Page 1


Praksis, sosyal bilimlerde t arihsel m ateryalist bakış açısını savu n m ayı ve yaygınlaştırmayı a maçlar. Praksls, sosyal bilimlerin her alanından kuramsal makalelere, a m pirik araştı rmalara, kitap eleştirilerine ve bilimsel etkinlik değerlendirmelerine açıktır. Praksls, tarihsel mater yalizm içerisindeki belirli bir yaklaşım ya da akımı benimsemez, tarihsel mater yalist geleneği bir bütün olarak sahiplenir.


Yayın

Kurulu

A. Ekber Doğan, Aylin Topal, Beycan Mura, Burak Sönmezer, Cem Kamözüt, Demet Dinler, E. Attila Aytekin, Ebru Deniz Ozan, Ecehan Balta, Emre Arslan, Faruk Ataay, Fuat Özdinç, Gökhan Atılgan, Gülseren Adaklı, Mustafa Bayram Mısır, Mustafa K. Bayırbağ, Mustafa Şener, Nazım Güveloğlu, Nazır Kapusuz, Ö zlem Şahin, Sevilay Kaygalak, Sinan Kadir Çelik, Sinan Yıldırmaz, Sonay Bayramoğlu, Zafer Yılmaz

Da nışma

Kurulu

Ahmet Haşim Köse, Cem Somel, E. Ahmet Tonak, Erinç Yeldan, Ferdan Ergut, Fuat Ercan, Galip L. Yalman, H. Tarık Şengül, irfan Erdoğan, lşaya Üşür, izzettin Önder, Korkut Boratav, Kurtar Tanyılmaz, Mehmet Türkay, Mehmet Yetiş, Nail Satlıgan, Ömür Sezgin, Pınar Bedirhanoğlu, Sibel Özbudun, Sungur Savran, Taner Timur, Tülin Öngen, Yüksel Akkaya, Zülküf Aydın

Sayı Sorumlusu Demet Dinler

Praksis hakemli bir dergidir.

Sahibi ve Sorumlu Yaııişleri Müdürü: Ö zgen Hindistan ldare

Yeri: Toros sok. No:

25/13

Sıhhiye Ankara

Tasarım: Savaş Çekiç Uygulama: Şendoğan Yazıcı Baskı: Cantekin Matbaacılık Yazışma Adresi: PK

583

Yenişehir ANKARA

Web: http:\\praksis.fisek.com.tr E-posta: praksisdergi@yahoo.com

Abonelik Koşulları Yıırtiçi Abonelik: Yıllık dört sayı için bireysel abonelik

32 milyon TL., kurumsal abonelik bedeli olan 64 milyon TL. iş Bankası Meşrutiyet Şubesi bedeli olan

4213

06 61989 numaralı hesaba, Ebru Deniz Ozan

adına yatırılmalı ve dekont teslim adresiyle birlikte PK

583

Yenişehir Ankara adresine postalanmalıdır.

Yurıdıp Abonelik Bedeli: Avrupa için

50

Amerikan Dolarıdır.

50

Euro, ABD için


iç i n d e k i l e r

5I 11 I 55 1

Bu Sayıda Türklye'de Güçlü Devlet Geleneği Tezinin Eleştirisi Demet Dinler Günümüz Türklye'slnde Devlet-Hakim Smıflar lllşklsi Üzerine Alternatif Bir Çerçeve Denemesi Zafer Yılmaz Ul u s l a r a ra s ı

93 1 117

I

143 I

Ç e rç e v e

Yönetişim: Tüm iktidar Sermayeye Birgül Ayman Güler Küresel Kapitalizmin "Anayasası": GATS Selime Güzelsarı "Düzenleyici Devlet Düzenlenirken": OECD Türkiye Raporu Üzerine Eleştirel Bir Çözümleme Sonay Bayramoğlu

163 I

Küreselleşme, Apolltlkleştlrme ve "Modern" Ekonomi Yönetimi Peter Burnham Ye re l v e

183 I

S e k töre!

G eli ş m ele r

Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin Dönüşümünde Yeni Eğilimler H. Tarık Şengül

221 1

Enerji Sektöründe Özelleştirme: Rekabetçi Bir Piyasada Yönetişim mi? Faruk Ataay

247 1 277 / 301 I 321 l 337 I

Türkiye'de "Devletln Mall Krlzlerl" Yiğit Karahanoğulları Küreselleşen Tarım ve Türklye'de Tarım Reformu Hülya Kendir 1980'den Günümüze Sağlık Politikaları Ata Soyer Yoksulluğun Yönetilmesi ve Sosyal Güvenlik Hakkı Murat Özveri Kemal Derviş Mit(leştlrmes)lni Tersinden Okumak Yücel Demirerve Özgür Orhangazi D ev l e t

357 /

K u ra m ı

Kapitalizmin Krizi ve Devlet Kuramı: Bob Jessop Üzerine Bir Değerlendirme Attila Güney

379 / 4111

Devlet Tartışmaları Siman Clarke Devlet ve Gündelik Mücadele John Holloway Fo rum

443 I

D e ğ e rl e n d i r m e s i

Üçüncü Dünya Sosyal Forumu: izlenimler, Değerlendirmeler Cem Somel ve Gökhan Atılgan


su

Bu S ayıda Düzenlemeden Yeniden Düze"nlemeye: 1980'1erde Türkiye'de Kapitalizmin Yeniden Yaplfandmlması ve Devletin Değişen Rolü başlıklı bu sayımızın giriş yazısını, önceki sayılardan biraz fark­ lı bir biçimde, sayı kapsamında Praksis dergisi olarak yaptığı­ mız bir atölye çalışmasının tartışma başlıklarını ve sorularını okurlarla paylaşacak şekilde hazırladık. 1980'1er ve- 1990'1ar boyunca neoliberalizmi ve devletin dönüşümünü ele alan pek çok çalışma yapıldı. Ancak çok ciddi dönüşümlerin içinden geç­ tiğimiz bir dönemde bazı konuları farklı sorularla yeniden ele al­ manın, bu sorulara yenilerini eklemenin gerekli olduğunu düşü­ nüyoruz. T,prihsel materyalist yöntemi güncel ve somut _gelişme­ leri anlamlı kılmada kullanmak, neoliberal politikaları sorguladı­ ğımız bu sayıda da temel kaygımız oldu. Atölye çalışması boyun­ ca sorduğumuz sorular bu .sayımıza gelen yazıların kolektif tar­ tışmalarında da yol göstericiydi; yazı tartışmalarımızda bu soru­ ları sınama ve zenginleştirme şansımız oldu. 1980'li yılları ele alırken seçtiğimiz temel odak noktası, devletin neoliberal dö­ nemde değişen rolü olduğu için önpelikli sorumuz, devleti yön­ temsel olarak nasıl kavramamız gerektiği oldu. Yöntem tartış­ masını s.omut analizlerle beraber yürütmeye çalıştık. Yaptığımız saptamalardan ilki, egemen söylemin aksine, devle­ tin ekonomiye yönelik müdahalelerinin neoliberal dönemde azalmadığı, tersine devletin sürecin en önemli aktörlerinden bi­ ri olmaya devam ettiğiydi. Sayı kapsamındaki bütün yazıların bulguları bu saptamayı doğrular nitelikte. Geçmişte tarımda destekleme alımları yapan, çiftçiye kredi sağlayan devlet, bu dönemde özel sektörün tarımın farklı alanlarına girmesi için ge­ rekli yasal düzenlemeleri yapıyor; sosyal güvenlik sisteminin adım adım özelleştirilmesi yine kademeli olarak çıkarılan yasa­ lar aracılığıyla gerçekleşiyor; enerji sektörü örneğinde gördüğü­ müz gibi özelleştirmeler yapılmadan devlet bu sektör için gerek­ li bütün altyapı yatırımlarını tamamlıyor. GATS ve MAi gibi ulus­ lararası düzenlemeler de yine devlet aracılığıyla ülke içindeki hukuksal yapıya uyarlanıyor. Bu nedenle bu konularda sayı için­ deki yazılar, devletin "ortadan kalktığın ya da "rolünün azaldığı"

sayıda

ls


61

Praksls

düşüncesi yerine devletin "rolünün değiştiği" önermesinin da­ ha anlamlı olduğunun bir kez daha altını çiziyorlar. Sayı başlığı­ mıza da taşıdığımız " Yeniden Düzenleme" ifadesinin de göster­ diği gibi gerçekte devletin düzenleyici işlevi ortadan kalkmıyor, devlet pek çok· alanda yeni düzenlemeler yapıyor. James Pet­ ras'ın dediği gibi devlet yapısal uyum politikalarından esnek ça­ lışma biçimlerinin yaygınlaştırılmasına pek çok alanda hala merkezi bir öneme sahip. Kamu hizmetleri devletin rolünün değiştiğini göstermesi, hem de emekçi sınıfları çok ciddi bir biçimde etkileyen ve etkileye­ cek alanlardan biri olması açısından büyük önem taşıyor. Sağ­ lık sektörü bu bağlamdaki örneklerden sadece biri. Ata Soyer, yazısında sağlık hizmetlerine ayrılan payın nasıl azaltıldığını, bu­ nun yerine devlet harcamalarının nasıl sermayeye kaynak akta­ rım mekanizması olarak çalıştığını gösteriyor. Yine özelleştir­ meler aracılığıyla kamu hizmetleri, Tülay Arın'ın da belirttiği gi­ bi (1994) metalaşıyor. Enerji sektöründeki özelleştirmeleri an­ latan Faruk Ataay, doğal tekel olarak kamu kurumlarının sağla­ dığı enerji hizmetinin nasıl piyasaya açıldığını, ancak söylemin aksine serbest rekabet yerine tekellerin piyasaya hakim oldu­ ğunu gösteriyor. Kamu hizmetlerinin daha da fazla aşındırılaca­ ğının işaretini ise Selime Güzelsarı'nın yazısında, hizmet ticare­ tinin serbestleştirilmesini sağlayan uluslararası bir anlaşma olan GATS'ın Türkiye'deki kamu hizmetlerine olan etkilerine de­ ğindiği yazısında görmek mümkün. GATS, eğitim ve sağlık hiz­ metlerini de kapsayacak şekilde kamu hizmeti alanını yabancı sermayeye açarken Türkiye de verdiği bağlayıcı sözlerle bu an­ laşmaya dahil oluyor. ilginç bir biçimde yeni hazırlanan Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı'nın 3. maddesinde kamu yö­ netiminin temel ilkeleri anlatılırken " Kamu kurum ve kuruluşla­ rı piyasada rekabet şartları içinde üretilen mal ve hizmetleri haksız rekabet oluşturacak şekilde üretemez. Bu ilkeye aykırı­ lık teşkil eden bütün birimler tasfiye edilir ve yenileri kurula­ maz." ifadesi yer alıyor. Tartıştığımız bir başka önemli nokta, neoliberal politikaların uy­ gulanmasında iç ve dış faktörlerin etkisini nasıl ele alacağımız


Bu Sayıda

oldu. Yapılan güncel analizlerde gözlemlenebilecek, devleti uluslararası sermayenin ve onun IMF, Dünya Bankası gibi ku­ rumlarının basit bir nesnesi olarak algılama eğilimine karşı, devleti sadece dış aktörlerin baskısıyla değil, kendi toplumsal formasyonundaki sınıf ilişkilerinin etkisiyle de dönüştüğü argü­ manı, önemli bir çıkış noktası oldu. Mali sektör, tarım, sağlık ve enerji sektörleri üzerine olan yazılar ülke içindeki bazı ser­ maye gruplarının nasıl sürecin önemli aktörleri olduklarını gös­ teriyorlar. Örneğin tarım alanında yerli sermaye gruplarının tek başlarına ya da yabancı ortaklarıyla üretim, dağıtım ve pazarla­ ma alanlarına yatırım yaptıklarını ve son reformların da bu grup­ ların tekelleşme eğilimlerini güçlendireceğini açıkça görebiliyo­ ruz. Ayrıca hizmet ticaretinin serbestleştiril�esi ya da finansal liberalleşme uluslararası sermeyenin yanı sıra dünya ekonomi­ siyle bütünleşmenin koşullarını sağlayan ve bu şekilde kendi ayakta kalma stratejilerini de yeniden üretebilen yerli sermaye gruplarının da talebi haline gelebiliyor. Bu bağlamda Zafer Yıl­ maz'ın, iç-dış gerilimini aşmanın yollarını arayan yazısında Po­ ulantzas'dan hareketle yabancı sermaye yatırımlarının dışsal bir faktör olarak değil, ülke içi sınıf ilişkilerinde ifadesini bulan bir iktidar ilişkisi olduğunu Türkiye bağlamında göstermesi iyi bir örnek oluşturuyor. Yılmaz, ayrıca sermaye içi çelişkilerin sü­ recin yönüne olan etkisine dikkat çekiyor. Devleti sınıfların üstünde ve toplumdan ayrıksı bir aktör olarak değil de toplumsal ilişkilerin dolayımında tanımlandığı zaman neoliberal politikalarla sınıf ilişkilerinin dönüşümü arasındaki ilişkiyi analiz etmek ve bu bağlamda devletin rolünü kavramak da mümkün oluyor. Neoliberal politikaların sınıflar açısından bir anlamı da, Werner Bonefeld'in terimlerini uyarlarsak, sınıf­ ların parçalanarak "mülk sahibi", "borsa yatırımcısı", "özel sağlık sigortası sahibi" olarak yeniden kurulma süreci olarak tanımlanabilir.* Devlet sınıf aidiyetlerinin parçalanmasında ak*

. Sını f i lişkile rinin parçalanma sürecini l ngiltere 'deki örneklerle açıklayan bir çalışma için bkz. Bonefeld (1993). Bonefeld burada özelleştirmelerin nasıl bireysel hisse­ darlığı özel vergi indirimleriyle teşvik ettiğini (1979'da 3 milyon olan kişisel hisse­ dar sayısı 1987 'de 9 milyona çıkmıştır); 1980 Ev Sahibi Olma Kanunu ile işçilere oturdukları evleri özel taksit ve kredi imkanlarıyla satarak onların hem "mül k sahi­ bi" hem de "borçlu" durumuna düşürüldüğünü anlatır.

17


81

Praksls

tif bir rol üstleniyor. Sosyal güvenlik sisteminin özelleştirilmesi önceleri sosyal güvenlik hakkını sınıfsal mücadelesiyle kazan­ mış vatandaşları borsadaki emeklilik fonlarının iniş ve çıkışları­ nı takip eden, mülkiyet duygusuna sahip, bireysel yatırımcıya dönüştürme stratejisi olarak düşünülebilir. Böylelikle sosyal gü­ venliğin özelleşmesi sadece sosyal güvenlik hakkının yok edile­ rek bu karlı alanı sermayeye açmakla kalmıyor, aynı zamanda insanları piyasa mekanizmasına daha fazla tabi kılarak, onları kısmen de olsa varolan sisteme entegre etmeye, bir nevi rıza­ larını sağlamaya çalışıyor. Yiğit Karahanoğulları'nın hegemonya projelerini ele aldığı yazısında da hegemonyanın kurulması için bu tarz bir rızanın oluşumundan söz ediliyor. Ancak neoliberalizmin hegemonyası bir kere olup bitmiş bir şey değil; zira neoliberal politikalar sürekli olarak, Zafer Yılmaz'ın da belirttiği gibi, kazananlar ve kaybedenler ayrımını keskinleş­ tirdiği ve sınıf çelişkilerini derinleştirdiği ölçüde toplumsal geri­ limlere de çok yatkın bir zemin yaratıyorlar: Tarım politikaların­ da 2000'1i yıllarda yaşanan reformlar sadece özel sektörün ve sermayenin tarım alanına hakim olmasını sağlamakla kalmıyor, küçük üreticiliği tasfiye ederek sözleşmeli üretim aracılığıyla üreticiyi şirket karşısında çok daha çaresiz, yalnız ve pazarlık gücü az bir duruma getiriyor. Önceden de örgütsüz olan küçük üreticiler, yoksul köylüler ve tarım işçileri için bu durum, Ken­ dir'in de belirttiği gibi, kuşkusuz daha fazla yalnızlaşmayı ve ka­ çınılmaz göç sonucunu getirecek. Yine kamu hizmetlerinin özel­ leştirilmeleri bir yandan işsizliği arttırırken diğer yandan da sa­ dece piyasa fiyatını veren kişilerin bu hizmetlerden yararlanma­ sinı sağlayacak. Yeni Kamu Personel Rejimi Reformu da bu sü­ reci destekleyerek memurları sözleşmeli personel haline getire­ cek. Performansa dayalı ücret, toplam kalite yönetimi gibi uygu­ lamalar; şu anda bile memur, işçi ve sözleşmeli şirket perso­ nelini birarada çalıştıran kamu sektöründeki çalışanları kendi içlerinde bölecek, sendikal örgütlenmeyi de olumsuz yönde et­ kileyecek. Öte yandan emek ilişkileri açısından Ataay'ın enerji sektörü örneği üzerinden anlattığı, altyapı hizmetlerinin farklı aşamalara bölünme sürecinin (üretim-dağıtım-iletim) ve Yeni iş


Bu

Yasası Tasarısı'nın çok çeşitli sayıda iş tanımı yapmasının da benzer bir parçalama etkisini getirdiği söylenebilir. Kuşkusuz burjuvazinin stratejileri tek yönlü değildir. Bu sayıda doğrudan incelemesek de emek mücadelelerinin niteliği ve yö­ nü sürecin nasıl gideceğini belirleyen en önemli faktörlerden biridir. Günümüzde yukarıda örnekleri verilen neoliberal burju­ va stratejilerine karşı bütünlüklü bir mücadelenin gerekliliği da­ ha fazla kendini hissettiriyor. Bu noktada mücadeleyi devlet ve toplum arasında koymamak; devleti de bir mücadele alanı ola­ rak kavramak önem kazanıyor. Demet Dinler'in yazısında söz ettiği şekliyle devlet, sınıflar arası mücadelenin alanı olarak kavranırsa özelleştirmelere, bütçeden sermayeye kaynak akta­ rılmasına, Kamu Reformu Yasası Tasarısı'na sınıfsal açıdan karşı çıkmak bir anlam kazanıyor. Ancak bu, devletin, kapitalist ilişkilerin bir fetişleştirilmiş bir biçimi olduğu sürece karşı çıkıl­ ması gereken bir biçim olduğu gerçeğini değiştirmiyor. Bu ko­ nuda John Holloway'in sayımızda yer alan yazısı sınıf stratejile­ rini nasıl düşünmemiz gerektiği konusunda önemli ipuçları ve­ riyor. Sayıda doğrudan ele almadığımız ama bazı yazılarda bir tema olarak karşımıza çıkan bir kavram da yoksulluk. Sosyal haklar yerine yoksullukla başa çıkabilme stratejisi farklı alanlarda açık bir tercih olarak kendini gösteriyor. Tarımda varolan des­ tekleme sistemi yerine doğrudan gelir desteği sistemi uygula­ masına geçilmesi, yoksul çiftçileri hedef kitlesi olarak seçiyor. Bu sistemin sosyal güvenlik alanındaki karşılığı sosyal yardım projeleri. Bu projeler adım adım sosyal güvenlik sisteminin ye­ rine geçerek bu sistemin de özelleştirilmesinde işlevsel bir öneme sahip. Murat Özveri'nin yazısında da gösterdiği gibi iş­ çi sınıfı mücadeleleriyle kazanılmış bir hak olarak sosyal gü­ venlik yerine bir ihsan olarak sosyal yardım anlayışı yerleşme­ ye başlıyor. Çok ciddi toplumsal dönüşümlerin yaşandığı bir dö­ nemde her iki alandaki yeni uygulamaların destekleyicisi Dün­ ya Bankası, bu tarz yardım programlarının, istikrar programının dışladığı toplumsal kesimlerin tepkilerini azaltmasını bekliyor.

Sayıda

19


10

1

Praksls

Devletin yeniden yapılandırılması tartışmalarında bir başka önemli eksen de siyaset/ekonomi ayrışması. Siyaset ve ekono­ mi ayrışması kapitalizme özgü, ta!ihsel olarak kurulmuş bir ay­ rım. Ancak bu ayrışma tarihsel olarak yeniden üretilmek zorun­ da olduğu için bu ayrımın aldığı biçim farklı tarihsel dönemler­ deki sınıf ilişkilerine göre yeniden düzenleniyor (bkz. Holloway ve Picciotto, 1978). 1980'1erde siyaset/ekonomi ayrışmasının bu anlamda nasıl bir biçim aldığı sorduğumuz önemli sorular­ dan biri oldu. 1980'1er boyunca neoliberal politikaların meşru­ laştırılması için Keynesçi devletin otoriter bir yapıya sahip oldu­ ğu, ekonomiye müdahale ederek piyasanın işleyişini pozduğu, aynı zamanda da birey özgürlüklerini elinden aldığı hakim bir görüş haline getirilmeye çalışıldı. Siyasetin teknikleştirilmesi­ nin ve devletin ekonomiye müdahale etmemesinin gerekliliği bir çözüm önerisi olarak sunuldu. Bu önerinin meşrulaştırılması ideolojik ve kültürel pratikleri de içerecek şekilde gerçekleşti. Yücel Demirer ve Özgür Orhangazi'nin yazıları Kemal Derviş'in Türkiye'ye getirilmesinin siyasetin teknokratlarca yönetilmesi argümanının desteklenmesinde, Turgut Özal'ın söyleminde de olduğu gibi, nasıl bir rol oynadığını anlatıyor. Güncel olarak üst kurullar ve Merkez Bankası'nın özerkliği tar­ tışması da bu bağlamda düşünülebilir.. Sayı kapsamındçıki yazı­ larda bu kurulların işleyiş şekli ayrıntılı bir şekilde anlatırken Peter Burnham'ın yazısı bu bağımsız düzenleyici otoritelerin ar­ dındaki dinamikleri açıklamaya çalışıyor. Üst kurulların meşru kılınması için sunulan temel argüman, ekonomi yönetimini po­ pülizmden arındırma adına bu kurullara yetki devri yapıldığı yö­ nünde. Böylelikle siyaset ve ekonominin içsel olarak ilişkili bi­ çimler oluşunun üstü örtülmüş oluyor ve sorunların kaynağı, Demet Dinler'in yazısında gördüğümüz gibi, siyasete ya da güç­ lü devlete atfediliyor ve bu da uygulanan politikaların sınıf ka­ rakterini örtmeyi kolaylaştırıyor. Öte yandan, düzenleyici kurulların, politikaların belirlenme süre­ cinde özel sektör, bürokrasi ve sivil toplum kuruluşlarının katı­ lımını öngören yönetişim paradigmasına da uygun olacağı söy-


Bu Sayıda

!eniyor. Hem yeni Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı'nda hem de TÜSIAD'ın yayınında kamu yönetiminin işleyiş ilkeleri olarak benimsenen şeffaflık, katılımcılık, hesapverebilirlik ilke­ leri de yönetişim paradigmasının temel öğeleri. Oysa, Birgül Ay­ man Güler' in yazısında gördüğümüz gibi, yönetişim, özünde sermayenin iktidarının daha fazla sağlamlaşması anlamına ge­ liyor. Üst kurulların oluşturulması ve bürokrasinin yeniden yapılandı­ rılması gibi gelişmeler, devletin, değişimin hem nesnesi hem de öznesi haline geldiğini gösteriyor. Devlet aracılığıyla reform­ lar uygulanırken bir yandan da devletin kurumsal yapısı da, top­ lumsal ilişkilerin dönüşümü dolayımında değişiyor. Tarık Şen­ gül'ün yerel devlet üzerine yürüttüğü tartışma, bize merkezi ve yerel devlet arasındaki ilişkinin nasıl kavranması gerektiğine dair önemli ipuçları sunarken, yerel olana kendiliğinden de­ mokratik ve katılımcı bir anlam atfetmenin sakıncalarını da gösteriyor. Sayımızın başlığını 1980'1erle sınırlandırmıştık; ancak sundu­ ğumuz yazılar olabildiğince güncel gelişmeleri de ele almaya çalıştı. Yazılardan çıkan ortak bir nokta; neoliberal politikalar 1980'1er başından itibaren adım adım gündeme gelmeye baş­ lasa da en radikal dönüşümlerin 1999'da imzalanan istikrar programıyla yürürlüğe konmasıdır. Tütün ve şeker yasaları, sosyal güvenlik yasası, üst kurulların oluşma sürecinin yasal temelleri 1999 sonrasının uygulamaları olarak ortaya çıktı. Bu uygulamalar kuşkusuz önceki dönemle bir süreklilik ilişkisi içinde düşünülmelidir. ilginç olan bir nokta da, son 25 yılık bir süreçte neoliberal söy­ lemin kendi içinde geçirdiği değişimlerdir. Devletin kesinlikle müdahale etmemesi gerektiği söyleminden etkin ve düzenleyi­ ci devlet söylemine geçilmesi, yönetişim paradigmasının yücel­ tilmesi,

Dünya Bankası'nın World Development Report'un

(1997) konusunu devletin rolüne ayırması aslında değişen ko­ şullara söylemin de kendisini uyarladığını gösteriyor. Bu bağ­ lamda Sonay Bayramoğlu'nun OECD Raporu incelemesinde

1 11


12

j

Praksis

devlete nasıl roller biçildiğini daha iyi görmek mümkün. OECD raporunda sözedilen piyasa aksaklıkları (market failures) ve dü­ zenleyici reformlar TÜSIAD'ın da kamu reformu projesinde de yer buluyor. TÜSIAD, (2002) "günümüzde büyük-devlet-küçük devlet tartışmaları, en az müdahaleyle etkili denetleme ve dü­ zenleme yapan devlet anlayışına .doğru yönelmiştir" diyerek bu yapının piyasa aksamalarını aşmakta da gerekli olduğunu savu­ nuyor. Sayı kapsamında yaptığımız çalışmalardan çıkan son bir sonuç da, DPT'nin Kalkınma Planları'nın, hükümet programlarının, Dünya Bankası ve IMF'ye· verilen niyet mektuplarının ve bu ku­ rumların kendi belgelerinin, DTÖ anlaşmalarının, Avrupa Birliği belgelerinin, TÜSIAD gibi sermaye gruplarının yayınlarının bü­ tünsel bir analizinin gerekliliği oldu. Sayıdaki yazıların çoğunun bu belgelerin bir ya da bir kaçını referans noktası olarak alma­ sı bunun göstergesi. Sayı içindeki yazılara sırasıyla bakarsak, ilk yazılarda devletin güncel tartışmalarda kavranış tarzına yönelik eleştirileri ve na­ sıl kavranması gerektiğine dair öneri ve ipuçlarını bulmak müm­ kün. Demet Dinler'in yazısı Türkiye'deki devlet/toplum ilişkisini inceleyen çalışmalarda "güçlü devlet geleneği" tezinin nasıl ha­ kim bir yaklaşım olduğunu belirtiyor. Dinler, bu tezin yöntemsel ve politik sorunlarını irdeleyerek sol bir siyasi proje için bu yak­ laşımın hakimiyetini kırma gerekliliğinin altını çiziyor. Zafer Yıl­ maz'ın yazısı ise, bu eleştiriden hareketle bize devlet-hakim sı­ nıflar ilişkisini nasıl kavrayabileceğimize dair bir alternatif çer­ çeve için hangi soruların sorulması gerektiğini araştırıyor. Yıl­ maz, küreselleşme/devlet tartışmalarında devletin ya bir özne ya da bir nesne olarak görüldüğünü; oysa devletin bir ilişki ola­ rak düşünülmesi gerektiğini, Poulantzas'a referansla anlatıyor. Buradan yola çıkarak, günümüz Türkiye'sinde yerel ve uluslara­ rası sermaye arasındaki özgül eklemleniş biçimini, analizinin çı­ kış noktası olarak belirliyor. Yazıda sorulan sorular içinden geç­ tiğimiz döneme dair hala yapılmayı bekleyen analizlerin önünü açmayı hedefliyor.


Bu

Birgül Ayman Güler'in yazısı, çok güncel ve popüler bir kavram olan yönetişim kavramının kökenlerini, hangi koşullarda kimler tarafından önerildiğini ve nasıl bir devlet/toplum ilişkisi mode­ li olarak sunulduğunu anlatırken; demokrasi, katılımcılık, şef­ faflık gibi ilkelerin aslında eşitsiz iktidar ilişkilerinden bağımsız olmadığını anlatıyor. Bu bağlamda yönetişim mekanizmasının hem emek güçlerinin mücadele olanaklarını kısıtladığı hem de sermayenin lehine sınıf ilişkilerini yeniden düzenlediği sonucu­ na varıyor. Sonraki iki yazı, sürecin uluslararası bağlamına yönelik olarak, neoliberal dönemde Dünya Bankası ve IMF dışında iki önemli uluslararası aktör olan DTÖ ve OECD'nin önerdiği politikaları in­ celiyorlar. Bunlardan ilki Selime Güzelsarı'nın "küreselleşme­ nin anayasası" olarak tanımlanan GATS anlaşmasının özellik­ lerini, emek/sermaye ilişkilerine ve mücadelesine olan etkisi­ ni incelediği yazısı. GATS'ın ülkeler arasında karşılıklılık ilkesi söyleminin aksine aslında nasıl bir bağımlılık ilişkisine dayan­ dığını anlatan Güzelsarı, tam da içinden geçmekte olduğumuz bir süreç olduğu için zor olan bir çabayı, GATS anlaşmasına uyum sürecinin kamu hizmetleri açısından ne gibi sorunlar ya­ ratacağını öngören ayrıntılı bir analiz yapma çabasını, Türki­ ye'ye de referansla gerçekleştiriyor. Sonay Bayramoğlu ise, OECD'nin Türkiye raporunda önerilen düzenleyici reform prog­ ramının bir analizini yaparak bu raporda devlet-piyasa ilişkisi­ nin nasıl düzenlendiğini anlatıyor. Böylelikle Türkiye'de çok güncel olan kamu reformu tartışmalarına, uluslararası düzlem­ deki önerilerin analiziyle katkıda bulunmuş oluyor. Peter Burnham'ın yazısı, bu sayıda Türkiye bağlamında tartıştı­ ğımız temaların lngiltere örneğinde nasıl karşılık bulduğunu an­ latıyor. Burnham'ın yazısı, Türkiye ve lngiltere arasında farklılık­ lar bulunsa da, bir yandan devletin küreselleşme sürecinde na­ sıl kavranması gerektiğine dair sunduğu kuramsal çerçeveyle, diğer yandan da ekonomi politikalarının devlet/piyasa ikiliğinin ötesine geçilerek tartışılmasını önermesi ve ekonomi yöneti­ mindeki dönüşümleri bir apolitikleştirme stratejisi olarak ta-

Sayıda

1 13


14 1

Praksls

nımlamasıyla, Türkiye üzerine düşünmek isteyenlere de önemli ipuçları sağlar nitelikte. Genel çerçeveye dair olan bu yazıları, somutta neoliberal politi­ kaların nasıl gerçekleştiğini ele alan yazılar takip ediyor. Bun­ lardan ilki H. Tarık Şengül'ün Türkiye'de yerel devletin dönüşü­ münü ele aldığı yazısı. Yerel yönetim yazınına yapılmış çok de­ ğerli bir katkı olarak görülmesi gereken yazısında Şengül, bir yandan yerel devlete yönelik bütünlüklü bir kuramsal ve tarih­ sel çerçeve sunarken bir yandan da güncel olarak kamu yöne­ timi ve yerel yönetimler reformu önerilerinin Marksist bir çö­ zümlemesini sunuyor. Bu bölümdeki ikinci yazı, Faruk Ataay'ın enerji sektöründeki dö­ nüşümleri, devletin yeniden yapılandırılması ve kamu-özel sek­ tör ilişkisinin değişen biçimi bağlamında incelediği yazısı. Yazı, bir yandan enerji sektöründeki özelleştirmelerin hukuksal çer­ çevesindeki değişimi ele alırken bir yandan da bunun gerisinde­ ki nedenleri tarihsel bir süreç içinde irdeliyor. Bu alanda yapı­ lan ender nitelikte bütünlüklü ve kapsamlı bir çalışma olan ya­ zıda, özelleştirmeyle birlikte enerji sektöründe serbest piyasa modeline geçileceğine yönelik argümanlar da çürütülüyor. Elektrik, doğalgaz ve petrol sektörlerini ayrı ayrı ele alan yazı farklı alanlardaki özelleştirme deneyimlerinin incelenmesi için de bir çerçeve sağlamış oluyor. "Devletin Mali Krizleri" başlıklı yazısında siyaset ve ekonomi analizini birarada yapmanın önemine dikkat çeken Yiğit Karaha­ noğulları, Türkiye'de 1963 sonrası dönemi hegemonya projesi ve devletin mali krizi kavramlarıyla üç ayn birikim rejimine ayı­ rarak bir dönemleme yapıyor. Finansal birikim rejimi olarak ta­ nımladığı 1990'1ar üzerine odaklanan yazar, bu dönemde dev­ letin rolünü.ve yaşanan mali krizlerin arkasındaki nedenleri in­ celiyor. Tarım, sağlık ve sosyal güvenlik alanları üzerine olan yazıların hepsi 1980'1erden beri neoliberal politikaların uygulandığını ve bu alanlarda devlet kaynaklarının üretici ve çalışanlara değil,


Bu

sermayeye aktarıldığının altını çiziyor. Hülya Kendir, yerel ve uluslararası sermayenin tarım alanına girişini ve destekleme politikalarının yerini yapısal uyum politikalarına bırakış sürecini ele alıyor. Sağlıkta özelleştirme sürecini inceleyen Ata Soyer, 1980'den günümüze sektörde egemen olan neoliberal politika­ lara toplu bir bakış yaparken, sürecin ortaya çıkardığı temel so­ runlara dikkat çekiyor. Murat Özveri, sosyal güvenlikte bireysel emeklilik gibi uygulamaların özelleştirme sürecinin parçası ol­ duğunu gösteriyor. Her üç yazıda da Dünya Bankası önemli bir aktör olarak öne çıkıyor: Tarımsal projelerde, sağlık projelerin­ de ve sosyal yardım projelerinde. Yücel Demirer ile Özgür Orhangazi'nin ortak yazısı, ele aldığı­ mız neoliberal politikaların hegemonyasını kurması ve sorgu­ lanmaması için kültürel ve ideolojik pratiklerin önemini Kemal Derviş'in bir mit olarak yaratılma süreci üzerinden göstermeye çalışıyorlar. Sonuç olarak başarısızlığa uğrasa da, Kemal Der­ viş'in mitleştirilmesinin yerli ve uluslararası sermayenin ortak çıkarı için işlevsel olduğunu belirtiyorlar. Sayıdaki son üç yazı kuramsal açıdan bir devlet tartışması yü­ rütüyorlar. Bunlardan ilki Attila Güney'in ülkemizde de tanınan ama kapsamlı bir eleştirisi pek yapılmamış olan -bu nedenle de önemli bir katkı olarak görülebilecek- Bob Jessop'un devlet kuramını değerlendirdiği yazısı. Güney'in temel argümanı Jes­ sop'un siyaset ve ekonomi ikiliğini ve yapısalcılığın bazı prob­ lemlerini aşamadığı yönünde. Çevirilerden oluşan diğer iki yazıdan ilki, Simon Clarke'ın edi­ törlüğünü yaptığı State Debate başlıklı kitabın aynı yazar tara­ fından kaleme alınmış giriş yazısı. Bu sayıda sadece bir bölü­ müne yer ayırabildiğimiz yazının devamını gelecek sayımızda yayımlayacağız. Bu bölümde Clarke, -1970'1erde ve 1980'1erde Marksistler arasında yapılmış devlet tartışmalarının bir özetini sunuyor. Kendisi de bu tartışmaların içinde yer almış olan Clar­ ke, kitaplarının çok azı Türkçeye kazandırılmış bu Marksistlerin görüşlerini hem tanıtıyor hem de onlarla eleştirel bir diyaloğa ve tartışmaya giriyor. Söz konusu devlet tartışmalarının önde

s ayıda

J ıs


16 1

Praks l s

gelen isimlerinden biri ve Açık Marksizm ekolünün temsilcilerin­ den olan John Holloway'in aynı derlemede yer alan "Devlet ve Gündelik Mücadele" başlıklı yazısı bir diğer çevirimiz. Holloway sınıf örgütlenmesine engel olmak isteyen sermayeye karşı emeğin gündelik mücadelesinin öneminin altını çiziyor. Son olarak Porto Alegre'de düzenlenen Üçüncü Dünya Sosyal Forumu'na Türkiye'den katılan heyetin katılımcılarından Cem Somel ile Gökhan Atılgan'ın izlenimlerini kendilerine özgü bir üslupla anlattıkları yazıları var. Bu değerlendirme yazısı, Türki­ ye ile koşut olarak .tüm dünyada uygulanan neoliberal politika­ lara hep birlikte karşı çıkmak için Brezilya'da toplanan, dünya­ nın dört bir yanından gelen insanların sesini dergimize taşıyor.

Kaynakça: Arın, T. ( 19 9 4) "Altyapı Hizmetlerinde Teknolojik Değişme, Özel Ser­ maye ve Metalaşma Biçimleri", Toplum ve Ekonomi, 6. Bonefeld, W. (1993) The Recomposition of the British State during the

1980's, England: Dartmouth. Holloway, J. ve S. Piccotto (1978) State and Capital: A Marxist Deba­

te, Londra: Edward Arnold. Petras, J. (2002) Küreselleşme ve Direniş, Çev: A. Ekber, C. Aşk ın, Ç. Arın, lstanbul: Cosmopolitik Kitaplığı. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı TÜSIAD (2002) Kamu Reformu Projesi, TÜSIAD Görüşleri Diz isi, 9 ,

www.tusiad.org. tr.


Praksis 9

1

Sayfa:

17

·

54

Türkiye'de Güçlü Devlet Geleneği Tezinin Eleştirisi D emet D i n l e r

G i r iş Türkiye' de yaşanan siyasi, ekonomik ve toplumsal prob­ lemleri Osmanlı' dan miras aldığımız güçlü devlet geleneğine atfetmek sıkça başvurulan bir yol. Buna göre Osmanlı' dan bugüne baskıcı devlet her konuda tepeden reformlar gerçek­ leştirmeye çalışmış, toplumu Batılılaştırmaya uğraşmış, top­ lumsal alanda mutlak hakimiyetini kurmuştur. Buna karşılık toplum bu baskıcı devlet geleneği karşısında Avrupa' da oldu­ ğu şekliyle "toplum" olamamış; kendi taleplerini ifade ede­ memiş; kendisi de devlet geleneğini sürdüren, yeniden üreten bir topluluktan ibaret kalmıştır. Gerçekten de gündelik ya­ şam pratiklerimiz, konuşmalarımız, televizyon haberleri ve gazete sayfaları bunu doğrulayacak pek çok örnekle doludur: TÜSİAD ekonominin iyi işlememesinden dolayı devleti ya da siyaseti sorumlu tutarl, deprem gibi bir felaketin ardından si­ vil toplum kuruluşları aciz düşen devlete alternatif olarak gös­ terilir. Böylece demokratik hak ve özgürlüklerin önünde bir engel teşkil eden devlete karşı çıkmak en önemli muhalefet ekseni haline getirilir. Böylesine bir bakış açısının hem politik hem de teorik alanda geniş kesimlerce paylaşılması kuşkusuz birdenbire ol­ muş bir şey değildir. Bu düşünme biçimini Türkiye tarihi ça­ lışmalarına damgasını vuran ve devlet/toplum ikiliğini merke­ ze alan bir yaklaşımın hegemonikleşmesi mümkün kılmıştır. Alternatif düşünme biçimlerinin önünü tıkayan bu yaklaşım aslında meşrulaştırdığı iktidar ilişkilerinin daha fazla güçlen­ mesini sağladığı ölçüde gündelik yaşama sızmıştır. Bu yazı söz konusu yaklaşımı ele alıp, beslendiği kaynakları, kuramsal ön-

1 uson dönemde tüm eko­ nomiyi olumsuz etkile­ yen mali piyasalardaki dalgalanmanın temel iıedeni siyasi belirsiz­ l i kti r" cümlesi TÜSl­ AD'ın siyasetin ekono­ mi üzerindeki olumsuz etkisini sık sık vurgula­ dığı ifadelerden sade­ ce birisidir. Bkz. TÜSl­ AD (2002).


18

1

Demet Dinler

2 Bu yazarlar ele aldığı­ mız yaklaşımı farklı alanlarda kullanan sosyal bilimciler. Me­ tin Heper bürokrasi ve devletin yapısı üzerine yoğunl aşır­ Ö niş ken, Ziya 1980'1erde Türkiye ekonomisinde devle­ tin rolünü inceliyor. Ayşe Buğra devlet­ işadamı ilişkilerini , Çağlar Keyder ise devlet-sınıf ilişkilerini analizini yaparken tartıştığım yaklaşımı kullanıyor. Ancak bu yazarlann çalışmaları bu konularla da sınır­ lı değil. Ben burada sadece yazıya konu olan tezlerin en çarpı­ cı bir biçimde kendini gösterdiği kitap ve makaleleri ele aldım (Bunların isimleri kay­ nakçada yer alıyor.) Bütün bu yazarların fi­ kirlerinin ayrıntılı bir incelenmesi ise kuş­ kusuz bu yazının kap­ samı dışında kalıyor.

cüllerini, temel argümanlarını ve politik sonuçlarını tartışmayı he­ defliyor. Elbette sadece akademide değil, toplumsal yaşamın her alanında kendini gösteren bu anlayışın kırılması yalnızca teorik düzeyde yapılabilecek bir şey değil. Zira Bryan Tumer'ın (1984) oryantalizm bağlamında belirttiği gibi, bilgi üzerine yapılan mü­ cadele iktidar mücadelesinden Ç>ağımsız düşünülemez. Ama hege­ monikleşen bir yaklaşunın eleştirisi, böylesi bir mücadelenin te­ rimlerinin daha doğru konulmasına yardımcı olabilir. Ele alacağımız yaklaşımın yöntemsel bir bütünlüğü olduğunu söylemek güç. Tersine hem beslendiği kaynaklar açısından hem de ele alacağım yazarlar açısından bir çeşitlilikten sözetmek daha doğru. Ancak yazının temel kaygısı Türkiye analizlerinde tarihsel dönemler farklılaşsa da benzer problemlerin kendini tekrarladı­ ğını göstermek olduğu için, belli ayrılık noktalarını soyutlayarak genel bir eğilimi ortaya çıkarmaya çalışmak anlamlı gözüküyor. Diğer bir deyişle Metin Heper, Şerif Mardin, Ayşe Buğra, Ziya Öniş, Ahmet İnsel, Çağlar Keyder gibi geniş bir yelpazedeki ya­ zarları bu genel eğilim çerçevesinde beraber düşünmenin yön­ temsel açıdan olanaklılığı yazının çıkış noktasını oluşturuyor.2 Bu olanağı kullanmanın pratik bir gereği de var: Eğer yukarıda örneklendirdiğim devlet/toplum ikiliğinin kullanılış biçiminin al­ ternatif düşünme biçimlerinin önünü tıkadığını düşünülüyorsa, genelleştirilmiş bir eğilime karşı çıkmak sözkonusu ikiliğin ege­ menliğini kırmayı kolaylaştıracaktır. Yazıda öncelikle Türkiye tarihini Batı tipi bir modelden ayır­ detmek ve onun kendine haslığını, özgüllüğünü göstermek için analitik bir araç olarak kullanılan "güçlü devlet geleneği"nden ne anlaşıldığı özetlenmeye çalışılacak. "Devlet geleneği" kavramı tek bir yöntemsel pozisyonun ayırdedici niteliği olmasa da yapı­ lacak yöntemsel tartışma açısından anahtar bir işlev görmektedir. Bu anlamda hangi yöntemsel temellerin devlet geleneği kavramı­ na toplumsal değişme açısından açıklayıcı bir rol atfettiği temel odak noktamız olacak. Daha sonra Osmanlı devletine ve Türki­ ye'ye geçiş sürecine dair geliştirilen argümanlar Webercilik, Mo­ dernleşme Okulu ve Devlet-merkezcilik gibi yaklaşunların etkile­ riyle beraber tartışılacak. Yazının amacı ayrıntılı tarihsel analizle­ rin üzerinde durmak olmadığı için, devlet/burjuvazi, devlet/ikti­ sadi alan, devlet/toplum, merkez/çevre gibi bir dizi ikilik temel sorun alanları olarak ele alınacak. En sonunda, günümüzde de söz konusu yaklaşımın sürekliliğini vurgulamak için kritik bir öneme sahip olan 1 980'lerde devlet/toplum ilişkisi üzerinde du-


Türkiye 'de Güçlü Devlet Geleneği Tezinin Eleştirisi

rulacak. Tüm bu eleştirilerde alternatif bir bakış açısının gerekli­ liği savunulsa da bütünlüklü bir alternatif sunmak yazının kapsa­ mı dışında kalıyor. Bu nedenle eleştiriler daha· doğru sorular so­ rabilmek için bazı ipuçları yakalamakla kendini sınırlandıracak. Toplumsal gerçekliğin bütünlüklü kavranamamasının nasıl so hareket için yanlış politik sonuçlara yol açtığı ise yazının sonuç bölümünü oluşturacak.

1 . O s m a n l ı M i r a s ı n ı A ç ı k l aya n B i r K a v r a m O l a r a k P a t r l m o n ya l De v l et i n K u l l a n ı l m a s ı '

Güçlü devlet geleneğini anlamada patrimonyal devlet kavra-

mı kilit bir rol oynamaktadır. Patrimonyal devlet hem Osmanlı devletini tanımlama aracı olarak, hem de Cumhuriyet dönemin­ deki devletin Osmanlı devletiyle olan sürekliliğini gösterme ara­ cı olarak kullanılır. Patrimonyal devlet kavramı, Max Weber'in geliştirdiği ideal tiplerden biridir. İdeal tip Weber açısından ger­ çekliği anlamamızı kolaylaştıracak bir soyutlamadır. Gerçekliğin karakteristik bir yanının vurgulanması yoluyla elde edilen anali­ tik araçlar olan ideal-tipler (Weber, 1 949:90) birebir gerçekliği yansıtmazlar. Ancak ampirik alanın bilgisine ulaşmak için, seçti­ ğimiz olgunun inşa ettiğimiz ideal-tiplere ne kadar uyup uymadı­ ğına bakmak bir zorunluluktur.3 Sosyal bilimlerin temel amacı "kültürel olarak anlamlı ve biricik" olan olguları bularak onların nasıl olup da meydana geldiğini araştırmak olmalıdır.4 Patrimon­ yalizm de bu bağlamda düşünülmesi gereken bir kavramdır. Weber'e dayanarak Osmanlı'nın patrimonyal bir devlet oldu­ ğunu ileri süren Halil İnalcık' a göre Patrimonyalizm, hükümda­ rın askeri ve yönetsel örgütlenmeyi kendi kişisel aracı haline ge­ tirmesidir (İnalcık, 1 99?: 49) .5 Yönetsel düzeyde patrimonyal devlet hükümdarın mutlak hakimiyetine dayanır; devlet kademe­ leri ise hükümdarın kişisel tercihi doğrultusunda dağıtılır. Hiçbir kademe ya da ünvan, padişahın berat denilen mührü olmaksızın verilemez (İnalcık, :53 ) . Bu da devlet memurlarını hükümdara bağımlı kılar; çünkü onun hükmü kendi pozisyonlarının devamı­ nı sağlayan tek şeydir. Patrimonyal devlet analizine katılan bir di­ ğer yazar olan Ahmet İnsel'in de deyişiyle Osmanlı devlet adam­ larının Osmanlı hanedanını yüzyıllar boyunca safdışı bırakama­ maları, böyle bir girişimde bulundukları takdirde kendileri de safdışı kalacaklarından, yani kendi meşruiyet zeminleri de orta­ dan kalkacağı içindir (İnsel, 1 996: 82). Fatih Sultan Mehmet'in iktidarı belli kademelere gelme yol-

j 19

3 Bir yandan pozitiviz­ me karşı çıkarak gerçekliğin insan ı n o n u algılayış biçimin­ den bağımsız düşü­ nülemeyeceğine ina­ nan, öte yandan ise gerçekliği kişilerin öznel fiki rlerinden ibaret olarak görme­ yen Weber, ideal tip­ ler araclığıyla, "için­ den geçtiğimiz ampi­ rik gerçekliğin kültü­ biricikl iğinin " rel analizini yapmayı he­ deflemektedir (We­ ber, 1949: 72). 4 Weber'in temel prob­ lemi Batı 'da kapita­ lizmin ortaya çıkışı­ nın biricikliğinin ko­ şullarını ve özellikle­ rini araştırm aktı r. Ancak tam d a bu yaklaşımı , kendisini takip edenlerin Do­ ğu'yu da Batı 'da ol­ mayanlar üzerinden okumalarının önünü açmıştır. 5 Gerçekte Weber pat­ rimonyal izm kavra­ mını genel anlamıy­ la bir krallık haneda­ doğrudan nının uzantısı olarak ör­ gütlenmiş tüm dev­ letler için kullanıyor­ du. Doğu 'da bu pat­ ri m o nyal i z m -su l ta­ nizm Batı'da ise pat­ rim onyal izm-feo d a­ lizm biçimini alıyor­ du (bkz. Mard i n, 1998: 60). Ancak siyaset b i l i mci ler Osmanlı'yı ayırdedi­ ci bir özellik olarak patrimonyal terimini kullanmışlardır.


20

1

Demet Dinler

6 Bu noktada i nalcık l stanbul'un bir ikti­ sadi faaliyet merke­ zi olarak yükselme­ sini, sürecin düz bir şekilde gitmediğini göstermek için kul­ lanır; ancak bu tip aykı rı l ı klar sürecin yönünü değiştirme­ miştir. Daha sonra da belirteceğim gibi bu yaklaşım kendini değilleyen her olgu­ ya bir istisna ya da sapma olarak bak­ 'laktadır.

!arının daha formel kurallarla belirlendiği bir yönetsel düzen kursa da, memurların görevlerinde kalması otoriteye mutlak bir bağlılığı gerektirdiği için, Batı'daki kişisel ilişki ve çıkarları kesin­ likle dışlayan bir bürokrasiye dönüşüm gerçekleşememiştir (İnal­ cık, 199?:56). Hükümdara bağlılığın en önemli meziyet sayıldığı bir kurumda mesleki eğitim almış olına ve uzmanlaşma Batıdaki­ nin aksine memur olmanın ön koşulu değildir. lleride Osman­ lı'dan Türkiye'ye geçiş döneminde başat rolü oynayanlar, kendi­ lerini devletin çıkarlarıyla özdeşleştirerek özerk ve güçlü bir grup haline gelen bürokratlar olacaktır. Değişimi yönlendirecek olan­ ların, yine Batıdaki gibi toplumsal gruplar değil, bu bürokratlar grubu olduğu söylenecektir. Mülkiyet ilişkileri açısından patrimonyalizm, mülkiyetin mutlak olarak hükümdarın elinde toplanmasına ve devletin toplumsal ve ekonomik ilişkilerin belirleyicisi olmasına denk düşer. Bu anlamda Osmanlı son derece büyük bir mülk sahibi, geliriyse topladığı ver­ giler olarak düşünülür (İnsel, 1996: 62). Önce umar sahipleri, son­ ra mültezimler toplanan verginin bölüştürülmesinde devletin kü­ çük birer ortağından ibarettirler. Argümanı daha ileriye götürüp bu grupların devlet mülkünün parçası olduğunu ileri sürenler olsa da (İnsel, 1996: 64), genel kanı devletin diğer toplumsal gruplar üze­

rinde belirleyici olduğu yönündedir. Bu tespite aykırı düşebilecek durumlarda bile -19.yüzyılda güçlenen ayanlarla devlet arasındaki çatışmalar gibi- devlet kontrolü eline almayı bilmiştir (Mardin, 1995: 292). Ticaretle uğraşan kentlerde de devlet üretimin miktarı­ nı belirlemiş, Batı'daki gibi üretimin merkantilist yollarla sermaye birikimi gerçekleştirmesine izin vermemiştir. Devlet . yöneticileri tüccarlara kayıtsız kalmış ve Batı'daki gibi tüccarlara özel olanaklar sunmamışlardır (Mardin, 1995: 287; 1969: 261)6. Osmanlı toplumsal yapısı küçük köylülük, devlet memuru konumundaki tımar sahipleri ve devlet yöneticileri arasında ku­ rulmuş, patrimonyal çıkarların yeniden üretimine yönelik üçlü bir yapı olarak tarif edilir. Toplum ekonomik değil, bütünüyle bir "siyasal entite" olarak algılanır. Siyasal elitleri merkeze alan toplum statü gruplarından ve topluluklardan oluşur. Üretken sı­ nıfların (köylüler) yarattığı değer ise -aynen kentlerdeki üretim gibi- sürekli tüketen bir patrimonyal devletin ihtiyaçlarına yöne­ liktir. Bu gruplar devlete bağımlıdırlar ve devleti desteklemek durumundadırlar (İnalcık 199?: 55; Sunar, 1974; Mardin, 1969: 269). Toprak sahipleri ise Batıdaki gibi özerklik kazanamamış ve gerçek bir aristokrat sınıf haline geleı:nemişlerdir.


Türklye 'de Güçlü Devlet Geleneği Tezin i n Eleştirisi

Patrimonyalizm analizine sıkıca bağlı olan bir kavram çifti de "merkez-çevre".dir. Burada temel argüman devlet ve toplum ara­ sında Batıdaki gibi uzlaşmaya dayalı yasal olarak zorunlu bir söz­ leşmenin hiçbir zaman gerçekleşmediği yönündedir (Mardin, 1995: 291; Heper, 1985; Sunar, 1974: 10). Batıda danışma, itti­ fak ve koordinasyon gibi kavramlar üzerinden açıklanabilecek devlet/toplum ilişkisi, Osmanlı' da merkezin çevre üzerindeki mutlak kontrolü ve denetimi şeklinde düzenlenmiştir (Sunar ve Sayan, 1986:109). Osmanlı'da ne özerk kentler (İnsel, 1996: 73) ne de ara yapılar (estate", yerel meclisler) mevcuttur. Osmanlı'da yerel ve etnik toplulukların kendi içlerinde göreli bir özerklikle­ ri oluşu (Sunar, 1974: 5), zımni bir sözleşmenin (tacit contract) bu topluluklar aracılığıyla gerçekleşmesi (Mardin, 1988), ya da İslami kentlerin kendi içlerinde oluşturdukları belli kurallarla iş­ liyor oluşu bu durumu değiştirmez; çünkü bunların hiçbiri Batı tipi bir sözleşmenin parçası değildirler. Batı' da kral, feodal lordlar ve diğer yerel güçlerin çoğulluğu içinde şekillenen (Sunar ve Sayan 1986: 110) bir yönetim yapısı­ nın ve bunun doğurduğu sivil toplum yerine Osmanlı' da toplu­ mun devlete tabi olma durumu söz konusudur. Tüm toplumsal ve moral kodları bu tabiyet ilişkisi şekillendirir ve Batı'nınkinden tamamıyla farklı bir değerler sistemi ortaya çıkar: Bireysel özgür­ lükleri tanımayan, ekonomik çıkarların ve ticaretin kötü sayıldı­ ğı bir değerler sistemi.7 Devlet/toplum ilişkisinin bu şekilde ele alınışı hem olgusal hem de yöntemsel düzeyde bir dizi probleme yol açar. Bundan sonraki kısımda bu problemleri ele almaya çalışacağım. Bu prob­ lemlerden birincisi Osmanlı ve Batı'nın karşılaştırılma biçiminde yatmaktadır. Patrimonyalizm ve Batı feodalizmi arasındaki fark­ lılıklar tamamen ampirik alandan çıkarılan bilgilere dayandırılır. Örneğin Batı' da serf, vassal, feodal lorda bağhlık gibi kavramla­ rın birebir karşılığı Osmanlıda bulunmadığı için Osmanlı'nın fe­ odal olmadığı sonucuna varılmıştır. Oysa feodalizmi kendi top­ raklarını işleten, geçim kaynaklarıyla doğrudan ilişkisi olan ve topraktaki üretimlerinden ortaya çıkan değere belli toplumsal grupların el koyduğu bir köylüler toplumu olarak tanımlarsak, endüstri öncesi tüm toplumlar bu tanıma uymaktadırlar (Faroq­ hi, 1999: 18).8 Burada feodalizmi tanımlayan, artığa el konuş bi­ çiminin kendisidir. Tımarla fief arasında bir fark yoktur; çünkü üretim tarzı ve toplumsal yapı artığa el koyan kişilerin kim oldu­ ğu üzerinden değil (devlet, tımarlı sipahi, kral, vassal) , sömürü

j 21

7 Ö rneğin Batıda bire­ ye verilen önem in­ san kapasitesine duyu lan inançtan kaynaklanırken, Do­ ğu 'da birey Tanrı ta­ rafında yaratıl dığı için değerlidir (Mar­ din, 1995: 286). 8 Benzer bir yaklaşımı Türkiye'de yetkin bir şekilde savunan dü­ şünü r Behice Bo­ ran 'd ı r. Boran, Os­ m a n l ı to p l u m unun Asya tipi mi yoksa feodal üretim tarzı­ na sahip olduğu tar­ tışmasında Osman­ lı 'hın feodal olduğu­ nu savunmuştur. Analizinde " merkezi feoda l " gibi tartış­ malı kavramlar olsa da pek çok açıdan öğreticidir: Serfin topraktan yararlan. ma hakkının olduğu­ nu, mülkiyetin hak­ lar hiyerarşisine gö­ re bölündüğünü söy­ leyen Boran bu tanı­ mın hem Osmanlıyı hem de Batı Avru­ pa 'yı tanı mladığını söylemekte ( Boran, 1962 'den a ktaran Oyan, 1998: 139) genel bir feodalizm tan ı m ı n ı n ise her ampirik gerçe kl iğe ayrı bir açıklama ge­ tirmesine karşı çık­ maktadır: u Gerçek­ lere d aya n m ayan , gerçeklerle beslen­ meyen kavram l a r boş kalıplar haline gelirler; ama genel kavramlarla sistem­ l eştirilmemiş ger­ çekler de bir olgular yığını olmaktan öte­ ye geçemezler" (Bcr ran, 1970).


22

1

Demet Dinler

9 Ancak Osmanl ı ' n ı n feodal olmadığını is­ patl amaya ça l ışan ATÜ T'çü ler bu ilişki­ nin niteliğinden çok serf ve vassal gibi Batı Avrupa feodaliz­ minin unsurların ı n Osm a n l ı ' d a bul un­ mamasını di kkate almış; Batı'dan fark­ lı olarak da devletin beli rleyi ci ro lünün altı n ı çizmişlerdir (ATÜ T'çülerin eleşti­ risi için bkz. Oyan, 1998).

ilişkisinin niteliği üzerinden (artı-değeri üretenler ve el koyanlar) tanımlanır.9 Bu, elbette Osmanlı'yla Batı Avrupa ülkelerinin aynı toplumlar olduğu anlamına gelmez. Kaldı ki Batı Avrupa ülkele­ rinin de kendi içlerinde pek çok farklılığı vardır. Benim vurgula­ mak istediğim, ortak bir kavramsal çerçeve kurma gerekliliğinin herhangi bir toplumun tarihsel koşullarından kaynaklanan çeliş­ kileri ve özgül siyasal süreçleri anlama çabasını dışlamadığıdır. Nitekim Osmanlı'yı incelerken devletin kendisi artığa el koyma mücadelesinin bir alanı olarak düşünülürse, farklı grupların fark­ lı tarihsel koşullarda güç kazanması ya da gücünün kırılması açık­ lık kazanır. Bu mücadelenin farklı biçimler alması Osmanlı'daki devletin yapısını ve tarihsel olarak aldığı rolleri de koşullandırır. Tam da bu noktayla bağlantılı olarak ele aldığımız yaklaşımın bir başka problemi kendini ele verir. Osmanlı'yı durağan bir top­ lumsal yapıdan ve her şeyi yönlendiren kadir-i mutlak bir devlet­ ten ibaret gördüğümüz zaman 600 yıllık tarihi de tek bir çizgi ha­ linde düşünmeye başlarız. Oysa yukarıda da belirttiğimiz gibi farklı tarihsel dönemlerde farklı toplumsal çelişkiler ve buna bağ­ lı olarak farklı devlet politikaları oluşur. Temelde bakılması gere­ ken üretenler ve sömürenler arasındaki ilişkiler, sömürenlerin kendi içindeki kaynakların kontrolü üzerinde verdikleri mücade­ le ve tüm bunların denk düştüğü karmaşık siyasi ve toplumsal ya­ pılanmalardır. Bunun yerine hiçbir ara sınıf olmaksızın temel çe­ lişkiyi, başka hiç bir ara sınıf gözetmeksizin yönetici sınıf olarak devlet ile reaya arasında koymak aslında Osmanlı çalışmalarında sıkça yapılan bir hatadır (Haldon, 1993: 159). Fakat merkez/çev­ re ikilemi her tür toplumsal çatışmayı (köylü ayaklanmaları, ayan­ ların direnişi vs.) bir sapma olarak göstermeyi tercih eder. Osmanlı'nın düz bir tarihsel çizgide ele alınması kadar, ho­ mojen bir bütün olarak da görülmesi çok sorunludur. Farklı böl­ gelerin farklı toplumsal ve siyasi özellikler arzetmesinin yanı sıra yerel olanın merkeze mutlak bağımlılığı varsayımı da gerçekçi değildir. Tarık Şengül, Suraiya Faroqhi ve Zubaida'nın çalışma­ larından hareketle yerelin merkez karşısında belli bir özerkliğe sahip olduğunu ifade eder. Ancak bu, yerel ve merkez arasında­ ki ilişkiyi özerklik ya da bağımlılık terimleri üzerinden tanımla­ mak anlamına gelmemeli. Şengül bu noktada yerel yöneticilerin basitçe merkezin memurları olmadığını, merkezi yöneticilerle za­ man zaman mücadeleye ya da pazarlığa girişen güç odakları ol­ duklarını belirtir (Şengül, 2001: 62). İncelediğimiz yaklaşımın yöntemsel açıdan kuşkusuz en so-


Türkiye ' d e Güçlü Devlet Geleneği Tezinin Eleştlrlsl

runlu yanları Osmanlı'yı Batı'ya referansla bir "yoklar tarihi" ya­ zarcasına incelemesi ve Weberci bir ideal-tip olan patrimonya­ lizm kavramına açıklayıcı bir güç atfetmesidir. "Yoklar tarihi"nin en belirgin öğesi sivil toplumdan doğan bir toplumsal sözleşme­ nin olmayışıdır. Bu noktada aslında toplumsal sözleşmenin Batı siyasal düşüncesinde devlet/toplum ilişkisini açıklamak ve hatta yeniden kurmak için geliştirilmiş zihinsel bir kurgu olduğu unu­ tulur; kavram sanki maddi bir gerçekliğe tekabül edermişçesine kullanılır. Batı' da kapitalizmi önceleyen ve devleti sınırlandıran toplumsal güçler sayesinde gerçekleşen bir uzlaşma sonucunda si­ vil toplumun oluştuğu düşüncesi ise tamamıyla bir yanılsamadır. Sivil toplum/devlet ayrımı kapitalist ilişkilere özgüdür ve kapita­ lizmin yarattığı bir ayrımdır (Wood, 1995 : 254). Bu ayrım, kapi­ talist ilişkilerin yeniden üretimi için zorunlu bir ayrımdır; çünkü sömürü ilişkileri ancak bireylerin devletten bağımsız özgür oldu­ ğu bir sivil toplumun ve genel çıkarı yansıttığı varsayılan bir dev­ letin kabul edilmesi sayesinde gerçekleşebilir (Sayer, 1 988) . Patrimonyalizm kavramının açıklayıcı gücü de çok sorunlu­ dur. Hatırlanacağı üzere patrimonyalizmi bu yaklaşım açısından ayırt edici kılan iktidarın ve mülkiyetin hükümdarın elinde olma­ sı ve her türlü kapitalist birikimi engellemesiydi. Buna karşın Ba­ tıdaki devlet, izlediği merkantilist politikalarla mülkiyeti koruyu­ cu ve burjuvaziyi geliştirici özellikleriyle tanımlanıyordu. Ancak Ellen Meiksins Wood'un belirttiği gibi analizler aslında hiç de Batının gerçekliğini yansıtmayan bir burjuva modeli temel alına­ rak yapılmaktadır. En fazla referans verilen İngiltere ya da Fran­ sa bile kendilerine biçilen modele pek de uymamaktadır (Wood, 1 99 1 : 2-3). Oysa kapitalizm bir kere İngiltere'nin özgül koşulla­ rında ortaya çıktıktan sonra asla aynı şekliyle varolmamış; girdi­ ği her toplumsal formasyonda oranın farklılıklarını homojenleş­ tirip.· kendisi de yeni biçimler almıştır. Örneğin Fransa'da devlet kapitalizmle eklemlenme sürecinin en başında bir tür " sermaye birikim aracı"na dönüşmüştür. Devlet memuriyetinin para karşı­ lığı satılması süreci hem soylu hem de soylu olmayanlara devlet kapılarını açmış; yeni yükselmeye başlayan (ama hiç de idealize edildiği gibi devrimci özellikleri olmayan ya da girişimci ruh ta­ şımayan) burjuvazi de zenginleşme yolunu devletin artan finans ihtiyacını karşılamak için girdiği borçlanmanın getirdiği faiz ge­ lirlerinde bulmuştur (Mooers, 1 997 : 58-61). Calin Mooers, Fran­ sız burjuvazisinin uzun süre devletin temelini sarsmaya hiç de ni­ yeti olmadığını söyler. Devrim bu mülk sahibi bürokratik ve as-

j 23


24

1

Demet D i n l er

keri örgütün gücünü tamamıyle kıramamıştır (Wood, 1991: 38). Öyleyse arsa spekülasyonu, faiz gelirleri, tieari yatırımlar devlet alanını birebir sermaye birikiminin parçası yapan etkinliklerdir. Bu etkinliklerse özellikle kapitalizmle eklemlenmeye başlayan Osmanlı için hiç de yabancı olmasa gerektir. Osmanlı devletinin durumu, sürekli kendi çıkarını maksimize etmeye çalışan irrasyonel bir aygıt olmasıyla değil, gittikçe dışa açı­ lan ve önceden de ticari faaliyetleri devam eden bir ülkenin serma­ ye birikim koşullarıyla açıklanabilir. Osmanlı' da Batıdakinin aksi­ ne girişimcileri destekleyen merkantilist politikaların bulunmama­ sı, hatta Batıdaki gibi bir burjuvazi olmaması sayı da yine Batı' da idealleştirilmiş böylesi bir sınıfın varlığını varsayar. Oysa ki, Orta sınıfın yokluğu sorunsalı, onyedinci ve onsekizinci yüzyıllarda İn­ giltere' deki kapitalizmin gelişme koşullarının ondokuzuncu ve yirmin­ ci yüzyıllarda dünyanın geri kalan bölümünde de aynen ve mükemmel biçimde yeniden üretilebileceğini varsaymak biçimindeki tipik içseki hataya düşmektedir. Şüphesiz ki Almanya ve İtalya bağımsız ve ilerici bir orta sınıfın nimetlerini yaşamadı. Kapitalist gelişmenin bir koşulu olarak girişimciliğe ilişkin bütün tartışma, ya yanlış ya da totolojikti (Baran' dan aktaran Turner, 1 984: 7 9) .

Devlet/burjuvazi ilişkisini ele alış şeklinin hatalarını bir sonraki bölümde daha yakından inceleyeceğiz. Burada önemli olan aslın­ da p atrimonyalizmin kendisinin, daha önce de vurguladığımız gi­ bi, devlet kapitalizme geçiş evresinde mülkiyet ilişkilerinin bir parçası olduğu sürece ayırdedici bir kavram olarak kullanılamayacağıdır. .

Yöntemsel sorunlar biraz da tarihsel referans eksikliğiyle ilgili­ dir. Osmanlı Batıyla karşılaştırılırken tarihsel dönemler ya yete­ rince berrak bir şekilde ortaya konamamakta; ya da dönemleme­ ye hiç başvurulmamaktadır. Buna göre Osmanlı devleti patri­

monyal bir devlet olma özelliğini sürdürmüştür uzun yüzyıllar. Batı Avrupa' da ise feodalizm vardır ve bu öyle bir toplumsal ya­ pıdır ki onun bağrından toplumsal sözleşmeler ve bu sözleşme­ nin kolaylaştırdığı bir kapitalizm çıkmıştır. Geçiş döneminde or­ taya çıkan mutlakiyetçi devlet ise yine kapitalizmin gelişimini merkantilizmle desteklemiştir. Sanki her şey Batıda kapitalizmin gelişimi için hazırlanmıştır. Osmanlı devleti ise hem Batının fe­ odal dönemiyle, hem mutlakiyetçi devlet dönemiyle, hem de ile­ ride değineceğimiz gibi kapitalist dönemiyle karşılaştırılmakta­ dır. Her defasında farklı biçimler alsa da patrimonyalizm yıkıla­ mamıştır. Bu tarihsel kayma ve hem Osmanlının hem de Batı Av-


Türkiye ' d e Güçlü Devlet Geleneği Tezi nin Eleştirisi

rupa'nın dönemleştirilmesinin yarattığı sorunlar devlet geleneği­ nin nasıl olup da bir tar�fta toplumsal gelişmeyi engelleyici oldu­ ğunu göstermek adına gözardı edilmektedir. 1 0 Oysa yukarıda da sözettiğimiz gibi her ülkenin kapitalizmle farklı eklemleniş bi­ çimlerine bakmak daha anlamlı gözükmektedir. Eklemlenişin kendi�i her ülkede benzerlikleri ve farklılıkları beraberinde geti­ recektir. Üstelik önceki geleneksel yapılar da yenileriyle birarada olmaya devam edecektir. Bu açıdan Osmanlı'da patrimonyal di­ ye nitelenen bir davranış tipini Fransız mutlakıyetçi devletinde görmek, ya da Fransa' da burjuvazi/devlet ilişkilerinin bir benze­ rine Osmanlı'nın 19. yüzyılında rastlamak anlam kazanabilir. Belli dönemlerde bir toplumsal yapı diğerine göre daha durağan ya da daha hızlı gelişebilir. Temel soru bu kavramların toplum­ sal yapılar açısından oradaki dinamikleri açıklayıcı veya birbirin­ den ayırıcı nitelikte olup olmadığıdır. 1 1 Osmanlı toplumunu tarif etmek için kullanılan merkez/çevre metaforunun ise toplumsal gerilimlerin ve çelişkilerin anlaşılma­ sını engelleyici bir işlevi vardır. Devletin küçük köylü mülkiyeti­ ni yaygınlaştırmaya çalışması merkezin çevre üzerindeki gücünü pekiştirmesi olarak okunur; ama böyle bir ihtiyacın hangi top­ lumsal olaylardan kaynaklandığı sorulmaz. Bunun yerine incele­ diğimiz yaklaşım devletin herhangi bir girişiminin arkasında ya­ tan temel itici gücü, devletin kendi kendinin devamını sağlama arzusu ve rasyonalitesi olarak görür; toplumdaki herhangi bir tepkinin kaynağını da merkezin baskısına bağlar. Taraflar böyle konumlandığında da Osmanlı' dan başlayarak bütün bir Türkiye tarihi bazen merkezin çevreye, bazen de çevrenin merkeze karşı olan üstünlüğü olarak okunacaktır. Osmanlı devletinin ele alınışıyla ilgili saydığım bu problemler 1 990'lara kadar gelen bir süreçte Türkiye tarihine getirilen açık­ lamalarda sürekli kendini gösterecektir. Öyle ki Türkiye'ye dair geliştirilen yorumlar ve analizler Osmanlı'daki gelişmeleri kendi­ ne tarihsel temel bulmak amacıyla okuyor gibidir.

