefa, entre eles podemos citar Najar (1998) e Torres (1997b).

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A publicação dos indicadores sociais referentes ao Censo de 1991 produziu intenso debate, uma vez que esses indicadores mostravam uma substancial melhoria nas condições de vida metropolitana e entravam em flagrante contradição com a caracterização da década de 1980 como a “década perdida” dos indicadores sociais e econômicos.3 A partir de então, inúmeros estudos têm demonstrado a existência de significativos investimentos públicos em casos específicos nas áreas metropolitanas brasileiras, assim como a realização de programas e ações governamentais orientados para os espaços periféricos.4 Outros estudos têm demonstrado os impactos do aumento da presença do Estado no urbano, não apenas sobre as condições de vida e saúde até das regiões mais precárias (Marques & Najar, 1995), como também sobre as práticas da população de baixa renda atendida por programas específicos (D’Alessandro, 1999). Essa nova realidade demonstra a necessidade de se construir um novo quadro conceitual para a análise das condições de pobreza urbana e metropolitana, assim como da conformação de formas de segregação socioespacial nas principais metrópoles brasileiras diferentes daquelas já descritas pela literatura.5 São diversas as questões analíticas a enfrentar, mas entre elas se destaca a importância de precisar, nessa nova realidade, qual a importância das periferias como recorte analítico ou, colocado de outra forma, quais os conteúdos sociais dos espaços periféricos, hoje, e como eles se articulam com os descritos anteriormente. Não é, nem de longe, o objetivo deste artigo dar conta dessa questão. Acreditamos que esse tema constitui uma agenda de pesquisa, que apenas poderá ser devidamente tratada se for assumida como tarefa intelectual (e talvez política) coletiva, como ocorreu anteriormente com as “periferias da espoliação urbana”. Porém, acreditamos poder contribuir para esse debate ao demonstrar a continuidade da presença de significativos diferenciais de condições de vida na periferia da região metropolitana mais importante do País. Os investimentos realizados nas últimas décadas elevaram as condições médias da infra-estrutura das periferias, reduzindo em muitos casos os diferenciais entre elas e as regiões habitadas pelas camadas mais ricas da população. Essa expansão tornou a compreensão do fenômeno da segregação espacial na cidade menos dependente da presença ou ausência de equipamentos e serviços, e mais associada à qualidade, à freqüência e aos padrões de atendimento diferenciados entre as diversas regiões. Os resultados do presente estudo contribuem exatamente nesse ponto, demonstrando empiricamente a presença, nos dias de hoje, de importantes diferenciais de vida e atendimento por serviços, que se superpõem de maneira perversa às condições de fragilização social e urbana, reforçando cumulativamente os riscos a que está submetida a população de baixa renda. Em alguns casos, essas condições são ainda mais graves do que as indicadas pela Sociologia urbana, sugerindo que as periferias metropolitanas hoje seriam ainda mais heterogênenas do que são comumente consideradas, incluindo espaços já bem servidos e inseridos na malha urbana, e outros cuja população está submetida cotidianamente a condições ainda mais adversas do que as vivenciadas nas décadas de 1970 e 1980. A lei das médias esconderia, sob padrões de atendimento muito melhorados, extrema pauperização, péssimas condições sociais e exposição cumulativa a diversos tipos de risco. Tal conjunto de questões nos levaria a levantar a hipótese da existência de uma espécie de hiperperiferia espalhada entre as periferias crescentemente integradas em termos urbanos. Assim, longe de esgotar a questão, o estudo reafirma a relevância da análise das condições de vida na periferia, embora indique a necessidade da construção de um novo arcabouço conceitual, bem como um novo conjunto de técnicas e indicadores. As potencialidades dos sistemas de informação geográfica, nesse sentido, são óbvias e promissoras. 50

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Este trabalho é composto por quatro partes, além desta introdução e da conclusão. Na próxima seção, apresentamos algumas questões metodológicas relativas ao estudo. Na terceira parte, descrevemos e discutimos a distribuição dos riscos ambientais no município, enfocando duas questões: áreas inundáveis e regiões de alta declividade. A seguir, discutimos os diferenciais de atendimento em um dos principais equipamentos urbanos, assim como o que podemos esperar da dinâmica dessa situação nos próximos anos. Por fim, fechamos o artigo resumindo os principais pontos levantados e apresentando nossas conclusões.

METODOLOGIA Inicialmente, realizamos a compatibilização das cartografias básicas do município de Mauá existentes na prefeitura, com o objetivo de integrá-las a um sistema de informações geográficas. A primeira cartografia dizia respeito à organização das bases de dados dos setores censitários. O município de Mauá já dispunha de um notável acervo de bases de dados em formato eletrônico, incluindo uma primeira versão desse mapa de setores e do mapa de quadras, o que facilitou significativamente os trabalhos realizados. A lógica geral da tarefa que se seguiu foi a de examinar o perfil socioeconômico das áreas portadoras de problemas ambientais (localizadas ao longo de áreas de inundação, sujeitas a deslizamentos, abastecidas por boosters etc). Para tanto, foram usados alguns recursos disponíveis nos Sistemas de Informação Geográfica, destacando: • a representação das áreas de risco ambiental mediante faixas definidas por critérios arbitrários. Por exemplo, definimos como área de risco de inundações uma faixa de 150 m em torno dos trechos do sistema viário sujeitos a inundação. Apesar de esse critério ser arbitrário, por meio dele estamos propondo uma estratégia de definição de área de risco, onde tal tipo de critério de grau de risco possa ser definido diretamente pelo poder público e pelas populações das áreas afetadas; • após a construção desses novos layers relativos a áreas de risco, lançamos mão do recurso de sobreposição de cartografias (overlayer). Esse recurso permite atribuir às novas áreas dados dos setores censitários que lhe são superpostos. Semelhante procedimento implica atribuir, por exemplo, a população de um determinado setor a uma determinada área de inundação à proporção que a área do setor participa da área de inundação. A principal vantagem de tal procedimento é a caracterização precisa das áreas sujeitas a risco. A principal desvantagem advém da possibilidade de erro na estimativa populacional derivada de perfis heterogêneos de distribuição espacial da população dentro daquele setor. Considerando a pequena dimensão dos setores censitários, entretanto, podemos prever erros bastante reduzidos no conjunto das análises; • a seleção dos setores censitários que estavam em contato (“that touch or contain”, segundo a linguagem do software utilizado) com as ocorrências de risco consideradas (proximidade de cursos d’água, áreas sujeitas a inundação, alta declividade etc.). Tal procedimento tem a vantagem de ser bastante intuitivo, bem como manter inalterado o recorte dos setores censitários. Sua desvantagem é incluir na categoria de risco toda a população do setor censitário, mesmo que ela esteja no extremo oposto ao local da ocorrência. Conceitualmente, o procedimento é indicado para o tratamento de riscos distribuídos por áreas territoriais significativas, assim como para unidades espaciais reduzidas. R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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Por meio desses procedimentos, podemos não apenas visualizar graficamente a superposição de diversos fenômenos em mapas, mas estimar quantitativamente as populações submetidas a cada tipo de situação urbana, bem como as suas características sociais e econômicas. Entendemos que, embora simplificados, os procedimentos adotados permitiram uma visão bastante abrangente dos padrões espaciais das áreas com grande acúmulo de problemas socioambientais, como as favelas, por exemplo. Buscamos tratar tal tipo de área de modo especial, de maneira a evidenciar sua especificidade e os principais padrões de segregação nela existentes. Para tanto, utilizamos a classificação dos setores de habitação subnormal do Censo de 1991 e da Contagem Populacional de 1996, ambos do IBGE, única fonte existente compatível com as demais informações utilizadas no estudo.

ANÁLISE DO RISCO AMBIENTAL A hiperperiferia pode ser caracterizada, de modo preliminar, por aquelas áreas de periferia que, ao lado das características mais típicas destes locais – pior acesso à infraestrutura, menor renda da população, maiores percursos para o trabalho, etc. –, apresentam condições adicionais de exclusão urbana. Assim, o estudo das áreas de risco ambiental podem ter um sentido estratégico: evidencia de modo dramático, em alguns casos, a sobreposição cumulativa dos ricos ambientais a diversas formas de desigualdades sociais e residenciais. Para caracterizar semelhantes desigualdades, buscamos a comparação das condições socioeconômicas das áreas de risco e não-risco, definidas segundo um sistema de informações geográficas. Nessa comparação, utilizamos variáveis censitárias clássicas, tais como renda, escolaridade, condições do domicílio, origem migratória, estrutura etária etc. Detalhamos esses elementos a seguir. RISCO POR OCUPAÇÃO DE ÁREAS INUNDÁVEIS

6 No Mapa 2 apresentamos dados relativos à topografia.

No Mapa 1, apresentamos os locais submetidos à ocorrência constante de inundações, assim como delimitamos as regiões contíguas a essas a uma distância de 150 m. Essa cartografia foi obtida por meio do método descrito na seção anterior: a construção de uma overlayer e a definição de um conjunto de variáveis socioeconômicas para a área construída exclusivamente a partir da proximidade das áreas de inundação. Como se pode observar, as principais áreas de inundação localizam-se entre o Centro e o Norte do município, ocupando em grande parte a região ao longo do sistema hídrico de grande porte existente no local. Essa região acompanha o córrego Corumbé, desde perto de sua nascente, junto ao complexo de setores subnormais localizados ao Norte do município (favela do Macuco), até o seu ponto de desagüe no rio Tamanduateí, um dos principais da Região Metropolitana de São Paulo. Trata-se de uma área bastante acidentada em termos topográficos, com os cursos d’água correndo em vales estreitos, facilmente inundáveis.6

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Mapa 1 – Trechos do sistema viário atingidos com freqüência por inundações.

Fonte: IBGE, Prefeitura do Município de Mauá, SP.

Ao longo desse curso d’água e a montante desse local, observam-se alguns outros pontos sujeitos ao mesmo tipo de problema. A Oeste dessas áreas, existe uma outra região de freqüentes problemas, localizada no rio Tamanduateí, a jusante, próxima ao complexo das favelas do Oratório (em formato de losango, junto à área Centro-Oeste do município). Três outros pontos isolados também apresentam problemas, no rio Tamanduateí, a jusante, e no Sul do município, no córrego da Serraria, a Oeste, e no córrego Capitão João, ao Centro. De fato, observa-se no Mapa 1 a superposição de áreas de inundação com trechos de áreas subnormais (favelas). Como podemos observar, os núcleos favelados no complexo do Macuco (ao Norte) são quase todos contíguos às áreas inundáveis. No complexo do Oratório (no Centro-Oeste do município), a maior parte das favelas não se localiza na área de influência de pontos de inundação, embora eles também aí ocorram. Como ambas as favelas estão localizadas em áreas de alta declividade, as áreas inundáveis correspondem aos trechos mais baixos. A rigor, a proporção de domicílios subnormais em áreas inundáveis (20,9%) é superior à média municipal (15,0%), indicando que a população favelada está mais sujeita a esse tipo de risco (Tabela 1).

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Tabela 1 – Informações sociodemográficas dos setores censitários, localização em relação à área de inundação, Mauá, 1991-1996. Variável

Valores absolutos Áreas inundáveis

Valores relativos

Áreas não-inundáveis

Áreas inundáveis

Áreas não-inundáveis

1991 1996 28.419 32752 3.439 3472 6.746 7271 17.218 20472 1.174 1456 6.860 8243

Taxa 1991 1996 2,88 266.579 310.105 0,19 29.987 31.725 1,51 62.071 66.078 3,52 163.870 196.014 4,41 11.863 14.925 3,74 64.563 78.322

Taxa 3,07 1,13 1,26 3,65 4,70 3,94

1991 12,10 23,74 60,59 4,13 100

1996 100 10,60 22,20 62,51 4,45 100

1991 100 11,25 23,28 61,47 4,45 100

1996 100 10,23 21,31 63,21 4,81 100

1.107

839

-5,40

8.699

7.231

-3,63

16,14

10,18

13,47

9,23

1-3 anos de estudo 1.165 4-7 a. de estudo 3.197 8-10 a. de estudo 919 11-14 a. de estudo 405 15 e + a. de estudo 66 Chefe não residente em 1991

1454 3768 1435 632 115

4,53 3,34 9,32 9,30 11,7

11.247 13.233 29.515 35.245 9.319 13.412 4.638 7.489 1.146 1.712

3,31 3,61 7,55 10,06 8,36

16,98 46,61 13,40 5,90 0,96

17,64 45,72 17,41 7,66 1,39

17,42 45,71 14,43 7,18 1,78

16,90 45,00 17,12 9,56 2,19

774

-

-

-

100

-

100

Origem Reg. Norte Nordeste Sudeste (fora SP) Est. São Paulo Sul e Centro-Oeste Exterior Domicílios 6.933 Domicílio 1.211 subnormal

15 272 33 431 20 1 8259

3,56

120 2.463 377 4.332 301 19 65.192 78.593

3,81

100

1,95 35,09 4,28 55,68 2,63 0,16 100

100

1,57 32,18 4,93 56,61 3,93 0,25 100

1723

7,31

7.721

11.276

7,87

17,47

20,86

11,84

14,35

Casa de cômodos 12 Água rede geral 6.456 Esgoto rede geral 4.113 Domicílio próprio 4.629 Domicílio alugado 1.470 Domicílio cedido 726 Outro domicílio 35 Lixo coletado 6.276 Lixo em curso d’água 3.76 Chefe renda 0-2 sm 1.874 Ch. renda 2-5 sm 2.919 Ch. renda 5-10 sm 1.195 Ch. renda 10-20sm 214 Ch. 20 sm e + 31 Sem rendimento 578 Sem declaração 20

-

-

164 61.349 43.782 44.043 13.488 6.626 406 60.734 1.009 16.712 27.219 12.803 2.949 492 4.133 284

-

-

0,17 93,11 59,33 66,77 21,20 10,47 0,51 90,52 5,43 27,03 42,10 17,24 3,09 0,44 8,33 0,28

-

0,25 94,11 67,16 67,56 20,69 10,16 0,62 93,16 1,55 25,64 41,75 19,64 4,52 0,76 6,34 0,44

-

População total 0 a 4 anos 5 a 14 anos 15 a 59 anos 60 anos e mais Chefes (*) Sem instrução ou < 1 ano de estudo

-

7.652

Fonte: IBGE, 1991 e 1996, e Prefeitura do Município de Mauá. Notas: (*) Inclui apenas os chefes para os quais existe informação sobre educação.

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As áreas inundáveis correspondiam ao local de moradia de cerca de 33 mil habitantes, em 1996. De forma geral, a população habitante das áreas sujeitas a inundações freqüentes tem uma estrutura etária similar à do restante do município. O perfil migratório dos chefes também não apresenta diferenças em relação ao do conjunto do município. Sobre a instrução dos chefes de famílias nessa condição, podemos dizer que as áreas inundáveis tinham uma proporção levemente mais alta de indivíduos com baixíssima escolaridade, em relação às áreas não-inundáveis, tanto em 1991 quanto em 1996, embora a taxa de crescimento da instrução dessa faixa de chefes tenha sido menor do que a do restante do município no período intercensitário. Em outras palavras, ao contrário do que foi apontado por outros estudos relativos à Zona Leste da cidade de São Paulo (Torres, 1997b), podemos dizer que as áreas sujeitas a risco de inundação abrigam uma população bastante similar à do restante do município de Mauá. A proporção de favelados nessa condição é superior à do conjunto do município, mas a similaridade dos indicadores socioeconômicos leva a crer que se trata, em sua maioria, dos grupos sociais de melhores condições sociais, entre os favelados. O mesmo não se aplica às áreas de alta declividade. RISCO POR OCUPAÇÃO DE ÁREAS DE ALTA DECLIVIDADE O município de Mauá apresenta uma expressiva área de seu território com alta declividade. Consideramos como definição de área de altas as declividades iguais ou superiores a 50%. Essas áreas apresentam condições extremas de inadequação da ocupação, visto que, segundo a Lei federal 6.766/79, que regulamentava o parcelamento do solo até período bastante recente, declividades superiores a 35% só poderiam ser permitidas em condições excepcionais. Utilizamos a delimitação de tais áreas como uma primeira aproximação às áreas potenciais de risco de encosta. A delimitação mais precisa das áreas de risco de deslizamento com objetivos normativos dependeria da confirmação e do aprofundamento dos resultados apresentados aqui por meio de laudos geotécnicos e vistorias nas áreas. O Mapa 2 apresenta a delimitação de tais áreas no município. Como podemos observar, as áreas incluem duas pequenas manchas a Sudoeste e Leste, assim como uma extensa área ocupando quase a totalidade do Norte do município. Em seu conjunto, as áreas envolviam uma população de cerca de 53.000 habitantes em 1996, ou cerca de 17% do total. Essa população cresceu a uma taxa anual de 8,1% entre os censos, muito superior à das áreas de baixa declividade (2,3%). As três áreas delimitam situações e vulnerabilidades muito diferentes, não apenas pela extensão territorial alcançada, como também pelo padrão de ocupação e urbanização de cada uma delas. O Mapa 3 apresenta a delimitação das mesmas áreas sobre o sistema viário do município, incluindo ruas pavimentadas, de terra e vielas. Como podemos ver, as áreas a Sudoeste e a Leste apresentam ocupação muito escassa, sendo a primeira incluída na Zona de Desenvolvimento Econômico (destinada primordialmente a atividades industriais), e a segunda localizando-se no interior da área de mananciais do município. É a grande mancha ao Norte do município, ao contrário, que sobressai pela intensa ocupação, apresentando destacada importância sob os pontos de vista urbanístico e social para essa área de risco.

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Mapa 2 – Localização das áreas de alta declividade em Mauá.

Fonte: Prefeitura do Município de Mauá, SP.

Mapa 3 – Áreas de alta declividade e Sistema Viário em Mauá.

Fonte: Prefeitura do Município de Mauá, SP.