2 . Tanzi m a t ' ta n C u m h u riyet ' e G e rç e k l eş e n D ö n üş ü m ü n B at ı c ı B ü ro k rat l a r ı n ve M o d e r n l eşt i ri c i E l i t l e r i n Tarihi O l a r a k Yaz ı l m a s ı Gerçekten d e eğer Osmanlı' da hakimiyet patrimonyal devlet ve onun yönetici sınıfına aitse ve bu hakimiyet toplumu bastıra­ rak Batı' daki gibi bir devrimin olmasına izi� veremeyecek nite­ likteyse, Osmanlı'nın yıkımıyla sonuçlanan toplumsal dönüşümü

1 25

10 Huri l slamoğlu-l nan (1987) Doğu ve Batı toplumlarının ideal­ tipleştirilmiş toplum­ sal yapılar olarak gö­ rülmesinin yarattığı sorunlara değinirken, tarih-dışı ve özcü bir içeriğe sahip olan Do­ ğu Despotizmi kavra­ mının açıklayıcı gücü­ nü sorgular. 11 Burad a aşırı genel­ leştirmecilikle özgü­ cülük arasındaki geri­ lime dikkat etmek ge­ rekir. Bu gerilimi aş­ mak için gerekli olan farkl ılıklara duyarlı olan bütünleştirici bir çerçevedir {bkz. Cam­ mack, 1985: 14) . Farklılıklar ise o ülke­ de tarihsel olarak bi­ çimlenen toplumsal ilişkiler ve maddi pra­ tikler üzerinden konu­ lacaktır.


26

/

Demet Dfnler

12 Heper Tanzimat dö­ nemi Batılaşma ha­ reketini bürokratlar öncülüğünde, ılımlı ve aşkın ( moderate and transcendentan bir devlete geçiş olarak nitelend irir­ ken, geçiş kavramı­ nın süreci doğallaş­ tıran ve lineer bir ta­ rihin parçası olduğu­ nu ima eden ideolo­ jik yükünü de örnek­ lemektedir. l slamoğ­ lu-l nan (1987), mo­ dernleşme yaklaşı­ mının l slam toplum­ l arında burjuvazi ve siyasal bir örgütlen­ me olmadığı için an­ cak tepeden bir dev­ rimin gerektiğini id­ dia etmesinin, tepe­ den gerçekleşecek reformları meşrulaş­ tı rmaya yaradığını söyler. 13 Organik dönüşüme sırasıyla sırasıyla fe­ odal toplumun çözü­ lüşü, ticaretin artışı, burjuvazinin doğuşu ve modern devletin oluşumu süreçleri denk düşmektedir (Sugar, 1964: 14 7). 14 Trimberger gelecek bölümlerde ele ala­ cağımız devlet-mer­ kezci yaklaşımın temsilcilerindendir.

nasıl anlamlı kılacağız? Bu soruya öncelikle Modernleşme Oku­ lu'nun bakış açısından yanıt verilmeye çalışılmıştır. Modernleş­ me Okulu Batı-dışı toplumların Batılı ülkelerin modelini uygula­ dıkları takdirde modern siyasi yapılara kavuşabileceklerini ileri sürer. Aykut Kansu modernleşme yaklaşımını eleştirirken, bu yaklaşım için kritik olanın " toplu olarak modernleştirici seçkin­ ler olarak tanımlanan karizmatik bir liderlik ve bürokrasinin ge­ leneksel bir toplumu dönüştürerek geliştirmesinde oynadığı rol" olduğunu belirtir (Kansu, 1 995 ) . Türkiye "bu dönüşümü, Ata­ türk'ün karizmatik önderliğinde ve emrinde seçkin bürokrasi ile parti aygıtının denetiminde, bir devrim geçirmeden -yani top­ lumdaki güç ve mülkiyet ilişkilerinde bir el değiştirme olayı ya­ şanmadan- gerçekleştirmiş"tir (Kansu, 1 995 : 12-13 ) . 12 Bu dönü­ şüm Modernleşme Okulunun temsilcilerinden Peter Sugar' a gö­ re, Batıdaki gibi organik değil, sonradan itici bir güçle gerçekleş­ miştir (Sugar, 1964: 147 - 148) . 1 3 Bu toplumlarda dışarıdan gelen baskılar sonucu kendi ülkelerini de güçlü (Batılı) ülkelerin sevi­ yesine getirme yoluna gitmiş; bunun sonucunda da modern bir bürokrasinin öncülüğünde, ekonomik yapıdan önce siyasi yapı­ nın değişmesi sağlanmıştır. Ardından devlet güdümünde, orta sı­ nıfın doğmasına yol açacak bir planlı kalkınma hayata geçmiştir (Sugar, 1 964 : 148- 149) . Modernleşme Okulu'nun temsilcisi olmayan, hatta bu okulu lineer tarih anlayışlarından ve farklı ülkelerin değişik gelişme di­ namiklerini gözardı etmelerinden dolayı eleştiren bazı yazarlar da tepeden devrim tezini savunarak modernleştirici seçkinler modeline yakın bir yaklaşım üretmişlerdir. Örneğin Ellen Kay Trimberger14, Genç Osmanlılar-Jön Türkler-Kemalistler arasın­ da bir süreklilik ilişkisi kurarak bütün bu asker-sivil bürokratla­ rın Batı emperyalizmine seçici ve savunmacı bir Batılılaşmayla karşılık verdiklerini söylemektedir (Trimberger, 1 978: 70-7 1 ) . Yazara göre 1 9 . yüzyılda Osmanlı'yı iyice tehdit eden dış baskı­ lara karşı bir önlem olarak gerçekleşen bürokrasinin modernleş­ tirilmesi, Batılı değerlere göre yetişmiş ve bu değerlere sahip çı­ kan bir grup bürokratın siyasallaşmasını sağlamış; bunlar da ül­ kenin içinde yaşadığı sorunların çözümünü varolan güç ilişkileri­ ne dokunmaksızın devleti yeniden yapılandırmada görmüşlerdir. Bürokratların kendileri yerel eşraf ya da tüccar ailelerden gelse­ ler de kendileri bir hareket olarak toplumsal tabandan yoksun­ durlar (Trimberger, 1 97 8: 83 ).


Türkiye 'de G ü ç l ü Devlet G e l e n eği Tezi n i n E l e ş tırlsi

Çağlar Keyder ( 1987) de benzer bir yaklaşımla bürokrasiyi kendi sınıf konumu değişmeksizin imparatorluğu yukarıdan dö­ nüştürme amacı güden bir grup olarak tanımlar. 15 Keyder'e gö­ re ( 1987 : 63 ) kapitalizmle eklemlenme süreci bürokrasi açısın­ dan normatif düzene sadakat ve yeni dünyanın sağladığı çıkarlar arasında bir ikileme neden olmuştur. Bu ikilem karşısında bü­ rokratların aldığı tutum, "yeni şartlara uyarken kendi statüsünü korumayı amaçlayan " bir dönüşüm hedeflemek olmuştur (Key­ der, 1987: 53 ) . 1 6 Bu yazarlara göre Jön Türkler toprak sahipleri ve yerel eşraf­ la, toplumsal kökenleri gereği daha sıkı bağlara sahip olsalar da, bu kesimlerle siyasi düzeyde kurdukları ilişki salt toplumsal bir tabana duydukları ihtiyaçtan kaynaklanmaktadır (Trimberger, 1 978). Bürokratlar imparatorluğun kapitalist sistemle bütünleş­ me tarzını değiştirecek politikaları formüle etmede kendilerine yardımcı olacak doğal müttefiklerden yoksundurlar. Jön Türkle­ rin ne toplumsal yapı analizi, ne de emperyalizmin mekanizmala­ rının incelenmesi konusunda bir fikirleri vardır. Bu öylesine top­ lumsal tabandan yoksun bir harekettir ki, Seçkin bürokratlar sınıfının kavramsal dünyası ellerinde Yunan ve Os­ manlı bayraklarıyla Fransız işverenlere karşı greve giden Rum Ortodoks işçileri nereye oturtacağını bilemiyordu. Aslında devlet merkezli bir impa­ ratorluğun yönetici sınıfının perspektifi, burjuva özgürlükleri nosyonunu sözle savunsa da bir bütün olarak özümseyememişti (Keyder, 1987: 53 ) .

Aslında bu kritik alıntı ileriki sayfalarda anlatacağımız burjuvazi/devlet ilişkisinin kuruluşundaki sorunlu yanları göstermek­ tedir. Keyder'in varsayımı ideal bir burjuva özgürlükleri olduğu ve 19. yüzyıldaki seçkin bürokratların bu beklentiyi karşılayama­ dığı şeklindedir. Zaten ele aldığımız yaklaşımın en önemli sorun­ larından biri Osmanlı'da olduğu gibi Türkiye tarihinde de ideal olanı veri alıp tarihsel analizi buna referansla yapmasıdır. Jön Türklerin işveren-işçi ilişkisini bir yere oturtamayışının ne kadar tarihsel gerçekleri yansıttığı da çok tartışmalıdır. İttihatçılar ikti­ darda oldukları dönemde sadece zorunluluktan mı üretici güçle­ rin gelişimine yönelik iktisat politikaları uygulamışlardır? List'in Almanya için önerdiği tarzda bir ekonomiyle daha liberal bir ekonomi arasında yapılan tartışmalar bu seçkin bürokratların Batılı kitaplarda okuyup ezberledikleri sözlerden mi ibarettir? Yoksa kapitalizmin gelişme aşamasında olan başka ülkelerde de görebileceğimiz tarzda, Türkiye'nin yüzyıl başındaki sınıf ilişki-

j 27

15 Çağlar Keyder'in Türkiye tarihi üzerine yaptığı analizler oldukça eklektiktir. Dünya Ekonomisi içinde Türkiye (1982)'de Osman­ lı 'dan Türkiye'ye ge­ len periferileşme sü­ recini kesintisiz bir çizgi olarak ele alan Keyder 1930'1ardaki dünya buhranı olma­ saydı devletçi politi­ kaların da hayata ge­ çemeyeceğin i i leri sürer. Bu kitapta Marksist e konomi politik kuramlarını ve Dünya Sistemi yaklaşımını kullanır. Yazının kapsamı ge­ reği esas üzerinde durulacak olan Dev­ let ve Sınıflar' da ise bürokrasiyi ayrı bir sınıf olarak görür; it­ tihatçıları ve Kema­ listleri toplumsal ta­ bandan yoksun , te­ peden hare ketler olarak nitelendirir ve çelişkileri bürokra­ si/burjuvazi ya d a devlet/toplum ilişki­ si üzerinden kurgu­ lar. Bu da devlet merkezli yaklaşıma daha yakındır. 16 Burada Korkut Bo­ ratav'ın Keyder'e yö­ nelttiği eleştiriyi ha­ tırl atmakta yarar var: Boratav' ın ak­ tardığı şekliyle Key­ der'e göre 18. yüzyı­ lın içinde bir nokta­ da birdenbire ubü­ rokrasi içinde refor­ mist, modern bir hi­ zip çıkıverdi ve nis­ peten daha laik görüş lere sahip olan .. bu bürokrasi. . . artık elde eden bir sınıf olarak dev­ let memurlarının ay­ rıca lıklarını devam ihtimalini ettirme gerçekleştirebilecek bir kapitalist bütün­ leşme modeli nden yana manevra" yap­ mıştır ( Keyder'den


28

1

Demet Dinler

aktaran Boratav, 1990: 64). Boratav burada Keyder'in Osmanlı devlet sını­ fından çağdaş bü­ rokrasiye geçişte toplumsal bir sınıf yapılanması nın ol­ mayışını sadece bu varsayımla doğrula­ dığını, onun dışında başka hiç bir açıkla­ ma yapmadığını be­ lirtir. Gerçekten de kendi çıkarına uygun olanı kollayan bir bü­ rokratlar grubuna ta­ rihsel bir dönüşüm açısından açıklayıcı bir güç atfetmek ne kadar olasıdır? Ü ste­ lik Kansu'nun da be­ lirtiği gibi bu nokta­ da maddi bir hatayla öyle olmadıkları hal­ de ittihatçılara bü­ rokratl ardan ibaret bir grup muamelesi yapılmakta ( Kansu , 1995 : 32); ülkenin farklı bölgelerindeki yerel örgütlenmeleri de gözardı edilmek­ tedir 17 ittihat ve Terakki döneminde iktisat politikası üzerine ya­ pılan zengin tartış­ malar için bkz. Top­ rak (1982) Gündüz Ö kçün ' ü n i ktisat Kongresi sırasında yapılan tartışmaları belgelediği kitabı da Cumhuriyet dönemi için benzer nitelikte bir kayna ktır bkz. ( Ö kçün, 1997). Bu­ rada özellikle kong­ re sırasında çıkan gazetelerde iktisat politikasının nasıl ol ması gerektiğine dair öneri ler; kong­ rede sanayici ve tüc­ car kesimlerinin ta­ lepleri oldukça öğre­ ticidir. Bu belgeler dönemin "bürokrat­ lar ve modernleştiri­ ci elitler" tarihi d ı­ şında neredeyse her şekilde yazılabi lece­ ğini gösteriyor.

leri içerisinde iktidara talip olanların farklı seçenekleri ya da ça­ tışan projeleri midir? 17 Nedense Keyder iktisadi düzeyde yaptığı derinlemesine ana­ lizi sınıfsal ilişkilerde tekrar etmekten kaçınır; çünkü kendisinin kavramsal çerçevesi ileride yeniden göreceğimiz gibi Batıcı bü­ rokratları toplumdan ya da burjuvaziden ayrıksı bir güç olarak konumlandırdığı ölçüde, Türkiye'nin geleceğine dair yapılan ik­ tidar mücadelesini ve buna yönelik çarpışan projeleri nereye ko­ yacağını bilememektedir. Aslında Keyder sınıf kategorisini sözle kullansa ve analizine katsa da tarihsel materyalist bir sınıf analizi yapmamaktadır. Zira sınıf ilişkilerinin ve güç ilişkilerinin dolayı­ mında tanımlanması gereken bir devlet ve iktidar kavramsallaş­ tırması yerine, toplumsal güçlerden ayrıksı, bürokratların yaptığı bir tepeden devrim modeli tercih edilmiştir. Öyle ki yazara göre Kemalistlerin iktidarından sonra "kayıp burjuvazi" nin peşine düşülecektir. Ele aldığımız yaklaşıma göre Kemalistlerin kitle mobilizasyo­ nuna dayanmayan tepeden devrimini olanaklı kılan etmenler, bürokratların toplumsal sınıflardan özerk oluşu, dış güçlerin (emperyalist tehdit) varlığı ve toplumda devlet elitlerinin varlığı­ nı sorgulayacak güçlü bir toprak sahibi sınıfın bulunmayışıdır (Trimberger, 1 978; Keyder, 1 998: 32). Esas devrim bu yapısal koşulların tam tersinin görüldüğü ülkelerde meydana gelmiştir. Halbuki önceki bölümde de göstermeye çalıştığım gibi Batı bile kendi içinde farklılaşmışken "ideal bir burjuva devrimi" modeli diye bir şeyden sözetmek ne kadar olanaklıdır? 18 Örneğin aris­ tokratların gücünü kıran ve Ancien Regime'i yıkan Fransız Dev­ rimi küçük mülkü yasallaştırmış ve köylülüğün hem ekonomik hem de siyasal gücünü arttırarak ondokuzuncu yüzyılda kapita­ list gelişmeyi geciktirici bir rol üstlenmiştir (Turner, 1 984 : 1 17). Ya da Almanya'nın tarihsel koşulları feodal junker sın �ının de­ netlediği bir devlet aygıtı aracılığıyla olmuştur. 19 Burjuva devri­ mine ilk örnek olarak gösterilen İngiltere' deyse endüstri kapita­ listi gelişmeden önce tarım kapitalistleri geliştiği için toprak sahi­ bi aristokrasiyle kent burjuvazisi arasında açık bir mücadele ya­ şanmamıştır. Türkiye'nin kapitalizmle eklemleniş süreci her yer­ de olduğu gibi ciddi bir toplumsal dönüşüm gerektirmiştir. Ken­ di içsel ve tarihsel koşulları ve sınıfsal yapısı dönüşümün niteliği­ ne ve yönüne etki edebilir; ama dönüşümün olmamasından sö­ zetmek mümkün değildir. David Blackbourn ve Geoff Eley ( 1989) Almanya örneğinde burjuva devriminin başarısızlığı tezi-


Türklye 'de Güçlü Devlet Geleneği Tezi nin Eleştlrlsl

nin nasıl burjuvaların kendi bilinçleriyle ve liberal bir ideolojiyle yapmaları gereken bir burjuva devrimi modeline dayandırıldığı­ nı anlatırken; Colin Leys (1996: 176) Afrika örneğinde sosyal bi­ limcilerin kapitalizmin gelişimini sadece formel ve görünür alan­ daki ekonominin yeterince gelişmemiş olmasına bakarak değer­ lendirdiklerini, ancak yavaş ama çok önemli bir kapitalist dönü­ şümün kırsal alandaki ilişkileri çözdüğünü göremediklerini belir­ tirken benzer problemlere işaret ederler. Özetle bütünlüklü bir Doğu ve Batı üzerinden yapılan karşılaştırmalar geçerliliğini yiti­ rir; çünkü,

Tarihsel kökenleri benzer olduğu halde, sivil toplum/devlet ilişkisi ba­ kımından birbirinden farklılaşan Batı toplumlarının varlığı kadar, ta­ rihsel kökenleri farklı olan bazı Batı ve Doğu ülkelerinin benzer bir sü­ reçten geçmeleri de bu ayrımın devlet/toplum ilişkilerinin açıklanma­ sındaki yararlılığını sınırlandırır (Savran, 1986: 32). Tepeden devrim tezini bu dönem üzerine yazan pek çok ya­ zar paylaşmaktadır (Özbudun ve Kazancıgil, 1981: 5 ; Sunar ve Sayarı, 1986: 112). Türkiye Cumhuriyeti'nip kuruluşunu mo­ dernleştirici elitlerin tarihi olarak gören bu yazarlara göre bürok­ ratlar kendilerine hedef olarak Batılılaşmayı koydularsa da temel güdüleri "devleti kurtarma" ideolojisi olmuştur. Bazı yazarlar bu argümanı Koçu Bey' den Kemalistlere uzanan bir çizgide Batıcı bürokratların aynı kaygı üzerinden hareket ettiklerini, araların­ daki farklılıkların sadece "Devleti nasıl kurtarmalı?" sorusuna verdikleri yanıtta yattığını öne sürerler. Buna göre Kemalizmi ay­ rıştıran şey, bu soruya en son ve en başarılı cevabı vermiş olma­ sıdır (Kazancıgil, 1981: 3 8). Kemalistler önceki dönemin mo­ dernleştirici bürokratlarının mirasçısıdırlar ve devletin hakimiye­ tini temel alan, toplumsal.ve ekonomik elitlerden ziyade önceliği devlet elitlerine veren patrimonyal geleneği sürdürmekte kararlı­ dırlar (Kazancıgil, 1981: 3 8). Şerif Mardin'e göre kendi projelerini topluma dayatan mo­ dernleştirici elitler, Osmanlı'daki merkez-çevre gerilimini yeni­ den üretmişlerdir. Ancak Osmanlı' dan farklı olarak kutuplaşma · bu sefer Batılaşma yanlısı bir grup devlet elitinin askeri idari ay­ gıtı modernleşme çabasına karşı başka çıkar gruplarının (ulema gibi) bu harekete karşı kitleyi mobilize etme çabası arasında ger­ çekleşmiştir (Mardin, 1973 ) Kitlelerin modernleşme projesin­ .

den özne olarak dışlanmaları aslında · rejimin tercihidir; çünkü kendi istikrarı örgütlü bir katılıma değil, pasifize bir kitleye bağ­ lıdır (Sunar ve Say�rı, 1986: 114). Yine bu noktada Kemali� tlerin

1 29

18 Devrimlerin neden­ leri ve oluş süreçleri üzerine bir i nceleme yapmak çok daha kapsamlı bir çalış­ manın kon u su olabi­ lir. Benim amacım sadece güçlü devlet geleneği tezine te­ mel olan bazı argü­ manların nasıl ideal bir burjuva devrimi modelini. kendilerine referans noktası al­ dığına ve bunun da problemli olduğuna dikkat çekmek. 19 David Blackbourn ve Geoff Eley Pecu/i­ arities of German History (Alman Tari­ hinin Özgüllük/eri) adlı kitap larındaki Almanya analizleriy­ le, bu yazıda ele al­ dığımız yöntemsel sorunl arın hiç de Türkiye'ye özgü ol­ madığını gösterirler. Yazarlara göre ha­ kim Alman tarihi ya­ zımında burjuva dev­ riminin l ngiltere'de­ ki gibi gerçekleşme­ d iği , b u rj uvazinin aristokrasiyle müca­ d�le .etmediği. burju­ vazinin istediği şey­ l eri ancak devlet aracılığıyla elde ede­ bildiği söylenmekte­ dir (Blackbourn ve Eley, 1989: 7).


30

1

Demet Dinler

20 Vergilendirmeyi fark­ lı sınıflar ve sınıfıçi çatışmaların gözlen­ diği iktisat politikası tartışmalarının bir parçası olarak gören bir yaklaşımın ipuçla­ rı ve bunun olgusal verileri için bkz. (Ku­ ruç, 1993; LXXXI V). Kuruç bir yandan . özel sektör ve hükü­ met arasındaki ve özel sektörün kendi içindeki çelişkileri anlamanın ; öte yan­ dan da ticari ve spe­ külatif kazançlardan, gelir dağılımın etkile­ yen konulardan do­ ğan çelişkilere bak­ manın önemini gös­ terir. Meclis tutanak­ larındaki tartışmal ar­ dan, hangi gruptan (Sermaye-çal ışanlar, tarım-sanayi, tarımiçi sınıflar .. vs.) ne kadar vergi alınacağına dair oluşan farklı görüşle­ ri ve bu görüşlerin te­ mel lendiriliş tarzını görmek mümkün. 21 Aslında bu, eleştiri­ len her yazarın söz­ konusu pol itikaları bilmediği anlamına gelmiyor (ki Çağlar Keyder örneğinde ol­ duğu gibi kapitaliz­ min gelişimine dair bilgiler edinmek de mümkün bu yazarlar­ dan). Ancak nasıl ba­ kıldığı olgulardan çı­ karılacak sonuçl arı da etkilediği için ör­ neğin merkezileştir­ me politikaları çok rahat bir şekilde dev­ letin kendi gücünü pekiştirmesi olarak görülebiliyor. Peki ama hangi devletin? M erkezi l eşti rme ul us-devletin kurul­ masını, daha önce özerk yaşayan grup­ ların tabi kılınmasını sağladığı; kapitalist bir birikimin koşulları­ nı oluşturduğu ölçü­ de yeni bir devletin ve buna denk düşen

baskıcı politikalarının ardındaki temel itki modernleştirici elitin kendi gücünü pekiştirme çabası olarak gösterilir. Özetle bütün bu hikayenin anlatıcıları kendi içlerinde farklılık­ lar taşısa da hepsi de ağız birliği etmişçesine tarihin belli bir döne­ minde dış etkenlere bağlı olarak başlayan bir hareketin tamamıyla "devlet içinde devlete karşı devlet tarafından" şeklinde geliştiğine inanmamızı beklemektedir. Sorun sadece bu yaklaşımın tepeden gelme bir dönüşümü savunarak toplumsal dinamikleri gözardı et­ mesi değildir. Diğer bir deyişle burada devlet alanında gerçekleş­ tiği söylenen bir değişime karşı tabandan gelen bir değişim savun­ maya çalışılmıyor. Bizatihi devleti bu değişim için mücadele edilen alan olarak tanımlamak gerekliliği vurgulanıyor. Örneğin vergilen­ dirme konusunu ele alalım. Ulus-devletin kuruhna sürecindeki vergilendirme politikalarını pekala iktidarın Osmanlı' dan devral­ dığı merkezi güçlendirme arzusuyla açıklayabiliriz. Ancak bu ne­ den Osmanlı'da özerk bırakılan gruplardan (örneğin Kürtlerden) vergi alındığını açıklaJTiıyor. Osmanlı,yı bir kenara bırakıp sadece Cumhuriyet dönemini düşündüğümüzdeyse yine vergilendirmeyi devletin kendi gelirlerin arttırması ya da iktidarını sağlamlaştırma­ sı olarak görebiliriz. Ama bu da örneğin neden önceden vergi alın­ mayan bazı gruplardan artık vergi alındığını, bazı vergilerin kaldı­ rılıp yerine yenilerinin getirildiğini açıklamıyor. Bu, vergilendirme­ nin devlet ve toplum, merkez ve çevre arasında bir ilişki olarak ele alınmasının açıklayıcı gücünün sınırlığının göstermektedir. 2 0 Bu­ nun yerine vergilendirmeyi gerçekten kavramak için ulus-devletin kurulması ve kapitalizmin gelişmesinin Osmanlı' dan daha farklı bir olgu olduğunu ve yeni tabiyet ilişkilerinin kurulmasının gerek­ liliğini düşünmek gerekir. Bu kuruluş sürecinin kendi başına bir elit grubunun değil de farklı toplumsal grupları içine alan siyasi projelerin ürünü olduğunu; bu nedenle de çatışan farklı sınıflara yönelik politikalar geliştirildiğini (İttihatçılarla Kemalistlerin ya da meclis içinde farklı grupların farklı vergilendirme politikaları öner­ meleri ya da uygulamaları gibi) görmek gerekir. Devlet politikala­ rını bu çatışan sınıf ve siyasi projelerin hayata geçirildiği alanlar olarak görmek bu resmi oluşturmayı sağladığı için önemlidir, ken­ dinde bir rasyonalite taşıdığı için değil . 2 1

3 . T ü r k i ye ' y i K a r a k t e r i z e E d e n B i r N i t e l i k O l a r a k G ü ç l ü D e v l et G e l e n eği Cumhuriyet tarihine dair çalışmalarda genel olarak " devlet­ merkezcilik" diye adlandırılabilecek bir yaklaşımın izlerini bulu-


Türklye 'de Güçlü Devlet Geleneği Tezin i n Eleştirisi

, yoruz. Bu yaklaşımın Modernleşme Okulu na yönelttiği eleştiri­ lerden biri bu okulun kullandığı yapısalcı-işlevselcilik yönteminin Batı-dışı ülkeleri ekonomik geri kalmışlıkları ve geleneksel değer­ lerinin devamı üzerinden tanımlamalarına yöneliktir (Skocpol, 1985: 5 -6). Burada özerk bir örgüt yapısına sahip bir aktör olarak devlete hiç bir açıklayıcı güç atfedilmemesi devlet-merkeci yakla­ şımın saptadığı en temel sorunlardan biridir (Skocpol, 1985 : 6) . 22 Bu eleştiriye temel olan ilk referans J.P. Nettl'ın 1969 tarihli "Bir Kavramsal Değişken Olarak Devlet" makalesi olmuştur. Nettl'a göre devlet bir dizi işlevi ve yapılanması olan, toplumdan bağımsız bir varlığa sahip bir kolektivitedir. Devlet aynı zaman­ da sosyo-kültürel bir olgudur; çünkü devleti oluşturan bireylerin devlet hakkında genelleşmiş bir fikri ve algısı vardır (Nettl' dan aktaran Almond, 1988: 856). Burada devlet karşımıza ontolojik bir varlık olarak, kendisine has bir takım niteliksel özelliklere sa­ hip bir kurumlar bütünü olarak çıkar. Devletin belirleyici rolü önem kazandığı için de ülkelerarası karşılaştırmalar devletlilik (stateness) düzeyinin yüksekliği ya da düşüklüğü üzerinden yapı­ lır (Nettl'dan aktaran Özman ve Coşar, 2001: 85). Örneğin mer­ kezi yönetim aygıtı daha güçlü olan toplumlarda devletlilik düze­ yinin daha yüksek olması beklenir. Devletin kendine özgü bir mantığı olması, toplumsal çıkarlar­ dan özerk olması ve kendi başına bir takım amaçlar edinmesi gi­ bi özellikler Weber'in klasik modern devlet tanımıyla birarada düşünülür (Skocpol, 1985 ; Evans, 1985). Bu tanımda devlet teri­ toryal bir alanda, zor kullanma ve yargılama gücüne sahip bir ör­ gütlenmedir (Waterbury, 1989). Weber'in kapitalist bir toplum­ daki modern devleti tarif etmek için kullandığı bu ifade devlet­ merkezcilerin kendi projelerini, Weberci ruhu yeniden canlan­ dırmak ya da Weberci öğelerle başkalarının sentezini yapmak şeklinde tanımlamaya kadar götürmüştür. Oysa temel amacı ilk bölümde de belirttiğimiz gibi Batıda kapitalizmin ve modern devletin kökenlerini ve doğasını anlamak olan Weber'in izlediği devlet-merkezci yaklaşımda olduğu gibi pozitivizm değildir. We­ ber, ampirik gerçekliğin bilgisine ulaşmak ister; ancak bunu ya­ parken yöntemsel-bireyci bir çıkış noktası vardır. Bireyin gerçek­ liği nasıl anlamlandırdığı önemlidir. Bu açıdan devlet-merkezci yaklaşıma epistemolojik düzeyde, yani bilgiye nasıl ulaşılacağı konusunda "Weberci" demenin anlamlı olmadığı söylenebilir. Devlet-merkezcilik için kritik olan devlet-merkezci yaklaşımın devleti toplumsal ve iktisadi kökenleri ya da meşruiyet temelleri-

J 31

yeni güç ilişkilerinin de pekişmesini sağlı­ yor. Buradan bakıldı­ ğında da modern devlet öncekilere gö­ re çok daha merkezi. Ama bu merkezileş­ tirme beraberinde çevreye yayılma ve nüfuz etme gücünü de beraberinde getir­ mezse başarılı olabil­ mesi daha zor (bkz. Mann, 1985). Nüfuz sağlamaya edişi aday siyasi ikti­ dar/projenin ne ka­ dar ve nasıl başarılı - olacağı ise bu yeni güç ilişkilerinde ko­ numlanan toplumsal gruplar arası müca­ deleler tarafından belirleniyor. Merkez ve çevre gerilimi üze­ rinden değil. 2 2 Devlet-me rkezci li­ ğin yapısalcı-işlev­ selci l i k , libe ral-ço­ ğulculuk ve Marksiz­ me yönelttiği eleşti­ rilerin tarihsel bağla­ Ü çüncü mı hem Dünya ülke l erinde, hem de Batılı ülke­ lerde gözlemledikle­ ri dönüşüml e rd i . Devlet-merkeze i 1 iğe göre bu yöntemlerin ortak noktası devleti toplumsal ya d a ekonomik faktörlere (çıkar grupları , eko­ nomik birikim süreç­ leri ya da elitler) in­ dirged i kl eri ölçüde devletin özerk ve ba­ ğımsız bir değişken o lduğu n u gözden kaçırmış o l m a larıy­ dı. Ü çüncü Dünya ül­ kelerinde devletlerin çok farklı plan ve stratejiler benimse­ miş olmaları ve top­ lum larını d a buna doğru yönlendirme­ leri, Avru pa'da ise Keynesçilik politika­ larıyla devletin kilit bir rol oynaması bu­ nun göstergesiydi (Skocpol , 1985: 6).


32

1

Demet D i n ler

23 Yaklaşımın Türkiye tarihini çalışanlar açı­ sından birebir uygu­ l andığını söylemek pek de mümkün de­ ğil. Farklı dönemler­ . de farklı referanslarla etkilenildiğini söy­ lemek daha doğru Ö rneğin olacaktır. Metin Heper, State and Pub/ic Bureauc­ racies (1987) . adlı farklı ülke örneklerini karşılaştırdığı kitabı­ nın girişinde Skocpol ve diğerlerinin katkı­ larını övmekte; an­ cak hiçbir şekilde çok Skocpo/'un önemsediği sınıf ka­ tegorisine çözümleyi­ ci bir araç olarak analizinde yer verme­ mektedir. Gerçekte Skocpol vd. (1985 ) devlet-merkezci ana­ lizin; devlet, toplum ve uluslararası bağla­ mın etkileşime girdi­ ği bir noktadan yapıl­ ması gerektiğini söy­ lemektedir. Ayşe Buğra (1996) ve Ziya Ö niş (1998) bu bakış açısında daha yakın durmaktadırlar. 24 Yazıda Türkiye dışı li­ teratüre sadece ko­ nuyu ilgilendirdiği öl­ çüde değinilecek; ay­ rıntılı bir tartışma ya­ pılmayacak. Zira dev­ let-merkezcilik, ras­ yonel seçim kuramın­ dan yeni kurumsalcı­ lığa pek çok yakla­ şımla melez bakış açıları da ortaya çı­ karmış bir gelenek olan kurumsalcı gele­ neğin içinde bir yak­ laşımdır. Daha ayrın­ tıl ı bir analiz için bkz. Remmer (1997). Öte yandan Ü çüncü Dün­ ya ülkelerinde devle­ tin rolü üzerine yapı­ ları çalışmalarda bazı farklılıklara rağmen genel bir çizgi sapta­ mak da mümkündür (bkz. Barkey, 1991). Yaklaşımın kendi ev-

nin öncesinde ve ötesinde toplumu etkileyecek gücü olan örgüt­ sel bir yapı olarak tanımlamasıdır (Özman ve Coşar, 2001: 84). Pozitivist bir yöntemi benimseyen devlet-merkezci yaklaşım, karşılaştırmalı tarihsel analiz yapmak için tek tek ülkeleri inceler ve buradan tümevarım yoluyla nedensel düzenlilikler · bulmaya çalışır. Örneğin Fransa'da ideolojik ayrışmaların daha keskin ol­ duğuna dair bir gözlem yapılır. Bunun nedenine bakıldığında ise siyasi parti oluşumlarından önce güçlü ve merkezi bir idari yapı­ sının varlığının devlet kademelerinin patronaj ilişkileri aracılığıy­ la oy toplamak için kullanılmasını zorlaştırdığı görülür (Skocpol,

1985). Bun un yerine ideolojik propaganda aracılığıyla partiler kendi aralarında yarışmıştır. Eğer başka ülkeler de bu durumu doğruluyorsa merkezi idari yapının sonradan güçlendiği bir ül­ kede bu sonucun tam tersi beklenebilir. Burada devletin idari ve kurumsal yapısı, toplumdaki diğer unsurların (siyasi partiler gi­ bi) hareket ediş çerçevesini çizen bağımsız bir değişkendir. Zaten devlet bir bütün olarak toplumu şekillendirme yetisine sahiptir. Ancak devletin tek başına bir aktör olarak ele alınmasının doğru ama yetersiz olduğunu düşünen devlet-merkezci yaklaşım temel analiz biriminin devlet, toplumsal yapı ve uluslararası bağlam arasındaki etkileşim olduğunu ileri sürmektedir.23 Devlet-merkezcilik kendi içinde değişik ve birbiriyle çatışan tar­ tışmaları içeren bir gelenek olsa da Türk.iye tarihine dair yapılan ça­ lışmalar açısından belirleyici olan özellikleri daha sınırlıdır. 24 Bun­ ları pozitivizmin hakim yöntem olarak kullanılması, devletin (ve onu oluşturan kurumların) toplumdan ayrıksı bir varlık olarak ele alınarak belli çıkarlara sahip, hedefler koyabilen bir aktör olarak görülmesi ve karşılaştırmalı analizlerde devletin belirli özellikle­ rinin ayırdedici bir açıklayan olarak görülmesi şeklinde gruplaya­ biliriz. Bu şekilde ele alındığında yazıda bundan sonra değinece­ ğimiz yazarlar aynı çizgi içinde değerlendirilebilir. Heper, karşılaştırmalı devlet analizini devletlilik dereceleri, siyasal tarih ve gelenekler üzerinden yaparken üç tip devlet biçi­ mi ayrıştırılır. Bunlar merkezi feodalizmin ortaya çıkardığı İngil­ tere, merkezi olmayan bir feodalizmin sonucu doğan Fransa ve patrimonyalizmin devamı olan Türk.iye örnekleridir (Heper,

1987). İngiltere'de devlet aşamalı olarak yerel düzeydeki gruplar arası bir uzlaşmanın sonucu, " ulusal bir sözleşmenin " parçası olarak doğmuştur. Fransa' daysa merkezi krallık ve soylular ara­ sında bitmek bilmeyen mücadeleler uzlaşmayı önleyici bir etmen


Türklye ' de Güçlü Devlet Geleneği Tezinin Eleştirisi

olmuş ve devletin güçlenmesini sağlamıştır. Patrimonyalizmin özelliklerini ve tarihsel kökenlerini önceki bölümlerden biliyo­ ruz; ancak burada çarpıcı olan Heper'in yerel güçlerin bürokra­ tik merkez karşısındaki zayıflığını belirtirken yaptığı yorumdur. Bu güçler siyasi ve ekonomik anlamda nüfuz sahibi olamadıkları için ya devlet görevlilerine rüşvet vermek ya da köylüleri daha fazla bastırmak zorunda kalmışlardır. Köylülerin daha fazla sö­ mürülmesi ya da rüşvet vermek, sanki Avrupa' da bu tarz pratik­ ler hiç yokmuşçasına Osmanlı' dan başlayarak Türkiye tarihinin ayırdedici bir özelliği olarak sunulmaktadır. " Güçlü devlet geleneği" terimi Metin Heper'in ünlü kitabı­ nın ( 1985) başlığıdır. Ayşe Buğra, Ahmet İnsel, Ziya Öniş gibi pek çok yazar da farkı alanlarda yürüttükleri çalışmalardaki dev­ let anlayışını Heper'e referansla bu güçlü devlet geleneğinden al­ mışlardır. Böylesi bir geleneğin baskısı aynı zamanda zayıf bir si­ vil toplumun varlığına karşılık gelmektedir. Ancak devletin sahip olduğu -ya da ona atfedilen- özellikler "güçlü" kavramıyla sınırlı değildir. 25 Kendi çıkarını maksimize ettiği ve girişimcilerin. tüm karlarını emdiği ölçüde " rantiyeci" ya da "yırtıcı hayvan" (preda­

tory), toplumun bütününü bastırdığı ve özellikle de bireysel öz­ gürlüklerin ve iktisadi faaliyetin �nünde engel teşkil ettiği ölçüde de "patrimonyal" olarak nitelendirilmektedir. Bundan sonraki bölümlerde "güçlü devlet geleneği" tezinin farklı alanlarda nasıl kullanıldığını göstermeye çalışacağım.

3 � 1 . D e v l e t/ B u rj u v a z i : T ü r k B u rj u v az i s i n i n D e v l e t B a ba n ı n U s l u Ç o c u ğ u O l a r a k Ta n ı m l a n ması Güçlü devlet geleneğinin savunucularının Türkiye' de burju­ vazinjn tarihsel oluşum sürecine dair ilk saptaması onun Batıda­ ki gibi " çekirdekten yetişme" değil, sonradan devlet eliyle ortaya çıkmış olmasıdır. Türk işadamları Batıda olduğu gibi yeniliğe açık, risk alabilen girişimciler olmamışlardır (Sunar, 1 974 : 1 12). Kağıt üzerinde Batı tipi bir hukuk sisteminden yararlansa da maddi olarak yalnızca devletin üretim etkinlikleri içerisinde va­ rolabilen özel bir iktisadi aktör tipidir Cumhuriyet dönemi işada­

mı (İnsel, 1996). Bu açıdan Cumhuriyet'in ilk yıllarında ticaret burjuvazisi de, iş çevrelerine yakın aferist26 bürokratlar olarak nitelendirilen kesimler de devlet girişimlerini desteklerler; zira

j 33

rimi içinde özellikle 1990'1arda ortaya çı­ kan ve belli zayıflıkla­ rı aşmaya yönelik (her ne kadar bir çok yöntemsel sorunu gi­ deremeseler de) ge­ liştirilen eleştirilerse genelde karşılaştır­ malı siyaset literatü­ ründe söz sahibi ol­ mayan ve somut ta­ rihsel analiz çalışma­ sı eksik olan Mark­ sistler açısından ne­ lere dikkat edilmesi gerektiğine dair önemli ipuçları vere­ cek niteliktedir. Bkz. Migdal vd. (1994). Devlet-merkezcilik li­ teratürde devletçi-ku­ ru msalc ılık (statist­ institutionalism) diye de adlandırılır; ancak ben burada hem Tür­ kiye literatürünü etki­ leyiş biçiminden , hem de Migdal vd. (1994)' nin Skocpol vd. (1985)'yi devlei fazla merkezi ve ayrı bir konum vermesini eleştirmesinden do­ layı bu terimi tercih ettim. Bu kurumsalcı geleneği kendi içinde ayrıştırabilmemizı de sağlıyor. Devlet-mer­ kezciliğin bir eleştiri­ si için bkz. Cammack (1990). 25 Solda da bu tartış­ manın karşılığı Meh­ met Ali Aybar tarafın­ dan "ceberrut dev­ let" kavramı üzerin­ den yapmıştır. Bu tartrşmayı yazının kapsamı dışında bı­ raktım. 26 "iş takipçiliği" anla­ mında. 1920'1erde iş Bankası 'nın kurulu­ şundan sonra devle­ tin sunduğu ayncalık ve imkanlardan yarar­ lanarak kendi çıkarla­ rını koruyan, kolay yoldan kazanç sağla­ mak isteyen, yolsuz­ luklara karışan bürok­ rat ya da siyasetçile­ re verilen isim.


34 1

Demet Dinler

27 Böylesi bir yaklaşım sadece Türkiye'ye değil, 3. Dünya ülke­ lerinin çoğuna uyarla­ nan bir yaklaşımdır. 3. Dünyadaki sanayi­ cilerin risk alabilen kar güden girişimci­ ler mi yoksa kendini emniyet altına almak isteyen işadamları . mı olduğu çok tartış­ malıdır. Devlet ser­ maye birikimini ken­ disi yaratıp aktif bir iktisadi özne olarak işlev görecektir (Evans ve Ruesche­ meyer, 1985). Afrika ülkelerini patrimon­ yal kapitalizm olarak niteleyen Callaghy ise bu ülkelerde dev­ letin güç kazanmak ve zenginleşebilmek için en kolay araç ha­ line geldiğinden sö­ zeder (Callaghy, 1988). Mc Gaffey ise Zaire'de bağımsızlık sonrası hakim sınıfı siyasi bir aristokrasi olarak tanımlayıp 1 d evlet başkanı Mobutu'ya olan bağımlı­ lığın yükselebilmek için en önemli kriter olarak sayıldığını be­ lirtir. Zaire burjuvazisi iktisadi bir burjuvazi değildir; çünkü sahip olduğu değerler, güç ve iktisadi temeller tamamıyla devletle olan ilişkisinden kay­ naklanmaktadır (Mc Gaffey, 1988). Bo­ one ise Afrika'da si­ yasileşmiş birikim di­ ye adlandırdığı süre­ cin yönetici sınıfın b u rj u v a l a ş m a s ı n ı sağladığını belirtir (Boone, 1994).

" devleti çevreleyen alan, olası tek zenginlik kaynağı" dır (İnsel,

1996: 140). İngiltere ve Fransa gibi Batılı ülkelerdeki burjuva sı­ nıfından kaynaklanan toplumsal dinamik Türkiye'de yoktur. 27 Burjuvazinin devlete olan bağımlılığı somut olarak hangi me­ kanizmalar aracılığıyla olur? Patronaj ilişkileri, tekel karları ve kontrolün belli grupların elinde toplanması devletin burjuvaziye sağladığı ve "eşine az rastlanır" olanaklardır (Sunar, 1974: 1 12). Bu öyle bir bağımlılık ilişkisidir ki burjuvazi elde ettiği olanakla­ ra karşı devlete kendi özgürlüğünü satmıştır. Burjuvazi sivil toplwn kurma hakkından vazgeçerek karşılığında para kazanma ayrıcalığını aldı. Burjuvazinin taleplerini öne sürmesine izin verecek siyasi koşullar olduğunda bile iktidarı karşılarına almamayı tercih ettiler. Bu acz, Osmanlı tüccarlarının saray karşısındaki boynu bükük durumunu hatırlatır (Keyder, 1987 ) .

Bir kez daha Osmanlı'nın burjuvaziyi hor gören, iktisadi ge­ lişmeyi engelleyen devlet geleneği karşımıza çıkarılmıştır. Aslında bu, Osmanlı'dan Cumhuriyet'e asla gerçek anlamda burjuva sını­ fı haline gelemeyen, tepeden bir devrimle doruk noktasına erişen Batılılaşma hareketinin toplumsal itici gücü olamayan, iktidar kendisine ihtiyaç duyduğu vakit bile bu fırsatı kendi gücünü art­ tırmak için kullanmaktan aciz, bir çıkar grubu olarak kendini ka­ bul ettirmek yerine kişisel ilişkiler üzerinden bürokrasiyle arasını iyi tutmaya çalışan bir girişimci sınıfın öyküsüdür. Bu acıklı öykü­ nün kahramanları girişimci ruha sahip olamadıklarından Batı' da­ ki gibi büyük atılımlar gerçekleştiremezler; o ruhu yakaladıkları ender zamanlardaysa devlet baba yaramazlık yapan çocuklarına haddini bildirir. Toplum da burjuvaziyi bastıran bir devlet gele­ neğini, girişimcilere prim vermeyerek destekler. Mardin iktidarın burjuvaziyle girdiği yegane ilişkiyi şu şekilde açıklar: Kapitalist girişimcilerin oluşturduğu buzdağının tepesi, Türkiye'nin önde gelen sanayici ve işadamlarının birkaçı, sistem içinde boy göster­ me olanağına kavuşturulmuşlardır; çünkü bunlar tıpkı geleneksel sis­ temdeki faizciler kadar kolay bir biçimde denetim altında tutulabil­ mektedirler (Mardin, 1 992: 235).

Oysa hangi ülkede burjuvazinin kendinden menkul bir giri­ şimci ruhu ve devlet alanının tamamıyla dışında bir gücü olmuş­ tur? Ya da hangi ülkede burjuvazi birdenbire toplumun en say­ gın grubu oluvermiştir? Eleştirdiğimiz yaklaşımın en yetkin tem­ silcilerinden biri olan ve Türk girişimcisini diğerleriyle karşılaştı­ rırken "çekirdekten yetişme" olmayan. terimini de kullanan Ayşe Buğra, kendi yaklaşımıyla çelişecek nitelikte bir tarihsel gerçeği


Türklye 'de GOçlü Devlet Geleneği Tezinin Eleştirisi

gösterir: Batıda da feodalizmden kapitalizme geçildiği dönemde tüccar toplumsal bir saygınlığa sahip olamamış ve varlığı kötü karşılanmıştır {Buğra, 1 996: 29 ve 30. dipnot) . Bu açıdan Türki­ ye' de de tüccarların veya bir bütün olarak girişimci sınıfın baş köşeye oturması birdenbire olacak bir şey değildir.28 Bu, tarihsel bir süreci ve mücadeleyi gerektirir. Burjuvazinin " çekirdekten yetişme" olmak yerine " devlete ba­ ğımlı" olmasının Türkiye için ayırdedici bir kriter olarak kullanıl­ ması da yöntemsel bir sorundur. Devlete bağımlı olmak ancak burjuvazi ve devlet arasındaki ilişki dışsal olarak kavrandığında anlamlıdır; diğer bir deyişle burjuvaziyi ve devleti iki ayrı aktör olarak kurguladığımızda İnsel'in vurguladığı anlamda bir bağım­ lılık/bağımsızlık ilişkisinden sözedilebilir. Ancak devlet oluşum sürecinin kendisi toplumsal üretim ilişkilerinin ayrılmaz bir par­ çasıysa devlet alanı da bu ilişkiler üzerinden gelişen sınıflararası mücadelelerin bir alanıdır.2 9 Bu açıdan burjuvazinin sermaye bi­ rikim koşull arının devletin içinde gelişmesi Türkiye'ye özgü değil­ dir. Ancak devletin aldığı biçim ve müdahale tarzları değişebilir. Bununla bağlantılı olarak siyasileşmiş birikim ve iktisadi olma­ yan burjuvazi kavramları da ancak iktisat ve siyaset iki ayrı alan olarak ele alındığında mümkündür. Bu durumda iktisadi olan bi­ rikim tarzına ve burjuvaziye, siyasi olan ise devlete atfedilir. Ayrı­ mın aslında kapitalist ilişkilerin tarihsel ortaya çıkışıyla ilgili bir ayrım olduğu unutulur. Tıpkı patrimonyalizm bölümünde sözet­ tiğimiz gibi devlete bağımlı olmayan, iktisadi faaliyet için siyasete ihtiyaç duymayan ideal bir burjuva tipi aranır, ama bulunamaz. Yine Thomas Callaghy'yi izlersek, bu tip bir burjuvazinin na­ sıl referans noktası olarak alındığını ve bunun sakıncalarını görü­ rüz. Callaghy'e göre ( 1 988) Fransa'da yükselen burjuvazi tüm enerjisini arsa spekülasyonunda ve devlet kademelerinden yer kapma savaşında boşa harcamıştır. tlk bakışta burjuvazinin Fransa' da gerçekten de daha rantiyeci bir zihniyette olduğu doğ­ rudur. Ama bunu arızi bir durum olarak göstermek beraberinde bir takım soruları da getirir. Birincisi arsa spekülasyonunun ne­ den illa da burjuvazinin gelişimini bloke edecek bir faaliyet ola­ rak görülmesi gerektiğine dairdir. Bu tarz spekülasyonları ya da Fransız girişimcilerinin bir başka büyük gelir kaynağı olan devle­ te verdikleri borçlanmadan elde ettikleri faizleri neden kapitaliz­ min yeni gelişmeye başladığı, farklı sermaye birikimi olanağı ol­ madığı-burjuvaziyi de böylesi fırsatları aramaya itecek bir reka­ betin henüz mevcut olmadığı-bir dönemde kendi konumunu

j 35


36

1

Demet Dinler

güçlendirebilecek (hele de karşısında İngiltere' de olmayan tarz­ da bir soylu sınıf olduğu düşünüldüğünde) araçlar olarak görme­ yelim? İkincisi rantiyecilik ve faiz kazancı, kapitalizmin farklı tarih­ sel dönemlerinde ön plana çıkan, bazen geriye düşen ama her za­ man varolan faaliyetlerdir. Bunları arızi durumlar olarak göste­ rirsek eğer, 1 980'leri tartışırken göreceğimiz gibi burjuvazinin devlet karşısında çok daha güçlü adledildiği neoliberal dönemde bu faiz kazançlarının çok yoğun olmasını nasıl açıklayacağız? Üçüncü olarak Callaghy'nin yaklaşımı şu çelişkili duruma yol açar: İngiltere ve Fransa devrimci burjuvazileriyle tanımlanırlar; sonra da örneğin Fransız burjuvazisinin de o kadar devrimci ola­ madığı ortaya çıkar (devlet yüzünden) . Ayrıca Callaghy önce Gerschenkron'u izleyerek devletin üstlendiği aktif rolün İngilte­ re' den sonra kapitalizmle eklemlenen bütün ülkeler için geçerli olduğunu söyler; daha sonraysa devletin iktisadi faaliyetin sınır­ larını çizmesini Batılı ülkelerden diğerlerini ayırdeden bir özel­ likmiş gibi gösterir. Bu çelişkiler argümanımı destekleyici nitelik­ te olsa da aslında temeldeki yöntemsel eleştirimizi tam anlamıyla doğrular nitelikte değildirler; çünkü devletin rolünün her ülke için geçerli olduğu kabul edildiği zamanlarda bile (Ayşe Buğ­ ra'nın İngiltere' deki neoliberal politikaların uygulanması için söylemin aksine güçlü bir devlet gerektiği konusunda Andrew Gamble'ın tezini onayladığını hatırlarsak) , devleti algılayış tarzı değişmez. Özgücülük problemini ortadan kaldırsak ve Türki­ ye' de devlete ayrıcalıklı bir konum atfetmesek de yine devlet burjuvaziyi bastıran bir role sahiptir. Burjuvaziyi bastırmadığı, geliştirmediği durumlar da vardır; ama bastıran/geliştiren devlet aynı yöntemsel hatanın parçasıdırlar. Özetle temel sorun farklı­ lıkları göstermekte değil; farklılıkları burjuvazinin zayıflığı ya da bağımlılığı üzerinden koymakta yatmaktadır. Yakın dönem kurumsalcı yaklaşımın temsilcilerinden Robert Vitalis Mısır' da burjuvazinin gelişimi üzerine yaptığı çalışmada tam da böylesi bir sorunu giderecek nitelikte, açıcı sorular sorar. Vitalis, Elizabeth Perry' e referansla tarihçilerin ve sosyologların sürekli " Neden öyle değil? " şeklinde yöneltilen bir dizi soruyu

(neden işçi sınıfı bu ülkede güçsüz? neden burjuvazi yeterince devrimci değil? gibi) yanlış formüle ettiklerini ileri sürer (Vitalis, 1 994: 17 4 ) . Gerçekten de "olması gereken " in arandığı bir tarih­ sel çalışma, burjuva gruplarının devletle girdiği ilişkiyi " siyasileş­ miş bir birikim " modeli olarak tanımlayabilir. Bu tarz soruları so-


Türklye ' d e G ü ç l ü Devlet Geleneği Tez i n i n Eleşti ri s i

ranlar Üçüncü Dünya ülkelerindeki burjuvazinin zayıf ve parça­ lı bir yapısı olduğunu ileri sürerler. Oysa bölünmüş sınıf yapıları bütün kapitalist sınıfların tanımlayıcı bir özelliğidir (Vitalis, 1 994: 175 ) . Yine Vitalis devlet kaynaklarının burjuva grupları için merkezi bir çatışma alanı olmasının ve kapitalist bir ekono­ minin gelişmesinin temel bir parçası olmasının sadece Mısır' a de­ ğil pek çok başka ülke için de geçerli olduğunu belirtir ( 1 994 : 1 97 ) . Diğer bütün pazar ekonomilerinde olduğu gibi Mısır' da da devletin dağıttığı krediler, teşvikler, lisanslar için bir rekabet ya­ şanmıştır. Bu açıdan geleneksel ya da normal olanın dışında bir durum söz konusu değildir (Vitalis, 1 994 : 176). Buna rağmen Türk burjuvazisi sadece Cumhuriyet'in ilk dö­ nemlerinde değil, sonraki yıllarda da ekonomik cesaretten yok­ sun , tasarruf yapmaktan kaçınan ve uzun dönemli yatırımlar ko­ nusunda isteksizlik gösteren bir aktör olarak tarif edilir. Devletin kendisi de Osmanlı' dan kalma bir alışkanlıkla çıkar grubu örgüt­ lenmelerini hoş karşılamaz. 1 950' de gerçekleşen DP iktidarını burjuvazi başta olmak üzere toplumsal grupların bürokrasiye olan tepkisinin bir ürünü olarak gören bu anlayışa göre DP ikti­ darı da burjuvazinin tam bir zaferi anlamına gelmemektedir. İktisadi konumunu askeri zafer sonrasında edinmiş, güdümlü kapita­ lizmin şartlarında olgunlaşmış, sınıf olma statüsüne prekapitalist güç­ lerle mücadeleye girmeksizin devlet vesayeti sayesinde erişmiş, gayri­ müslüm burjuvaziden devraldığı konumlara yerleşmiş ve "tarihi bo­ yunca hiç mücadele alanına çıkmamış" Türk burjuvazisinin İkinci Dünya Savaşından sonra da bürokrasiye baş kaldırışı pazar özgürlük­ leri içindir; yoksa burjuva demokrasinin gerektirdiği bir siyasal özgür­ lükler arayışında değillerdir (Keyder, 1 987: 162).

Bu görüşü destekleyecek bir biçimde Heper ( 1 985 ) de burju­ vazinin kendi özel çıkarlarını aşarak genel çıkarı temsil edecek bir pozisyona gelemediğini ifade eder. Aslında DP dönemi bur­ juvaziyi tatmin edecek denli liberal politikalar uygulamamıştır. Örneğin 1 95 0'lerde İstanbul Ticaret Odası, hükümeti işadamla­ rına . hırsız muamelesi yapmaması konusunda uyarmıştır. Öte yandan Türk burjuvazisi Batıda olduğu gibi ekonomik cesarete ve tasarruflarını uzun dönemli yatırıma dönüştürme isteğine sa­ hip bir burjuvazi değildir (Heper, 1 985 ) . Burjuvazinin bürokrasi karşısında boynu bükük bir konum­ da tarif edilmesinin siyasal sonuçları da ilginçtir. Devlet babanın zayıf burjuvazi üzerinde kurduğu hakimiyet siyasi ve ekonomik yaşamdaki sorunların kaynağını bir aktör olarak devletmiş gibi

1 37

28 i ktisat Kongresi sı­ rasında girişimcilere karşı olumsuz tutum alınmasını eleştiren gazete yazılan için bkz. Ökçün ( 1997). 29 Sınıf mücadelesi­ nin alanı ile devlet arasındaki ilişki için Poul antzas bkz. (1977) ve J essop (1985 : 129).


38

1

Demet Dinler

30 Bu noktada Ander­ son 'ın eleştirisi için bkz. Hirst (1977).

gösterir. Burjuvazi gerçek burjuvazi olamadığı için liberal özgürlük­ lerimiz olamamıştır; devletin sürekli müdahalesi yüzünden ekono­ mimiz düzelememiştir. İşin ilginci, böylesi bir bakış açısının kendi­ ne referans olarak seçtiği İngiltere, benzer bir bakış açısıyla yakla­ şan Perry Anderson'a göre devrimci burjuvazinin olmadığı bir ül­ kedir. Anderson'a göre solun siyasi açıdan geri kalmışlığı ve işçi sı­ nıfının durumu tam da burjuvazinin tarihsel olarak sınıf bilincine sahip olmama özelliğinden gelmektedir (Hirst, 1 977: 47 1 ) .30 Cumhuriyetin ilk yıllarında devlete bağımlı olarak doğmuş olan burjuvazinin sonraki yıll a.rda da bu niteliğini yitirmediği ar­ gümanı tilin bir Türkiye tarihinin seyrini açıklayan bir etken ol­ muştur. Devletin burjuvaziye karşı takındığı tutumlara bakılmış, bunun ardındaki neden olarak da güçlü devlet �eleneği gösteril­ , miştir. Bu da oldukça karmaşık bir toplumsal ·ilişkiler dokusu­ nun üstünün devlet geleneği mitiyle örtülmesine neden olmuş­ tur. Bu nedenle bu karmaşık ilişkiler dokusuna ulaşabilmek için yeni soruların sorulması zorunludur. Burjuvazinin kendi içinde­ ki fraksiyonlar nelerdir? Hangi tarihsel koşullarda bunlar bir bü­ tün olarak hareket ederek belirli siyasal projelerin etrafında bir­ leşebilrnektedirler? Kapitalizmle yeni eklemlenen bir ülkede burjuva sınıfının oluşum süreçleri nasıl şekillenir? Sınıfların nice­ liksel olarak az ya da çok oluşları ya da belirginlik kazanmaları kapitalist ilişkilerin kendini varetmesiyle birebir aynı şeyler mi­ dir? Sınıf dediğimiz de zaten tek başına bir aktörden ziyade bu oluşan ilişkilerin kendisi değil midir? (Wood, 200 1 ) . Bu sorula­ rın her biri, eleştirilen yaklaşımın aksine bir sınıf mücadelesinin parçası olarak burjuvazinin varlığını ve burjuva ilişkilerin kuru­ luş süreçlerini varsayar; devlet/burjuvazi ilişkisinin analizi de bu mücadelenin ve süreçlerin analizinden başlamalıdır.

3 - 2 . M e r k e z/ Ç e v r e G e r i l i m i n i n S ü r e k l l l l ğ l A rg ü m a n ı Osmanlı için kullanılan merkez/çevre metaforu, Türkiye için de geçerli bir kavramsal araç olarak kullanılmaktadır (Mardin, 1 973 ; İnsel, 1 996) . Bazı yazarlar Kemalistlerin merkez/çevre ara­ sındaki uçurumu kapatmaya çalıştığını, toplumsal-ekonomik elitlerle bürokratlar arasındaki bir bağ kurmaya çalıştıklarını söy­ lese de (Kazancıgil, 1 98 1 ) genel kanı, merkezin çevre üzerindeki hakimiyetini sürdürdüğü yönündedir. Bu noktadan tarihe bakıldığında tüm bir Türkiye tarihi tek­ rarlardan ibaretmiş gibi görülür: Devletin/merkezin topluma uy-


TOrklye' d e GOçlO Devlet Geleneği Tezinin Eleştirisi

guladığı baskılar, toplumun/çevrenin buna tepki duyması ve devletin bu tepkiyi bastırması. Bu döngüye denk düşen tarihsel olaylar ise, CHP döneminde bürokratların kendi güçlerini pekiş­ tirmek için aldığı baskıcı önlemler, CHP'ye başkaldırarak burju­ vazi ve köylü oylarıyla DP'nin iktidara gelişi ve askeri darbenin yeniden idareyi ele alışıdır. 1 950'nin çevresel güçlerin yıllardır biriken tepkisinin ürünü olarak görülmesi ve DP'nin o güne kadar susturulmuş çevrenip merkezden aldığı intikamın bir sesi olması CHP ve DP üzerine yapılmış çoğu çalışmanın ortaklaştığı bir noktadır. Ancak CHP/DP karşıtlığını bürokrasi/burjuvazi çelişkisi üzerinden açıklayanlar olduğu gibi devlet elitleri/sivil elitler çelişkisi üzerin­ den açıklamayı tercih edenler de vardır. Örneğin Keyder DP'nin oluşumundaki çevresel güçlerin toplumsal kökenlerine yer verir­ ken, Heper DP'nin iktidarını sivil elitlerin devlet elitlerine karşı üstünlüğü olarak görür. Heper' e göre sivil elitlere çevresel güç­ ler destek vermiş olsa da yine de siyasi bir hareket olarak DP Ba­ tılı partilerdeki gibi toplumsal tab�dan yoksundur; çünkü top­ lumsal sınıflarla parti arasında yatay ilişkiler kurulamamıştır (He­ per, 1 992 : 159) . Zaten Türkiye'de çelişkiler işlevsel-ekonomik değil de kültürel eksenlidir. Siyasi krizlerin temelinde yatan te­ mel neden elitlerarası çelişkidir. Bu açıdan krizler bölüşüm iliş­ kilerinden ya da herhangi bir sınıfın siyasi parti programına kar­ şı duyduğu hoşnutsuzluktan kaynaklanmaz (Heper, 1992 : 1 60) . İnsel' e göre de sınıflar da meşrulaştırmaya ilişkin kuralları bir si­ yasal hareket tabanında değil, sunulan maddi yararlar doğrultu­ sunda kabullenir (İnsel, 1 996) . Darbeler bu anlayışa göre, patrimonyal Osmanlı geleneğine uygun olarak kendini toplumdaki tek meşruluk kaynağı olarak görmek isteyen askeri bürokratların tepkisi olarak açıklanır (İn­ sel, 1 996). Ordunun sınıfsal dengelerin yeniden kurulmasında, siyasi ve ekonomik yeniden yapılanma dönemlerinde üstlendiği kritik rol yerine patrimonyal geleneğin bir parçası olarak görül­ mesi her darbe için geçerlidir. Buna göre 1 960, 1 97 1 ve 1 980 darbeleri aynı itici güçle yapılmıştır.3 ı Ayrıca 1 960'lı yıllardan başlayarak artan grevler, direnişler, en genel anlamıyla işçi sınıfı mücadelesi de bu tabloya sığmamaktadır. 1 970'li yıllar boyunca demokratik olarak seçilmiş iktidarlar bürokratik merkezden daha iyi bir işlev görememiş; parti sistemi parçalı, etkisiz ve paralize edici bir hal almıştır ( Sunar ve Sayan, 1 986) . 1 980 darbesinin önünü açan da bu durum olmuştur.

1 39

31 Burada önemli bir farklılığa d ikkat çek­ mekte yarar var. in­ sel ordunun rolüne son derece olumsuz bir anlam yüklerken Heper ordunun , · ar­ tan siyasal elit/dev­ let eliti çelişkisine ve bunun getirdiği istikrarsızlığa karşı , demokrasiyi yeni­ den restore etmek için müdahale ettiği­ ni savunur (Heper, 1992).


40

/

Demet Dinler

, 1 970 lerin parti-merkezli siyasi görünümü, toplumda yumuşatıcı bir etki yapamayan ara formların mevcut olmaması bu dönemde milliyetçilik gibi ideolojilerin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bu durumda burjuva kültürünün yeşerememesinin de etkisi bü­ yüktür (Keyder, 1987 ) . Bu tabloda siyasi iktidarların projelerine de, tarihsel olarak şekillenen sınıflara da yer yoktur; o nedenle de örneğin burjuva­ zinin neden bir dönem DP'yi neden sonraki dönemde CHP'yi desteklediği sorusu cevaplanamamaktadır. Çağlar Keyder'in ana­ lizi farklı sermaye birikim modelleri çerçevesinde örneğin sanayi burjuvazisinin ithal ikameci bir modeli tercih ettiğini gösterse de neden bu modelin DP tarafından değil de CHP tarafından haya­ ta geçirildiği sorusunu dışarıda bırakmaktadır. Zira bir yandan iktisadi analiz yaparken diğer yandan çelişkileri bürokrasi/burju­ vazi arasında koyarak bütünsel olarak sınıf ilişkileriyle siyasi pro­ jeler arasındaki bağı kurmamaktadır. Metin Heper'in analizinde ise zaten temel çelişki devlet elitleri ve siya.sal elitler arasında gös­ terildiği için siyasi partiler toplumsal tabandan yoksundurlar. Heper' e göre, devlet seçkinleri demokrasiyi rasyonel demokrasi olarak algılarken siyasal seçkinler buna "Milli !rade" teziyle kar­ şı çıkarlar (Heper, 1998'den aktaran Özman ve Coşar, 200 1 : 8889) . Burada "Milli !rade" kapitalist çiftçileri ve burjuvaziyi temel alan ama bunların çıkarlarına küçük köylülük gibi sınıfları da ek­ lemlemeye çalışan bir hegemonya projesinin önceki iktidar karşı­ sında halkı bütünleştirmek için kullandığı bir söylem olarak gö­ rülmez. Basitçe siyasal elitlerin ya da onların temsil ettiği/temsil eder göründüğü çıkar gruplarının merkeze karşı oy kanalıyla güç odağı oluşturmak için kullandığı bir söylemdir.

3- 3 . D e v l e t / T o p l u m i k i l i ğ i n i n T e m e l Ç e l i ş k i O larak B e l i rlenmesi Yine bu bakış açısına göre Türkiye' de devlet birey yararına gücünü arka planda tutan bir devlet değildir. Yasalara göre eşit bireylerin varlığı, devletin arzuladığı organik bir toplum idealini dışlamaz. Devlet meşruiyetini, yerine getirmesi gereken yüküm­ lülüklerden değil de sadece kendine referansla tanımlar. Siyasal haklarsa toplumsal olarak kazanılmış haklar değil, devletin bah­ şettiği konumlardır. (!nsel, 1 996) . Bu öyle bir devlettir ki grev ve sendika hakkı vermekten, toplu sözleşme yapmaktan kaçınabil­ mek için kol emeğiyle çalışanları da memur statüsüne koymuş­ tur. Bu şekilde kendi iktidarını her tarafa yayabilecektir (!nsel,


T ü rklye ' d e G ü ç l ü Devlet G e l eneği Tez i n i n Eleştirisi

1 996: 23 6). Toplumsal alanda hiçbir meşruiyet kaynağı aramayan devlet, bir toplumsal mühendislik mantığıyla kitleleri hareket et­ tirici bir programa sahip olmamıştır. Böylelikle güçlü devlet/za­ yıf sivil toplum ikiliği Türkiye tarihi boyunca temel çelişki ekse­ ni olarak belirlenir (Heper, 1 99 1 ; Sunar, 1 974 ) .