A Tabela 2 apresenta, de forma comparativa, as informações socioeconômicas da população habitante das áreas de alta e baixa declividades do município de Mauá. A produção desse conjunto de informações partiu da utilização do segundo procedimento descri56

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to na Metodologia (seção 2), qual seja: a construção de uma nova camada (layer) de informação a partir da layer de curvas de nível (área de alta declividade) e a estimativa da população dessa nova layer, tomando como base a população moradora de cada um dos setores que a compõe, de maneira proporcional à participação desses setores na área total da região de alta declividade. Como podemos ver na Tabela 2, a população moradora das áreas de alta declividade apresenta um padrão de escolaridade muito inferior à das demais áreas do município. Em 1996, por exemplo, a proporção de chefes de família sem instrução ou com até três anos de estudo era de 23,2% nas áreas de baixa declividade, mas nas áreas de alta declividade essa proporção chegava a impressionantes 42,4%. Além disso – e essa é uma informação realmente importante –, as proporções de chefes sem nenhuma escolaridade caiu nas áreas de baixa declividade entre 1991 e 1996, mas cresceu a taxas muito significativas nas áreas de alta declividade, indicando que tais áreas estão recebendo um inusitado fluxo migratório de analfabetos.7 Essa precariedade socioeconômica pode ser confirmada pelas informações referentes ao rendimento dos chefes de família, que infelizmente estavam disponíveis apenas para o ano de 1991. Como podemos observar, a proporção de chefes nas duas faixas inferiores de renda – sem rendimento e com renda de até dois salários mínimos – era muito superior nas áreas de alta declividade do que nas áreas de baixa declividade: 9,5% e 31,4% contra 6,2% e 25,1%, respectivamente. Finalmente, vale também registrar que a população dessas áreas cresceu, entre 1991 e 1996, a uma taxa bem superior à referente aos habitantes de áreas de baixa declividade: 8,1% contra 2,3%. As informações relativas à migração recente dos chefes de família indicam, nas áreas de alta declividade, uma significativa onda de migrantes recentes, particularmente aqueles oriundos de Estados nordestinos. As áreas de baixa declividade receberiam, proporcionalmente, uma quantidade maior de chefes migrantes recentes de outras cidades do Estado de São Paulo.

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7 A proporção de analfabetos tem caído em quase todas as áreas do território nacional, refletindo a substituição natural das gerações mais idosas (e com maior proporção de analfabetos) por novas gerações mais escolarizadas. O que parece inusitado, no caso das áreas de alta declividade de Mauá, tem a ver com o fato de se tratar – simultaneamente – de áreas com elevada e crescente proporção de analfabetos e pequena proporção de idosos.


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Tabela 2 – Informações sociodemográficas de Mauá, segundo declividade dos locais de moradia, 1991-1996. Variável

Valores absolutos Alta declividade 1991

População total

1996

Valores relativos

Baixa declividade Taxa

1991

1996

35.614 4.843 9.563 20.479 1.055 8.142

52.486 8,06 6.991 7,62 12.797 6,00 31.282 8,84 1.487 7,11 13.881 11,25

1.570

2.991

13,76

1-3 anos de estudo 1.784 4-7 anos de estudo 3.702 8-10 anos de estudo 805 11-14 a. de estudo 255 15 e + a. de estudo 26 Chefe não residente em 1991

2.883 5.927 1.541 493 46

10,08 10.628 11.804 9,87 29.010 33.086 13,88 9.433 13.306 14,08 4.788 7.628 11,81 1.186 1.781

0 a 4 anos 5 a 14 anos 15 a 59 anos 60 anos e mais Chefes (*) Sem instrução ou < 1 ano de estudo

1.832

Origem Reg. Norte 22 Nordeste 768 Sudeste (fora SP) 86 Est. São Paulo 890 Sul e C.-Oeste 64 Exterior 1 Domicílios 8.165 12.294 Domicílio 3.942 5.657 subnormal Casa de cômodos 4 Água rede geral 6.546 Esgoto rede geral 3.407 Domicílio próprio 6.623 Domicílio alugado 958 Domicílio cedido 493 Outro domicílio 68 Lixo coletado 6.454 Lixo em curso d'água461 Chefe renda 0-2 sm 2.562 Chefe renda 2-5 sm 3.571 Chefe renda 5-10 sm1.054 Ch. renda 10-20 sm 132 Ch. 20 sm e + 23 Sem rendimento 773 Sem declaração 27

-

-

259.384 290.371 28.583 28.206 59.254 60.552 160.609 185.204 11.982 14.894 63.281 72.684 8.236

-

5079

6.594

Alta declividade

Baixa declividade

Taxa

1991

1996

1991

1996

2,28 -0,26 0,43 2,89 4,45 2,81

100 13,60 26,85 57,50 2,96 100

100 13,32 24,38 59,60 2,83 100

100 11,02 22,84 61,92 4,62 100

100 9,71 20,85 63,78 5,13 100

-9,21

19,29

21,55

13,01

6,99

2,12 2,66 7,12 9,76 8,48

21,91 45,46 9,88 3,13 0,33

20,77 42,70 11,10 3,55 0,33

16,80 45,84 14,91 7,57 1,87

16,24 45,52 18,31 10,50 2,45

-

-

100

-

100

8,53

113 1.966 324 3.873 257 19 63.960 74.558

3,11

100

1,22 41,90 4,68 48,57 3,49 0,05 100

100

1,71 29,82 4,92 58,74 3,90 0,29 100

7,49

4.990

7.342

8,03

48,28

46,01

7,80

9,85

-

172 61.259 44.488 42.049 14.000 6.859 373 60.556 924 16.024 26.567 12.944 3.031 500 3.938 277

-

-

0,05 80,17 41,73 81,11 11,73 6,04 0,83 79,05 5,64 31,38 43,74 12,91 1,62 0,28 9,47 0,33

-

0,27 95,78 69,56 65,74 21,89 10,72 0,58 94,68 1,45 25,05 41,54 20,24 4,74 0,78 6,16 0,43

-

Fonte: : IBGE, 1991 e 1996, e Prefeitura do Município de Mauá. Notas: (*) Inclui apenas os chefes para os quais existe informação sobre educação.

58

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H A RO L D O

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G .

TO R R E S ,

E D U A R D O

C .

M A RQ U E S

Em termos quantitativos, a Tabela 2 nos mostra que as áreas de alta declividade eram ocupadas, em sua grande parte, por favelas: entre 1991 e 1996, 48,3% e 46,0% de seus domicílios, respectivamente, eram localizados em setores subnormais, enquanto 7,8% e 10,0% dos domicílios das áreas de baixa declividade, respectivamente, localizavam-se em favelas, segundo a definição do IBGE. De fato, grande parte das favelas dos dois agrupamentos ao Norte e a Centro-Oeste do município, apresentados no Mapa 1, localiza-se em áreas de alta declividade. A quase totalidade do complexo do Macuco, ao Norte, apresenta declividades muito altas, e no Complexo do Oratório, a Centro-Oeste, grande parte dos setores subnormais localizam-se em áreas de alta declividade. As condições de infra-estrutura das áreas de alta declividade também eram bastante inferiores às áreas de baixa declividade, em 1991, tanto em abastecimento de água (cobertura de 80,2% contra 95,8%) e esgotamento sanitário (atendimento de 41,7% contra 69,6%), quanto em limpeza urbana (cobertura de 79,1% contra 94,7%). Ainda segundo as informações censitárias, a população afirmava que lançava seu lixo em cursos d’água em uma proporção mais de quatro vezes superior aos habitantes de áreas de baixa declividade (cerca de 5,6% contra 1,5%). Vale acrescentar que, entre os Censos, o número de domicílios em áreas de alta declividade seguiu a tendência do município, e também cresceu a uma taxa anual superior à do crescimento populacional: 8,53% ao ano dos domicílios e 8,06% de crescimento populacional.

ÁREAS DE RISCO E ABASTECIMENTO DE ÁGUA As informações fornecidas pela autarquia municipal responsável pelo abastecimento de água, Sama, indicam que o abastecimento de água no município é bastante precário, além de muito diferenciado segundo as regiões da cidade. A água consumida é originária de dois mananciais localizados a Sudeste da Região Metropolitana de São Paulo, da Estação de Tratamento de Água Taiaçupeba (Sistema Alto Tietê) e da Estação do Rio Claro. Como podemos ver no Mapa 4, que apresenta as principais adutoras e equipamentos que atendem o município de Mauá, a água proveniente das estações de tratamento chega à cidade através de duas grandes adutoras, a primeira de 1.800 mm e a segunda de 2.500 mm (vazões médias de 950 l/s e 3.150 l/s, respectivamente). A adutora do Rio Claro, após cruzar o município de Mauá, continua em direção à Zona Leste de São Paulo. A deficiência do abastecimento pode ser observada em inúmeras escalas. Em primeiro lugar e com caráter mais geral, a vazão aduzida ao município é inferior à necessária ao atendimento em boas condições da população, mesmo se não considerarmos o consumo industrial, que no caso de Mauá é significativo. Segundo as informações disponibilizadas pela prefeitura, as vazões média e máxima aduzidas para o município são de 1.010 l/s e 1.340 l/s, respectivamente. Se considerarmos como 1,5 e 1,25 os coeficientes de variação, em relação à média, da hora e do dia de maior consumo (K1 e K2), assim como um consumo per capita de 250 l/hab./dia, teríamos uma vazão máxima necessária de 1.855 l/s para atender a população municipal que, em 1996, era de 342.000 habitantes. As vazões máxima e média existentes, portanto, são insuficientes para fazer frente ao consumo domiciliar da cidade. Considerando a vazão máxima existente, o consumo per capita seria de 180 l/hab./dia em 1996, e muito inferior a isso se levássemos em conta o consumo das indústrias. A Tabela 3, a seguir, apresenta a oferta per capita se levarmos em conta o crescimento populacional, utilizando estimativas da Fundação Seade, mantendo R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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Mapa 4 – Principais equipamentos e adutoras.

Fonte: Prefeitura do Município de Mauá, SP.

constante a oferta de água e sem considerar o consumo industrial. Como podemos ver, a situação, que já não é confortável, tende a se tornar insustentável em um período de tempo inferior a dez anos. A oferta total de água não é a única informação preocupante na caracterização geral do abastecimento. O problema de oferta poderia ser mitigado pela presença de uma capacidade de reservação elevada que permitisse regularizar o consumo diário. Entretanto, não é isso que se observa, considerando-se os números fornecidos pela Sama. A reservação total do município é de 44.000 m3, distribuída pelos cinco reservatórios apresentados no Mapa 4: Vila Magini I e II (7.000 m3), Jardim Zaira I e II (7.000 m3) e Mauá (30.000 m3). Tabela 3 – Oferta per capita média de água nas próximas duas décadas. Ano

1996

2000

2005

2010

2015

2020

Consumo per capita (l/hab./dia) 180

162

145

130

121

113

Fonte: Fundação Seade e Sama.

A reservação deveria ser pelo menos igual à regularização da vazão na hora de maior consumo do dia de maior consumo. Esse volume não leva em conta as reservações necessárias para vazões de incêndio e para o atendimento à demanda durante um determinado período para a realização de reparos (usualmente considerado como igual a 3 dias). Entretanto, se o município dispusesse dessa reservação, a vazão aduzida atual seria capaz de atender a toda a população do município, já que a vazão média atual é superior à vazão média necessária para o abastecimento (1.010 l/s contra 990 l/s), já descontadas as variações diária e anual. 60

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Entretanto, a reservação existente é muito inferior à necessária para enfrentar a regularização das vazões. Considerando apenas a demanda de regularização, teríamos um volume igual a pelo menos 73.000 m3, quase o dobro do existente. O resultado é que a escassez de água é alocada nas diferentes regiões da cidade pela gestão do sistema e pelas cotas respectivas dos bairros, sendo as regiões localizadas em cotas mais altas as mais penalizadas pelo abastecimento. De forma geral, a solução encontrada pela concessionária parece ter sido a instalação de boosters junto às regiões de adução mais difícil, localizadas nos pontos mais altos. Esse tipo de solução representa um abastecimento de pior qualidade.8 Como podemos ver no Mapa 4, a cidade dispõe de 14 boosters. Alguns deles estão associados ao abastecimento de áreas localizadas em cota superior à dos reservatórios, como nas oito unidades ao Norte e no Centro do município, mas outros aparentemente estão posicionados para permitir o abastecimento de regiões em ponta de linha, muito longe dos reservatórios ou das adutoras, como é o caso dos seis boosters localizados na porção Sul do município. O Mapa 5 apresenta a localização dos boosters e respectivas áreas de atendimento. Como podemos observar, uma pequena área do município é abastecida dessa forma. Como veremos mais adiante, graças à alta densidade dessas áreas, uma parcela muito mais significativa da população, considerando-se a área total ocupada, habita essas áreas. Mapa 5 – Boosters e áreas abastecidas por eles.

Fonte: Prefeitura do Município de Mauá, SP.

Considerando as já citadas insuficiências de oferta de água e a baixa capacidade dos reservatórios de realizar a regularização das vazões, essas regiões são as principais candidatas a receber menos água e a participar com maior freqüência de rodízios de operação. Vale também destacar os problemas derivados do atendimento intermitente causado por paradas na operação e por rodízios no atendimento. Cada vez que o abastecimento é R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

61

8 Os boosters são bombas colocadas diretamente na rede de abastecimento. Um sistema de abastecimento funcionando em perfeitas condições conta com adutoras que levam a água até os reservatórios localizados nos pontos mais altos da cidade. A partir desses reservatórios, o abastecimento se dá apenas por gravidade. Dessa forma, não há regiões não abastecidas pela sua cota, e em cada ponto da rede a pressão é aproximadamente constante, o que reduz as perdas, permite uma operação planejada do sistema e garante condições de pressão até mesmo nas pontas da rede. Os boosters são uma solução paliativa quando a pressão da água não permite o abastecimento no final da rede e nos pontos altos, e quando há bairros com ocupação em cota superior à do reservatório. Nesse caso, a pressão na rede não é constante (e depende do consumo de quem já foi abastecido), as perdas são muito maiores, não estão garantidas as condições de abastecimento a todos durante todo o tempo, e a ocorrência de problemas de operação é mais freqüente.


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interrompido, são criadas pressões negativas no interior das tubulações, gerando uma tendência à sucção da água do lençol freático, de valas ou córregos por onde passe a tubulação para o seu interior. Quando o abastecimento é restabelecido, essa água se mistura à de abastecimento, sendo consumida. Portanto, regiões submetidas a esse tipo de abastecimento sofrem com a contaminação freqüente da água de consumo. Ao compararmos o Mapa 5 com o Mapa 1, podemos perceber a superposição entre áreas abastecidas por boosters e as áreas faveladas, mostrando como esse tipo de assentamento está mais sujeito a um abastecimento de qualidade inferior. De fato, a quase totalidade dos setores classificados como subnormais no complexo de favelas do Macuco apresenta pelo menos uma parte de sua área abastecida por boosters. A Oeste, uma parte menor do Complexo do Oratório também é abastecida dessa forma, embora nesse caso a extensão comprometida seja relativamente menor. A maior parte das favelas dispersas pela cidade, que, como já vimos, tendem a alojar uma população de melhores condições socioeconômicas, é abastecida de maneira convencional. A Tabela 4 traz algumas informações socioeconômicas sobre os grupos populacionais habitantes de áreas atendidas por boosters e de forma convencional, construídos por meio de um overlayer. Os dados mostram uma clara segregação do atendimento pela situação socioeconômica. Como podemos ver, as áreas atendidas por boosters abrigavam apenas 7,6% da população de Mauá, em 1996. Essa população apresentava crescimento demográfico mais elevado (6,7% contra 2,6% a.a.) e uma maior proporção de população jovem. A instrução dos chefes de família era inferior à das áreas atendidas de forma convencional, tanto em 1991 quanto em 1996. Nas áreas de booster, os domicílios subnormais representavam quase um terço do total, enquanto no restante do município alcançavam cerca de 13%. Além disso, nas primeiras, os domicílios favelados apresentavam taxas de crescimento mais elevadas do que no restante do município (10,3% contra 7,4% a.a.). O atendimento por serviços também era inferior nas áreas de booster, com 88% de cobertura de água por rede geral com canalização interna, 57,3% de esgotamento em rede geral com sanitário interno e 87% do lixo coletado, contra 94,4%; 67,0% e 93,3%, respectivamente, no restante do município. É interessante observarmos que a distribuição do rendimento médio mensal dos chefes de família era bastante similar nos dois tipos de área, exceto pelos indivíduos sem rendimento, mais presentes nas áreas de booster do que nas áreas de abastecimento convencional. Esses dados gerais sobre o abastecimento nos informam sobre as condições de atendimento potencial à demanda pelo serviço, mas não nos indicam quais áreas são realmente abastecidas. As informações fornecidas pela Sama não nos permitem determinar os índices de cobertura, tampouco os dados levantados na contagem populacional de 1996. Assim, a única fonte de informações sobre cobertura de que dispomos, presentemente, são os dados coletados pelo Censo de 1991.