3- 4. D e v l e t / i kt i s a d i A l a n l l l ş k l s l n l n K a v ra n ı ş B i ç i m i Devletin Türkiye ekonomisindeki rolünün " fazla" müdahale­ ci olduğu argümanı da burjuvazinin zayıflığı ve devlet geleneği argümanlarıyla yakından ilişkilidir. Devlet ne Kemalist dönemde ne de DP döneminde " rasyonel " ekonomi politikaları izleyeme­ miştir. Devletin kalkınma planları sanayi ve tarımı bir bütün ola­ rak düzenleyememiş; sadece kısa vadeli hedefler konulmuştur. Devlet, "inançları gereği değil, zorunlu olduğu için" girişimcidir (İnsel, 1 996: 1 85 ) . İnsel bu noktada Türkiye'yi Meksika ve İran'la karşılaştıran yazarlara gönderme yapmaktadır. İran ve Meksika'da devlet "inançları gereği girişimci" iken Türkiye'de niye öyle olmadığı sorusunun patrimonyal geleneğin girişimciliği engelleyen doğası dışında hiçbir cevabı yoktur. Ama ironik olan, liberal görüşü her şeyin pür bir iktisadi mantığı olmalıymışçasına ele aldığı için eleştiren İnsel'in yaklaşımının aslında Türkiye' de olan durumu irrasyonel olarak gösterdiği ölçüde kendisinin de benzer bir noktadan hareket etmesidir. Öyle ki devlet gerçekte burjuva sınıfının isteklerine göre hareket etmesi gereken, rasyo­ nel iktisadi planlar uygulayan bir aktörmüş gibi argümanını kur­ maktadır. Türkiye'yi ayırdedici kılan, sanki başka ülkelerde ide­ al bir biçimde işlediği iddia edilen bu liberal piyasa mantığının mevcut olmamasıdır. S.N. Eisenstadt'tan ödünç aldığı " gelenek­ sel kodun dönüşümü" kavramıyla benzer bir yorum yapan. Mar­ din' e göre, Osmanlı' da piyasayı kendi hizmetçisi olarak kullanan siyasi iktidarın mantığı Cumhuriyet dönemi sanayileşmesindeki mantığın aynısıdır (Mardin, 1 992 ) . DP dönemini liberal devletçilik olarak tanımlayan İnsel, Et ve Balık Kurumu (EBK) ve Devlet Malzeme Ofisi (DMO) gibi kurumların liberalizmle hiç bir ilgisi olmadığını söyler ( 1 996: 1 93 ) . Bu tarz devlet kuruluşlarının belli bir siyasi stratejiyi yansıt­ tığı doğrudur. Ama bu, İnsel'in düşündüğü gibi devletin kendi başına her yere olduğu gibi iktisadi alana da hakim olma strate­ jisi midir, yoksa belli bir siyasi proje etrafında birleşen çıkarlar doğrultusunda oluşan bir strateji mi? Temel soru budur. !ktisa-

1 41


42

J

Demet Dinler

32 KIT'leri devlet/top­ lum ve devlet/eko­ nomi i l i şkisini dü­ zenlemenin araçları o larak düşündüğü­ müzde bunları çatı­ şan sınıflar arasın­ d aki m ücadelenin alanı olarak kavra­ mak da mümkün. Farklı projeler farklı dönemlerde bu a raçları kullan ıyor­ ' lar. Yalman (2002: 16) 1960 ' 1 1 yıllar bağlamında planla­ manın kendisini bir teknik süreç ya da devlet rasyonalitesi olarak değil de fark­ lı sınıfların rızası için işlevsel olan bir he­ gemonya aygıtı ola­ rak kavramanın öne­ mine işaret ediyor.

di olanın siyasi olandan ayrıştırılamayacağını savunan İnsel, siya­ sal olanın özgüllüğünü devlet rasyonalitesine atfettiği ölçüde bu iki alan arasındaki ilişkiyi iyice sorunlu hale getirir. DP'yi CHP' den farklı kılan tek olgunun DP dönemindeki söy­ lem (özel sektörü geliştirme) ve uygulama (daha fazla KİT kurul­ ması) arasındaki uçurum olduğunu belirten İnsel, kamu girişimle­ rinin gittikçe artmasını iktidarın kendini her yerde hissettirme ar­ zusuyla açıklar. Bu girişimlerin farklı dönemlerde farklı toplumsal çıkar ya da projelere hizmet ettiğini (sanayileşmenin gelişmesi, ta­ rımsal kapitalizmin gelişmesi) ; aynı dönemde farklı toplumsal çı­ karların ihtiyaçlarını aynı anda gözetme işlevi gördüğünü (bir yan­ dan sanayi karlarının düşmemesine olanak tanırken diğer yandan sübvansiyonlarla ve destekleme ·alımlarıyla köylü gelirinin korun­ ması) kavrayamaz.32 Buğra ( 1 996) da benzer şekilde DP'nin poli­ tikalarını Türk liberalizminin paradoksu olarak tanımlar. Bunun nedeni DP döneminde iktidarın harcamaları kısmak yerine sürek­ li enflasyonist politikalar izlemeyi tercih etmesidir. Bu yaklaşımda­ ki birinci sorun enflasyonist politikaların pek çok liberal ülkede Keynesçiliğin doğal sonucu olmasıdır. İkincisi ve daha önemlisi bu enflasyonist politikalar devletin tercihi değil; DP'nin hegemonya projesine eklemlenen küçük köylülük gibi tarım burjuvazisi gibi sı­ nıflara aktarılmış kaynakların sonucudur. Aynı zamanda önceki dönemin projesine karşı kendini konumlandıran ve bu karşı ko­ numlanışını kalkınma vurgusuyla yapan bir iktidarın söyleminin maddi temelini oluşturur. Öyleyse bu durumu Türkiye' deki hükü­ metlerin kendi irrasyonel ve popülist kaygıları olarak okumak mı yoksa devletin, hem farklı sermaye grupları arasındaki çelişkiler, hem de sınıflararası çelişkilerle başa çıkma zorunluluğu üzerinden mi düşünmek daha anlamlıdır? Burada kritik nokta, gelecek bö­ lümde göstermeye çalışacağım üzere devletin bu çelişkileri dışarın­ dan düzenleyen bir aygıt değil, bizatihi bu çelişkilerin bir parçası olduğudur. Bu nedenledir ki çelişkiler süreklidir ve krize açıktır.

4 . 1 9 8 0 ' 1 e r : K m l m a N o kt a s ı ve P a t r l m o n y a l D e v l e t l n S ü re k l l l l ğ l A r a s ı n d a k i G e rl l l m d e G ü ç l ü D e v l et G e l e n eğ i T e z i n i n S o ru n la r ı 1 980'lere gelindiğinde ele aldığımız yaklaşım açısından çelişkili bir durum söz konusudur. Türkiye tarihinin farklı dönemle­ ri arasında, uluslararası sermayenin ve devletin yeniden yapılan­ masına denk düştüğü ve krize çözüm olarak neoliberal politika­ ların yaşama geçirll diği dönem olduğu için 1 980'ler çok ciddi bir


Tü rkiye ' d e G üçlü Devlet Geleneği Tez i n i n E l e ş t l r l s l

dönüşümü ifade eder. Bu açıdan yaşanan değişimleri açıklama çabası ile niyet edilen dönüşümün gerçekleşememesini devlete özgü bazı geleneksel niteliklerin sürekliliğine bağlama çabası ara­ sında süregiden bir gerilim bu dönemde devlet merkezli yaklaşı­ mı kullanarak yazılan çalışmalara rengini verir. Farklı düzeylerde kendini açığa vuran bu gerilimleri üç noktada toplayabiliriz. Bunlardan birincisi güçlü devlet geleneğine ilk defa bu kadar şiddetli bir şek.ilde karşı çıkan gruplarla bu geleneği sürdürmeye çalışanlar arasındaki olarak belirlenmiştir. Bu sadece kişiler arasın­ daki bir çatışmadan ibaret değildir; kendisi ayrı bir varlık kazan­ mış olan devletin kendisi değişimin önündeki en büyük engeldir. Bu dönem üzerine yazdıklarında Metin Heper, Fransa'ya göre 'da­ ha güçlü bir devlet geleneği' olan Türkiye' de kamusal yaşam ve si­ yasi taleplerin toplumun kendisinden değil de devletle toplumun kesiştiği alanlardan kaynaklandığını belirtir (Heper, 199 1 ) . 33 Kalıcı devlet rasyonalitesinin somut tezahürleri öncelikle ikti­ sadi alanda kendini gösterir. 1980'lerde ihracat yönelimli strate­ jiyle devletin rolü değişse de rantiyeci bir devleti besleyen geniş kamu sektörünün varlığı değişmemiştir (Öniş, 1998a) . Neolibe­ ral reformlarla devlet müdahelesi azaltılsa da siyasi rasyonalite pazar rasyonalitesinin önüne geçmeyi başarmıştır. Patrimonyal devletin sürekliliğinin göstergesi uzun dönemli bir gelişmeyi sağ­ layacak iktisadi politikaların siyaset tarafından önünün kesilme­ sidir. Öte yandan siyasi partilerin de zihniyeti çok fazla değişme­ miştir. ANAP'ın bütçe dışı fonları ve yerel bütçeleri belli grupla­ ra aktarması oy kaygısıyla ilintilidir. Seçimlerde KİT fiyatları dü­ şürülmüş, ücretler ise arttırılmıştır (Öniş, 1998b). Dikkat edilirse bu noktada da iki analiz düzeyinin birbiriyle iç içe ve birbirinin yerine geçebilecek şekilde kullanıldığı görülecek­ tir. Öncelikle çıkarlarını koruyan ve yenilikten kaçan bir rantiye­ ci devlet söz konusudur. Öte yandan siyasetçiler de oy kaygısıyla (ki bu aslında Heper'in 1970'lerde kullandığı siyasi elit/devlet eli­ ti arasındaki gerilimde siyasi elitleri suçladığı noktadır) yenilikle­ rin yapılmasının önünü tıkamaktadırlar. Gerçek çelişki nerede­ dir? Devlet geleneği ve neoliberal politikalar arasında mı? Siyaset­ çiler ve neoliberal politikalar arasında mı? Her ikisi de mi? Görü­ nen o ki bazı yerlerde biri, bazı yerlerde diğeri, . bazen de ikisi (devlet ve siyasetçilerin tavrı aynı kefeye konularak) kastedilmek­ tedir. Bürokraside yapılan reformlar, neoliberal politikaların uy­ gulanışı, bunların hepsi birer çabadır (ve bu çabanın aktörleri çok net olmasa da iktisadi politikalar söz konusu olduğunda burjuva-

1 43

33 Burada Heper ilginç bir biçimde güçlü devlet form ülasyo­ nuna yönelti lebi le­ cek önemli bir eleş­ tiriye işaret eder. "Güçl ü " niteliği, Ba­ tıdaki devlete göre belirlendiği ölçüde bir başka referans noktası alındığında yine benzer bir ne­ denlerden başka bir devlete de atfedile­ bilir. Örneğin Türkiye Batıdaki devletlere göre daha güçlü gö­ Batın ı n rü lebi l i r; kendi içindeki ülke­ lerden örneğin Fran­ sa da lngi ltere'ye göre daha güçlü ni­ telendiri lebil i rd i . O takdirde "güçl ü " , " daha güçlü " , "en güçlü " gibi tanımla­ malara gitmek gere­ kebilir ki bu da za­ ten sorunlu bir kav­ ram olan "güç l ü " n ü n içini boşalta­ caktır. işte Heper bu tehlikeye düşmekte, Türkiye'yi açıkça "daha güçlü" kate­ gori sine sokmakta ve kavram karmaşa­ sına bir yenisini ek­ lemektedir.


44

j

Demet Dinler

34 Bu durum devlet­ merkezci literatürde Güneydoğu Asya ül­ keleriyle bir karşıtlık ilişkisi içinde ifade edilir. Örneğin Güney Kore'de devlet ihra­ cat performansına göre teşvik verirken ve bu yüzden önceki bölümlerde belirtti­ ğim gibi kalkınmacı devlet olarak nitelen­ dirilirken bkz. Evans (1992; 1999), Left­ wich (1995), Türkiye gibi bazı ülkelerde ise siyasi ilişkilerin, popülizmin ve yolsuz­ lukların daha belirle­ yici olduğu söylen­ mektedir bkz. (Öniş, 1998). G. Kore örne­ ğinden hareketle yol­ suzlukların devletin kendisinden kaynak­ landığı argümanının bir eleştirisi için bkz. Hart-Landsberg ve Burkett (1998)

zi, siyaset söz konusu olduğunda toplumun bütünüdür) ama dev­ let geleneği ve siyasetçiler bu reformları engellemektedir. Peki ne­ oliberal politikaların uygulayıcısı siyasetçiler değil midir? Uygula­ mada yaşanan problemler sadece oy kaygısından mı kaynaklan­ maktadır? Eğer devlet geleneği bu kadar güçlüyse o zaman bü­ rokrasideki artan liberal bürokratlar nereden türemiştir? Bu soru­ lara cevap bulmak devlet-merkezci yaklaşım üzerinden pek de mümkün ,gözükmemektedir. Uygun cevaplar için soruların farklı sorulması gerektiğini ileride savunmaya çalışacağım. İkinci gerilim ekseni devlet ve burjuvazi (ki burada genelde burjuvazi yerine çıkar grupları kavramı tercih edilmektedir) ara­ sındaki ilişkinin niteliğine dairdir. Buna göre 1 980'lerdeki tüm değişim işaretlerine rağmen Devlet Babanın artık rüştünü ispat­ lamış ve hatta evden kaçmış çocuklarına uyguladığı baskı değiş­ memiştir. Osmanlı'dan beri devlete bağımlı olan ve gücünü dev­ letten alan özel sektörün durumunun 1 980'lerde de devam ettiği ileri sürülmektedir. Bu sürekliliğin örnekleri olarak çıkar temsili­ nin siyasi partilerle kurulan yakın ilişkilere sımsıkı bağlı olması (Ergüder, 1 99 1 ) ; TÜSİAD'ın devletle olan ilişkisini yüksek kade­ meli bürokratlar aracılığıyla kurması (Kalaycıoğlu, 1 99 1 ) ; verilen ihracat teşviklerinin siyasi tercihlerin sonucu şekillenmesi (İlkin, 199 1 ) verilmektedir. Özal'ın da istediği kadar öncekilerden fark­

lı gözüksün, özellikle TÜSİAD'la görüş alışverişinde bulunmak­ tan ziyade sanayicileri bilgilendirmeyi tercih ettiği söylenmekte­ dir.34 Oysa Vitalis'in argümanı izlenirse, iktisadi faaliyetin siyasi ilişkilerin dışında olamayışına şaşırmanın kendisinin büyük bir yanılgı olduğu farkedilebilir. Gerçekte bu teşvikler, neoliberaliz­ min öngördüğü sermaye birikimini sağlayabilecek (örneğin dün­ ya ekonomisiyle eklemlenebilecek nitelikte) sermaye gruplarına aktarılmış; bu da sonuçta neoliberal reformların toplumsal bir ta­ ban oluşturmasını sağlamıştır.35 Keyder' göre ( 1 998) de devletin keyfiliğinin kendisine getirdi­ ği maliyeti çok fazla bulan bir burjuvazidir bu döneme rengini ve­ ren. O boynu bükük burjuvazinin neden birdenbire 80'lerde dev­ lete başkaldırabildiği sorusu problem değildir, çünkü zaten güçlü devlet/zayıf burjuvazi ikileminin tarihsel sürekliliği dışında bu yaklaşımın hiç bir tarih referansı, dolayısıyla da tarihsel dinamik nosyonu yoktur. Keyder'e göre ( 1 998: 4 1 ) 1980'lerdeki mücadele "otoriter, modernleştirmeci ataerkil bir devlet ile modernist bir si­ yasal liberalizm ve yurttaşlık kavramı" arasında gerçekleşmekte­ dir. Dolayısıyla genel düzeydeki iktisadi politikalarda gözlenen-


T ü rk l ye ' de G ü ç l ü Devlet Geleneği Tez i n i n Eleşti r i s i

değişim çabası ve buna karşı geliştirilen direnç arasındaki- gerilim devlet/burjuvazi ilişkisinde de söz konusudur. Bu sefer devlet ge­ leneği ve özgürleşme arayışındaki burjuvazi arasındaki gerilim te­ mel çelişki olarak gösterilir. Sarkacın ne_tarafa doğru kaydığı ko­ nusunda farklılıklar olsa da gerilimin tarafları konusunda devlet­ merkezci yaklaşım açısından tam bir uzlaşma vardır. Üçüncü gerilim ekseni ise yine devlet ve toplum arasında ko­ nulmaktadır. Merkezileşmiş devlet geleneğine karşı zayıf sivil top­ lumun yaptığı mücadele bu dönemde öne çıkmaktadır (Öniş, 1 998c). Merkez ve çevre gerilimi ya da devlet eliti/siyasal elit ge­ rilimi açısından da bir yenilik söz konusudur. Devlet elitleri (ki bu 1 980'lerde daha ziyade askeri bürokrasidir) artık özellikle ekono­ mik konularda üstünlüğü siyasal elitlere bırakmışlardır. Bu da bü­ rokrasinin sınırlı bir rol oynadığı liberal modele Türkiye'nin ya­ kınlaştığını göstermektedir (Heper, 1 987). Bu model önceki dö­ nemlerde siyasete karşı husumet beslediği iddia edilen bürokrasi­ nin durumunda bir değişime işaret etmekle beraber bu değişimin ardında yatan nedenlere dair hiçbir açıklama getirilmemektedir. Öte yandan devletin toplum üzerinde mutlak egemenlik kurma­ sının değişmediğini, bunun da Osmanlı patrimonyalizminin bazı özeliklerinin devamı niteliğinde olduğunu düşünen İnsel' e göre (200 1 : 58, 57) "Ortada meşruiyetini toplumdan değil, kendinden alan bir devlet, devlet karşısında meşruiyeti olmayan cılız bir top­ lum ve gayrimeşru, ama o ölçüde de güçlü bir 'alt toplum' olma­ sı" derinleşen bunalımın göstergesidir. 1980'lerde devletin, gü­ cün birden fazla grup (Milli Güvenlik, Kurulu, Emniyet Güçleri, Özel Tim, siyasi parti temsilcileri) arasında bölündüğü bir neo-fe­ odal yapıya dönüştüğünü öne süren İnsel, temel gerilimi bu bas­ kıcı devlet aygıtıyla toplum arasında koymuştur. 5 . D e v l e t i. N a s ı l K a v r a m a l l ?

Aslında karşılaştığımız problemlerin büyük bir kısmı devletin nasıl kavrandığıyla ilgilidir. Devletin toplumdan ayrı rasyonel bir aktör olarak, kendinde bir özne ele alınışının getirdiği sorunlar vardır. Devlet-merkezci yaklaşım 1 980'lerdeki dönüşümü kabul etmekle (ve hatta tehlikeli bir biçimde bunun nedenlerinin doyu­ rucu bir analizini yapmadan dönüşümü veri almakla) beraber söz konusu dönüşümde devJetin neyi engellediğine bakmaya çalış­ maktadır. Kurumsal dönüşümleri (bürokrasideki gibi) kabul ederken bir yandan da devletin hakimiyetinin kırılamadığını an­ latır. Böyle bir bakış açısı, kurumsal dönüşümlerin niteliğini ve

j 45


46 1

Demet Dinler

35 Neoliberal reformla­ nn toplumsal destek­ çisi olacak bir tabanı­ nın oluşmasının ge­ rekl il iği ve bunun araçlarının Rusya'da­ ki kapitalist dönü­ şüm üzerinden yapı­ lan bir analizi için bkz. Bedirhanoğlu (2002).

ardındaki dinamikleri açıklamakta yetersizdir.35 Gözlemlenebilir kurumsal değişimlere bakılmıştır. Bunlar başarılı olduğu ölçüde toplumun/burjuvazinin vs. devlete karşı zaferini simgelemekte; başarısızlığa uğradığı ölçüde ise devlet geleneğinin kendini de­ vam ettirmesine bağlanmaktadır. Bu kurumsal dönüşümler top­ lumun hangi kesimlerinin ne gibi ihtiyaçlarıyla örtüşmektedir? Ya da örneğin kamu sektörünün artan büyüyüşü hangi sınıfsal ilişkilerin yeniden düzenlenmesine denk düşmektedir? Ücretle­ rin yükselmesi ve azaltılması siyasi popülizmle açıklanabilir şey­ ler midir? Eğer devlet ve burjuvazi ya da siyaset/ekonomi, siya­ setçiler/girişimciler arasındaki ikilem devletçi zihniyetle yenilik­ çilik. arasındaysa, liberal olarak nitelendirilse de, TÜSİAD'ı ger­ çek bir çıkar grubu olarak tanımadığı söylenen Özal, neden "libe­ ral görüşü temsil ettiği söylenen " Eczacıbaşı'nın verdiği bir kon­ feransı öfkeyle terkederken gazetecilere genç Eczacıbaşı'nın, ay­ nı babası Nejat Eczacıbaşı gibi, modası geçmiş devletçi fik.irler­ den kurtulup liberal ekonominin ilkelerini benimseyemediğini" söylemiştir? (Cumhuriyet, 28 Şubat 1992'den aktaran Buğra, . 1 996: 3 3 9 ) . Eğer olgusal alandan bu yaklaşımın yaptığı çık arsa­ maları yine olgulara dayanarak çürütmek mümkünse ve sorduğu­ muz sorulara cevap veremiyorsak, farklı bir kavramsallaştırma için ipuçlarını nerede yakalayacağız? Öncelikle devlet bir mücadele alanı olarak algılanırsa 1 980'ler­ deki dönüşümün sınıflararası mücadelelerden bağımsız olarak kavranamayacağı bir gerçektir. Devletin sosyal görevlerinin azal­ ması işçi sınıfı mücadelelerine karşı burjuvazinin karlarını yeni­ den korumaya yönelik. olarak algılanabilir; Ancak devletin kendi­ si tek bir sınıf ya da sınıf fraksiyonunun aracı olarak görülemeye­ ceğinden dolayı da köylülük ve işçi sınıfının artan tepkisine (ya da bu tepki somut olarak tezahür etmediği zamanlarda da potansiyel bir tehdit oluşu) karşı sübvansiyonların ya da reel ücretlerin belli dönemlerde yüksek tutulması siyasi bir popülizmden çok toplum­ sal çatışmaların azaltılması için zorunlu bir ihtiyaçtır da. Ancak bunun ne zaman yaşanacağı ucu açık bir sorudur. Devleti bir mücadele alanı olarak kavramak onun tek bir sı­ nıfın aracı/nesnesi de olmadığı anlamına gelir. Gerçekten de ör­ neğin bir tarımsal politikanın belirlenmesinde farklı sınıf ve ak­ törlerin (küçük üreticiler, daha büyük ölçekte üretim yapıp işçi çalıştıranlar, tarımsal ürünü tüketen çalışan sınıflar, IMF, TÜSİ­ AD , tarım sektörüne girmek isteyen yerli ve yabancı sermaye grupları ve bunlarla organik bağ içindeki IMF, TÜS!AD gibi ör-


Türklye'de Güçlü Devlet Geleneği Tezinin Eleştirisi

gütler) çatışmaları ve mücadele dereceleri belirleyicidir. Devlet bu çatışmaların alanıdır (hem merkezde hem de yerelde) ; hükü­ metler de bu gerilimin kıskacında politikalarını yönlendirip de­ ğiştirirler. Ancak bu mücadele alanı bütün oyuncuların eşit bir şekilde oyuna katıldığı bir saha değildir. Devlet alanı bu aktörler arasın­ daki eşitsiz iktidar ilişkilerinin de yeniden üretildiği bir alandır. Bu nokta tam da diğer bir önermeye, devletin sınıf ilişkilerinin bir parçası, toplumsal ilişkilerin bir biçimi olduğu önermesine götü­ rür. Sayer' e göre devletin sivil toplumdan ayrışmasının kapitalist iktidar ilişkilerinin yeniden üretilmesi için gerekli bir ayrışma ol­ duğunu daha önce belirtmiştik. Burada eklenmesi gereken bu ay­ rışmanın devletin özerk ve ayrıksı bir entite (varlık) olarak görül­ mesi anlamına gelmediğidir. Tersine kapitalist ilişkilerin aldığı bir biçim olarak devletin burjuva karakteri (burada burjuva sözcüğü, burjuva sınıfını oluşturan kişilerin aracı olan bir devleti nitelen­ dirmiyor, burjuva ilişkilerin parçası olan bir devlet kastediliyor) onun ayrılmaz bir parçasıdır (Sayer, 1 988) . Wood'un da belirttiği gibi sermaye birikiminin devamını, burjuva ilişkilerin hakimiyeti­ nin devamını sağlamak ve bunun önündeki engelleri ortadan kal­ dırmak her kapitalist devlette görebileceğimiz özelliklerdir. An­ cak bu noktada devlet toplumsal çelişkileri yukarıdan düzenleyen ayrı bir kurum olarak da algılanmamalıdır. Tersine devlet bizati­ hi bu toplumsal çelişkilerin bir momentidir (Bonefeld, 1 993 ) . Öyleyse devletin sınıf karakteri ile mücadele alanı olma özel­ liğini nasıl birarada düşünebiliriz? Clarke'a göre ( 1 99 1 ) sınıf mü­ cadelesinin sonucu olumsal değildir, maddi birtakım kısıtlılıkla­ ra bağlıdır. Ama bu maddi kısıtlılıkların kendisi mücadeleye dış­ sal değildir. Ücret sözleşmesi kapitalist tarafından kabul ettirildi­ ği ölçüde bir gerçeklik, işçi sınıfı karşı çıktıkça ise bir illüzyon­ dan ibarettir (Clarke, ' 1 99 1 : 45 ) . Ancak bu, devletin kendinde böylesi bir alan olduğu-yani orada bekleyen, önceden verili bir alan- anlamına gelmez. Tersine bu alanın kendisi sınıf mücadele­ si tarafından yaratılır. Ancak devlet alanının da bir sınırlılığı var­ dır. Eğer devlet yabancılaştırılmış ve fetişleştirilmiş kapitalist iliş­ kilerin aldığı bir biçimse, kapitalizmin diğer tüm formlarına ol­ duğu gibi devlet formuna da karşı mücadele vermek gerekir. Ya­ ni Clarke'ın deyişiyle "hem devletin içinde hem de devlete karşı" bir mücadele biçimi (Clarke, 1 99 1 : 60-6 1 ) . Devleti en genel düzeyde toplumsal üretim ilişkilerinin aldığı bit biçim olarak tanımlamak, gözlemlenir alanda hükümetin, bü-

j 47


48

1

Demet Dinler

36 Neoliberal politika­ ların, neoliberal söy­ lemin aksine güçlü devlet eliyle yapıldığı­ nı Thatcher l ngilte­ re'si bağlamında an­ latan bir çalışma için bkz. Gamble (1979). 37 Liberal-bireyci yakla­ şım için devlet sade­ ce birey özgürlükleri­ ni değil , piyasanın iyi işlemesini de tehdit etmektedir. Devlet­ merkezci yaklaşımsa kendinde bir piyasa fikrine karşıdır. Piya­ sa ancak kurumlarla birarada varolabilir Neoliberalizmin dev­ let-merkezci bir nok­ tada eleştiri si için bkz. Öniş (1998). Öte yandan devleti ele alış tarzındaki yöntemsel farklılıkla­ ra karşı bazı benzer­ likler de bulmak mümkündür. Yırtıcı hayvan (predatory) kavramını devlet devl et-m e rkezc i l e r kalkınmacı devletin karşısına koymakta­ dırlar (Evans, 1992). u Predatory state" burada kendi çıkarla­ rını maksimize eden ve toplumun kaynak­ larını sömüren bir grubun yönetimidir (Evans, 1992: 149). Neoklasik ekonomi politik yaklaşımında ise upredatory sta­ te" devletin doğası gereği sahip olduğu bir özelliktir, devlet­ · merkezcilerin söylediği gibi tarihsel ola­ rak farklılaşabilen bir özellik değil. Burada politik olana ekono­ mi lehine sürekli bir negatif anlam yük­ lenmektedir (Grind­ le, 1991). Yalman (2002) devletçi-ku­ rumsalcı ve liberal bireyci yaklaşımların devlet/toplum ve devlet/piyasa ilişki­ sini dışsal olarak kavradıkları ölçüde ortak bir yöntemsel sorunu yeniden üret­ tiklerini belirtir.

rokratların yaptıklarına bakmanın tek başına (gerekli ama) yeter­ li olmadığı da görülebilir. Örneğin kurumsal değişimler bağla­ mında bürokrasinin rolünü ele alalım. Günümüzde IMF'yle aynı masaya oturan bürokratlar gerekli yapısal reformları yapamadığı için sürekli siyasileri eleştirmekte ve sermayeyle aynı talepleri sa­ vunmaktadırlar. Öyleyse söylemler üzerinden ve devlet/burjuva­ zi, bürokrasi/burjuvazi vs. gibi ikilemler üzerinden baktığımızda çok da fazla bir yere varmamız mümkün gözükmemektedir. Özal-Eczacıbaşı örneği bu yüzden önemlidir. Özal neoliberal projenin temsilcisidir ve bir önceki dönemin devletçi söylemini yıkmak istemesi onun için bir zorunluluktur. Ama öte yandan devletin neoliberal projenin uygulanması için gerekli uygulama­ ların hayata geçirilme yeri olduğu düşünüldüğünde bu devlet or­ tadan kalkmayacaktır.36 Özal'ın yıkmaya çalıştığı daha çok belir­ li bir devlet biçimi ve onun denk düştüğü sınıf ilişkileridir.

6 . G ü ç l ü D evl et G e l e neği Tezi n i n P o l i t i k S o n u ç l a n " Güçlü devlet geleneği" kavramını devlet-merkezci perspek­ tif içinde kullananlar açısından ironik bir durumla karşı karşıya kalmaktayız. Devlet-merkezci yaklaşım neoklasik ve neoliberal yaklaşımların eleştirisiyle gelişse de özellikle 1 980'lerin tarihsel bağlamında neoliberal söylemle ve dolayısıyla liberal-bireyci bir bakış açısıyla güçlü devlet geleneğinin eleştirisi üzerinden nor­ matif düzeyde benzer bir pozisyon almıştır.37 Zaten tam da bu yüzden yazının başında söylediğimiz eleşti­ rinin yapılmasına ihtiyaç vardır. Bu ihtiyaç kendini bu tarz bütün politik proje ve eğilimlerden ayrıştırması gereken sol için kendi­ ni dayatmaktadır. Devlet/toplum ya da devlet/ekonomi karşıtlı­ ğının her analiz birimi için yeniden üretilmesinin politik sonuçla­ rından birincisi, iktisadi alanda devletin popülist politikalarına son vererek rasyonel ekonomi politikala�ı izlemesinin önerilme­ sidir (Öniş; 1998) . Evans ( 1 992) neoliberal dönemde, de devletin kalkınmacı bir perspektifi olabileceğini ileri sürer. İkinci olarak siyasal alanda otoriter devlet geleneğine karşı çıkmak (Keder, 1 998) ve devlete karşı toplumun özerk alanlarda örgütlenmesi (İnsel, 200 1 : 2 86) önerilir Peki temel çelişkiyi devlet ve toplum arasında koymanın sol açısından politik düzeyde ne gibi sakıncaları var? Sungur Sav­ ran 'ın sol liberalizme yönelttiği eleştiri burada da geçerlidir. Sınıflar arasında bir toplumsal ilişki biçiminde kavranamadığı iç�n dev­ let (tanımlandığı ender durumlarda da) bir cihaz olarak ele alınır. Böy-


T ü rklye ' d e G ü ç l ü Devlet Geleneği Tez i n i n E l e şt i r i s i

lece, bağımsız, smıflarüstü, bütün sınıfları ve toplumsal kategorileri ay­ nı biçimde ezen bir hayalet haline gelir. Nihayet, devletle sınıflar ara­ sındaki ilişkiler teorik alanın dışında kalınca, toplumla devlet arasında­ ki içsel bağıntı kaybolur. Devletin toplumla ilişkisi dışsal bir niteİik ka­ zanır: bir çelişki olmaktan çıkar, basit bir karşıtlık ilişkisine (antinomy) dönüşür. Oysa 'siy�sal iktidar' sivil toplumdaki uzlaşmaz çelişkinin bir ıfadesidir. ' (Savran, 1 986: 24-35, vurgular benim) .

Wood benzer şekilde baskı alanı olarak devlet/özgürlükler alanı olarak sivil toplum ikiliğinin doğru olmadığını, baskının si� vil toplumun kurucu bir öğesi olduğunu ifade eder ( 1 995 : 255 ) . Ancak devlet bir baskı alanı olarak toplumun karşısına konuldu­ ğu zaman olası muhalefet de toplumun bir bütün olarak kendi­ sinden beklenir. Fakat yukarıda da belirttiğim gibi toplum ken­ disinin sınıfsal çelişkilerin ve baskının her çeşidini taşıyan güç ilişkilerinin alanıyken devlet de bir toplumsal mücadele alanıdır. Bunu farklı alanlarda örneklendirmek mümkündür. Örneğin uzun soluklu toplumsal mücadelelerin sonucunda elde edilmiş haklara bakalım. Bunlardan sosyal güvenlik hakkı bir kez kaza­ nıldığında devletin vatandaşlarına vermek z.orunda olduğu bir hak haline gelir. Bu durumda neoliberal dönemde burjuvazi sos­ yal güvenlik hakkını geri almak istediği zaman devletin bu hakkı korumasını istemek gereklidir; çünkü " özgürlük mücadelesi kimi zaman devlette kazanılmış olan mevzilerin kullanılması yoluyla yürütülür" (Savran, 1 986: 26) ve " çalışan sınıflar için devlet bir dizi olumsuzluğu temsil etmekle birlikte siyasal kazanımların da alanı olacaktır" (Oyan ve Şengül, 1 999: 7 1 1 ) . Bu hakları talep et­ mek aynı zamanda kendi karları ya da pozisyonu tehlikeye gire­ cek burjuvaziye karşı da gelmek demektir. Ancak önceki bölüm­ de de belirttiğim gibi burada devlet eşit oyuncuların oynadığı bir saha değilse, o halde devletten beklenen taleplerin sınırları da olacaktır. Daha da ötesi devletin sınıfsal karakterini açığa koy­ mak gerekecektir. Örneğin özelleştirme tartışmalarında kamulaş­ tırmayı savunmak devletçi bir perspektiften değil sermayenin ka­ rına karşı emeğin hakkını savunmak perspektifinden yapılmalı­ dır.3 8 Oyan ve Şengül ( 1 999: 7 1 0) özelleştirme stratejisinin başa­ rılı olmasında devlet/toplum karşıtlığı üzerinden yapılan analizin katkısı olduğunu belirtmektedirler. Gerçekten de devlet işletme­ leri sürekli olarak devletin kendinden menkul özellikleri nede­ niyle verimsiz olarak gösterilmeye çalışılmışlardır. Yolsuzluk, bütçe ve kamu sektörünün borç yükü üzerine yapı­ lan tartışmalar, devletin sınıfsal niteliğinin üstünün örtüldüğü ve politik mücadelede burjuva sınıfının ve kapitalist ilişkilerin hedef

j 49

38 Önceki bölümde de belirttiğim gibi bura­ da kendini devlet alanına sıkıştıran bir siyasetten sözetmi­ yorum. Elbette ki sol hedefi hareketin hem kapitalist ilişki­ lerin hem de kapita­ list devletin ortadan kalkmasıdır. Ancak güncel olarak siya­ set yapmak, sınıfsal Çelişkileri açığa çı­ karmak ve emekçi sınıflann somut çı­ karlan için mücadele etmek için bu alan önemlidir. Tıpkı ikti­ dar perspektifinin ve yönetime gelindiğin­ de ne gibi politikalar uygu 1 a n a c ağı n ı n önemli olduğu gibi.


50

1

Demet Dinler

39 Bu yazıda bu yaklaşı­ mı 1990'1ann başın­ da sivil toplum tartış­ malan üzerinden yeni­ den üreten soHiberal yazarlara aynca de­ ğinmedim. Devlet/si­ vil toplum ikiliğinin ku­ ramsal temellerinin ve yöntemsel açmaz­ lannın analizi için bkz. Ozan (2000) ve Oyan ve Şengül (1999). 40 Toplumsal ilişkilerin bütünsel ve tarihsel bir analizinin yapıl­ masının siyasi açıdan da toplumsal iliş­ kilerin bütünsel bir dönüşümünü gerçek­ leştirmeye yönelmek gerekliliği savı için bkz. Ozan (2001).

olarak gösterilmediği tartışmalara iyi örneklerdir. Devlet patri­ monyal/neo-feodal/rantiyeci vs. niteliğiyle kendi çıkarını maksi­ mize etmeye çalışan bürokrat ve siyasetçilerin alanı olarak göste­ rilmiştir. Elbette ki pek çok devlet ve siyaset adamı bu tarz yolsuz­ luklara karışmaktadır. .Ancak yolsuzluklar doğrudan sermaye gruplarını da içeren, hatta onların sermaye birikim, gerçekleştir­ mesini (hayali ihracatlar aracı!ığıyla örneğin) sağlayan bir süreçtir. Benzer bir biçimde devletin sürekli ya kendisi için harcamalarda bulunduğu ya da popülist kaygılar için belli kesimlere kaynak ak­ tardığı argümanına karşı bütçenin bir toplumsal bölüşüm aracı olduğu noktasından hareketle, bütçe içinde harcamaların hangi sınıflar lehine kaynak aktarıldığı deşifre edilmelidir. Gerçekten de kamu sektörünün küçülmek yerine büyümesi ve bütçenin değişen kompozisyonu yine sınıfsal ilişkilerin yeniden düzenlenişiyle ilgili bir olgudur. Kamu sektöründeki altyapı yatırımlarının sermaye için işlevsel olıtıası; genelde devletin kendi irrasyonel politikaları­ nın sonucu olarak gösterilen bütçe açıklarının, faiz harcamaları­ nın, iç borçlanma mekanizması aracılığıyla sermayeye kaynak transferi aracı olarak işlemesi, bunun göstergesidir (Yeldan ve Köse, 1997). Belki bu yazıda ele aldığımız ve Türkiye tarihini toplumsal mücadeleri hiçe sayarak yazan yazarların bir kısmının sol açısın­ dan hiç bir tahayyülleri zaten yoktur; ama 1 980'lerde ve 1 990'larda sol içinde yapılan bazı tartışmaların kendine temel al­ dığı argümanlar bu yaklaşımın içinden çıkmıştır.39 Üstelik yakla­ şımın Ahmet İnsel gibi temsilcileri kendilerini "yeni bir sol ta­ hayyül" ün kurucusu olarak görebilmektedirler. Bu nedenle so­ lun doğru karşı çıkışlar yapabilmesi için mücadelesine temel olan terimleri doğru seçmesi ve sınıfsal çelişkilerin ve sömürünün üs­ tünü örten devlet/toplum karşıtlığını reddetmesi şarttır. Günü­ müzdeki toplumsal muhalefet eylemlerinde somut olarak burju­ vazi ve onun çıkar örgütleri yerine hedef olarak daha çok iktidar partilerinin, siyasetçilerin, yolsuzlukların hedef olarak gösterildi­ ğine tanık oluyoruz. Devletin de bir parçası olduğu burjuva iliş­ kilerin (kapitalist devlet, yabancılaşmış çalışma koşulları, özel mülkiyet, çalışma kavramının kendisinin insani olmayan yönle­ ri . . .vs.) bir bütün olarak dönüşümü ise daha fazla gözardı edili­ yor 40 İşte bu nedenle Osmanlı' dan bugüne getirilen güçlü dev­ let geleneği bu ilişkilerin yendiden üretimini kolaylaştırdığı ölçü­ de sadece teorik düzeyde de değil politik olarak da terkedilmesi ge�eken bir kavramdır.


T O r k l ye ' d e G O ç l O Devlet Geleneği Tezi n i n Eleşt l rl s l

Sonuç Bu yazıda '.fürkiye'yi analiz ederken bir açıklama aracı olarak kullanılan "güçlü devlet geleneği" kavramı sorgulanmaya çalışıl­ dı. Toplumsal gerçekliği kavrayışımızla politik projelerimiz ara­ sında sıkı bir bağ olduğu düşüncesiyle, devlet/toplum ilişkisini dışsal bir ilişki olarak görmenin hem yöntemsel hem de politik sorunlarına değinildi. Alternatif bir çer.çeve bu yazının konusu olmasa da, devletin kapitalist toplumsal ilişkilerin bir biçimi ola­ rak, bir mücadele alanı olarak ve sınıf karakteriyle beraber düşü­ nülmesinin böylesi bir alternatif için ipuçları verebileceği öneril­ di. Bu ipuçlarını geliştirerek, yöntemsel sorunlar üzerine daha fazla kafa yorarak, devlet/sınıf, ekonomi/politika ilişkilerinin farklı dönem ve alanlardaki analizini " tarihsel açıdan temellendi­ rilmiş ve kuramsal bilgiye dayanan " (Cammack, 1 985 : 15 ) somut örnek incelemeleri ile yapabilmek, bunu yaparken de bu yazıda eleştirilen ha.kim bakış açısını kırabilmek çok daha uzun soluklu, kolektif ve disiplinlerarası bir çabayı gerektiriyor.•

J sı


52

1

Demet Dlnler

K ay n a k ç a Alınond, G . (1988) "The Retum to the State", American Political Science Review, 82 (3 ).

Barkey, K. (1991) "Comparative Perspectives on the State", Annual Review ofSodology, 17, 523-549. Bedirhanoğlu, P. (2002) "Rusya'da Kapitalist Dö­ nüşüm Süreci, Yolsuzluk ve Neoliberalizm, Top­ lum ve Bilim, 92. Blackboum, D. ve G. Eley (1984) Peculiarities of German History, Oxford: Oxford University. Bonefeld, W. (1993) The Recomposition ofthe Bri­ tish State during the 1980's, England: Dartmouth. Boone, C. (1994) "States and Ruling Oasses in Af­ rica", Migdal, J. (der.), State Power and Social For­ ces: Domination and Transformation in th_e Third World içinde, Cambridge: Cambridge University.

Boran, B. ( 1970) Türkiye ve Sosyalizm Sorunlan, İs­ tanbul: Tekin. Boratav, K. (1990) "Türkiye' de Devlet, Sınıflar ve Bürokrasi: Çağlar Keyder'in Düşündürdükleri", Marksizm ve Gelecek, 3. Buğra, A. (1 996) Devlet ve lşadamlan, İstanbul: lle­ tişim. Burkett, P. ve M. Hart-Landsberg (1998) "East Asia and the Crisis of Development Theory, ]our­ nal of Contamporary Asia, 28 (4). Callaghy, T. (1988) "State and the Development of Capitalism in Africa: Theoretical, Historical and Comparative Reflections", Chazan, N. (der.), The Precarious Balance: The State and Society in A/rica

içinde, Boulder and Londra: Westview. Cammack, (1985) "The Political Economy of Con­ temporary Military . Regimes in Latin America: From Bureaucratic Authoritarianism to Restructu­ ring", O'Brien, P ve P. Cammack, (der.) içinde, Ge­ nerals in Retreat, Manchester: Manchester Univer­ sity Cammack, P. (1990) "Statism, New lnstitutiona­ lism and Marxism", Socialist Register. Cammack, P. (1992) "The New lnstitutionalism: Predatory Rule, lnstitutional Persistence and Mac­ ro Social thange", Economy and Sodety, 21/4. Clarke, S. ( 1991) The State Debate, New York: St Martin's. Eisenstadt, S. N. ( 1981) "The Kemalist Revolution in Comparative Perspective", Kazancıgil, A. ve E.

Özbudun (der.), Atatürk: Founder ofa Modern Sta­ te içinde, Londra: C. Hurst.

Ergüder, Ü. (1991) "Agriculture: The Forgotten Sector" , Heper, M. (der.), Strong State' and Econo­ mic Interest Groups, The Post-1980 Turkish Experi­ ence, Bedin New Y ork: Walter de Gruyter.

Evans, P. ve D. Rueschemeyer(1985) "Effective State lntervention", Evans, P., Rueschemeyer, D. ve T. Skocpol (der.), Bniıging the State Bade In, Cambridge: Cambridge l!niversity. Evans, P. (1992) "State as Problem and Solution: Predation, Eınbedded Autonomy and Structural Change", Haggard, S. ve R Kaufman (der.), The Polıtics of Adjustment, International Constraints, Dıstn"butive Con/licts and the State içinde, Prince­

ton University. Evans, P. (1999) "Transferable Lessons? Re-exami­ ning the lnstitutional Prerequisties of East Asian Economic Policies, Akyüz, Y. (der.), EastAsian De­ velopment içinde, New Perspectives. Faroqhi, S. (2001) Osmanlı Tarihi Nasıl lncelenir?, İstanbul: Tarih Vakfı. Gamble, A. (1979) "Free Economy and the Strong State: The Rise of the Social Market Economy", Miliband, R. (der.), Sodalist Register Grindle, M. S. (1991) The New Political Economy, Positive Economics and Negative Politics", Meier, G. (der.), Politics and Policy Making in Developing Countries: Perrpectives on New Political Economy

içinde, San Fransisco: ICS. Haldon, J. ( 1993) The State and Tributory Mode of Production, Londra: Verso. Heper, M. ( 1 985) The State Tradition in Turkey, Walkington: Eothen. Heper, M. (1987) State and Public Bureaucracies: A Comparative and Historical Perspective, New York: Greenwood. Heper, M. ( 1 991) "The State and lnterest Groups with Special Reference to Turkey", Heper, M. (der.), Strong State and Economic lnterest Groups, The Post-1980 Turkish Expenen�e içinde, Berlin New York: Walter de Gruyter. Heper, M. (1992) "The Strong State as a Problem for the Consolidation of Democracy: Turkey and Germany Compared", Comparative Political Studi­ es, 25(2), 169-194. Hirst, P. (1975) "The Uniqueness of theWest", Economy and Society, 4 (4).


Türklye ' de G ü ç l ü Devlet G e l e n eğ i Tezi n i n Eleşt lrisl

ilkin, S. (1991 ) "Exporters: Favoured Depen­ dency", Heper, M. (der.), Strong State and Econo­ mü: Interest Groups, The Post-1980 Turkish Experi­ ence içinde, Berlin New York: Walter de Gruyter.

j 53

and Class Formation in Zaire", Chazan, N ve Rothchild, D. (der.), The Precarious Balance: The State and Society in Africa içinde, Boulder and Londra: Westview Press.

İnalcık, H. ( 199?) "Comments on Sultanism: Max Weber's Typification of Ottoman Policy ", Prince­

Mann, ·M. (1985) "The Autonomous Power of the State: irs Origins, Mechanisms and Results", Euro­ pean ]ournal ofSociology, 25: 185-213.

İnsel, A. (1996) Düzen ve Kalkınma Kıskacında

Mardin, Ş. (1969) "Power, Civil Society and Cultu­ re in the Ottoman Empire", Comparative Studies in Society and HıStory, 1 1 .

ton Papers on Near Eastern Studies. Türkiye, İstanbul: Aynnu.

İnsel, A. (2001 ) Türkiye Toplumunun Bunalımı, İs­ tanbul: Birikim. İslamoğlu-İnan, H. (1987) "Introduction: "Orien­ tal Despotism in World-system Perspective", İsla­ moğlu-İnan, H. (der.), The Ottoman Empire and the World Economy, Cambridge: Cambridge Uni­ versity. Jessop B. (1985) Nicos Poulantıas, Marxıst Theory and Political Strategy, Londra: Mc Millan. Kalaycıoğlu, E. (1991) "Commercial Groups: Lo­ ve-Hate Relationship with the State", Heper, M.(der.), Strong State and Economic Interest Gro­ ups, The Post-1980 Turkısh Experience içinde, Ber­ lin New York: Walter de Gruyter. Kansu, A. (1995) 1908 Devrimi , İstanbul: iletişim. Kazancıgil, A. (1981) "The Ottoman-Turk.ish State and Kemalism", Özbudun, E ve A. Kazancıgil (der.), Atatürk, Founder of a Modern State içinde, Londra: C. Hurst. Kuruç, B. ( 1993 ) Belgelerle Türkiye lktıSat Politika­

sı, Cilt 2, Ankara: Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgi­

ler Fakültesi. Keyder, Ç (1982) Dünya EkonomıSi içinde Türkiye (1923-1929), Ankara: Yurt. Keyder, Ç. (1987) Türkiye'de Devlet ve Sınıflar, An­ kara: Yurt. Keyder, ç. (1998) " 1990'larda Türk.iye' de Modern­ leşmenin Doğrultusu", Kasaba, R ve Bozdoğan, S. (der.) Türkiye'de Modernleşme ve Ulusal Kim/ık içinde, çev. N. Elhüseyni, İstanbul: Tarih Vakfı. Leftwich, A. (1995) "Bringing Politics Back in: To­ wards a Model of the Developmental State", The ]ournal of Development Studies, 3 1 (3 ) .

Mardin, Ş . (1973) "Center-Periphery Relations: A Key to Turk.ish Politics?", Daedalus, 102: 169-189. Mardin, Ş. (1988) "Freedom in an Ottoman Pers­ pective", Heper, M ve Evin, A. (der.), State, De­ mocracy and Military in Turkey in the 1980s içinde, Berlin and New York: Walter de Grueyter. Mardin, Ş. (1992) "Türk.iye: Bir Ekonomik Kodun Dönüşümü", Türköne, M ve T. Önder, T.(der.), Türk Modernleşmesi: Makaleler 4 içinde, İstanbul: İletişim. Mardin, Ş. (1995) "Civil Society and Islan1", Hall, J. (der.), Civı1 Society: Theory, History, Comparıson içinde, Cambridge: Polity. Mardin, Ş. (1998) "Modern Türk Sosyal Bilimleri Üzerine Bazı Düşünceler", Bozdoğan, S ve R Ka­ saba (der.), Türkiye'de Modernleşme ve Ulusal Kimlik içinde, İstanbul: Tarih Vakfı, 54-70. Migdal, J. S. vd., (1994) State Power and Social For­ ces; Domination and Trans/ormation in the Third World, Cambridge: Cambridge University.

Mooers, C. ( 1994) The Making of Bourgeois Euro­ pe, Londra: Verso.

Oyan, O. (1998) Feodalizm ve Osmanlı Tartışmala­ rı, Ankara: İmaj. Ozan, E. D. (2000) Towards a Non-Dualistic Un­ derstanding of State-Civil Society Relations,. Deri­ ving lnsights from Realist-Relational Perspective, Yayınlanmamış Yüksek Lısans Teıi, ODTÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü. Ozan, E. D. (2001 ) "Sosyal Bilimlerde Gerçekçi­ İlişk.isel Yaklaşımın Anahatları" , Praksıs, 3 . Ökçün, G . (1997) lımir lktisat Kongresi 1923- lı­ mir Haberler-Belgeler-Yorumlar Bütün Eserleri: 4,

Leys, C. (1996) "African Capitalists and Develop­ ment" , The Rıse and Fail of Development Theory içinde, Indiana University.

Ankara: SPK

Mac Gaffey, J. (1988) "Economic Disengagement

İstanbul: Boğaziçi University.

Öniş, Z. ( 1998) State and Market: The Political Eco­ nomy of Turkey in Comparative Perspective içinde,


54

1

Demet Dinler

Öniş, Z. ( 1 998a) "Redemocratization and Econo­

Sugar, P. (1964) "Turkey", Ward, RE. ve D. A.

mic Liberalization in Turkey: The Limits of State

Rustow (der.), Political Modernization in Japan and

Autonomy, State and Market: The Political Eco­

Turkey, Princeton: Princeton University.

nomy of Turkey in Comparative Perspective içinde,

Şengül, T. (2001 ) "Türk.iye'de Kentsel Gelişimin

İstanbul: Boğaziçi University, 239-259.

İzlediği Yol Üzerine: Bir Dönemleme Girişimi" ,

Öniş, Z. ( 1 998b) "The Political Economy of Tur­

Kentsel Çelişki ve Siyaset, Kapitalist Kentleşme Süreç­

key in the 1980s: the Anatomy of Unorthodox Li­ beralism" State and Market: The Political Economy 1 o/ Turkey in Comparative Perspe�tive içinde, İstan­ bul: Boğaziçi University, 1 83 - 1 96. Öniş, Z. ( 1 998c) "The State and Economic Deve­ lopment in Contemporary Turkey: Etatism to Ne­ oliberalism and Beyond" , State and Market: The Po­ litical Economy o/ Turkey in Comparative Perspecti­ ve içinde, İstanbul: Boğaziçi University, 455-476.

Özbudun E. ve A. Kazancıgil ( 1981 ) "Introducti­ on!', Kazancıgil, A ve E. Özbudun (der.), Atatürk: Founder ofa Modern State içinde, Londra: C. Hurst.

Özman, A ve S. Coşar (200 1 ) "Siyasal Tahayyülde Devletin Belirleyiciliği: Metin Heper Çalışmaları Üzerine Bir İnceleme", Dogu Batı, 16: 2 1 -97 Poulantzas, N. ( 1 977) "Kapitalist Devlet: Miliband ve Laclau'ya Cevap", R. Miliband, Poulantzas,N ve E. Laclau, Kapitalist Devlet Sornnu içinde, çev. Y. Berkman, İstanbul: Birikim. Remmer, K. ( 1 997) "Theoretical Decay and The­ oretical Development, the Resurgence of lnstituti­ onalist Analysis", World Politics, 50: 34-61 . Savran, S . ( 1 986) Sol Liberalizm, 1 1 . Tez, 2. Sayer, D. ( 1 988) "The Critique of Politics and Po­

/en' Üzen'ne Yazılar, İstanbul: Demokrasi Kitaplığı.

Şengül, H. T: ve O. Oyan ( 1 999) "Sivil Toplum­ Devlet llişkisi Üzerine Düşünceler", Türk-lş Yıllıgı, 2, Ankara: Türk-İş. Toprak, Z. ( 1 982) Türkiye'de 'Milli iktisat', Anka­ ra: Yurt. Trimberger, E. K. ( 1 978) Reuolution /rom Above: Military Boreaucrats and Development in Japan, Turkey, Egypt and Peru, New Brunswick, N.J:

Transactio,n Books. TÜSİAD (2002) Konjonktür, 32: 1,

www . tüsi­

ad.org.tr. Turner, B.S. ( 1 984) Marx ve Oryantalizmin Sonu, çev. H.ç. Keskinok, Ankara: Kaynak Vitalis, R. ( 1 994) "Business Conflict, Collaboration and Privilege in lnterwar Egypt" , Migdal, J., V. Shue ve A. Kohli (der.), State Power and Social For­ ces: Domination and Transformation in the Third World, Cambridge: Cambridge University.

Weber, M. ( 1 949) "Objectivity in Social Sciences", Shils, E.A. ve H. A. Finch (der.), The Methodology ofSocial Sciences, Free Press of Glencoe.

Wood, E. M. ( 1991 ) " England, Capitalism and the Bourgeois Paradigm" Pn'stine Culture ofCapitalism

litical Economy", Sociological Review, 33 (2).

içinde, Londra: Verso.

Skocpol, T. ( 1985) "Bringing the State Back ln:

Wood, E.M. ( 1995) "Civil Society and the Politics

Analysis and Strategies in Current Research" , Evans, P., D . Rueschemeyer ve T . Skocpol (der.), Bnnging the State Back In, Cambridge: Cambridge

University. Sunar, İ ve S. Sayarı ( 1 986) "Democracy in Turkey: Problems and Prospects" , O'Donnell, G., P. Schmitter, L. Whitehead (der.), An Introduction to Southern European Transition /rom Authon'tarian Rule: Italy, Greece, Portugal Spain and Turkey, Bal­

timore ve Londra: TheJohn Hopkins University. Sunar, 1. ( 1 974) State and Society in the Politics of Turkey's Development, Ankara: Ankara University

of Political Science.

of Identity" , Democracy against Capitalism: Rene­ wing Historical Matenalısm içinde, Cambridge:

Cambridge University. Wood, E. M. (200 1) "İlişki ve Süreç Olarak Sınıf" , çev. A. Aytekin, Praksı"s, 1 , 92-1 19. Yalman, G: (2002) "Tarihsel Bir Perspektiften Tür­ k.iye'de Devlet ve Burjuvazi, Rölativist Bir Paradig­ ma mı Hegemonya Stratejisi mi? " , Praksı"s, 5.

Yeldan, E. ve A. H. Köse ( 1997) "Dışa Açılma Sü­ recinde Türkiye Ekonomisinin Dinamikleri", Top­ lum ve Bilim, 77.


P r a ksis

9

1

S ayfa:

55

-

92

Günümüz Türkiye'sinde Devlet ve H akim S ını flar İ lişkisi Üzerine Alternatif Bir Çerçeve Denemesi Z a fe r Y ı l m a z

. K

üreselleşme ve ulus devlet tartışmalarını yürüten ikti­ sat ve siyaset bilimcilerin bir kısmı için eğer 1 960'lar ,,�"ı �:, "muzaffer" devletlerin dönemi idiys�, 1 980'ler de "muzaffer" piyasaların devletler karşısında zaferini ilan ettiği dönemdir. Yine bu anlatıda liberal pozisyonu benimseyenler için 1 980'ler Keynesçi politikalarla "bastırılmış olan " piyasa­ ların dönüşüne işaret eder; iddia odur ki piyasa güçleri yeni sağ politikaları uygulayan hükümetlerin iktidara gelişi ile bir­ likte muharebenin ikinci ayağını kazanarak iktidarını ilan et­ miştir. Daha eleştirel bir pozisyonu benimseyenler ise ya bu sürecin kendisinin devletler eliyle yürütüldüğüne ya da olumsuz sonuçlarına işaret etmektedir. Bütün bu anlatıda açıkça görülebileceği gibi, devletler ve piyasalar birer aktör durumuna yükseltilmişlerdir ve açıklamaya kapitalist top­ lumsal ilişkilerin bu fetişleşmiş biçimlerinden başlanmakta­ dır (Burnham, 200 1 ) . 1 Türkiye' de d e küreselleşme ve ulus devlet tartışmalarının bir ülke deneyiminde somutlanması bağlamında devamı ni­ teliğinde, son dönemde devlet aygıtları arası ilişkiler, ekono­ mi yönetimindeki değişiklikler ve devlet/hakim sınıflar arası ilişkiler üzerine tartışmalar yürütülmektedir. Yürütülen bu tartışmalar, kısmi olarak yukarıda işaret ettiğimiz anlatının sınırlılıklarını taşımaktadır ve bu tartışmalarda, üç temel ek­ sil<lik göze çarpmaktadır: Birincisi, küreselleşme, kriz süre­ cinde uygulanan politikalar, örneğin Merkez Bankasının ,,

özerkleştirilmesi, dışarıdan dayatılan bir süreç gibi ele alın­ maktadır. İkinci olarak, devletin sınıf karakteri vurgulansa dahi, devlet bu süreçte sadece, ortak, adapte ya da mağdur

1 Devlet/Piyasa ikilemi sa­ dece kuramsal düzeye ait bir ayrım değildir. Bu ayrımın bir hegemonya projesi içinde nasıl ku­ rulduğuna dair bkz Yal­ man (2002). Yalman 'ın çalışmaları kuramsal düzeyde de bu i kilikler üzerinden analizin baş­ latılmaması konusunda oldukça uyarıcıdır. Bkz. Yalman (1997). Yine Fuat Ercan'ın çalışmala­ rı bu tür ikilemlerden hareket edilmemesi ge­ rektiğini vurgulamakta­ dır. Bkz Ercan (2000)


56 1

Zafer Yılmaz

2 Okurumuzu çok he­ yecanlandırmadan kimin hikayes inin anlatıldığını belirte­ lim; çünkü modern kapital izmde çok­ luk gibi birçok yeni hi kaye kahramanı doğm uştur. Sözü fazla uzatmadan iş­ çi lere ve diğer e m e kç i l e r e : Marx'ın dediği gibi " De te tabula nar­ ratu r! " ( Horace) ya­ ni "Anlatılan senin hikayendir " (Marx, 1978: 17)

.

olan, yekpare bir blok gibi ele alınmaktadır. Son olarak da, sıcak para hareketlerinin sadece bir sermaye hareketi olmaktan öte, dönüştürücü bir toplumsal ilişki, aynı zamanda gittiği yere taşı­ dığı üretim ilişkilerinin hakim biçimini de götüren bir ilişki oldu­ ğu yeterince vurgulanmamaktadır. Bunun sonucu olarak da, Türkiye' de üretim ilişkilerinin hakim biçiminin yerleşmesi ve ye­ ni�en üretimi sürecinde, uluslararası finans sermayesi ile yerel fi­ nans kapital arasındaki özgül eklemlenmenin ve bu eklemlenme sürecinin sonucu olarak Türkiye' deki iktidar bloğunda bu ulus­ lararası sermaye kesiminin çıkarlarının temsilinin, devlet aygıtla­ rı arası ilişkilerin yeniden düzenlenmesinde oynadığı rol gözden kaçmaktadır. Bu yazıda saptanan bu eksikliklerden hareketle üç temel problem tartışılmaya çalışılacaktır. Birincisi bütün bu süreci ana­ liz ederken devleti yekpare bir blok ya da bir başka deyişle ken­ dinden menkul bir özne ya da basitçe hakim sınıfların · aracı olan bir nesne olarak değil de, bir ilişki olarak nasıl analiz edebilir ve devlet ve hakim sınıflar arasındaki ilişkiyi bir dışsallık ilişkisi ola­ rak görmeden, devletin kendisini sınıf ilişkilerinin bir biçimlen­ mesi olarak nasıl kavrayabiliriz? Bu problem analizimizde devlet ve sosyal sınıflar arası ilişkinin nasıl ele alınacağı ile doğrudan il­ gilidir. İkinci olarak, içsel ve dışsal ayrımına düşmeden, genel ola­ rak 1 980 sonrası devlet yapılarında meydana gelen değişiklikleri nasıl ele alabiliriz? Bu sorumuzun yanıtı ele aldığımız politikala­ rın Türkiye' de hayata geçirilme sürecinin nasıl analiz edebileceği ve küreselleşme ve devlet üzerine olan saptamamızın Türkiye öze­ linde açımlanması bağlamında önemlidir. Son olarak da, Türki­ ye' de devlet ve toplumsal sınıflar ilişkisinin ve devletin kendisinin yeniden yapılandırılması sürecine yoğunlaşırken, sermayeler arası eklemlenme ve hakimiyet ilişkilerini analize nasıl dahil edebiliriz? Yazı başlıca üç bölümden oluşuyor. Yazının teorik kısmında sözü edilen problemlere yanıt verebilmek için, Poulantzas'ın iliş­ kisel devlet anlayışına yer veriliyor. Bu teorik bölüm, Poulant­ zas'ın ne günümüzün büyük büyük yazarları gibi cafcaflı edebi­ yat tümceleri döktürdüğü, ne de ismine.len bayağı çok olduğu an­ laşılan " çokluk" gillerin (multituc.le) hikayesinin anlatıldığı,2 unu­ tulmaya yüz tutmuş bir dille yazılmış kitaplarının (çünkü, ekono­ mi politiğin eleştirisinin diliyle yazılmışlardır) bir değerlendiril­ mesi. Bu nedenle okurun, ilk önce Poulantzas'ın devlet kuramı­ nın temel taşlarının ele alındığı v� değerlendirildiği bir patikadan geçmesi gerek!y? r. Bilindiği gibi, ilk dönem eserlerinde yapısal-


G ü n ü m ü z Türkiye ' s i n d e Devlet ve H a k i m S ı n ıflar l l l ş k l s l ü z e r i n e

cılık tarafından Marksist çerçeve içinde kalarak ekonomi ve siya­ seti birbirinden ayıran sütunları taşımaya çalışan Poulantzas3 , daha sonra bu yapısalcı analizin eksiklikleri ile yer yer yüzleşerek ilişkisel bir devlet analizine yönelmiştir. Bu bölümde bu ilişkisel analiz açık kılınmaya çalışılacak. Fakat önce Poulantzas'ın yapı­ ,, ,, salcı döneminde "göreli özerklik , "iktidar bloğu gibi temel kavramlarının içini nasıl doldurduğu gösterilecek, daha sonra ilişkisel devlet anlayışı ele alınacak ve son olarak da, Poulant­ zas'ın teorik çerçevesinin içerdiği kimi gerilimleri tartışan bir de­ ğerlendirme yapılacak. Bu uğraştan sonra, okuru doğrudan küreselleşme tartışmala­ rında devlet sorununun nasıl ele alındığına ve Poulantzas'ın Çağ­

daş Kapitalizm'de Sınıflar kitabında sorunu 1 970'lerde nasıl tartış­ tığına dair bir bölüm beklemekte. Bu bölüm, yukarıda değindiği­ miz problemlerin çözümü için, Poulantzas'ın geç dönem eserle­ rinde geliştirdiği ilişkisel devlet analizinin ve Çağdaş Kapitalizmde

Sınıflar kitabının ikinci bölümünde ele aldığı sermayenin ulusla­ rarasılaşması ve ulus devlet ilişkisine dair kimi açılımların izini sürmekte. Son bölüm ise, hem devlet aygıtlarında ve ekonomi yö­ netiminde meydana gelen değişiklikleri, hem de üretim ilişkileri­ nin hakim biçiminin Türkiye de üretilişinde, sermayeler arası ek­ lemlenme ilişkisinin rolünü ele alıyor. Aynı zamanda bu açılımlar­ dan hareket ederek, kriz süreci içindeki Türkiye' de, devlet ve sos­ yal sınıflar arası ilişkiye ve devletin yeniden yapılanma sürecinde almakta olduğu yeni biçime dair kimi savlar da geliştirmekte. Bü­ tün bu bölümlerde, Poulantzas'ın ilişkisel devlet analizi ve serma­ ye hareketinin kendisini dönüştürücü bir toplumsal ilişki daha doğrusu bir iktidar ilişkisi olarak ele alan yaklaşımı, teorik bazı tı­ kanıklıkları ve ardında sınıf ilişkilerinin gizlendiği kapıları açacak anahtar bir rol oynamakta. Okura yazı üstüne başka ne diyebiliriz ki? Karl Marx'ın dediği gibi "Hic Rhodus, hic salta " .4

Y a p ıs a l c ı D e v l et K u ra m ı n d a n i l i ş k i s e l A n a l i z e P o u l a n t z a s ' ı n D e v l et K u r a m ı Bu bölümde öncelikle Poulantzas'ın yapısalcı döneminde ik­ tidar bloğu, devletin göreli özerkliği ve devlet ve hakim sınıflar ilişkisini nasıl ele aldığını vermeye çalışacak, daha sonra Poulant­ zas'ın geç dönem eserlerindeki farlılıklara ve devletin kendisini sınıflar arası ilişkilerin bir biçimlenişi olaraknasıl gördüğüne yo­ ğunlaşacağız. Bu bölümün amacı Poulantzas'tan hareketle devle­ tin, varlığı kendinden menkul bir özne ya da basitçe hakim sınıf-

j 57

3 Poulantzas ' ı n bu ça­ bas ı , yer kubbeyi ve gök kubbeyi ayı­ ran sütunları taşı­ yan Atlas' ınki ka­ dar zor bir iştir. 4,"lşte Rodos, h adi ba­ kalım atla" anlamı­ na gelen, zor du­ rumda kalan iddialı bir rakibe karşı kul­ lanılır" ( Savra n , 1994: 2 7 )


58

1

Zafer Yılmaz

5 Bu bölümde Poluant­ zas 'ın yapısalcı dö­ nemini ele almamı­ zın temel nedeni bu dönemle, Poluant­ zas'ın ilişkisel döne­ minde devlet ve hi!ı­ kim sınıflar ilişkisini kavrayış tarzı arasın­ daki farklılığı ortaya koymak; çünkü bu Poulant­ farklılık zas'ın daha sonraki dönemde geliştirdiği çerçevenin yazıda ni­ çin kullanıldığının anlaşılması açısın­ dan da önem taşı­ yor. Aynı zamanda iktidar bloğu gibi te­ mel terimler Poulan­ tas' ın analizleriniJı anlaşılması için mer­ önemdedir. kezi Yoksa yazının ilerle­ yen bölümlerinde görülebileceği gibi Poulantzas 'ın yapı­ salcı döneminde ge­ liştirdiği bütün kav­ ramlar ihtiyatsızca kullanılmamakta ak­ sine eleştirilmekte­ dirler. 6 Althusser'in temel kavramları için bkz. Althusser {1969), eleştirisi için bkz. Yılmaz (2001). Aynı sözleri Shumpeter, Marx ve Ricardo iliş­ kisi için kullanmak­ tadır. 7 Jessop Poul antzas üzerine olan kitabın­ da SITS ' nin dahi tam olarak yapısalcı­ lık içerisine sığdırıla­ mayacağı konusun­ da ısrarlıdır. Jessop, Poulantzas'ın Alt­ husser'i "hakimiyet altında eklemlenmiş yapı" kavram�nı ye­ terince geliştireme­ mekle eleştirdiği ya­ zılarına referans ver­ mektedir Bkz Jes­ sop (1984). Yine be­ lirtmek gerekir ki Po­ ulantzas 'ın yapısal­ cılıkla ilişkisi basitçe bir Althusser takipçi­ liğine indirgenemez .

ların bir nesnesi olarak değil de, sınıflar arası iktidar ilişkisinin bir şekillenmesi olarak görülmesi gerektiğini göstermek.5

Kapitalizm, Sosyalizm ve Demokrasi kitabında Avusturya'lı mu­ hafazakar iktisatçı Joseph Schumpeter, Marksizmin özgül sentezi­ nin politik olgularla ekonomik teoremleri birleştirme girişiminde yattığını belirtiyordu. Schumpeter bu birlikteliği "ekonomi ve si­ yasetin görkemli evliliği" olarak adlandırıyor; fakat ardından ekli­ yordu: Zora dayanan bu evlilikte "ne ekonomi ne de siyaset nefes alabilmektedir" (Schumpeter, 1 974: 46). Bu bölümde ele alacağı­ mız Nicos Poulantzas işte tam da bu noktada devreye girmektedir. Poulantzas'ın bu evlilikte özgül bir rolü vardır. Poulantzas siyase­ tin ekonomi tarafından soğurulmasına karşı teorik bir mücadele vererek, bu izdivacın "mutsuz bir aile"ye dönüşmesine engel ol­ maya çalışmıştır. Siyasal alanın bu izdivaçta mutluluğunu sağla­ mak için, kendi teorik pozisyonunu bir yandan siyaseti ekonomiye indirgeyen "ekonomizme" karşı, öte yandan bütün düzeyleri aşırı siyasallaştıran "tarihselci"lere karşı konumlandıran Poulantzas, her iki pozisyona yönelik teorik bir mevzi savaşı vermiştir. Poulantzas erken dönem eserlerinde Louis Althusser'in Marx

lçin' de ve Kapitali Okumak' ta olgunlaştırdığı çerçeveyi Marksist siyaset kuramına uyarlamıştır denilebilir. Aslında Siyasal lktidar ve Toplumsal Sınıflar'ın analitik mabedinde Althusser'in yanısıra, Antonio Gramsci, Karl Marx, Freidrich Engels ve V. I. Lenin' de yerlerini alırlar. Yine de bu ilk dönem eserlerinde Poulantzas'ın Althusser'in suya attığı yemi, kancası ve oltası ile birlikte yuttuğu söylenebilir.6 Bu açık bir biçimde, aşağıda da göstereceğimiz gibi, Poulantzas'ın Yapısalcılığın üç temel noktasını sahiplenişinde gö­ rülebilir. Toplumsal formasyon-üretim tarzı ikiliği, düzeyler teori­ si ve bireylerin yapıların taşıyıcısı olarak ele alınmaları gibi yapı­ salcılığın temel taşları Poulantzas'ın Siyasal iktidar ve Toplumsal

Sınıflar'ının (bundan sonra SİTS) vazgeçilmez kutsal üçlüsüdür.7 SİTS 'de Poulantzas, üretim tarzı ve toplumsal formasyon ara­ sındaki ikilikten hareket etmekte ve kapitalist üretim tarzının öz­ gül bir bölgesi olan siyasal olanın bölgesel teorisini, Marx' ın Ka ­

pital' de ekonomik olanın bölgesel teorisini ürettiği gibi, üretme­ yi amaçlamaktadır8 ( 1976: 14- 1 7 ) . Siyasalın bölgesel teorisini ge­ liştirme çabasında Poulantzas'ın iki teorik hasmı bulunmaktadır: tarihselcilik ve ekonomizm. Poulantzas'ın bu kitabında karşı çık­ tığı tarihselcilik (historicism) , siyaseti tarih ile özdeşleştirmekte ve yapının farklı düzeyleri ile, kendi özgüllüğü, göreli özerkliği ve etkililiği olan toplumsal pratikleri; dinamik, tarihsel, politik veç-


G ü n ü m ü z Türkiye ' s i nd e Devlet ve H a k i m S ı n ıflar l l l ş k i s l üzeri ne

helerine indirgemektedir (Poulantzas, 1976:3 8) . Ekonomizm ise üstyapıyı ekonomik altyapının görüngüsüne indirgerken, ekono­ mist ve teknisist bir kavramlaştırma ile türetilmiş olan üretici güçlere öncelik vermektedir. Kapitalizmde ekonomik ve siyasal düzeyler arasındaki ilişkiye yoğunlaşan Poulantzas, bu iki görüşe karşı, her iki düzeyin de özgül bir göreli özerkliğinin bulunduğu­ nu ve bu göreli özerkliğin siyasal olanın bölgesel teorisini müm­ kün kıldığını belirtmektedir ( 1976:29). Poulantzas buradan hareketle devletin kapitalizmdeki genel işlevini açığa çıkarmaya çalışır ve devletin, toplumsal formasyo­ nun düzeyleri arasındaki bütünlüğü korumak, bütünlük etkenini oluşturmak gibi temel bir işlevi olduğunu belirtir. Devletin işle­ vinin farklı ekonomik, siyasal ve ideolojik kipleri (modality) olsa da, toplumsal formasyonun bütünlüğünü korumak, onun en te­ mel işlevidir ( 1 97 6:50). Devletin bu temel işlevi, onun üretim matriksi içindeki yeri tarafından kendisine atfedilmiştir. Topar­ larsak, Poulantzas SİTS' de devleti, üretim tarzının ve toplumsal formasyonun birlik ve varoluş işlevini sağlayan koşullar ile üreti­ min koşullarının sürdürülmesini, devamlılığını sağlayan bir orga­ nizasyon olarak kavramlaştırmaktadır ( 1976:50). Devlet, aynı za­ m anda bir sistem olarak toplumsal formasyonun bütünsel denge­ sini düzenleyici bir etkendir. Fakat tam da bu temel işlevi dola­ yısıyla devlet, toplumsal formasyonun çeşitli düzeylerinin çelişki­ lerinin yoğunlaştığı yapıdır da. İşte bu düzeylerin çelişkilerinin toplandığı düğüm noktası olması nedeniyledir ki, devlet aynı za­ m anda toplumsal dönüşümün de odak noktasıdır. ( 1 97 6:45 ) . Devletin bir diğer işlevi ise sınıf mücadelesi ile ilişkisind� or­ taya çıkmaktadır. Poulantzas devletin yasal-ideolojik üstyapısı­ nın , insanların özgür ve eşit vatandaşlar olduğu yanılsamasını ya­ ratarak, aralarındaki sınıfsal ilişkileri gizleyici bir etki yarattığını belirtmektedir ( 1 976: 130). Fakat aynı devlet, kendisini mücade­ le eden farklı çıkarların üstündeki "genel çıkar"ın bir temsilcisi olarak da sunmaktadır. Bu bağlamda devletin ikili bir işlevi var­

dır. Devletin yasal-siyasal üstyapısı sınıflara dağıtılmış üretim ta­

şıyıcılarını (trager) yasal-siyasal özneler durumuna dönüştürür­ ken, öte yandan bu yalıtılmış öznelerin birliğini ulus-halk olarak temsil eder. Bu devlet ulusal-popüler-sınıf devletidir ( 1 976: 137). Bunun ötesinde devlet ekonomik mücadelede yalıtılmışlık ve re­ kabet ilişkisi içindeki burjuvazinin politik çıkarlarını genel çıkar olarak resmeder ve onun siyasal birliğini egemen sınıf olarak sağ­ larken, hakimiyet altındaki sınıfların politik organizasyonunu en-

j sg

8 Holloway ve Picciotto, Pou l a ntza s ' ı n Marx'ın Kapital'de sadece ekonom ik olanın teorisini ge­ li ştirdiği görüşüne şiddetle karşı çık­ maktadır. Yazarlar, aksine, Marx'ın top­ lumsal üretim ilişki­ lerini bütünlüğü için­ de analiz etmeyi amaçladığının altını çizmektedirler. Bkz Holloway ve Picciot­ to (1971).


60

J

Zafer Yı l m az

9 Çevirisi Bridges 1985, 355'den alınmıştır

gelleyerek onları örgütsüz bir durumda tutar. Poulantzas' a göre tam da bu noktada devletin temel çelişkisi doğmaktadır: Kendisi gerçekte bir sınıf devleti olduğu halde, o, kendisini tüm toplu­ mun devleti olarak 'nitelemekte' ve kendi kurumları içinde kendisini, sınıflara bölünmez, kurumsal yerleşikliği olan bir nesne gibi, toplumun " sınıf devleti" (egemen sınıfların devleti) olarak sunmaktadır; bu çer­ çevede, devlet kendisini burjuva devleti olarak sunmakta, ancak bunu yaparken toplumun tüm mensuplarının da adı geçen sınıfın üyesi ol­ dukları izlenimini vermektedir ( 1 976, 189) 9

Poulantzas SİTS' de, burjuvazinin kendi belirgin çıkarlarını si­ yasal çıkarlara dönüştürme konusundaki beceriksizliğinden sık sık söz eder. Burjuvazi sadece kendi politik partileri ile kendisini he­ gemonik organizasyon düzeyine yükseltme konusunda değil, aynı zamanda hakimiyet altındaki sınıflar üzerinde de hegemonya oluş­ turma konusunda da acizdir. Burjuvazinin fraksiyonlara ayrışmış olması, kapitalist formasyonda küçük üreticilerin varlığını koru­ ması, işçi sınıfının organize politik mücadelesinin varlığı ve yükse­ lişi burjuvazinin bu zorluğu çekmesinin ardındaki nedenlerdir ( 1 976: 284-285) . Peki, bu bağlamda kapitalist devletin rolü nedir? Daha önce de belirttiğimiz gibi Poulantzas burjuvazinin frak­ siyonlara (sanayi, ticaret ve mali) bölünmüş yapısından hareket etmektedir. Sermaye fraksiyonları Poulantzas için sadece serma­ yenin toplam sosyal döngüsünde farklı sermayelerin farklı işlev­ lere yoğunlaşması ile açığa çıkan bir bölünme ile sınırlı değildir. Poulantzas ideolojik ve politik nedenlerle de fraksiyonlaşma eği­ liminden de söz eder. Buradaki hedefi doğrudan mistifiye edil­ miş yekpare bir blok olarak sermaye kavramlaştırımıdır. Vurgu­ lanan çoğulluk aynı zamanda, çoğul durumda bulunan üretim tarzlarının bir tanesinin hakimiyeti altında eklemlenmesinden ge­ len hakim sınıfların çoğulluğudur. Hakim sınıfların bu çoğullu­ ğundan hareketle Poulantzas, kapitalizmde sınıf hakimiyetinin özgül biçimine ulaşır: iktidar bloğu. Devlet, kurumları arasındaki karşılıklı etkileşim aracılığıyla, birkaç hakim sınıf veya fraksiyon­ dan oluşan ve bunlardan birinin hegemonik rol şeklinde ifade edilebilecek tekil bir hakim pozisyona sahip olduğu iktidar blo­ ğunu mümkün kılar ( 1 976: 14 1 , 230). İktidar bloğu sermaye fraksiyonları arası çelişkilerin dışlandığı ve hakim sınıf ve fraksi­ yonların birbiri içinde eridiği bir yapı olarak düşünülmemelidir. Tam tersine iktidar bloğu hakim sınıflar ve fraksiyonlarının "ha­ kimiyet altında eklemlenmiş çelişkili" birliğidir ( 1 976: 235 , 23 7 ) . B u fraksiyonlar arası çıkar çatışmasının blok içinde varlığını sür-


Günümüz Türkfye ·srnde Devlet ve Hakim Sın ıflar lırşklsl üzerine

dürmesi demektir. Ama son kertede, iktidar bloğuna rengini ve­ ren birliktir. Daha önce de belirttiğimiz gibi iktidar bloğu içinde bir sınıf ya da fraksiyon hegemonik fraksiyondurlO. Poulant­ zas'ın belirttiği gibi: Kapitalist devlet ve hakinı sınıflar ya da fraksiyonları arasındaki ilişki, onları hegemonik bir sınıf ya da fraksiyonun koruması altında siyasal birliğe doğru iter. Hegemonik sınıf ya da fraksiyon kendi ekonomik çı­ karlarını siyasal çıkarlar haline getirerek ve iktidar bloğundaki sınıfla­ rın ya da fraksiyonların genel ortak çıkarlarını temsil ederek, iktidar bloğunda yer alan farklı sınıf ya da fraksiyonların özgül bir çelişki için­ deki çıkarlarını kutuplaştırır. İktidar bloğundaki sınıfların ya da frak­ siyonların bu genel çıkarı ekonomik sömürü ve siyasal tahakkümden oluşmaktadır. ( 1 976: 239)

Ayrıca belirtilmelidir ki, iktidar bloğu, sınıflar arası ittifaktan, birliğin ve karşılıklı fedakarlıkların, sınıf mücadelesinin bütün alanlarına ekonomik birlik, siyasal birlik hatta ideolojik birlik olarak "göreli" yayılması ile ayrılır ( 1 976: 24 1 ) . Poulantzas' a göre, yukarıda verdiğimiz devlet ve sosyal sınıf­ lar! 1 arası ilişkiler çerçevesinde devletin bu işlevleri yerine geti­ rebilmesi için olmazsa olmaz bir özelliğe sahip olması gerekir: göreli özerklik. Göreli özerklik, devletin bütün işlevlerini yerine getirebilmesinin, burjuvazinin uzun dönemli siyasal çıkarlarını koruyabilmek amacı ile hakimiyet altındaki sınıflara kısa dönem­ li ekonomik tavizlerde bulunabilmesinin ön koşuludur. Sadece bu nedenle değil, iktidar bloğunun devlet tarafından mümkün kılınması için de göreli özerklik

sine qua nan, yani olmazsa ol­

mazdır. Bu noktada Poulantzas, göreli özerlik tartışmasında Bo­ napartizme referans verirken, Bonapartizmin kapitalist devletin genel bir karakteri olduğunu vurgulayarak onu genelleştirmekte­

dir. Poulantzas için Bonapartizm, modern sınıf mücadelesinin

kapitalizmdeki politik biçiminin genel formudur. Marx'ın "Bo­ napartizm bütün burjuvazinin dinidir." cümlesinden hareketle Poulantzas, Bonapartizmin sadece sınıf güçleri arasındaki bir denge durumuna ya da geçiş aşamasında örtüşmeyen, tekabül et­ meyen düzeylerin özerkliğine indirgenemeyeceğini belirtir

( 1 976: 259-272). Bu göreli özerkliğin iki kural dışı durumu dışın­ da, göreli özerklik kapitalist devlet kuramının kurucu teorik özelliğidir ( 1 976: 258). Kapitalizmde siyasal olanın ekonomiden farklılaşması bu göreli özerkliğin ön koşulu iken, devletin bütün­ leştirici' ve organize edici işlevi bu göreli özerkliği doğurur. Gö­ reli özerklik (i) devletin temel işlevinin hakim sınıflara karşı aldı-

1 61

10 Poulantzas aynı za­ manda ( i ) i ktidar b loğunun parçası olan siyasal o larak hakim s ı n ıflar ile (ii) siyasi partisi si­ yasi alanda hakim i şgal pozisyonu eden Egemen sınıf­ lar (Ruling classes) ve (iii) devlet yöne­ timinden soru m l u o lan sınıf (class in charge of state), yani , siyasi, bürok­ rati k, askeri vb. devlet aygıtlarının üst kademe perso­ nelinin geldiği sınıf arasında da ayrım yapmaktadır. Bir di­ ğer önemli nokta da, burjuvazinin bir fraksiyonunun poli­ tik olarak hegemo­ nik olmaksızın eko­ nomik olarak ha­ kim rol oynayabil­ mesidir ( 1974:23).


62

1

Zafer

Yılm�z

12 Türkçeye Portekiz, ispanya ve Yuna­ nistan 'da Geçiş Sü­ reci olarak çevrildi. 13 Burada yer sorunu­ muzdan dolayı Mili­ band i l e Pou lant­ zas arasındaki tar­ tışmaya girmeyece­ ğiz. B i l i n d iği gibi egemen sınıf ve ka­ pitalist devlet ara­ sındaki organik iliş­ kiyi kapitalist sınıf üyeleri nin doğru­ dan devlet aygıtla­ rında nasıl yer al­ dıkların göstererek ispat etmeye çalı­ şan Miliband ' a kar­ şı Poulantzas'ın ak­ törlerin motivas­ yonları ya d a · top­ lumsal kökenleri yerine, devlet ve sosyal sınıflar ara­ sındaki düzenli bağlantılarm objek­ tif yapısından , dev­ letin yapısal belirle­ niminden hareket edi lmesi gerektiği eleştirisi ile başla­ m ı ştı r. Bkz. Po­ ulantzas ( 1972; 1977) ve Mi liband (1972; 1977) 14 Anderson ' da Ba­ tı'da Sol Düşünce kitabında Poluant­ zas 'ın bu ayrıcalıklı yerini kabul etmek­ tedir. Bkz. Ander­ son (1982). 15 Poulantzas'ın bu tarz analizlerini tama­ men terk ettiği düşü­ nü l memelidir. Mili­ band ve Laclau'ya yazdığı son cevabın­ da da bu analizleri kısmi olarak sürdür­ mektedir bkz. (1977: 201-205)

ğı özel biçime ve (ii) varolan güçler arasındaki somut ilişkiye gö­ re biçim alır ( 1 976: 286) .

i l işkisel Devlet Kuramı Daha önce belirttiğimiz gibi erken dönem eserlerinde özel olarak SlTS' de Althusser'in adımlarını takip eden Poulantzas,

Faşizm ve Diktatörlük (bundan sonra FD) ile birlikte Althusser ile yollarını ayırmaya başlamıştır. Aslında ne FD' de ne de Dikta­ törlüklerin Krizi'12 kitabında henüz yapısalcı kalıntılar tamamen temizlenmiş değildi. Bu iki eser de Poulantzas için Devlet lktidar ve Sosyalizm' e ulaşmada ara basamaklardır. Poulantzas bu iki ese­ ri ile birlikte, Ralph Miliband tarafından "yapısal üst-determi­ nizm "lel3 suçlanan SlTS'nin ruhsuz bedenine ruh vermiş, bir an­ lamda onu işler hale getirmiş ve kendi devlet kuramında büyük bir ilerleme kaydetmiştir. Fakat bütün bu teorik ilerleme sürecin­ de, devlet ve toplumsal sınıflar arasındaki ilişki üzerine olan pers­ pektifini gittikçe geliştirirken, unutmamak gerekir ki Poulant­ zas'ın mücadele ettiği şey, hayaletler ve onların yeryüzündeki tem­ silcileri değildir. Poulantzas, alet çantasındaki en ince teorik ve stratejik kavramlarını doğrudan sınıf mücadelesinin içinde edin­

miş ve geliştirmiştir. Politik pozisyonunu oldukça tartışmalı olsa bile (bu konuya ileride Avro-komünizm ile bağlantısında dönece­ ğiz) , biı sıradışı Batı Marksistinin bütün teorik faaliyetinde Fran­ sız ve Yunan Komünist Partileri'ni ve döneminin sendikal hare­ ketlerini doğrudan etkileme çabası içinde bulunması ve bütün Ba­ tı Marksistlerinin kitaplıklarında arka raflara ittiği ekonomi poli­ tik üzerine ciddi çalışmalar yaparak, bu geleneğin ustalarının üs­ tüne titrediği biricik felsefelerini en azından kendi çalışmalarında tahtından indirmesi, takdir edilmeyi hak etmektedir. 14 Martin, Camoy'un da belirttiği gibi Poulantzas erken dönem eserlerinde devleti sınıflar arası "istikrarsız bir uzlaşma dengesi"ni kuran etmen olarak temellendiriyor ve devlete siyasal olarak birleş­ tirici ve örgütleyici rolünü veren nedenler üzerine yoğunlaşıyordu (Poulantzas, 1 976: 192; Camoy, 1984).15 Fakat daha sonra Poulant­ zas, devleti bir mücadele alanı, sınıflar arasındaki güçler dengesinin yoğunlaştığı bir alan olarak kavramsallaştırdı. Bu bağlamda devlet, tam da içsel yapısında sınıf mücadelesini cisimleştirmekte, sınıf ik­ tidarı oluşumunun organik bir parçası haline dönüşmektedir. Poulantzas'ın aslında yanıt aradığı soru şudur: Yöneten ve yö­ netilen sınıflar arasındaki çelişkiler) kendilerinden bu kadar kop­ muş bir devlet aygıtını nasıl etkileyebilmektedir/er? ( 1 981 :63 ) . Bu


G ü n ü m ü z T ü rklye ' s l n d e Devlet ve H a k i m S ı n ıf la r i l i ş k i s i ü ze r i n e

soruya cevap verebilmek için Poulantzas devlet ve sosyal sınıflar arasındaki ilişkiyi bir dışşallık ilişkisi olarak gören anlayışı eleşti­ rir. Bu görüşe göre sınıf çelişkileri tamamen devlet aygıtının dı­ şında gerçekleşir ve bu çelişkiler ya yekpare bir blok olarak gö­ rülen devleti tahakküm altına alırlar ya da devletin kendisi bu çe­ lişkilerin üstünde bir yerde durmaktadır. Poulantzas'ın ifadesi ile burjuva ideolojisinin tipik bir özelliği olan bu görüş, Marksist dev­ let kuramı üzerinde de etkili olmuştur. Bu sorunsal çerçevesinde devlet ya özne ya da nesne olarak kabul edilmektedir. Devlet bir özne olarak görüldüğünde "sivil toplumdan gerçekten ayrı duran, bildiğimiz Hegelci devlet anlayışına varırız ve buna göre de devlet atomize olmuş bireyler karşısında genel iradeyi temsil eden ve ken­ di içinde akılcılık öğesi taşıyan bir öznedir" ( 1 98 1 : 63 ) . Nesne ola­ rak gördüğümüzde ise araççı devlet kuramına varırız. Bilindiği gi­ bi araççı devlet kuramı devleti " doğası gereği hakim sınıflar tara­ fından istenildiği gibi kullanılan bir araç olarak görmektedir" . Her iki görüş de devlet ve sınıflar ilişkisini birbirinden ayrışmış birim­

lerin dışsal ilişkisi olarak kurarlar. Bu "sorunsalda" , " sınıfların devlet üzerine etkinliği yalnızca dışarıdan ve değişik "nüfuzların " aracılığıyla yapılabilen her birinin devletin bir parçasını ya da ba­ zen bütününü ele geçirmesi şeklinde meydana gelen bir eylem ola­ rak görülmektedir . . . devletin iç çelişkilerinin de anlaşılmasını ola­ naksız kılan bizzat bu görüşün kendisidir.. " ( 1 981 : 64) . .

Aslında devlet n e bir özne n e de bir nesnedir. Poulantzas'ın belirt­ tiği gibi: . . . devletin iç çelişkilerinin de anlaşılmasını olanaksız kılan, bizzat bu gö­ rüşün kendisidir. Gerçekte devlet, hiç bir durumda ne bir özne ne de bir nesne değildir. Devlet doğası icabı daima bir ilişkidir, upkı sermayenin ?lduğu gibi. Daha kesin bir deyişle, Devlet içerisinde özgül biçimde dışa vurulan, sınıflar arasındaki güçler dengesinin yoğunlaşmış halidir. Nasıl sermaye daha başlangıçta sermaye ve ücretli emek çelişkisini kendi içeri­ sinde taşırsa sınıf çelişkileri de devletin ta içinden geçerler, çünkü devlet kendi doğası bakımından bir sınıf devleti olduğu için, bu çelişkileri gene kendi içerisinde yeniden üretir. Bunun anlamı da sınıf çelişkilerinin da­

ima, özgül bir şekilde, devletin içersindeki iç çelişkiler olarak dışa vurul­

ması demektir, ve bu bakımdan devlet çatlaklardan yoksun yekpare bir blok değildir, hiç bir zaman da olamaz. Elbette, devletin egemen sınıf ya da fraksiyonun çıkarlarını temsil etmesine ilişkin ofarak devlet gücünün bir bölünmezliği vardır ama bütüri bunlar devletin çatlaksız, yekpare bir blok olduğu fikrini yaratmamalıdır. ( 1 981 :64)

J 63


64 1

Zafer Yılmaz

16 Son kitabında Po­ ulantzas, işçi sınıfı ile bu�uvazi arasın­ daki çelişkinin dev­ let aygıtında ifadesi­ ni tam olarak nasıl bulduğunu açıkla­ mamakla beraber, "kitlelerin devlet ağ­ ları içinde her za­ man sahip oldukları yaygın direniş mer­ kezleri " nden bah­ setmektedir. Daha sonra değineceği­ miz gibi bu iddianın siyasal strateji açı­ sından önemli so­ nuçları vardır (Po­ ulantzas,1990: 36). 17 Poulantzas kurum­ ların iktidarın kulla­ nılma alanları ola­ rak görü lmesini ve e leştirmekte devlet iktidarı ile sı­ nıf iktidarı arasın­ daki ayrımı reddet­ mektedir (Poulant­ zas, 1977:206)

Poulantzas bu formülasyonu ile birlikte nesne/araç olarak devlet ve özne olarak devlet sorunsalının sahte açmazından kur­ tulmakta ve devleti bir ilişki, veya daha "belirgin olarak mücadele

eden sınıfların arasındaki iktidar ilişkisinin bir şekillenmesi" (Vurgular ZY.) olarak görmektedir ( 1 977 : 209). Poulantzas'ın amacı sınıflar arasındaki mücadele ve çelişkinin devlet aygıtları arasındaki ilişkide biçimleniş, ifade buluş tarzını açığa çıkarmak­ tır. Aslında askeri diktatörlükler bile yekpare bloklar değildirler ve bu rejimlerin çeşitli aygıt ve dalları iktidar bloğunun değişik kesimlerinin devlet içerisinde ve özellikle de hakim aygıt olan si­ lahlı kuvvetlerde yer almalarına, aralarındaki çelişkileri kendi iç çelişkileri olarak yansıtmalarına izin verir ( 1 98 1 : 3 8) . B u formülasyonda iki sorunun daha cevaplanması gerekiyor: Bir tanesi işçi sınıfı ile olan çelişkilerin burjuva devletinde ifade­ sini nasıl bulduğudur. Bir diğeri ise, çelişkilerin devlet aygıtların­ da bu biçimlenişi karşısında devlet iktidarının birliğinin nasıl sağlandığı ve devletin göreli özerkliğine ne olduğudur. Poulant­ zas çelişkilerden bahsederken aslında hakim sınıf ve fraksiyonla­ rı arasındaki çelişkiye yoğunlaştığı için, birinci sorunun cevabını doğrudan ele almaz ve sadece işçi sınıfı ile olan çelişkilerin bur­ juva devletinde belirli bir mesafede ifade bulduğunu ve devlet içerisinde yeniden üretilmelerinin son derece dolaylı olduğunu belirtir. ( 1 98 1 : 82) 16. İktidar bloğundaki hakim sınıflar, (hege­ monya sahibi) sınıf ya da fraksiyonun iktidarının bölünmezliği anlamına gelen devlet iktidarının birliği (çünkü Poulantzas' a gö­ re kurumların kendilerinden menkul bir iktidarı olamaz ve ku­ rumlar güçlerini içlerinde sınıf güçlerinin kristalize olmasından alırlar) , 17 bu hegemonik sınıf ya da fraksiyonun gücünü ve örgüt­ lenmesini kapsayan tekil aygıt ya da dalların, devletin diğer aygıt ya da dalları üzerinde çelişkili bir hakimiyet kurması yoluyla meydana gelir ( 1 981 :82 ) . Devlet aygıtlarının b u çelişkili v e "hakimiyet altında eklem­ lenmiş yapı"sı göreli özerkliği de ortadan kaldırmaz. Tam tersi­ ne, devletin bir ilişki olmasından dolayı göreli özerklik, devlet ya­ pısı kendi içerisinde açımlanan ve özgül bir tarzda yoğunlaşan sı­ nıf mücadelesi ve sınıflar arası çelişkilerin sonucu olduğu ölçüde, bizzat bu yapının içine kazınmıştır ( 1 979: 1 6 1 ) . Göreli özerklik, devletin bir sınıf ya da fraksiyonunun egemenliğindeki iktidar bloğunu siyasal olarak birleştirmesi için olmazsa olmazdır ve ka­

pitalist devletin göreli özerkliği "farklı toplumsal sınıflar arasın­ daki çelişkili iktidar ilişkilerinden kaynaklanmaktadır" ( 1977:


G ü n ü m ü z Tü rkiye ' s l n d e Devlet ve H a k i m S ı n ıfla r l l l ş k l s l üzerine

2 13 ,207 ) . Fakat Poulantzas bu göreli özerkliğin genel teorisini üretmek gibi bir amacı olmadığını belirtir. En ileri formülasyo­ nunda devletin göreli özerkliğini de sınıf mücadelesi ile ilişkisi içinde ele alır: Devletin göreli özerkliğinin derecesi, kapsamı, biçimleri vb . . . (ne kadar göreli ve nasıl göreli) ancak . . . belli bir kapitalist devlet ve buna tekabül eden sınıf mücadelesinin belli bir konjonktürü (iktidar bloğunun öz­ gül görünüşünü, bu blok içindeki egemenlik derecesi, bu bloğun bö­ lümleri ile burjuvazinin ve işçi sınıfıyla onu destekleyen sınıfların iliş­ kileri vb. ) ele alınınca incelenebilir ( 1 977: 204) . 18

Yukarıda verdiğimiz bu ilişkisel iktidar kavramlaştırmasında Poulantzas, artık kapitalist devletin sınıflar tarafından nasıl kulla­ nıldığı sorununu bir kenara bırakmış ve onun sınıf doğasını açığa çıkarmıştır. Devletin kendisini güçler arası ilişkilerin yoğunlaşma­ sı olarak konumlandırırken, aynı zamanda devleti "karşılıklı çeliş­ kileri ve yer değiştirmeleri eklemleyen. ve açımlayan stratejik bir alan ve birbirlerini kesen iktidar ağlarının bir süreci" olarak kav­ ramaktadır. Bu kavramlaştırma, genel amacını ve kurumsal bi­ çimlenişini devlet aygıtlarında bulan, sürekli değişen ve birbiriyle çelişki içindeki taktikleri de anlamamızı sağlar (Poulantzas, 1978: 136) Tek cümleyle Poulantzas, sınıf mücadelesinin üstünde, ikti­ dar dağından bu mücadeleyi izlemekte olan Devlet'i örten mistik tülü üstünden kaldırmış, onu Aşil topuğundan yakalamıştır. İkti­ dar dağının tanrısı olan devlet, sadece mücadele kızıştığında yıl­ dırımlar göndererek kahramanı burjuvaziyi kollamamaktadır. Bi­ zatihi sınıf mücadelesi içinde ve sınıf çelişkileri tarafından yapı­ landırılmakta ve hem kahramanı burjuvazinin hem de kendisinin ayakları altındaki fay hatlarını bizzat kendi bağrında taşımaktadır. Poulantzas, bütün bu teorik ilerleme sürecinde aslında devlet ve sosyal sınıflar arasındaki ilişkiye yaklaşımının temelini oluştu­ ran yöntemsel hareket noktasını bütünüyle olmasa da değiştir­ miştir. Devlet, iktidar ve Sosyalizm' de Althusser'in " düzeyler te­ orisi" artık teorik bir hasıma dönüşmüştür. Aslında Poulantzas ekonomik, siyasal, ve ideolojik biçimlerin, kapitalist üretim tarzı­ nın farklı düzeyleri olduğu düşüncesini terk ederek, bu biçimle­ ri kapitalist üretim ilişkilerinin analitik olarak ayrıştırılabilir mo­ mentleri olarak kavramlaştırmıştır Uessop , 1 984 ) . Poulantzas ekonomi ve siyaset ayrımına farklı bir yerden yaklaşarak devletin ve siyasal alanın farklı biçimlerde, üretim ilişkilerinin kurulma ve yeniden üretilme sürecinde mevcut olduklarını belirtti. Bunun ötesinde kapitalizmin kendine özgü bir ayrım olan siyaset ve eko-

18

1 65

Burada Poulant­ zas'ın göreli özerklik kavra m l a ştırması­ nın tartışmasına gir­ meyeceğiz, fakat belirtmek gerekiyor ki Poulantzas kavra­ mı eserlerinde farklı biçimlerde kull an­ makla birlikte terk etmedL Siyasalın göreli .özerk olduğu iddiası, siyasal biçi­ min belirlenimler alanı olan ekonomi­ den göreli de olsa yalıtlandığı iddiasına yaslanmaktadır. Bu modelden hareketle ya siyasetin ekono­ miye tabiyeti, ya gö­ reli özerkliği ya da aralarındaki diyalek­ tik ilişki vurgulanır. En uç biçimine çekil­ diğinde de ekonomi zorunluluklann, sınıf mücadelesinin alanı iken, siyaset bu zo­ runlulukların göreli bir biçime büründü­ ğü alanı temsil eder. Oysa ki devle­ tin doğrudan burju­ vazinin çıkarına hiz­ met eden bir aygıt olmaması ve onun genel çıkarlarını kol­ layan ve bunu yapar­ ken de bir bütün olarak toplumun ge­ nel çıkarlarını kolla­ yan bir aygıt gibi gö­ rünmesi, kapitalist toplumsal üretim ilişkilerin aldığı siya­ sal biçimin bir sonu­ cudur. Yani devlet · sınıf karakteri itibari ile doğrudan bu�u­ vazinin çıkarlarına hizmet eden bir gö­ rünüm almaz. Fakat bu onun kapitalist devlet olmadığı de­ mek değildir. Aksine o burjuva devletidir, ama burjuvazi nin oyuncağı olması an­ lamında deği l , Sa­ yer'in belirttiği gibi kapitalist toplumsal ilişkilerin bir parçası (Dinler, 2003), da­ ha doğrusu aldığı bir biçim olması ve ka­ pitalist üretim ilişki­ lerinin üretiminin ve yeniden üretiminin bir parçası olması anlamında.


66 j

Zafer Y ı l m az

19 Devlet türetme eko­ lü kapitalizmde si­ yasalın kurumsal olarak ayrışmış bir biçim a lmasını n , kapitalizmde siya­ salın varoluş biçimi olduğunu belirte­ rek, bu siyasalın bi­ çiminin tarihsel ve mantıksal (logical) olarak toplumsal üretim i l i şki l erin­ den türetilmesi ge­ rektiğini belirtm iş­ tir. Bu bağlamda devleti toplumsal üretim ilişkilerinin aldığı bir biçim ola­ rak kavram l aştır­ mışlardır. Bkz. Hol­ loway ve Picciotto (1971). Bu akımın üzerine inşa edilen Açık Marksizm için bkz. Çelik (2001). Çelik yazısında Açık Marksizmin te­ orik kökenlerini ve zaafıyetıerini ele al­ maktadır. Yine bu sayıdaki Holloway ve Clarke'ın yazıla­ rına bakılabilir 20 Burada şu noktayı vurgul amak gereki­ yor: Kapitalizmde siyasalın kurumsal olarak farklılaşmış bir biçim alması ve ekonomi ve siyase­ tin ayrıksı biçimler gibi gorunmesi , ekonomi v e siyase­ tin i lişkisiz düzeyler olduğu yanı lsama­ sını yaratmamalı­ dır. ilk defa kapita­ lizmde ekonomi ve siyaset ayrıksı bi­ çimler hal ine bü­ rünmekle beraber bu neo-libera llerin iddia ettiği gibi iliş­ kisiz olduğu anla­ mına gelmez. Tam tersine siyasalın bu varoluş tarzı kapita­ lizme özgüdür ve ekonomi ve siyaset ' birbiriyle içsel otarak ilişkilidir. Bu ayrıklık Holloway ve Picciotto için ·sınıf

nominin göreli ayrışmasını yeniden değerlendirerek bu ayrışma­ nın,

siyasal alanın üretim ilişkilerinin inşasındaki ve yeniden üre­

timindeki varoluş tarzından başka bir şey olmadığını belirtti (Po­ ulantzas, 1978: 17) Bu noktada belirtmek gerekir ki Poulantzas devletin biçimini toplumsal üretim ilişkilerinden türeten devleti türetme ekolüne oldukça yaklaşmıştır. 19 Poulantzas'ın altyapı/üstyapı formülasyonuna bu yeni yakla­ şımı ışığında iki şeyin altını çizmek gerekiyor. Birincisi, Marx'ın yaklaşımında Wood'un da belirttiği gibi üretici altyapının kendi­ si, toplumsal, yasal, hukuksal biçimler şeklinde ve mülkiyet ile hakimiyet ilişkileri biçimlerinde varolur. Belirli hukuki ve siyasal biçimler tam da toplumsal üretim ilişkilerinin inşasında mevcut­ turlar (Wood, 1995 ) . İkincisi, Holloway ve Picciotto'nun da be­ lirttiği gibi bazı Marksistler kapitalist toplumsal. ilişkilerinin bü­ tünlüğünü, eklemleniş biçimini analiz edememişler ve burjuva düşüncesinin fetişleşmiş kategorilerini (ekonomi ve siyasetin bir­ birinden ayrıklaşmış düzeyler olması)20 verili kabul ederek, bur­ juva toplumunun ekonomi ve siyaset olarak iki düzeye ayrılması­ nı pozitif olarak alarak, analize buradan hareketle başlamışlardır. Bunun sonucunda da ya siyaseti ekonomiye indirgemişler ya da siyaseti tamamen özerkleştirmişlerdir (Holloway, Picciotto,

1 97 1 ) . Bu ayrıklık üzerinden hareket edenler, kavrayamamışlar­ dır ki aslında bu fetişleşmiş biçimler önceden verili ve sabit ola­ rak karşımızda durmamaktadırlar. Kapitalizmde ekonomi ve si­ yasetin, toplumsal üretim iliş�erinin farklı veçheleri olmaktan gelen bu içsel olarak ilişkili yapısı, sınıf mücadelesi içerisinde ye­ niden ve yeniden üretilirler. Holloway ve Picciotto'nun belittiği gibi ekonomi ve siyasetin sınıf hakimiyetinin iki farklı biçimi şek­ lindeki ayrımı devletin kendisinin ekonomiden " özerk" ya da "göreli özerk" olduğu yanılsam�sını yaratmaktadır (Holloway ve Picciotto, 199 1 : 1 14 ) .21 lçinde yaşadığımız neo-liberal dönem bu ayrımın üretilmesinin ve gerçekliğinin belleklere kazınmasının ne kadar önemli olduğunu işçi sınıfına ve emekçilere bedel ödeterek göstermektedir. Bugün de geçmişte olduğu gibi burjuva iktisat­ çılar yekpare bir blok olarak hep bir ağızdan bağırmaktadırlar: Bu izdivacı teoride bile olsa gerçekleştiremezsiniz; çünkü onlar "düşman kardeşler" dir. -

A r a D ege r l e n d l rm e ·

.

Bu bölümde Poulantzas'ın eserleri üzerine kısa bir değerlen-

dırme vermeye çalışırken üç nokta üzerine yoğunlaşacak ve Po-


Günümüz Türklye ' slnde Devlet ve Hakim Sınıflar ilişkisi Üzerine

ulantzas'ın teorik çerçevesinde bulunan kimi gerilimlere işaret edeceğim. tık olarak Poulantzas'ın erken dönem eserlerinin ma­ lw olduğu ve son dönem eserlerinde de kısmi olarak süren poli­ tisizm (siyasal olana çubuğu aşırı bükme) eğilimini ve kendisine yöneltilen eleştirileri ele alacağız.22 Bu nokta Poulantzas'ın te­ orik çerçevesinin sınırlarının görülebilmesi ve bu eksikliğin gide­ rilmesine yönelik bir teorik hamlenin önünü açılması açısından önemli. İkinci olarak ise Poulantzas'ın ilişkisel analizinin kimi si­ yasi içerimlerine ve kendisinin Avro-komünizm ile olan ilişkisine değineceğiz. Bu nokta ise Poluantzas'ın geliştirdiği ilişkisel çer­ çevenin kaçınılmaz olarak bizi bu projeye götürüp götürmeyece­ ğinin açık kılınması açısından önem kazanmakta. Son olarak da, sermaye fraksiyonlarında hareketle siyasalın biçiminin çözüm­ lenmesine getirilen eleştiriyi değerlendireceğiz. Bu eleştirinin de­ ğerlendirilmesi ise hem teorik düzeyde devlet sermaye ilişkisini belirginleştirmek açısından hem de yazının Türkiye kısmında devlet ve sermaye fraksiyonları arası ilişkiyi nasıl gördüğümüze dair ipuçları vermesi açısından önemli. Jessop'un belirttiği gibi, gerçekten de Poulantzas'ın düzeyler teorisi üzerinden analizini geliştirdiği erken dönem çalışmaları si­ yasal olanın ekonomik ve ideolojik belirlenimlerini gözardı et­ mektedir ve bu da çubuğu siyasal belirlenime aşırı büken bir devlet analizine yol açmaktadır (Jessop, 1984:73 ) . Dahası, bu dö­ nemki eserlerinde Poulantzas, ekonomik ve siyasal biçimler ara­ sındaki ilişkileri kavramsallaştıramadığı için, daha önce de ele al­ dığımız gibi bu alanlara ilişkin ayrıksı düzeyler teorisini meşru­ laştırmaktadır (Jessop, 1984 ) . Jessop Poulantzas'ın, politik ikti­ darın uygulanması üzerindeki ekonomik zorunlulukları ve devle­ tin kurumsal birliğinin sağlanmasında finansal kontrolün rolünü gözden kaçırdığı görüşündedir (Jessop, 1984 :79) Poulantzas'a yöneltilen eleştiriler bununla da sınırlı değildir. Holloway ve Pic­ ciotto Poulantzas'ın siyasalın biçimini sermaye birikiminin ve sö­ mürü ilişkilerinin çelişkilerinin analizinden koparttığı iddiasın­ dadır (Holloway ve Picciotto, 1 977) . Yine Wood, Poulantzas'ta üretim ve sömürü ilişkilerinin son kertede belirleyici olmaları ka­ bul edilmesine karşın, Poulantzas'ın kuramında bu kavramların belirli bir üretim tarzında ya da toplumsal oluşumda başat halde bulunmayabilen ekonomik alana ait olgular haline dönüştüğünü belirtmektedir (Wood,1 992: 49) . Bunun sonucu olarak Wood Poulantzas'ın, sömürü ilişkilerini devlet kuramında kapladıkları merkezi konumdan dıŞlayarak, siyasal düzeyin tekelci kapita-

1 67

egemenliğinin birbi­ rinden farklı fakat birbiriyle i l işkili bi­ çimleri arasındaki i lişkinin" bir ifade­ sidir (Yılmaz,2002) 21 Daha öncede belirt­ tiğimiz gibi bu göre­ li özerklik sorunsa­ lının reddi devletin ekonomiye indir­ genmesi anlamına gelmez. Böyle bir teorik kurgu bizim ekonomi ve devlet arasındaki gerçek bağları anlamamıza engel olmaktadır. 22 Poulantzas'a yönel­ tilen eleştirilerin bir bölümünün derle­ mesi için bkz. A.Yıl­ maz (2002 ) ve Clarke (1991)


68

1

Zafer Yılmaz

23 Poulantzas siyasal düzeyin başatlığını asıl Çağdaş Kapita­ lizmde Sınıflar kita­ bında geliştirmiştir (1978: 168-169). 24 Yine son dönem Po­ eserlerinde ulantzas devletin üretim ilişkilerinden kaynaklı belirlenim­ lerine daha duyarılı­ dır. Devlet iktidar ve Sosyalizm 'de devletin operasyon­ ları n ı n bütünlüğü­ nün ekonomik rolü ile ilişkisi içinde ye­ niden yapılandırıldı­ ğını ve devletin eko­ nomik rolünün ken­ disine sermaye biri­ kiminin ritmi tara­ fından dayatıldığını belirtmektedir (Po­ u l antzas, 1978: 168-169). 25 Wood, Poulant­ zas ' ı n yaptıklarının, Althusserci kura­ mın Fransız deneyi­ minin tarihsel tikel­ lerini kuramsal tü­ mellere ilk kez dö­ nüştürmek olmadı­ ğını belirtmektedir (Wood, 1992: 56). Yine Milinad Bona­ partizmin devletin kapitali st topl um­ daki genel karakte­ ristiği olduğu görü­ şüne karşı çıkmak­ ta; Bonapartizmin Fransa'nın tarihsel olarak özgül koşul­ larına bir yanıt oldu­ ğunu belirtmekte ve Poulantza s ' ı n i şçi sınıfı stratejisi açı­ sından çok önemli olan Bonapartist bi­ çim, Burjuva de­ mokratik biçim ara­ sındaki farklıl ıkları ortadan kaldırdığını belirtmektedir. Mili­ band için bu ayrım­ lar bugünkü devlete karşı uygu lanacak strateji açısında çok önemlidir. (Mili­ band, 1977).

lizm aşamasında başatlığını aşırı-vurguladığının altını çizmekte­ dir.23 ( 1 979: 1 08). Poulantzas 'a yöneltilen politisizm eleştirisi en açık şekilde onun. faşizm analizlerine dayandırılmaktadır. Bilin­ diği gibi Poulantzas, faşizmin yükselişinin nedenini egemen sı­ nıflar ve bunların fraksiyonları arasındaki iç çelişkilerin derin­ leşme ve keskinleşmesine indirgemekte ve iktidar bloğu içi çeliş­ kilerin keskinleşmesini merkeze almaktadır (Poulantzas, 1 980:

7 1 -72) İddia odur ki, faşizmin yükselişinin kapitalist sınıf sömü­ rüsüne içsel olan çelişkilerle ilişkisi ve bu süreçte faşizmin özgül rolü Poulantzas'm analiz çerçevesinin dışındadır (Holloway ve Picciotto, 1 977 ) . Bütün b u eleştirilere yol açan temel problem ise bizce, Po­ ulantzas'ın _siyasal alanı analiz ederken doğrudan toplumsal üre­ tim ilişkilerinin çelişkili doğasına yoğunlaşmak yerine, siyasal ala­ nın analizinde iktidar bloğu içindeki hakim sınıf ve fraksiyonlar arası ilişkiye aşırı odaklanmasıdır. Böylece siyaset, hakim smıflar arasındaki saiklerle şekillenen ve hakimiyet altındaki ve hakim sı­ nıflar arasındaki ilişkinin dolaylı sonuçlarının yansıdığı bir şey halini alabilmektedir.24 Poulantzas gerçekten erken dönem eser­ lerinde devleti toplumsal formasyonun bütünlüğünü sağlayan et­ ken olarak görmekle siyasalın kapitalizmdeki rolünü aşırı bir şe­ kilde öne çıkarmaktadır; fakat buradan Poulantzas'ın sömürü ilişkilerini devlet analizinde tamamen dışladığı sonucuna varmak oldukça sorunludur. Ayrıca böyle bir eleştiri Poulantzas'ın son dönem eserlerindeki düzeyler teorisine yönelttiği eleştirileri ve daha önce de değindiğimiz siyasalın kapitalizmde varoluş biçimi­ ne yönelik yeni formülasyonunu görmezlikten gelmek olacaktır. Aslında bu sorunlar Poulantzas'ın teorik çerçevesindeki kimi ge­ rilimlere işaret etmektedir ve tamamen haksız oldukları da söyle­ nemez. Poulantzas, gerçekten bir yandan daha ilişkisel bir anali­ ze yönelirken, diğer yandan siyasal düzeyin başatlığı gibi yapısal­ cı hakim düzeyin yer değiştirmesi fikrine dayanan iddialarını da sürdürüyordu. Yine, bir yandan kendisinin genel bir devlet teori­ si oluşturmak gibi bir derdi olmadığını belirtmesine karşın

( 1 978: 22) , diğer yandan Bonapartizmi ve iktidar bloğu kavramı­ nı siyasal iktidarın kapitalizmdeki genel biçimi olarak sunmakta­ dır. Bu gerilimin bir ayağının dikkate alınamaması sonucu da, bu kavram setlerinin Poulantzas'ın ardılları tarafından verili olarak kabul edilmesine ve daha sonradan içinin ampirik gerçeklik tara­ fından keyfi bir biçimde doldurulmasına yol açmıştır.25 İkinci olarak, Poulantzas'ın eserlerinin siyasi-stratejik iddiala-


Günümüz Türkiye 'slnde Devlet ve Hakim S ı n ıflar ilişkisi Üzeri ne

rı açısından ilginç bir yön değiştirmeye tanıklık ettiği saptamasın­ da bulunabiliriz. Poulantzas yapısalcılığa daha sıkı sarıldığı ese­ rinde Leninist stratejiye daha bağlıyken, daha sonraki eserlerin­ de Marx'a yakınlaşırken Lenin' den uzaklaşmıştır. Bunun nedeni, Poulantzas'ın teorik manevrasında değil, döneminin siyasal ko­ şullarında yatmaktadır. Poulantzas, Wood'un belirttiği gibi FKP'yi soldan eleştirmekle beraber, �slında onun Avro-komü­ nist strajesine daha uygun bir zemin hazırladı. Sosyalizme geçişi varolan burjuva demokratik rejimin geliştirilmesi olarak gören Avrokomünist görüşü ihtilaflı bir biçimde olsa da benimsedi (Wood, 1 992:35; Jessop, 1 984 : 1 1 ) . Çubuğu devlet aygıtları ara" sındaki çelişkiye aşırı büken Poulantzas, devletin işgal edilmekle beraber dönüştürüLnesi gerektiğini belirtse de, kendisinin bu vurgusu " devletin birliğinin korunması gerektiği yolundaki hü­ kümle de düşünülünce (Wood burada Poulantzas'ın Portekiz devriminde devletin birliğinin korunması gerektiği yolundaki uyarısına referans vermektedir. ZY) . . . kapitalist devleti en az sı­ nıf müc� delesiyle dönüşüme uğratarak bir sosyalizm etkeni hali­ ne getirme olanakları konusunda, bu projenin, sosyal demokrat projeden çok daha iyimser olduğu" bile iddia edildi (Wood, 1 992 : 53 ) . Gerçekten de Poulantzas, devletin birliğinin nasıl sağ­ landığı ve bu birlik ile sömürü ilişkilerinin arasındaki ilişkinin ne olduğu konusunda sessiz kalmış ve bu birliği aygıtlar arası bir he­ gemonya meselesine ihraç etmiştir.26 Bununda ötesinde Poulant­ zas, Devlet, İktidar ve Sosyalizm kitabının Demokratik bir Sos­ yalizme Doğru adlı bölümünde " ... demokratik yoldan sosyalizm çizgisiyle getirilen gerçek alternatif, bir cephesel ikili iktidar stra­ tejisine karşıt olarak, devlet içinde ki güçler ilişkisini halk kitlele­ rinin savaşunıyla dönüştürmeye yönelik bir stratejidir. " (Po­ ulantzas, 1 990:3 7) saptamasında bulunmakta ve buradan hare­ ketle ikili iktidar ve proleterya diktatörlüğü kavramlarını reddet­ mektedir. 27 Bu noktada, Poulantzas'ın bir diğer teorik gerilimi ile karşılaşmaktayız. Poulantzas, devletin birliğini sınıf hakimiye­ tinin siyasal biçiminden türetemediği ve devlet aygıtlarında sınıf mücadelesinin ifade buluş biçimini aşırı öne çıkardığı için sorun­ lu bir takım siyasal sonuçlara varmaktadır. Fakat bunlar ilişkisel bir analizin kaçınılmaz siyasal vargıları değildir ve Poulantzas'ın politik manevralarının saikleri daha çok döneminin siyasal kon­ jonktüründe yatmaktadır. Buna ek olarak belirtmek gerekiyor ki Wood, Poulantzas'ı Post-Marksizmin son büyük habercisi ola­ rak görürken haksızlık etmektedir. Gerçekten de Poulantzas'ın

1 69

26 Poulantzas bu he­ gemonyayı nasıl tespit edeceğimiz üzerine şöyle de­ mektedir: M Aygıtlar içinde iktidar ilşkile­ rinin açık ve seçik tahlili, hegemonik fraksiyonun yerini isabetle tespit et­ memize yarar. Me­ sela bir aygıtın ya da kolun diğerleri üze­ rindeki hamiyetine bakarak ve gene o aygıtın hakim bir şe­ kilde hizmet ettiği özel menfaatlere bakarak hegemonik fraksiyon konusun­ da bazı sonuçlara varabiliriz" (Poulant­ zas, 197 4: 28). 27 Bkz Poul antzas (1990:35)


70

1

Zafer Yılmaz

28 Poulantzas, ticari kurumlarda, banka­ reklam l ard a , ajanslarında ücret alanların ve devlet memurlarının üreti­ ci işçiler a rasına girmediğini belirt­ mekte ve bunları " ü retici olmayan ücretli işçilern kate­ gorisine dahil ede­ rek onları "yeni kü­ çük burjuvazi" ola­ rak adlandırmakta­ dır. Bkz. Poulant­ zas (1974: 7-15). 29 Wood Avro-komü­ nist proje ile post­ Marksizm a rasın­ daki yakınlığı vurgu­ lamakta haklıdır. Fakat Poulant­ zas'ın siyasal iddi­ ası ile post-Mark­ sizm arasında te­ melden bir uzlaş­ mazlık bulunmakta­ dır. Şöyleki (a) Po­ u l antzas, merkez­ siz bir hegemonya proıesı öneren p o s t- M a r k s i z m i n aksine merkezli (iş­ çi sınıfı merkezli) bir proje önermek­ tedir (b) Poulant­ zas ' ın siyasal pro­ jesindeki aktörler, sınıflar ve sınıf ke­ simleridir, post­ Marksizm 'inki gibi söylem içerisinde kuru l an kimlikler değil.

eserlerinde " devletçe örgütlenmiş iktidar bloğu ile halkı örgütle­ yen halk ittifakı arasındaki-siyasal çatışmanın, sermaye ile emek arasındaki sınıfsal çatışmayı" siyasal strateji alanında saf dışı et­ me ihtimali vardır (Wood, 1 992: 4 1 ) ve Poulantzas, üretken ve üretken olmayan emek üzerinden yaptığı ayrım ile oldukça dar . bir işçi sınıfı kavramlaştırmasına sahiptir28 . Bunun sunucu olarak da Poulantzas, ittifak stratejisini siyasal alanda merkeze al­ maktadır; fakat bu Poulantzas'ın siyasal önermeleri ile Post­ Marksistlerinkiler arasındaki temel farkları görmemizi engelle­ memelidir. Bu kadar sınıf lafı bile post-Marksistlerin kabuslu ge­ celer görmesi için yeterli olurdu herhalde.29 Üçüncü olarak ise Poulantzas'ın fraksiyon temelli analizlerine yöneltilen temel bir itirazı ele almamız gerekiyor. Burnham'a gö­ re fraksiyoncu analiz devlet politikalarını açıklarken tekil politi­ kaların başarılı bir biçimde temsiline göndermede bulunmakta­

dır ve bunun sonucu olarak da bazı sınırlılıklar içermektedir. İlk

olarak Burnham, genel olarak sermayenin (capital-in-general), te­ kil sermayelerin ve devletin tanımlanmasına analitik olarak öncel olduğu uyarısında bulunmaktadır. Daha sonra Burnham şu sap­ tamada bulunmaktadır: Sermayenin her bir fonksiyonel biçiminin basitçe toplam sosyal serma­ yenin bir biçimi olduğunu aklımızda tutarak, bu çıkarlar ve devlet ara­ sında ilişkinin değerlendirilmesi üzerine iki önemli nokta ileri sürebiliriz. Birincisi sermayenin hiçbir tekil biçimi, toplam sosyal sermayenin yeni­ den üretilmesinde yatan kendi çıkarını yeterli bir biçimde kavrayamaz. Çünkü kendi yazgısının da dayandığı toplam sermaye döngüsünün sade­ ce kısmi görüşüne sahiptir. İkincisi de, sermayenin bütünsel egemenliği­ nin savunulmasında tekil sermayenin diğer sermayelerle birlikte ortak çı­ karı bulunsa da, farklı sermayeler bu ortak çıkar ile ilişkilerinde kısmi olarak farklılaşan vurgulara sahip olacaklardır. (Burnham, 1990: 181).

Bu bağlamda sermayenin genel çıkarının oluşturulması da devlete Jüşmektedir. Bu genel çıkarın tanımlanması sermaye bi­

rikimin � genel koşullarının .sağlanması ve bütünsel ek�nomik stratejinin belirlenmesi açısından da önemlidir. ( 1 990: 1 8 1 - 1 82 ) . Tekil sermaye gruplarının çıkarlarının gerçekleşmesi d e bu "ge­ nel çıkar"ın hayata geçirilmesine bağlıdır. Burnham, devletin otonomisini yukarıda açık kılığımız devletin bu rolüne dayandır­ maktadır. Devlet hukukun ve p aranın egemenliğinlrı sağlanması aracılığıyla piyasa disiplinini dayatmakta ve genel olarak serma­ yenin çıkarlarını kollamaktadır.

İlk olarak belirtmeliyiz ki, sermayenin genel çıkarını devlet


GOnOmOz TOrklye'slnde Devlet ve Hakim Sınıflar l l lş klsl Üzerine

tarafından oluşturuLnaktadır demek, devleti sermaye birikimi­ nin dışında ve sermayenin uzun dönemli çıkarlarını gören rasyo­ nel bir aktör düzeyine yükseltmektir. Bu noktada iki sorunla kar­ şı karşıyayız. Birincisi, devlet sermaye birikiminin genel koşulla­ rını nasıl ve niçin üretmekte ve yeniden üretimine katkıda bulun-' maktadır? !kincisi ise devlet somut ekonomi politikalarının olu­ şumunda ve siyasal süreçlerde, belirli bir sermaye fraksiyonunun çıkarlarını ötekilerden daha öne koyar mı? Birinci soruna ilişkin olarak devletin mülkiyet haklarının, sözleşmelerin geçerliliğinin ve paranın yasal güvencesinin sağlanması aracılığıyla sermaye ilişkisinin bizatihi kuruluş momentinde var olduğunu belirtebili­ riz. Devletin sermaye birikiminin genel koşull�rını sağlaması, onun doğrudan kapitalist toplumsal ilişkilerin bir parçası oLnası ile ilişkilidir. Bu genel olarak sermayenin çıkarından tekil olarak sermayelerin ve sermaye kesimlerinin çıkarlarına indiğimizde ise farklı bir manzara ile karşılaşırız. Sermaye birikiminin belirli bir momentinde, sermayenin belirli bir fraksiyonunun (sanayi, finans sermayesi ya da finanas kapital) sermaye birikimi sürecinde belir­ leyici olacağını ve bu sermaye kesiminin kendi çıkarlarını genel çı­ kar olarak resmetme çabası içinde olacağını söyleyebiliriz. Bu noktada şu iki düzeyi birbirinden ayrıştırmamız gerekiyor: genel olarak sermayenin çıkarı her momentte bütün sermayeler için ka­ pitalist toplumsal ilişkilerin sürdürüLnesidir. Fakat bu çıkar ser­ mayenin toplam sosyal döngüsünün tarihsel olarak özgül mo­ mentlerinde sermaye birikiminin aldığı biçime göre (değişen ser­ mayeler arası ilişkiye göre) değişir ve farklı biçimlere bürünür. Bunun sonucu olarak da, sermayenin farklı fraksiyon-biçimleri arasında bir tanesinin sermaye birikiminin belirli bir momentinde hegemonik bir pozisyona yükseleceğini ve bu "genel çıkar"ı ken­ di hegemonikliğini yeniden üretecek olan birikim biçiminin sür­ dürüLnesi doğrultusunda tanımlayacağını çıkarsayabiliriz. Yani bu genel çıkarı tanımlayan devlet değil sermayenin bizzat kendi­ sidir. J?evlet ve bu sermaye arasındaki ilişkiye döndüğümüzde ise şu iki noktanın altının çizilmesi gerekiyor: (i) Devletin bu hakim fraksiyonun çıkarını ekonomi politikasında genel çıkar haline ge­ tirmesi sermaye birikiminin o anki biçiminin doğrudan sonucu olarak açığa çıkmaz, bu sürekli bir taktikler ve bu taktiklerin taşı­

yıcısı partiler arası mücadelenin ürünü olarak açığa çıkar. (ii) Ser­

maye birikiminin bu momentinde üretim ilişkilerinin bu hakim biçimi her daim sermayeler arası çelişkiler ve çatışkılar tarafından belirlenir ve bu çelişkilerde siyasal alanda ifadesini bulurlar.

1 71


72

1

Zafer Yılmaz

Son olarak tekrar bu değerlendirme bölümünde belirtmek gerekiyor ki, Poulantzas'ın yaklaşımı yukarı da belirttiğimiz geri­ limleri içinde taşımakla beraber, fetişleşmiş bir kategori olarak sermaye ya da yekpare bir blok olarak onun emrine amade dev­ let düşüncesi üzerine önemli bir soru işareti koyarak, sınıf mer­ kezli bir siyasal ekonomi analizi için önemli bir adım atmıştır. İle­ ride de göstereceğimiz gibi bir nesne ya da özne olarak değil de, bir ilişki olarak devlet analizi, Poulantzas'ın geliştirdiği haliyle yukarıda değindiğimiz problemleri içermekle birlikte, önemli açılımları da içinde barındırmaktadır.

S e r m a y e n i n U l u s l a r a ra s ı l a ş m a s ı ve Ulus Devlet: Yazının girişinde de belirttiğimiz gibi, 1 990'lar ya yükselen piyasa güçlerinin kutsanması ya da· kahraman devletlerin bu sal­ dırı karşısındaki direnişinin destansı bir anlatımı ile doludur. Bu doğrultuda sarkaç bir piyasalara doğru bir ulus devletlere doğru salınmaktadır. Daha önce de belirttiğimiz gibi bu açıklama biçi­ mi kapitalist toplumsal ilişkilerin fetişleşmiş biçimi olan devlet ve piyasanın ayrık.lığını veri olarak almaktadır (Burnham, 200 1 ) . İ ş­ te Poulantzas'ın

Çağdaş Kapitalizmde Sosyal Sınıflar kitabında

geliştirdiği analizi tam da bu anlam kazanmakta ve bizi bu ikile­ me mahkum olmaktan kurtarmaktadır. Poulantzas'ın çerçevesi sınıflar ve sınıf kesimleri arası eklemlenme ilişkisini merkeze al­ makta ve süreci açılarken bir diğer ikilemi, iç ve dış aktörler iki­ lemini de bertaraf etmektedir. Bu .bölümde önce özne ve nesne olarak devlet analizinin küreselleşme ve ulus devlet tartışmasın­ daki biçimlenişini ele aldıktan sonra, Poulantzas'ın açıklamaları­ na yoğunlaşacağız. Görülebileceği gibi Poulantzas'ın analizinin

hakim sınıflar arası ilişkilerin sermaye biriki­ minin belirli bir momentinde büründüğü özgül biçimin bir çözüm­ lemesı: yani terk edilmeye yüz tutmuş bir ifade ile somut duru­ mun somut analizidir. yoğunlaşma noktası

Bugün küreselleşme olarak adlandırılan sermayenin uluslara­ rasılaşmasının yeni biçimi ile birlikte 1 980'lerde uygulamaya baş­ lanan neoliberal ekonomi politikaları ve ulus devletin geçirmek­ te olduğu değişimi açıklamaya yönelik temelde iki açıklama biçi­ mi mevcuttur. Bunlardan ilkine göre, ulus devletler küreselleş­ menin döndürülemez süreci karşısında muazzam bir güç kaybı ile karşı karşıyadırlar. Bu azılı küreselleşme savunucuları arasın­ da liberal Kenichi Ohmae en tanınmış olanıdır. Bu yaklaşım altı-


Günümüz Türklye'slnde Devlet ve Hakim S ı n ıflar ll lşklsl Üzerine

na tam olarak konulamasalar da, ulus devletlerin güç kaybettiği düşüncesi Marksistler arasında da taraf�ar bulmuştur.30 Bunlar arasında iddialarını yükselmekte olan, ulus üstü sermaye fraksi­ yonunun hegemonyası ile birlikte "ulus-üstü devlet" yapısının doğmakta olduğuna kadar götüren de vardır.3 1 Küreselleşmenin "mağdur"u ulus devletler kampının tam karşısında, aslında kü­ reselleşme denen sürecin ulus devletler eliyle yürütüldüğünü be­ lirten görüş bulunmaktadır.32 Aslında küreselleşme ve ulus dev­ let üzerine olan bu kamplaşma bize bir özne ve nesne olarak dev­ let sorunsalını hatırlatmaktadır.33 yekpare blok olarak ulus dev­ let ya sürecin öznesi (başlatıcısı) ya da sürecin nesnesi (mağduru) olarak ele alınmaktadır. Her iki görüşün savunucuları arasında yer alan önemli bir kı­ sım · sosyal bilimci kendi görüşlerinin ikna ediciliğini göstermek için ampirik verilerin derlendiği listeler sunmaktadırlar. Küresel­ leşmenin yeni bir dönem olduğu görüşünü savunanlar artan doğ­ rudan yabancı yatırımlara, ulus ötesi şirketlerin dünya ticareti için­ de artan payına, ve sınır ötesi birleşme ve satın almalara referans vermekte ve bunlarla birlikte bol miktarda finansal gelişmelere da­ ir ampirik veri kullanmaktadırlar.34 Karşı tarafta olanların ampirik verileri bolca kullananların dan örneğin Linda Weiss ise Çokulus­ luların Ar-Ge harcamal;ırının ne kadarının merkez ülke sınırları içinde gerçekleştiğine, doğrudan yabancı yatırımların toplam uzun dönemli yatırımlar içindeki payına ya da üretimin ne kadarının yerli piyasa için yapıldığına referans vermektedir (Weiss, 1 997) Bütün bu ampirik veriler mücadelesinde önemli olan Ronen Pa­ lan'ın alunı çizdiği gibi, küreselleşme ve ulus devletin birer istatis­ tik bilgiler kümesi gibi ele alınması ve bunu sonucu olarak da, bu sözde "nesnel" dünyaya referans verme işleminin kendisinin, "kü­ reselleşme" ve "ulus devlet" e bu tarz yaklaşım biçimini ve bunları kendinde varlıklar olarak görme edimini nesneleştirmesidir (Pa­ lan, 2000: 15 1 ; 163 )35 Tekrar hatırlatmak gerekir ki yekpare ·bir blok gibi ele alınan ulus devletin, küreselleşme sürecini bir özne olarak başlatması ya da bir nesne olarak ona maruz kalması müm­ kün değildir. Bu devlet aygıtlarınca uygulanan politikaların bu sü­ recin bir parçası olduğunu reddetmek değildir. Sorun gerçekten kendi tarihsel mantığına sahip, kendinde bir şey olarak bizatihi kü­ reselleşme ve ulus devletten söz edip edemeyeceğimizdir. Charles Tilly "Ulus devlet terimi yanıltıcıdır; bir gerçeği değil, bir progra­ ,, mı ifade eder. derken haksız mıckr? (Tilly, ?: 6 1 ) Aynı iddia kü­ reselleşme kavramı için de geçerlidir.

1 73

30 Bkz. Cox (1987), Gill ve Law (1993), Gill ( 1992), Jessop (1997), McMichels (1991). Fakat bü­ tün bu yazarlar ar­ sında belirgin farklı­ lıklar da mevcuttur. Örneğin Cox ulus devletin b i r yetki devri ile birl i kte u l u sl arara s ı l aştığı-· nı vurgularken, Gill olan doğmakta uluslarüstü bir ta­ rihsel bloğa ve ulu­ ralarüstü sermaye fraksiyonunun yük­ selen hegemonya­ sına, Jessop ise yerini fordizm son­ rasına bırakan At­ lantik fordizmin çö­ zülüşüne vurgu yapmaktadır. 31 Bkz. Robinson (2001; 2002). 32 Bkz.Panitch ( 1999; Wood 2002), Weiss (1999), (1997). Ulus dev­ letlerin gücünü ko­ ruduğunu vurgula­ yanlar da ya kapita­ lizm ile ulus devlet arasındaki içsel ba­ ğa (Wood, 1999), ya devletin işlevsel görevlerine (mülki­ yetin ve sözleşme­ nin garantörü ol­ mak, temel finans, emek teknoloji, ve üstyapı gird i lerini sağlamak, çalışma­ nın koşu l l arının dü­ zen lenmesi gi bi) (Panitch, 1994) ya da "devlet kapasi­ (Weiss, tes i " ne 1997)vurgu yap­ maktadırl ar. Bura­ da bir noktanın altı­ n ı çizmek gereki­ yor. Aslında Wood ve Panitch'in yakla­ ş ı m ı n ı n bir özne olarak devlet so­ runsalına tam ola­ rak oturduğunu be­ lirtmek bir haksızlık olur. Her iki yazar­ da devlet ve serma­ ye arasındaki ilişki-


74 1

Zafer Yılmaz

ye ve bunun küre­ selleşme denen sü­ reç ile aldığı biçime oldukça duyarlıdır. 33 Sorunun bu şekilde tespit edilişi , siya­ sal pratikte de ifa­ desini bulur. Çoban küreselleşme karşı­ tı hareketlerin devle­ ti ya bir kurtancı ya da kurban olarak gördüklerine değin­ mektedir (Çoban, 2002). 34 Bu ampirik verilerin derlemesi için bkz. Robinson (2002) ve Hirch ve Thomp­ son (2000) 35 Bu noktada altını çizmeliyiz ki sorun ampiri k veri lerin kullanılması deği l , bu verilerin sınıflar arası i l işkilerde ne gibi dönüşümlere işaret ettiğinin açık kılınmamasıdır. 36 öze l l i kle Türkiye üzerine olan yazın­ da Fuat Ercan böy­ le bir çabanın öncü­ sü olarak görülebi­ Bkz. Ercan l i r. (1998; 2002).

Bu sorunsalla ilgili olarak açığa çıkan bir diğer problem de şudur: Aynı sorunsal geç kapitalistleşen çevre ülkelerine uyarlan­ dığında bu sefer neoliberalleşme süreci Dünya Bankası ya da IMF gibi " dış " kurumlar tarafından ulus devlete dayatılan bir şey olarak görülmekte ve ulus devlete sahip çıkılmasının bayraktarlı­ ğı yapılmaktadır. Oysa ki Poulantzas 1 970'lerdeki çalışmalarında " Emperyalizmin bugünkü aşamasında gerçekte böyle bir ayırım, bir yanda yalnızca dışarıdan faaliyet gösteren dış etkenler, diğer yanda da tek başına kendi alanına çekilmiş ve tüm sınıflandırma­ ların ötesinde kalan iç etkenler diye bir karşıtlık yoktur. " (Po­ ulantzas, 1 98 1 : 1 6) saptamasını yapıyor ve bize " dışsal" olarak görülebilecek bazı faktörlerin nasıl "içeri"nin " ulusal olan " ın ku­ rucusu olduğunu, "içsel" olarak ifade ettiğimiz bir takım aktör­ lerin de, dışarısı ile nasıl bir bağımlılık, içiçe geçme ilişkisi içinde olduğunu gösteriyordu (Poulantzas, 1 98 1 ; 1 979; 1 97 4 ) . .Sorun devlet aygıtları ve sınıf iktidarındaki bugünkü değişimleri bu tür­

toplumsal üretim ilişkilerinin için­ den geçmekte olduğu değişimi bütünlüklü olarak nasıl analiz ede­

lü ikilemlere düşmeden, yani

ceğimizdir3 6 . Bu bütünlüklü strateji bize küreselleşmenin nasıl

bir siyasal strateji ve süreç olduğunu (Ercan, 2000) ve devletin· de bu süreç anlaşılırken ilişkisel bir yapı olarak analize dahil edilme­ si gerektiğini gösterecektir.