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Tabela 4 – Informações sociodemográficas das áreas abastecidas por boosters, Mauá, 19911996. Variável

Valores absolutos Booster 1991

Taxa

1991

1996

Booster

Normal

Taxa

1991

1996

1991

1996

População total

18.774 26.186

6,88 277.594 315.227

2,58

100

100

100

100

0 a 4 anos

2.345

3.110

5,81

31.081 32.087

0,64

12,49

11,88

11,20

10,18

5 a 14 anos

4.757

6.126

5,19

64.060 67.223

0,97

25,34

23,39

23,08

21,33

15 a 59 anos

11.031 16.074

7,82 170.057 200.412

3,34

58,76

61,38

61,26

63,58

641

876

6,47

12.396 15.505

4,58

3,41

3,35

4,47

4,92

4.320

60 anos e mais Chefes (*)

1996

Valores relativos Normal

6.319

7,90

67.103 80.246

3,64

100

100

100

100

Sem instrução ou < 1 ano de estudo 741

652

-2,53

9.065

7.418

-3,93

17,16

10,32

13,51

9,24

1-3 anos de estudo 749

1.318

11,9

11.663 13.369

2,77

17,33

20,86

17,38

16,66

4-7 a. de estudo

1.944

2.984

8,96

30.768 36.029

3,21

44,99

47,23

45,85

44,90

8-10 a. de estudo

657

934

7,28

9.581 13.913

7,75

15,21

14,77

14,28

17,34

11-14 a. de estudo 200

392

14,4

4.843

7.729

9,80

4,62

6,21

7,22

9,63

15 e + a. de estudo 30

39

5,54

1.182

1.788

8,63

0,69

0,62

1,76

2,23

Chefe não residente em 1991

937

-

7.489

-

-

100

-

100

Origem Reg. Norte

16

-

119

-

-

1,74

-

1,59

Nordeste

340

-

2.394

-

-

36,23

-

31,97

Sudeste (fora SP)

39

-

371

-

-

4,19

-

4,95

Est. São Paulo

503

-

4.260

-

-

53,70

-

56,88

Sul e C.-Oeste

38

-

283

-

-

4,03

-

3,78

Exterior

1

-

19

-

-

0,07

-

0,26

Domicílios

4.332

6.344

7,93

67.793 80.508

3,50

100

100

100

100

Domicílio subnormal

1.272

2.076

10,29

7.660 10.923

7,36

29,36

32,72

11,30

13,57

Casa de cômodos Água rede geral

1

-

175

-

-

0,02

-

0,26

-

3.796

-

64.009

-

-

87,62

-

94,42

-

Esgoto rede geral 2.480

-

45.415

-

-

57,25

-

66,99

-

Domicílio próprio 3.218

-

45.454

-

-

74,28

-

67,05

-

Domicílio alugado 664

-

14.294

-

-

15,33

-

21,08

-

Domicílio cedido

409

-

6.943

-

-

9,44

-

10,24

-

Outro domicílio

438

-

3

-

-

10,11

-

0,00

-

-

63.228

-

-

87,30

-

93,27

-

Lixo em curso d’água 72

Lixo coletado

3.782

-

1.313

-

-

1,66

-

1,94

-

Chefe renda 0-2 sm 1.099

-

17.487

-

-

25,37

-

25,79

-

Chefe renda 2-5 sm 1.797

-

28.341

-

-

41,48

-

41,81

-

Chefe renda 5-10 sm 807

-

13.191

-

-

18,64

-

19,46

-

Ch. renda 10-20 sm 155

-

3.008

-

-

3,58

-

4,44

-

Ch. 20 sm e +

21

-

502

-

-

0,48

-

0,74

-

Sem rendimento

427

-

4.284

-

-

9,85

-

6,32

-

Sem declaração

13

-

291

-

-

0,31

-

0,43

-

Fonte: IBGE, 1991 e 1996, e Prefeitura do Município de Mauá. Notas: (*) Inclui apenas os chefes para os quais existe informação sobre educação.

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A PRESSÃO DA DEMANDA Segundo os últimos dados censitários disponíveis, a distribuição das coberturas de água (e também de esgoto) indicava, em 1991, um padrão de atendimento de médio para ruim, com grande heterogeneidade interna, tanto em termos de qualidade quanto de quantidade, entre as áreas habitadas pelos grupos populacionais de melhor e pior condição socioeconômica (Torres & Marques, 1999). Como não dispomos de informações mais recentes sobre as coberturas, podemos apenas especular a respeito das alterações ocorridas no período recente. O Mapa 6 apresenta informações a esse respeito, indicando o acréscimo de domicílios por setor censitário entre 1991 e 1996, dado que indica a pressão da demanda adicional exercida no período sobre os serviços de saneamento. Mapa 6 – Acréscimo absoluto no número de domicílios, 1991-1996.

Fonte: IBGE, 1991 e 1996.

Como podemos ver, as áreas de maior aumento se localizam a Leste do município, na franja da área de mananciais, e ao Sul, junto à divisa com o município de Ribeirão Pires. Além dessas áreas, encontramos alguns setores da área de mananciais (a Leste do município) e grande parte dos setores no Norte do município, junto à divisa com o município de São Paulo. Conjuntamente, essas apresentaram, no período, o maior crescimento de demanda por serviços em Mauá. Ao compararmos o Mapa 6 com o Mapa 1, que contém informações relativas à localização de favelas, constatamos que o complexo de favelas do Macuco, ao Norte do município, apresenta a maior pressão da demanda em favelas, seguido de alguns setores do Complexo do Oratório, especialmente daqueles localizados em seu Centro e em suas vertentes Leste e Norte. As favelas dispersas tendem a apresentar um número menor de novos domicílios, fruto principalmente das menores dimensões dos setores que as compõem 64

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(trata-se de informação sobre o número absoluto de novos domicílios, e não de proporções relativas). A Oeste do município e ao longo da área central, encontramos as áreas com mais significativo decréscimo no número de domicílios. As informações não permitem determinar se essa queda se reverteu em melhoria das coberturas, especialmente por se tratar de áreas já razoavelmente cobertas em 1991. A maioria das áreas de grande pressão da demanda coincide com os setores com as piores condições de atendimento do município – particularmente aquelas atendidas por boosters, como é o caso dos complexos de favelas do Macuco e do Oratório. Considerando os dados topográficos e de risco ambiental apresentados, é plausível que a situação das coberturas, e particularmente a questão da qualidade média do atendimento, possa ter-se deteriorado ainda mais desde então, aumentando a já grande segregação socioespacial do atendimento.

CONCLUSÃO O conceito de periferia metropolitana, tal como desenvolvido originalmente, diz respeito ao encontro da geometria/forma urbana – as áreas na franja da metrópole – com conteúdos sociológicos particulares. As periferias da década de 1970 seriam os espaços mais externos da metrópole, relativamente homogêneos, habitados por população de baixa renda, cuja sobrevivência em condições precárias estava associada à venda continuada de sua força de trabalho. Esses conteúdos modificaram-se de maneira dramática. O silêncio recente da literatura sobre o tema sugere talvez que, ao menos para uma parte da produção acadêmica, a melhora das condições de vida nas últimas décadas teria transformado as periferias em amplos espaços de classe média baixa, com características similares às dos subúrbios cariocas da Central e ao início da Zona Leste paulistana. Os dados apresentados ao longo deste artigo nos levam a discordar frontalmente dessa percepção, indicando a existência de espaços heterogêneos e extremamente diferenciados. A heterogeneidade desses espaços talvez já estivesse presente nos anos 1970, mas coloca-se hoje de forma evidente. A melhora das condições de vida de uma parte expressiva da periferia, acompanhada de espaços extremamente precários, indica a existência de um grande degrau urbano (e social), mesmo em espaços considerados periféricos, como o município de Mauá. As características dos grupos sociais localizados nesses espaços, que denominamos de hiperperiféricos, também não se parecem com os conteúdos sociais da população operária, ou do exército industrial de reserva típicos das periferias dos anos 1970. Embora essa dimensão deva ser objeto de análises específicas profundas, parece-nos estar diante de uma população “excluída” ou fragilmente integrada ao sistema econômico, mesmo que de forma “marginal”, para fazermos eco aos termos de um debate importante para aquelas outras periferias (Kowarick, 1975). Se a maior parte da população das atuais periferias está mais integrada, portanto, os grupos sociais habitantes das hiperperiferias aparentemente passaram da “dependência à irrelevância”, para usarmos as palavras de Castells (1991). Em termos concretos, existiam na Região Metropolitana de São Paulo, em 1998, aproximadamente 1,7 milhão de pessoas (10% da população) com rendimento familiar inferior a dois salários mínimos – R$ 302,00 –, de acordo com a PNAD-IBGE. Isso corresponde a uma renda per capita inferior a R$ 2,50 por dia, para uma família com quatro pessoas. R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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Haroldo da Gama Torres, cientista social, é assessor da Fundação Seade e pesquisador do Cebrap. E-mail: hgtorres@uol.com.br Eduardo Cesar Marques, cientista social, é pesquisador da Fapesp no Cebrap e professor do Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo. E-mail: ecmarq@uol.com.br

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Em tal contexto, é evidente que as áreas de periferia mais tradicional, e mesmo as favelas mais consolidadas, constituem locais cujos custos de moradia são proibitivos para esse grupo. Essa grande população miserável é obrigada a habitar as franjas e interstícios urbanos mais precários. Nesse sentido, a existência de áreas de risco ambiental com péssimos indicadores sociais e sanitários (no caso de Mauá, especialmente em áreas de alta declividade) mostra que há, claramente, uma periferia da periferia. Essa hiperperiferia implica a condensação e o acúmulo num espaço menor de riscos sociais, residenciais e ambientais de diversas origens, genericamente atribuídos ao contexto periférico mais abrangente. Assim, os riscos ambientais e sociais são desigualmente distribuídos (ou os primeiros são distribuídos sobre os segundos), criando um círculo perverso de pobreza e péssimas condições de vida em locais específicos (mas nem por isso numericamente desprezíveis). A isso se somam condições praticamente nulas de mobilidade social ascendente. Essas condições, talvez ainda mais graves que as descritas nas “periferias da espoliação urbana”, são cercadas por condições médias relativamente elevadas para os padrões periféricos tradicionais, indicando um padrão de segregação mais complexo, mais difícil de conceituar e medir, mas nem por isso menos injusto. São inúmeros os mecanismos que levam a tal situação, desde o mercado de terras que torna as áreas de risco ambiental (próximas a lixões, sujeitas a inundações e desmoronamentos etc.) as únicas acessíveis a grupos de baixíssima renda, até as ações do poder público e de produtores privados do urbano, passando pelos padrões mais gerais de transformação dos mercados de trabalho. De um ponto de vista estritamente sociológico, a emergência da hiperperiferia parece ter a ver com o aumento da heterogeneidade social paulistana, num contexto de queda sistemática da participação do emprego industrial, aumento do número de trabalhadores autônomos e sem carteira assinada, bem como de aumento dos trabalhadores do sexo feminino e de ocupados no setor de serviços. Neste contexto, a desigualdade de rendimentos aumenta, mesmo naqueles momentos em que a renda média apresenta algum crescimento, como na segunda metade dos anos 1990 (Marques & Torres, 2000). No caso de Mauá, as ações do poder público, até onde pudemos notar (Torres & Marques, 1999), têm em geral tentado enfrentar tais situações, conseguindo alcançar resultados razoáveis em políticas como saúde e educação. No caso dessas políticas, analisadas pelo estudo original mas não incluídas aqui, a penetração espacial (e social, segundo nosso critério) das políticas é significativa, embora novamente as populações de menor renda tenham menor acesso a vagas em séries mais elevadas e freqüentem escolas com classes mais cheias, no caso da educação. No caso da saúde, esses grupos sociais deslocamse por maiores distâncias para ter acesso não apenas a unidades mais especializadas, o que seria justificável considerando-se o caráter hierarquizado do sistema de saúde, mas também a unidades básicas. A diferença de acesso nesses dois casos, entretanto, é bem inferior à verificada no atendimento por infra-estrutura (e na sua qualidade) e no acesso à cidade, indicando que, nas políticas propriamente urbanas, as prefeituras e os governos estaduais ainda têm muito a realizar.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BANCO MUNDIAL. World Development Report 1992: development and environment. Nova York: Oxford University Press, 1992. 66

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A B S T R A C T The aim of this article is to present the main analytical findings of the application of GIS techniques to urban planning in Mauá, São Paulo. The paper is centre on several types of exploratory cartography related to demography, urban risk and accessibility to public policies in the 1990s. In certain census sectors of the municipality, the results show a superimposition of extreme poverty and urban risk conditions, pointing to the existence of very strong cumulative effects of urban risk and precarious socio-economic conditions. This cumulative effect seems to be more important than that indicated by the academic literature: a much more heterogeneous urban periphery than is commonly considered was identified, including areas that are very well served and included in social and urban terms, as well as others in which the population is submitted to more adverse conditions than those that characterised the metropolitan peripheries of previous decades. K E Y W O R D S Urban space; living conditions; urban periphery; population and environment environmental risk; socio-spatial segregation.

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EVOLUÇÃO URBANA E DEMOGRÁFICA DO

ENVELHECIMENTO EM BELO HORIZONTE

FREDERICO POLEY MARTINS FERREIRA R E S U M O Este trabalho tem como tema a análise do processo de envelhecimento da população do município de Belo Horizonte e sua evolução no espaço urbano da cidade. Desse modo, são utilizadas as chamadas Unidades de Planejamento como subdivisões do município (em número de 81), nas quais são comparadas as diferentes proporções da população acima de sessenta anos, no município, em 1991, com a evolução da ocupação da cidade em diferentes anos. PALAVRAS

-CHAVE

Envelhecimento; localização; evolução; Belo Horizonte.

INTRODUÇÃO Nos últimos trinta anos, o Brasil tem passado por profundas mudanças em seu padrão demográfico, as quais ocorrem, principalmente, como conseqüência do declínio da fecundidade. Esse é um processo irreversível e não-conjuntural, que deve ser considerado a curto, médio e longo prazos. As transformações na estrutura e na distribuição da população têm um impacto considerável nas demandas por serviços e na formulação de políticas públicas. Sendo o Brasil um país urbano, as cidades acabam refletindo de forma explícita todas essas transformações e, logicamente, seus efeitos. As metrópoles brasileiras podem ser consideradas um locus privilegiado para a análise da transformação das variáveis demográficas e suas conseqüências no País e nos domicílios. Assim, para se ter uma idéia, as oito maiores áreas metropolitanas (São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Fortaleza e Curitiba), que apresentaram uma rápida expansão populacional durante as décadas de 1960 e 1970 passaram a ter, em conjunto, um crescimento anual abaixo da média nacional, especialmente a partir da década de 1980. Isso é o resultado da redução dos fluxos migratórios e do profundo controle da fecundidade que as mulheres, nessas áreas, passaram a exercer. Tal diminuição na taxa de crescimento populacional é ainda mais marcante quando se leva em conta apenas o município sede de cada uma dessas regiões metropolitanas. A Tabela 1 dá um exemplo da rapidez com que essas mudanças estão ocorrendo, especialmente no que se refere ao padrão de formação de domicílios, em três grandes metrópoles: Rio de Janeiro, São Paulo e Belo Horizonte.

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Tabela 1 – Relação habitante/domicílio, 1970/96. Cidade

Relação habitante/domicílio

Rio de Janeiro São Paulo Belo Horizonte

1970 4,5 4,7 5,4

1980 3,9 4,0 4,6

1991 3,5 3,7 4,0

1996 3,2 3,4 3,7

Fonte: IBGE, Censos Demográficos 1970, 1980, 1991 e 1996.

Uma das conseqüências dessas mudanças é que, no nível intra-urbano das grandes cidades, também são observadas novas transformações. Historicamente, as cidades têm-se estruturado de forma a possuir um centro demograficamente populoso, bem equipado com infra-estrutura urbana, onde normalmente residiam as classes mais ricas e se localizavam os melhores serviços, e uma periferia ocupada por uma população de renda mais baixa, apresentando, além de densidades domiciliares elevadas, péssimas condições ambientais, sanitárias e habitacionais. Em Belo Horizonte, semelhante configuração também é comum. O padrão de formação e localização das famílias deu-se a partir da construção dos domicílios mais abastados, especialmente dos funcionários públicos mais graduados, que se transferiram de Ouro Preto (antiga capital do Estado de Minas Gerais) para a área compreendida pelo atual centro urbano (área interna da avenida do Contorno), caracterizada como zona de ocupação dos domicílios unifamiliares. Ao mesmo tempo, as classes mais pobres de trabalhadores e os domicílios coletivos, que recebiam, especialmente, trabalhadores e migrantes pobres, localizavam-se na parte exterior da Avenida. De acordo com o texto elaborado pela Plambel (1979, p.51): Na perspectiva de organização da mudança de Capital, necessário se fazia a presença de um operariado qualificado, destinado aos futuros trabalhos de construção civil, sem o qual não se poderia concretizar a mudança. Esses trabalhadores não se distinguem – a não ser pela profissão – dos migrantes rurais já encontrados. Foram instalados nas áreas próximas da zona urbana, apesar de serem consideradas então como rurais. Assiste-se, assim, a um processo de assimilação relativamente rápido dos “núcleos agrícolas” à zona suburbana da capital, o que confirma a hipótese do maior povoamento do que a produção de alimentos, oficialmente proclamada. Com efeito, o núcleo de Carlos Prates, situado na área próxima à Vila Operária – Barro Preto e Calafate, cujo processo de ocupação é simultâneo à construção da cidade e ao Prado Mineiro – nunca chegou a adquirir as características de núcleo agrícola, apesar de sua incorporação oficial à cidade só ocorrer em 1911.

No final do século XIX, o modelo urbanístico adotado na construção da nova capital condenava a existência de habitações coletivas na cidade, identificando os espaços estreitos e de alta densidade, característicos dessas habitações, como impeditivos de se desenvolver uma vida familiar saudável e equilibrada, condição essencial para o progresso civilizado da cidade. Além da definição das moradias que deveriam ocupar as partes mais nobres da urbe, os espaços públicos passam a ser reservados exclusivamente para a circulação, com calçadas largas, destinadas especialmente aos passeios a pé. Todas as formas de ocupação espacial que não correspondessem ao modelo de casa unifamiliar, isolada ao 72

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máximo no lote, e à limpeza das ruas, eram rejeitadas. Esse padrão implicitamente rejeitava os diferentes arranjos familiares que fugissem à idéia de família nuclear patriarcal. Nesse processo, as classes populares acabavam tornando-se duplamente segregadas – pelo padrão de convivência e pelos espaços que poderiam freqüentar e morar –, esse espaço, em Belo Horizonte, foi claramente definido, entre as partes internas e externas da avenida do Contorno. No aspecto social, vale lembrar que Belo Horizonte recebeu um grande contingente de trabalhadores migrantes no período de sua construção, estando entre eles, além da própria mão-de-obra nacional, ex-escravos (a Abolição foi em 1888 e Belo Horizonte foi inaugurada apenas dez anos após, em 1898) e imigrantes, principalmente italianos, convocados para edificar a nova capital. Na maioria das vezes, essa população não seguia os padrões considerados desejados de formação familiar e domiciliar, residindo em cortiços e favelas, sendo provavelmente comum o amasiar-se (viver junto), mulheres chefiando domicílios etc. Barreto (1996, p. 519), ao descrever as primeiras aglomerações pobres no período de fundação da cidade, observa que: A Estação de Minas era um precário barracão de tábuas coberto de zinco, plantado no meio de uma esplanada que estava sendo preparada. Atrás dela, pelo alto da colina, acima da projetada Rua Sapucaí ia-se adensando uma povoação de cafuas e barracões de zinco, a que o povo denominava Favela ou Alto da Estação ou Morro da Estação. Denominava-se Favela por ser muito semelhante ao morro de igual nome existente no Rio de Janeiro. Tal aquele bairro improvisado, onde morava a gente operária, existia igualmente o Leitão, outro aglomerado humano de gente pobre, em rumo oeste do arraial. Esses dois bairros mescladíssimos e turbulentos, sobretudo à noite e nos dias de descanso, puseram à prova de fogo a energia e o valor do subdelegado …

CARACTERIZAÇÃO DEMOGRÁFICA Nos anos que seguem à sua fundação, Belo Horizonte torna-se um importante núcleo ferroviário e, principalmente, um centro burocrático-administrativo. A população, nesses primeiros anos de existência, crescia lentamente, especialmente se se considera o crescimento das outras capitais provinciais. Isso era reforçado pelo pequeno parque industrial, cuja importância real no município era quase insignificante. Assim, a cidade tinha um crescimento lento, aglomerando uma pequena classe média, composta, principalmente, de funcionários públicos (Moraes,1998, p. 63). Belo Horizonte só passa a perceber um crescimento mais intenso durante as décadas de 1930-1940, quando se instala em suas imediações um parque industrial dinâmico (Cidade Industrial). A partir desse período, o núcleo urbano começa a receber sucessivas levas de imigrantes, que aceleram o crescimento populacional e modificam substancialmente sua estrutura demográfica e espacial. Por receber uma grande quantidade de imigrantes, normalmente em idade de trabalho, a estrutura etária da população era basicamente jovem. Tal processo se estende até os anos 70, quando algumas mudanças demográficas se tornam mais visíveis, especialmente as relacionadas à queda da fecundidade e à diminuição das taxas migratórias para a cidade, o que tem como conseqüência a diminuição das taxas de crescimento e o início de um processo de envelhecimento populacional. R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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1 O município de Belo Horizonte está subdividido politicamente em nove Administrações Regionais e 81 unidades de planejamento (UPs). Essas divisões podem ser observadas nos mapas anexos.

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Assim, entre 1970 e 1980, o município cresceu a uma taxa de 3,73% ao ano; entre 1980 e 1991, a uma taxa de 1,20% ao ano; e, finalmente, entre 1991 e 1996, a uma taxa de 0,7% ao ano, alcançando, em 1996, uma população de, aproximadamente, 2.091.770 habitantes. Como resultado desse processo, o padrão de formação e localização dos domicílios parece modificar-se. O número de domicílios na área central de Belo Horizonte tem caído sistematicamente. Além disso, a proporção de pessoas que moram sozinhas, de domicílios não-familiares e de domicílios com apenas um casal está também aumentando. Ao mesmo tempo, novas características físicas do domicílio parecem surgir, como, por exemplo, um aumento no número de domicílios com apenas um dormitório, o surgimento e construção de apart-hotéis e o aparecimento de condomínios fechados. Analisando a Tabela 2, observa-se que o crescimento total do número de domicílios ocupados em Belo Horizonte foi, durante a década de 1980, de, aproximadamente 2,5% ao ano e, entre 1991 e 1996, de 2,2% ao ano. A população de Belo Horizonte cresceu a uma taxa de 1,2% ao ano e 0,7% no período 1991-1996, demonstrando um descompasso crescente no incremento das duas variáveis. É interessante notar que a conseqüência mais imediata desse fenômeno é a queda da relação habitante por domicílio, que mantém uma tendência crescente de queda à medida que o tempo passa.1 Quando se analisa esse processo em nível interno do município, nota-se que, na década de 1980, as Regionais que apresentaram um maior crescimento, tanto em número de domicílios quanto em número de habitantes, foram Venda Nova, Barreiro e Norte, que se destacam, seguidas pelas Regionais Pampulha e Nordeste, indicando a direção da expansão da malha urbana do município durante a década. Por outro lado, as Regionais mais populosas, como a Centro-Sul, a Noroeste e a Leste, apresentaram uma desaceleração do seu crescimento, sendo que a Regional Leste chegou a ter perda líquida de população. Entre 1991 e 1996, todas as demais Regionais apresentaram um declínio no seu ritmo de crescimento, e, além da Regional Leste, que continua perdendo população em um ritmo menos acelerado, a Regional Noroeste também passa a essa condição, nesse último período. Quanto à taxa de crescimento do número de domicílios, as Regionais CentroSul, Noroeste, Pampulha e Norte foram as que apresentaram uma taxa de crescimento superior entre 1991-1996. Em relação aos anos de 1980-1991, as demais diminuíram o ritmo de expansão do número de domicílios ocupados. Ao mesmo tempo, todas as Regionais apresentaram um decréscimo na relação habitante/domicílio, e, proporcionalmente, a Regional Centro-Sul foi a que apresentou um maior decréscimo nessa relação. Um outro dado relevante é o desequilíbrio da composição demográfica por sexo (vide Tabela 3). Isso se deve, basicamente, à maior imigração feminina, bastante comum em todas as cidades de grande porte da América Latina. Analisando a razão de sexos por regional, observa-se que a Regional Centro-Sul é a que apresenta, em ambos os períodos analisados, a razão mais baixa, e a Regional Barreiro, a mais alta. Entre 1991 e 1996, constata-se que a razão de sexos aumentou (maior proporção de homens residindo) nas Regionais Centro-Sul, Oeste e Venda Nova, havendo uma diminuição nas demais, e, no município todo, a razão de sexo permaneceu praticamente a mesma, havendo um pequeno decréscimo. A maior proporção de mulheres residentes, aliada a uma expectativa de vida maior que a masculina, caracterizam, num futuro próximo, que a população idosa de Belo Horizonte, principalmente nas idades mais avançadas, será basicamente feminina. 74

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Regional*

População Res.

Tx/cresc.

Pop./Dom.

1991

1996

80-91

91-96

1980

1991

1996

80-91

91-96

91

96

31,700 56,399 57,791 45,674 74,826 23,288 50,080 16,695 26,849

51,359 70,138 64,964 61,158 86,401 35,860 62,296 25,638 45,497

58,896 77,607 67,457 65,718 92,541 44,516 68,340 31,518 54,345

4.48 2.00 1.07 2.69 1.32 4.00 2.00 3.98 4.91

2.78 2.04 0.76 1.45 1.38 4.42 1.87 4.22 3.62

154,743 238,971 261,626 211,138 337,765 114,585 235,650 80,284 133,730

220,872 249,862 254,035 247,774 339,002 150,877 249,059 106,330 198,442

237,046 256,661 243,302 251,126 336,230 175,604 252,345 120,865 218,192

3.29 0.41 -0.27 1.47 0.03 2.53 0.50 2.59 3.65

1.42 0.54 -0.86 0.27 -0.16 3.08 0.26 2.60 1.92

4.3 3.6 3.9 4.1 3.9 4.2 4.0 4.1 4.4

4.0 3.3 3.6 3.8 3.6 3.9 3.7 3.8 4.0

383,302

503,311

560,938

2.51

2.19

1,768,492 2,016,253 2,091,371

1.20

0.73

4.0

3.7

Fonte: IBGE, Censos Demográficos, 1980, 1991,1996.

75

F E R R E I R A

1980

M A R T I N S

Total

Tx/cresc.

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Barreiro Centro-Sul Leste Nordeste Noroeste Norte Oeste Pampulha Venda Nova

Domicílios

F R E D E R I C O

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Tabela 2 – Distribuição da população e dos domicílios ocupados de Belo Horizonte por Regional, 1980-1996.


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Tabela 3 – Razão de sexos por administrações regionais, 1991-1996. Regional

1991

1996

Dif.

Barreiro Centro-Sul Leste Nordeste Noroeste Oeste Pampulha Norte Venda Nova Belo Horizonte

0.9721 0.7917 0.8709 0.9066 0.8935 0.8939 0.9320 0.9484 0.9493 0.8986

0.9627 0.8151 0.8634 0.8981 0.8895 0.8970 0.9217 0.9442 0.9511 0.8984

-0.0095 0.0234 -0.0075 -0.0085 -0.0040 0.0031 -0.0103 -0.0043 0.0017 -0.0002

Fonte: Censos Demográficos, IBGE, 1991 e 1996.

O ENVELHECIMENTO DA POPULAÇÃO

2 Dados de fecundidade e migração calculados e gentilmente cedidos por André Brás Goelguer. 3 De acordo com estimativas indiretas, o saldo migratório de Belo Horizonte entre 1980 e 1990 foi de -106064, e entre 1991 e 1996 de -42128, respectivamente com uma Taxa Líquida de Migração de -0,50 e -0,39. Como, normalmente a migração é seletiva por idades (basicamente os jovens migram), esse fato também estaria contribuindo marginalmente para o envelhecimento de Belo Horizonte.

Ao se analisar o envelhecimento populacional, o primeiro fato que deve ser considerado é a definição de “idoso”. Normalmente, tal definição possui um grande componente subjetivo e é influenciada por vários fatores que abarcam, além do critério cronológico, o envelhecimento biológico, psicológico e social. Em geral, são considerados idosos, numa determinada sociedade, aqueles que, depois de terem passado pelas fases de crescimento e maturidade, entram numa etapa de alteração de seus papéis sociais, com diminuição de sua capacidade produtiva e relativa dependência para o desempenho de suas atividades diárias. Na dificuldade de avaliar a perda de autonomia pessoal e diante da necessidade de delimitar a população idosa, optou-se aqui pelo critério cronológico. Assim, de acordo com a Organização das Nações Unidas, são consideradas idosas as pessoas com sessenta anos ou mais, especificamente nos países em desenvolvimento, como o Brasil. Ao se considerar o envelhecimento da população, nota-se que o indivíduo envelhece à medida que sua idade aumenta. Já uma população envelhece de acordo com o aumento da idade média do conjunto das pessoas que a compõe. Na realidade, pode-se considerar que a idade média da população aumenta quando aumenta sua proporção de idosos (Moreira,1997, p.77). O rápido processo de Transição Demográfica pode fornecer elementos importantes para a compreensão das mudanças na estrutura etária da população. Especificamente, as modificações da fecundidade desempenham um papel crucial no envelhecimento, tendo também a mortalidade e a migração participações importantes, porém secundárias. Em Belo Horizonte, assim como no resto do País, observa-se uma rápida queda das taxas de fecundidade, iniciada por volta dos anos 60. Para se ter uma idéia, a Taxa de Fecundidade Total do município, em 1980, situavase em torno de 3,12 filhos por mulher. Em 1991, esta mesma taxa alcança o valor de 1,91 filho por mulher, abaixo, portanto, do nível de reposição da população.2 Mesmo não se calculando os efeitos da migração3 no processo de envelhecimento, a maior parte desse fenômeno pelo qual o município tem passado se deve à queda da fecundidade, sem dúvida. Quanto aos impactos do aumento da esperança de vida no envelhecimento, em um primeiro momento, uma redução da mortalidade, especialmente nas populações de 76

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fecundidade mais alta, rejuvenesce a estrutura etária da população. Os ganhos na esperança de vida, nesse caso, são especialmente pela redução da mortalidade infantil, sem modificar a participação dos idosos. Assim, Moreira (1997, p. 80) observa que: Fica claro, também que, dentro do espectro de níveis de fecundidade e mortalidade considerados como historicamente vivenciados pela humanidade, o processo de envelhecimento populacional, seja o mesmo definido pelo topo, pela base ou pela idade média da população, resulta quase que exclusivamente da queda da fecundidade. As mudanças nos níveis de mortalidade, dentro deste intervalo de níveis, têm apenas um impacto marginal sobre a estrutura etária.

Porém, quando os níveis de fecundidade já estão relativamente baixos e não existe folga para maiores quedas, o efeito do envelhecimento pela queda da mortalidade, especialmente das populações adultas, torna-se mais visível. Assim, é o aumento da sobrevivência da população idosa que determina o envelhecimento populacional. Tal fenômeno é característico de vários países desenvolvidos e parece ser determinante para o envelhecimento de Belo Horizonte, em um futuro próximo. Analisando o envelhecimento brasileiro em nível regional, Bercovich (1992, p.41) sintetiza de forma interessante esse processo: A distribuição espacial é produto da interação entre os componentes da dinâmica demográfica. A queda da fecundidade contribui para um aumento da participação relativa da população idosa, ocasionada pela diminuição da proporção de crianças. Ao se processar regionalmente com tempos e intensidades diferentes — como no caso do Brasil — aprofundam-se os diferenciais regionais das proporções de população idosa. As variações de mortalidade também afetam a proporção de idosos, mas, dependendo do padrão, podem influenciar em sentidos opostos. A migração, que é seletiva por faixa etária e sexo, afeta consideravelmente a estrutura etária regional, seja aumentando a proporção de idosos nas regiões de emigração e diminuindo-a nos centros de atração, seja alterando as razões de masculinidade das regiões envolvidas.

Em Belo Horizonte, a Tabela 4 fornece a evolução percentual da população com sessenta anos ou mais, bem como a diferença percentual entre os decênios até 1991 e o qüinqüênio 1991-1996. Tabela 4 – Proporção de população maior de 60 anos em Belo Horizonte, 1970-1996. Ano

(%) > 60 anos

Anos

Dif.

1996 1991 1980 1970

8,29 7,26 5,40 4,57

1996-91 1991-80 1980-70

1,03 1,86 0,83

Fonte: IBGE, Censos Demográficos 1970, 1980, 1991 e 1996.

Pode-se observar que, se entre as décadas de 1970 e 1980 houve um aumento de 0,83% na proporção da população maior de sessenta anos, entre 1980 e 1991 essa diferença passa para 1,83%. Já na metade da década de 1990, o crescimento foi de 1,03% R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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em relação a 1991. Isso demonstra que a população de Belo Horizonte envelhece em um ritmo crescente e acelerado. Quando se analisa o processo de envelhecimento em nível interno do município, observa-se que ele não se dá de forma homogênea no território. Existem áreas, em Belo Horizonte, nas quais a estrutura etária de seus moradores é mais elevada que em outras. A proporção da população com mais de 65 anos de idade por Regional já fornece alguns elementos para essa análise (vide Tabela 5). É importante salientar que, quando se analisam aspectos demográficos como a estrutura etária em diferentes subdivisões espaciais em nível intra-urbano, a migração, ou melhor dizendo, a mobilidade das famílias para diferentes domicílios em áreas e bairros distintos passa a ter um papel fundamental no envelhecimento populacional de uma área, além da própria queda da fecundidade. Tabela 5 – Proporção de população maior de 65 anos por Regionais, 1991-1996. Regional Barreiro Centro-Sul Leste Nordeste Norte Noroeste Oeste Pampulha Venda Nova

(%)> 65 anos 1991 (a)

(%)> 65 anos 1996 (b)

Cresc. Relativo* (c)

2,70 7,67 5,02 4,38 3,23 4,71 4,63 3,72 2,92

3,39 8,71 6,83 5,25 3,87 6,43 5,63 4,65 3,57

25,56 13,56 36,06 19,86 19,81 36,52 21,60 25,00 22,26

Fonte: SMPL, 1999. *c = (b – a)/a

Assim, analisando os anos de 1991 e 1996, observa-se um aumento da proporção de idosos em todas as Regionais. A Regional Centro-Sul, tanto em 1991 como em 1996, foi a que apresentou a maior proporção de população acima de 65 anos, seguida pelas Regionais Leste e Noroeste, que mantêm suas posições nas duas datas analisadas. A Regional Leste foi a que teve maior aumento de suas taxas, 1,81% a mais em 1996 em relação a 1991, seguida pelas Regionais Noroeste, Centro-Sul e Pampulha. Quando se analisa o aumento relativo da proporção de idosos (representado pela coluna c), podese observar algumas tendências. A Regional Centro-Sul, que abriga a maior proporção de idosos, foi, por outro lado, a que teve, relativamente, o menor crescimento de sua proporção de idosos. As Regionais Leste e Noroeste, por sua vez, são as áreas cuja proporção de idosos tem aumentado mais rapidamente. Áreas como Venda Nova, Barreiro e Pampulha (normalmente “Regionais” de ocupação populacional mais recente), mesmo apresentando as menores proporções de idosos da cidade, têm um ritmo de crescimento dessa proporção superior a Regionais como: Norte, Nordeste e Oeste. Parece haver, na área do município, uma tendência à homogeneização das proporções de pessoas idosas residentes. Percebe-se, então, que áreas com menores proporções de idosos possuem um ritmo de envelhecimento mais intenso, e áreas com maiores proporções, um ritmo menor. 78

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Para os domicílios, uma das conseqüências mais imediatas do envelhecimento seria a mudança na proporção dos diferentes arranjos domiciliares, especialmente aqueles com menor número de moradores (por exemplo, aumento dos domicílios unipessoais), domicílios chefiados por mulheres idosas etc. No caso de envelhecimento por aumento da esperança de vida (o chamado envelhecimento pelo topo), considera-se que, numa mesma família, podem conviver três gerações ou mais, podendo haver um aumento do número dos chamados domicílios estendidos. Por outro lado, o aumento na expectativa de vida pode alongar a duração dos casamentos, estendendo também o tempo de um potencial conflito marital com a ruptura de casais.

HIPÓTESES QUANTO À LOCALIZAÇÃO É interessante observar que exatamente as áreas de ocupação mais antiga são aquelas que possuem uma maior proporção de moradores idosos, como é o caso da Região Centro-Sul. Áreas de ocupação mais recente, como Venda Nova, Barreiro e Norte, apresentam uma menor percentagem de pessoas mais velhas. Esse processo pode ser mais bem verificado nos mapas anexos (vide Mapas Evolução Urbana e Distribuição da População Idosa). O número de domicílios com pessoas idosas decresce do centro da cidade (normalmente área mais antiga) para a periferia ou áreas de ocupação mais recente. Por outro lado, comparando-se as distribuições das populações idosas e da população menor de cinco anos, dentro do município de Belo Horizonte (vide Mapas), observa-se que as áreas centrais, que concentram a maior percentagem de pessoas idosas, são também as áreas com a menor proporção de crianças menores de cinco anos. Isso indica, provavelmente, a existência de um “gradiente” de complexidade4 entre os domicílios, que ocorre dos mais simples, na área da cidade, mais central, aos mais complexos nas áreas mais distantes. Essa é uma hipótese a ser investigada. Uma outra hipótese, que também poderia ser aventada, seria o fato de que as famílias envelhecem com seus domicílios e, assim, as áreas de ocupação mais antiga também possuiriam, relativamente, uma maior percentagem de pessoas idosas. Lee (1994) observa que devido ao fato de uma população de uma determinada região ou área ser mais velha, ser dona do imóvel e ser moradora antiga, as chances de que elas se mudem para um novo endereço são menores do que em áreas cujos moradores não apresentam as mesmas características. Por outro lado, Rossi (1955) enfatiza os fatores relacionados a mudanças no ciclo de vida como os determinantes da decisão de se mudar. Nessa perspectiva, mudanças no ciclo de vida, no tamanho, na composição por idades e no nível socioeconômico dos domicílios criam problemas com a atual residência, influenciando a demanda por diferentes tipos de moradia e levando à mudança. Nesse sentido, as taxas de mobilidade alcançam seu máximo nos primeiros anos da idade adulta. A procura por emprego, o casamento e a transição nos estudos engendram mudanças nas residências. Por outro lado, a presença de crianças no domicílio tende a deter a mobilidade. Provavelmente, as crianças fazem que as famílias se mantenham em suas casas e na sua vizinhança. Quanto às mudanças devido ao aumento do número de pessoas no domicílio, Doling (1976), analisando as estatísticas de moradores nas cidades norte-americanas, observa que o típico casal recém-unido demanda, inicialmente, uma pequena residência em regiões R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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4 Por nível de complexidade domiciliar entende-se a maior diversidade de pessoas morando no mesmo domicílio. Assim, um domicílio unipessoal é “menos” complexo do que um que abriga somente um casal, que é menos complexo do que um domicílio composto por casal e filhos e um parente etc.