Çağdaş Kapitalizmde Sınıflar kitabında Poulantzas, kapitaliz­ min emperyalizm aşamasına yoğunlaşır. Burada kapitalizmin kendisini, tek bir dünya kapitalist üretim modelinden hareketle, emperyalist zincirin eşitsiz halkalarını göz ardı ederek analiz eden küreselleşmeci görüş ( 1 979: 49) ile (Poulantzas buna "kü­ resellşme ideolojisi" adını vermektedir) doların krizi ve Ortak Pazar'ın yükselişi ile birlikte, Avrupa'nın ABD'ye karşı etkili bir " karşı-emperyalizm"

oluşturabileceği

görüşünü

ele

alır

( 1 98 1 : 1 9 ) . Poulantzas, Avrupa ve ABD arasındaki ilişkiyi birbi­ riyle rekabet yoluyla mücadele eden "ulusal ekonomiler" teme­ linde değil de, kapitalist ilişkilerin uluslararasılaşması ve bunun sonucu olarak Avrupa' da Amerikan sermayesinin doğrudan yatı­ rımlarının yeni tip bir bağımlılığı nasıl doğurduğu ve Avrupa ül­ kelerinin iktidar blokları üzerindeki bu bağımlılığın etkisi teme­ linde ele almaktadır. "Ulusal burjuvazi"leri ve "ulus devlet"leri dışsal olarak birbi­ riyle ilişkilendiren çerçeve yerine. Poulantzas, kapitalist üretim tarzının toplumsal formasyonun içinde ve toplumsal formasyo­ nun dışına doğru genişlemesinden oluşan

genişletilmiş yeniden


Günümüz Türklye'slnde Devlet ve Hakim Sı nıflar i l i şkisi ü zerine

üretimini temel almaktadır. Kapitalizmin emperyalizm aşamasın­ da sermaye ihracının basit meta ihracı üzerindeki hakimiyetinin emperyalizme rengini ve dokusunu verdiğini belirtmekte ( 1 979:42 ; 1 98 1 :7 ) ve sermayenin 1 970'lerdeki uluslararasılaşma­ sının Amerikan tekelci sermayesinin37 hakimiyetinde gerçekleş­ tiğinin altını çizmektedir ( 1 979; 47 ) . Bu, Avrupa'daki gelişmeler için özellikle doğrudur. ABD sermayesinin doğrudan yatırımlar ve birleşmeler yoluyla Avrupa sermayesi ile içiçe geçmesi ve nü­ fuz etmesinin sonucu, kabaca ABD tekelci sermayesinin Avrupa içinde bir güç odağı olması değildir. Gerçekleşmekte olan "ABD tekelci sermayesinin karakteristiği olan üretim ilişkilerinin ve onun gerçekte diğer metropoller içindeki hakimiyetinin kurum­ sallaşması ve bu yeni bağımlılık ilişkilerinin buralarda yeniden üretilmesidir" ( 1 979: 47 ) . Bunun ötesinde toplumsal formasyon­ lar içindeki hakim sınıflar arası çelişkiler de uluslararasılaşmak­ tadır. Tam da bu nedenle artık iktidar bloğunun kendisini basit­ çe ulusal düzeyde konumlandırabileceğimiz de şüphelidir. Çün­ kü ABD sermayesinin Fransız iktidar bloğu içindeki varlığı, Fransız burjuvazisinin belirli bir fraksiyonunu ve bu fraksiyonu etkileyen sermayenin uluslararasılaşması ile ABD sermayesinin kendisinin bizzat Fransız burjuvazisi içinde temsil edilmesi vası­ tasıyla sağlanmaktadır. Bu içiçe geçme ve zincirleme sonucunda emperyalist devletler sadece kendi "iç" yerel burjuvazilerinin çı­ karlar1:11ın değil, aynı zamanda uluslararasılaşma sürecinde ek­ lemlenen hakim emperyalist sermaye ve sermayelerin de çıkarla­ rını üstlenirler ( İ979:75 ) . Bütün bu süreçte ABD sermayesi ege­ menliğindeki emperyalist zincirin halkaları her bir toplumsal for­ masyon tarafından içselleştirilrnektedir ( Gerstein, 1 992 ) . Peki b u tablodan n e gibi sonuçlar çıkarabiliriz?3 8 Birincisi, sermayenin her bir uluslararasılaşma süreci hakim sermayeler arasındaki belirli bir sermaye kesimi tarafından desteklenmekte, dahası yürütülmektedir. İkincisi, Poulantzas doğrudan uluslara­ rası sermaye devleri karşısında ulus devletlerin gücünün ne kada­ rını kaybetmiş ya da korumuş olduğu sorusunun kendisine karşı çıkmaktadır; çünkü kurumların ve aygıtların kendilerinden men­ kul olarak sahip oldukları bir iktidarları yoktur. Dolayısıyla ulus devletin gücünü kaybedip kaybetmediği yanlış bir sorudur. Po-

ıml

. ulantzas' a göre, kurumlar basitçe .suiif iktidarını . aç ar ve kris­ talize ederler.39 D�layıslVla RaıfJh tzas, p�te-i yehideri formü­ le etmemiii sağlamaktadır. · U çüncü olarak� Pôfılan�zas'ın çer-eeve­ si bizi küreselleşme denen olgunun her bir ulusal birimde nasıl

1 75

37 Aslında Poulantzas sermayenin kökeni­ nin ulusal bir aidi­ yet problemi olma­ dığı n ı , sermayeyi oluşturan hakim ve başlangıçta yer alan toplumsal iliş­ kilerin inşa edildiği bir yer (place) soru­ nu olduğunu belirt­ miştir (1979: 60). 38 Poulantzas ' ı küre­ selleşme tartışma­ larında kullanan ya­ zarlar için bkz. Jes­ sop (2001 ) , Pa­ nitch (1999), Tso­ ukalas (2001). Türkçe yazında Po­ u l a n tz a s ' ı n 1970' 1erdeki tartış­ maların ın küresel­ leşme ve ulus dev­ let üzerine olan açı­ l ımlarına bilebi ldi­ ğim kadarıyla ilk defa Tarık Şengül deği n m i şti r. Bkz. Şengül (2000) 39 Jessop haklı olarak bu nokta da kurum1 arın da aynı za­ manda sınıflar-ara­ sı çelişkile_rin açım­ lanış biçimini etki­ lediği bel i rtmekte­ dir (Jessop, 1984). Bu nedenle, kurum­ lar sadece bu çeliş­ kilere indirgene­ mezler ve yapıları­ nın maddi bir anali­ ze dahil edilmeleri gerekir.


76 1

Zafer Yılmaz

somutlandığına daha duyarlı kılmaktadır (Panitch, 1 994 ) . Unut­ mamak gerekir ki, küreselleşme tartışmaları oldukça genel geçer bir hat üzerinden yürütülmektedir. Poulantzas'ın çerçevesi özel­ likle sermaye gruplarının ve fraksiyonlarının özgül varoluş biçimi­ ni tarihsel olarak analiz etmek için önemlidir. Kapitalizmin belir­ li bir evresinde, üretim ilişkilerinin hakim biçiminin içselleşmesi sürecinde, belirli sermaye gruplarının çıkarları dışsallaşmakta (metropol sermayeleri) ve bu dışsallaşan çıkarlar belirli toplumsal formasyonlara içselleştirilirken, bu sermaye fraksiyonunu çıkarla­ rı ile "yerel" aktörlerin çıkarları arasında bir içiçe geçme, zincir­ lenme ilişkisi yaşanmaktadır (Bieler ve Morton, 2001 ). Daha da önemlisi, ·Poulantzas sermaye ihraç edildiğinde, kısa süreli para sermaye ya da uzun vadeli üretken sermaye, ihraç edilenin sadece bir şey (thing) değil, toplumsal ilişki, bir iktidar ilişkisi olduğunu belirtmiştir (Gerstein,1992) . Panitch'in de belirttiği gibi çokulus­ lu sermaye misafir toplumsal formasyona nüfuz ettiği zaman, soyut bir doğrudan yabancı yatırım olarak değil dönüştürücü bir toplum­ sal güç olarak nüfuz etmektedir (Panitch,2000). Son olarak belirtmek gerekiyor ki Poulantzas, sermayenin uluslararasılaşması ve ulus devlet probleminin basitçe, uluslara­ rası üretimin altyapısı ile ulus-üstüleşme basıncı altındaki ulus devletler arasındaki mekanistik bir çelişkiye indirgenemeyeceği­ ni belirtmiştir ( 1 979:78). Sermaye ile üretimin uluslararasılaşma­ sı, ulus devletin rolünden hiçbir şey eksiltmemektedir. Poulant­ zas'ın deyişiyle: Uluslararasılaşma süreci bu devletlerin gücünü aşan bir süreç değildir ve dolayısıyla ulus devletlerin yerini 'ekonomik güçlerin' alması, yahut da etkin bir uluslarüstü devletin (Birleşik Avrupa ve Amerikan süper devleti gibi) ortaya çıkması söz konusu değildir ... Ulusal devletler hala uluslararasılaşma sürecinin düğüm noktalarıdır ve bu süreç özellikle ekonomik işlevleri açısından onların sermaye birikimindeki belirleyici rolünü artırır: bu da ulusal devletin neden her zamankinden daha çok burjuvazinin çeşitli fraksiyonları arasındaki mücadelenin ayrıcalıklı nes­ nesi olduğunu açıklamaktadır. Öyle olmasaydı, burjuvazilerin ve onları oluşturan fraksiyonların, bu ulusal devletlerde hangi tarz rejimlerin ha­ kim olacağı konusunda kayıtsız olmaları gerekirdi ( 1 98 1 : 4 1 -42).

Fakat bu satırlar ulus devletlerde uluslararasılaşma süreci ile birlikte hiçbir değişikliğin olmadığı anlamına gelmemektedir. Ulu­ sal devletler "kendi toplumsal oluşumlarında bizzat yeniden üretil­ mekte olan sermayenin uluslararasılaşmasını idare edebilmek için hatırı sayılır değişikliklerden geçmek zorundadırlar" ( 1981 :42).


Günümüz Türklye'sinde Devlet ve Hakim S ı n ıflar fliş kisi Üzerine

1 9 9 0 ' 1 a rd a Ü ret i m i l i ş k i l e r i n i n H a k i m O l a n B i ç i m i n i n T ü r k l y e ' d e G e r ç e k l eş m e T a rz ı Bu son bölümde 1 970 sonrası azalan kar oranlarına ve merkez kapitalist ülkelerde Keynesci uygulamaların krizine bir yanıt ola­ rak formüle edilen neoliberal ekonomi politikalarının ve uluslara­ rası finans sermayesinin yükselişinin, Türkiye' de kapitalist devlet ve sosyal sınıflar arasındaki ilişkiler ve hakim sınıfların yapısı üze­ rindeki etkilerine kısaca değinmeye çalışırken, Poulantzas'ın bir önceki bölümdeki vurgularından faydalanmaya çalışacağım. Ön­ celikle belirtmek gerekir ki Türkiye' de devletin dönüşümünü analiz ederken temel. eksikliklerden biri, bu yeniden yapılanma­ nın hangi "ulusal" (içsel) ve "uluslararası" (dışsal) , faktörlerin içi­ çe geçmesi ile meydana geldiğine dair bütünsel bir çerçevenin üretilememiş olmasıdır.40 Bu bölümde bu bütünsel çerçeveye da­ ir kimi ipuçları vermek için, Poulantzas'ın yukarıda ele aldığımız

bir ilişki olarak devlet ve dönüştürücü bir toplumsal güç olarak ser­ mayenin uluslararasılaşması gibi açılımlarından hareketle, üretim ilişkilerinin hakim biçiminin Türkiye' de yerleşme ve yeniden üre­ timinde Türkiye' deki yerel sermaye ile uluslararası finans serma­ yesi arasındaki özgül eklemlenmenin rolüne yoğunlaşacağım. Küreselleşme sürecini analiz eden metinlerin bir çoğunda gü­ nümüzde uluslararası finans sermayesinin, kısa süreli sermaye hareketleri biçimindeki uluslararasılaşması hemen hemen tescil­ lenmiştir. Dolaşım alanında yoğunlaşan finans sermayesi ulusla­ rarası borç piyasalarında, döviz piyasalarında ve borsalarda yo­ ğunlaşmaktadır. Günümüz kapitalizmi sermayenin kendini bile ürküten döviz, kredi ve türev piyasalarında muazzam bir genişle­ meye tanık olmaktadır (Yıldızoğlu, 200 1 ) . Yeldan, uluslararası sermaye hareketlerinin artan akışkanlığının yeni küreselleşme ev­ resinin belirleyici özelliği olduğunu belirtmekte ve ulusal piyasa­ lardaki faiz ve döviz kuru arasındaki farkla, dengesizlikten kay­ naklanan arbitraj öğesine dayanan kısa vadeli sermaye ve sıcak para hareketlerinin bu sürecin ana unsuru olduğunu belirtmek­ tedir. (Yddan, 2002a: 27 -3 0 ) .4 1 Bütün b u gelişmelere koşut olarak devletin yapısı d a ciddi bir dönüşüm sürecinden geçmektedir. Brenner kapitalist devletlerin uluslararası finans sermayesine verilen borçlardan sağlanan karları korumak için sıkı makro ekonomi politikası, sıkı kredi ve dengeli bütçe uyguladığını ya da uygulamaya zorlandığını; bununla birlik­ te mali sermayenin en yüksek karları elde etmesini mümkün kıl­ mak için sermayenin hareketliliği önündeki engellerin sermayenin

j 77

40 Aslında süreci açık­ larken sadece "iç­ sel " ya da "dışsal" faktörlere önem ver­ me Türkiye yazınına ait değildir. Örneğin Panitch küreselleş­ me sürecini sarka­ cın bir o, bir öbür yönüne ağırlık vere­ rek açıklayanları de­ ğerlendirdikten son­ ra, nasıl Kanada'da " iç" ve"dış" aktör­ ler arasında bir ör­ tüşme yaşandığı nı ele almaktadır. P& nitch Kanada ' nın NAFTA'ya müdahil olma sürecinin na­ sıl Kanada serma­ yesi tarafından ha­ raretle desteklendi­ ğine işaret etmekte­ dir. Panitch aynı za­ manda bu ayrıma düşmeden küresel­ leşme sürecini ana­ liz etmemiz konu­ sunda uyarıda bu­ lunm aktad ır. Bkz. ( 2002; Panitch 1994). 41 Boratav sıcak para hareketlerini kısaca "arbitraj arayan ser­ maye hare ketleri " olarak tan ımladık­ tan sonra, bu kate­ gorinin şu bileşen­ lerden o luştuğunu belirtmiştir: (a) his­ se senetlerine, (b) kısa vadeli borç se­ netlerine (hazinenin veya özel sektörün bonolarına) yönelen portföy yatırımların­ dan, (c) bankalara ve (d) diğer özel ak­ törlere açılan (an­ cak ticari kredileri içermeyen) kısa va­ deli kredilerden, (e) banka mevduatında veya (f) banka dışı .diğer varl ıkl ardaki değişmeler. (Bora­ tav,2001 : 209).


78

1

Zafer Yılmaz

42 Bu noktada, Fuat Ercan sıcak para yönelimli analizler­ deki ampirizme ve reel sermaye ve fi­ nans sermayesini karşıtlık içinde al­ ma eğilimine karşı haklı bir uyarıda bu­ lunmaktadır. Bkz. Ercan (1998) 43 Burada banka ser­ mayesi ve endüstri sermayesi rasında­ ki karmaşık tahak­ küm ve güç ilişkile­ rine girmeyeceğiz.

piyasaya hızlı girişini ve çık.ışını sağlayacak biçimde azaltıldığını belirtmektedir (Brenner, 1 998: 90) . Fakat bu noktada bir hatanın daha altını çizmekte yarar var: uluslararası finans sermayesinin bu yükselişinin bugünkü krizin nedeni olarak görülmesi yanılgısı. Oy­ sa ki Brenner'ın belirttiği gibi "mali sermayenin ve neoliberalizmin yükselişi-krizi önemli ölçüde şiddetlendirmiş olsa bile-uluslararası iktisadi krizin sebebi değil, daha çok sonucu olarak görülmelidir. Uluslararası iktisadi krizin derin kökleri, sırasıyla, uluslararası ima­ latta aşırı kapasite ve aşırı üretimin sonucunda ortaya çıkan sekü­ ler (uzun vadeli) karlılık krizinde bulunur. " (Brenner, 1 998:9 1 ) . Fakat burada asıl bizi ilgilendiren, uluslararası finans sermaye­ sinin bu yükselişi ile birlikte oluşan yeni emperyalist zincirin ve onun kurumsallaşmış bağımlılıklarındaki bu yeni örgütlenmenin Türkiye içersinde nasıl açığa çıktığı; devlet, sosyal sınıflar ve hakim sınıflar arası ilişkiye ne gibi bir etkide bulunduğu ve ülke içinde nasıl yeniden üretildiğidir. Unutulmaması gereken " emperyalist zincirin herhangi bir ülkenin dışında kalan ... verilerinin ancak ül­ keye içselleştirildikleri, yani o ülkenin kendine özgü çelişkileri ile birleştikleri zaman tesir edebilecekleri gerçeğidir. " ( 1 98 1 : 16). Bu­ rada bizim sorumuz sermayenin uluslararasılaşma sürecindeki çe­ lişkilerin Türkiye' de hakim sınıflar arasındaki ilişkide ifadesini na­ sıl bulduğudur. Bu sorulara cevap verebilmek için de Matmazel sı­ cak para42 hareketi ile Mösyö kaytan bıyıklı Türk devleti arasında­ ki ateşli aşkın ötesine geçerek, günümüzde sermaye fraksiyonları

arasındaki içiçe geçmelere ve bütünleşmelere yoğunlaşmalıyız. Bu noktada belirtmek gerekir ki, kısa süreli sermaye hareket­ leri ya da uluslararası finans sermayesi muhasebe kayıtlarındaki rakamlardan fazla bir şey, daha doğrusu bir "şey" değil, dönüş­ türücü bir toplumsal iktidar ilişkisidir. Marx'ın belirttiği gibi ser­ maye ilişkisi kendisini taşıyanları da, gittiği yeri de kontrol eden bir toplumsal ilişkidir (Yıldızoğlu, 200 1 ) . Para sermaye, sermaye­ nin kendi varoluşunda bulunan çelişkileri ve iktidar ilişkisini kendi varlığında cisimleştirir. Ercan'ın da belirttiği gibi özellikle kri:z anlarında paraya ya da para sermayeye ulaşabilmek, serma­ yeler arası kontrol ilişkilerinin yeniden şekillenişinde önemli bir rol oynar (Ercan, 1 998) .43 Bugün Türkiye' de uluslararası finans burjuvazisi ile konum­ lanmış bulunan yerel burjuvazinin çıkarları arasında özgül tarzda bir eklemlenme gerçekleşmiştir ve bu eklemlenme sıcak para ha­ reketlerinin ardındaki uluslar arası finans sermayesinin nasıl bir iktidar ilişkisi olduğunu gözler önüne sermektedir. Fakat buna


Günümüz Türklye ' slnde Devlet ve Hakim Sınıflar ilişkisi ü zerine

geçmeden önce sermayenin 1980 sonrası yapısına ve yerel

(do­

mestik) burjuvazi olarak tanımlayacağımız burjuvazinin44 1 980 sonrası biçimine kısaca da olsa değinmek gerekiyor. Sermayenin fin ans kapital olarak adlandıracağımız bu biçiminin hakim biçim haline dönüşümü, Türkiye' de TÜ S!AD' da örgütlü hakim serma­ ye gruplarının son dönemlerde devlet aygıtlarındaki değişmeleri neden desteklediği konusunun açılanmasında önemlidir. Fuat Ercan Türkiye' de 1 980 sonrası sermayenin yoğunlaşma­ sına ve merkezileşmesine dikkat çekmektedir. Bireysel sermaye gruplarının, holdingler biçiminde sermayenin toplam sosyal dön­ güsündeki farklı işlevleri, aşamaları (üretken ve para sermaye döngüleri) kendi içlerine çekmeye başladığını belirtmekte; ser­ mayenin bu yükselen biçimini finans kapital olarak adlandırmak­ tadır. Ercan finans kapitali "banka sermayesinin endüstri serma­ yesi üzerindeki egemenliği anlamında değil, bireysel sermayele­ rin sermayenin toplam döngüsü içinde artan yoğunluk ve hızı kontrol edeb�esi anlamında" kullanmaktadır (Ercan, 1 998:

48) . Türkiye sermayesinin bu durumu, ele alacağımız özgül tarz­ da eklemlenme ilişkisi açısından önemlidir.

1 980 sonrası banka sahibi olarak iyice palazlanmaya başlayan Türk burjuvazisi " dışarısı" ile karmaşık bağımlılık ilişkileri içeri­ sine girmiştir. Fakat 1 980 sonrası farklı bir biçime bürünen bu bağımlılık ilişkilerinde bir tanesinin farklı bir önemi vardır: iç borçlanma aracılığıyla açığa çıkan bağlanma ve çıkarların içiçe geçmesi.45 Genel olarak bilindiği gibi 1 980 sonrası sermaye üze­ rindeki vergilerdeki indirimler sonucu devletin iç borçlanma ge­ reklilikleri artmış ve devletin ödediği faizler sermaye için önemli bir ekmek kapısı olmuştur.46 Aslında Türkiye'deki durum Marx'ın kamusal borçlanmanın ilkel birikimdeki rolünü hatırlat­ maktadır. Marx'ın

Kapital' de belirttiği gibi:

Kamusal borçlanma ilkel birikimin en güçlü hallerinden birisini alır. Bir büyücü değneğinin dokunması gibi, kısır paraya üreme gücünü ka­ zandırır ve onu sermayeye çevirir; ve bunu, sanayide ve hatta tefecilik­ te kullanıldığında bile kaçınılmaz olan zahmet ve tehlikelerle karşı kar­ şıya bırakmaksızın yapar. (Marx, 1 97 8:773 ) .

Türkiye burjuvazisinin .bu "ilkel birikim " deki özgün rolü ne­ dir? Yeldan'ın da belirttiği gibi Türkiye? de ki "bankacılık siste­ minin özgün işlevi, uluslararası arbitraja dayalı kısa vadeli dış fi­ nansmanı, yurt içinde kamu iç borçlanma senetlerinde değerlen­ direrek reel kazanç elde etmeye yönelmesi haline dönüştü" (Yel-

j 79

44 Türkiye'deki bu yerel burjuvazi çıkartan ta­ mamen yabancı ser­ mayelerinkine uydu­ lanmış komprador burjuvaziden, ya da büyük yabancı serma­ ye ile çelişki içinde içinde olan, "yabancı sermaye karşısında gerçekten bağımsız olan ve etkin bir ulu­ sal bağımsızlık için verilecek anti-emper­ yalist mücadelede yer alabilecek "ulu­ sal" burjuvaziden farklıdır (1981:34). Aslında Türkiye'deki yerel burjuvazinin ih­ racata yönelen bir bö­ lümünün çıkarlannın kendisi uluslararası­ laşmakta ve kendisi uluslararası burjuvazi haline dönüşmekte­ dir. 45 Yerel burjuvazi ile uluslararası sermaye arasındaki eklemlen­ me sadece para ser­ mayesi alanı ile sınırlı değildir. Türkiye'deki finans kapitalin üre­ tim ayağının kendi iç sanayi temeli olmak­ la beraber, uluslara­ rası sermaye ile sıkı bağılılıklan vardır (ya­ bancı sermayenin karmaşık sul:rkont­ rakt ağına, teknolojik süreçlere, emek üret­ kenliğine, yabancı ço­ kuluslulann ayncalıklı kesimine vb.). Özellik­ le otomotiv sanayii bunun Türkiye'deki iyi bir örneğidir. 46 Kamu kesimi borç se­ netlerinin aktifler için­ deki payı 1980'deki oranı olan % 15'ten 1999'da % 34'e çık­ mış, kamu kesimim borç senetlerinin GSMH 'ye oranı % 4'ten % 30'a çıkmış­ tır (Türel, 2001).


80

1

Zafer Yı l maz

4 7 Yeldan bankaların dı­ şandan getirdikleri kredi miktannın biri­ kimli olarak 209 mil­ yar dolara vardığını belirtmiştir (Yeldan, 2002b) 48 Uluslararası finans s�rmayesi ile yerli fi­ nans kapital arasın­ daki içiçe geçme, çkarların zincirlen­ mesi ilişkisi sadece para transferi ile sı­ nırlı değildir. Karaha­ noğullan 1985 itibari ile 30'a yakın yaban­ cı bankanın şube açarak ya da temsil­ cilikleri ile ya da yerli holdiglerle yeni ban­ kalar kurmayı tercih ettiğinin altını çiz­ mektedir. Örneğin lr­ ving Trust Yaşar Hol­ ding' in Tütünbankı­ na ortak olurken, Sa­ bancı grubu BNP Ak­ bank'ı Fransız BNP ve Dresdner ile birlik­ te kuracaktı (Karaha­ noğulları, 2003). Bu tip birleşmeler ser­ mayeler arası içiçe geçme ve bunun ikti­ dar ilişkilerinin biçim­ lenişinde ifade bulu­ şu açısından olduk­ ça önemlidir. Yine yabancıların faaliyet­ leri açısından bir di­ ğer önemli nokta borsadaki varlıkları­ dır. 1995 yılında yak­ laşık 2 milyar dolar olan yabancı yatırım­ cıların saklama baki­ yeleri 2000 yılı Mart ayı itibari ile 13 mil­ yar dolara yaklaş­ mış, yabancı portföy yatırımlarının dola­ şımdaki hisse sene­ dine oranı 1995 yı­ lında %41'e, 1999 yıl ında ise %51'e ulaşmıştır. (Durmaz, 2000:41) 49 Sönmez 2001 yılın­ da, firmaların faiz ge­ li rleri satışlarının 8. 7'sine ulaştığını, ve ancak bu şekilde firmaların satışları­ nın 1.3'ü oranında karlılık sağlayabildik­ lerinin altını çizmek­ (Sönmez, tedir 2002:91)

dan, 200 1 a: l44) .47 Hazine 1995 'ten bu yana, 2000 hariç olmak üzere, her sene tüm borç stoğunun yarısına kadar yeniden net olarak borçlanmaktadır (Yeldan, 2002b, 6) Bu noktada küçük bir veri aktarımı bu iç borç çevriminde yerel ve uluslararası ak­ törler arası ilişkiye dair bir ipucu verecektir. Boratav, 2000 yılı­ nın ilk on ayı içinde yabancı sermaye girişlerinin alt dökümüne göre toplamının % 82 'sinin üç ana kalemden oluştuğunu belirt­ mektedir: hazinenin tahvil ihracı ile borçlandığı 5 .7 milyar dolar, yerli bankaların yabancı bankalara kısa vadeli borçlarında ger­ çekleşen 3 ,6 milyar dolarlık artış (net ek borçlanma) , ve 3 .2 mil­ yar dolarlık uzun vadeli borçlanma. Boratav, yabancı kökenli sı­ cak paranın ana öğesinin , Türkiye'li bankalara açılan kısa vadeli krediler olduğunu ve bu kaleminde yerli bankaların talebi sonu­ cu şiştiğini belirtmektedir (Boratav, 200 1 : 209-2 13 ). İşte ağırlıklı olarak holdinglerin elinde bulunan bu bankalar dışarıdan .getir­ dikleri bu parayı devlet iç borçlanma senetlerinde kullanmakta­ dırlar.48 Aslında faiz sadece finans kapitalin birikim dayanağı de­ ğildir, Türkiye'nin 500 büyük firmasının üretimden zararını, fa­ izle kapattığının altı çizilmektedir (Sönmez, 2002) .49

Bu bağlamda belirtilmelidir ki uluslararası finans sermayesi­

ne dayalı bu kısa vadeli sermaye hareketleri Türkiye'de içsel ser­ maye birikiminin sürdürülmesi açısından zorunlu hale dönüşmüş ve devlet borçlanması sermayeye kaynak aktarımının önemli bir aracı haline gelmiştir.50 Sıcak para hareketlerine dayanan devlet borçlanması, vergilendirilmeyen burjuvaziye " almadan vermek" olarak da adlandırabileceğimiz aranan sihirli formülün ta kendi­ sidir (Bora tav, 1 998) . Burada söz konusu olan basitçe sermayeye kaynak aktarımı ve devletin sermaye birikimine naçizane katkısı değildir. Devlet borçlarına ödenen faizler sermaye birikiminin organik bir bileşkesidir. Devlet sermaye birikimine " dışarıdan" müdahale etmemekte, doğrudan onun oluşum sürecine katıl­ maktadır. Söz konusu olan devletin, ekonomide yeni varoluş bi­ çimidir. Bu biçim gereğince devlet, sadece faizler aracılığıyla ser­ mayenin yeniden üretim sürecine katılmakla kalmayacak, aynı zamanda özelleştirmeler aracılığıyla daha önceki dönem gereğin­ ce elinde tuttuğu sektörleri sermayenin değerlenme sürecine aça­ cak, ve kamu emekçilerini sıkı bir disipline tabi tutacaktır. Yani 1 990 sonrası iyice keskinleşen devlet borçları ve bu borçların zo­ runlu sonucu olarak açığa çıkan düzenlemeler söz konusu oldu­ ğunda, söz konusu olan, basitçe sermayeye kaynak aktarımından


Günümüz Türklye 's lnde Devlet ve Hakim Sınıflar ilişkisi ü zerine

öte, sermaye birikimini artıracak ve sermayeyi içinde bulunduğu kriz durumundan çıkaracak üretim ilişkilerinin hakim biçiminin gerçekleşmesi ve bu biçimin parçası olan, devletin ekonomideki yeni " rolü "nün hayata geçirilmesidir.5 1 Buradan kendi sorunumuza dönersek diyebiliriz ki uluslara­ rası finans sermayesinin çıkarlarıyla yerel burjuvazinin çıkarları arasındaki eklemlenme, bu sermaye kesimlerinin yeniden üre­ timlerin içiçe geçerek zincirlenmesi sonucunda, uluslararası fi­ nans sermayesinin çıkarları doğrudan Türkiye' deki iktidar bloğu ve Türk burjuvazisi içinde temsil edilmekte ve misafirperver Türk devleti tarafından üstlenilmektedir. Bütün bu karmaşık iliş­ kiler, bağımlılıklar ve zincirlenmeler aracılığıyla da metropol ser­ mayeleri tarafından desteklenen üretim ilişkilerinin hakim biçimi (finans sermayesinin hakimiyeti, neoliberal ekonomi politikaları­ nın 90 sonrası aldığı yönü ve çevre ülkelerde yeni bir bağımlılık biçiminin aşırı devlet borçlanması ve bunun finansmanında ulus­ lararası finans sermayesine bağım1ılığı karakteristik özelliklerini yansıtan), Türkiye içerisinde de yeniden üretilmektedir. Aslında üretim ilişkilerinin hakim biçiminde meydana gelen dönüşümü,

1 980' den beri meydana gelen tarihsel süreci göz ardı ederek, bir başına bu eklemlenme ilişkisine dayandırmak hatalı olacaktır. Bu eklemlenme ilişkisinin bu dönüşümü mümkün kılmasını sağla­ yan şey, 1 980 öncesi Türkiye'de toplumsal üretim ilişkilerinin kriz içerisine girmesi, yani emek-sermaye ilişkisinin verili duru­ munun sürdürülemez hale gelmesinin bir sonucu olarak, 1 980 sonrası bu ilişkide sınıflar arası güç ilişkilerinin yeniden yapılan­ dırılması ve sermaye birikiminde açığa çıkan krizi çözmeye yöne­ lik girişimlerdir. Aslında bu eklemlenme ilişkisinin -kendisini üre­ tecek politikalar (Sermayeden alınan vergilerin düşürülerek dev­ let borçlanmasına gidilmesi) sermayenin karlılık krizine bir yanıt, bir çözüm stratejisinin sonucu olarak hayata geçirilmiş ve üretim ilişkilerinin hakim biçiminin dönüşümünde merkezi bir rol oyna­ mıştır.52 Bu noktada Türkiye' de işçi sınıfı ve sermaye arasındaki ilişkinin yeniden yapılandırılmasının bu dönüşümü mümkün kı­ lan koşulları yarattığını belirtmeliyiz Burada altı çizilmesi gereken ve bizim için önemli olan bir di­ ğer noktada bu yeni tip bağımlılığın devlet aygıtları arasındaki ilişkide ifadesini nasıl bulduğudur. Tsoukalas'ın Poulantzas'a re­ feransla belirttiği gibi, ulus devletler gerekli mekanizmaları te­ min ederek egemen emperyalist sermayenin ulusal toplumsal oluşum içindeki gelişimini üstüne alır. Fakat bu ilişki bir dayat-

1 81

50 Yeldan da devlet bütçesinin fin a ns piyasalarına kay­ nak transferini ye­ niden d üzen leme­ nin bir aracı haline dönüştüğüne işaret Bkz etmektedir. Yeldan (2002b). Yi­ ne aynı konuya işa­ ret eden bir başka yazı için bkz Kara­ hanoğulları (2003). Ö denen rakamların büyüklüğü bu akta­ rım konusunda fikir verici olabilir. Sön­ mez üçlü koalisyon döneminde, 3 yıl içinde ödenen faiz m i ktarının 101.4 milyar doları buldu­ ğunu bel irtmekte­ d i r. (Sönmez, 2002:60) 51 Burada altını çiz­ mek gerekiyor ki devlet ve sermaye birikimi arasındaki içsel bağın en açık bir biçimde açığa çıktığı bu dönem , ayın zamanda dev­ letin ekonomideki bu varoluş biçimini kamufle etmeye ça­ l ışan, burjuva ikti­ satçı larının ekono­ m ıyı siyasetten ayırma b ağı rtıları­ nın da en çok yük­ seldiği dönemdir. 52 1980 sonrası yaşa­ nan krizi sermaye­ nin karlılık kriz üze­ rine temellendiren bir yakl aşım için bkz. Altıok (2002)


82 1

Zafer Yılmaz

53 Bu noktada yine kü· çük bir ampirik veri Türkiye' de

ki

bazı

sermaye çevreleri· nin neden Merkez Bankasının

bağım·

sızlığını savunduğu­

ilişkisi devlet aygıtları ve iktidar bloğu ilişkilerinin düzenlenme­ sinde de ifadesini bulur. Örneğin Y eldan'ın belirttiği gibi Mer­

nu ve istediğini ele

kez bankası bir yandan "özerk" , " ulusal" , para, faiz, ve döviz ku­

verecektir. Boratav,

ru politikalarını uygulayamaz hale getirilerek, fiyat istikrarını sağ­

2000 yılında devlet iç

borçlanmaların·

lamakla ve ulusal mali piyasalarda yüksek reel getiri düzeyini sür­

daki ortalama faizin

dürmekle görevlendirildi (Yeldan, 2002 ) . Peki bu dönüşümü ne

lirttikten sonra, yıl·

gibi iktidar ilişkileri mümkün kılmaktadır? Finansal · serbestleş­

%36 olduğunu be­ lık %20 kur artışı

·

madan ziyade iç ve dış aktörler arasındaki karmaşık bir eklem­ lenme ilişkisinin ürünüdür (Tsoukalas, 2001 :92 ) . Bu eklemlenme

hedefleri gerçekleş; .tiği

için,

bu faizle

devlete borç veren bankaların

dolar

cinsinden getirileri· nin %13 olarak ger· çekleştiğini

belirt·

mekte ve eklemek· tedir MIMF güvence­ sine dayanan

kur

hedefleri risksiz gö­ ründükçe

ve

bu

(beklenen) getiri ile dövizle

borçlanma

maliyeti

arasındaki

menin önemli bir ayağı olan Merkez Bankası' nın özerkleştirilme­ si süreci, hem uluslararası finans burjuvazisi, hem hükümetteki partiler hem de hakim sınıf ve fraksiyonları tarafından desteklen­ mektedir. Çünkü Peter Burnham'ın belirttiği gibi Merkez Ban­ kası'nın özerkleştirilmesi ekonomi yönetiminin siyasetten arındı­ rılması sürecinde ve .devletin uyguladığı enflasyon ·karşıtı sıkı pa­ ra politikalarına yönelecek tepkileri dışsallaştırma işlevinde önemli bir görev üstlenmektedir (Burnham, 1 999:200 1 ) . Enflas­ yon karşıtı politikalar doğası itibari ile sınıf mücadelesini keskin­ leştiren politikalardır ve Merkez Bankası'nın özerkleştirildiği bir

fark pozitif oldukça

yapıda sınıf mücadelesinin baskısı, bu özerkliğin bankayı ve eko­

bankalar

nomi yönetimini siyasi bir müdahaleye karşı koruduğu savının ar­

dıştan

borçlanıp hazineye borç vermeyi

sür·

dürmüşlerdir"

(Bo­

ratav,

2001:211).

Fakat bunun için si· yasi iktidarların bir biçimde para bas· ma

yetkisinin

tır·

panlanmasına

ve

Mbağımsız" bir mer­ kez bankasına ihti· yaç vardır.

dına saklanılarak savuşturulur. Aslında enflasyon karşıtı politika­ ların uygulanma sürecinde "otomatik pilot" a geçmek, sadece eko­ nomik krizi çözmek için değil, daha da önemlisi ekonomik politi­ ka oluşturma sürecini sözde siyasetten " arındırmak" ve devleti si­ yasal olarak bu süreçten azat ederken varolan süreçteki rolünü kamufle etmenin ve bu yolla devletin siyasal krizini de çözmenin bir yoludur (Burnham, Bonefeld ve Brown, 1 995 ) . Fakat Burn­ ham'ın belirttiği gibi, bu ekonomiyi siyasetten arındırma süreci­ nin kendisi son derece siyasal bir süreçtir (Burnham,2002) . Böy­ lece Türkiye' de Merkez Bankası'nın özerkleştirilmesi enflasyonu engelleyerek kendi çıkarının kollanmasını sağladığı için uluslara­ rası finans sermayesi tarafından, yukarıda açıkladığımız nedenden dolayı hükümetteki partiler tarafından ve bu özerkleşme değirme­ ninin dönmesini sağlayacak parayı getirdiği için TÜSlAD' da ör­ gütlü sermaye kesimleri tarafından destekleninektedir.53 Bugünkü kriz anında ekonomi yönetiminin devlet aygıtları arasında nasıl paylaştırıldığı ve iktidarın bu aygıtlarda nasıl şekillen­ diği açısından bir diğer önemli aygıt Bankacılık Düzenleme ve De­ netleme Kurulu'dur (BDDK) . BDDK'ya bugün bankaları kurtar­ ma ve sermayeler arası ilişkileri yeniden düzenleme görevi verilmiş-


Günümüz Türklye ' slnde Devlet ve H a ki m S ı n ıflar ilişkisi ü zerine

tir. BDDK bir yandan kamu bankalarının özelleştirilmesine yöne­ lik düzenlemeler yaparken diğer yandan mali yapısı güçlü olmayan özel bankaları Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'na devretmektedir. Kurumun karar organında burjuvazi doğrudan temsil edilmekte, 7 kişiden oluşan karar organında 1 aday doğrudan Türkiye Bankalar Birliği'nden atanmaktadır. BDDK'nın özerkliği o derecedir ki ken­ di içerisinde hakiın durumda bulunan finans burjuvazisi dışında kimseye hesap verme zorunluluğu yok gibi görünmektedir. 2002 yılında Mali Sektöre Olan Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile bütün üst kurullar için yürütmenin kendi içinde üç kişilik komisyondan oluşan bir denetim sistemi geliştirilmiş, "kurulların parlamentoya hesap verme zorunluluklarını sağlamaktan çok uzak olan bu kanun ile siyasal sorumlulukları olmayan üst kurulların hesap verme zo­ runlulukları da ortadan kaldırılmıştır" (Kubalı, 2002: 23 ). BDDK sayesinde 17 Şubat 200l 'de 79 oları banka sayısı 2002 sonunda 55'e gerilemiş ve _ oranında azalmıştır (Sönmez, 2003 : 66) . Bütün bu süreçte BDDK 12,6 milyar dolarlık hortumlamaya karşın sadece 1 ,5 milyar dolarlık tahsilat yapabilmiştir. (2003 :77). Tasfiye edildi­ ğinde hortumlanan paraya karşın çok küçük bir kısmı elde edilen bankaların fonda tutulduğunda da içi doldurulmakta, bu batık bankaların varlıkları özel ellerde dururken

�ümlülükleri kamu­

laştırılmaktadır (Türel, 2001 :32). BDDK sermaye fraksiyonlarının kontrol ve tahakküm ilişkilerinin bugünkü düğüm noktasıdır. Sa­ deçe sermayenin zararlarını toplumsallaştıran bir şey değil; aynı za­ manda sermayenin kriz anında düşman kardeşiyle kavgasına mahal vermeksizin malına el koymasını sağlayan, her gece içine koyduğu her şeyi paraya dönüştürecek bir küp hayaliyle uyuyan finans bur­ juvazisinin düşlerini süsleyen, modern bir bina halini almış ve içi banka kurtarma yetkisi ile donatılmış küpüdür. Ama bazen Pando­ ranın kutusundan finans burjuvazisi için de kötü şeyler çıkabilir; çünkü bu küpün içi de, bu küpten ne çıkacağı da sınıf mücadelele­ ri içinde ve sınıf mücadeleleri tarafından belirlenmektedir.

1 9 9 0 S o n ra s ı T ü r k l y e ' d e D ev l et Aygıt m d a k l v e D e v l et v e S o s y a l S r n ı fl a r i l i ş k i s i n d e k i K i m i D eğiş i m l e r Üze r i n e S a pt a m a l a r v e Otoriter Devletç i l i k Son olarak Türkiye' de devlet ve sosyal sınıflar ilişkisinin ve devlet biçiminin geleceği üzerine önemli ipuçları verebileceği ge­ rekçesiyle Poulantzas'ın Otoriter DevletçiJik54 üzerine olan gö-

1 83

54 Burada ele alınan Otoriter Devletçilik Türkiye 'deki otori­ ter devlet geleneği­ ni vurgulayan güçlü devlet tezi ile karış­ tırı l mamalıdır. Bu tez Türkiye de dev­ letin tarihsel s ü reç içinde edindiği fark­ lı biçimlere karşı ol­ d u kça duyarsızdır ve dümdüz bir man­ tıkla tüm Türkiye ta­ rihinde devlete aynı gözlükle bakar. B u konuda bu sayıdaki Demet Dinler'in ya­ zısına bakı l a b i l ir. Bkz. Dinler (2003).


84 1

Zafer Yılmaz

rüşlerine değineceğim. Türkiye' de devlet aygıtındaki ve devlet ve sosyal sınıflar ilişkisindeki son dönemlerde açığa çıkan değişim­ leri ele alırken, devletin biçimi üzerine yeniden düşünmemizi ge. rektirebilecek bu son dönem gelişmeleri ile Poulantzas'ın tarifle­ diği Otoriter Devletçilik biçimi arasındaki bazı benzerliklerin al­ tını çizeceğim. Poulantzas'a göre, Otoriter Devletçilik kapitalizmin güncel aşamasına denk düşen yeni demokratik bir burjuva cumhuriyet biçimini temsil etmektedir ve müdahaleci devletin bir versiyonu­ dur (Poulantzas, 1 978: 209) . Bu devlet biçimi kapitalizmin güncel aşamasını saran uzun dönemli ekonomik krize eşlik eden siyasal krizin keskinleşmesine ve özgül niteliğini varolaiı devlet kurumla­ rında bulan, çelişkilerin yoğunlaştığı bir konjonktüre denk düş­ mektedir (Poulantzas, 1 978:206; Jessop, 1984 :98) . Fakat Otoriter devletçiliğin olağandışı devlet biçiminin bir versiyonu olan faşizm ile karıştırılmaması gerekmektedir. Poulantzas Otoriter devletçi­ lik analizini sınıflar arası güç ilişkilerinin değişen doğası üzerine temellendirmektedir. Bu bağlamda, hakim sınıflar ve kesimleri ile bu sınıfların hakimiyet altındaki sınıflar ile olan ilişkisine odaklan­ makta ve şu saptamaları yapmaktadır: Öncelikle hakimiyet altın­ daki sınıflar arasında bir önceki dönemde büyüme ve sosyal refah üzerine kurulmuş olan konsensüs, ekonomik kriz, enflasyon ve artan işsizlikten dolayı çözülmektedir. Aynı zamanda, burjuvazi ve geleneksel ve yeni küçük burjuvazi arasındaki ittifak da sorgu­ lanmaktadır. Fakat Poulantzas'a göre asıl önemli dan hakim sı­ nıflar arası çelişkilerin keskinleşmesinin güncel aşamanın sürekli bir özelliğine dönüşmesidir (Poulantzas, 1 978:2 1 1 -2 12). İktidar bloğu çelişkilerin yoğunlaşması ve burjuva hegemonyasının gizli fakat sürekli istikrarsızlığı bu döneme damgasını vurmaktadır. Bunun sonucu olarak da iktidar bloğunun birliğinin sağlanması ve sınıf hegemonyasının yeniden üretilmesine yönelik devlet mü­ dahalesi giderek artmaktadır ( 1 97 8: 2 12). Poulantzas için Otoriter Devletçiliğin başlıca dört temel özel­ liği bulunmaktadır. Birincisi, Yasamadan yürütmeye güç devri­ dir. Bu, normların belirlenmesi ve kuralların uygulanması gücü­ nün yürütme ve devlet idaresine geçtiğine işaret etmektedir. Devlet. bürokrasisi gittikçe devlet politikalarını biçimlenmesind� sadece temel yer değil, aynı zamanda temel aktör haline de dö­ nüşmektedir. Bu yönetim sorumluluğunun parlamentodan yü­ rütmenin zirvesine geçişi, aynı zamanda yürütmenin zirvesinin idarenin en üst tabakası üzerindeki artan politik kontrolüne ve


Günümüz Türklye'slnde Devlet ve Hakim Sınıflar i lişkisi üzerine

parlamentonunda devlet idaresi üzerindeki yetkisinin kesilmesi­ ne yol açar ( 1 978:2 1 8,222 ,224) . Bu süreç içerisinde, devlet idare­ si iktidar bloğu ve popüler sınıflar arasındaki istikrarsız uzlaşma dengesinin blok içerisinde açık kılındığı merkeze dönüşmekte­ dir. Otoriter Devletçiliğin ikinci özelliği ise hukuk devlerinde bir geri çekilmedir. Üçüncüsü ise siyasi partilerin işlevsel öneminin azalmasıdır. İktidar bloğu ve iktidardaki partiler arasındaki tem­ sil bağı zayıflamaktadır. Oysa Poulantzas'a, göre bu bağ iktidar bloğunun bazı fraksiyonları arasında özel ittifakların meydana getirilmesinde ya da bu fraksiyonlarla hakimiyet altındaki sınıflar arasında ittifak ya da uzlaşma sağlanması açısından önemlidir. Otoriter Devletçilik döneminde partiler politikaların açıklığa ka­ vuşturulduğu ve sınıflar arası uzlaşma ve -ittifakların işler hale ge­ tirildiği merkezler olmaktan çıkmaktadırlar. Bu partiler artık yü­ rütme kararlarının hayata geçirilmesinde bir volan kayışına dö­ nüşmekte ve iktidar bloğu içi çelişkilerin ele alındığı yerler ol­ maktan çıkmaktadırlar (229-30) . Son olarak da Otoriter Devlet­ çilik, devletin formel kurumsal yapısını dikey ve yatay kesen pa­ ralel iktidar ağlarının yükselişi ile nitelenmektedir. Poulantzas'ın yukarıda aktardığımız çerçevesi Türkiye'de devlet biçiminin geleceği üzerine önemli ipuçları içermektedir. Biz öncelikle hakim sınıflar ve hakimiyet altındaki sınıflar arası güç ilişkilerinin durumu özelindeki benzerliklerin altını çizecek ve Otoriter bir devlet biçiminin krizi çözmek için bir proje ola­ rak hali hazırda ihtimaller arasında olduğunu belirteceğiz55. Ön­ celikle 1980'lerde uygulanmaya başlanan ve toplumsal sonuçları­ nı 90'larda daha net olarak gördüğümüz neoliberal politikalar Türkiye' de kazananlar ve kaybedenler arasındaki hattı oldukça keskinleştirmiştir56. Bu politikaların etkileri bölüşüm alanında da gözlemlenebilir. 1 989' a kadar düşme trendinde olan reel üc­ retler ve tarımsal ticaret hadleri, 1 989' da neolibealizmin hali ha­ zırdaki bölüşüm politikaları 1 989 bahar eylemleri ile açığa çıkan sınıf mücadelesi dolayısıyla sürdürülemez hale gelince yükseltil­ miş; fakat 1 993 ' ten sonra reel ücretler tekrar.düşme trendine gir­ miştir. Nitekim, reel ücretlerin, 1993 'ten 97'ye %27 oranında düştüğü hesaplanmaktadır57 (Köse ve Yeldan, 1 997) . Hattın kaybedenler tarafında kamu emekçileri, işçiler ve küçük köylüler vardır. Boratav'ın belirttiği gibi yine tüm emekçi sınıfların kade­ ri birlikte seyretmekte, köylü-işçi karşıtlığı ya da işçi-memur kar­ şıtlığı değil, kader birliği emekçi grupları bağlamaktadır (Bora­ tav, 1 994) . Kazanan kesim ise açıktır: Dış finansman ve finansal

l ss

55 Hatırlanacak olur­ sa, teknokratlar hü­ kümeti şeklinde bir ara rejim ya d a baş­ kanlık sistemi Tür­ kiye ' deki i stikrar­ sızlığa çözüm ola­ rak defalarca· dile getirildi. 56 Yeni sağ politikala­ rın emekçiler üzeri­ ne etkileri için bkz. Topal (2002). 57 Yeldan devletin ge­ lir dağı lımının para­ metrelerin, bölüşü­ mün emek lehine yönelmeye başladı­ ğı her noktada ser­ maye lehine çevire­ cek parametreleri yaratmasından do­ layı düzenleyici dev­ let olarak adlandırı l­ ması gerektiğini be­ l irtmektedir (Yel­ dan, 2001b:19).


86 / Zafer Yılmaz 58 Merkez sağ ve mer­ kez sol partilerde meydana gelen par­ çalanma için bkz. To­ sun (1999). 59 Bkz. Dönmez (2002).

serbestleşmenin yükselişi, finansal sektör sahiplerinin, ihracat sektörünün, özel finans kreditörlerinin ve yatırımcılarının , finan­ sal aracıların ve çokuluslu finansal kurumların elini kuwetlendir­ miş (Haggard ve Maxfield, 1996) ve Türkiye' deki finans kapitali baş aktör durumuna yükseltmiştir. Sermayenin diğer kesimlerini de kazanan kesimlerinin yanına yerleştirebiliriz. Kısaca sözünü ettiğimiz bu bölüşüm ilişkile.rinin yeniden dü­ zenlenişi (bu dönüşümün sadece bölüşüm ilişkileri ile sınırlı kal­ dığını sanmak hatalıdır) , Türkiye' de siyasal partiler ile onlara des­ tek veren toplumsal sınıf ve kesimleri arasındaki kurumsallaşan bağları yerinden oynattı. Sonuç olarak, bu da her seçim de farklı bir siyasal partinin yükseldiği bir durumla bizi karşı karşıya bırak­ tı.58 Burada altı çizilmesi gereken nokta Ataay'ın da belirttiği gibi bütün bu kaymanın üstü örtük bir neoliberalizm karşıtlığı teme­ linde gerçekleştiğidir (Ataay, 2002 ) . Neoliberalizmin Türkiye' de siyaseti siyasetsizleştirdiği ve siyasal partileri birbirine benzeştirdi­ ğinin altı birçok kez çizildi. (Yeldan ve Sakallıoğlu,2000). Fakat bugün karşı karşıya olduğumuz Poulantzas'ın belirttiği gibi siya­ sal partilerin burjuvazinin hegemonyasını oluşturmada m anevra alanının daralması ve işlevsizleşmeye başlamalarıdır. Türkiye' de partiler artık neoliberal ekonomi politikalarının hayata geçirilme­ sinde bir volan kayışına dönüşmektedirler. Siyasal partiler arasın­ daki bu tıkanma hakimiyet altındaki sınıflar üzerinde hegemonya krizinin ön aşaması olarak görülebilecek "sürdürülebilir hege­ monya krizinin" bir ön işaretidir ve burjuva hegemonyasının giz­ li fakat sürekli istikrarsızlığını açığa vurmaktadır. Bu süreçte, Sav­ ran burjuvazinin politik güçlerinin aşrı bir bölünme ve atomizas­ yon içinde olduğunun altını çizmektedir. (Savran, 200 1 ) Bununla birlikte vurgulanması gereken bir diğer nokta eko­ nomi yönetiminde devlet aygıtlarının ne tam içinde ne de tam dı­ şında olan paralel iktidar ağlarının ekonomi yönetiminde yüksel­ meye başlamasıdır. Bunun en açık göstergelerinden biri üst ku­ rulların yükselişidir. Sayıştay denetimi ile Devlet !hale Yasası'nın dışında bırakılan bu kurulların özerk değil özel kamu tüzel kişi­ liğine bile sahip olduğu iddia edilmiştir59. Aslında bu kurullar ik­ tidar bloğunun farklı fraksiyonlarının devlet içinde ele geçirdiği, ayrışmış merkezler ve güç kaleleridirler. Burjuvazi bu kurullar içinde doğrudan temsil edilmektedir. Örneğin Şeker Kurulunu oluşturan 7 kişiden biri sakkaroz kökenli şeker üreten fabrikalar­ dan, . biri de nişasta kökenli şeker üreten fabrikalardandır (Gü­ naydın, 2002 ) . Bu kurulların açığa çıkışı ve merkez Bankasının


Günümüz Türkiye 'slnde Devlet ve Hakim Sınıflar i lişkisi üzerine

" bağımsızlaşması" ekonomi yönetiminde otoriterleşme eğilimini açığa vurmaktadır. Son olarak belirtmek gerekiyor ki, Türkiye bütün bu yukarı­ da anlatılan değişimleri ciddi bir kriz süreci içinde yaşamaktadır. Bu kriz süreci ile birlikte uygulanmaya başlanan Yapısal Uyum ve İstikrar Programı, Türkiye' de toplumsal üretim ilişkilerinin yeniden yapılanmasında özel olarak da siyasal biçimin yeniden yapılanmasında önemli sonuçlara yol açacak gibi görünmekte. Kriz Sungur Savran'ın da belirttiği gibi sınıf mücadelesinin ala­ nıdır (Savran, 1 994: 18) ve krizden çıkarak toplumsal üretim iliş­ kilerinin yeniden yapılandırılması, bazı çelişkilerin bastırılması­ na, bazı çelişkilerin üstünün örtülmesine, bazı çelişkilerin kes­ kinleşmesine ve yeni çelişkilerin ortaya çıkmasına yol açmakta­ dır. Bugün hakim sınıflar arasındaki medya grupları arasında ifa­ desini bulan çatışma bunun basit bir örneğidir.60 Bu süreçte bur­ juvazi içinde şu çelişkilerin keskinleşeceği düşünülebilir: i) ulus­ lararası sermaye ile bağlantısı olan ve olmayan gruplar arasında; ii) Banka sahibi olan, finans kapital aşamasına yükselen ve varo­ lan yapının sürdürülmesinde çıkarı olan sermaye kesimi ile olma­ yan ve küçük ölçekli, süreç içinde yok olına tehlikesi karşısında­ ki sermaye kesimi arasında; iii) son dönem bireysel sermayeler arası çatışmalardan da gözlenebileceği gibi, süreç içinde okkanın altına gidecek gibi görülen finans kapitalin belirli bir grubuyla, programın ve yeniden yapılanmanın arkasındakiler arasında. Böy­ le bir saptama için erken olsa dahi Mustafa Sönmez borçları IMF ve ABD'ye yakın kalarak çevirmek isteyen TÜSİAD ile konsoli­ dasyona yakın duran TOBB ve müttefikleri arasında bir gerilimin doğmakta olduğunun altını çizmekte. Sönmez, bir tarafta "küçük ve orta sermayeyi temsil eden TOBB ve ihracatçıların temsilcisi TİM, hatta MÜSİAD, öte tarafta ise büyük örgütlerin şahı TÜSİ­ AD'ın " bulunduğunu belirtmektedir (Sönmez, 2003 a). Devlet borçlarının çevriminin nasıl sağlanacağı üzerine yürütülen çatış­ ma, devletin bir stratejik alan olarak, burjuvazinin farklı fraksi­ yonlarının farklı taktiklerinin mücadelesine nasıl konu olduğu­ nun iyi bir örneğidir. Fakat bütün bu vurguladığımız çelişkiler, bizi çelişkilerin ampirik çoğulluğu düşüncesine götürmemelidir. Kriz süreci iktidar bloğuna destek veren küçük köylülük ve küçük burjuvazinin var olan durumunu da etkileyecektir.61 Çün­ kü bu yeniden yapılanma süreci tarım kesiminde mülkiyet ilişki­ lerinin yeniden dönüşümünü hedeflemekte ve küçük burjuvazi­ nin devlet içindeki kazanılmış haklarını törpülemektedir. Peki

j 87

60 Sönmez son dö­ nemde bankası ka­ panan ya da el de­ ğiştiren ve krizde zayıflayan sermaye grupları ile I M F re­ formlarını sahiple­ nen, oyunun dışına d üşenlerin ya d a mallarına el koyu­ l an l arın m a l l a rı n a göz dikenler arasın­ daki s afl aşmaya dikkat çekiyor. .Bu kampın bir yanında Doğan Medya Gru­ bu ve onlarl a ortak hareket eden i ş Bankası, Koç Gru­ bu, Sabancı Grubu ve TÜ SIAD'a hakim olan diğer gruplar di­ ğer yanda temelde Karamehmet, Top­ rak, Dinç Bilgin'i hi­ maye eden Turgay Ciner ve Star grubu­ nun yer aldığını be­ lirtmekte. (Sönmez, 2003b: 24-25). 61 Buradan küçük köy­ lülük ve küçük bur­ juvazin i n yekpare bir blok olarak ikti­ dar bloğunu des­ teklediği sonucuna varı l m a m a l ı d ır. 1980 sonrası hü­ kümette olan sağ partiler (ANAP ve DYP) toplumsal ta­ ban olara k küçük köylülüğün ağırl ı klı olduğu coğrafyadan önemli bir destek aldılar. Özellikle kü­ çük köylü l üğün, burjuvazinin hege­ monyası altına alın­ ması ve destekleyi­ ci sınıf ol arak ör­ gütlenmesi Türkiye gibi bir "köylü kale­ si "nde özel olarak önemlidir. B u des­ teğin sağlanmasın­ her zaman da önemli olmuş olan küçük köylülüğe yö­ nelik maddi taviz­ lerden artık vazge­ çilmektedir.


88 1

Zafer Yılmaz

bütün bu süreçte "burjuvazinin mezar kazıcıları" na ne olacaktır? Şimdilik işçi sınıfının küllerinden doğduğuna dair bir işaret yok. Ama unutmamak ger�kiyor ki kriz ve yeniden yapılanma süre­ ci doğası gereği açık uçlu bir süreçtir. Ekonomik krizler doğru­ dan siyasi krizlere yol açmasalar da, siyasetin dönüşümünde önemli köşe taşlarıdır ve sınıf mücadelesini koşullandırdıkları ve siyasi krizin doğuşunda rol oynadıkları derece önemlidirler aes­ sop, 1 984: 90). Akıldan çıkarılmaması gereken bir diğer nokta da şudur: Marx'ın belirttiği gibi iktisadi kriz anları sermayenin "kar­ deş katli" dönemidir; ama ekonomik kriz anları politik kriz anı ile örtüştüğünde, sermayenin ve onun bağlaşığı diğer sınıf ve ke­ simler için, bir bütün olarak işçi sınıfı karşısında kardeşlik bağla­ rının farkına varma çanları çalar. Kriz bütün toplumsal sınıflar arasındaki " farklılık içindeki birliği " açığa çıkarır. İşte o an gel­ diğinde, sermayenin üzerine gözü gibi titrediği şözde ekonomi ve siyaset ayrımı ya da burjuva demokrasisinin herkesi eşit olarak temsil ettiği gibi iyi zarrian dostları zarifçe kapının dışına çıkarı­ lırlar ve içeriye bütün ihtişam ve kuvvetiyle sadece tüm toplum­ sal kesimleri kendi köklerinden ve bağlarından koparmakla kal­ mayan, aynı zamanda teker teker her toplumsal sınıfa ait olduk­ ları yerleri de gösteren " sermayenin demir yumruğu" davet edi­ lir. Marx'ın belirttiği gibi " Zor, yeni bir topluma gebe her eski toplumun ebesidir. Zor, kendisi, bir ekonomik güçtür" (Marx,

1 978: 770) . Ve, " tarihsel gerçek odur ki borç krizleri, özellikle de devletlerin borç krizleri, her zaman siyasi olarak çözülmüştür (Arın, 1 997 : 50) .

Sonuç Bu yazıda Poulantzas'ın devletin ne sınıf mücadelesinin üze­ rinde duran bir özne ne de basitçe sınıfların aracı olan bir nesne olmadığı, bir ilişki, sınıflararası mücadelenin bir şekillenmesi ol­ duğunun altı çizildi. Aynı zamanda sermaye hareketinin de, bir şey, bir muhasebe kaydı değil, gittiği yeri dönüştüren bir toplum­ sal iktidar ilişkisi olduğunun altı çizildi. Bu iki vurgudan hareket­ le teorik bölümde ve Türkiye' de devlet ve sınıfların ilişkisine da­ ir şu vurgular ön plana çıkarılmaya çalışıldı:

1-) Devletin kendisi kendi mantığına sahip bir. özne ya da ha­ kim sınıfın basitçe aracı olan bir nesne değildir. Devlet sınıflar arası iktidar ilişkisinin bir biçimlenmesidir.

2-) Sermaye hareketlerinin kendisi de (doğrudan yabancı ya­ tırım ya da kısa süreli sermaye hareketi biçiminde) dönüştürücü


Günümüz Türklye' slnde Devlet ve Hakim Sı nıflar ili şkisi Üzerine

bir toplumsal ilişkidir. Bu toplumsal ilişki siyasal ifadesini aynı zamanda misafir ülkenin iktidar bloğu içinde de (ya doğrudan ya da yerel sermaye ile arasındaki eklemlenme vasıtası ile) bulur. Buradan hareketle de yazının Türkiye üzerine olan kısmında ise bu yazının sınırları dahilinde aşağıdaki vurgularda bulunul­ du. Fakat belirtmek gerekiyor ki, bu vurguların her birinin bu yazının sınırları dışında da geliştirilmeye ve ele alınmaya ihtiyacı bulunmaktadır. Bu µedenle temel il? uçlarını verdiğimiz bu çerçe­ venin geliştirilmesi gereken kısımlarını da belirteceğiz. Türki­ ye' de devlet ,ve sosyal sınıflar ilişkisinin analizinde üzerine gidil­ mesi gereken temel noktaların şunlar oluğunu düşünüyoruz:

1-) Türkiye' de uluslararası finans sermayesi ile yerel finans kapital arasında özgül bir eklemlenme gerçekleşmiştir. 2-) Bu eklemlenme ifadesini hem Türkiye' deki iktidar bloğu­ nun yapılanması içinde hem de hakim sınıflar arası çelişkide bul­ maktadır. Uluslararası sermayenin çıkarları doğrudan iktidar bloğu içinde ve Türk sermayesi içinde temsil edilmektedir. Bu noktada bu temsil ilişkisinin somut mekanizmalarının daha fazla mercek altına yatırılması ve TÜSİAD, TOBB, MÜS1AD gibi ser­ maye çevrelerinin ele aldığımız kesimler ile ilişkilerinin araştırıl­ ması ve bu kuruluşlarda örgütlenen sermaye çevrelerinin uluslar arası finans sermayesi ile ilişkilerinin daha detaylı bir biçimde or­ taya konması gerekmektedir

3-) Bu özgül bağlanma aracılığıyla ve IMF ve DB gibi ulusla­ rarası kuruluşlar dolayımıyla, üretim ilişkilerinin hakim biçimi Türkiye' de üretilm�kte ve yerleştirilmektedir. Yine bu noktada bu kuruluşların bu hakim biçimin yapısal uyum ve istikrar prog­ ramları aracılığıyla nasıl yerleştirdiğinin daha fazla açılması ge­ rekmektedir.

4-) Bu yeniden yapılanma ve kriz süresi aynı zamanda top­ lumsal üretim ilişkilerinin ve onun bir veçhesi olan siyasalın biçi­ minin yeniden yapılanması sürecidir. Siyasalın biçiminin yeniden yapılanması doğrultusunda devlet aygıtları arası ilişkiler de yeni­ den düzenlenmektedir. Ekonomi yönetiminde izole edilmiş, pa­ ralel iktidar ağları (üst kurullar) öne çıkmaktadır. Bu noktada da yukarıda ele aldığımız çerçevede açığa çıkan kurumsal değişik­ liklerin işleyiş tarzının mercek altına alınması gerekmektedir. 5 - ) Özellikle ekonomi yönetiminde ifadesini bulan bir otori­

terleşme eğilimi62 açığa çıkmaktadır. Kriz sürecinde hakim ve ha­ kimiyet altındaki sınıflar arası ilişkilerin de içinde bulunduğu ve yönünü tam olarak şimdiden kestirmemizin mümkün olmadığı,

1 89

62 Bu otoriterleşme eği liminin sadece ekonomi yönetimi . ile sınırlı kaldığını belirtmek eksik ola­ caktır. Yüretmenin karar alma anında daha da öne çıkma­ sı, ya da son dö­ nemdeki hapishane uygulamaları bizim burada ele almadı­ ğımız otoriterleşme eğilimlerinin önemli ayaklarıdır. Poulant­ zas da bu konuyu es geçmemekte ve � veni baskı , salt �simgesel " olma­ yan ve özgürlüklerin s ı n ı r l a n d ı rı l m a s ı , elektronik fişleme, bireylerin haklarının zayıflaması , bundan böyle organik bir bi­ çimde birb irlerine bağlı olan polis ve yargı aygıtlarının ye­ niden kurulması, fi­ ziksel güce dayalı ve titiz bir denetim gibi değişik biçimler altına ortaya çıkan apaçık bir şiddete başvurmakta" de­ mektedir (Poulant­ zas, 1979:43).


90

1

Zafer Yılmaz

63 Ama altı çizilerek belirtilmelidir ki si­ yasalın alacağı bi­ çim konusunda eli­ mizdeki veriler, bi­ ze eğilimler konu­ sunda sadece ipuç­ ları sağlarlar. Çün­ kü siyasalın alaca­ ğı biçim toplumsal üretim ilişkileri1l in içinde bulunduğu tarihsel koşullar ta­ rafından koşullan­ dırılmış sınıf müca­ delesine ve siyasa­ lın o anki biçimine sıkı sıkıya bağımlı­ d ı r. Yazarın Po­ u l a ntzas ' ın 1970 sonl arı ka pitalist devletin merkez ül­ kelerde almakta ol­ d uğu biçime dair öngörülerini Türki­ ye 'ye yamamak gi­ bi bir derdi yoktur.

ifadesini siyasal partiler ve seçmen tabanları ilişkisinde bulan ge­ rilimle bir arada düşünüldüğünde Otoriter bir devlet biçimi Tür­ kiye' de siyasalın ileride alacağı biçim hususunda ihtimaller arası­ na girmektedir. Bu noktada son dönem devlet aygıtındaki ve dev­ let ve sosyal sınıflar arsındaki gelişmelerle Poulantzas'ın son ese­ rinde oluşmakta olduğunu tespit ettiği, Otoriter Devletçilik' e yol açan gelişmeler arasındaki kimi benzerlikler dikka t çekicidir. 63 Son olarak, altının çizilmesi gereken bir nokta daha var. Bu­ gün Türkiye' de devlet, sermaye birikimindeki özgül rolünden (bu rolün aldığı özgül biçimden) dolayı, toplumsal üretim ilişki­ lerinin yeniden düzenlenmesinde belki de merkezi olarak görü­ lebilecek bir konumdadır. Bu, sermaye çevreleri için hem iyi hem de kötüdür. Bir yandan devletin ekonomideki ve sermayenin ye­ niden üretilmesindeki bu varoluş biçimi, sermaye birikiminin sürdürülmesi ve derinde yatan kar oranlarını düşüşü krizinin çö­ zülmesi açısından oldukça önemlidir. Diğer taraftan ise, devletin bu rolünün kendisi siyasal ve iktisadi krizin yoğunlaşmasının önemli bir nedeni haline gelmiştir. Devletin sermaye birikiminde bu rolü, bugün Türkiye' de yeniden yapılanma sürecinde yoğun­ laşan çelişkinin bir bütün olarak sermaye ve emek arasında değil de, bu yeniden yapılanma doğrultusunda önemli adımlar atan hükümet ve ona oy veren toplumsal kesimler arasındaki bir çeliş­ ki gibi yaşanmasında önemli bir role sahiptir. Fakat, yine tam da açıkladığımız bu konumdan dolayıdır ki devlet, çelişkilerin bir yoğunlaşma alanıdır. Yukarıda ele aldığımız eklemlenme bir nevi Türkiye'deki toplumsal sınıflar üzerinden ve içinden atılmış bir Gordion dü­ ğümüdür. Düğümün bir tarafında uluslararası finans sermayesi, öte tarafında Türkiye'deki finans kapital var. Türkiye' de sürdü­ rülemez duruma gelen iç borçları göz önüne aldıktan sonra, sor­

mak gerekir: Bu gordion düğümü böyle bir ağırlığa dayanır mı?