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5 Ao contrário dos subúrbios brasileiros, essas áreas nas cidades americanas são ocupadas pelas classes médias e altas, que demandam grandes espaços para suas residências.

6 Muitas casas antigas no centro de Belo Horizonte têm cedido lugar a grandes prédios de uso comercial e de serviços. Por outro lado, prédios residenciais mais antigos no centro têm-se deteriorado ou mudado de uso.

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de alta densidade, próximas ao centro da cidade. As análises estatísticas, nas quais tal afirmação se baseou, também mostram, normalmente, que, com a idade e o aumento do tamanho da família, aumenta a demanda por espaço. Assim, essas famílias acabam por demandar residências nos subúrbios5 (mais espaço). Quando o tamanho da família diminui e os filhos se tornam adultos e saem das casas dos pais, haveria, na maioria das vezes, um retorno às pequenas habitações, junto a altas densidades e próximas ao centro urbano. Nesse caso, o acesso aos diferentes tipos de serviços, como proximidade de restaurantes, farmácias, serviços médicos e lazer, poderia ser um importante fator para a escolha da residência. No caso específico dos idosos, Mutchler e Burr (1991) observam que a escolha de onde e com quem viver pode ser complexa. Por exemplo, quando uma mulher se torna idosa, suas obrigações na família, provavelmente, são alteradas pela perda de seu marido ou pela saída dos filhos. Tais mudanças são imediatamente percebidas em seus arranjos de vida. Mesmo se ela não se move fisicamente para outra casa, a composição do domicílio à sua volta se modifica. Por outro lado, ela pode deparar-se com novas restrições, especialmente econômicas, que fazem que certos tipos de arranjos domiciliares sejam mais raros ou mais comuns, levando até mesmo à mudança de moradia. Semelhantes características e recursos, em combinação, ajudam a determinar as chances de se manter um domicílio unipessoal, ceder a chefia do domicílio, mudar de casa ou entrar em uma instituição, como um asilo. No entanto, é possível que o aumento da riqueza domiciliar também esteja correlacionado com estágios do ciclo de vida. No caso das famílias, pode ser que esse fator assuma uma grande importância na explicação das relações de mudança de domicílios. Assim, se as famílias, nos sucessivos estágios do ciclo de vida, ocupam grandes casas, independentemente de sua localização e, se nos últimos estágios do ciclo de vida, não se observa um retorno a casas menores, isso pode ser reflexo do aumento do poder de compra. Seria um caso de aumento da riqueza com o envelhecimento, permitindo a aquisição de residências maiores e melhores. Em Belo Horizonte, a análise indica ser pouco provável que os idosos de maior renda estejam se mudando para casas maiores, mais afastadas do centro urbano, no caso. Em certas áreas da cidade, especialmente as adjacentes ao centro (com grande acessibilidade e oferta de serviços modernos), tem-se observado a construção de prédios de apartamentos de luxo, flats e apart-hotéis voltados especialmente para pequenas famílias ou pessoas que moram sozinhas e de alta renda (é o caso das regiões de Lourdes, Barro Preto e Savassi, que apresentam elevadas proporções de idosos). Por outro lado, o que parece ocorrer quanto aos reflexos das mudanças características do ciclo de vida no espaço é que as áreas mais antigas abrigariam famílias cujo ciclo de vida se encontra em estágios mais avançados (filhos já saíram de casa, morte de um dos cônjuges, presença de chefes idosos etc). Quando o ciclo familiar chega ao fim, especialmente nas áreas mais antigas, parece ocorrer, além da dissolução da família, a dissolução da unidade domiciliar com a mudança de seu uso.6 Seria esse o caso da área mais central de Belo Horizonte, que nos últimos anos vem perdendo moradores (PBH, 1995).

CONCLUSÕES Este trabalho procurou reunir aspectos relativos às mudanças demográficas com elementos da evolução da ocupação do espaço urbano em Belo Horizonte. 80

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Sem dúvida, um processo de síntese não é tarefa simples, especialmente no que se refere aos marcos teóricos, em que boa parte das formulações foram desenvolvidas no estrangeiro e sem a devida análise crítica do contexto brasileiro. No entanto, algumas observações já podem ser feitas quanto ao desenvolvimento conjunto da análise intra-urbana e da demografia. Ao contrário das análises que levam em consideração unidades espaciais mais agregadas, como regiões, Estados ou mesmo países, baseadas fundamentalmente no agregado de indivíduos, parece que a unidade de análise, por excelência, no nível urbano, é o domicílio. Nesse sentido, o domicílio, além de ser uma expressão física da satisfação de algumas necessidades dos indivíduos, também indica carências, características que possuem reflexos diretos em sua localização espacial (o endereço). Um outro aspecto é a falta de instrumentos para se avaliar o impacto das mudanças demográficas nos domicílios. Normalmente, as técnicas disponíveis privilegiam a mensuração e a análise da modificação de atributos do indivíduo (como, por exemplo, a fecundidade, a esperança de vida, o status migratório etc.), não se considerando as mudanças da família/domicílio de forma geral. Por isso, como no caso do processo de envelhecimento, foi necessário fazer uma caracterização demográfica genérica dos indivíduos para, posteriormente, empreender-se uma análise do domicílio, o que de uma maneira ou de outra, representa o locus privilegiado de decisão sobre as distintas localizações dentro da cidade.

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Frederico Poley Martins Ferreira, demógrafo, integra o Observatório de Políticas Públicas da Região Metropolitana de Belo Horizonte. E-mail: poley@cedeplar.ufmg.br


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ROSSI, P. H. Why families move. Bervely Hill Sage, 1955. SMPL. “Belo Horizonte, uma breve história”. Belo Horizonte, Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, 1999. VILLAÇA, F. Espaço intra-urbano no Brasil. São Paulo: Studio Nobel, 1998.

A B S T R A C T This paper analyses the ageing process of the population of Belo Horizonte. In assessing past trends, this study compares the proportion of over-60s in 1991 with the urban development process of the city in different years. The study uses the division of the city area into “Planning Units” for data processing purposes. K E Y W O R D S Ageing; location; evolution; Belo Horizonte.

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DE VILA OPERÁRIA A CIDADE-COMPANHIA: AS AGLOMERAÇÕES CRIADAS POR EMPRESAS NO

VOCABULÁRIO ESPECIALIZADO E VERNACULAR TELMA

DE

BARROS CORREIA

R E S U M O A criação, por empresas, de aglomerações para abrigar seus funcionários é um capítulo importante e pouco conhecido da urbanização brasileira. Vila operária, fazenda, usina, bairro proletário, núcleo urbano, núcleo industrial, núcleo residencial, núcleo fabril, cidade operária, cidade-companhia, cidade-empresa e cidade nova são algumas das designações que esses lugares têm recebido no Brasil, dependendo de suas características quanto a tamanho, forma, localização e condição político-administrativa, do tipo de atividade à qual estão ligadas e do momento em que surgem. Este trabalho discute essas diferentes denominações, investigando quando são introduzidas e o contexto em que são utilizadas. Tal abordagem não visa apenas fazer um mapeamento do vocabulário empregado para designar esses lugares, mas partir das diversas denominações para investigar o estatuto dessas aglomerações na urbanização brasileira. PALAVRAS vernacular.

-CHAVE

Cidade; habitação; empresa; vocabulário especializado e

INTRODUÇÃO No Brasil, a partir da segunda metade do século XIX, difundiu-se largamente a prática da construção, por empresas, de moradias para seus operários em cidades ou em localidades rurais. Tal prática deu origem a comunidades habitadas principalmente por empregados de uma única companhia que possuía parte substancial do mercado imobiliário e das casas e com, freqüência, também detinha o controle sobre os equipamentos e serviços coletivos. No território nacional, esses assentamentos estavam ligados sobretudo a indústrias têxteis, de papel, empresas de mineração, usinas de açúcar e frigoríficos. Nas referências internacionais, esses lugares surgem com várias designações, como company town, industrial village, cité ouvrière e cottage system. Em um estudo sobre a constituição e a forma de tais lugares nos Estados Unidos, a pesquisadora Margaret Crawford usa o termo company town como uma forma genérica, enfatizando, entretanto, como ao longo da trajetória da industrialização americana uma série de mudanças na indústria e na geografia gerou uma sucessão de tipos de company town: a mill village, a corporate city, o lumber camp, a mining town, o industrial suburb e a satellite city. No Brasil, do mesmo modo, esses lugares têm sido nomeados de várias formas. Vila operária, fazenda, usina, bairro proletário, núcleo urbano, núcleo residencial, núcleo fabril, cidade operária, cidade-companhia, cidade-empresa e cidade nova são algumas das R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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designações que essas aglomerações têm recebido entre nós, dependendo de suas características quanto a tamanho, forma, localização e condição político-administrativa, do tipo de atividade à qual estão ligadas e do momento histórico em que surgem. Este trabalho trata das diferentes formas de nomear tais lugares, discutindo o momento em que são introduzidas e investigando o contexto em que são utilizadas na linguagem vernacular e na literatura especializada. Busca analisar como as denominações se modificam, em relação às transformações ocorridas nesses lugares ao longo dos anos e aos modos específicos de apreendê-los. Investiga não apenas as alterações nos termos empregados, como as variações no sentido e no uso de um mesmo termo. Sob o último aspecto, mostra como uma mesma designação tem sido aplicada a situações diferentes, na busca de estabelecer relações positivas ou negativas entre coisas desiguais. Tal abordagem não visa apenas fazer um mapeamento do vocabulário empregado para designar esses lugares, mas partir das diversas denominações para investigar o estatuto dessas aglomerações na urbanização brasileira. Em tal sentido, tratará também dos debates travados sobre a categoria urbana de algumas dessas aglomerações e, em conseqüência, das discussões em torno das palavras julgadas mais adequadas para designá-las.

DE VILA OPERÁRIA A BAIRRO PROLETÁRIO Originalmente usado no Brasil para nomear um grupo de moradias destinadas a operários de um mesmo empreendimento fabril, o termo “vila operária” logo seria estendido para designar grupos de casas modestas semelhantes produzidas por outros agentes. Sob a denominação “vila operária”, eram reunidas no país, até os anos trinta, as experiências mais diversas: conjuntos construídos por empresas imobiliárias para aluguel ou venda a proletários urbanos, por empresas ferroviárias para seus funcionários, por indústrias, minas, frigoríficos e usinas para seus operários, técnicos e administradores, e pelo Estado. Posteriormente, o termo “conjunto habitacional” se difunde, tanto em referência às moradias em blocos de apartamento, quanto às casas unifamiliares. Nas primeiras décadas do século XX, as “vilas operárias” surgiam como modelo privilegiado de reforma da habitação do pobre urbano, a qual era apontada como um dos problemas centrais da cidade. As “vilas operárias” definiam-se como um padrão de moradia popular oposto à favela, ao mocambo e ao cortiço, supondo ordem, higiene e decência. O termo sugeria casas salubres e dotadas de ordem espacial interna, que se distinguia da falta de higiene, de espaço e de conforto atribuída às casas dos pobres urbanos. Também sugeria casas de famílias de trabalhadores estáveis, em oposição às misturas entre estes últimos e os indivíduos afastados dos empregos regulares (autônomos, vadios, prostitutas etc.), favorecidas pelas formas de moradia e relações de vizinhança nas habitações coletivas e em moradias precárias. A difusão do termo “vila operária” para designar tais grupos de casas, à medida que ele é estendido dos empreendimentos fabris para aqueles realizados por empreendedores imobiliários e pelo Estado, revela a grande aceitação do modelo pelas elites. O uso de uma mesma designação aplicada a situações diferentes buscava estabelecer relações positivas entre coisas desiguais. Procurando incorporar os significados positivos associados aos projetos habitacionais fabris do início do século, o Estado não apenas se inspira nesses projetos, como toma emprestado o nome “vila operária” ou “vila” para suas primeiras realizações no campo da moradia. Os exemplos do uso dessa designação podem ser localizados 84

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desde iniciativas pioneiras, como a da Fundação A Casa Operária, instituída pelo Governo do Estado de Pernambuco, que edificou em 1924, no Recife, a Vila Operária Paz e Trabalho. Nos anos quarenta, essa forma de nomear os grupos de moradias persiste nos institutos de aposentadorias e pensões. Um exemplo é a Vila Operária Previdência construída pelo Ipase, no Rio de Janeiro, cujo projeto reunia casas e blocos de apartamentos destinados a aluguel e venda. No que diz respeito às habitações construídas por indústrias para seus operários, o termo “vila operária” era utilizado simultaneamente para designar grupos de casas construídos no centro e nos subúrbios afastados das cidades, ou em localidades rurais. O termo surge para designar aglomerações isoladas no campo, como, por exemplo, em um projeto de construção de uma grande metalúrgica em Frutal, publicado em 1920, no qual há menção à construção de uma “villa operaria” com 2.500 casas. Camaragibe é referida como uma “villa operária” na fala de conferencistas do Congresso Católico, ocorrido em 1902, e em um boletim da Companhia Industrial Pernambucana para a Exposição Nacional de 1908, quando contava com 123 casas, dois alojamentos para solteiros, duas escolas, armazém, padaria, consultório médico e Círculo Operário. No caso de grupos de moradias edificadas em cidades por empresas para seus operários, encontram-se referências à denominação “vila operária” desde o século XIX. Em 1895, matéria sobre a Companhia Empório Industrial do Norte, publicada na Gazeta de Notícias, referia-se à “villa operária” que estava sendo erguida pela empresa em Salvador e que já contava, na ocasião, com 258 casas, escola, creche, armazém, casas de banho e restaurante. Em 1922, fazia-se referência à “villa operária” – com 10 casas – da Companhia Fiação e Tecidos Porto-Alegrense. Tal designação continuou a ser empregada de forma indistinta ao longo do século XX. Em 1939, por exemplo, matérias na imprensa pernambucana denominavam “villa operária” os conjuntos de moradias feitas por indústrias para seus operários, fossem eles localizados dentro ou na periferia de cidades, ou em localidades isoladas. Mencionava-se a “villa operária” da Tecelagem de Seda e Algodão de Pernambuco, localizada no centro do Recife; a da Companhia de Fiação e Tecidos de Pernambuco S.A., situada no bairro da Torre; a do Cotonifício Othon Bezerra de Mello S.A. e a da Fábrica da Tacaruna, localizadas na periferia da cidade. Os conjuntos situados próximos a pequenas cidades do interior eram tratados da mesma forma: fazia-se referência à “villa operária” da Companhia Industrial Fiação e Tecidos Goyanna, na cidade de Goiana; à da Fiação e Tecelagem de Timbaúba, em Timbaúba; à da Companhia Industrial Pirapama, em Escada, e à do Cotonifício José Rufino, na cidade do Cabo. Paulista, na época já convertida em município autônomo, era chamada de cidade, enquanto suas casas eram apresentadas como “trecho da villa operária” da Companhia de Tecidos Paulista. Os núcleos residenciais situados em meio a propriedades rurais de indústrias também eram tratados da mesma forma: mencionava-se a “villa operária” da Societé Cotonnière Belge-Brésilienne, em Moreno, e a da Companhia Industrial Pernambucana, em Camaragibe. Do mesmo modo, a aglomeração com mais de 700 casas, escolas, áreas para esportes, cinema etc., criada pela Companhia União Industrial, era referida, em matéria da revista Cidade Mauricéa de 1940, como uma “vila operária”. Semelhante tratamento generalizante contribui para ocultar as enormes diferenças na forma de gestão dos moradores de casas construídas por indústrias em cidades existentes e em localidades isoladas no campo, nas quais a fábrica cria uma “cidade” nova e tem condições de gerir a vida do lugar com grande autonomia. Alguns autores nacionais dão conta dessas diferenças, designando o último caso de “vilas cidadelas” ou “vilas casernas”. R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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Tanto no vocabulário especializado como no vernacular, o termo “vila operária” foi o mais freqüente para nomear grupos de casas erguidas por fábricas desde o século XIX. Poucos autores, entretanto, empenharam-se em explicitar o sentido dessa designação tão amplamente utilizada. E quando tentaram, alguns não conseguiram evitar uma definição genérica. Foi o caso, por exemplo, de José Agostinho dos Reis que, no Congresso Católico ocorrido no Recife, em 1908, definia as vilas operárias como uma “reunião de famílias, embora vivendo em suas casas independentes, mas reunidas pelos laços dos interesses de ordem moral e material” (Reis, 1908). Os “interesses” referidos podem ser entendidos como aqueles decorrentes de uma mesma classe social, como é o caso dos moradores de conjuntos de casas feitos por fábricas para seus operários. Entretanto, nesses casos, era freqüente haver junto às moradias destinadas aos operários casas melhores, destinadas a funcionários que ocupavam postos de direção na empresa e, em alguns casos, também ao proprietário da empresa. Na imprensa, durante as décadas de 1940, 1950 e 1960, há muitas referências a “vilas operárias”: à “Vila Operária” da Companhia União Mercantil; à da Fiação Tecelagem e Estamparia Ypiranga; à da Companhia Industrial de Cataguases; à da Cia. Valença Industrial; às “vilas operárias” da Companhia Brasileira de Indústrias Metalúrgicas. Tal forma de nomear surge, principalmente, referida a casos que reúnem um número não muito grande de casas. Há, por exemplo, alusão, em 1955, à “Vila Operária” da Hering, com 52 casas, em Bom Retiro (Blumenau). No caso de grupos de casas construídos por fábricas em cidades, observa-se que, além de “vilas operárias”, podiam ser chamados – a partir da década de 1930 – de “bairro proletário”. Em tal caso, a última designação pretendia indicar uma mudança de escala. Assim, o engenheiro Baptista de Oliveira, em 1938, referia-se às “pequenas vilas operárias” de Juiz de Fora e a um “bairro proletário modelo” que estava sendo projetado pela Companhia Industrial Mineira para seus operários. O autor, em 1939, reportava-se ao mesmo empreendimento como um “bairro popular”, enquanto mencionava outras “vilas populares” criadas por fábricas na cidade. O uso dos termos “bairro proletário”, “bairro popular” e “vilas populares”, por outro lado, denuncia o desprestígio da forma “vila operária” a partir da década de 1930. Esse desprestígio evidencia o desgaste de um modelo apresentado no início do século como capaz de contribuir de forma decisiva para a solução da questão da reprodução operária, em termos de melhoria da saúde, de reforma moral e de fortalecimento dos laços familiares. Mostrou-se não apenas incapaz de corresponder a essas expectativas, como de se generaliza e atingir uma parcela predominante da força de trabalho. Assim, o modelo logo revelaria suas contradições, ao construir uma reputação de restringir fortemente a liberdade individual e familiar e ao se revelar um mecanismo suplementar de subordinação e exploração do trabalhador pelo patrão, desencadeando conflitos e contribuindo para o agravamento das lutas sociais. Os núcleos fabris revelaram-se palco de importantes lutas trabalhistas e foram alvo de denúncias sobre as condições de vida dos seus moradores e sobre os conflitos sociais que neles tinham lugar. Não é à toa que lugares como Paulista, em Pernambuco, e Nova Lima, em Minas Gerais, notabilizaram-se pela força de seu movimento sindical e pelo elevado grau de politização de sua população, tendo sido o local de sucessivas greves e constituindo-se em importantes bases eleitorais dos partidos de esquerda. Esse desprestígio do modelo e do termo “vila operária” também se evidencia na eliminação da palavra “operária” do nome de algumas vilas. Em todo o país, generaliza-se o 86

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uso da palavra “vila” para nomear conjuntos de casas, em geral idênticas, dispostas ao longo de rua ou de largo e que, muitas vezes, não tinham o caráter de logradouro público. Exemplos nesse sentido podem ser localizados no Recife, no início da década de 1940, com a Vila Iolanda, da Fábrica Iolanda, e a Vila Santa Luzia, da Companhia de Fiação e Tecidos de Pernambuco. Um outro exemplo são os conjuntos de casas, edificados após a Segunda Guerra pela Companhia Vale do Rio Doce em Itabira para seus operários, batizados com nomes como Vila Piedade, Vila América e, já na década de 1960, Vila Paciência e Vila Coração de Jesus. No mesmo sentido, coloca-se o caso da Companhia Industrial de Juta Taubaté que, em 1937, construiu a Vila Fabril de Juta e, em 1944, a Vila São Geraldo. Essa forma surge também em núcleos erguidos por fábricas em localidades rurais nas décadas de 1940 e 1950, e que se conservaram com dimensões reduzidas, como a Vila Poty e a Vila Araripe, ambas em Pernambuco. No caso de moradias edificadas por ferrovias, utilizou-se a designação “vila ferroviária”. O termo “vila” ocorre igualmente em alguns empreendimentos residenciais compostos por casas unifamiliares criados pelos institutos de aposentadoria e pensões, nas décadas de 1930 e 1940, como a Villa Waldemar Falcão, criada pelo Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transporte e Cargas na Ilha do Governador; a Vila Comary e a Vila 3 de Outubro, construídas pelo Ipase. No Recife, foi criada a Vila dos Comerciários, a Vila do Ipasep e a Vila do Hipódromo. O termo ainda foi aplicado nessa cidade para os grupos de casas destinadas a oficiais das forças armadas: Vila dos Aprendizes de Marinheiro, Vila Ana Maria e Vila de Socorro. Também aglomerações criadas por empresas de mineração e de geração de eletricidade adotam tal forma de designação. Alguns exemplos são a Vila Cachoeirinha da Mineração Oriente Novo S. A., a Vila Amazonas e a Vila da Serra do Navio, ambas da Indústria e Comércio de Minérios S.A., a Vila de Cana Brava, da Sama, a Vila Residencial de Tucuruí, da Eletronorte. Em outros casos – mais freqüentes a partir da década de 1940 –, a palavra “vila” também desaparece. O grupo de casas construído pela Companhia Taubaté Industrial para seus operários entre 1945 e 1947, por exemplo, foi batizado de “Jardim CTI”. O termo “conjunto residencial”, que vinha sendo amplamente utilizado para designar empreendimentos promovidos pelo Estado e pelos institutos de aposentadoria e pensões na década de 1950, começa igualmente a ser estendido aos grupos de casas criados por indústrias.1 Em 1959, por exemplo, matéria em revista referia-se aos conjuntos residenciais da Usina Amália, em Santa Rosa de Viterbo. A substituição da palavra “vila” pela “conjunto” explica-se, parcialmente, pelo desprestígio crescente das vilas entre a população, diante do desgaste que o modelo sofre ao construir uma reputação de lugar onde a liberdade individual e familiar é restrita. Tal reputação atinge as diferentes modalidades de vila, relacionando-se ao controle da fábrica sobre o cotidiano das famílias operárias; a ingerência dos vizinhos na vida doméstica dos moradores de vilas erguidas por empresas construtoras; a disciplina rigorosa que preside às vilas militares. Por outro lado, tal substituição revela também mudanças de conteúdo e forma. O termo “conjunto habitacional” sugere uma alteração de escala, de forma e de inserção na cidade. Sob o último aspecto, pressupõe uma área de uso residencial socialmente homogênea, inserida num espaço urbano penetrado por uma divisão funcional. Enquanto o termo “vila operária” tem uma conotação social, moral e sanitária, o termo “conjunto habitacional” vai mais além, incorporando a esses três atributos a noção de um uso exclusivamente residencial (habitação e comércio e serviços locais), numa leitura da cidade presidida por critérios funcionais. R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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1 Em 1943, Attílio Correia Lima referia-se ao empreendimento da Várzea do Carmo, promovido pelo IAPI em São Paulo, como “um núcleo residencial operário”. Na década de 1950, entretanto, é generalizado o termo “conjunto residencial” para designar os empreendimentos habitacionais do IAPI compostos por blocos de apartamentos ou por blocos e casas. Exemplos neste sentido são o Conjunto Residencial da Penha no Rio; o Conjunto Residencial Salgado Filho junto à Fábrica Nacional de Motores; o Conjunto Residencial do Passo da Areia em Porto Alegre.


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A FAZENDA OU A VILA OPERÁRIA DA FAZENDA? Embora a forma “vila operária” fosse amplamente usada no século XIX e nas primeiras décadas do século XX, ela não era a única empregada para nomear grupos de moradias erguidas por empresas para seus funcionários. Naquele primeiro momento de difusão da grande indústria no Brasil, esses grupos de casas, quando em localidades rurais, foram muitas vezes referidos como “povoado” ou “vila” – indicando sua população reduzida e sua subordinação política a uma cidade, sede de um município – ou como “fazenda” –, indicando o vínculo agrário do empreendimento industrial. Em 1903, o Indicador Geral do Estado de Alagoas tratava Fernão Velho – uma aglomeração, criada pela fábrica União Mercantil, que na ocasião contava com trinta casas e 11 quartos – como um povoado. Por outro lado, as mais de cem casas de Rio Largo – erigida pela fábrica Progresso Industrial – eram qualificadas de “uma linda villa operaria”. Nesse caso, a distinção entre povoado e vila operária parece decorrer da dimensão do lugar e do padrão construtivo das moradias. Atitude semelhante pode ser observada no “Álbum de Pernambuco”, publicado em 1919, onde as casas para trabalhadores construídas nas usinas de açúcar só são referidas como “villa operária” quando “perfeitamente hygienicas”, como no caso das vilas destinadas aos operários da fábrica na Usina União. Em outros casos, fala-se no “correr de casas da Usina Bamburril”, ou nas “casas isoladas em fila” da Usina Alliança. São significativos os exemplos nos quais a implantação de uma grande empresa – fábrica e mineradora – em uma antiga fazenda não impede que o lugar continue a ser qualificado como uma fazenda. As terras da Companhia Morro Velho, em Nova Lima – incluindo as áreas residenciais e de mineração –, eram referidos no século XIX como “Fazenda Morro Velho” e “Fazenda Raposos”. Só em 1891, quando foi promovido de freguesia a vila, o local da sede da Morro Velho passou a se chamar Vila Nova Lima. O núcleo constituído, em fins do século XIX, pela Fábrica de Tecidos Santanense e por algumas casas para seus operários, era conhecido como “Fazenda Cachoeira” ou como “arraial”. “Fazenda Cachoeira” era também a denominação do local onde funcionava, desde 1877, a Fábrica de Tecidos Cachoeira – hoje município de Inimutaba –, a qual, desde sua fundação, contava com “casinhas” para operários no seu entorno. Tal foi ainda o caso do núcleo formado pela Fábrica Cachoeira Grande e pelas residências de seus empregados a partir do final do século XIX, o qual era chamado de “Fazenda Cachoeira Grande”. Matéria no Auxiliador da Indústria Nacional, de 1886, indicava que a “Fábrica de Tecidos Brazil Industrial” estava situada na “Fazenda Macacos”, e contava com cerca de oitenta casas para operários, além de enfermaria, escola e capela. O engenheiro Baptista de Oliveira, em 1939, trata da Fábrica São João Evangelista, instalada em local denominado “Fazenda Floresta”, onde estaria sendo projetada uma “villa operaria”. Nesses casos, a instalação da fábrica e a construção de moradias para seus operários não alteram – em um primeiro momento – o entendimento do local como uma fazenda. Foi o caso, igualmente, do núcleo habitacional criado, a partir 1912, pelo industrial Delmiro Gouveia junto à sua fábrica de linhas de costura localizada junto a Pedra, um pequeno povoado no sertão de Alagoas. Entre os seus moradores e contemporâneos, o núcleo residencial era referido como “Fazenda Rio Branco”, “Fazenda da Pedra”, “Vila Operária da Fazenda Rio Branco”, ou simplesmente como “a Pedra”, enquanto a povoação preexistente – localizada junto à estação ferroviária – era chamada “Pedra Velha” ou “cidade livre”. Alguns contemporâneos destinguiam os dois lugares com as expressões “dentro 88

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do arame” – em alusão à cerca que contornava o núcleo residencial e de produção fabril – e “fora do arame”. É curioso observar como, embora o núcleo habitacional criado pela fábrica fosse maior que a “Pedra Velha” – contando em 1917 com cerca de 250 casas, chafarizes, lavanderias e banheiros coletivos, loja, padaria, farmácia, feira semanal, escolas, médico e dentista, cinema, pista de patinação, banda de música, posto do Correio e Telégrafo –, a denominação “cidade” lhe era negada e empregada em relação à última. Neste caso, a condição fundiária do lugar e a autonomia dos habitantes parecem ser os elementos determinantes da designação. O núcleo da fábrica – pertencente à empresa e com cotidiano controlado rigorosamente pelo industrial – permanecia uma fazenda ou uma vila operária de fazenda, enquanto a Pedra Velha, embora um minúsculo povoado, era promovido a “cidade”. A noção de cidade, no caso, prende-se ao caráter de um lugar cujo acesso é livre, onde por princípio todos podem morar e circular, e cuja administração, leis e justiça são públicas.

CIDADE OPERÁRIA, CIDADE-EMPRESA E CIDADE-COMPANHIA Várias aglomerações criadas por empresas têm sido referidas como “cidade operária”, “cidade-empresa”, “cidade-companhia” ou “cidade nova”. O termo “cidade operária” começa a ser utilizado no Brasil para designar essas aglomerações, sobretudo a partir da década de 1930. Está associado a uma mudança de escala desses lugares, tanto decorrente do crescimento de alguns e de sua emancipação e conversão em sedes de municípios, quanto do surgimento de novos lugares com grandes dimensões, alguns decorrentes de iniciativas governamentais. Em 1912, Alfredo Cusano referia-se a “Maria Zélia” – núcleo residencial criado por fábrica têxtil na periferia de São Paulo e dotado de 196 moradias, creche, escolas, armazém, restaurante, teatro, igreja, salão de festas – como uma “pequena cidade operária”. Foi, entretanto, a partir dos anos trinta, que tal designação se tornou mais usual. Assim, no concurso promovido, em 1935, pela Companhia Siderúrgica Belgo-Mineira para o plano urbano de Monlevade, alguns participantes – como Ângelo Murgel e Lincoln Continentino – tratam como uma “cidade operária” a aglomeração prevista para contar inicialmente com cerca de 300 casas, área para comércio, igreja, escola, clube, cinema e armazém de consumo. Mais atento às implicações que o nome “cidade” comporta, outro concorrente, Lúcio Costa, opta por denominá-la “villa de Monlevade”. No projeto elaborado por Attílio Correia Lima para Volta Redonda, e na maioria dos documentos da CSN da década de 1940, o núcleo urbano que estava sendo planejado junto à primeira siderúrgica brasileira é denominado de “cidade operária”. Tal designação certamente decorria das dimensões previstas para o lugar que, inicialmente, deveria contar com quatro mil casas e cerca de vinte mil moradores, além de ser dotado de equipamentos e infra-estrutura urbana. A povoação preexistente de Santo Antônio é referida como “cidade antiga”. Os grupos de casas em Volta Redonda, diferenciados segundo a posição do morador na hierarquia fabril, por sua vez eram chamados “vilas”: Vila Conforto e Vila Santa Cecília. A aglomeração a ser criada pela Fábrica Nacional de Motores junto às suas instalações em Duque de Caxias também é mencionada como “cidade operária” no parecer elaborado por Attílio Correia Lima, em 1943. Nesse mesmo ano, faz-se referência a uma “cidade operária” em construção em Campos, pela Companhia de Cimento Portland Paraíso. R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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Há casos em que o termo “vila operária” é aplicado a parte da aglomeração. Em Casa de Pedra, fundada pela CSN a partir de 1946, havia a chamada “Vila Rica”, onde moravam os engenheiros e administradores, e a “Vila Operária”, onde residiam os operários. Matérias no jornal O Lingote, da CSN, referem-se à Casa de Pedra – que chegou a contar com cerca de 500 casas, além de cinema, clube, hospital, escolas, igreja e comércio – ora como uma “cidade operária”, ora como uma “vila operária”. Ipatinga, criada a partir de 1956 e prevendo uma população inicial de cerca de 37 mil pessoas, foi denominada “cidade” desde o primeiro momento, enquanto os conjuntos de moradias nela edificados pela Usiminas eram chamados de “núcleos residenciais”. A ambigüidade que preside ao estatuto de alguns desses lugares faz que um mesmo local possa ser referido com diferentes nomeações. O fato é explicitado de forma exemplar pelo caso de Monte Alegre, empreendimento da Klabin no Paraná, implantado numa área de cerca de 200 mil hectares, incluindo uma grande fábrica de papel, um setor florestal responsável pela extração e reflorestamento de madeira, uma estação de tratamento de água, oficinas mecânica e elétrica, fábrica de cloro e soda cáustica, usina hidrelétrica, usina termoelétrica, mineração de carvão, represa, serrarias, olarias, estradas, culturas agrícolas e vários núcleos residenciais com casas, infra-estrutura urbana e equipamentos coletivos. Um dos núcleos – Lagoa – tinha hotel, escola, clube, capela e armazém. Harmonia, construído a partir de 1943 junto às instalações fabris, era o maior dos núcleos, reunindo, além de moradias, hotéis, pensões, igreja, hospital, escolas, armazém, cinema, clubes, padaria e um pequeno comércio local. Foram criados ainda Mauá – um assentamento junto à usina de eletricidade – e vários acampamentos florestais e colônias agrícolas. Numa história das indústrias Klabin do Paraná, publicada pela própria empresa em 1953, a área é chamada “Fazenda Monte Alegre” e as três aglomerações maiores – Harmonia, Lagoa e Mauá – são referidas como “vilas”. No livro Monte Alegre, Cidade Papel, escrito por Hellê Vellozo e publicado em 1974, o lugar é tratado ora como uma “fazenda industrial”, ora como uma “cidade”. Já Karl Zappert, em matéria publicada em 1949, referia-se a Monte Alegre como uma “grande fazenda e cidade industrial”.