Elbette dayanmaz. Daha şimdiden düğümü bir o yana bir bu ya­ na çeken " öküzler" azalan yem oranından dolayı homurdanma­ ya başladılar. Ve onlar biliyorlar ki, İskenderin kılıcı bu gordion düğümünü artık çekilemez hale geldiğinde ve çekmek de bir fay­ da getirmediği anda kesecek. Evet bu düğüm kesilecek ama yine de sormak gerekir: İskenderin kılıcı düğümü keserken kimin boynuna inecek?•


GOnOmOz TOrklye ' slnde Devlet ve Hakim Sın ıflar i l işkisi üzerine

1 91

Kaynakça

Çoban, A. (2002) "Küreselleşmeye Karşı Olmak: Ola­

Althusser, L. ( 1 969) Far Marx, Penguin Press, Landon

naklar ve Sınırlılıklar", Praksis, 7

Altıok, M. (2002) "Yeni Liberal İstikrar ve Yapısal Uyum Programlan : Türkiye Ekonomisinde Sennaye Birikimi ve Kriz" , Praksis 5 Anderson, P. ( 1 982) Batıda Sol Düşünce, çev. B. Aksoy,

Dönmez, Z. (2002) Üst Kurullar, Kamu Yönetimi Dün­ yası, 10. Durmaz, N. (2000) Yabana Kurumsal Yatınrncılann

İMKB' deki Rolü,İktisat Dergisi, 400

İstanbul : Birikim

Ercan, F. (2000) "Kapitalizm-Küreselleşme ve Kalkın­

Arın, T. (1997) "Türkiye'de ve Dünya'da Borçluluk ve

ma T artışmalan Açısından Devlet: Eleştirel Önermeler-

Borç Krizi" , iktisat, Ocak.

1 " , lktıSat, Ağustos

Ataay, F. (2002) "Türkiye'de Neo-liberalizm ve Parla­

Ercan, F.(2000) "Küreselleşme Sürecindeki Yerellikler:

menter Siyasetin Krizi" , Praksis, 5 Bieler, A. ve A. D. Morton (2001 ) "Globalization, the

Homojenleşme ve Farklılaşma/Güç ve Eşitsizlik ilişki­ leri Üzerine", Mübeccel Kıray için Yavlar, Bağlam

State and Resistance: A 'Critical Economy' Engagement

Ercan, F. ( 1 998) "Neoliberal Küreselleşme Sürecinde

with Open Marxism", Paper presented at the 26th annu­

Türkiye'de Değişen Sermaye İçi Bileşenler", lktısat,

al can/erence of the British lnternational Studces Assod­

378.

ation, Edinburgh, 17-19 December.

Ercan, F. (2002) Çelişkili Bir Süreklilik Olarak Sermaye

Bonefeld, W., A. Brown ve P. Burnharn ( 1 995) A Ma­ jor Cnsis? The Politics of Economic Policy in Bn'tain in

Birikimi, PraksıS, 5.

Gerstein, 1. ( 1 992) "Dünya Ekonomisi ve Emperyalizm

the 1990's, Aldershout: Dartmouth.

Kuramları", Ersoy, M. (der.) Emperyalizm, Gelişme ve

Boratav, K. ( 1994) "Devleti Küçültme Süreci Avanta

Bağımlılık Üzerine, Ankara: V.

Mekanizmasına Dönüştü " , iktisat, Ocak.

Gill , S.(1993) "Neo-Liberalism and the Shi& Towards a

Boratav, K. (200 1 ) "2000/2001 Krizinde Sermaye Hare­

US-centred Transnational Hegemony", Overbeek, H.

ketleri" , Mülkiye, Cilt 25, 23 0

(der.), Restructun'ng Hegemony in the Global Political

Boratav, K. ( 1 998) "2000'e Doğru Türkiye'de Popü­

Economy: The Rıse of Transnational Neo-LiberalıSm in

lizm" Mürekkep,10- l l

the 1980's, Landon ve New York: Routledge.

Brenner, R ( 1 998) "Dünya Kapitalizminin Yaklaşan

Günaydın, G. (2992) "Tarım Sektöründe Kurullar",

Krizi: Neo-liberalizmden Buhrana mı? ", (çev) Pınar Be­

Kamu Yönetimi Dünyası, 10.

dirhanoğlu, Binkim

Haggard, S. ve R Maxfıeld ( 1 996) "The Political Eco­

Burnharn, P. ( 1999) "States, Markets and Labour: In­

nomy of Internationalization in the Developing

ternational Political Economy and Marxian Methodo­

World" , International Organization, 50 ( 1 ) .

logies " , Paper presented to the Workshop on Historical

Hirst, P . G. Thomp.son (2000) Küreselleşme Sorgulanı­

Maten'alism and Globalisation, University of Warwick, 15-17 April. Burnharn, P. (2000) "Globalization, Depoliticization and Modern Economic Management" , Bonefeld, W. ve Psychopedis, L. (der.), The Politics of Change: Globali­ zation, Ideology and Critique, Palgrave Burnharn ( 1 990) The Political Economy of Post-war Reconstruction, Landon, Macmillan Carnoy, M. ( 1 984), The State and Political Theory, Prin­ ceton. Cizre-Sakallıoğlu, Ü. ve E. Yeldan (2000) "Politics, So­ ciety and Financial Liberalization, Turkey in the 1990's", Development and Change, 3 1 . Clarke, S . ( 1991) "Marxism, Sociology and Poulantzas's Theory of State", Clarke, S. (der.), The State Debate, New York: St Martin's.

Cox, R ( 1 987) Produdion, Power and the \'(/orld Order, New York: Columbia University. Çelik, S.K. (2001 ) "Tarihsel Materyalizmi Yeniden Dü­ şünmek:Açık Marksizm, İlişkisel Yaklaşım ve Praksis ",

Praksis, 1

yor, Ankara, Dost Holloway, J. ve S. Picciotto ( 1 978) "Introduction To­ wards a Materialist Theory of the State", Holloway, J. ve S. Picciotto (der.), State and Capital: A Marxıst Debate, Edward Amold. Holloway, J. ve S. Picciotto ( 1 99 1 ) "Capital, Crises and the State", Siman Clarke (der), The State Debate, New Yark, St. Martin Press Jessop B. (200 1 ) "Küreselleşme ve Ulus Devlet, çev. Ef­ kan Ala-Ahmet Altıparmak, Türkiye Günlüğü, 64

Jessop, B. ( 1 985) Nicos Poulantzas: Marxist The01y and Political Strategy, Landon: Macmillan. Jessop, B.( 1 997) "Capitalism and its Future: Remarks on Regulation, Government and Governance", Review o/International Political Economy, 4 (3 ): 561-581 Karahanoğullan, Y. (2003) "Türkiye'de De\rletin Mali Krizleri", Praksıs,

9

Köse, A. H ve E. Yeldan ( 1998) "Dışa Açılma Sürecin­

de Türkiye Ekonomisinin Dinamikleri: 1 980- 1997 " , Toplum v e Bilim, 77. Kubalı, D. (2002) "Barıkacılık Düzenleme ve Denetle-


92 1

Zafer Yıl maz

me Kurumu", Kamu Yönetimi Dünyası Dergisi, 10. Marx, K. (1978) Kapital cilt 1., çev. A. Bilgi, Ankara: Sol.

Sönmez, M. (2003b) Filler ve Çimenler, İstanbul: ileti­ şim.

McMichael. P. ve D. Myhre ( 1991) "Global Regulati­ ons vs. the Nation Stare: Agro-Food Systems and the New Politics of Capital", Capital and Class, 43 : 83-105.

Sönmez, M. (2002) 100 Göstergede Knz ve Yoksullaş­ ma, Ankara:lletişim

Miliband R ( 1977) "Poulantzas ve Kapitalist Devlet", Belge, M. (der.) Kapitalist Devlet Sorunu, çev. Y. Berk­ man İstanbul: Birikim.

Palan R (2000) "Recasting Political Authoriry: Globali­ zation and the State", Randall D. Germain (der.), Glo­

baliıtıtion and Its Cntics, Perspectives /onn Political Eco­ nomy,

Mcmillan

Tilly, C. (?) Avrupa'da Devrimler 1492-1992, çev. Öz­ den Arıkan, Yeni Binyıl Topal, A. (2002) "Küreselleşme Sürecinde Türkiye'yi Anlamaya Yarayan Bir Anahtar: Yeni Sağ", Praksis, 7.

Panitch, L. (1994) "Globalisation and the State", Mili­ band, R. ve L. Panitch (der.), The Socialist Register, Landon :The Merlin. Panitch, L. (1999) "Değişen Bir Dünyada Devlet: Küre­ sel Kapitalizmi Sosyal Demokratikle§tinnek mi?, iktisat, 392-393: 37-43. Panitch, L. Peter Gowan ve Martin Shaw (2002) "Dev­ let, Küreselleşme ve Yeni Emperyalizm", çev. Suat Er­ tüzün, Mürekkep, 19 "

Panitch, L., (2000) "The New lmperial State , New Lef! Review.

Poulantzas N. (1979) Classes in Contemporaıy Capita­ lism, Landon: Verso. Poulantzas, N, (1976) Political Power and Social Classes, London: Verso Poulantzas, N. (1974) "Sosyal Sınıflar", çev. M. Ekmek­ siz, YeniAdımlar, 19-20. Poulantzas, N. (1977) "Kapitalist Devlet: Miliband ve Laclau'ya Cevap", Belge, M. ve A. Aksoy (der.), Kapita­ list Devlet Sorunu, çev. Y. Berkman, İstanbul : Birikim. Poulantzas, N. (1978) State, Power, and Socialism, Lan­ don: Verso. Poluantzas, N. (1979) "Partilerin Bunalımı", çev. Ah­ met İnsel, Birikim, 56-57 Poulantzas, N. (1980) Fapzm ve Diktatörlük, çev Ahmet İnsel, Belge Poulantzas, N. (1981) Portekiz, ispanya ve Yunanis­ çev. B. Yılmaz, Belge

tan'da Geçiş Sürea;

Poulantzas, N. (1990) "Demokratik Bir Sosyalizme Doğru", çev. Hüseyin Kamil Yıldırım, Birikim, 9 Savran, S. (1994) "Türkiye Kapitalizminin Krizi", Sınıf Bı1ind, 15. Savran, S. (2001) "20. YüzyılTürkiye'sinde Sınıf Müca­ deleri ve Devlet", Toplum ve Hekim, 16(6) Schumpeter, J. (1974) Democracy, Socialism and Capita­ Unwin Universiry Books,

lism ,Landon:

Şengül T. (2000) "Siyaset ve Mekansal Ölçek Sorunu: Yerelci Statejilerin Bir Eleştirisi" E. Ahmet Tanak (der), Küreselleşme, Ankara:İmge,

Sönmez, M. (2003a) "Patronların Cephesinde Borç Çatlağı" , www.ntvmsnbc.com, indirilme tarihi 07/04/2003

Tosun, T. (1999) Türk Parti Sisteminde Merkez Sağ ve Solda Parçalanma, İstanbul: Boyut. Tsoukalas, K. (2001) "Küreselleşme ve İcra Komitesi: Çağdaş Kapitalist Devlet Üzerine Düşünceler", Mürek­ kep, 17: 84-97. Türel O. (2001) Emek Politika/an Sempoı.yumu, Anka­ ra: TMMOB. Weiss, L. (1997) "Globalisation and the Myth of the Powerless State", New Le/t Review. Wood, E.M. (1990) "Unhappy Families: Global Capita­ lism in a World of Nation States", Monthly Review, 5 1 (3), 1-12. Wood, E.M. (1995) Democracy Against Capitalism, Cambridge: Cambridge University. Wood,E.M. (1992) Sınıftan Kaçış, çev. Şükrü Alpagut, İstanbul: Akış. Yalman, G. (1997 "Bourgeoisie and the State: Changing Forms of lnterest Representation within the Context of Economic Crises and Structural Adjustment: Turkey during the 1980s", Basılmamış Doktora Tezi, Manches­ ter, Manchester School of Social Sciences (Develop­ ment Studies), Yalman, G. (2002) "Tarihsel Bir Perspektiften Türki­ ye' de Devlet ve Burjuvazi Rölativist Bir Paradigma mı Hegemonya Stratejisi mi? Praksis 5 1 1

1

Yeldan, E. (200la) Küreselleşme Sürednde Türkiye Eko­ nomisi, İstanbul: iletişim. Yeldan, E. (200lb) Emek Politikaları Sempoı.yumu, An­ kara: TMMOB Yeldan, E. (2002a) "Neoliberal Küreselleşme İdeolojisi­ nin Kalkınma Söylemi Üzerine Değerlendirmeler", Praksis 7

Yeldan, E. (2002b) "İstikrar, kimin için? Kriz idaresi üzerine değerlendirmeler, www. bagimsizsosyalbilimci­ ler.org Yıldız, A. (2002) Kapitalist Devleti Anlamak, İstanbul: Aykırı. Yıldızoğlu, E. (2001) Geleceğe Dönüş, Tabipler Odası Temmuz.

Dergisi,


Praksis 9

1

S ayfa :

93- 1 1 6

Y önetişim : T ü m İ ktidar Serm ayeye B i rg ü l Aym a n G ü l e r

1990'lı yıllar, toplum bilimi yazınına yeni bir terimin giri­ şine tanık oldu. Gerçekte toplumbilimi 1 980 'li yıllardan bu yana, terim ve kavramlar üzerine yoğunlaşmış bir çalkalanma yaşamaya başlamıştı. Açılışı 1980'li yıllarda 11 sivil toplum

11

kavramı yapmış ve bunun yanı başında 11 işletmecilik " terimi ­ yükselmişti. 1 990'lı yıllarda ise " çok aktörlü yönetim " , 11 pay daş toplum

11

,

11 hoşgörü " ile 11 uzlaşma 11 terimleri, küreselleş­

me adı verilen sürecin açtığı yeni demokratikleşme çağının müjdesini veriyorlardı. Bunlar, yeni demokrasinin bölük pörçük müjdecileriydi; kavramsal büyük müjde Dünya Ban­ kası kaynağından 11governance11 , Avrupa Birliği kaynağından ise "subsidiarite11 sözcükleriyle gelmiştir. Bu yazı, governance (yönetişim) terimini konu almakta­ dır. Yazıda terim, kaynağı oluşturan örgütler ile Türkçe ya­ zında nasıl tanımlandığı üzerinde durmakta, son alt başlıkta . terime ilişkin olarak yazar kendi tanımını ortaya koymakta­ dır. Yazı, governance teriminin somut uygulama örnekleri ve uygulama mekanizmaları üzerinde durmamaktadır. Oysa söz konusu terim, salt bir kavramsal tartışma konusu olmanın ötesinde, gelişimi doğrudan doğruya pratiğin içinde ilerledi­ ği için , günümüz Türkiye'sinde ulusal düzeyde üst kurullar­ da, yönetsel birim düzeyinde " Okul Geliştirme Yönetim Ekibi " mekanizmasıyla okullarda, ilçe mülki kademelerinde Lions Kulüpleri temsilcilerinin yer alabildikleri " iyi yönetişi­ mi geliştirme ilçe komiteleri11nde, yerel düzeyde ise " gündem 2 1 konseyleri 11 nde, kısacası karım yönetimi alanının hemen her kademesinde karşimıza çıkmaktadır. Terimin uygulama­ da belirişi, ayrı bir yazının konusudur ve bu boyutu konu alan bir değil birden çok inceleme yazısına konu edilmelidir.


94 1

B i rgül Ayman Güler

1 Govemence .sözcüğü ilk kez Sidney Low'un The Gover­ nence of Eng/and (1904} başlıklı kita­ bında kullanılmıştır ( Rhodes, 1996: 652}. 2 Jessop, kavrama ilgi­ nin artma nedenle­ rinden birinin, bilim­ lerde basitleştirici karşıtl ıkların reddi yön ündeki eğilim olabileceğine işaret ediyor. Ekonomide piyasa - devlet, sos­ yolojide toplum devlet, yönetim bili­ minde kamu - özel, uluslararnsı ilişkiler­ de anarşi - egemen­ lik vb. (Jessop, 1998}.

Kavra m m Kökeni ya da Bel l rl ş l H a kkında Governance terimi, Türkçe'ye İngilizce'den " yönetişim " ola­ rak çevrilmiştir. Türkçe' de terime verilen ad gibi terimin anlamı da çeviri yoluyla atanmıştır. Bu nedenle 11 yönetişin1 11 e Türkiye kökenli bir açıklama bulmak için çaba göstermek anlamlı değil­ dir. Ancak bu durum yalnızca.Türkiye ve Türkiye ile benzer ko­ numda olan azgelişmiş ülkeler için değil, İngilizce' den başka bir dil kullanılan gelişmiş ülkelerde de yaşanmıştır. 1lk olarak İngi­ lizce' de kullanılmaya başlanan terim Fransızca'ya "gouvernance " , Almanca'ya "steuerung" olarak çevrilmiştir. Sözcüğün doğduğu dilde yapılan etimolojik izleme, 11 govern­ ment" ile eş anlamlı olduğu sonucunu vermektedir. Buna karşın kimi yazarlar terimin 1 8. yüzyıla kadar götürülebileceğini ve kö­ kenlerin " sivil topluma saygılı aydınlanma yönetimi " ruhunda bulunulabileceğini ileri sürmüşlerdir (Gaudin, 1998: 47) . Hatta köklerini Eski Yunan' da bulmaya alışkın Batı bakış açısıyla, bazı yazarların Eski Yunan sözcüklerini de gözden geçirdikleri görül­ mektedir Uessop, 1998: 30). Geçmişe dönük araştırmalar sonuç­ suz kalmıştır. İngilizce' de sözcüğün 1 904 tarihli bir kitabın baş­ lığında kullanıldığı, buna karşın kitapta tanımlanmadığı gibi di­ zinde de yer almadığı saptanmıştırl . J essop, governance ile toplumsal değişme kavramları arasında 11 eski şişelere yeni şarap transferi 11 nden daha fazla bir ilişki olup olmadığını düşündüğünü yazmaktadır. Bir başka deyişle yöneti­ şim sözcüğünün Türkiye'de karşılaştığı " moda " nitelendirmesi, sözcüğün aslının da başına gelmiştir. Bkbaşka batılı yazara bakı­ lırsa, eskiden beri kullanılan çok sayıda kavramın governance başlığı altına toplanıvermesi, erken bir bıkkınlık '!e hoşnutsuzluk yaratmış gibidir. Yazar, 1 990'ların gündeminde baş sıraları alan governance teriminin, 11co-regulation 11 , 11co-production 11 , 11 co-ma­ nagement11 , 11 co- 11 önekli, "birlikte - ortaklaşa - beraberce düzen­ leme, üretme, yönetme" anlamı taşıyan çok sayıda terimle yan ya­ na, " çekici bir belirsizlik" içinde evrimini sürdürdüğünü belirt­ mektedir (Gaudin, 1998: 53 ) .2 Doğduğu dilde sözcüğün anlamını arayan bir başka yazar, go­ vernance teriminin etimolojik olarak kendine özgü anlam yok­ sunluğuna karşın, kavram olarak tam tersine, farkfı bağlamlarda çeşitli anlamlar yüklendiğini belirtmektedir. Yaz�rın saptamasi­ na göre, zaman zaman " government" sözcüğü ile "satışı" güç ola­ bilecek kimi düşünceler, bunun yerine governance sözcüğü koyu­ larak daha kolaylıkla ve meşruiyet sorunu atlanarak dile getirile-


Yöneti şim: Tüm i ktidar Sermayeye

bilmektedir. Sözcük 11 daha az yönetim 11i ya da 11 minimal devlet 11i anlatan bir kod olarak kullanılmaktadır. Kamu harcamalarını kı­ sıtlama, kamu personelini azaltma, kamu hizmetlerini özel sektör eliyle görme (ihale) ve özelleştirme uygulamaları governance tar­ zı yönetim olarak anlatılmaktadır (Stoker, 1 998: 17). Yine bir başka yazara bakılırsa, sözel kaygıların ötesinde, öze dönük olarak terim kimi zaman refah devletinin kimi zaman kal­ kınma idaresinin eleştirisini dile getirmek üzere kullanılırken, bazı kesimler tarafından kamu - özel sektör arasında artan etki­ leşimi tanımlamak amacıyla ya da yeni zamanların ulusl�rarası ilişkilerini betimlemek üzere referans kavram olarak kullanıl­ maktadır. Bazıları için governance devletin demokratikleştirilme­ si, aşağıdan yukarıya örgütlenme, böylece toplumsal inisiyatifle­ re 11 sivil mobilizasyon 11 a yol açma aracı iken başkaları için ekono­ mik aktörlerin ya da şirketlerin yönetimdeki rolünün arttırılma­ sını sağlamanın tek mümkün yoludur. Ancak kavramın en hızlı yayılan ve yerleşen anlamı, azgelişmiş ülkelerde 2 1 . yüzyıl siyasal - yönetsel yapılanması ya da devletin yeniden yapılandırılmasıdır. Dünya Bankası 1 989'da Afrika'nın 11governance krizi" içinde ol­ duğunu söylediğinden bu yana, terim büyük ölçüde, kalkınma politikası ile ve özellikle de azgelişmiş ülkelerde kalkınma soru­ nunun yönetimi ile bütünleşmiştir (Pagden, 1 998: 7). İster söze ister öze ilişkin kaygılarla olsun, governance sözcü­ ğünün " şişe-şarap " ya da " moda " değerlendirmeleri hariç, yuka­ rıda sıralanan anlamların tümüne gönderme yaptığı kabul edil� melidir. Ancak asıl görülmesi gereken, yönetişim sözcüğünün si­ yasal ve yönetsel iktidar sahipliğini değiştirmeye dönük bir öze sahip olduğudur. Yönetişim formülü, 2 1 . yüzyılın bu neoliberal katılımcılık modeli, sermayeye açtığı iktidar sandalyesiyle kamu kudretini kapitalizmin e�eınen sınıfına teslim etmekten başka bir hedefe sahip değildir.

A k a d e m i k Yaz r n m D u ru m u Governance ile ilgili aUademik yazın, " eklektik ve pre-teorik " olarak nitelenmektedir (Jessop, 1 998: 29). Elde var olan şey, bir kavramsal çerçeveden ibarettir. Kavram, nedensel analiz düzeyi­ ne yükselerek bir kurama doğru açılmaktan oldukça uzak du­ rumdadır. Stoker' a göre eldeki kavramsal çer.çevenin değeri, yö­ netsel süreçlerdeki değişmeyi anlamak için b i[ dil, bir referans çevresi sunmasından gelmektedir (Stoker, 1 998: 1 8). Çeşitli kaynaklarda governance bakışının farklı disiplinlerden

1 95


96 1

B l rgaı Ayman GOler

3 Kurumcu iktisat üzeri­ ne kapsamlı ve yol gösterici Türkçe ça­ lışma için bkz. Demir (1996). Kurumcu ik­ tisadın kuruculan ya­ zılarına 1890'1ı yıllar­ da başlamış olan Thorstein Veblen, Wesley Mitcell, John Commons; yaklaşı­ mı genişleten yeni­ kurumcu iktisadın bi­ linen temsilcileri K. Galbraith, Gunner Myrdal, Marc Tool, Paul Bush, Waren Samuels'dir.

beslenerek geliştiği saptanmaktadır. Yaklaşıma en büyük destek ekonomi alanında 11 kurumcu iktisat yaklaşımı 11 üzerinden gelir­ ken, kamu yönetimi disiplininden gelen destek 1 980'li yılların egemen bakış açısı olan " yeni kamu işletmeciliği 11 akımı üzerin­ den sağlanmaktadır. Bunlara ek olarak, örgüt bilimi disiplininde hiyerarşik Weberyan örgüt kuramlarının yerini alan yatay, esnek, ağ tipi örgüt kuramları, governance bakışının beslendiği üçüncü ana kaynağı oluşturmuştur. Uluslararası ilişkiler alanı, governan­ ce bakışının doğduğu küreselleşme döneminde destek alınan dördüncü alan olarak öne çıkmıştır. Kendisi henüz bir kuram öncesi kavramsal çerçeve iken, bu­ nun kuramsal kaynaklarını belirlemek kolay bir iş değildir. Bu yaklaşıma "kaynak" olarak saptanabilecek herhangi bir önerme ya da kuram, kimi çözümleme adımlarında kendisi governance çerçevesini kaynak almış olarak karşımıza çıkabilmektedir. Ör­ neğin, kuramsal kaynaklardan biri olarak değerlendirilen kamu işletmeciliği yaklaşımı, 1 990'lı yıllarda 11public governance11 adını almaya yönelmiştir; bu aşama bakımından governance yaklaşımı­ na kuramsal kaynaklık etme yerine, governance çerçevesini ken­ disine referans almış görünmektedir.

K u r u m c u i kt i s a t D e s t e ğ i Kurumcu iktisat (institutional economics) , iktisadi yaşamda

tekellerin baskın unsurlar haline gelmeye başladığı 1 9. yüzyılın sonlarında Amerika' da doğmuş ve temelini klasik iktisat yaklaşı­ mına karşı eleştirel konumda atmış bir iktisadi yaklaşımdır3 . Ku­ rumcu iktisatçılar, belirleyici - rasyonel birey üzerine kurulmuş yaklaşımın terk edilmesini öngörmektedirler; çünkü bireylerin is­ tekleri, tercihleri ve seçimleri, bağımsız değişkenler değildir.

Bunlar gerçekte kurumsal yapılar tarafından belirlenir. Birey bir "kültür ürünü " dür; bireysel davranışın ortaya çıktığı ekonomik sistemin kendisi daha geniş bir toplumsal sistemin alt sistemidir. Bu nedenle incelemeler kurumlar, iktisadi süreçler, bunlar ara­ sındaki ilişkiler ve değişim üzerine yönelmelidir. Kurumcu iktisatçılara göre yerleşik neoklasik iktisat, ekono­ mi bilimini en az çaba, en az maliyet ve en çok üretim (etkinlik, etkililik, verimlilik) peşinde, "iktisadileştirme" ve "en çoklaştır­ ma" mantığının incelemesine dönüştürmüştür. Oysa ekonomi, insanların yaşamlarını sürdürmek için gerekli maddi araçları sağ­ lamaları demektir; bu nedenle bu bilim dalı insanların geçimleri­ ni sağlamasının ve bunun için yarattıkları örgütlenmenin mantı-


Y ö n eti ş i m : Tüm i kt i d a r Sermayeye

ğını ortaya çıkarmalıdır. Temel sorun ekonomik sistemin örgüt­ lenmesi ve genel anlamıyla iktidar yapısının çözümlenmesidir. Fiyat - piyasa mekanizmaları, neoklasik iktisatçıların ileri sür­ düğü gibi adil ve ideal bir toplum düzenini yaratamaz; toplumsal ilişkilerin barındırdığı çelişki ve çatışmaların çözümünde, top­ lumsal uzlaşmanın somut bir biçimi olan devlet önemli bir işlev görmektedir (Demir, 1 996: 64-77 ) . Neoklasik iktisatçılara göre piyasa, mal ve hizmetlerin rasyonel bireylerin tercihleri temelin­ de değiş tokuş edildiği ve kaynak tahsisinin rasyonel biçimde gerçekleştiği yerdir. Doğası gereği " serbest " tir ve kendi dışında herhangi bir etken eliyle kısıtlanmamalı, yönlendirilmemeli, işle­ yişine müdahale edilmemelidir. Piyasacı bakış, piyasayı " serbest­ lik " , "doğallık " , "kendiliğindenlik" olarak tanımlarken, bunun dışında kalan tüm mekanizmaları kısıtlayıcı, sınırlandırıcı, kol­ lektivist olarak nitelendirir. Devlet bu kollektivist, dışsal ve ya­ pay unsurların arasında ilk sıradadır. Kurumcu iktisat, hem bu piyasa tanımını hem de piyasa - devlet ikilemini reddetmektedir. Kurumcu iktisat yaklaşımına göre piyasa " doğal" değil niteli­ ği gereği " toplumsal" dır; bireyci değil kollektivisttir. Piyasa, kay­ nak tahsisini yapan bir doğal düzen değil, kaynak tahsisini yapa­ cak kurumları harekete geçiren bir kurumdur. Piyasanın kendisi de içinde bulunan bireylerin istek, tercih ve seçimlerini biçimlen­ dirir, bireylerin biliş süreçlerini oluşturur, bireyleri belli bir bi­ çimde davranmaya zorlar. Bu yüzden piyasa tümüyle " özgür" olamaz; özgürleşmenin temelini oluşturamaz. Kurumcu iktisatçı­ lar, piyasa - devlet ikilemini, iktisadın kurumsal örgütlenişi kav­ ramı sayesinde aşmaktadırlar. Kapitalizmin tekelleşme aşamasında ortaya çıkan yapı ve sü­ reçleri açıklamak üzere ortaya çıkan kurumcu iktisat, " yeni ku­ rumcu iktisat " adı verilen yeni kolları ile yukarıda belirtilen eleş­ tirel konumunu terk etmiştir. Rasyonel bireyi temel olarak kabul eden bu yeni kollar, kurumcu açıklamalar ile neoliberal iktisat ku­ ramlarını birleştirmeye girişmişlerdir (Demir, 1996: 202-238) .4

Yeni kurumcu iktisat, l 990'lı yıllarda genişleyen " regülasyon reformları" için fikir açıcı olmuş görünmektedir. Bu akım çevre­ sinde derinleştirilen " işlem maliyeti " ve "mülkiyet hakkı maliye­ ti " açıklamaları, piyasa kurumları ile devlet kurumlarının karşıt değil iç içe işleyişini ve bu işleyişin iktisadi mantığını ortaya koy­ m aya yönelmiştir. İktisadi değişimin gerçekleşmesi için yapılan bilgi edinme, sözleşme yapma, ölçme, denetleme ve danışmanlık harcamaları, işlem maliyeti (transaction cost) olarak tanımlanmış-

1 97

4 Yeni nitelendirmesi Oliver Williamson'ın Markets and Hi­ erarchies: Analyses and Antitnıst /mpli­ cations (1975) baş­ lıklı kitabı ile birlikte kullanılmaya başlan­ mıştır. Yeni kurum­ cular Jouma/ of lnsti­ tutional and Theore­ tical Economics adlı dergi çevresinde toplanmışken, neok­ lasik yaklaşım ile ku­ rumcu yaklaşımın birleştirilmesine kar­ şı çıkan neo-kurum­ cular, Journal of Economic /ssues adlı dergi üzerinden çalışmaktadır (De­ mir, 1996: 206).


98 /

Birgül Ayman G ü l e r

tır. Bu yaklaşıma göre, gerçek maliyet, üretim sırasında yapılan harcamalar ile üretilen şeyin ticaret alanına sunulmasında yapılan �arcamaların toplamıdır. İşlem maliyetlerinin hesaplanabilmesi, işlem sektörünün piyasa içine çekilmesi ile mümkündür. Bu sek­ tör, ekonomi içinde çok hızlı yükselen maliyetlere neden olmak­ tadır. Örneğin ABD1 de 1870- 1 970 yılları arasında satın alma pazarlama - büro işlerinde çalışanların oranı madencilikte % 3 1ten % 25 1e, imalat sektöründe % 4 1ten % 3 01a, hizmetlerde % 61dan % 281e yükselmiş, GSMH içinde işlem sektörü yüz yıl için­ de % 25 'ten % 45 'e çıkmıştır. Durum şirket düzeyinde değerlen­ dirildiğinde, teknolojik gelişme verimlilikte yüksek artış sağladı­ ğı halde şirket karlarının bu düzeyde artmadığı saptanmaktadır. Çünkü şirketler, artan ve karmaşıklaşan üretimi yönetmek için daha fazla maliyete katlanmak zorunda kalmakta, verimlilik artı­ şı kazanca dönüşememektedir. Hem ülke hem şirket düzeyinde bu durumu önlemek için önerilen, öncelikle işlem maliyetlerini ölçmektir. Ölçmeyi yapabilmenin tek yolu ise, bu sektörü piyasa­ ya terk etmektir (Demir, 1996: 2 1 8-229). Bunun somut anlamı, hem şirketler hem de devletler için, doğrudan üretim sürecinden önce yapılan faaliyetlerin, üretim sı­ rasında sürdürülen yardımcı işlerin, üretim sonrasında gerçekleş­ tirilen her türlü etkinliğin parçalanarak ticarileştirilmesidir. Böy­ lece, piyasa mekanizma.sına konu olan meta ve etkinlik çeşitliliği artırılmaktadır. Mülkiyet hakları maliyetinde de benzer bir akıl yürütme yapılmakta, her türlü dışsallığı önlemenin yolunun dış­ sallığa konu olan varlıkların mülkiyet kapsamına alınması olduğu sonucuna varılmaktadır. Örnek olarak bir fabrikanın atıklarını çevreye yayması durumunda, sorun, kirletilen toprak ve havanın mülkiyetinin kime ait olduğu belirlenerek aşılabilecektir. Mülki­ yet kamu ya da özel kişiye ait olabilir, ancak burada tercihin özel mülkiyetten yana yapılması gerekir. Çünkü kamu mülkiyeti, ko­ runma maliyetleri yüksek bir türdür. Özel n:ıülk için bekçi gerek­ mezken kamu mülkünün korunması bekçi istihdamı gerektir­ mektedir. Benzer biçimde, park-bahçelerin temizliği ve korun­ ması mülkiyet kamuda olduğunda daha farklı maliyetler yarat­ maktadır (Demir, 1996: 229-23 0) . Böylece yeni kurumcu iktisat kamu varlıklarının özelleştirilmesi için temel iktisadi gerekçeyi oluşturmaktadır. Yeni kurumcu iktisat yaklaşımı, tophımsal işlemlerin yürütül­ mesinde kuralların koyulmasını ve bunlara uyulmasının sağlan­ masını, ekonomik gelişme için vazgeçilmez görmektedir. Huku-


Yöneti şim: Tüm iktidar Sermayeye

kun egemenliği ve yargı sisteminin iyi işlemesi, işlem maliyetleri­ ni düşürdüğü için üretim ve ticaretin gelişmesi anlamına gelir. Aynı şekilde, mülkiyet haklarının korunması ve geliştirilmesi devletin görevidir; tarafların sözleşmelerin yükümlülüklerini ye­ rine getirmelerini sağlayabilen etkili bir devlet yaptırımının varlı­ ğı işlem maliyetlerini düşürecek ve ekonomik etkinlikleri hızlan­ dıracaktır. Yeni kurumcu iktisat yeni sağ politikaların uygulandı­ ğı son yirmi yılda yaygınlaşan yolsuzluk sistemi ile mafya adaleti­ ne karşı - yine yeni sağın - yolsuzlukla mücadele ve "etkili dev­ let " arayışlarının iktisadi açıklamalarını sunmaktadır. Aynı yaklaşımın bir başka uzantısı, hukuk ve iktisat arasında­ ki bağları kavramlaştırma çabalarının bir ürünü olarak doğan ve kurumcu iktisat ile bağlantısı da tartışmalı bulunan 11 anayasal ik­ tisat 11 akımı olmuştur.5 Düşüncenin özü, akımın adına yeterince açık yansımıştır. Amaç, devletin piyasa işleyişine müdahalesini sı­ nırlamak ve bu yeniden tanımlanmış yetki alanını anayasal gü­ vence altına almaktır.6 Yeni kurumcu iktisat, neoklasik iktisadın devlet - piyasa kar­ şıtlığı üzerine yükselen bakış açısının, devlet ve piyasayı ortakla­ şa kesen kurum terimi ile aşılmasını sağlamıştır. Böylece bir yan­ dan devlete ait yapı ve süreçlerin piyasalaştırılmasına, bunların piyasa kurumlarının yönetimine devredilmesine, dolayısıyla top­ lumsal yaşamın piyasa adına yeniden örgütlenmesine kavramsal destek sağlamıştır.

Y e n i K a m u l ş l et m e c l l lğl D esteği Gelişmiş ülkelerde refah devletinden ve b u devletin kamu yö­ netiminden, azgelişmiş ülkelerde kalkınma yönetiminden uzak­ laşmayı öngören gelişmeler, kamu yönetimi disiplininde yansı­ malarını doğrudan bulmuştur.7 Kamu yönetimi disiplini içinde Taylor' dan bu yana var olan işletmecilik damarı, 1 970'li yıllardan itibaren yeni gelişmeleri olumlu karşılayarak destekleyen zemin olmuştur. Bir anlamda, kamu yönetimi disiplini içinde bir alt başlık olan kamu işletmeciliği, " managerialism " özüyle öne çıka­ rak baskın hale gelmeye başlamıştır. Bu süreç, disiplin tartışma­ larına özel sektörün işletmec�ik özünün kamu yönetimine akta­ rılması ve böylece " kamu işletmeciliği" diye yeni bir disiplin oluşturulması önerilerine kadar uzanmıştır.8 Bu tartışma zemini, 1980'li yıllarda önemli bir yön değişikli­ ğine doğru kaymıştır. Yüzü örgüt içi yapı ve süreçlere dönük bir bakış olarak managerialism profesyonel yönetim, performans öl-

j 99

5 Daha çok neoklasik iktisat yaklaşımına yakın olan bu akım, Türkiye'de, diğer açıklamalara oran­ landığında daha fazla yankı bulmuş­ tur. Anayasal ikti­ sat akımının savu­ nusu için bkz. Ak­ tan (1991, 1995, 1996a, 1996b) , Savaş (1989). 6 Anayasal iktisat akı­ mının eleştirisi için bkz. Arın (1997). 7 Anglosakson Batı ile Kıta Avrupası, ABD­ Avrupa kökenli açık­ lama damarları ayrı­ mı temelinde akım­ ların ayrıntılı bir ince­ lemesi için bkz. Gü­ zelsan (2000). 8 James Perry ve Ken­ neth Kraemer, Pub­ /ic Management: Public and Private P e rs p e c t i v e s (1983) başlıklı ki­ tapta, yeni bir disip­ lin olarak kamu yö­ neti mi disiplininin yerini alacak kamu işletmeciliği disipli­ ninin doğduğu, bu disiplinin işletmeci­ lik alanında gelişti­ rilmiş bulunan araç ve tekniklerin taklidi üzerine kurulacağını ileri sürüyorla rd ı 1995: ( Ü stüner, 66).


100

ı

Bfrgül Ayman Güler

9 Rhodes, l ngiltere'de­ ki gelişim süreci için, kamu yönetimi disiplininde 1988 yı­ lına kadar "manage­ rialism" bakışının, bu tarihten sonra "yeni kurumcu eko­ nomi" bakışının bas­ kın olduğunu sapta­ maktadır. 10 Girişimci devlet (ent­ repreneuria/ govern­ ments) terimi, Ame­ rikalı yazarlar Osbor­ ne Gaebler ve (1992: 20) tarafın­ dan kullanılmış ve tanımlanmıştır. Bu­ na göre, "girişimci devlet" hizmet sunu­ culan arasında reka­ beti öne çıkaran, ku­ rumlan performansa göre ölçen, hizmet sunduğu kitleyi müş­ teri olarak yeniden tanımlamış olan , dikkatini para harca­ maya değil para ka­ zanmaya yöneltmiş olan, yetkileri de­ santralize eden, pi­ yasa mekanizmaları­ nı bürokratik meka­ nizmalara yeğ tutan, kamu hizmeti sun­ maya değil kamu, özel ve gönüllü tüm sektörler için faali­ yetleri kolaylaştıran devlettir.

çümü, sonuçlara göre yönetim, müşteri odaklılık, toplam kalite yönetimi gibi özel sektör işletme yöntemlerinin kamu sektörüne transfer edilmesini öngörür. Oysa gelişmeler, kamu yönetimi di­ siplininde 11 işletmecilik 11 araç ve yöntemlerinin kamu yönetimine transferi ile yetinilmeyeceğini göstermiştir. Thatcherizm ve Re­ aganizm olarak adlandırılan İngiltere ve ABD kökenli iktisadi politikalar, bir bütün olarak devletin rolü ve konumunun yeni­ den tanımlanmasını gündeme-getirmiştir. Kamu yönetimi bu dö­ nemde, sınırlı işletmecilik bakışını, iktisat biliminden aldığı bir destek ile genişletmeye girişmiştir. Yeni kurumcu iktisat olarak adlandırılan bu yaklaşım, kamu yönetimi bünyesinde yapısal de­ ğişiklikler yapılmasını ve bünyeye, kamu hizmeti sunumunda parçalanmış bürokratik kuruluşlar, ihalecilik sistemi eliyle daha geniş rekabet ve piyasa ortamı, tüketici tercihleri gibi yapıların yerleştirilmesini önermiştir. Kamu yönetimi disiplininde 11 işlet­ mecilik 11 bakışı bu kavramsal girdi ile bir bireşim oluşturmuş, buna 11 yeni kamu işletm�ciliği " adı verilmiştir. Batı literatüründe bu yaklaşımın doğuşu bir "paradigma değişimi" olarak değerlen­ dirilmiştir (Rhodes, 1 996: 655 ) . 9 Yeni k anrn işletmeciliği ile birlikte aynı dönemde kullanılan " optimal devlet " , "girişimci devlet" , "postmodern yönetim" gibi adlandırmalar, aynı içeriğe gönderme yapan farklı deyişlerdir (Osborne ve Gaebler, 1 992 : 20) . 10 Bu nitelemeler, temel olarak refah devleti ve kalkınma yönetimine dönük yaygın eleştirilerden hareketle, kamu yönetiminin piyasa ilkelerine göre örgütlenmesi, piyasa dinamiklerinin öncülüğünde çalışması ve yetki - görev ala­

nını

piyasa dinamikleri ile paylaşması ilkelerinin savunması üze­

rine yükselmiştir (Hood, 1 994: 1 04- 1 17 ) . İ deolojik kaynakları bakımından yeni sağ ideoloji üzerinde yükselen yaklaşım, pratik yaşamı öncelemekten çok pratik geliş­ meler ile iç içe doğmuş ve gelişmiştir. Kısa zaman dilimleri içinde zaman zaman bir kavramsal çerçeveye dönüşebilmişse de, çoğu zaman yeni sağ politikaların kamu yönetimi dünyası içinde ger­ çekleştirmeye giriştiği değişikliklerin teknikerliğini üstlenmiştir. Yeni kamu işletmeciliği, kamu yönetiminde yapı ve işleyiş tar­ zının değiştirilmesine odaklı bir yaklaşım olarak gelişmiştir. Bu özelliği nedeniyle de daha bir " paradigma değişimi" olarak ilan edildiğinde yetersizliği üzerine görüşler dile getirilmeye başlan­ mıştır. Kamu yönetiminde yaygın biçimde uygulanan özelleştir­ meler, iç ve dış ihale yöntemleri, bürokratik yapıların parçalana-


Yöneti şim: Tüm iktidar Sermayeye

rak özerk birimlerin yaratılması, geleneksel işletmecilik yöntem­ leri ile yönetilemeyecek özellikler sergilemektedir. Bu uygulama­ lar birimler arasında hem dikey hem yatay eşgüdüm sorunları ya­ ratmış, sistemin yönetimi karmaşıklaşmıştır. Kamu kurumlarının özel sektör kurumları ve diğer toplumsal örgütler ile ilişkileri de değişikliğe uğramıştır. Kamu işletmeciliği yaklaşımı, alana " içeri­ den " bakarak bu çok yönlü değişme sürecini analiz etme gücün­ dez:ı yoksun kalmakla suçlanmıştır. Buna göre, yeni kamu işlet­ meciliği ile öngörülen " piyasacı devlet " yapısına ilişkin tanım ve araçlar geçerliliğini sürdürmelidir; ama bakış açısı devlet içinden devlet üstüne doğru açılmalıdır (Aucin, 1990: 1 15 - 1 3 7 , Koomi­ an, 1 993 : 1 -6, 249-262 ; Metcalfe, 1 993 : 173 - 1 89). Böylece yirmi yıl içinde üçüncü "paradigma değişimi" dalga­ sı ile karşı karşıya kalınmıştır: 1980'lerin başında "public admi­

nistration " (karım yönetimi) yerine "public management" , (kamu işletimil l ) 1980 'lerde bunun yerine "new public management" (yeni kamu işletimi) ve 1 990'ların sonlarında bunun da yerine

"public governance" (kamu yönetişimi) . Yeni kamu işletmeciliği, devletin iç yapı ve işleyişinin piyasa kuralları doğrultusunda yeniden örgütlenmesi için gerekli kav­ ramsal çerçeveyi geliştirerek, governance formülünün üç ana par­ çasından biri olan 11 devlet 11 parçasını, yeni iktidar formülü gover­ nance için hazırlamıştır. 1 990'lı yılların sonlarında, daha önceki adımları -işletmecilik, yeni kamu işletmeciliği- koruyarak adı ile birlikte kendi tanımını da değiştirerek -public governance- açılı­ ma yardımcı olmaya devam etmektedir. llgili yazında şu saptamanın benzerlerine sıkça rastlanmaktadır: Günümüzde devlet, yönetme ve düzenleme kapasitesine sahip mut­ lak bir aktör olmaksızın, kamusal ve toplumsal aktörlerden oluşmuş örgütler arası bir ağlar koleksiyonu haline gelmiştir. Kamu için te­ mel. sorun bu ağları güçlendirmek, bunların önünü açmak ve eşgü­ dümün yeni biçimlerini arayıp bulmaktır. . . . Kamu yöneticisinin ye­ ni yetenekleri oyun oynama, ortak eylem, karşılıklı uyarlanma ve network kurmadır (Rhodes, 1 996: 666).

Yönetişim kavramının peşinden sürüklenmekte olan akade­ mik yazın bir kuram oluşturma görevini üstlenmekte geç kalmış, kavramın yaratıcıları kuramlaştırma işini de hızla üstlenmişler­ dir. Terimin doğuşu ve gelişimi, asıl olarak Dünya Bankası'nın elinde gerçekleşmiş ve öbür küresel örgütler tarafından inceltile­ rek uygulama aracı haline getirilmiştir.

1 101

11 Bu terimlerin Türkçe karşılıklan, özellikle M managemenf' söz­ cüğü için sorunlu­ dur. Kamu yönetimi (ya da idare), pub/ic administration, ka­ mu kudretinden kay­ naklanan, devlete ait yönetme edimini anlatan terimdir. Bu­ na karşılık M manage­ ment" özel sektörde kar rekabet ve amaçlı çalışma ya­ pan kurumsal dün­ yanın yönetme edi­ mini anlatan bir söz­ cüktür. Türkçe'de il­ gili yazın, M administ­ ration" ile M manage­ menf' arasında var olan öze ilişkin bu farklıl ığı vurgulayan terimler geliştirme­ miştir. M Public ma­ nagemenf'a "kamu işletmeciliği" biçi­ minde bir karşılık kullanılabilir; ancak bu, Türkçe'de K I T sisteminin yönetim usulü olarak yerleş­ miş ve neredeyse teknik bir içeriğe ka­ vuşmuş durumda­ dır. M Administrati­ on"a "yönetim " , M m a n age m e n t " a "işletim" demek, te­ rimler arasında bir ses koşutluğu da içermesi nedeniyle daha uygun düş­ mektedir. M Manage­ ment" karşılığı ola­ rak "işletim" sözcü­ ğünü kullanmak, So­ nay Bayramoğlu'nun doktora tez jürisine yaptığı bir öneridir. Jüride yapılan tartış­ malardan hareketle yazar bu önerinin so­ runu çözücü olduğu görüşündedir.


102

1

B i rgül Ayman Güler

12 Terimin Afrika Kalkın­ ma Bankası'nca in­ ter-Amerikan Kalkın­ ma Bankası'nca, ln­ giıtere'nin ODA'sınca yukanda belirtilen çe­ şitli anlamlarda kulla­ nıldığını belirtilmekte­ dir (Wor!d Bank, 1989: xiv). Ayrıca bkz. OECD (1989), UNDP (1991), World Bank (1991).

K a v r a m ı n Y a r a t ı c ı s ı : D ü n ya B a n k a s ı Terim ilk olarak Dünya Bankası tarafından, 1 989 yılında Af­ rika üzerine hazırlanan bir raporda Afrika ' da yaşanan kalkınma ,, sorunlarının nedeninin "governance krizi olarak belirlenmesin­ de kullanılmıştır (World Bank, 1 989) . Burada governance, " bir ,, ulusun işlerini yöneten siyasal iktidar uygulaması anlamında, alışılagelmiş "government ,, terimi ile eş anlamlı olarak kullanıl­

mıştır. Özgün ve ortak bir anlam yüklenmemekle birlikte, terim kimilerinde kamu yönetiminin modernleştirilmesi, demokrasi, insan haklarının korunması, kimilerinde yönetim ya da işletme karşılığı olarak, çeşitli uluslararası mali ve teknik işbirliği örgüt­ lerinin yayınlarında hızla kullanılır hale gelmiştir (World Bank, 1 994: xiv (box 1 ) ) . 1 2 Dünya Bankası, governance terimini üç farklı boyutta tanım­ lamıştır: Bunlardan ilkinde bir "sistem" tanımlanmaktadır. Go­

vernment, çağdaş devletin biçimsel kurumsal yapısını ve emredi­ ci karar verme süreçlerini anlatan bir terim iken, good governan­ ce daha geniş bir sistemi anlatmaktadır: " Hem iç hem dış siyasal ve ekonomik iktidarın gevşek ve geniş bölüşümü sistemi 11 , daha somut bir deyişle "yeni dünya düzeninin bir parçası olan ve bir minimal devletin nezaret ettiği demokratik kapitalist yapı " . Teri­ min ikinci anlamı tam olarak bir siyasal rejimi tanımlar: Gelenek­ sel liberal kural olan yasama, yürütme, yargı kuwetlerinin ayrılı­ ğı üzerine inşa edilmiş demokratik yönetime sahip, çoğulcu te­ melde serbest ve düzenli temsili demokratik süreçlerle belirlenen başkanlık ya da parlamenter sistemin işlediği, yürütme organını etkileme ve denetleme kapasitesi olan siyasal rejim " . Bu anlamı ile good governance, Batı rejimlerini referans alan bir terimdir. Üçüncü anlam yönetseldir: Etkin, bağımsız, hesap sorulabilen, saydam bir kamu yönetimi yapısı (Leftwich, 1 994: 37 1 -372). Terimin yönetsel anlamı Dünya Bankası'nca 1 992 yılında ya­ pılan bir yayında tanımlanmıştır (World Bank, 1 992) . Buna göre

governance " saglıklı kalkınma yönetimi ile eş anlamlıdır" . Bu ya­ pıda dört temel ilke vardır:

Hesap verebilirlik; kamu görevlileri eylemlerinden sorumlu­ dur. Makro düzeyde etkili mali yönetim, harcamalarda dışsal kontrolörlük sistemi, kontrolör denetimi sonuçlarını değerlen­ dirme mekanizmaları yaratılmalıdır; mikro düzeyde rekabet ve katılımın (STK katılımı) yaygınlaştırılması desteklenmelidir; ye­ relleştirme politikaları üzerinde çalışılmalı ve yerel hizmetlerin fi­ yatlandırılması sağlanmalıdır.


Yönetişim: Tüm i ktidar Sermayeye

Kalkınmanın yasal çerçevesi; özel sektör için açık, öngörülebi­ len ve istikrarlı, herkese yansız ve adil biçimde uygulanan bir ku­ rallar ve hukuk yap1s1 ile bağımsız bir yargı sistemi var olmalıdır.

Bilgilendirme; özel sektör hesapları için yaşamsal öneme sa­ hip olan türden ekonomik koşullar, bütçe, piyasalar ve hükümet tasarımları herkes için güvenilir ve ulaşılır olmalıdır.

Saydamlık; açık yönetim, hesap verebilirliğin genişletilmesi, yolsuzluğun sınırlandırılması, politika yapımında kamu ve özel sektör arasında danışma süreçlerinin desteklenmesi. Banka, bu dört ilkeyi 1 99 1 Govemance Raporu'nda ( 1 ) Ka­ mu sektörü işletmeciliği, (2) hesap verebilirlik, (3) kalkınmanın yasal çerçevesi ve (4) saydamlık ve bilgilendirme biçiminde sıra­ lamıştır. 1 994 Governance Raporu, son iki yıllık uygulamaları bu sınıflandırma doğrultusunda değerlendirmeye almıştır. 13 Gover­

nance uygulamasının kamu sektörü işletmeciliği (kamu yönetimi tanımı) , "özel sektör öncülüğünde büyüme için uygun çevreyi ya­

ratabilecek profesyonel hesap veren bir bürokrasi ile donatılmış daha küçük devlet"tir. Böyle bir kamu yönetimi yaratmak üzere gündemde öncelikle kamu personel reformu, kamu mali yöneti­ mi reformu yapısal uyarlama politikasının temel parçası olan KİT reformu - özelleştirmeleri yer almaktadır. 1 994 yılına kadar bunların arasında hemen hemen tüm çaba KİT özelleştirmelerine ayrılmış, kamu mali yönetimi ile desantralizasyon çalışmalarına yeni başlanabilmiş, kamu personel reformu girişimi daha geride kalmıştır. Hesap verebilirlik, bu kez ilk sırada yerelleştirme olmak üzere yine makro düzeyde dışsal denetim, mikro düzeyde rekabet ve katılımı genişletmek eliyle sağlanmaya çalışılmaktadır. Geçen süre içinde Banka tarafından açılan krediler bu alanlarda işletil­ meye başlanmıştır. Saydamlık ve bilgilendirme hesap verebilirlik ile çok yakından ilişkili görülmekte, kamu ihaleleri bu ilkeleri ger­ çekleştirmek için temel araçlardan biri sayılmaktadır. Amacı sağ­ lamak için bu konu da kredilere konu edilmiş, ayrıca geniş diya­ loglar geliştirilmiştir. Ekonomik yaşamı yeni bir çerçeveye kavuş­ turacak yasal temel geliştirme çalışmalarında mülkiyet hukuku, şirketler hukuku, bankacılık hukuku, rekabet hukuku, yabancı yatırım yasaları ve düzenleyici kurumların oluşturulması amaçlı çalışmalar yürütülmüştür (World Bank, 1 994: xv-xvi, 1 1 , 17-18). Dünya Bankası, bu ilkelerin topluca . 11 ekonominin teknik ge­ rekleri ve verimlilik " için vazgeçilmez olduğunu ileri sürmektedir. Böylece bunların 11ideolojik ve politik gerekleri 11 üzerine kafa yo­ rulmasını en baştan önlemiştir. Oysa öngörülen ilkelerin küresel-

1 103

13 Dünya Bankası söz­ lüğünde "administ­ ration" sözcüğü tü­ müyle silinmiş du­ rumdadır; bunun ye: rine "management" kullanılmaktadır.


104 1

B i rg ü l Aym a n G ü l e r

14 Su sektörü örneği 1994 R aporu'nda da yinelenmiştir (World Bank, 1994: 46). 15 1993 yılında Dünya Bankası tarafından hazırlanan 245 pro­ jenin 73' ünde (% 30) NGO' ların da yer aldığı beli rtil­ mektedir.

leşme ile birlikte ortaya çıkan dünya sisteminin gereklerini yerine getirdikleri ortadadır. Governance terimine yüklediği anlam ile Dünya Bankası, uluslararası kreditörlere ve yatırımcılara azgeliş­ miş ülkelerde " dürüstlük, adalet, serbestlik, bağımsız yargı, insan haklarına saygı, verimli ve yolsuzluktan arınmış bürokrasi" vaat etmektedir. Öte yandan bunların "modern bir devletin temel ge­ rekleri 11 olduğunda ısrar ederek, yani ekonomik dürtüleri kulla na­ rak, azgelişmiş ülkelere çağdaş Batı demokrasisini pazarlamakta­ dır. Pazarlamanın yeni bir terimle yapılması, bunların Batı değer­ ler sistemi ve kreditör beklentileri ile ilişkisi olmadığını ve küresel köyümüzde kültürel olarak nötr ya da evrensel değerler olduğu­ nu savunmayı çok kolaylaştırdığı da açıktır (Pagden, 1 998: 7 ) . Dünya Bankası'nın governance şemasında önemli bir b�şka boyut " katılım 11 boyutudur. Ancak katılıma yüklenmiş olan işlev, yerleşik beklentilerden oldukça farklıdır (World Bank, 1992 : 23 24). Öncelikle, katılım rekabet ile ikiz kavram olarak görülmekte­ dir. Rekabet, işlerde deregülasyon, hizmetin ihale - sözleşme ile özel sektöre gördürülmesi ve kamu - özel ya da kamu - kamu re­ kabeti yaratılması demektir; buna kamu yönetimi açısından bakı­ lırsa özelleştirmeden başka anlamı yoktur. Katılım, bir hizmetin görülmesine ilişkin olarak tercih ve taleplerin bir biçimde dile ge­ tirilebilmesini sağlama mekanizmasıdır; böylece hizmetin niteliği ile hacmi halk tarafından belirlenecektir. Hizmet kullanıcılarının karar organlarına ya da düzenleyici kurumlara katılımı, bunların temsilcilerinin hizmeti veren kurumun encümenine atanması ya da kullanıcılara hisse verilmesi, kullanıcıların karar sürecine böy­ le doğrudan katılımı zor ise türlü danışma süreçleri geliştirilmesi, tanımlanan katılımın yolları olarak örneklendirilmektedir. Bu açı­ dan Banka tarafından yapılan uygulamalardan biri "katılımcı su­ lama yönetimi" dir. 14 Türkiye'de de uygulanan bu model ile, ta­ rımsal sulama sisteminin yönetimi "kullanıcı" kimliğine sahip olan büyük toprak sahiplerine devredilmiş ve sulama sistemi işlet­ meciliği hızla ticarileştirilmiştir. Banka, kullanıcı katılımının ge­ nişleyebilmesi için ( 1 ) kamu kuruluşlarında özerkliğin sağlanma­ sı, (2) daha geniş bir desantralizasyona gidilmesi, (3 ) NGO gibi kurumların hukuksal çerçeveye kavuşturulması yönünde adımlar atılmasını gerekli görmektedir (World Bank, 1 994: 47) . 15

K a v ra m 1 n G e l l şt i r l c i s l : O E C D Dünya Bankası'nın " kalkınma yönetimi " yerine koyduğu go­ od governance ya da governance sözcüğünün anlamı, OECD tara­ fından olduğu gibi benimsenmiştir (OECD, 1 995 : 14).


Yönetişim: Tüm i ktidar Sermayeye

1 995 yılında OECD Global Governance Komisyonu bir tanım

getirmiştir:

Governance bireyler, kurumlar, kamu ve özel sektör unsurlarının or­

tak işleri birlikte yönetme biçimlerinin toplamıdır. Çatışan ya da farklı çıkarların uyum ve işbirliği sağlanarak harekete geçirilmesiyle işleyen süreçtir. Uyumu sağlamakla yükümlü formal kurum ve re­ jimleri kapsadığı gibi, insanların ya da kurumların ya uzlaşmaları ya da bunun kendi çıkarına olduğuna ikna olmaları üzerine doğmuş in­ formal düzenlemeleri de kapsar (The Commission on Global Go­ vernance, 1 995 ) . 16

Bu tanıma göre governance ( 1) bir kurallar sistemi ya da ey­ lem biçimi değil, bir 11 süreç 11 tir, (2) bu süreç egemenlik ilişkisi üzerine değil, uzlaşma - uyum üzerine kuruludur, (3 ) kamusal ve özel sektör unsurlarını aynı anda kapsar, (4) biçimsel bir kuruluş değildir, sürekli etkileşim ve güven ilkesi üzerine yükselir. Bu ta­ nımın küresel düzleme taşınması, unsurları değişmeksizin yapıl­ makta, küresel düzeyde governance, 11öncelikle bir devletler ara­ sı ilişki olarak görülmektedir. Ancak günümüzde devletler arası ilişkilerin algılanması, NGO'ların) yurttaş hareketlerinin) çokulus­

lu şirketlerin ve küresel sermaye piyasasının da dahil olduğu ilişki­ ler biçiminde olmalıdır. 11 Böylece küresel düzeyde yönetmenin meşru taraflarının devletleri temsilen uluslararası resmi örgütler, özel sektörü temsilen ulus ötesi şirketler ve sivil toplumu temsi­ len küresel STK'lar olduğu açıklık kazanmaktadır. OECD good governance teriminde altı ilkeyi öne çıkarmaktadır: Kamu yönetiminin (hükümetin) eylemleri ile kararlarında, açıkça tanımlanmış ve üzerinde uzlaşılmış hedeflerle tutarlı olduğunu gös­ terme arzusu ve bu yönde davranması anlamında hesap verebilirlik, kamu yönetimi eylem, karar ve karar verme süreçlerinin kamunun diğer parçalarına, sivil toplwna ve yabancı kurwn ve devletlerin in­ celeın:elerine açık olması anlamında saydamlık; kamu yönetiminin

kaliteli kamu ürünü yaratmaya çaba göstermesi, bunun yanı sıra hizmetlerin en uygun maliyette ve politika-yapıcının gerçek amaç­ larına uygun olarak gerçekleştirilmesi anlamında etkililik ve verim­

lilik; yönetimin toplumsal değişmeye hızla yanıt verecek kapasite ve esnekliğe sahip olması, genel kamu yararını tanımlarken sivil toplu­ mun beklentilerini dikkate alması, yönetimin rolünü eleştirel sorgu­ ya tabi tutmaya istekli olması anlamında duyarlılık; yönetimin gün­ cel veri ve eğilimlere bakarak gelecekte doğacak sorunları önceden görebilmesi ve bunlara dönük politikalar geliştirebilmesi anlamın-

1 105

16 Global Govemance Komisyonu, Eski l s­ veç Başbakanı lng­ var Carlson başkan­ lığında BM ya da Av­ rupa Birliği'nde gö­ rev yapmış 20 ünlü liderin yer aldığı bir yapı olarak 1992 yı­ lında kurulmuş, ça­ lışmaları 1997 yılın­ da tatil edilmiştir.


106 1

Birgül Ayman Güler

da uzak görüşlülük; saydam hukuksal düzenlemelerin eşitlik teme­ linde uygulanmasını sağlama anlamında hukuksallık. Good gover­ nance, bu ilkeler temelinde kurulabilecek bir yönetim sistemi ola­ rak görülmektedir ( http://www.oecd.org/oecd!pageslhome/display­ general/0,3380,EN-aboutJurther_page-notheme-9-no-no--0-no-no2,FF.html}. OECD, azgelişmiş ülkelerde reform çalışmalarını PUMA ad­ lı birimi eliyle yürütmektedir. Bu birimin varlık nedeni ve görev­ leri, devletin değişimine ilişkin şu genel kabuller doğrultusunda belirlenmiştir: Ulusal yönetimler dış güçlerin artan kuşatması ile karşı karşıya kal­ mışlardır. Daha geniş bir karşılıklı bağımlılık, yeni teknolojik geliş­ meler ve uluslararası kurumların büyüyen önemi, toplumu etkileyen güçleri her zamankinden daha karmaşık, parçalı ve çok boyutlu ha­ le getirmektedir. Çoğu siyasa alanı, giderek küresel hale gelmekte­ dir. Ek olarak, ulus-altı yönetim kademeleri, desantralizasyon politi­ kası yoluyla daha geniş bir özerklik kazanmakta, NGO'lar ve yurt­ taş grupları önemli bir güç olarak belirmektedirler. Öte yandan ye­ ni bilişim ve iletişim teknolojileri yönetimin görüntüsünü değiştir­ mektedir. PUMA'nın başlıca işlevlerinden biri, kamu sektörünün bu değişen duruma governance ve işletim bakımından nasıl uyum

sağlayabileceği üzerine çalışmaktır (h ttp:11www. oecd.orgloecdlpa­ geslhomeldisplaygenerall0, 3380, EN-aboutJurther_page-notheme-9no-no--0-no-no-2, FF. htm!) .

OECD, içi Dünya Bankası tarafından doldurulan "kalkınma idaresi" kavramının içeriğini "good governance" terimi ile karşı­ lamakta, governance terimini ise sözcüğün genel anlamıyla kul­ lanmayı yeğ tutmaktadır. Örneğin, 2 1 . Yüzyılda Governance adlı kitapta sözcük bu genel anlama oturmaktadır. 2 1 yüzyıla har�ket ederken, ekonomi ve toplumun çalkantılı dönü­ şümü sürecek görünüyor. Piyasaların büyüyen bütünleşmesi, radikal yeni teknolojiler, bilgi yoğunluğundaki artış, tüm bunlar çok karma­ şık bir dünyanın doğuşuna işaret ediyor. Bunu yönetmek nasıl başa­ rılacak? Kim yönetecek? Yerel, ulusal ve küresel düzeyde örgütlen­ me ve karar sürecinin hangi biçimleri gelecek yılları kucaklayabile­ cek? Açıkça görünen tek şey, governance'ın eski biçimlerinin - ka­ mu yönetiminde, şirketlerde ve sivil toplumda- giderek işe yaramaz

hale geldiğidir. Gelecek onyıllarda çok daha geniş aktif oyuncular kesiminin yer aldığı yeni governance biçimleri gerekecek. Gelenek­ sel hiyerarşik örgütlenmeler ve yukarıdan aşağıya denetim, yerini bi­ reylerin ve grupların yenilikçi ve yaratıcı yetenekleri üzerine kurulan karar süreci ile sorumluluğun geniş biçimde yayıldığı yapılara hıra-


Yönetişim: Tüm iktidar Sermayeye

kacak. Böyle bir toplumsal yapıyı yönetmeye hazırlanmak gerek . . . (OECD, 200 1 ) .

Azgelişmiş ülkelerde kamu sektörünü değişen koşullara uy­ gun . bir araç haline getirmek üzere gerçekleştirilen çalışmalar, OECD bünyesinde " düzenleyici reformlar" başlığı altında yürü­ tülmektedir.

K a v r a m ı n l n c e l t l c l s l : B l r l e ş m. i ş M i l l e t l e r Terime kurumsal katkı sunan üçüncü uluslararası örgüt Bir­ leşmiş Milletler' dir. Bu örgütün kavrama yüklediği anlam, azge­ lişmiş ülkeler için, Dünya Bankası ve OECD tarafından yüklenen anlam ile aynıdır. Bununla birlikte Birleşmiş Milletler'in gover­ nance kavramını özünü açıkça ortaya koyacak biçimde tanımla­ ma gibi bir üstünlüğü vardır. Birleşmiş Milletler, governance kav­ ramını küresel governance olarak örgütlemekte ve geliştirmekte­ dir. Buna ek olarak UNDP eliyle Ulusal Governance Projesi adı verilen çalışmaların yardımıyla, terimi ulusal düzlemlerde uygula­ maya koymuş bulunmaktadır. 17 Nihayet, 1992 yılından bu yana sürdürülen Yerel Gündem 2 1 çalışmaları temel alınarak, terimin

yerel düzlemde uygulanması için de kimi girişimler başlatmıştır. Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı'nın governance terimine ilişkin resmi tanımı şöyledir: Governance, bir ülkenin işlerinin yönetimi için her kademede kulla­

nılan ekonomik, siyasal ve yönetsel yetkilerin uygulanışıdır . . Gover­ .

nance devleti kuşatır, ama devleti aşarak özel sektör ile sivil toplumu da kapsar. Burada devlet, siyasal kurumlar ile kamu sektörü kurum­

larını içerecek biçimde tanımlanmıştır. UNDP'nin başlıca ilgi alanı, devletin halkın gereksinmelerini etkili bir biçimde nasıl karşılayaca­ ğı konusudur. Özel sektör, özel işletmeleri (imalat, ticaret, bankacı­ lık, kooperatifler, vb. ) piyasadaki informal sektörü kapsar. Kimileri­ ne göre özel sektör, sivil toplumun bir parçasıdır. Oysa özel sektör ayrı bir parçadır, çünkü özel sektör oyuncuları piyasaya ve şirketle­ re daha yardımcı bir çevre yaratma doğrultusunda toplumsal, eko­ nomik ve siyasal politikaları etkilemektedir. Sivil toplum bireyler ve örgütlü ya da örgütsüz gruplardan oluşan, formal ya da formal olma­ yan kurallar ile düzenlenmiş olarak toplumsal, siyasal ve ekonomik amaçlarla etkileşimde bulunan birey ile devlet arasında kalmış alanı anlatır. Sivil toplum örgütleri, toplumu gönüllülük esasına göre ör­ gütleyen birliklerdir. Kapsamında sendikalar; NGO'lar; cinsiyet, dil, kültürel ve dinsel grupları; hayır grupları; işveren birlikleri; sos­ yal - spor klüpleri; kooperatifler ve yerel kalkınma örgütleri; çevre grupları; mesleki birlikler, akademik ve siyasa-üreten kurumlar,

1 107

17 UNDP tarafından yü­ rütülen " N ational Govemance Project" çalışmalannın Türki­ ye ayağı TODAI E ta­ rafından üstlenilmiş­ tir. Türkiye Gover­ nance Projesi kap­ samında Türkiye ta­ rafından TODAI E ve TÜ S IAD, uluslarara­ sı alandan OECD, Dünya Bankası ve Avrupa Birliği katılı­ mı ve desteği ile iki ortak konferans dü­ zenlenmiştir. Böyle­ ce, govemance teri­ minin kurumsal kay­ naklan ortak amaç doğrultusunda bir araya gelerek, arala­ nnda terimin tanımı ve hedefleri bakı­ mından farklılık ol­ madığını sergilemiş­ lerdir. i lk toplantı Ter wards European Uni­ on - Towards Good Govemance (Avrupa birliği Yolunda Türki­ ye'de iyi Yönetişim), 19 Eylül 2001, An­ kara; ikinci toplantı Yönetişim: Düzen­ leyici Reformlar Kon­ feransı, TODAI E­ TÜ S IAD-OECD, 31 Ekim 2001, Ankara.