VILA OU CIDADE? Um acirrado debate ocorreu a partir dos anos 30, quando algumas das aglomerações criadas por empresas foram emancipadas, convertidas em sedes de municípios e começaram a ser designadas como “cidades”. Tal designação foi objeto de controvérsias. O controle das fábricas sobre a vida econômica e política local e, sobretudo, o monopólio sobre a propriedade imobiliária que elas continuavam a deter, suscitaram um questionamento acerca do estatuto das novas cidades. Com efeito, considerar aglomerações com tais características como cidades significa, em muitos casos, desprezar elementos essenciais ao estatuto de uma cidade. Vários critérios podem ser utilizados para se definir uma cidade: uma aglomeração com, no mínimo, quatro mil habitantes; uma aglomeração com população não-rural – não comprometida com trabalhos agrícolas; um lugar que é sede de bispado ou da administração civil; um lugar que garante autonomia individual e coletiva aos seus moradores. Uma aglomeração isolada, fundada por empresa, dificilmente reúne todos esses atributos: pode atingir mais de quatro mil moradores, sua população pode estar envolvida com atividades urbanas, pode ser sede de um município, mas dificilmente oferece autonomia a seus moradores. 90

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As designações “cidade operária” e “cidade-empresa” buscam responder às especificidades dessas “cidades”. No primeiro caso, a particularidade é buscada em sua população composta predominantemente por operários; no segundo, enfatizam-se os estreitos vínculos entre a aglomeração e a empresa que detém a propriedade de grande parte ou da totalidade dos imóveis do lugar e que emprega a maioria de sua população. Ambas as designações, entretanto, não superam o impasse de atribuir o estatuto de cidade a um lugar privado, destituído das condições e atributos indispensáveis a uma verdadeira vida urbana. Em torno da pertinência, ou não, da palavra “cidade” para nomear uma aglomeração criada e gerida por fábrica, desenvolveu-se, nos anos 40, um acirrado debate em Paulista. Nesse debate, mobilizou-se o conceito de “cidade incompleta”, ou que precisa ser libertada. Nas falas de sindicalistas e de políticos de esquerda ou opositores dos industriais de Paulista, o lugar recebia com freqüência a denominação de “feudo”. A idéia de cidade só é incorporada sem restrições a Paulista depois que a fábrica perde o monopólio fundiário e o controle político sobre a cidade. O Grupo Lundgren criou dois importantes núcleos residenciais junto às suas fábricas têxteis: Paulista, fundada em área rural situada no município de Olinda, em Pernambuco, e Rio Tinto, criada em antigo engenho, na Paraíba. Ambos atingiram dimensões surpreendentes para aglomerações de tal natureza: Paulista chegou a contar com cerca de seis mil casas, e Rio Tinto com cerca de três mil. O censo de 1950 indica Rio Tinto como a terceira maior cidade da Paraíba, com uma população de 18.774 pessoas. Na ocasião, a cidade de Paulista contava com 21.243 habitantes. Coerente com a tendência geral desse tipo de assentamento, ambas assumiram um caráter fortemente autárquico. Paulista tinha fábricas têxteis, porto e ferrovia particulares, matas, cerâmica, atividades agrícolas, serviço próprio de abastecimento d’água e energia elétrica, moradias, igreja, feira, parque, cinema, clínica, teatro, escola, clube e campos de futebol. Em Rio Tinto, a empresa também comandava um amplo conjunto de atividades produtivas e relacionadas à reprodução dos trabalhadores: havia fábricas têxteis, porto, usina termoelétrica, matas, atividades agrícolas, ferrovia privada, fábrica de tijolos, serraria, oficina mecânica, fundição, hotel, escolas, hospital, padaria, farmácia, clubes, cinema, feira e armazém de víveres. Após esforços empreendidos pelos industriais junto ao governo estadual no sentido de desmembrar de Olinda o distrito de Paulista, o lugar foi convertido em município, em 1928. A empresa também pleiteou e obteve a conversão de Rio Tinto em município, em 1956. O interesse na criação desses municípios parece estar na possibilidade que seria oferecida à indústria de controlar a administração de um município totalmente encravado em suas terras e instrumentalizá-la aos seus interesses. Em Paulista, tal situação começou a se modificar nos anos 40, quando se difunde a noção de que os chamados “feudos” dos Lundgrens em Pernambuco e na Paraíba estariam convertendo-se em ameaça à segurança nacional. Paulista foi um dos primeiros municípios atingidos por artigo da Constituição do Estado de Pernambuco de 1947 – originado de uma articulação do governador Agamenon Magalhães (PSD) com deputados de esquerda – que estabeleceu que “as sedes dos Municípios e Distritos não podem ser localizadas em terras encravadas em propriedades pertencentes a pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, salvo quando patrimônio de instituições religiosas ou beneficentes”. Com base em tal disposição, a prefeitura local desapropriou posteriormente 50 hectares nos quais surgiu, nos anos 50, o chamado “bairro livre”. Em 1949, Torres Galvão – deputado, pastor presbiteriano e ex-presidente do Sindicato dos Operários de Paulista – justificava tal decisão alegando que: R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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a principal característica de uma cidade é justamente a liberdade na mais ampla acepção do termo: liberdade religiosa, liberdade política, liberdade de comércio e liberdade de construção; e todos nós sabemos que estas liberdades não existem para uma população como a de Paulista, que vive sob o guarde férreo de uma empresa industrial, que, além de senhora da terra, é ainda proprietária de todas as casas que formam a cidade (Apud, Leite Lopes, 1988, p. 507).

As investidas de alguns governantes estaduais e municipais no sentido de restringir o poder dos industriais sobre Paulista deram origem a conflitos que se arrastaram por alguns anos, tendo havido por parte do prefeito Geraldo Alves, ligado à fábrica, tentativa de anular o decreto de desapropriação, malograda pela oposição da Câmara de Vereadores. Em Rio Tinto, ao contrário, a fábrica conseguiu manter o monopólio das terras. As pretensões de criar uma espécie de “cidade livre”, que constavam em projeto de um vereador local, viram-se frustradas pela oposição da empresa. O questionamento da condição de cidades a sedes de municípios encravadas em terras de um único proprietário, e que se conformaram de aglomerações criadas para abrigar funcionários de uma mesma empresa, não esteve restrito ao caso de Paulista. Nova Lima, em Minas Gerais, era definida por Roberto Costa, em 1955, como uma “cidade-latifúndio” e como um “feudo”, baseado no fato de a Companhia Morro Velho ser proprietária de 495 quilômetros quadrados de terras contínuas, que representavam mais de 80% das áreas dos municípios de Nova Lima e Raposos, cujos moradores dependiam direta ou indiretamente das atividades da empresa de mineração. Em alguns casos, os termos “cidade” ou “vila” são atribuídos a aglomerações criadas por indústrias em razão do tamanho e da condição político-administrativa; em outros casos, em decorrência do tipo de ocupação de sua população. Um exemplo disso é Galópolis – vinculada à indústria têxtil – que é tratada em obra de 1950, escrita por Duminiense Paranhos Antunes, como uma vila, considerando-se sua dimensão e o fato de ser a sede do terceiro distrito de Caxias do Sul. Da mesma forma, até 1979 – quando se converte em bairro dessa cidade –, o lugar era referido na imprensa local como uma vila. Em 1948, por outro lado, o geógrafo Orlando Valverde referia-se a Galópolis como um “núcleo urbano” e acrescentava que “pela sua função Galópolis é … uma cidade, pois sua população trabalha, na maioria, dentro do próprio núcleo, na fábrica de tecidos” (Valverde, 1948, p. 46). Essa discussão sobre o estatuto urbano de “cidades” pertencentes a empresas é incorporada ao projeto de lugares como Ouro Branco, no início da década de 1980, quando se insistia na idéia de “tornar Ouro Branco uma ‘Cidade-Aberta’ e não uma ‘CidadeCompanhia’, uma Cidade onde as pessoas sintam prazer em nela viver e ali vivendo, hão de cooperar para a concretização da Açominas” (Açominas, 1980, p. 48).

“CIDADE NOVA” X “CIDADE VELHA” Se as designações “cidade operária”, “cidade-empresa” ou simplesmente “cidade” são discutíveis para algumas dessas aglomerações, o conceito de “cidade nova” acrescenta um problema a mais. Neste caso, tanto pode ser questionável o termo “cidade” quanto o complemento “nova”. O termo “cidade nova” fundamenta-se numa dicotomia entre novo e antigo pouco esclarecedora. A questão essencial é definir em que sentido se trata de uma “cidade nova”: se em termos da idade da aglomeração ou de aspectos inovadores incorporados à ordem social ou à sua forma urbana. 92

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Em termos da ordem social, experiências como a de Camaragibe, inspirada na doutrina social da Igreja católica sistematizada na encíclica Rerum Novarum, ou como a de Pedra, fundamentada em um rigoroso “gerenciamento científico” do tempo e das atividades dos moradores, podem ser consideradas inovadoras. Em termos da forma urbana e da arquitetura, entretanto, os elementos inovados presentes em ambas as experiências são limitados. Nos dois casos o ambiente construído assume uma expressão vernacular, à qual são acopladas preocupações com higiene, privacidade e controle social, que expressam uma tradução direta das necessidades industriais. Uma inovação significativa na forma urbana de assentamentos criados por empresas no Brasil ocorre em casos posteriores a 1930, quando o planejamento de alguns desses lugares é assumido por especialistas – arquitetos, engenheiros e planejadores urbanos. A partir desse momento, registram-se algumas experiências “modelo” – como Harmonia no Paraná, e Ouro Branco em Minas Gerais –, cujos planos sociais e físicos se empenham em amenizar os efeitos da lógica econômica, enfatizando uma ordem conceitual e uma forma simbólica, que se descolam – em certa medida e durante certo período de tempo – das demandas específicas da empresa que gerou o lugar. As especificidades desses casos parecem traduzir-se melhor na sua definição como “experiências-modelo”, que como “cidades novas”. A idéia de “modelo” assinala, inclusive, sua ocorrência rara, considerando-se o conjunto das realizações do período. Um problema a mais decorrente do termo “cidade nova” reside no fato de os termos “cidade nova” e “cidade velha” serem com freqüência empregados na tradicional distinção entre “cidade-empresa” e “cidade livre”. Presença constante nas proximidades de “núcleos fabris” regidos por disciplina rígida, as “cidades livres” são aglomerações que surgem espontaneamente e se expandem reunindo tudo o que é interditado nos limites pertencentes às empresas. A autonomia de gestão de seus assentamentos pelas empresas permitiu, em muitos casos, impedir o surgimento, neles, de atividades vistas como incompatíveis em relação ao cotidiano regrado e produtivo que se pretendia impor à população, afastando-se do local a presença de atividades, como bares, bordéis, sedes de sindicatos e de partidos operários, templos de umbanda ou espíritas. A “cidade livre”, por sua vez, constituise no reverso e complemento do núcleo urbano criado por empresa, reunindo tudo o que é vetado nesses núcleos. Assim, surgiram lugares como Maricota, nas proximidades de Paulista, e Pedra Velha, ao lado de Pedra, concentrando atividades como prostíbulos, templos protestantes e sede de sindicato. No mesmo sentido, ao lado de Volta Redonda cresceu a antiga povoação de Santo Antônio, que ficou conhecida como “Cidade Velha”. Enquanto na “cidade operária” se impunham códigos de disciplina rígidos, reprimindo-se algazarras e bebidas alcoólicas, a “cidade velha” ia assumindo o papel de lugar do desvio e da desordem. Sua configuração urbana espontânea encontrava paralelo na maior liberdade pessoal e política de seus habitantes. Essa compreensão do termo “cidade nova”, em oposição a “cidade velha” ou “cidade livre”, revela-se distinto da idéia anterior de “cidade nova” associada a planejamento e inovações projetuais, gerando confusão quanto ao significado que se pretende conferir à expressão.

NÚCLEO URBANO E NÚCLEO FABRIL Nos anos 30 e 40, novos termos – como “conjunto habitacional”, “núcleo industrial”, “núcleo urbano”, “núcleo residencial” e “centro industrial” – são difundidos, reveR. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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lando uma tendência crescente de aplicação, ao urbanismo, de noções e palavras da Física, da Matemática e da Geometria. Quando referidas às aglomerações isoladas geradas por empresas, as expressões “núcleo urbano”, “núcleo industrial”, “núcleo residencial” e “núcleo fabril” indicam uma diferenciação das “vilas operárias”, traduzida sobretudo por uma maior dimensão e por um caráter mais autônomo. Tais formas de nomear têm, por outro lado, a vantagem de não estender de forma indiscriminada o conceito de cidade a esse tipo de aglomeração. Publicações da Companhia Vale do Rio Doce referem-se a Carajás, no Pará, como um “núcleo urbano”, ao mesmo tempo que qualificam os conjuntos de moradias construídas pela empresa na cidade de Itabira como “vilas operárias”. Núcleo Residencial do Pilar foi o nome adotado pela Caraíba Metais S.A. para designar a aglomeração, criada pela empresa em 1976, no sertão da Bahia. Os termos “núcleo urbano” e “núcleo residencial”, entretanto, têm a desvantagem de não especificar o caráter privado e associado a um único empreendimento produtivo desses lugares. Nesse sentido, em se tratando de assentamentos isolados criados por indústrias, optamos, em nossos trabalhos sobre o tema, por chamá-los de “núcleos fabris”, e aos grupos de casas localizadas dentro de cidades ou em subúrbios, de “vilas operárias”.

A DIVERSIDADE DE FORMAS E NOMES Ao longo do século XX, ocorreu uma grande diversificação nos modos de nomear as aglomerações erguidas por empresas para alojar seus funcionários, à qual correspondeu uma maior diversidade na forma desses lugares – em termos de tamanho, arquitetura, forma urbana e grau de autonomia em relação à empresa. As diferentes formas de nomear vão privilegiando aspectos diversos do lugar. A palavra fazenda enfatizava a condição de inserção dos grupos de moradias em uma propriedade rural particular. As formas vila operária, bairro proletário e cidade operária deslocam o foco para a ocupação e classe social da população residente. Diferenciam-se entre si por indicarem variações de escala: vila operária diz respeito a pequeno grupo de casas em cidades ou no campo; bairro operário refere-se a um conjunto de casas de maiores proporções situado em uma “cidade-aberta”; cidade operária aplica-se a uma localidade isolada com um conjunto de moradias e serviços complementares e uma certa autonomia na vida local, tanto em relação a outros centros urbanos, quanto à própria empresa que gerou a aglomeração. Os termos núcleo urbano, núcleo residencial e núcleo fabril referem-se a pequenas aglomerações isoladas, diferentes de uma cidade em termos de escala e do grau de autonomia dos moradores e da vida local em relação à empresa. A denominação núcleo fabril expressa o vínculo do lugar à indústria que o gerou. Assim como cidade operária, as formas cidade-companhia, cidade-empresa e cidade nova denotam uma ampliação na escala da aglomeração. As formas de nomear cidade-companhia e cidade-empresa enfatizam a estreita relação do lugar com a empresa que o criou. No caso do termo “cidade nova”, o foco dirige-se ao caráter peculiar – planejado e inovador – que presidiria ao surgimento da aglomeração ou à sua oposição ante a “cidade velha”. Entendemos que algumas destas formas de nomear são em si problemáticas, enquanto outras são muitas vezes empregadas de forma inadequada. No primeiro caso, situa-se a expressão “cidade nova”, que não dá conta do vínculo entre o lugar e a empresa, e mostra-se excessivamente genérica e incapaz de responder às especificidades desses 94

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lugares. O uso da palavra “cidade” – cidade operária, cidade-companhia e cidade-empresa –, por outro lado, requer muita cautela, para que se evite atribuir o estatuto de cidade a lugares privados, destituídos das qualidades indispensáveis a uma verdadeira vida urbana. Consideramos, por outro lado, que o problema essencial não está na diversidade das denominações empregadas, mas exatamente na atitude oposta de tentar eleger um único modo para nomear uma diversidade de formas urbanas distintas. As designações vila operária, núcleo operário, núcleo fabril, cidade operária, cidade-companhia ou cidadeempresa podem ser pertinentes, dependendo das características do lugar. Aceitar tais diferentes formas de nomear é um passo fundamental à compreensão da grande diversidade de formas assumidas pelo ambiente construído desses lugares. Tal diversidade se expressa em termos de tamanho, variando entre um pequeno grupo de moradias a grandes aglomerações com milhares de moradias e equipamentos coletivos; em termos de forma, nos diversos estilos de arquitetura e de parcelamento e traçado viário; e em termos do grau de autonomia, da vida local em relação à empresa. Assim, julgamos pertinente nomear “vilas operárias” os grupos de casas – algumas vezes acompanhados de equipamentos coletivos, como escola, igreja ou clube – localizados dentro de cidades ou em subúrbios. Em se tratando de assentamentos isolados criados por indústrias, dotados de moradias e serviços essenciais, consideramos adequado chamá-los “núcleos fabris” ou “núcleos operários”, quando conservam uma dimensão reduzida e as empresas mantêm o controle sobre a vida econômica e política do lugar e, sobretudo, o monopólio sobre a propriedade imobiliária. Embora em termos de tamanho possam não se diferenciar das “vilas operárias”, afastam-se delas pelo isolamento em relação a outras aglomerações – com repercussões sobre o cotidiano local – e especialmente pelo grau de autonomia da empresa na gestão do lugar. Os termos cidade-empresa, cidade-companhia e cidade operária aplicam-se, no nosso entender, aos casos nos quais uma aglomeração isolada, fundada por empresa, reúne uma população de mais de quatro mil moradores e envolvida com atividades urbanas, é sede de um município e oferece um certo grau de autonomia pessoal e política a seus moradores. A perda do monopólio da fábrica sobre a propriedade fundiária e sobre os serviços coletivos e a independência da administração local em relação à empresa são condições indispensáveis para garantir à população a autonomia inerente a uma cidade. Assim, tal situação geralmente só se configura quando está em andamento um processo de desmonte; quando a empresa que construiu a aglomeração está se desvencilhando da propriedade e do controle do lugar, mediante a venda de imóveis e o repasse dos serviços ao Estado ou a outras empresas privadas. Nesse sentido, trata-se de uma situação intermediária – em diversos sentidos – entre um núcleo fabril e uma “cidade-aberta”. Tal diversidade de modos de nomear esses lugares revela-se essencial para assinalar a variedade de formas por eles assumidas ao longo dos anos. Tanto surgiram assentamentos ligados a empresas com ordem urbana e social diversas, quanto ocorreram mudanças em um mesmo assentamento. Como mostramos anteriormente, alguns desses lugares já foram citados ao longo de sua história como fazenda, vila e cidade, dependendo de suas características em cada momento ou do ponto de vista do observador. Tal diversidade de formas urbanas e de modos de nomeá-las reflete os profundos impactos da velocidade das mudanças no mundo industrial sobre os assentamentos criados por empresas para abrigar seus operários, técnicos e gerentes. O ambiente construído desses lugares, longe de constituir um objeto físico estático, revela-se o produto de um processo dinâmico, definido pela transformação industrial, pelos conflitos de classe e pelo R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001

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Telma de Barros Correia, arquiteta, é professora do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Escola de Engenharia de São Carlos da Universidade de São Paulo. E-mail: tcorreia@sc.usp.br

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empenho de reformadores (incluindo arquitetos) em intervir nos rumos dessas mudanças e lutas. Recuperar a história desses núcleos no Brasil é, sob muitos aspectos, entender o sentido das rápidas transformações de sua configuração espacial. Transformações que podem significar, muitas vezes, seu total desaparecimento após poucas décadas de existência e que exigem, por outro lado, o recurso contínuo a novas designações capazes de definir e precisar cada uma das formas novas assumidas por esses lugares.

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A B S T R A C T The creation of urban agglomerations by companies to house their employees is an important and insufficiently studied chapter of Brazilian urbanization. The Portuguese equivalent of workers’ tenement, farm, mill, workers’ district or township, industrial centre, factory town and new town are some of the designations given to these places in Brazil. These terms often reflect particular characteristics such as size, form, location, political/juridical status and the type of industrial activity which gave rise to the agglomeration. The current paper studies some of these designations, regarding their respective contexts at the time when they were created. This approach not only attempts to provide a guide to the vocabulary used to name these places but also investigates the role these agglomerations have played in the process of Brazilian urbanization. K E Y W O R D S Town; housing; company; specialist and vernacular vocabularies.