108 J

Birgül Ayman Güler

medya yer alır. Parlamentoda temsil ediliyorlarsa sivil toplum ile devlet arasında yer almalarına karşın, siyasal partiler de bu başlığa dahildir (UNDP, 1 997: http:llmagnet.undp.orglpolicy/de/ault.htm).

Bu görüşe göre hem gelişmiş hem azgelişmiş ülkelerde devlet sosyal ve ekonomik alanda kendi rolünü yeniden belirlemeye üç kaynaktan zorlanmıştır:

Özel sektör: Daha yardımcı bir pazar çevresi ve devlet - piya­ sa arasında daha iyi bir denge istemektedir.

Yurttaşlar: Hükümetten hesap vermesini ve duyarlı olmasını ve daha çok desantralize olarak çalışmasını istemektedir.

Küresel baskı: Ulus ötesi ve dünya geneli toplumsal ve ekono­ mik eğilimler devletin kimliğinin ve doğasının değişmesini zo­ runlu kılmaktadır. UNDP analizine göre devlet kalkınma için büyük bir güçtür - ama artık tek güç değildir. İnsanlığın gelişimini sürdürebilmek için yeterli gelir sağlayan ve yaşam düzeyini iyileştiren işler yara­ tılması gerekmektedir. Çoğu devlet, özel sektörün üretici istih­ dam yaratmanın başlıca kaynağı olduğunu bilmektedir. Ekono­ mik küreselleşme sanayinin ve işletmelerin işleyişinde köklü de­ ğişikliklere neden olmuştur. Pek çok azgelişmiş ülkede özel giri­ şimin uluslararası piyasada daha saydam ve rekabetçi olmak için desteklenmesi ve teşvik edilmesi gerekmektedir.

Governance teriminin, her biri ayrı ve kendi alanında egemen olan üç gücünden bir olan devlet, seçilmiş bir hükümet ve bunun altında bir yürütme aygıtından oluşur. Birleşmiş Milletler'e göre devletin temel görevlerinden biri insan gelişiminin sürdürülebil­ mesi için uygun bir çevre yaratmaktır. Devlet kamusal ve özel fa­ aliyetlerin gerçekleştirilmesi için istikrarlı, etkin ve adil bir yasal - düzenleyici çerçeve koyacak ve bunu sürdürecektir. Bunun an­ lamı, ( 1 ) piyasada istikrar ve adaleti güvence altına almaktır, (2 ) kamu iyiliği için çıkarları uzlaştırmaktır, (3 ) etkin ve hesap veren bir kamu hizmeti sunmaktır. Bu anlayışa göre devlet elbette hak­ ları güvence altına almak, çevreyi korumak, istikrarlı makroeko­ nomik koşulları sürdürmek, karşılanabilir bir maliyet ile herkes için sağlık ve güvence standartlarını sürdürmek ve temel kamu hizmetleri ile altyapı, düzen, güvenlik ve toplumsal uyumu sağla­ yacak kaynakları harekete geçirmek gibi alanlarda daha çok şey yapabilir. Ancak en önemlisı: devlet kurumları insanlara eşit fır­ satlar sunarak toplumsal, ekonomik ve siyasal çerçevede yer alma ve kaynaklara erişme güvencesi sağlamalı ve insanları iktisadi­ toplumsal yaşamın güçlü unsurları haline getirmelidir. İnsanlar, yalnızca yasama, seçim süreçleri, hukuksal ve yargısal sistem tam


Yönetişim: Tüm i ktidar Serm ayeye

anlamıyla işliyorsa kendilerini güçlü hissederler. Devlet, ayrıca siyasal ve ekonomik sistemi yerelleştirmelidir. Yönetimin yurt­ taşların taleplerine duyarlığını artırmak ve ekonomik koşulları değiştirebilmek için bunu yapmalıdır. Küresel baskı, devletin yeniden tanımlanmasında baskın un­ surdur. Komuta ekonomisinden pazar ekonomisine dönüşüm, sosyalist ülkelerde " demokratik politik rejimlerin " ortaya çıkma­ sı, hızlı kalkınma, yeni teknolojilerin hızla üremesi, iletişimin ve bilgi temelli sanayinin öneminin artması, dünya ekonomisinde ti­ caret ve yatırım yoluyla süren entegrasyon - bunların tümü yeni bir çağın temellerini atmıştır. Bu gelişmeler bir yönüyle büyük bir atılımı temsil ederken bir yönüyle belki de büyük bir kırılma­ yı temsil etmektedir. llerişim, genetik, tıp, tarım, çevre dostu enerji sistemlerinde yaşanan ilerlemeler atılımı anlatmakta, buna karşın her yerden kırılma sinyalleri gelmektedir: Ailelerin dağıl­ ması, yerli toplumların yıkılışı, bitki ve hayvan varlığının imhası, nehirlerin kirlenmesi, okyanus - deniz - hava kirliliği suçları, ya­ bancılaşma , madde bağımlılığı, daha da yükselen işsizlik, gelir dağılımı bozukluğu, kırılmanın sinyalleridir. UNDP, küreselleşme sürecinde gözlenen özelliklere özel bir dikkat göstermek gerektiği uyarısında bulunmaktadır: ( 1) Ticaret ve hukuk alanlarında işbirliği temelinde doğan bölgesel bloklar, (2) Dünya Ticaret Örgütü (WTO) gibi devletlerarası kurumların güçlenmesi ve (3 ) ulus ötesi şirketlerin yaygınlaşması. Bu özellik­ ler, governance modeli bakımından güçlü içerimler sunmaktadır. Birincisi, belli nüfus grupları teknolojik-bilimsel devrim karşısın­ da yapısal bir sınıf dışı kesim haline gelerek marjinalleşmektedir. İkincisi, devlet egemenliğinde önemli derecelerde erozyon vardır, ulus ötesi şirketler ulusal işlere giderek daha fazla karışmakta ve küresel hukuk kurallarının geliştirilmesi için baskı 'yapmaktadır­ lar. Üçüncüsü, uluslararası sermaye ve ticaret egemen devletler karşısı'nda giderek daha sorumsuz davranmaktadır. Dördüncüsü, artan küreselleşme ile birlikte suç, narkotik, salgın hastalık, işgü­ cü göçü gibi toplumsal ve ekonomik sorunlar artmaktadır. Birleşmiş Milletler, tümü son derece önemli olan bu saptama­ ları yaptıktan sonra, azgelişmiş ülkelerin kendi gösterdiği model­ den başka çıkış yolları olmadığını ileri sürmektedir. Rapora göre,

'

işte bu nedenlerden ötürü governance ı artık kapalı bir sistem olarak düşünmek olanak dışıdır. Devletin görevi, küreselleşme ile ülke içinde istikrarlı bir ekonomik - toplumsal çevre yaratma­ yı başarma arasında bir denge bulmaktır. Küreselleşme, devletleri giderek daha kapsamlı biçimde mer-

j 109


110 1

Birgül Ayman Güler

18 Sürdürülebilir geliş­ me temel çevresel, sosyal ve ekonomik hizmetlerin, bu hiz­ metlerin dayandığı ekolojik ve toplum­ sal sistemlerin var­ lığını tehdit etmek­ sizin, herkese sunabildiği gelişme olarak tanım­ lanabilir. (ICLEI) Bir anlamda gelecek kuşakların yaşam düzeylerini teh- . likeye atmadan ve bugünün sorunlarını çözerken gelecekte hayatı yaşanmaz hale getinneden toplumların esenlik ve gönenç artışını sağlayabilmek an­ lamını taşımaktadır.

cek altına almaktadır. Gelişmiş bir devlet önderliğinin varlığını ve sorumlu ekonomik politikalar geliştirilmesini istemektedir. Bu tür bir isteğin yalnızca devlet tarafından gerçekleştirilmesi olanak dı­ şıdır. Governance'ın her parçası -

-

devlet, özel sektör, sivil toplum

zayıf ve güçlü yönlere sahiptir; küreselleşme karşında yapılması

gerekenler, bu üç parçanın işbirliği ile başarılabilecek işlerdendir. Anahtar soru, bir ulusun insanların tümüne eşit fırsatlar yara­ tıp yaratamayacağıdır. Devlet etkili - verimli iş göremezse kıt kaynaklar heba olacak­ tır. İnsanların gözünde meşru olmazsa kendi amaçlarına da onla­ rın amaçlarına da ulaşılamayacaktır. Bu hedefler çevresinde ulusal oydaşma .sağlanamazsa dış yar­ dım olmayacaktır. Sosyal doku iyi beslenmezse toplum parçalanma ve kaos ris­ ki ile karşı karşıya kalacaktır. Devlet, insanlara iş görecekleri güvenceli bir zemin sunmazsa, insanlar kendi gelişmelerini gerçekleştirmek için güçlendirilmez­ se, desantralizasyon yapılmazsa kalkınma sürdürülemeyecektir. Çözüm siyasal liderler, işverenler ve toplumsal liderlerin bir araya gelerek insan merkezli politikalar belirledikleri; bunlar üzerinde halk onayının alındığı bir siyasal sistem, yani governan­

ce inşasıdır. T ü rkçe Yazı nda Yönetiş i m c i l l k Yönetişim biçimindeki çevirisiyle governance, Türkçe yazına İs­ tanbul' da Haziran 1996' da toplanan Habitat-II konferansıyla gir­ miştir denebilir. Bu etkinlikten geriye kalan ana fikir şöyle özetlene­ bilir: " İnsan yerleşmeleri hakça, sürdürülebilir, yaşanabilir kılınma­ lıdır. Bu üç amaç, üç araçla gerçekleştirilebilir: yurttaş bilinci, yapa­ bilir kılına stratejisi, çok aktörlü yönetim " (Tekeli, 1 998: 22 1 -223 ; Densenko, 1 998: 25 1 -252, 3 63 ) . Yönetişim, araçlardan " çok aktör­ lü yönetim " ·olanın adıdır; aslında ikinci araç aktörleri 11yetkilendi­ rerek" yönetimde yer alabilir hale getirmek anlamı taşıdığı için yö­ netişim sistemine dahil edilebilir. Çok aktör; devlete ek olarak özel sektör ile sivil toplum kuruluşlarından başka bir şey değildir. Yönetişimi bir amacın aracı olarak tanımlama tercihi, Birleş­ miş Milletlerin 2002 yılında J ohannesburg' da topladığı konfe­ ransta da benimsenmiştir. Bu kez amaç " sürdürülebilir geliş­ me " dir18: SürdürülebiJir gelişme, piyasa mekanizması benzeri kendiliğinden yürüyebilen doğal bir süreç olmadığı için, " önce­ likle endüstri, çevre, siyaset ve toplumsal çıkarları dengeleyecek


Yönetişim: Tüm i ktidar Sermayeye

bir siyasal irade ortaya konabilmelidir. Yönetişim, bu siyasal ira­ denin tanımı olarak ortaya çıkmaktadır.

J ohannesburg' da Türkiye'nin görüşü olarak sunulmak üzere hazırlanan rapor da bu temelden hareket etmiştir (Kalaycıoğlu,

2002 ) . Ancak raporun yönetişimi tanımlayışında bazı özgün yan­ lar vardır. 19 Birincisi, yönetişim 11 siyasal katılma ve temsil kurum ve örgütlerinin işletim üslubuyla (modus operandi) ilgili 11 bir konu olarak tanımlanmaktadır. Bir başka deyiş kullanılarak yönetişim 11 çeşitli değer ve çıkarı birbiriyle bağlantılı olarak koruyacak ve geliştirecek bir siyasal yönetim üslubu 11 olarak tanımlanmıştır. İkincisi, bu katılımcı bir üsluptur; ancak rapor katılımcılar arasın­ da bir kez bile " özel sektör " den söz etmemektedir. Yetkin ve bağ­ layıcı kararların alınacağı yönetişim süreci, 11 toplumu oluşturan

bireyler, sivil toplum kuruluşları, siyasal seçkinlerin ortaklaşa ve hakça yer alacağı bir görüşme, tartışma ve müzakere ortamı 11 ola­ rak resmedilmiştir. Ü çüncüsü, bu üslubun köklü bir değişiklik anlamına gelmesi 11 paydaşlık 11 terimine dayandırılmıştır; ancak paydaş olanlar arasında yine özel sektör yoktur: 11Burada kabul et­ tiğimiz tanım çerçevesinde, siyasal katılma ve temsil kurumları aracılığıyla yurttaşların hükümetle serbestçe etkileşim içine gir­ mesinin ötesinde bir işleyiş söz konusudur. Vatandaşların yöneti­ len olarak algılanmadığı, siyasal sorunlardan onlar etkilendiğine göre kaybedecek değerli varlıkları olan taraf olarak algılandığı bir siyasal ortamda iyi yönetişim gerçekleşmektedir. Bu anlayışta va­

tandaş yönetilen değil, paydaş (stakeholder) olarak temel siyasal karar alıcı konumundadır. 11 Bundan sonrası, yönetişim modelin­ de ne deniyorsa aynısı söylenerek sürmektedir. Saydam yönetim, hesap veren yönetim, yerelleşmiş (subsidiarite) yönetim, ulusal bölgesel - yerel düzeylerde benzer ilkelerin geçerliliği . . . Doğrudan kavramı irdelememekle birlikte, bu felsefenin önü­ müzdeki dönemde 11 medeni dünyanın göbeğine oturaca [ğını] 11 belirten bir yazar, yönetişimi şöyle algıladığını belirtmektedir: Bir hiyerarşiyi ve hakimiyeti ifade eden 11 yönetim 11 kavramından farklı. Alınacak kararlardan etkilenecekler ile uygulayacak olanların bir araya gelerek, bir çeşit ortaklık iklimi altında problemlerin çözü­ münün üstüne gitmeleri . . . Yerel yönetim, merkezi yönetim lafı bile giderek eskiyor, çünkü mesele bir yönetişim olmaya gidiyor. Bir sü­ re sonra merkezi yönetimin .. işlevlerinin önemli bir kısmı bile bir pi­ ramit içi değil, böyle bir yüzey içi paylaşılır hale gelecek. O anlamda egemenlik de paylaşılacak gibi gözüküyor çok kısa bir süre sonra. Bu birazcık da her birimizin gayretine bağlı. Çünkü yönetişimler hiçbir zaman gökten inmiyor {Uğur, 1 998: ,1 88) :

1 111

19 Raporun tüm temel tanımları Dünya Bankası seminerin­ den türetilen bir kay­ nağa dayanmaktadır (Langseth ve Simp­ kins,1996: 8).


112

1

Birgül Ayman Güler

Bir başka değerlendirmeye göre, " dünyanın birçok ülkesinde

governance (yönetişim) kavramı çerçevesinde, merkezi hükümet ile yerel yönetimler arasında; merkezi hükümet ve yerel yönetim­ lerin kendi içinde ve devletle sivil toplum arasında yeni bir işbö­ lümü, yetki ve kaynak bölüşümü söz konusu iken, ülkemizde devlet ve merkezi hükümet bu yetkilerini titizlikle ve kıskançlık­ la korumaya çalışmaktadır . . . . kamu-özel işbirliğinin sağlanması, bazı hizmetlerin sivil toplum kuruluşları veya gönüllülük ilkesine göre çalışan örgütler aracılığıyla sunulması, kentlinin her konuda ve safhada katılımının sağlanması artık genelde kabul gören yak­ laşımlardır" (Göymen, 1 997 : 1 1 - 1 2 ) . Göymen, kavramı nasıl al­ gıladığını ise şöyle ortaya koymaktadır: Yönetişim en azından dört ögeyi içeriyor. . . .tabloya yeni aktörlerin gelmesini simgeliyor. Yeni aktör derken kişileri, yapıları, dokuları ve kurumları kastediyorum. Mevcut ve yeni aktörler arasında yeni bir işbölümü içeriyor. Kim neyi yapacak? Üçüncü olarak, yeni iş yapım biçimlerini içeriyor. Dördüncü olarak da yeni denetim biçimlerini

içeriyor. Yani governance kavramı, gayet geniş boyutlu bir kavram; bütün bu gelişmeleri hesaba katıyor. Yurtiçi, yurtdışı faktörleri he­

saba katıyor. . . . Yeni aktörler var. Devlet artık tek aktör değil, tekel­ ci bir konumda değil. Kamu yararını kendi başına belirler konumda değil. Mutlaka bir etkileşim içinde olması gereken bir dizi diğer ku­ rumu, yapıyı, bu yeni aktörleri ele almamız düşünmemiz gerekiyor. Bunlar özel yapılar olabiliyor, sendikal yapılar olabiliyor, kooperatif yapılar olabiliyor, ad hoc yapılar olabiliyor. Bunların yaklaşımları, yeni biçimlerden söz edecek olursak, yap-işlet-devret olabiliyor, bunlar yönetim birlikleri ve onlara bağlı işletmeler olabiliyor, bunlar belediye iktisadi teşebbüsleri olabiliyor (Göymen, 1 997 : 1 7 1 - 172).

Yazar, yönetişimin aktörlerini sayarken özel sektörü diğer 11 yapılar " ın kalabalıklığı karşısında bir miktar örtse de, yönetişi­ min " yeni bir işbölümü " üzerine kurulduğunu; yeni iş yapma bi­ çimleri 11 getirdiğini; " yeni denetim biçimleri " öngördüğünü be­ lirterek yönetişim felsefesinin alanını belirgin bir biçimde çiz­ mektedir. Verdiği örnekten anlaşıldığı üzere, " yeni biçim " , özel­ leştirme, ihalecilik, kamu hizmetlerini imtiyaza vermedir; " yeni bir işbölümü " nden kasıt kamu ile özel sektör arasında kamu hiz­ met alanının paylaşımıdır. Dolayısıyla yazar, " burada bir şeyin al­ tını çizeyim; ideolojik boyutlu bir tartışma söz konusu 11 diyerek, konunun gerçek ağırlığını da vurgulamaktadır. Ne var ki, " ama " diyerek devam etmektedir: ama, ağırlık ve vurgulama, mülkiyetten ziyade, kim neyin sahibi mantığından ziyade, şu noktada yoğunlaşıyor: .. hangi işlevler yapıl­ malıdır, kim bunları en iyi, en verimli, en etkin, halka karşı en du-


Yönetişim: Tüm i ktidar Sermayeye

yarlı, karardan etkilenecek kişi ve kurumları mümkün olduğu kadar devreye sokan, onlara her safhada danışan, karar alma süreçlerine katılmalarını sağlayan şekilde yapabilir? (Göymen, 1 997 : 172)

Böylece konuyu pragmatik açıdan, daha açık bir deyişle " etkinlik sorunu 11 açısından görmeyi yeğleyerek tartışmaya girme­ mekte ve yönetişim formülünün yanında yer almaktadır.

R es m i D o k ü m a n l a rd a Y ö n e t l ş l m c l l l k Yönetişim kavramı, Türkiye' de ilk büyük gövde gösterisini, İstanbul'da 19 Eylül 2000 günü yapılan " Avrupa Birliğine, İyi Yönetişime Doğru " konulu bir konferans ile yapmıştır. Konfe­ rans TÜSİAD, OECD, Dünya Bankası ve Avrupa Birliği tarafın­ dan ortaklaşa düzenlenmiştir. Yönetişim kavramının, Türk devlet sisteminin orta vadede kavuşturulacağı yapı olarak hedef biçiminde dile getirilmesi, ilk olarak Kemal Derviş Programı olarak da bilinen " Güçlü Ekono­ miye Geçiş Programı " içinde yer almıştır. 2001 yılında ortaya çı­ kan bu programın 140 numaralı son paragrafı şöyledir: 2 1 . yüzyılda güçlü ve saygın bir devlet olabilmek için · üretken ve güçlü bir özel sektörün, sağlık bir piyasa ekonomisi için de sosyal destek ve yasal denetleme görevini yapan bir devletin önemi çok iyi anlaşılmıştır. Güçlü ekonomiyi, güven içinde çalışan bir özel sektör, etkin bir devlet ve geniş bir toplumsal dayanışma yaratacaktır (http://www.hazine.gov.tr).

Yönetişim kavramının hem doğrudan adıyla hem de içerdiği öbür unsurların birbiri ardına topluca sunulduğu ilk resmi dokü­ man ise, 3 Kasım 2002 genel seçimlerinde iktidara gelen AKP Hükümeti Acil Eylem Planı'dır (http://www.akp. org. tr). Halka seslenmekten çok neoliberal programın yöneticisi küresel örgüt­ lere seslenen bu dokümanda, " ilk üç aylık süre içinde Kamu Yö­

netiminde Toplam Kalite ve Yönetişim llkelerinin Hayata Geçiril­ mesi Çerçeve Yasası çıkarılacaktır " sözü verilmiştir. Aynı hükü­ metin Milli Eğitim Bakanı da, hazırlamaya giriştiği yüksek öğre­ tim yasa tasarısını kamuoyuna " geleneksel 'yönetme' anlayışı ye­ rine yönetişim ilkelerini benimseyen " bir yaklaşıma uygun hare­ ket ettiklerini açıklayarak duyurmuştur.20

S o n u ç : G o v e rn a n c e N e d i r ? Yönetişim, ne bir yönetim " üslubu " ne de bir katılım - müza­ kere sürecidir; yönetişim, kamu kudretinin doğrudan sermayeye teslim edildiği bir iktidar tipidir.21 Bu formül kuşkusuz katılımcıdır. Katılım, devletin siyasal ve

1 113

20 Milli Eğitim Bakanın­ dan (Erkan Mumcu) Çağn, 31.12.2002. 21 Konu daha önce bir başka yazıda ele alınmıştı (Güler, 2000). Yazının tıpkı basımları Oknos, Kuvayı Milliye, Emek Araştırma dergilerin­ de yapılmış, ayrıca l ngilizce çevirisi Tur­ kish Pub/ic Ad­ ministration Annua/ 1 9 98-2 0 0 0 ' d e yayımlanmıştır.


114 1

Bi rgül Ayman Güler

22

Yönetişim formülünün küresel ulusal - yerel düz­ lemlerde uygulama örnekleri daha önce bir başka yazıda iş­ {Güler, lenmişti 2001). 23 Bu soruya yanıt olarak bkz. Bay­ ramoğlu (2002).

yönetsel karar alanlarında devlet dışında duran toplumsal unsur­ ların yer alınası ya da bu alanlara etki edebilme mekanizmalarına sahip olması biçiminde tanımlanıyorsa, yönetişim formülünün katılımcı bir model geliştirdiği tartışmasız bir gerçektir. Ancak bu katılım modeli demokratik midir? 22 Bu ayrıca yanıtlanması gereken bir soru olarak ortada durmaktadır.2 3 Toplumların bu " çok aktörlü yönetim modeli " nde yapılması gereken ilk iş, aktörlerin kim olduklarına bakmaktır. Formül, iç­ lerinden hiçbirinin baskın olmadığı üç ana ortaklı bir sistem ön­ görmektedir. Ortaklardan biri, genel toplumsal düzen ve düzen­ liliği sağlama zorunluluğu nedeniyle, şimdiye kadar kamu kudre­ tini tek başına kullanmış olan eski " mutlak iktidar kullanıcısı " devlet y a d a bürokrasi olacaktır. İkinci ortak, kamu mekanizma­ ları ile karşılaştırıldığında yaratıcılığını ve üretkenliğini sayısız kez kanıtlamış olan piyasanın ana unsuru özel sektör olarak be­ lirlenmiştir. Özel sektör, hukuksal adıyla şirketler, sosyolojik eti­ ketiyle sermaye kesimi, ikinci sandalyenin sahibi olarak tanın­ maktadır. Ancak, özel sektör toplumun " lokomotif gücü " olarak kabul edilse de " tümü " olarak kabul edilemeyecek kadar dar bir dünyadır. Özel sektör dışında kalan toplumsal kesimlere bir üçüncü sandalye açmak kaçınılmazdır. Ne var ki bunlar - emek­ liler, köylüler, gençler, işçiler, kadınlar, engelliler, doğa severler, pancar üreticileri, hekimler, . . . - neredeyse yüzlerce farklı grup oluşturabilecek denli çeşitlidir. Bu çeşitliliğin bir ortak payda ya da ad altında birleştirilmesi hemen hemen zorunludur. Yöneti­ şim formülünde çözüm, sermaye dışında kalan tüm toplumsal kesimleri " sivil toplum örgütleri " (STK) şemsiyesi altında top­ lanmasıyla bulunmuştur. STK sürekli - geçici amaçlı olabilir; sen­ dikalar gibi ekonomik, dernekler gibi toplumsal amaçlı olabilir; bireyler aynı anda birden fazla STK içinde etkinlik gösterebilir. Bu esnek ve renkli yapı, tarafların karar sürecinde iktidar kulla­ nımı isteklerini karşılamalarına olanak verecek ve kalabalıkları tatmin etmeye yetecektir. Yönetişim, her şeyden önce, belirgin uygulaması İngiltere ör­ neğinde görülen " hükümet - işveren - işçi" üçlemesine dayalı li­ beral korporatist uygulamalardaki sınıf dengesini de gözetmeyen yapısıyla dikkat çekmektedir. Formülde işveren özel sektör adıy­ la yerini almış, ama işçi kesimi STK içine gömülmüştür. STK, iş­ verene kapalı başlık değildir; sermayenin dernekleri, meslek bir­ likleri, üretici birlikleri, kooperatifleri ile işçi kesiminin sendika­ ları bu başlıkta birlikte yer almakta ve aynı niteliklere sahip sayıl­ maktadırlar. Demek ki bu katılımcı formülde katılma hakkı ser­ maye kesimine üç ortaktan biri ve üçüncü ortağın unsurlarından biri olarak katlamalı biçimde tanınmıştır.


Y ö n eti ş i m : T ü m i ktidar S e r m ayeye

Yönetişim formülünde katılımcılık, asıl olarak " toplum " adı­ na sermayeye tanınmış hak , bir ayrıcalıktır. Bu tercih, daha önce­ den " tarihin sonu 11 ve

11

ideolojilerin sonu " ilan edildiği için ol­

dukça kolay yapılabilmiştir. Fukuyama adlı yazar tarihin sonu 11

11

dediğinde, iki sözcükle çok şey anlatmayı başarmıştır: Tarihin so­ nu, " tarih sınıf mücadelelerinin tarihidir" diyen Marksizmle bir­ likte sınıf mücadelelerinin de sona ermesi demekti, çünkü bu akıl yürütmeye göre sınıflar sona ermişti. Artık herkes " aynı gemi­ de 11ydi. İşçi sınıfı diye bir bütün kalmadığı için, bu sınıfla serma­ ye arasında bir

11 uzlaşmaz çelişki 11 gerilimi de kalmamıştı. " Ge­

mi 11 nin karaya vurmaması için akıllı olmak ve en yaratıcı toplum kesiminin çıkarının toplumun genel çıkarı olduğuna inanmak zo­ runluluğu vardı. Kısacası post-fordizm ile post-modernizm, yö­ netişim formülünün sınıfsal özünü kaçınılmaz olarak kabul et­ mek için gerekli zemini daha önceden hazır etmiştir. Sivil toplum örgütleri adı takılan aktöre gelince, bu başlığın toplumsal çıkarları bakımından birbirinden farklı kesimleri aynı torb ada toplayış becerisi yeterince açık biçimde ortadadır. 19. yüzyıldan bu yana işçilerin tek güçlü örgütlenme aracı olan sen­ dikalar ile işveren sendika, dernek ve vakıfları, bu başlık altında bir araya toplanmıştır. " Tarihli" zamanların bu iki temel unsuru, artık 11 sosyal diyalog " un hoşgörülü uzlaşmacıları olarak aynı ad­ la anılmaktadır. Üstelik yalnız da değildirler; yoksullara beceri kazandırma dernekleri, yeşillendirme vakıfları ile eşdeğer ağırlık­ ta sayılarak toplumsal yaşam içindeki belirleyici güçleri de büyük ölçüde çaptan düşürülmüştür. Kaldı ki, çok sayıda ülke için ge­ çerli olan bir gerçek Türkiye için de geçerlidir. Modernizm çağı­ nın 11 örgütlü toplum 11 hedefi, genel olarak sermaye kesimi için daha yüksek derecelerde gerçekleştirilebilmiş iken, bu kesim dı­ şında kalanların örgütlülük durumları pek iç açıcı düzeyde değil­ dir. Bu eşitsiz temel, toplumun STK etiketiyle iktidara ortak edil­ me savını daha baştan anlamsızlaştırmıştır. Yönetişim, hiç kuşku yok, katılımcı bir formüldür. Ancak, kamu kudretini doğrudan doğruya sermaye kesimine teslim etti­ ği için anti-demokratiktir. Bu formül, geçtiğimiz yüzyılın " b urju­

va demokrasisi " kavramıyla karşılaştırıldığında, yapısı gereği " burjuva diktatörlüğü " sıfatını hak etmektedir. Yönetişim formülü ulus-devleti aşmakta, emekçi kesimleri top­ lumsal mücadele alanlarından ve araçlarından etkili biçimde mah­ rum bırakmakta, sermayenin insanlığı boyunduruğu altına alması­ nı mümkün kılmaktadır. Bu nedenlerle yönetişim, gerici bir top­ lumsal hareket ve bir karşı-devrim atağı olarak nitelendirilebilir.

j 115


116 1

B i rgül Ayman Güler

Kaynaklar

Aktan, C. C. 0 991) "Virginia Politik lktisat Okulunun Öğreti­ s� Karım Tercihi ve Anayasal lktisat", Banka ve Fleonomik Yo­

for Private Sedor Development and Investment ı'n the Middle

Aktan, C. C. (1995) 21. Yü:zyıl lçz'n Yeni Bir Devlet Modeline

dan: lBRD).

rumlar Dergisi, Kasım.

Doğru: Optimal Devlet, İstanbul: TÜSİAD.

Aktan , C. C. (1996a) Ekonomik Anayasa, Ankara:

!1SK.

East and North A/nea, (Seminar Proceedings), (Amman, Jor­

Leftwich, A. (1994) "Governance, the state and the polirics of development", Development and Change, 25.

Aktan, C. C. (1996b) "Anayasal iktisat ve ekonomik anayasa

Metcalfe, (1993) "Public Management: From lırutation to ln­

önerilerine yönelik eleştiriler ve karşı cevaplar", Banka ve Eko­

novation",J. Koornian (ed),Modern Govemance: New Govern­

nomik Yorumlar Dergisi, Aralık.

·

- Society Interaction içinde, Londra: Sage.

Langseth, P. and F. Simpkins (der.) (1996) Good Govemance

Ann , T (1997) "Anayasal lktisat ve Refah Devleti: 11SK ve TÜ­

ment - Society Interaction, Londra: Sage, 173-189. OECD (1989) Development and Coordı'nation in the 1990's,

SİAD'ın Asgari Devlet Raporlarının Eleştirisi", Ekonomide Du­

Paris.

rum, 34, 41-106.

OECD (1995) Participatory Development and Good Governan­

Aucin, P. (1990) "Administrative Reform in Public Manage­

ce, Paris.

ment: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums", Go­

OECD (2001) Governance in the 2lst Century, Paris.

vemance, m (2), 115-137.

Osbome and Gaebler (1992) Reı'nvented Govemment, Addi­

Bayramoğlu, S (2002) "Küreselleşmenin Yeni Siyasal lkridar

son-Wesley.

Modeli", Praksis, 7, 85- 116.

Demir, Ö (1996) Kurumat iktisat Ankara: Vadi.

Pagden, A ( 1998) "The genesis of 'governance' and Enlighten­

ment conceptions of the cosmopolitan world order", ISS], 155.

Densenko, L. ( 1998) "Habitat ve Yöne�irn" , Sivı1 Toplum !çın

Perry, J. ve Kraemer, K (1983) Public Management: Publıc and

Kent Yere/ Siyaset Demokrasi Seminer/en' içinde, İstanbul:

Private Perrpectives, California: Mayfield Publishing.

WALD.

Rhodes, W. (1996) "The New Govemance: Goveming witho­

Gaudin, J. P. (1998) "Modern govemance, yesterday and to­

day: same clarificarions to be gained feom Frene govemment

policies", ISS], 155. Göymen, K. (1997) Türkiye'de Kent Yönetimi, İstanbul: Boyut.

Güler, B. A. (2000) "Devletin Yeniden Yaptlandınlması", Dü­

şün, 7.

ut govemment", Political Studies, XLIV.

Savaş, V. (1989) Anayasal iktisat, İstanbul: Beta. Stoker, G. (1998) "Govemance as theory: fi.ve propositions",

ISS], 155.

Tekeli, l. (1998) "Yerel Siyaset ve Demokrasi, Çoğulculuk, Si­

vil Toplum", Sivil Toplum için Kent Yere/Siyaset Demokrasi Se­

Güler, B. A. (2001) "Küreselleşmenin Yerelleşme Boyutu",

miner/en' içinde, İstanbul: WALD.

Mürekkep, 17, 153-175.

The Commission on Global Govemance (1995) Our Global

Güzelsan, S. (2000) 1990 Sonrası Anglo-Sakson ve Kıta Avrupa­

Neighbourhood, Londra: Oxford University Press.

sı Devletlerinde Kamu Yönetimı'nde Yeni Yak/aşımlar (yayını­

Uğur, A. ( 1998) "Yerel Siyaset ve Demokrasi, Çoğulculuk,

Siyaset ve Sosyal Bilimler Enstitüsü.

miner/en· içinde, İstanbul: WALD.

lanmanuş yüksek lisans tezi), Ankara: Hacettepe Üniversitesi,

Hood, C. (1994) "Contemporary Public Management: a New Global Paradigm", Public Policy and Administration, 10 (2),

104-1 17. Jessop, B. (1998) "The rise of governance and the risks of failu­ re:

the case of economic development" ISSJ, 155.

Kalayaoğlu, E. (2002) Sürdürülebilir Gelişme ve Siyasal iyi Yö­

netişim: Türkiye'nin Son On Yılı, Dünya Sürdürülebilir Kalkın­ ma Zirvesi (Rio+ 10), Ulusal Hazırlık Süreci, Sürdürülebilir Kal­

kınma ve İyi Yöne�im Alt Çalışma Grubu, iula-emme.

http:l/www.iula-emme.org/wssdlyonetisim.doc Koomian, J. (ed.) (1993) Modern Govemance: New Govern­

ment - Society Interaction, Londra: Sage. Kooiman,J. (1993). "Socio-political governance: introduction",

J. Koomian (ed), Modem Governance: New Govemment - Soci­

ety Interaction içinde, Londra: Sage.

ecommendeti­

Kooiman,J. (1993) "Fındings speculations and r

ons" ,J. Koomian (ed), Modem Governance: New Govemment

Si­ vil Topium", Sivil Toplum lçz'n Kent YerelSiyaset DemokrasiSe­ UNDP (1991) Human Development Report 1991, New York:

Oxford University P�. UNDP (1997), "Govemance for Sustainable Humarı Develop­ ment, a UNDP Policy Documant", http:Ilmagnet.undp.orglpo­

licy/de/ault.htm.

Üstüner, Y. (1995), "Kaınu Yönetimi Disiplininde 'Kimlik So­

runsalı'", Kamu Yönetimi DisipliniSempozyumu Bildinleri, An­

kara: TODAİE.

World Bank (1989) Sub-Saharan A/rica: /rom Crisis to Susta­

inab/e Growth, New Yorlc: World Bank.

World Bank (1991) World Development Report 1991, New York: World Bank. World Bank (1992) Governance and Development, New York: Wocld Bank.

World Bank (1994) Govemance: The World Bank E.xpen'ence,

New Yorlc: World Bank.


Praksis 9

1

S ayfa :

1 1 7- 1 42

Küresel K a pitalizmin "Anayasası " : GATS Se l i m e G ü ze l s a rı

D "�"·• $·"

ünya kapitalist sisteminin gündemine 1 995 'te Dünya

'ı Ticaret Örgütü' nün kurulmasıyla giren ve o tarihten � ' bu yana hizmet ticaretinin liberalizasyonunda önem-

li bir rol oynayan Hizmet Ticareti Genel Anlaşması (GATS) l , uzun bir gecikmeyle de olsa Türkiye'nin akademik ve politik tartışma konuları arasına katıldı. GATS'ın , sosyal ve siyasal kuramın özellikle 1 990'lardan bu yana " küreselleş­ me" büyük başlığı altında tartışmaya açtığı konuların arasına girmesi için, neredeyse, Seatde' de patlak veren sokak protes­ tolarını beklemesi gerekmişti. "Dünya bir meta değildir" , " Yaşam bir pazar değildir" , "Başka bir dünya mümkün" slo­ ganları etrafında bütünleşen bu muhalefet hareketini 30 Ka­ sım 1 999' da Seattle' de bir araya getiren şey, ticari serbestleş­ mede ileri adımlar atmaya hazırlanan sermaye güçlerinin uluslararası toplantılarından birini, DTÖ 3 . Bakanlar Konfe­ ransı' nı, engelleme talebiydi. Daha sonra küreselleşme karşı­ tı eylemler olarak anılacak olan bu simgesel hareketin örgüt­ lenmesinin gerisinde ise, 1 990'lardan bu yana uygulanan ne­ oliberal politikalar ve bu politikaların açığa çıkardığı ekono­ mik, siyasal ve toplumsal sonuçlar yatıyordu. Seattle, o güne kadar uygulanan neoliberal politikalara karşı sosyalistinden anarşistine, sendikalı işçisinden işsizine, köylüsünden çevre­ cisine toplumun örgütlü - örgütsüz tüm kesimlerinin direniş

isteğinin ilk yükseldiği yer oldu.

Özetle, bir yandan küreselleşen kapitalizm uluslararası kurumlaşmasını sağlayacak oluşumları örgütleyerek aracı mekanizmalarını yaratmakta ve bu oluşumların dayandığı anlaşmalara işlerlik kazandırarak yeniden yapılanmaktaydı;

1 General Agreement on Tr& de in Services (GATS).


118 j

seııme Güze ısarı

2 Ulusal düzeydeki bu büyüme, gerek hiz­ met sanayilerinin gayri safı yurt içi ha­ sı ladaki payındaki artış, gerekse de bu sanayilerdeki istih­ damın u lusal top­ lam istihdam payı içindeki artışı ile ifa­ de edilmektedir (Er­ doğdu, 2002: 69). Bu dönemde, dünya doğrudan yabancı yatırımlar stokunda hizmet sektörünün payı % 50'ye ulaşır­ ken, sanayinin payı % 40'tır (Adda, 2002: 91).

diğer yandan da, kapitalist düzenin dayattığı sermaye tahakkü­ müne, toplumsal yıkımlara, sömürüye, eşitsizliklere ve dışlanmış­ lığa tepki duyan önemli bir toplumsal muhalefet hareketi de Se­ attle' dan bu yana sesini giderek yükseltmekteydi. Bu yazı, bu sü­ recin taraflarından birincisini, yani DTÖ'yü ve örgütün kuruluş anlaşmalarından biri olan GATS'ı konu alacaktır. Ancak, GATS'ın buzdağının görünen parçalarından sadece biri olduğu­ nu belirtmek gerekir. Hem diğer parçaların hem de buzdağının bütününe yönelen tepkilerin ve bu tepkileri temsil eden toplum­ sal kesimlerin incelenmesi ise bir b aşka yazının konusu olacak denli kapsamlı analizleri gerektirmektedir. Bu çerçevede, kapitalizmin küresel düzeyde yeniden yapılan­ dığı günümüz gerçekliğinde kamu hizmetlerinin

ticarileştirilmesi­ nin ne anlama geldiği ve GATS ile bu sürecin nasıl bir ivme kaza­ nacağı; DTÖ ve GATS'ın kime ve neye karşı inşa edildiğı� nasıl

bir ekonomik ve siyasal rekabet alanı yarattığı, bu alanın tarafla­ rının (ulus-devletler) kimler olduğu; GATS'ın küreselleşen kapi­ talist düzenin hangi politik projesine denk düştüğü sorularına bu yazının sınırları içinde cevap aramaya çalışacağız.

1 . H iz m et T i c a re t i n d e U l u s l a ra ras ı l a ş m a d a n S e r b e st l e ş m e y e Hizmet san�yilerinin ulusal ekonomiler içindeki payları özel­ likle 1 980 sonrasında önemli oranda artmış2 ve hizmetler, ulusla­ rarası ticaret alanında en hızlı büyüyen sektör konumuna yerleş­ miştir. Mal üretiminin uluslararasılaşmasına ve hizmet sanayileri­ nin ulusal ekonomiler içindeki payının giderek büyümesine para­ lel olarak, hizmet sanayileri de uluslararasılaşma sürecine katıl­ mıştır. Bu nedenle hizmet üretiminin hem üretim alanı ile hem de malların ve paranın dolaşım alanı ile bağlantılı olduğunu be­ lirtmek gerekir. Örneğin , gerek üretim sürecinin öncesinde (pa­ zar araştırması, ürün tasarımı) ve üretim süreci sırasında (kalite kontrol, ekipman kiralama, bakım onarım, muhasebe, işgücü eği­ timi, personel yönetimi, hukuki hizmetler, telekomünikasyon hizmetleri, sigorta, finansman ve güvenlik) , gerekse de üretim sonrasında (reklam, dağıtım, ulaştırma, garanti süresi hizmetleri) pek çok alanda hizmet girdileri gerekmektedir. Dolayısıyla, hem mal ve hizmet üretimi hem de malların uluslararasılaşması ile hiz­ metlerin uluslararasılaşması birbiriyle doğrudan ilişkili süreçler olarak ele alınmalıdır. Özellikle günümüz küresel kapitalizm ko­ şullarında, üretken sermaye uluslararası dolaşım içine girdiği için


Karesel Kapitalizmin "Anayasası · : GATS

hizmet üretiminin uluslararasılaşması da büyük bir sıçrama gös­ termiştir. Böylece hizmetler, gerek uluslararası üretim zincirinin kendi içindeki parçalarının birbirine bağlanmasında, gerekse de uluslararası üretim alanı ile uluslararası ticari ve mali alanların birbirine bağlanmasında önemli bir yere sahip olmuştur (Erdoğ­ du, 2002 : 69, 77-78) . Hizmetlerin mallardan ayrılan en temel özellikleri dokunula­ maz ve stoklanamaz olmalarıdır. Hizmet ticareti alanında ulusla­ rarası düzeyde avantaj yakalamayı olanaklı hale getirebilecek tek yol ise dış piyasaya yatırım yapmaktan geçer. Çünkü, hizmetlerin uluslararası dolaşımı uluslararası ticaretten daha çok doğrudan uluslararası yatırımlar tarafından yönlendirilir. Bu nedenle, doğ­ rudan yatırımlar yoluyla gerçekleştirilen hizmet ihracatını teke­ linde tutan gelişmiş kapitalist ülkelerin azgelişmiş ülkelerdeki hizmet sanayilerine yatırım yapabilmelerinin koşulu hizmet sana­ yilerinin serbestleştirilmesidir. 1 980'lere kadar bu eğilimin tam olarak gerçekleştirilemediği görülmektedir. Çünkü, hizmet sana­ yilerinin önemli bir kısmının ya kamusal olması ya da devletin denetim ve düzenlemesi altında bulunması serbestleşmeyi göre­ ce engellemiştir. Ancak, 1 980 sonrasında uygulanan özelleştir­ meler ve deregülasyon politikaları ile elektrik, su, haberleşme, ulaşım, bankacılık, sigorta gibi devlet tekelinde bulunan ana hiz­ met sektörleri uluslararası rekabete, dolayısıyla da doğrudan uluslararası yatırımlara açık hale getirilmiş, ardından buna dağı­ um

ağları, reklamcılık ve danışmanlık hizmetleri, turizm ve seya­

hat acenteleri, otelcilik ve lokantacılık, haber ajansları, gazete ve televizyon kanalları gibi çokuluslu şirketlerin etkin olduğu faali­ yetlerin uluslararasılaşması eklenmiştir (Adda, 2002 : 90-9 1 ) . An­ cak, uluslararası ticaret alanında hızla büyüyen hizmet ticaretin­ de üstünlük gelişmiş kapitalist ülkelere aittir. Dünya hizmet tica­

retinin yaklaşık % 50'si Batı Avrupa ve % 25'i Kuzey Amerika ülkeleri olmak üzere % 75 'lik bölümü söz konusu ülkelere; geri­ ye kalan % 25 '1ik bölümün ise % 20'si Asya, % 3 'ü Latin Ame­ rika ve % 2 'si Afrika ülkelerine düşmektedir (Güler, 2002 : 4-5 ) . Bu nedenle, hizmetlerin dünya çapında serbestleştirilmesinden en büyük pazar payını ve karı alanlar da merkez kapitalist ülke­ lerin sermaye grupları olmaktadır. Bu çerçevede, küresel kapitalizm koşullarında artan rekabet sorununa çözüm arayan, karlılık oranlarını artırmak ve pazarı ge­ nişletmek için hizmetlere yönelen ve dünya piyasalarında etkinli­ ğini giderek arttıran sermaye grupları, uluslararası hizmet ticare-

1 119


120 1

Selime Güzeısarı

3 Tarihin en büyük ve çatışmalı ticaret ra­ undu olarak anılan GATI - Uruguay Ra­ undu (1986-1994) 15 Nisan 1994 yılın­ da Marakeş'te Nihai Senet'i 134 ülkenin imzalamasıyla son bulmuştur. Raun­ dun en önemli so­ nuçlarından biri, ül­ keler arasındaki ser­ best mal ve hizmet ticaretini teşvik ede­ cek ve denetleyecek bir örgütün , DTÖ 'nün, kurulma­ sıydı. Raundun so­ nunda sermayenin dünya coğrafyası üzerinde üretimden pazarlamaya, mülki­ yet edinmeden yatı­ rıma hiçbir sınırla­ ma ve denetimle karşılaşmaması için kurumsal ve yasal tüm düzenlemelerin yapılmasında anlaş­ maya varı ldı. Böyle­ ce, dünya genelinde mal ticaretini belirle­ yen GATI (Tarifeler ve Ticaret Genel An­ laşması), hizmet ti­ caretini belirleyen GATS (Hizmet Tica­ reti Genel Anlaşma­ sı), fikri mül kiyet haklarını belirleyen TRIPS (Rkri Mülkiyet Haklarıyla Bağlantılı Ticarete i lişkin An­ laşma) ve ticaret haklarını belirleyen TRIMS (Ticaretle Bağlantı l ı Yatırım Tedbirleri Anlaşma­ sı) anlaşmaları bu uzun ticaret süreci­ nin sonunda DTÖ 'nün kuruluş an­ laşmaları olarak dü­ zenlenmiştir ve DTÖ üyesi tüm ülkeler bu anlaşmalara taraf sayılmıştır. DTÖ ku­ ruluş anlaşmaları­ nın tamamının ayrın­ tı lı incelemesi için bkz. (Yılmaz, 2001: 23-59).

tine ilişkin küresel düzeyde bağlayıcı kararların alınmasını, uygu­ lamaların denetlenmesini ve tüm dünyada hizmet sektörlerinin " serbest" ticarete açılmasını sağlayacak düzenleyici ve liberali­ zasyonu kurala bağlayıcı örgütlere ve hukuki düzenlemelere ge­ reksinim duymaya başlamıştır. Aşağıda inceleyeceğimiz GATS, sermayenin bu talebini karşılayacak nitelikte donatılmış bir an­ laşma olma özelliğine sahiptir. Ancak, oldukça kapsamlı bir an­ laşma olan ve günümüzde halen yenilenerek genişletilen GATS'ın her bir maddesinin ya da hükmünün ayrı ayrı ele alın­ ması bu yazının sınırlarını aşacağından, biz burada anlaşmanın öne çıkan kimi ilkelerine ve özelliklerine değinmekle yetineceğiz ve anlaşmanın özünü ortaya koymaya çalışacağız.

1 . 1 . H i zmet T i c a re t i G e n e l A n l a ş m a s ı ( G AT S ) DTÖ'nün3 kuruluş anlaşmalarından biri olan GATS, ulusla­ rarası hizmet ticaretine ilişkin temel kavram, kural ve ilkeleri kü­ resel düzeyde belirleyen, tüm hizmet sektörlerini ve bu hizmetle­ rin üretilmesi için gerekli olan tüm metaların üretimini de kapsa­ yan ilk çok taraflı yatırım ve ticaret anlaşmasıdır. Sadece sınır ötesi ticaretle sınırlı olmayan bu anlaşma, doğrudan yatırımlar yoluyla gerçekleştirilen hizmet ihracı da dahil olmak üzere hiz­ met sunumunun her türlü biçimini kapsar.4 Bir hizmet sunucu­ sunun bir diğer üye ülkenin hizmet sektörüne sermaye yatırımı yapabilmesinin önündeki tüm engellerin ortadan kaldırılması ise GATS'ın en temel hedefleri arasında yer almaktadır. Hizmet ti­ caretinin serbestleştirilmesinin uluslararası sermaye grupları açı­ sından asıl önemi, kuşkusuz, dış pazarlarda ticari varlık tesis et­ mek ve bunun için hizmet üretiminde ve hizmet satışında öne çı­ kan ulusal düzenlemelerin tümünden kurtulmaktır. Böylece ya­ bancı yatırımcılara şirket şubeleri açma, tröstler oluşturma, or­ taklık tesis etme, tümden mülkiyet edinme, birlik, temsilcilik, ya da bu tip kuruluşların şubelerini açma veya satın alma gibi ola­ nakları sağlanmış olacaktır. Anlaşmanın DTÖ tarafından " dün­ yanın ilk çok taraflı yatırım anlaşması" olarak tanımlanmasının gerisinde de bu amaç yatmaktadır (Erdoğdu, 2002 : 79-8 1 ) . Kapsamı oldukça geniş tutulan anlaşmanın imzalanmasının ardından DTÖ başkanı Renato Roggerio'nun "Korkarım şu anda

ne Hükümetler neyin altına imza attıklarının, ne de şirketler ne­ ler kazandığının farkında değiller" diyerek imada bulunması ger­

çekten de boşuna değildi. Nitekim, hizmet sektörleri alanında fa­ aliyet gösteren şirketler, GATS aracılığıyla uluslararası ticaretin


Küresel Kapltallzmın "Anayasası · : GATS

önündeki kısıtlayıcı engelleri tamamen ortadan kaldırmak ve tam libera,lizasyonu sağlamak için küresel kuralların geçerliliğini da­ yatma olanağı yakalamışlardır. Hizmet sektöründe uluslararası ticaretin önündeki engelleri kaldırarak tam liberalizasyonu he­ defleyen GATS anlaşmasına imza koyan devletler, hangi hizmet sektörlerini serbestleştireceklerini liste halinde açıklamakla yü­ kümlüdürler. Anlaşma, genel hükümlerinin yanı sıra üye ülkelerin her sektör için belirlediği bu taahhüt listeleriyle yürümekte­ dir. Uruguay Raundu5 sonunda kurucu üye olarak DTÖ'ye res­ men üye olan ve GATS sektöre! sınıflandırma listesinde yer alan 155 hizmet faaliyetinden 72 'sine taahhüt veren Türkiye o günün azgelişmişler şampiyonu sayılmaktadır.6 Çünkü, DTÖ istatistik­ lerinin yaklaşık değerlerine göre, hizmetler ihracatında % 1 ,5'lik bir payla dünyada 17. sırada, ticari hizmetler ithalatında ise % 0.6'lık bir payla 33 . sırada yer alan Türkiye'nin özel taahhütler listesindeki kapsama oranı yaklaşık % 46.6 iken azgelişmiş ülke­ lerin ortalaması % 18' dir. Liberalizasyonun hukuki çerçevesini oluşturan GATS anlaş­ ması kamusal alanlar dahil tüm hizmet alanlarında uluslararası sermayenin önündeki engellerin kaldırılmasının hukuki şartları­ nı kurallara bağlamaktadır. Bu niteliği ile GATS geriye dönüşü engellemekte (stand stil[) ; yerli - yabancı şirketler arasında eşit hakları savunmakta; uyuşmazlıkların çözümünde ulusal kuralları by-pass ederek çözümü DTÖ mahkemelerine bırakmaktadır. Tüm bu ilkelerin bağlayıcılığında, geçmişte yapılan taahhütler­ den ve programlardan vazgeçilemeyeceği gibi anlaşmanın peri­ yodik müzakereler aracılığıyla yeniden yapılandırılması, genişle­ tilmesi ve daha kapsayıcı bir ticari anlaşma olarak düzenlenmesi (built-in) gerekmektedir. 7 Bir anlaşma olarak incelendiğinde GATS'ın muğlak, anlaşıl­ maz ve son derece esnek düzenlendiği görülecektir. Bu haliyle GATS'ın dili, küreselleşen kapitalist düzeni ve bu düzenin poli­ tik projelerini meşrulaştıran bir işlevi de yerine getirmektedir. GATS'ın kavramlar ve tanımlar açısından muğlak ve anlaşılmaz bıraktığı kilit konuların başında "hizmet" tanımlaması gelmekte­ dir. 8 GATS'ta hizmetler tanımından ne kastedildiğinin anlaşıl­ ması, gerek anlaşmanın özünü ve evrileceği yönü göstermesi, ge­ rekse anlaşmanın kapsamına hangi hizmetlerin girdiğinin anlaşıl­ ması açısından oldukça önemlidir. Ayrıca, GATS'ın eğitim, sağ­ lık, su, enerji vb. kamusal hizmet alanlarını etkileyip etkilemeye­ ceği sorusu da anlaşmanın hangi hizmetleri kapsayıp kapsamadı-

j 121

(http:// Bkz. www.wto . o rg/e ng­ l i s h / t r a top_e/serv_e/serv_ e.htm}. Uluslararası hizmet ticareti mal ti­ caretinde olduğu gibi sadece ithalat ve ih­ racat biçiminde sınır ötesi bir ticarete ko­ nu olmadığı için, uluslararası hizmet ticaretinin hangi bi­ çimlerde gerçekleşti­ ği konusunda belir­ sizliklere yol açmak­ tadır. Uluslararası hizmet ticaretinin bi­ çimleri (mode} GATS içinde dört başlık al­ tında sınıflandınlmış­ tır: 1. Sınır ötesi tica­ ret Telekomünikas­ yon aracılığıyla finan­ sal hizmetlerin veril­ mesi, "uzaktan eği­ tim", "e-ticaret", dis­ ket aracılığıyla plan, proje türünden hiz­ met sunumları; 2. Yurt dışında tüketim: Hizmet tüketicileri. nin bir diğer üye ül­ keye giderek eğitim, sağlık ve turizm gibi hizmetleri tüketme­ leri; 3. Ticari varlık oluşturma: Hizmet sunucularının diğer bir üye ülkedeki hiz­ met sektörüne doğ­ rudan yabancı ser­ maye yatırımlan yap­ maları; 4. Gerçek ki­ şilerin hareketi: Hiz­ met sunucularının bir başka üye ülkeye gelerek, eğitim hiz­ metleri ya da mü­ hendislik hizmetleri gibi kısa süreli hiz­ metleri sunmaları. 5 1947'de GATI'ın im­ zalanmasının ardın­ dan liberal izasyon hedefine ulaşmak ve serbest ticareti geliştirmek için yapı­ lan çok taraflı tica­ ret görüşmelerine , ticaret turları veya " raund " adı veril­ mektedir. 6 Türkiye'nin 1994'te li-

4


122 1

Selime G Ozeısarı

beralizasyon için ta­ ahhüt ettiği listede mesleki hizmetler, haberleşme, müte­ ahhitlik ve mühen­ dislik - mimarlık, eği­ tim, çevre, mali, sağ­ lık, turizm, ulaştınna hizmetleri ve bunlan alt dallan yer almak­ taydı. Bu liste DPT'nin ifadesiyle, "Gelişmekte olan ül­ keler tarafından su­ nulan önerilerin en kapsamlısı ve en ile­ rilerinden biri olup bazı gelişmiş ülke önerileriyle boy ölçü­ şecek düzeydeydi· (DPT, 2000: 54); ay­ rıca bkz. (http:// www.hazine.gov.tr/ gats/index.htm). 7 GATS, birincisi tüm taraflarca uygulan­ ması gereken temel kurallar, ikincisi bazı hizmet sektörlerinin özel durumlarına ilişkin ekler ve ka­ rarlar, üçüncüsü de ülkelerin üstlendik­ leri özel yükümlülük­ leri gösteren özel ta­ ahhüt listeleri ol­ mak üzere üç bö­ lümden oluşan ulus­ lararası bir anlaşma metnidir. Anlaşma metni için bkz. (R.G: 25.02.1995, 22213 (Mükerrer) Hizmet Ticareti Ge­ nel Anlaşması; http:// www.hazi­ ne.gov.tr ). 8 GATS'ın 1:3 Madde­ si'ndeki " hizmetler" tanımına göre, "(b) hizmetler, resmi oto­ ritenin [kamu gücü] uygulanmasında su­ nulan hizmetler dı­ şında kalan her sek­ tördeki hizmetleri kapsar. (c) Resmi otoritenin uygulan­ masında sunulan hizmet, ticari amaç dışında ve bir ya da fazla hizmet sunucu­ suyla rekabet et­ meksizin sunulan

ğına bağlı olarak açıklanabilir. Hizmet ticaretine ilişkin bir anlaş­ ma olarak tanımlanan GATS görünürde kamusal hizmetleri uluslararası hizmet ticaretinin ve liberalizasyona açılacak olan hizmet alanlarının kapsamı dışında · bırakmaktadır. Bu görüntü­ nün gerisine bakılmadığında9 ilk elden GATS'ın aslında doğru­ dan özel sektörü ve onun çıkarlarını ilgilendiren bir anlaşma ol­ duğu yanılsaması üretilebilir. Anlaşmanın hizmet tanımı esas alı­ nacak olursa, kamu hizmeti olarak tanımlanabilecek hiçbir şey yoktur. Şöyle ki, GATS' a göre bir hizmetin uluslararası sermaye­ ye açılmamasının tek sınırlaması, kamusal otoriteler tarafından yerine getirilen bir hizmetin ticari nitelik taşımaması ve hizmet yerine getirilirken rekabetçi ortamın oluşmamasıdır. Bir hizmet alanında bu şartlardan sadece biri geçerli olduğunda bu alan GATS kapsamında sayılacaktır. Başka bir deyişle, tümüyle ka­ musal olarak yerine getirilmeyen, kısmen piyasaya açılmış olan tüm hizmetler ticari hizmet kapsamında değerlendirileceğinden GATS kapsamına alınabilecektir. 1 0 Bir örnekle açıklamak gere­ kirse, GATS mantığı şu şekilde işlemektedir: Diyelim ki anlaşma­ da su hizmetleri ele alınıyor. Önce büyük soru sorulmaktadır: Su alınıp, satılabilir bir meta mı? Piyasada rekabeti mümkün olan bir hizmet mi? Yanıt, evet oluyor; çünkü piyasada özel şirketler tarafından satışa sunulan şişe suları var ve siz kullanmak için pa­ ra ödüyorsunuz; ve kamunun bu hizmeti vererek bu şirketlerin ticaretine engel olması da serbest ticarete aykırıdır. Eğitim ve sağlık hizmetleri, posta hizmetleri, enerji, ulaşım gibi tüm sosyal hizmetler; hapishane ve adli hizmetler gibi devletin temel görev alanları için de aynı mantık yürütüldüğünden bu hizmetlerin ka­ musal hizmet olmadığı, ticari birer meta olduğu hükme bağlan­ mış oluyor. Böylece, temel kamu hizmetlerinden başlayarak ser­ mayeye açılan kamu hizmetlerinden geriye sadece yukarıdaki il­ keleri karşılayan doğum, ölüm kayıtları ve güvenlik (polis ve or­ du) 1 1 gibi kimi idari ve teknik nitelikteki hizmetler kalmakta; di­ ğer hizmetlerin üretimi ve sunumu, ister kamu isterse özel kesim tarafından yerine getiriliyor olsun, uluslararası sermayeye açılmış olmaktadır. Dolayısıyla, GATS'ın esas genişleme alanı kamu hiz­ metleridir ve anlaşmayla tüm kamusal hizmet alanlarının küresel piyasa işleyişinin içine dahil edilmesi hedeflenmektedir. Anlaşma, birincisi tüm hizmet sektörlerine uygulanacak te­ mel kuralları (örneğin, en çok kayrılan ülke ilkesi ve şeffaflık) ve sadece ülkelerin taahhüt listesinde gösterdikleri hizmetlere uygu­ lanan pazara giriş ve milli muameleye ilişkin özel yaptırımları


Küresel Kapıtallzmln "Anayasas ı · : GATS

içermektedir. GATS'ın temel ilkeleri arasında ise "milli muame­ le ilkesi" ve " en çok kayrılan ülke ilkesi" yer almaktadır. Birinci ilkeye göre, bir ülkeye giren sermaye, o ülkenin kendi sermayesi­ ne tanıdığı tüm avantajlara sahip olacaktır. Başka bir deyişle, GATS hükümleri çerçevesinde belirlenen tüm hizmet sektörleri piyasaya açılırken yerli ve yabancı hizmet ticareti yapanlar eşit sa­ yılacaktır. Bunun anlamı, hiçbir ülkenin kendi sermayesine ya­ bancı sermayeye sağladığı avantajlardan daha fazlasını sağlaya­ mayacağıdır. 12 İkinci ilkeye göre ise, bir ülke ekonomik, siyasi ve kültürel ortaklıkları nedeniyle kendisine yakın gördüğü ya da karşılıklı işbirliği kapsamında çıkarı olduğunu düşündüğü bir ül­ keye (DTÖ üyesi olsun ya da olmasın) tanıdığı ticari ayrıcalıkla­ rı aynen tüm GATS üyelerine de uygulamak zorundadır. Bu du­ rumda bir ülkeye hizmet ticareti için gelen tüm sermaye grupla­ rı aynı haklara ve avantajlara sahip olacaktır. Ayrıca, hizmet tica­ reti alanında belirli ülkelere verdikleri ayrıcalıkları (derogasyon listesi) listeleyen üye devletlere, bu ayrıcalıkları anlaşmanın yü­ rürlüğe girdiği tarihten ( 1 995 ) itibaren en fazla on yıl boyunca diğer DTÖ üyelerine uygulamama hakkı tanınmıştır. Çünkü, il­ kenin anlaşmaya konulma nedenlerinin başında üye devletlerin kendi aralarında, karşılıklı ya da tek taraflı ayrıcalıklar tanıyan, ikili anlaşmalar yapmalarını engelleme amacı vardır. Yukaridaki iki ilkeye dayanarak uluslararasılaşan sermaye, hizmet ticareti için gittiği üye ülkelerde hem yerli sermayeye 'hem de diğer sermaye gruplarına karşı kendini korumakta ve böylece GATS ile yabancı sermayeye avantaj sağlayacak her türlü önlem alınmaktadır. Anlaşmayı imzalayan herhangi bir üye eğer bu ilke­ leri ihlal edecek olursa diğer üyelerin DTÖ'ye başvurma ve ilgili devleti dava etme hakkı vardır. Örneğin bir devlet, hizmet sunu­ cuları için lisans alma ya da belli kalite standartlarına uyma gibi düzenlemelere başvuracak olursa, bu düzenlemeler " ticareti ge­ reğinden çok engellemeyecek" türde olmak zorundadır. Aksi taktirde hizmet sunucusunun geldiği ülkede uğrayacağı zararı ev sahibi ülke karşılayacaktır. Anlaşma bu gibi uyuşmazlık durum� larında yatırımcıları DTÖ bünyesindeki Anlaşmazlık Çözme Mutabakatı çerçevesinde Tahkim Kuruluna yönlendirmektedir. İşleyiş açısından bakıldığında GATS'ın, MAI anlaşma taslağın­ daki tüm hükümleri aynen içerdiği görülmektedir. Bu çerçevede DTÖ, ülke yasalarını uygunluk açısından yargılama yetkisine sa­ hip kılınarak devletlerin kamu yararına ilişkin düzenlemeleri ko­ ruma yetkisine getirilen kısıtlamalar ·bu mekanizma aracılığıyla

J 123

hizmet anlamındadır. n 9 Ancak, hizmet tanımı (kamu hizmeti ya da özel hizmet ) ve hiz­ met ticareti üzerine yapılan analizler ve tartışmalar bu yazı­ nın sınırlannı aşan, kendi başına ayrı bir çalış,ma konusu ola­ cak denli kapsamlı­ dır: Bu nedenle bura­ da tartışmayı GATS'ın kamu hiz­ meti tanımlamasıyla sınırlamaya çalışaca­ ğız. Kamu hizmeti kavramının derinliği­ ne analiz edildiği bir · çalışma • için bkz. ( Ka r a h a n oğu l l a rı , 2002). 10 GATS'ın kapsadığı alan esasen uticari amaç temelinde hiz­ met sunumu" ve "bir ya da daha fazla hiz­ met sunucusuyla re­ kabet koşullarında hizmet sunumu" ta­ nımlamalarından ne anlaşıldığına bağlı olarak açıklanabilir. GATS 'ın Burada, kapsadığı alan ile Madde 1:3 (b,c)'nin kapsamı arasındaki ilişkiyi temel alarak, eğer uticari temel" ve " rekabet"i geniş olarak yorumlarsa­ nız, kamu gücü teri­ mini daraltmış olur­ sunuz. Bu nedenle de bütün hizmet alanlarını GATS kap­ samında saymanız gerekir. Tam tersi durumda ise, yani uticari temel" ve " re­ kabet"in daha dar bir yorumunu anlaş­ maya uyarlandığınız­ da, "kamu gücü"nün alanı genişleyecek ve az sayıda hizme­ tin anlaşma kapsa­ mına gireceğini ileri sürebileceksiniz. Bu farkı yorumlama GATS'ın kamu hiz­ metlerini temel al­ mayan bir anlaşma


124 1

Selime Güzelsarı

olarak değerlendiril­ mesine yol açmakta­ dır. Oysa, günümüz­ de devam eden GATS' ı genişletme müzakerelerinde ilk yorumun temel alın­ dığı ve anlaşmanın asıl olarak tüm ka­ musal hizmet alanla­ rını liberalize etmeyi amaçladığı görül­ mektedir. Nitekim, GATS'ın 1:3 (b,c) Maddesindeki hiz­ met tanımlamasına uyan kamusal hiz­ metlerin kapsam dı­ şında tutulduğu ve korunduğu ileri sürü­ lecek olsa da, Mad­ de 19 bu sözde ko­ ruyuculuğu ortadan kaldırmaktadır: " Üye ülkeler ...giderek ar­ tan bir liberalizasyon düzeyine erişmek amacıyla birbirini iz­ leyen müzakere tur­ larına girecektir. " GATS'ın hizmet tanı­ mına ilişkin yorumlar için bkz. (Krajewski, 2001). 11 Bkz. (http:// www.antimai.org/ gats/bltgats5.htm). 12 Genişletme müzake­ relerinde DTÖ , söz konusu ilkenin hem hükümet satın alma­ larına hem de devlet yardımları ve destek­ leme programlarına uygulanmasına ve kamu hizmetleri İçin ayrılan ödeneklerin yabancı hizmet tica­ reti yapan şirketler için de geçerli olma­ sına çalışmaktadır. 13 Kamuoyunun bilgi­ sinden son derece gizli yürütülen GATS müzakerelerine iliş­ kin elimizde oldukça sınırlı bilgi bulun­ maktadır. Bu neden­ le, anlaşmanın son 3 yıllık genişletilme m ü z a k e re l e r i n d e Türkiye'nin Mart so­ nunda DTÖ 'ye tes­ lim ettiği taahhüt lis-

denetlenmektedir. DTÖ'nün bu sisteminden en çok etkilenen ve kendi yasalarını bu düzenlemeye göre değiştirenler ise çoğunluk­ la ticari yaptırımları göze alamayan azgelişmiş. ülkelerdir (bkz. Wallach ve Sforza, 2002: 23 -33 ) . Bir diğer GATS hükmüne göre ise, uluslararası sermaye yu­ karıdaki ilkelerin etkin bir şekilde işletildiğini yakından izlemek için, devletlerden şeffaflık adı altında ulusal mevzuatlarındaki değişimleri, çıkarılan yasaları ve uygulamaya dönük aldığı tüm kararları kendilerine bildirmesini talep edebilecektir. Başka de­ yişle, devletler liberalize etmeyi taahhüt ettikleri hizmet sektörle­ rinde tam olarak şeffaf olmak zorundadır. Kuşkusuz bu durum uluslararası sermayeyi dezavantajlı konuma sokacak hiç bir işlem ya da politikanın uygulanamayacağı anlamına gelir. Ancak, şir­ ketler için de benzer bir zorlayıcı hükmün GATS kapsamında yer almadığına işaret etmeliyiz. Böylece şirketler yatırım yaptık­ ları ülkelerde büyük bir gizlilik içinde faaliyetlerini yürütürken, hükümetler dahil hiçbir organın bu şirketlerle ilgili bilgilere ulaş­ masının olanağı olmayacaktır.