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A CIDADE DO PENSAMENTO ÚNICO – DESMANCHANDO CONSENSOS Otília Arantes, Carlos Vainer e Ermínia Maricato Petrópolis, Editora Vozes, 2000. Fernanda Sánchez O livro de Otília Arantes, Carlos Vainer e Ermínia Maricato, A cidade do pensamento único, ganha presença política no debate urbano desta virada de século ao romper com o silêncio opressivo e com o embotado pensamento crítico que pareciam imperar nestes tempos de globalização. É o campo da reflexão e confronto de idéias, da boa teoria entendida, aqui, como a melhor prática, o escolhido por eles para atrapalhar unanimidades cristalizadas e submeter aparentes paradigmas a agudos questionamentos. A novidade está, justamente, na proposta de debate sobre a natureza das mudanças no planejamento e na gestão das cidades na virada do século, proposta ousada, uma vez que tal debate parecia definhar junto com o trabalho teórico, dobrados diante da aparente inexorabilidade da realidade que fundamenta a prática trivializada. Entre os autores, percebem-se perspectivas analíticas e ênfases diferenciadas, com um livre deslocamento entre as áreas do urbanismo, planejamento, sociologia, ciência política e filosofia, diferenças e movimentos que contribuem significativamente para a riqueza da obra. Há, porém, um movimento reflexivo que confere unidade teórica aos diversos ensaios: a atual hegemonia do capitalismo global, ao mesmo tempo que induz alinhamentos na esfera econômica, atinge em cheio o cerne dos processos de constituição e legitimação de paradigmas. Nesse sentido, os autores dão relevância analítica à mútua dependência entre materialização e simbolização, que, segundo eles, constrói as possibilidades históricas de efetivação dos interesses globais e seus agentes na nova espacialidade urbana. De fato, o universo de temas urbanos e a escolha daqueles problemas apresentados como relevantes parecem profundamente reconfigurados nos últimos anos, perfilando uma verdadeira revolução simbólica. Os autores promovem a tarefa de desvendar criticamente quais os sentidos dessa revolução na afirmação

do capitalismo periférico em sua face urbana: os valores e visão de mundo que vêm sendo fixados, os sujeitos e as instâncias de enunciação de discursos, a geografia da difusão dos mesmos, a construção de consensos, e como tais sentidos estabelecem as bases cognitivas para a reformulação de políticas, práticas de administração das cidades e práticas urbanísticas. Ao evidenciar os profundos vínculos entre o chamado planejamento estratégico de cidades e a hegemonia neoliberal, Carlos Vainer preocupa-se em inscrever esse modelo de planejamento no espaço social de sua gênese e difusão. Na busca dessa inscrição, desnaturaliza a realidade como um dado objetivo do novo planejamento e mostra seu avesso, para compreender a realidade que vem sendo produzida: sujeitos sociais – agências multilateriais, experts internacionais e líderes políticos – que mediante ações subjetivas e objetivas elaboram, difundem e atualizam noções, instrumentos e modelos em múltiplas escalas do espaço global, a partir de centros de pensamento e difusão de políticas públicas. É pela ação combinada desses sujeitos que, no Brasil e em toda a América Latina, vem sendo difundido o planejamento estratégico como a grande saída para “tornar as cidades competitivas” e, desse modo, fazer frente às novas condições impostas pelo processo de globalização. Vainer desvenda, por trás do festejado modelo, um projeto de cidade articulado por três analogias constitutivas: a cidade é uma mercadoria e, como tal, é colocada à venda em múltiplos mercados; a cidade é uma empresa e, como tal, é reduzida a um centro de administração de negócios; finalmente, a cidade é uma pátria, cujo destino depende de uma bem construída coesão cidadã em torno de um líder carismático e visionário. A pertinência dessa teorização parece fortalecida em outro ensaio do livro, dedicado especialmente à análise do processo concreto de elaboração do Plano Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro. Otília Arantes constrói sua argumentação explicitando o encontro entre cultura e economia, segundo ela, molduras para os processos políticos dominantes nas sociedades urbanas contemporâneas. Lembrando Guy Debord que, na Sociedade do espetáculo, prenunciava que a cultura seria a “mercadoria vedete” desta rodada do capitalismo (assim como o foram, em outros ciclos, a estrada de ferro e o automóvel), a autora afirma que o capitalismo, em sua versão urbana

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contemporânea, assume, de fato, uma forma cultural: “A cultura é parte decisiva do mundo dos negócios e o é como grande negócio”. Essa convergência é elucidada por Arantes ao discutir, no plano teórico, uma série de processos e dimensões em que se casam o interesse econômico da cultura e as alegações culturais das elites econômicas, que cercam cidades como Barcelona, Bilbao, Paris, Baltimore, Berlim ou Lisboa, com seus governos midiáticos, processos, por sinal, reeditados com agilidade em cidades periféricas bem embaixo de nossos pés. A análise de tais processos, criativamente tecida no ensaio, mostra a existência de um “pensamento único das cidades”, próprio desta virada de século, uma matriz conceitual e operativa comum na definição das estratégias urbanas. O elenco de estratégias, que vêm sendo sistematicamente adotadas, parece confirmar essa comunhão: grandes equipamentos públicos (museus, centros culturais) no repertório das políticas culturais para a reativação econômica dos lugares; arquitetura da grandiosidade, assinada por algum astro de renome internacional; reabilitação de áreas urbanas (por meio de atração de investidores, atividades e moradores solventes); promoção de megaeventos, ou mesmo preservação de edifícios alçados à condição de patrimônio e tornados emblemáticos dos programas de renovação urbana. Essas operações estratégicas são transformadas em iscas, grandes vitrines publicitárias da cidadeespetáculo, as quais buscam consagrar os projetos de cidade e despertar o espírito cívico, o orgulho, a sensação de pertencimento, ao mesmo tempo que se orientam para a neutralização dos conflitos, das diferenças. O ensaio de Arantes vai além e mostra, junto àquelas intervenções urbanísticas que produzem materialmente essa fase da modernização, outras dimensões do casamento entre cultura e economia, as quais imprimem novos valores às práticas de gestão: é a cidade pensada e administrada como uma empresa que compete no mercado global, é a cidade empreendedora, a “máquina do crescimento”, na expressão de Molotch, a qual conjuga governos e coalizões das elites econômicas num amplo leque de negócios, com suas fabulações correlatas da geração de empregos e com suas metáforas do bolo que cresce e derrama sua graça a todos os cidadãos; é a cultura da gestão eficiente e da qualidade total na prestação de serviços, como caminhos que de102

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sembocam numa concepção precisa, e instrumentalizada, de cidadãos como consumidores da cidade. O modelo generalizou-se, virou receita difundida mundo afora. A cidade, transformada em mercadoria, é posta em circulação e, mediante imagens que operam a serviço dessa visão mercadológica, são descortinados seus atrativos comerciais, turísticos e culturais, na busca de atração de investimentos. Para dentro da cidade, a mercadotecnia urbana gera uma visão de cidadania que assalta, principalmente, os próprios cidadãos. Seduzidos pelo catálogo de espaços “renovados” e pelo discurso da eficiência administrativa que estaria trabalhando a seu favor, eles encontram poderosas barreiras, culturais e políticas, à sua expressão em movimentos de resistência ou à participação em ações críticas, pois essas costumam ser esvaziadas, tomadas como manifestações de “desamor à cidade”. Carlos Vainer vê na instauração da cidadeempresa uma negação radical da cidade enquanto espaço político, de construção da cidadania; aponta para um encolhimento radical do espaço público, uma total subordinação do poder público às exigências do capital internacional com interesses localizados. Em sua construção teórica, ele mostra as imbricações entre cidade-empresa e cidade-pátria: a produtivização e o consenso, bases permanentes para a cooperação público-privada, a cidade unificada sem brechas, tratada como um bloco em torno de um projeto único que, só assim, será vitorioso. A tendência à despolitização é também identificada pelo autor na redução da questão do governo da cidade à estreita questão da competência técnica de seus administradores, cuja manifestação é perceptível, tanto nas práticas de planejamento quanto na produção teórica dessas práticas. O consenso construído em volta da cidademercadoria é desafiado, também, por Ermínia Maricato, cujo ensaio se encarrega de mostrar o que não entra nas contas do urbanismo de resultados e seus espaços de distinção: o crescimento exponencial da cidade ilegal, a enorme expansão espacial da pobreza, a violência urbana, a exclusão. Esta é, para a autora, a cidade dissimulada, invisibilizada cultural e politicamente, cuja ausência faz parte das estratégias de dominação próprias do capitalismo periférico e do urbanismo de mercado. É como se o mundo real da pobreza urbana não fizesse parte da virtualidade da cidade reinventada para os negócios. Quem vê o mundo pelos olhos do

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miraculoso “renascimento das cidades” para o mercado global jamais verá a pobreza e a exclusão como problemas. São dois mundos separados, que precisam ignorar-se para sobreviver. A dissimulação e o desconhecimento a respeito da cidade ilegal mostram a falta de vontade política de enfrentar a questão da propriedade da terra, um nó na sociedade brasileira que Maricato se encarrega de sublinhar por meio da análise das leis e planos urbanos e sua ineficácia, quando contrariam interesses de proprietários imobiliários, ou quando o assunto são os direitos sociais. Para fazer frente à incorporação de modelos e representações reificadas, a autora propõe uma pauta de pontos e propostas que abrem uma brecha para processos de planejamento que se pretendam socialmente inclusivos e democráticos. Uma contribuição corajosa que pode alimentar projetos transformadores e que, no contexto de discussão teórica e política do livro, tem um papel destacável: chamar a atenção para o fosso que separa as atuais orientações das políticas urbanas, tornadas dominantes, e as orientações possíveis de projetos urbanos alternativos, baseados na construção da igualdade, da cidadania plena e da justiça social. Na cidade-marca da virada do século não cabem os conflitos, as diferenças nem a profunda desigualdade socioespacial entre a cidade oficial e a cidade ilegal que, como mostra Ermínia Maricato, não é a exceção, mas a regra do nosso processo de urbanização. Indiferente à realidade escancarada pela autora: a cidademarca é configurada pelos modelos e parâmetros dominantes da cidade-mercadoria, da cidade-empresa e da cidade-pátria. O desenho de tal marca é uma afirmação política da hegemonia do pensamento e ação sobre as cidades, contra a qual os autores se situam, a desafiar a aparente inexorabilidade dos cenários que ele aponta. Para finalizar, uma nota: a acolhida que essa obra vem recebendo mostra que o esgotamento do debate é apenas aparente. Ele pode até refletir uma estratégia construída no campo da disputa simbólica: fazê-lo parecer esgotado. Na contra-corrente, o debate mostra sua vitalidade e sua potencialidade na reinscrição de projetos capazes de disputar a hegemonia na cidade entendida como “pólis”, reinventada como espaço do exercício democrático da política.

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E REGIONAIS VENDAS E ASSINATURAS E XEMPLAR AVULSO : R$ 20,00 À venda nas instituições integrantes da ANPUR, conforme relação no verso. A SSINATURA A NUAL (dois números): R$ 38,00 Pedidos podem ser feitos à Secretaria Executiva da ANPUR, enviando a ficha abaixo e um cheque nominal em favor da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional, ou um comprovante de depósito bancário (Banco do Brasil, agência 3559-9, conta corrente 11.452-9) em nome da ANPUR, para:

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E REGIONAIS ONDE ADQUIRIR BELÉM • Núcleo de Altos Estudos Amazônicos – NAEA / UFPA Tel.: (91) 211 1231 FORTALEZA • Curso de Pós-Graduação em Economia – CAEN / UFC Tel.: (85) 281 3272 NATAL • Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo / UFRGN – Tel.: (84) 215 3776 e 215 3722 RECIFE • Centro Josué de Castro de Estudos e Pesquisas Tel.: (81) 3423 2800 • Mestrado em Desenvolvimento Urbano – MDU / UFPE Tel.: (81) 3271 8311 • Programa de Pós-Graduação em Economia – UFPE Tel.: (81) 3271 8381 SALVADOR • Núcleo de Pós-Graduação em Administração – NPGA / UFBA Tel.: (71) 247 7297 - ramal 251 • Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo / UFBA Tel.: (71) 247 3803 BRASÍLIA • Mestrado em Geografia / UnB – Tel.: (61) 3072814 • Núcleo de Estudos Urbanos e Regionais – NEUR / UnB Tel.: (61) 307 2373 e 272 1909 • Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo / UnB – Tel.: (61) 307 2452 BELO HORIZONTE • Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional – Cedeplar / UFMG – Tel.: (31) 3279 9100 / 9086 • Programa de Pós-Graduação em Geografia / UFMG Tel.: (31) 3499 5404 RIO DE JANEIRO • Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM Tel.: (21) 2537 7595 • Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional – IPPUR / UFRJ – Tel.: (21) 2598 1933 • Instituto Universitário de Pesquisa do Rio de Janeiro – IUPERJ / UCAM – Tel.: (21) 2537 8020

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• Programa de Pós-Graduação em Geografia / UFRJ Tel.: (21) 2590 1880, 2590 3280 e 2270 7773 • Programa de Pós-Graduação em Urbanismo – PROURB / UFRJ Tel.: (21) 2598 1670 SÃO PAULO • Curso de Mestrado em Administração Pública / FGV-SP Tel.: (11) 3281 7763 e 281 7700 • Instituto de Pesquisas Econômicas – IPE / USP Tel.: (11) 3818 5886 e 3818 6078 • Núcleo de Estudos Regionais e Urbanos – NERU Tel.: (11) 33120 2188 • Pós-Graduação em Geografia Humana / USP Tel.: (11) 3032 2217 • Pós-Graduação em Engenharia de Construção Civil e Urbana / USP Tel.: (11) 3818 5234 • Programa de Pós-Graduação em Estruturas Ambientais e Urbanas – FAU / USP – Tel.: (11) 3257 7837 e 3257 7688 CAMPINAS (SP) • Mestrado em Urbanismo / PUC-Campinas Tel.: (19) 3756 7088 e 3756 7196 • Núcleo de Economia Social, Urbana e Regional – NESUR / IE / Unicamp – Tel.: (19) 3788 5775 • Núcleo de Estudos de Populacão – NEPO / Unicamp Tel.: (19) 3788 5898 e 3788 5896 SÃO CARLOS (SP) • Programa de Mestrado em Arquitetura / USP São Carlos Tel.: (16) 273 9311 e 273 9312 • Programa de Pós-Graduação em Engenharia Urbana / UFSCar Tel.: (16) 260 8295 e 260 8262 CURITIBA • Mestrado em Desenvolvimento Econômico / UFPR Tel.: (41) 262 9719 FLORIANÓPOLIS • Programa de Pós-Graduação em Geografia / UFSC Tel.: (48) 331 9412 PORTO ALEGRE • Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser – FEE – Tel.: (51) 225 9187 e 225 9386 • Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional – PROPUR / UFRGS – Tel.: (51) 3316 3152

R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 4 / MAIO 2001


REVISTA BRASILEIRA DE

ESTUDOS URBANOS publicação da associação nacional de pós-graduação

e pesquisa em planejamento urbano e regional

E REGIONAIS NORMAS PARA PUBLICAÇÃO Todos os artigos recebidos serão submetidos ao Conselho Editorial, ao qual cabe a responsabilidade de recomendar ou não a publicação. Serão publicados apenas artigos inéditos. Os trabalhos deverão ser encaminhados em disquete (Word 6.0 ou 7.0, tabelas e gráficos em Excel) e em três vias impressas, digitadas em espaço 1.5, fonte Arial tamanho 11, margens 2.5, tendo no máximo 20 (vinte) páginas, incluindo tabelas, gráficos, figuras e referências bibliográficas, acompanhados de um resumo em português e outro em inglês, contendo entre 100 (cem) e 150 (cento e cinqüenta) palavras, com indicação de 5 (cinco) a 7 (sete) palavras-chave. Devem apresentar em apenas uma das cópias as seguintes informações: nome do autor, sua formação básica e titulação acadêmica, atividade que exerce, instituição em que trabalha e e-mail, além de telefone e endereço para correspondência. Os originais não serão devolvidos. Os títulos do artigo, capítulos e subcapítulos deverão ser ordenados da seguinte maneira: Título 1: Arial, tamanho 14, normal, negrito. Título 2: Arial, tamanho 12, normal, negrito. Título 3: Arial, tamanho 11, itálico, negrito. As referências bibliográficas deverão ser colocadas no final do artigo, de acordo com os exemplos abaixo: GODARD, O. “Environnement, modes de coordination et systèmes de légitimité: analyse de la catégorie de patrimoine naturel”. Revue Economique, Paris, n.2, p.215-42, mars 1990. BENEVOLO, L. História da arquitetura moderna. São Paulo: Perspectiva, 1981. Se houver até três autores, todos devem ser citados; se mais de três, devem ser citados os coordenadores, organizadores ou editores da obra, por exemplo: SOUZA, J. C. (Ed.). A experiência. São Paulo: Vozes, 1979; ou ainda, a expressão “et al” (SOUZA, P. S. et al.). Quando houver citações de mesmo autor com a mesma data, a primeira data deve vir acompanhada da letra “a”, a segunda da letra “b”, e assim por diante. Ex.: 1999a, 1999b, etc. Quando não houver a informação, use as siglas “s.n.”, “s.l.” e “s.d.” para, respectivamente, sine nomine (sem editora), sine loco (sem o local de edição) e sine data (sem referência de data), por exemplo: SILVA, S. H. A casa. s.l.: s.n., s.d. No mais, as referências bibliográficas devem seguir as normas estabelecidas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT). Para citações dentro do texto, será utilizado o sistema autor-data. Ex.: (Harvey, 1983, p.15) A indicação de capítulo e/ou volume é opcional. Linhas sublinhadas e palavras em negrito deverão ser evitadas. As citações de terceiros deverão vir entre aspas. Notas e comentários deverão ser reduzidos tanto quanto possível. Quando indispensáveis, deverão vir em pé de página, em fonte Arial, tamanho 9. Os editores se reservam o direito de não publicar artigos que, mesmo selecionados, não estejam rigorosamente de acordo com estas instruções. Os trabalhos deverão ser encaminhados para: Marco Aurélio A. de Filgueiras Gomes Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo – PPG/AU Faculdade de Arquitetura Universidade Federal da Bahia Rua Caetano Moura, n.º 121 (Federação) 40210-350 Salvador BA Tel.: (71) 247-3803 Fax: (71) 247-3511 E-mail: revanpur@ufba.br

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