1 . 2 . Y e n i GATS ' a H az ı r l ı k ve G e n i ş l et m e M üzakereleri Her türlü hizmeti küresel ticaretin konusu yapan GATS an­ laşmasını "genişletme müzakereleri" 2000 yılı başından bu yana 15 günde bir yapılan gizli toplantılarla sürdürülmektedir. Amaç, anlaşmada belirtildiği' gibi "artan liberalizasyon " düzeyine ulaş­ maktır. Daha' da açıklanan takvime göre de bu müzakereler Ocak 2005 'te tamamlanacak ve yeni şekli ile GATS Anlaşması bu tarihten itibaren yürürlüğe girecektir. DTÖ bünyesindeki Hizmetler Çalışma Grubu eliyle yürütülen ve Türkiye'nin de ta­ raf olduğu GATS'ı genişletme müzakerelerine ilişkin üye ülkele­ rin talep listeleri Mart 2003 sonunda DTÖ'ye teslim edilmiştir. 13 DTÖ'ye üye 146 ülke14 tarafından ayrı ayrı verilecek talep liste­ lerinin oluşturacağı yeni GATS, anlaşması, Eylül 2003 'te Meksi­ ka'nın Cancun kentinde yapılmasına karar verilen 5. Bakanlar Konferansı'nın15 en önemli gündem maddelerinden birini oluş­ turacaktır. Yeni GATS süreci olarak da anılan bu dönem, her üye devletin Hazine Müsteşarlığı tarafından takip edilmektedir. Türkiye' de bu görevi Hazine Müsteşarlığı'nın Banka ve Kambi­ yo Genel Müdürlüğü yerine getirmektedir. Bu müdürlüğün al­ tında Dış İlişkiler Dairesi'ne bağlı Anlaşmalar Şubesi, GATS'ın hükümlerini yerine getirmek amacıyla, taahhüt listesindeki sek-


Küresel Kapıtaıızm l n " Anayasası · : GATS

törlerle ilgili tüm kamu kurum ve kuruluşlarının ve meslek ör­ gütlerinin bilgilendirilmesi, hizmetlerle ilgili sektöre! temelde ta­ ahhüt listelerinin hazırlanması, taahhüt listesinde yer verilen sek­ törlerle ilgili ikili müzakerelerin organizasyonu ve koordinasyo­ nu görevini üstlenmiştir. 1 6 Merkezi Cenevre'de bulunan DTÖ Sekreteryası ile irtibat ise, aynı yerde bulunan ve Dışişleri Bakan­ lığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığından temsil­ cilerin bulunduğu DTÖ Türkiye Daimi Temsilciliği aracılığıyla kurulmaktadır. 17 Yukarıda bahsedilen yeni GATS 1 8 anlaşmasının kapsamını genişletme müzakereleri belirleyecektir. Yeni GATS anlaşmasın­ da hizmet sektörlerinin, sınıflandırma yaklaşımının yanı sıra sal­ kımlandırma (clustering approach) adı verilen yeni bir yaklaşımla çeperlerinin genişletildiği görülmektedir. Sektörlerin bağlantılı alt sektörlerinin de anlaşma kapsamına alınarak sınıflandırılması yöntemine ek olarak, bu yaklaşımla, belirlenen ve bağlantılı olan her bir alt sektör bir kez daha kendi içinde bölünmektedir. Böy­ lece tüm hizmet alanları birbirleriyle ilişkilendirilmektedir. Bir örnekle açıklamak gerekirse, eğer bir ülke eğitim alanında taah­ hütte bulunmamış da olsa, diğer sektörlerde yaptığı taahhütler nedeniyle eğitim sektörüne girdi sağlayan alt sektörler ve bağlan­ tılı ürünler (ders kitapları, eğitim materyalleri gibi) GATS anlaş­ masının bu yeni şeklinden önemli ölçüde etkilenecektir. Önü­ müzdeki süreçte pek çok hizmet alanına uygulan'ması düşünülen bu yaklaşımın turizm sektörüne uygulanmasında anlaşmaya va­ rılmıştır. Uygulamaya konulduğunda ulaşım, eğitim, sağlık, gıda, banka ve sigortacılık, telekomünikasyon, enerji, su, belediye hiz­ metleri, mesleki eğitim gibi bir turistin ihtiyaç duyacağı tüm hiz­ met alanları GATS kapsamına alınacaktır. Ayrıca, bu müzakere­ lerde esneklik yaklaşımı benimsenmiştir. Bu yaklaşım gereğince ülkelere hangi sektörlerini anlaşma kapsamına dahil edip, hangi­ lerini etmeyecekleri konusunda serbest oldukları bildirilmiştir. " Karşılıklılık " ilkesi adı verilen bu yaklaşıma göre, eğer bir ülke herhangi bir sektörünü GATS'a dahil etmeme kararı alırsa, ken­ di sermaye gruplarının diğer DTÖ ülkelerinde yapacağı yatırım­ larının GATS nimetlerinden yararlandırılmamasını da kabul edecektir. Oysa, Gaye Yılmaz'ın yerinde ifadesiyle, "Her devle­ tin bu gibi kararları alma hakkı var, şayet kendi burjuvazisi ica­ zet verdiği sürece" (200 1 : 3 8) . Küresel ölçekte ticaretin serbestleştirilmesinin hedeflendiği müzakerelerde yabancı hizmet yatırımcılarının yerel ekonomile-

j 125

tesine hangi hizmet alanlarının eklediği de henüz bilinmiyor. 14 Eylül 2003'de yapıla­ cak 5. Bakanlar Kon­ feransı'nda Rus­ ya'nın da örgüte ka­ tılması bekleniyor. Çin'in üyeliğinin ar­ dından DTÖ pazan dünya toplam nüfu­ sunun _'ü kadar, 1.5 milyar dolayında genişlemiştir. Rus­ ya'nın üyeliği ise özellikle doğuya doğ­ ru genişlemeyi plan­ layan AB'nin öncelik­ li hedefleri arasında yer alıyor. 15 DTÖ 'nün en önemli karar organı olan Ba­ kanlar Kurulu Konfe­ ransının temel işlevi sermayenin istekleri doğrultusunda geniş­ letme müzakereleri tamamlanmış anlaş­ malann imzaya bağ­ lanmasıdır. Bundan önceki her iki yılda bir gerçekleştirilen Konferanslar sırasıy­ la Singapur (1996), Cenevre (1998), Se­ attle (1999) ve en son Doha (2001)'da düzenlenmiştir. 16 Her ne kadar ilgili ka­ mu kurumlan, özel sektör ve meslek odalan ile görüş alış­ verişinin bu Şube aracılığıyla yürütüldü­ ğü söylense de, mü­ zakereler sürecin­ den kamu kurumu işlevi üstlenen mes­ lek odaları değil , özel sektör görüşle­ rinin alınmasına ön­ celik verilmektedir. Nitekim GATS uygu­ laması meslek ör� gütlerini işlevsizle­ sermaye şerek mantığı içinde bir onay ve belgelendir­ me kurumu düzeyi­ ne indirgemektedir. Bkz. (TMMOB - i nşa­ Mühendisleri at . Odi;!SI, 2003). 17 DTO'de GATS çalış­ malanrıın yürütüldü­ ğü diğer organlara ve


126 1

S e l i me Güzelsarı

Türkiye'de bu süre­ cin nasıl işlediğine ilişkin aynntılı bilgi için bkz. (Şengünlü, 2002: 41-49). 18 GATS müzakerelerin­ de üzerinde anlaş­ ma sağlanan ve hız­ la özelleştirilmeleri ya da piyasa ekono­ misine açılmalan ta­ lep edilen sektörler şunlardan oluşuyor: eğitim (ilk, orta, li­ se.üniversite), sağlık (sosyal hizmetleri de kapsayan ilgili tüm hizmetler), ulaşım (kara, deniz, hava vb), enerji, su iletimi ve atık su işleme, tu­ rizm (seyahatle bağ­ lantılı tüm hizmetler ve ürünlerin üretimi), çevresel hizmetler, inşaat ve bağlantılı mühendislik hizmet­ leri, mali hizmetler, bankacılık hizmetle­ ri, kültürel ve sportif hizmetler ve ilgili tüm hizmetler. 19 Hizmet Endüstrileri Koalisyonu ( uscsn yılında 1982 ABD'nin önde gelen hizmet şirketlerinin çıkarlannı temsil et­ mek üzere kurul­ muştur. 1998 yılın­ da kurulan AB - Hiz­ metler Forumu (ESF}'nun amacı ise AB ülkelerindeki şir­ ketlerin çıkarlarını korumaktır. Bu kuru­ luşlann yanı sıra hiz­ met endüstrisinin önemli lobi gruplan­ nın GATS müzakere­ lerindeki belirleyici politikalarına ilişkin bkz. (Wesselius, 2002). 20 ABD'nin sektöre! ta­ lepleri içinde finans hizmetleri, telekom, kurye, enerji dağıtım, çevre hizmetleri, eği­ tim, hukuk ve muha­ sebe de dahil tüm profesyonel hizmet­ ler, reklamcılık, tu­ rizm, bilgisayar ve

re engelsiz girebilmeleri ve yatırım yapabilmelerine dönük giri­ şimler sürmektedir. Ancak, ülkeler arasındaki pazarlık gücüne göre biçimlenen müzakerelerde gücün. merkez kapitalist ülkele­ rin elinde toplandığını belirtmek gerekir. Bugün hizmet üreten ve piyasaya hakim olan şirketlerin ya yabancı şirketler ya da on­ ların yerli ortağı durumundaki şirketler olduğu bilinmektedir. Hizmet sektörlerinde de belirleyici olan sermaye ve teknoloji gü­ cüdür. Dolayısıyla, hizmet sektörlerindeki mücadele esas olarak güçlü sermaye grupları arasında dönmektedir. Bu durumda GATS'ın bazı ülkeleri satıcı bazılarını da pazar konumuna yerleş­ tirdiği açıktır (Özışık, 200 1 ) . Bu ise, eşitsizler arasında karşılıklı pazarlığın mümkün olup olmadığı sorusunu akla getirmektedir. Zira, bu durumun geçerliliği azgelişmişlerin pazarlık masasında­ ki konumunun eşit sayılmasıyla mümkün olacaktır. GATS müzakerelerinde çokuluslu şirketlerin çıkar ve gün­ demleri üye devletler eliyle temsil edilmektedir. Dolayısıyla, mü­ zakere süreçlerinde çatışan devletlerin esasen çokuluslu şirketler arasında dönen rekabete aracılık ettikleri söylenmelidir. Hizmet sektörü ekonomisini hegemonyaları altında tutan şirketler, yürüt­ tükleri kulislerde AB, ABD, Kanada ve Japonya gibi DTÖ'nün en büyük aktörlerinin gündemlerini belirleyebilmektedirler. Örne­ ğin, çokuluslu şirketler ABD Hizmet Endüstrileri Koalisyonu ve AB Hizmet Forumu gibi güçlü kuruluşlar aracılığıyla GATS mü­ zakerelerine dahil olarak kendi çıkarlarını gözetebilmekte, müza­ kerelerde sermaye gruplarının aleyhine olacak gelişmeler de yine bu gibi kuruluşların lobi faaliyetleri (örneğin AB Hizmet Foru­ mu'nun Avrupa Komisyonu içindeki etkinlikleri) ile engellenme­ ye çalışılmaktadır. 19 Öte yandan, daha üst düzeyde liberalizasyo­ nu hedefleyen ABD, GATS müzakerelerinin dışında, bölgesel ve ikili anlaşmalara ağırlık verilmesi, bu yapılırken de sermaye çevre­ lerinden görüş alınması talebinde bulunmaktadır. En başta eği­ tim, su, sağlık ve sosyal hizmetler olmak üzere tüm kamusal hiz­ metlerin geleceğine ilişkin projelerin bu hizmet alanlarında talep­ te bulunan ülkelerin kendi aralarında yapılacak ikili müzakereler­ de belirlenmesi konusunda mutabakat sağlandığı görülmektedir. Örneğin ABD, aralarında 15 AB üye ülkesinin de bulunduğu top­ lam 127 ülkeye kendi taleplerini çoktan bildirmiştir.20 Günümüzde küresel ekonominin hızlı büyüyen ve sermaye­ nin mantığının bütünüyle nufüz etmediği hizmet alanlarının ba­ şında eğitim, sağlık ve su gibi en temel kamusal hizmetler gel­ mekte ve bu alanlar küresel ekonominin büyük şirketleri için en


Küresel Kapltallzmln "Anayasası " : GATS

büyük "pazarları" ve yatırım alanlarını oluşturmaktadır.21 Ulus­ lararası hizmet ticareti açısından dünya çapında eğitimin 2 tril­ yon dolar, sağlık hizmetlerinin 3 .5 trilyon dolar ve su hizmetleri­ nin de yine 1 trilyon dolarlık pazarlar olduğu gerçeğinden hare­ ketle sermayenin neden bu alanlara yönelmek istediğini kavra­ mak zor olmasa gerektir. Yeni GATS imzalandığında sermaye­ nin talepleri doğrultusunda temel kamu hizmetlerinde kapsamlı bir dönüşümün başlayacağını söz konusu üç hizmet alanındaki talepler üzerinden öngörmemiz mümkündür. Uluslararasılaşan sermayenin ticaret anayasası olarak görüle­ bilecek olan GATS uyarınca, piyasaya açılarak ticarileştirilmesi öngörülen hizmet alanlarının b aşında eğitim gelmektedir. DTÖ'nün resmi dokümanlarında "eğitim piyasası" dört katego­ riye ayrılmıştır:22 ilk, orta ve yüksek öğretim, yetişkin eğitimi ve diğer eğitim hizmetleri. DTÖ'nün bu sınıflandırması tam olarak ABD'nin yaptığı ayrıma denk düşmektedir. Dünyada eğitim hiz­ metleri ihracatında lider konumda olan ABD, GATS müzakere­ lerinde özellikle eğitimin liberalizasyonu üzerinde ısrarla dur­ maktadır. ABD'nin Eğitim ve Öğrenim Hizmetleri23 başlığı al­ tında belirlediği eğitim sektörü ile ilgili talepleri başta Çin olmak üzere, AB ülkeleri, Brezilya, Kanada, Japonya, G. Afrika, Türki­ ye ve Hindistan gibi pek çok ülkeyi yakından ilgilendirmektedir. ABD' nin tanımladığı eğitim kapsamına, üniversiteye hazırlık kursları, kişisel beceri artırma ile ilgili kurslar, staj ve sınav hiz­ metlerinin hepsi; sınav ve sınav sorularının dizaynı, sınav gözet­ menliği ve sınav sonuçlarının değerlendirilmesi dahil olmak üze­ re ilgili tüm alanlar girmektedir. ABD'nin talepleri doğrultusun­ da ve GATS hükümleri gereğince (milli muamele ilkesi) taahhüt listesine eğitimi ekleyen devletler kamu okullarına verdikleri des­ tekleri aynı oranda yabancı, özel eğitim şirketlerine de sağlamak zorundadır. Bu şartları yerine getirmesi beklenen ülkelerden bi­ ri de Türkiye' dir. ABD Türkiye' den özel olarak yabancı kurum­ ların sadece ülke vatandaşı olmayan öğrencilere eğitim verebil­ melerini düzenleyen şartın iptal edilmesini, GATS hükümlerine uygun olarak yüksek öğrenim ve kurs hizmetlerinde ve " diğer" eğitimde ve ölçüm - test hizmetlerinde piyasaya giriş önündeki engellerin tümünün kaldırılmasını talep etmektedir. Her alanda olduğu gibi eğitimi de uluslararası piyasalarda alı­ nır - satılır bir meta olarak gören sermaye, DTÖ - GATS aracılı­ ğıyla üye ülkelerin mevcut eğitim politikaları üzerinde önemli değişimler yaratarak eğitim sektörünü ticarileştirmenin ve piyasa

1 127

bağlantılı tüm hiz­ metler yer almakt& dır. 21 Bkz. (El/PSI, 2002). 22 Bkz. (WfO, 1998a). 23ABD bu başlık altında liberalizasyon talep­ lerini ülkelere göre ayn ayrı sınıflandır­ Bkz. mıştır. ( http : //www . anti­ mai.org/dag/gatse­ gentema.htm).


128 1

Selime Güzelsarı

24 Bkz. (WTO, 1998b). 25 Bkz. (Heyneardhi, 2002).

mantığı içinde yeniden tanımlamanın yolunu aramaktadır. Özel­ likle Dünya Bankası proje kredileri eliyle eğitim politikaları üze­ rinde belli bir etki yaratan, bu anlamda kapitalist düzeni meşru­ laştırıcı yatırım, verimlilik, etkinlik, hizmet sunucu - müşteri, in­ san sermayesi, yönetişim gibi kavramları eğitim sistemine taşıyan uluslararası kurumlara kendi kanallarından girmeye hazırlanan DTÖ, resmi dokümanlarında "kamu hizmeti" olarak sunulan eği­ tim hizmetlerini "eğitim piyasası" adı altında yeniden tanımla­ maktadır. Diğer yandan, sağlık hi'.?metlerinde liberalizasyonun ya­ vaş ilerlediğinden şikayetçi olan DTÖ Sekreteryası, 1 995 'te GATS imzalandığında üyelerin sadece % 27'sinin hastane hiz­ metlerini yabancı hizmet sunucularına açacağı konusunda anlaş­ maya vardıklarını, bazı hükümetlerin hastanelerin ticarileştirilme­ sine direnç gösterdiklerini ve sonuçta beş yıl süreyle sağlık hizmet alanlarının çokuluslu şirketlere bütün ülkeler düzeyinde açılma­ dığını belirtmektedir. 24 Sağlık hizmetlerinin GATS kapsamı dı­ şında tutulması için tamamen devlet tarafından finanse edilmele­ ri ve yönetilmeleri gerektiğini, oysa günümüzde ülkelerin büyük çoğunluğunda bu alanlarda özel sektörün de yer aldığını ve kamu sektörleriyle rekabet halinde olduklarını ileri süren DTÖ, önce­ likle hastanelerin hotel ve restaurant hizmetleri ile idari hizmetle­ rinin birbirinden ayrılarak piyasaya açılmasına, ardından da has­ tanelerin bu sürece dahil edilmesine karar vermiştir. Küresel ekonominin hızlı büyüyen ve şirketlerin üzerinden büyük karlar elde etmeyi tasarladıkları _bir diğer alan da su hiz­ metleridir. Şu anki durumda dahi şirketlerin su endüstrisinden elde ettikleri gelirler neredeyse petrol gelirlerine ulaşmış durum­ dadır. Bu nedenle, özellikle de RWE, Vivendi, Suez-Lyonnaise ve Enron gibi büyük su şirketleri GATS anlaşması üzerinden su hizmet alanının dünyada serbestleştirilerek ticari bir meta olarak sirküle edilmesine ve bunun hukuki şartlarının hazırlanmasına çabalıyorlar.25 Ancak, GATS müzakerelerinde su konusunda he­ nüz bir uzlaşma sağlanmış görünmüyor. Örneğin, DTÖ Hizmet Komitesinin bir toplantısında AB delegasyonu toptan su kaynak­ larının liberalizasyonunun da su dağıtım konusuyla birlikte ele alınmasında diretirken, Kanada temsilcileri su kaynaklarının GATS'a dahil edilemeyeceğini savunmuştur. DTÖ Hizmet Ko­ mitesi ise hangi hizmet sektörü�ün liberalize edilip h angisinin edilmeyeceği konusunu ülkelerin "özgür" kararlarının belirleye­ ceğini söyleyerek (Erol, 2002) , diğer sektörlerde olduğu gibi su örneğinde de sorunların çözümünü ülkeler arasındaki pazarlığa bırakmaktadır. Bu çabalar sonuç bulacak olursa, anlaşma kapsa-


Küresel Kapltallzmln " Anayasas ı " : GATS

mındaki bütün alanlarda ayrımcılığı yasaklayan GATS'a göre bü­ tün ülkeler pazarlarını su şirketlerine açmak zorunda kalacaklar. Ayrıca, su çıkarımı ve dağıtımı hizmetleri hala kamusal bir hiz­ metse, önce bunların özelleştirilmeleri ve özel şirketlere devredil­ meleri gerekecektir. Başka bir deyişle, su hizmeti GATS kapsamı­ na alındığında sadece suyun boru hatlarıyla iletimi değil, ayrıca su kaynaklarının da kamudan özel sektöre geçmesi gerekecektir. Yeni GATS müzakereleri DTÖ'nün bu hazırlıkları çerçeve­ sinde sürerken, Dünya Bankası da yeni bir strateji ile (PDS stra­ tejisi) Bankadan kredi almak isteyen ülkelerden sağlık, eğitim, su, temizlik, kamu sağlığı, ulaşım, kütüphaneler ve sigortacılık gibi temel kamu hizmetlerini serbest piyasa ekonomisiQe açmala­ rını kredi ön koşulu olarak talep edeceğini duyurmuştur. Bunun anlamı, Dünya Bankası'ndan kredi talebinde bulunacak ülkele­ rin yeni GATS anlaşması için pazarlık güçlerinin olmayacağıdır. Öte yandan AB de, DTÖ üyeleriyle yeni GATS imzaya açılma­ dan önce kendi pazarlığını yapmaya başlamış ve belirlediği ülke­ lerden piyasa ekonomisine açılmalarını talep edeceği sektörleri netleştirmiştir. Bu pazarlıklarda da AB üyeliğinin pazarlık gücü olarak kullanılacağı açıktır. 26 Burada birkaç örnekle yetineceğimiz kamu hizmetlerinin tica­ rileştirilmesine ilişkin örnekleri çoğaltmak mümkün. 2000 yılında başlayan müzakere süreçlerinde geliştirilen kurallar, kamusal hiz­ met alanlarında ticari rekabet ve uluslararası hizmet ticareti ve ya­ tırımı önündeki mevcut idari engellerin aşamalı olarak kaldırılma­ sı amacıyla düzenlenmektedir. Eğitim, içme suyu, sağlık, sosyal güvenlik, ulaşım hizmetleri, posta hizmetleri ve tüm belediye hiz­ metleri gibi akla gelebilecek her türlü hizmet alanını kapsayan GATS, tüm dünyada emekçi sınıfların kazanımları aleyhine sayı­ sız düzenlemeyle genişletilmektedir. Bu bağlamda GATS, emek yasalarından tüketici haklarına kadar hizmet ticaretini engelleyen veya kısitlayan tüm idari düzenlemelerin kaldırılmasının yanı sıra, devlet yardımlarının, lisans ve kalite standartlarının, piyasaya giriş ve çıkışların sermayenin çıkarlarına ve taleplerine uygun olarak yeniden düzenlenmesini öngörmektedir. 27 Her bir hizmet alanın­ da yaşanacak gelişmeleri ve sonuçlarını ise · önümüzdeki süreç gösterecektir. Yukarıdaki açıklamalar ışığında, yeni GATS süreci tamamlandığında bugüne kadar kamusal hizmet olarak anılan pek çok hizmetin kamusallık. ve hak olma niteliğinden arındırıla­ cağını, dahası " kanmsal hizmet" diye bir tanımlamanın neredeyse kalmayacağını,öngörmek sanırım yanlış olmayacaktır. Buraya kadar, gerek hizmet sektörlerinin uluslararasılaşması

J 129

26AB'nin Türkiye'nin de içinde �ulunduğu ül­ kelerden piyasa ekonomisine açıl­ ması için talep ede­ ceği sektör ve alt sektörler için bkz. (http://www.anti­ mai.org/dag/gatse­ gentema.htm). 27 Bkz. (Genel-iş, 2001: 13,16; http://www.anti­ mai.org/ba/dek01gats.htm).


130 /

Selime Güzeısarı

28 Keith Feıguson'dan aktaran (Yılmaz, 2001: 11).

ve serbestleşmesi sürecini, gerekse de bu sürecin küresel düzeyde düzenlenmesi ve denetlenmesini kurallara bağlayan GATS anlaş­ masını, anlaşmanın öne çıkan ilkeleri çerçevesinde ele almaya ça­ lıştık. Ancak, DTÖ - GATS anlaşmasmın kime ve neye karşı inşa edildiği, gerisinde hangi güçlerin yattığı, taraflarının kimler oldu­ ğu sorularına cevap ararken, örgütün atası kabul edilen GATT

sürecine b akmakta fayda var. Çünkü, DTÖ her ne kadar 1 995 ta­ rihli oldukça yeni bir oluşum olsa da, GATT'la gelen uzun bir geçmişe sahiptir. Aşağıdaki bölümde GATT'tan DTÖ'ye geçen süreyi ve sonrasını bu çerçevede ele almaya çalışacağız.

2 . G AT T ' t a n D T Ö ' y e D e ğ i ş e n G ü ç D e n ge l e r i !kinci Dünya Savaşı sonrası dönem ABD hegemonyasını ye­ niden meşrulaştıracak kimi uluslararası örgütlenmeleri de bera­ berinde getirmiştir. Savaşın hemen ardından ABD, dünya ticare­ tini harekete geçirmek ve ekonomiyi uluslararası düzeyde yeni­ den canlandırmak içu; ilk elden uluslararası mali kuruluşların ya­ pılandırılmasında önemli rol oynamıştır. Yeni dönemin temel unsurları olarak doğan ve günümüze taşınan bu kuruluşlar (IMF ve Dünya Bankası) rakip kapitalist güçler arasındaki mevcut güç dengelerini resmi bir zemine oturtarak, bir bakıma ABD emper­ yalizminin egemenliğini teslim ediyordu (Adalı, 200 1 : 23 4). Di­ ğer yandan, aralarında ABD'nin de bulunduğu yaklaşık 5 0 ülke Bretton Woods sisteminde eksik kalan ticaret ayağının tamam­ lanması için uluslararası bir ticaret örgütünün (ITO) kurulması gerektiğinde karara vardılar ve bu girişim 1 948'de Birleşmiş Mil­ letler'in Küba - Hava.µa 'da düzenlediği "Ticaret ve İstihdam " konulu uluslararası bir konferansta somutlaştırılarak ITO'nun nasıl işleyeceği bir Şarta (Havana Şartı) bağlandı. Ancak, ulusla­ rarası ticaretin yanı sıra, istihdam, sermayeler arası ilişkiler, ser­ mayeleri kısıtlayıcı önlemlerin azaltılması ve uluslararası yatırım­ ları da kapsayan bu Şartın uygulanmasını Amerikan Kongre­ si'nin reddetmesiyle proje ölü doğmuş oldu.28 Amerikan serma­

yesinin, ITO projesin� hayata geçirmesi içinse 1 995 yılını bekle­ mesi gerekmişti. ABD Kongresinin söz konusu kararının gerisin­ de hangi nedenlerin yattığını, ABD sermayesinin neden elli yıl beklediğini görmek açısından DTÖ'nün kuruluş sürecine değin geçen süreye bakmak aydınlatıcı olabilir. Dünya Ticaret Örgütü'nün atası olan GATT bu dönemde, ABD'nin itici güç olduğu görüşmeler sonunda 1 947 'de Cenev­

re'de 23 ülke tarafından imzalandı ve 1 948 'de yürürlüğe girdi.


Küresel Kapitalizmin "Anayasası": GATS

Böylece, bir anlaşma olarak doğan GATT, Dünya Bankası ve IMF ile birlikte dünya genelinde belli bir güce sahip üç uluslara­ rası kurumdan biri oldu. Anlaşmayla dönemin yaygın siyaseti olan korumacılık29 sisteminin azaltılması, uluslararası ticaretin genişleyerek artması için önündeki engellerin kaldırılması ve ge­ rekli düzenlemelerin yapılacağı koşulların sağlanması amaçlandı. 1 995 yılında yeni bir yapılanmaya giderek DTÖ adını alıncaya kadar yürürlükte kalan Cenevre Antlaşması'nın önemi mevcut güçler arası çatışmayı açığa çıkarmasında yatar. ABD Kongresi anlaşmaya konulan kuralları tanıdığını belirtirken, GATT'ın tüm hükümleriyle ITO'ya devredilmesine karşı çıktı. Bunun yerine, uluslararası ticaretin yönetimi ile ilgili ku.ralları saptayıp, egemen devletler arasında bir sözleşme düzenlenmesi görevi GATT'a bı- . rakılmış oldu. Henüz beklediği birikim düzeyine ulaşmamış olan Amerikan sermayesi, bu konumu gereği çıkarlarına ters düşecek kuralları kendisine dayatabilecek uluslararası bir kuruluşun oluş­ turulmasını istemiyordu. Zira, dünya ticaretinin çok taraflı kural­ lara bağlanması güç dengelerini ister istemez değiştirebilirdi (Yılmaz, 200 1 : 1 9; Lang ve Hines, 2000: 85-91 ) . 1 970'lere gelindiğinde kapitalizmin kriziyle birlikte dünya ti­ caret dengeleri yeniden bozuldu. Yükselen rekabet karşısında ulusal korumacılığın arttığı hu ortamda, 1 974 yılında ABD hükü­ meti eşitsiz ve haksız rekabet olarak saptadığı uygulamalara kar­ şı, "Dünya Ticareti ile ilgili 3 0 1 Madde" adında, yasal olarak kendisini yetkili kılacak bir yasa çıkardı. Bu, ABD'nin tek yanlı olarak GATT kurallarını çiğnemesi anlamına geliyordu (Adalı, 2 001 : 23 8-23 9). Bu gelişmenin ardından GATT görüşmeleri kı­ yasıya rekabetin ve çatışmanın döndüğü bir alan oldu (bkz. On­ gun, 1 997: 352-354). Bu çatışmalar özellikle 1986'da başlayan Uruguay Raundu'nda ABD ile Avrupa ülkeleri arasındaki reka­ bet nedeniyle en üst nokt,asına tırmandı. 1 980'lerin başında azalan kar oranları sorununa çözüm bula­ mayan dünya kapitalist ekonomileri büyük bir ekonomik dur­ gunluğun etkisi altındaydı. Dolayısıyla, sanayileşmiş güçlerin bir­ birlerine dayatmalarda bulunmaya başlaması korumacı önlemle­ rin iyiden iyiye canlandığına işaret ediyordu. Bu dönemde uygu­ lanan merkez kapitalist ülkeler atası korumacr önlemler GATT'ın oluşturduğu yasaların nasıl bir güç dengesine oturdu­ ğunu gösteriyordu.30 Bu gelişmelerin sonucu olarak bölgesel bir­ likler kendini dayatmıştı. Ancak, "Tek Avrupa Pazarı"nı oluştu­ ran, fakat kendi içlerindeki çatışmaları sonlandıramayan3 1 Avru-

1 131

29 Korumacılıktan kas­ tedilen, devletlerin ithalatta yüksek gümrük vergisi uygu­ lamalarına başvur­ ması (tariffs), bir ül­ keye ithal edilebile­ cek ürünlerin miktar­ l arının sınırlandırıl­ ması (quotas), yerli işletmeleri geliştir­ mek amacıyla dev­ letlerin yaptığı para­ sal desteklemeler (subsidies) ve · belli malların ithalatına ya da belli ülkeler­ den yapılacak ithala­ ta yasak getirilmesi­ dir (import bans) (Yıl­ maz, 2001: 10). 30 Örneğin, özellikle "gönüllük esasına dayalı olarak" Fran­ sa ve Büyük Britarı­ ya 'nın başını çektiği Avrupa ülkelerinin Japonya'ya geniş kitlelerin tükettiği eşyalar konusunda (TV ve otomobil gibi) ihraç sının uygula­ ması; aynca Tayvan, Güney Kore, Hindis­ tan, Pakistan, Sirı­ gapur gibi bir çok ül­ keye farklı ürünlerle ilgili olarak (1V, oto­ mobilden mutfak malzemelerine ka­ dar} kotalar dayatıl­ ması. Bkz. (Adalı, 2001: 249). 31 Avrupa ülkeleri ara­ sındaki rekabete ko­ nu olan bazı örnekler için bkz. (Adalı, 2001: 249-250).


132 J

Selime Güzeısarı

32 Aynntılr bilgi için bkz. (Wesselius, 2002). 33 Amerikan Exır ress'in eski bir başkan vekiline ait olan şu sözler du· rumu kısaca özet­ lemekte ve ABD'nin öncülüğü­ nü yansıtmaktadır: " Eğer Uruguay ra­ undu zamanında bitmiş olsaydı, bu­ gün GATS gibi bir anlaşmaya sahip ol amayacaktık. ( . . . ) adeta imkansızı başararak GATS' ı Uruguay raunduna dahil ettik". Bkz. ( The GATS Godfat­ hers, The U.S Nati­ onal Defense Uni­ versity - a course paper - aktaran http://www .anti­ mai.org/gats/bltga ts3.htm, 29.12.2001).

pa devletlerinin de ABD ve Japonya karşısında tek başlarına reka ­ bet edecek konuma geldiklerini söylemek mümkün değildi. Ser­ maye güçlerinin bu konwnlanışını en açık haliyle Uruguay süre­ cinde görmek mümkündür. Uruguay görüşmelerinde kurumsal­ laştırılan uluslararası ticaretin daha fazla serbestleştirilmesi konu­ su gerek ABD gerekse Avrupa'daki korumacı eğilimlere karşı em­ poze edilmişti (Tsoukalas, 200 1 : 87-88) . Uzun çatışmalara konu olan ve öngörülen tarihte tamamlanamayan bu raundun en önem­ li sonuçlarından biri de hizmetler ticaretinin görüşmelere dahil edilmesi ve sonra da uluslararasılaşmasının önündeki tüm engel­ lerin kaldırılması için genişletilmesi talebinde ortaklaşılmasıydı. Ancak, GATS'ın raunda dahil edilmesini isteyen gücün ABD ol­ duğunu söylemek gerekir. Başka bir deyişle, hizmetlerin GATT kapsamına alınmasını özellikle ABD sermayesi dayatmıştır.32 1980'lerin başında ABD ekonomisinin önemli oranda dış ti­ caret açığı verdiği ve bu açığın büyük bir bölümünü (% 63 ) hiz­ met ticaretinden karşıladığı anlaşıldı. Dış ticaret açığı mal ve hiz­ metlere ayrıldığında, aslında ABD mal ticareti açısından açık ve­ rirken, hizmet ticareti açısından da fazlaya sahipti. Bu ise ABD ekonomisinin hizmetlerdeki ticaret üstünlüğünü gösteriyordu. Dış ticaret açığının kapatılmasında hizmet ticaretinin önemini kavrayan Amerikan sermaye grupları uluslararası hizmet ticareti­ nin liberalizasyonunun önemine vurgu yapmaya başladılar (Abay, 2002: 6 1 ) . Böylece, özellikle Asya'daki pazar paylarını genişlet­ mek ve Uzak Doğu piyasalarında uzun vadeli piyasa girişi avanta­ jı elde etmek isteyen ABD hizmet şirketleri, Hizmet Şirketleri Ko­ alisyonu aracılığıyla, bir yandan hizmet ticareti anlaşmasını GATT kapsamına aldırmanın yollarını arıyor, diğer yandan da "hizmet sanayi" kavramını, hizmetin de alınır - satılır bir meta ol­ duğunu yayıyorlardı. Bunun üzerine hizmet ticareti konusunu il­ kin OECD'ye taşıyan ABD hükümeti, hizmetlerin 1 986'da başla­ yacak olan GATT raundunun kapsamına alınması kararını verdi. ABD'nin tek yanlı bu talebi AB ve Japonya heyetleri açısından ye­ ni bir pazarlık alanı demekti ve bu nedenle raund beklenenden daha uzun sürdü.33 Böylece, yoğunlaşan sermaye sıkışıklığını gi­ dermeye yönelen ve azalan kar oranları sorununu çözmeye çalışan Amerikan sermayesi, gerek kendine kaynak aktarılmasında gerek­ se azgelişmiş ülke ekonomilerinin denetlenmesinde önemli bir adımı uluslararası bir sözleşmeye bağlayarak atmış ve uluslararası sermaye güçlerinin öncülüğünü yapmıştır.


Küresel Ka pltaıızmın "Anayasası " : GATS

2 . 1 . K ü resel Kapita l iz m i n Yen i Sözcüsü DTÖ : S e rmaye G ü ç l e ri A rasmdakl Yeni R e kabet A l a m 1 990'lara gelindiğinde iki kutuplu dünya düzeninin çökmesi ABD'nin çerçevesini belirlediği oyunun kurallarını büsbütün de­ ğiştirmiş , kapitalist güçler arasındaki rekabet güçlenmiş, bu da devletler arasındaki hegemonya mücadelesini artırarak ticari bloklaşmalara yol açmış, merkez kapitalist ülkeler arasında süren hegemonya mücadelesi daha da keskinleşmişti. (Şahin, 2002 : 73 7 4 ) . Ancak, sermaye güçleri arasındaki çatışmalar 1 995 'te DTÖ'nün kuruluşu ile bir süreliğine "hukuken " yatışmış görün­ dü. DTÖ'nün kurulması bir bakıma egemen ekonomiler ve ege­ men sermayeler arasındaki güç ilişkilerinin de değiştiğine işaret ediyordu. Bu durum kapitalist gruplar arasında bir uzlaşma mer­ ciinin oluşumunu ve güç ilişkilerinin hukukileşmesini gerektir­ mişti. Başka bir deyişle, Soğuk Savaşın galibi sayılan merkez ka­ pitalist ülkelerin çıkarlarını bir ölçüde eşitleyen, buna karşılık merkezin çeperindekilere yeni maliyetler yükleyerek aradaki uçurumu derinleştiren DTÖ kuruluş anlaşmaları34 görüntüde bir uzlaşma sağlıyordu. DTÖ kapitalist bloklar arasında bir "uz­ laşma" mercii olarak bunlar arasındaki ilişkilerin hukuksal bir çerçeveye yerleşmesine aracılık edecek, böylece uluslararası iliş­ kiler temelinde sermayeniri uluslararası ihlalleri de giderek daha fazla "hukukileşecektir" . DTÖ bünyesinde İhtilafların Çözümü Bölümü'nün kurulması da bunu gösteriyordu. Ancak burada hu­ kukun güç ilişkilerinin dışında kalmadığını hatırlamak gerekir35 (Gerbier, 200 1 : 6 1 ; Kazgan , 1 994 : 62-63 ) . Görüntüdeki bu uzlaş­ maya rağmen DTÖ'ye üyeliği gönüllü olarak kabul etmeyen ABD Kongresi bir kez daha, göstermelik de olsa, hiçbir bağlayı­ cı kurala uymayacağını ilan ediyor ve ekonomik işlerin yönetimi ve denetiminden sorumlu olacak olan DTÖ ile ABD yasaları ara­ sında bir uyuşmazlık olduğunda geçerli olanın ulusal yasaları ola­ cağını bildiriyordu (Adalı, 200 1 : 249-250) . Ancak, bir ya.n dan kendi çıkarlarına uygun olmadığında örgütün kurallarına uyma­ yacağını ilan eden ABD, diğer yandan da kurumsallaşmış çok ta­ raflılık görüntüsü altında liderliğini yaymada ve başlıca rakipleri­ ni yola getirmede işlevsel olacağını düşündüğü DTÖ'yü merke­ zine almayı ihmal etmiyordu.36 Kısacası, sermayenin merkezileşmesi, yoğunlaşması ve geniş­ lemesi eğiliminin dünya ölçeğinde belirleyici hale geldiği ve top­ lumsal ilişkilerin bütününe nüfuz ederek egemenliğini kurduğu küresel kapitalizm koşullarında, kararların tümüyle sermaye

1 133

34 DTÖ'nün kuruluş an­ laşmaları çerçeve­ sinde yürüttüğü faali­ yetlerin ve bunlann ortaya çıkardığı so-· nuçlann kapsamlı bir değerl e nd i rm e s i (1995-2000 döne­ mi) için bkz. (Wal­ lach ve Sforza, 2002). 35 Bunun en açık örne­ ğini DTÖ tahkim me­ kanizmasının işleyi­ şinde görmek müm­ kün. Kurulduğundan bu yana DTÖ'nün tahkim mekanizma­ sına 270 ayn dava açılmış, bunlardan sadece 90'ı üye ya­ pısının beşte dördü­ nü oluşturan azgeliş­ miş ülkelere, en baş­ ta da Brezilya ve Hin­ distan'a aittir. Tek bir Afrika ülkesi bile henüz tahkime gide­ memiştir. Çünkü, tahkim panellerine başvuru pahalı ve uzun bir süreçtir. Sa­ dece, dava için ko­ nunun uzmanı bir hu­ kuk firmasıyla anlaş­ ma bile yeterince maliyetlidir. Ayrıca, azgelişmiş bir ülke eğer tazminat dava­ sını kazanırsa, karşı tarafın ihracatçıları bu ülkeye yapacak­ ları ürün satış bedel­ lerini yükselterek za­ rarlarını karşılamaya yönelmektedir. Son dönemde ise özel­ likle ABD sermayesi ambargo yerine pa­ ra cezasının geçme­ sini talep etmeye başlamıştır. Bu, ka­ pitalizmin ambargo açmazını devlet me­ kanizması aracılığıy­ la çözmek istediğini g ö s t e r i y o r ( http : //www . anti­ mai.org/gats/bltgat s5.htm). Bu ise da­ vayı kaybeden de� !etlerin bu borcu ki· min sırtına yükleye­ ceği sorusunu akla


134 1

Selime Güzeısarı

getirmektedir. DTÖ davalarına ve dava konularının kimlerin lehine sonuçlandığı­ na ilişkin geniş bilgi için bkz. (Wallach ve Sforza, 2002: 2334). 36 ABD bir yandan bu pazarlığın peşindey­ ken bir yandan da di­ ğer devletleri ikili an­ laşmalarla sürece dahil ediyordu. Örne­ ğin, Latin Amerika'ya yapacağı dış yardı­ mı, ABD'nin ufıkri mülkiyet haklan" ta­ nımını kabul etmele­ ri ve Washington'un "fikri mülkiyet" mad­ delerini GATT ve DTÖ'ye dahil etme mücadelesini des­ tekleme koşuluna bağlaması gibi (Pet­ ras. 2002: 66).

mantığına uygun olarak alındığı ve sermaye dokusu içinde oluşan karar süreçlerinin de merkez sermaye güçlerinde toplandığı yeni bir evreye geçiliyordu. Böylesi bir güç yoğunlaşması ve merk&zi­ leşme olgusu GATS gibi uluslararası anlaşmaların da tüm dünya coğrafyasına yayılmasını ve işlerlik kazanmasını mümkün kıl­ maktaydı (Önder, 2002: 68) . Diğer yandan, Uruguay görüşmele­ ri sırasında sermaye güçleri kimi anlaşmazlık noktalarında uzlaş­ maya varırken, ortak bir amaç etrafında da birleşmiş oluyorlardı. Samir Amin'e gör�, "Uruguay Toplantısının gerçek amacı sana­ yileşmiş Üçüncü Dünya'nın rekabetini liberalizmin kutsal ilkele­ ri p ahasına da olsa engellemek ve böylece egemen merkezlerin beş tekelini [finans, teknoloji, doğal kaynakları işletme gücü, as­ keri güç ve medya] desteklemekti. Tüm öbür alanlarda ve her daim olduğu gibi bu alanda da çifte standart vardı" ( 1 999: 48). Amin'in burada kastettiği " eşit olmayanlar" arasında bir ilişkidir. Uruguay görüşmeleri ve onu izleyen müzakere süreçlerinin orta­ ya çıkardığı genel tabloda söz konusu eşitsiz ilişkinin daha da de­ rinleştiğini söylemek mümkündür. Bu raund egemen kapitalist bloklar ve sermaye güçlerini daha da güçlü kılacak olan serbest­ leşmeye yönelik önlemlerin mal ticaretinden hizmet ticaretine, tarım mamullerinden ve fikri mülkiyet haklarına doğru genişletil­ mesiyle sonuçlanmıştır. Seattle bu planı somutlaştırmanın ve da­ ha da genişletmenin en önemli adımlarından biri olacaktı. O gün için başarısızlığa uğrayan bu plan günümüzde (Doha'nın ardın­ dan) derinleşerek sürmektedir. Kamuoyunun bilgisinden gizli yürütülen GATS'ı genişletme pazarlıklarının gerisinde küresel düzeyde hizmet alanlarının libe­ ralizasyona açılması, bunun için de sermayenin önündeki engel­ lerin tümünün kaldırılması amacı yatmaktadır. Bu girişimlerin arkasında her ne kadar küreselleşen kapitalist sistemin yeni söz­ cüsü DTÖ yer alıyorsa da, IMF ve Dünya Bankası'nı da aynı ha­ vuzda, benzer görev dağılımı içinde düşünmek gereklidir. 1 980'lerden bu yana IMF ve Dünya Bankası'nca uygulanan ve adına "yapısal uyarlanma" denilen bir süreci yaşayan, kendi ka­ musal hizmetlerinin kamusallık niteliğini ortadan kaldırarak ve sağlıktan eğitime, su hizmetlerinden sosyal güvenliğe temel ka­ musal hizmetlerin tümünü yerli ve yabancı şirketlere açarak piya­ sa mantığına hazırlayan azgelişmiş ülkelerde GATS hükümleri, IMF Stand-by anlaşmaları, Dünya Bankası niyet mektupları ile birlikte ele alınmalıdır. Ayrıca, üst düzeyde liberalizasyonu he­ defleyen AB de GATS hükümlerine benzer talepleri öne sür-


Karesel Kapltattzmln " Anayasası · : GATS

mektedir. Küresel kapitalizmle eklemlenme sürecinde önemli adımlar atan Türkiye de yeni GATS anlaşmasına pek çok alanda hazırlanmaktadır. İçinde bulunduğumuz süreçte yapılan bir dizi düzenleme, uluslararası sermayeye ve çıkarları bununla örtüşen ve buna eklemlenmeye çalışan yerli sermayeye alan açmaktadır. Şubat krizinin ardından IMF, Dünya Bankası ve DTÖ'nün tü­ müyle kontrolünü kurabileceği, denetleyebileceği koşulların ze­ mini hazırlanmıştır. Krizin ardından çıkarılan yasaların (Derviş Yasaları) ve AB Katılım Ortaklığı Belgesi'nde somutlaşan talep­ lerin tümünün GATS sürecinin altyapısını oluşturan uyum yasa­ ları olduğu ve bunun için hukuki ve meşru bir zemini hazırladı­ ğı söylenmelidir. Başka bir deyişle, bu yasalar önümüzdeki süreç­ te imzaya açılarak karara bağlanacak olan yeni GATS anlaşması­ na, bu anlamda da liberalizasyona açılacak sektörler için gerekli altyapıyı hazırlayıcı niteliktedir. GATS'ın genişletilmesi müzake­ relerinde yer alan ve hızla özelleştirilmeleri veya piyasaya açılma­ ları istenen alanların başında ise telekominükasyon, enerji, su, eğitim, sağlık, mimarlık - mühendislik hizmetleri, belediye hiz­ metleri, ulaşım, turizm ve ilgili hizmetler, muhasebe ve kültür sanat hizmetleri gelmektedir.37 Ancak, tüm dünyada ülkeler serbestleşmeye tüm bu b ağlayı­ cı uluslararası kurumlar, bunların uyguladıkları politikalar ve da­ yandıkları anlaşmalar aracılığıyla hazırlanırken, DTÖ bir " uzlaş­ ma " mercii olma konumunun ötesinde, üst düzey çatışmalara sahne olmaktadır. Sermayeler arası çatışmaların daha da belir­ ginleştiği küreselleşme sürecinde, DTÖ bünyesinde çözüm ara­ nan bu çatışmaların gerisinde, büyük ölçüde, egemen kapitalist güçlerin birbirlerine uyguladıkları korumacı politikalar yatmak­ tadır. Aşağıdaki bölümde GATS'ın gerisindeki politikalar bu çerçevede değerlendirilmiştir.

3 . Y e n i G ATS 'ta K o ru m a c ı l ı k Po l lt l ka s ı S e rbest l eş m e K i m i n i ç i n ? Günümüzde halen devam eden ve anlaşmaları genişletmek, örgüte yeni üye katılımlarını teşvik etmek, en önemlisi de serbest ticareti dünyada uygulanabilir kılmak için düzenli aralıklarla ka­ palı kapılar ardında yapılan DTÖ toplantıları kapitalist ülkeler ve sermaye güçleri - ABD, AB ülkeleri ve Japonya - arasındaki çıkar çatışmalarına sahne olmaktadır.3 8 Ancak, sermaye çevrele­ riıiin çıkar ve gündemlerinin üye devletler eliyle DTÖ bünyesin­ de GATS müzakerelerinde temsil edildiği ve kararların ülkelerin

37

1 135

Türkiye'nin yeni GATS'a pek çok alanda hazırlandığı görülmektedir. Örne­ ğin , Telekom 'un özelleştirilmesi; sağ­ lık ve eğitimde, su ve çöp hizmetlerin­ de özelleştirmelere yönelik gelişmeler, Kamu i hale Kanu­ nu'nda yapılan deği­ şiklikle kamu ihale­ lerinin uluslararası sermayeye açılması; Enerji Piyasası Yasa­ sı'nın kabul edilerek enerji üretim, dağı­ tım ve iletiminin özel şirketlere devredil­ mesi; kamu banka­ lannın özelleştirilme­ leri için atılan adım­ lar; yeni Personel Yasası; YCıksek Öğ­ renim Reformu ve bu çerçevede eği� timde hedeflenen köklCı düzenlemeler gibi bir dizi gelişme s e rbest l e ş m e n i n önündeki engelleri henüz yeni GATS im­ zaya açılmadan kal­ dırmaktadır. 38 Örneğin, Seattle'da yapılması planlanan toplantının sokak protestolanndan da­ ha çok, DTÖ'ye üye devletlerin kendi iç anlaşmazlıklan ve çı­ kar çatışmalan nede­ niyle gerçekleştirile­ mediğini belirtmekte fayda var. Gümrük duvarlannın indirile­ rek ihracatçılara yapı­ lan mali yardım ve farklı desteklerin kal­ dırılmasının amaç­ landığı toplantıda Av­ rupa devletleri, kamu pazarlannı ve yatınm­ larını bünyesinde toplayan tüm ekono­ mik kesimleri içeren pazarlıklar yapma yanlısıydı. Oysa ABD, her ekonomik kesi­ min ayn ayn pazarlığı­ nın yapılmasını isti­ yordu. Bunun yanı sı­ ra her emperyalist ül­ ke, kendi çıkarlanna uyan hakemliği ter­ cih etmişti (Adalı, 2001: 264).


136 1

Selime Güzelsarı

39 Örneğin, ABD, Avru­ pa ve Japonya'da stratejik öneme sa­ hip ürünlerde geniş kapsamlı ticari en­ geller vardır. Ayrıca, ABD, Brezilya gibi ye­ ni sömürge rejimler­ le ilişkilerinde, ukar­ şılıklılığı" pek çok du­ rumda reddetmekte ve Brezilyanın ihraca­ tını sınırlarken, bu ül­ kenin enformasyon sektörünün serbest­ leştirilmesini talep etmektedir. Diğer yandan ABD'nin ko­ rumacı politikalarının açık örneği Beyaz Saray'ın çelik üretici­ lerini yurtdışı reka­ betten koruma sözü vermesidir (Petras, 2002: 29,51).

pazarlık gücüne göre alındığı bu toplantılarda, tüın üye devletle­ rin uluslararası sermayenin önündeki engellerin kaldırılması için neredeyse kıyasıya yarıştıklarını söylemek mümkündür. Bunun temelinde ise, Yılmaz'ın ifadesiyle: . . . tek tek ulusal sermaye gruplarının çıkarlarının korunması hedefi yatar. . . . bugüne kadar yalnızca kendi coğrafyasındaki çoğunluk üze­ rinde hegemonya oluşturmuş olan tek tek ulusal burjuvaziler de (ge­ lişmiş dünyanın sermaye grupları dışında kalanlar) dünya ticaret döngüsüne dahil edilmek suretiyle sömürü ve hegemonya· alanlarını genişletme çabasına girmişlerdir küreselleşme sürecinde. Daveti çı­ karan egemen dünya sermayesinin hedefi bu değildir, kuşkusuz. He­ def, kapitalist sermaye birikim sürecini hızlandırmak amacıyla koru­ ma altına alınan ulusal sistemlere sorunsuz ve engelsiz bir şekilde gi­ rebilmektir (200 1 : 14).

Dolayısıyla, kapitalizmin dünya coğrafyasına yayıldığı ve tüın toplumsal ilişkilere nüfuz ettiği, ulusal politikaların uluslararası sermayenin dayatmacı niteliğinden bağımsızlaşmasının güçleştiği bir ortamda, küresel kapitalizme eklemlenmeye hazır, çıkarları uluslararası sermayeyle örtüşen ve DTÖ gibi uluslararası kuru­ luşların anlaşmalarını içeride destekleyen yerli sermaye kesiminin stratejilerinin de önemi vurgulanmalıdır. GATT sürecinden bu yana incelediğimiz süreçte de görülece­ ği gibi egemen kapitalist güçler, özellikle de ABD, bir yandan tüm dünyada devletlerin piyasa sistemine müdahale etmemesi te­ melinde " serbest" piyasanın gereklerini savunurken, diğer yan­ dan da en fazla korumacı olan ekonomi olma konumunu sürdür­ mektedir. Ancak belirtmek gerek, korumacılık politikası ile dev­ letler, yalnızca sermayenin ve burjuvazinin çıkarlarını koruma al­ tına alma amacıyla müdahalede bulunurlar, yoksa bu politika doğrudan toplumun çıkarlarına dönük değildir; piyasa disiplini yalnızca emekçi kesimler için işletilir (Yılmaz, 200 1 : 66-67 ) . Ko­ rumacılığın uygulanmasında ABD başı çekmekte, Avrupa devlet­ leri de onu izlemektedir. Pazarlarını hiçbir zaman tam olarak aç­ mayan, stratejik önemdeki sektörleri desteklemek veya korumak için müdahaleci politikalardan hiç vazgeçmeyen ABD ve Avru­ pa' da devlet müdahaleciği politikaları sermayeyi koruyup, süb­ vanse ederek çıkarlarını genişletirken39 "gelişmekte olan ülke­ ler" denilenler sübvansiyonları azaltmaya, tüm sektörlerdeki mal ve hizmetlerin önündeki ticaret engellerini ortadan kaldırmaya, devlet girişimlerini özelleştirmeye zorlanmaktadır. Böylece, bu devletler içerde sermaye için stratejik öneme sahip hizmet sek-


Küresel Kapltallzmln " Anayasası " : GATS

törlerini korurken, çokuluslu şirketlerine de piyasa fundamenta­ lizmini uygulayan hedef ülkelerdeki fırsatlardan yararlanabilme­ nin yolunu açmaktadır (Petras, 2002 : 49 ,65)40. Nitekim, ABD ve Avrupa devletleri arasındaki çatışmalar ge­ nelde rakip güçlerden birinin diğerinin piyasasını zorlamaya kal­ kışması ile yükselmektedir. Ekonomideki durgunluk, spekülatif çöküş ve yoğunlaşan rekabet krizlerinin ortaya çıkması üzerine bu rakip ülkeler çok sayıda sektörde devlet müdahalesine başvu­ rarak, tarım ve diğer devlet sübvansiyonlarını artırmakta, ithala­ ta kotalar koyarak ticarete müdahale etmekte4 1 ; buna karşılık kar, faiz ve ticari avantaj akışını artırmak için azgelişmiş dünya­ nın sömürüsü yoğunlaştırılmaktadır (Petras, 2002 : 49). DTÖ eliyle dünya ticaret sisteminin düzenlenmesinin gerisinde ise, ser­ mayeye tanınan ayrıcalıkların sayısını artırarak sınırlarını daha da genişletmek ve rekabet gücünü koruma altına almak yatmakta­ dır. Ancak, ABD'nin, DTÖ anlaşmalarına rağmen rakiplerine is­ teklerini dayatması sonucunda DTÖ çerçevesinde çözümü bek­ lenen olayların ve davaların sayısı her geçen gün artmaktadır.42 Bu nedenle DTÖ, sermaye güçlerinin kendi aralarındaki çatış­ maya platform olmayı sürdürecektir. Görünen o ki, kapitalist düzende sermaye grupları arasında dönen rekabete devlet aracı­ lık etmekte ve bu rekabeti yönetmektedir. Bu anlamda ticaret ve piyasalar da uluslararası anlaşmalarla belirlenmekte, bu anlaşma­ lar aracılığıyla sermayenin talep ve çıkarları temsil edilmektedir. Dolayısıyla, GATS anlaşma sürecinin nasıl sonuçlanacağını da bu güçler arasındaki çatışmalar belirleyecektir. Yukarıda da belirtildiği gibi, DTÖ'nün kuruluşu ile uluslara­ rası ekonomik ilişkiler üzerinde ve egemen ekonomiler arasında belli bir "uzlaşma" alanı açılmıştır. Kapitalizmin günümüzdeki aşamasını "jeo-ekonomik emperyalizm" olarak tanımlayan Ber­ nard Gerbier, bu aşamanın kıtasal boyutta ekonomileri (örneğin Hindistan, Çin, Rusya ve Brezilya gibi) söz konusu uzlaşmanın zorunlu tarafları yaptığına dikkat çekmektedir: Dünyanın bu yeni paylaşımının kaçınılmaz sonucu kıtasallaşmamış Üçüncü Dünya'nın "yeniden sömürgeleştirilmesi" ve kalkınma hak­ kının devridir. . . . kıtasallaşmamış Üçüncü Dünya için persp�ktif açık: Bağımlılığın içine gömülme. Çünkü ekonomik teori açık ve ke­ sin: serbest ticaretçi dünya ekonomileri dünyası, Lenin'in emperya" lizmin kanunlarından biri olarak öne sürdüğü eşitsiz gelişmenin ge­ lişimine yol açar (2001 : 6 1 -62).

Küreselleşme sürecinde kapitalizm eşitsiz ve bileşik gelişme-

1 137

40 Petras, sol ve sağ akademisyenler " ne­ oliberalizm" ya da ·serbest piyasalar" üzerine çalışadur­ sunlar, bir tarafta ABD ve Avrupa, diğer tarafta Üçüncü Dün­ ya ve eski komünist ülkeler arasındaki uluslararası ilişkilerin neo-merkantilizmle karakterize olduğu te­ zini savunur. ABD'nin necrmerkantilist im­ paratorluğun peşinde olduğuna ve artan bi­ çimde tek yanlı karar­ lar ve politika oluş­ turmaya devam etti­ ğine işaret eden Pet­ ras, ABD'nin bu an­ lamda bölgesel tica­ ret alanlannı daha fazla tekelleştirme­ ye, ticaret avantajla­ rını ve sermaye sınıfı­ nın çıkarlarını koru­ mak için daha fazla tek yanlı siyasi ka­ rarlara, krizdeki ne­ oliberal ekonomiler üzerinde kontrolü derinleştirecek as­ keri stratejilere da­ ha fazla dayanmaya yöneldiğine işaret Bkz. etmektedir. (2002: 50,65). 41 Örneğin , ABD, Avru­ pa pazarlarının ABD muz ihracatçılarına açılması mücadele­ si verirken, Japonya ve Avrupa devletle­ ri , çelik, tekstil gibi pek çok ihracat ma­ lına uygulanan kota­ nın artırılması için ABD 'yle müzakere­ ler yürütmektedir (Petras, 2002: 29). 42 Bu dava örnekleri için bkz. (Wallach ve Sforza, 2002).


138 1

Selime GOzelsarı

sini sürdürmekte ve etkilerini sürecin belirleyici bileşenleri ulus-devletler - üzerinde göstermektedir. Günümüz gerçekliğin­ de bu sürecin bütün bileşenlerini büsbütün eşit hale getirmediği­ ne, tam tersi, mevcut eşitsizlikleri daha da derinleştirdiğine tanık olunmaktadır. Bu gerçekliğe rağmen, örneğin, DTÖ - GATS müzakerelerinde bütün devletlerin eşit koşullarda pazarlık ede­ bileceği ve kazanabileceği ileri sürülmektedir. Bu bir yanılsama­ dır. Bu ancak, kapitalizmin eşitsiz geliştiği ve eşitsiz geliştirmeye devam ettiği gerçeği göz ardı edildiğinde bir gerçeklik taşıyabilir. Kapitalizmin eşitsiz g�lişme gerçeğinin bir sonucu olarak GATS müzakerelerinde geç kapitalistleşen sermaye birikimi yetersiz az­ gelişmiş devletlerin , örneğin Türkiye'nin, gücünün merkez karşı­ sındaki zayıflığı ortadadır. Dolayısıyla, DTÖ ile pazarlık masası­ na oturan bu devletlerin verecekleri ödünlerin bedeli de ağır ola­ caktır. Ancak, küresel kapitalizmle eklemlenme mücadelesi ve­ ren devletler DTÖ gibi uluslararası kuruluşlar karşısında zayıf görünmekle birlikte, dışarıda alınan kararların içeride ulusal po­ litikalara uygulanmasında oldukça güçlüdürler . Ancak bunu söy­ lerken, kuşkusuz, devletlerin uluslararası görüşmelerde kimi temsil ettiğinin de açıklığa kavuşturulması gerekir. Bu görüşme­ lerde devletler tüm toplum kesimlerini ve çıkarlarını temsil et­ mezler. Esasen, DTÖ - GATS karar süreçlerini belirleyen kapi­ talist devletler "ulusal çıkar" adı ahında belli sınıfsal çıkarları, sermaye sınıfının ve kendi burjuvazisinin çıkarlarını, temsil eder­ ler. Dolayısıyla, bu durum bir devletin politikalarına hükmeden­ lerle bu politikaların oluşumundan dışlananlar arasında ayrım yapmayı gerektirir. Bu ayrımın hem devletin politik davranışları bakımından hem de ekonomik temsil açısından önemli olduğuna işaret eden Marcuse'un yerinde saptamasıyla devam edersek, . . . uluslararası müzakerelerde devletleri temsil edenler homojen bir ulusal ekonomik çıkarlar kümesini temsil etmezler; homojenlik pa­ zarlık masasında çıkarların hiteliği olarak, yani sektöre! bakımdan ayrı ama sınıf nitelikleri bakımından benzer işletme ve finansal çı­ karlar kümesi olarak, daha iyi kabul edilebilir. Anahtar bölünmeler devletler arasında değil, sınıflar arasındadır; homojenlik devletler değil, sınıflar içindedir (200 1 : 1 00).

Sonuç Yerine Tarihinde hiç olmadığı kadar küresel hale gelen kapitalizmin yeni işleyiş dinamiği, yeni küresel düzenlemeleri ve bunların da­ yandığı oluşumları ve anlaşmaları da beraberinde getirmektedir.


Küresel Kapitalizmin " Anayasas ı " : GATS

Bu düzenlemenin ortaya çıkardığı yapılardan biri olan DTÖ, ge­ rek kapitalizmin küresel düzeyde kurumlaşmasında gerekse de dünya pazarları üzerinde paylaşım savaşı veren sermayenin çıkar­ larının temsil edilmesinde önemli bir yere sahiptir. Sermayenin küresel hakimiyetini kurma sürecinde DTÖ dayandığı anlaşma­ lar aracılığıyla bu hakimiyeti tüm dünya coğrafyasına yayma işle­ vini sürdürmektedir. Bu yazıda ele aldığımız GATS anlaşması başta kamusal hizmet alanları olmak üzere tüm hizmet alanlarını uluslararası sermayenin egemenliğine açan ve bunun ekonomik ilişkilerini dünya çapında örmeye devam eden bir anlaşmadır. Bu anlamda GATS, ğünümüzde uluslararasılaşan sermayenin piyasa ilişkilerini düzenleyen, denetleyen ve kurala bağlayan bir " anaya­ sa" niteliği taşımakta ve küresel düzeyde tüm hizmet alanları özellikle de kam.usa! hizmet alanları buna göre yeniden yapılan�ı dırılmak istenmektedir. GATS anlaşması küreselleşen kapitalist düzenin toplumsal yaşamın en temel haklarını metalaştırma ve tüm toplumsal ilişki­ leri buna göre düzenleme projesinin önemli bir parçasıdır. Baş­ ka bir deyişle, GATS " kura.l.sızlaştırma" değil bir "yeniden dü­ zen!eme" anlaşması, DTÖ de küreselleşen kapitalizmin en temel düz�nleyici örgütüdür.43 Nitekim, kendini yeniden üretmeye ge­ reksinim 'duyan kapitalist toplumsal ilişki her zaman için düzen­ leyici araçlara ihtiyaç duyar. Ancak, bu düzenleme araçlarının nasıl bir içerik kazanacağı ve nasıl şekilleneceği, düzenlemede te­ mel hedefin ne olacağı verili sosyal ve siyasal güç dengeleri tara­ fından belirlenir. 1970'lerde kapitalizmin yapısal krizi ve top­ lumsallık eksenli projelerin gerilemesi ile birlikte neoliberal ide­ oloji deregülasyon söylemini merkezine alan bir strateji geliştir­ miştir. Bu strateji günümüzde yaşanan krizlerin ardından yeni bir biçim ve söylem kazanmıştır. Devletin düzenlemeci ve müdaha­ leci rolü devam etmektedir, değişen ise bu müdahalenin sosyo­ ekonomik niteliğindedir.44 Kuralsızlaştırma (deregülasyon) adı altında yürütülen bu müdahale biçimi verili sosyal, siyasal ve sı­ nıfsal güç dengelerinin emekçi sınıflar ve toplumsal mücadeleler­ le elde edilmiş sosyal devlet kazanımlarına karşı sermaye lehinde değiştiği, sermayenin toplumsal ilişkilerin bütününe nüfuz ettiği ve egemenliğini kurduğu günümüz gerçekliğinde kamusal hiz­ met alanlarını liberalize etmeye, eğitim, sağlık gibi sosyal hizmet­ lere ayrılan harcamaları azaltmaya, yaşam standartlarını düşür­ meye, çalışma ilişkilerinde esnekliğe giderek istihdamı düşürme­ ye, gelir politikasını yeniden düzenlemeye vb. yöneltilmektedir.

j 139

43 OECD Genel Sekre­ teri Donald Johnson Washington'da "Eği­ timin Liberalizasyo­ nu" konulu bir top­ lantıda yaptığı ko­ nuşmasında çeşitli muhalif grupların GATS'a yönelen tep­ kilerini duymazdan gelmeye çabaladığı­ nı ve son derece es­ düzenlenen nek GATS 'ın muhalifle­ rin dedikleri gibi "bir kuralsızlaştırma an­ laşması" değil, tam tersine bir "yeniden düzenleme" anlaş­ ması olduğunu söy­ lerken, tam da bu gerçeğin altını çiz­ miş oluyordu. Bkz. ( http : / /www . a nti­ mai.org/gats/bltgat s4.htm). 44 Günümüz kapitalist toplumlannda devle­ tin ekonomik yaşa­ ma müdahale araç­ lan üzerine yerinde bir değerlendirme için bkz. (Çulhaoğlu, 2002; 281-283).


140 1

S e l i m e Güzeısarı

Bu durumda, devletin müdahalesi yerli ve yabancı sermayenin sı­ nıf çıkarlarına hizmet etmeye yönelmektedir. Bütçe dışı fonlar, çeşitli sübvansiyonlar, tarifeler, imtiyazlar, ihaleler vb. yoluyla bu sınıfların çıkarları gözetilirken, emekçi sınıfların belli mücadele­ ler sonucu elde ettikleri sosyal kazanımları ellerinden alınmakta­ dır. Dolayısıyla bir "yeniden düzenleme" anlaşması olan GATS hükümleri doğrultusunda, devlet ve devlet eliyle gerçekleştirilen ve toplumun tüm kesimlerini doğrudan ilgilendiren kamu hiz­ metleri kÜreselleşeri kapitalist düzenin piyasa mantığına göre ye­ niden yapılandırılmak istenmektedir. GATS anlaşması ile kar amacı güdülmeyen ve piyasa koşulla­ rından görece bağımsız kalmış, başka bir deyişle sermaye mantı­ ğının bütünüyle nüfuz edemediği kamusal hizmet alanları piyasa­ ya açılarak metalaştırılmaktadır. Yaşanan krizlerin ardından sayı­ sız insanın işsiz kaldığı, yoksulluğun derinleştiği, sosyal standart­ ların gerilediği ve gelir dağılımındaki eşitsizliklerin giderek gün yüzüne çıktığı günümüzde, GATS ile bu sorunlar daha da derin­ leşecek ve artacaktır. GATS kapsamında kamu hizmetlerinin pi­ yasaya açılması ile aynı zamanda kamudaki örgütlü işgücünün yerini örgütsüz ve daha ucuz emek gücü alacaktır. Toplumsal ya­ şamda en temel haklardan olan eğitim, sağlık gibi adım adım ti­ carileştirilen ve GATS'la bir kamusal hak olmaktan çıkartılmaya ve sermayenin mantığına terkedilmeye çalışılan tüm hizmet alan­ larının "karlılık" ve rekabet" ilkelerine göre yeniden düzenlen­ mesi, özellikle emekçi ve yoksul kesimleri derinden etkileyecek, süreç bu kesimleri temel kamusal hizmet alanlarından yararlan­ ma hakkından mahrum bırakacaktır. Kısacası, emek gücünün kendini yeniden ürettiği kamusal hizmet alanlarının piyasa koşul­ larına ve piyasa ilişkilerine büsbütün terkedilmesi ile çalışanların toplumsal mücadelelerle kazandığı hakları ellerinden alınacak, ki sermaye tüm bu hakları geri istemektedir, böylelikle de sermaye­ nin karşısında emekçi sınıflar güçsüz ve korumasız bırakılacaktır. IMF ve Dünya Bankası gibi DTÖ de kapitalist dünya ekono­ milerinin bütünleşmesinin yolunu açmakta ve aldığı kararlarla sermaye sınıfının çıkarlarını üst düzeyde temsil etmektedir. Dev­ letler aracılığıyla temsil edilen bu çıkarlar üyeler arasında rekabe­ te ve çatışmalara yol açmaktadır. Ancak belirtmek gerek, DTÖ ne kapitalist devletler ve sermaye sınıfları arasındaki çıkar çatış­ malarının ve rekabetin çözümlenebileceği �e de daralan pazarlar ve krizler karşısında dünya pazarındaki paylaşım savaşında göre­ ce bir uzlaşmanın sağlanabileceği bir mercidir. Sermayeler arası


Küresel Kapltallzmln " Anayasası · : GATS

çatışmaların daha da belirginleştiği küreselleşme sürecinde DTÖ bünyesinde devam eden çatışmaların gerisinde egemen kapitalist güçlerin birbirlerine uyguladıkları korumacı politikalar yatmak­ tadır. GATS aracılığıyla egemen kapitalist güçler, bir yandan üye devletlerden tüm hizmet alanlarını liberalizasyona açmalarını, " serbest" ticaretin önündeki tüm engelleri kaldırmalarını ister­ ken, diğer yandan da kendileri korumacılık siyasetinin gerekleri­ ne göre hareket etme yanlısıdırlar. Özellikle de rakiplerini dışla­ yarak ticari avantajlarını artırma mücadelesi veren ABD neomer­ kantilist bir gücün odağı olma arayışındadır. Dolayısıyla, önü­ müzdeki dönemde yeni uluslararası düzenlemelerde neomerkan­ tilist politikaların öne çıkacağını söylemek mümkündür. Son olarak, DTÖ - GATS'ın temel politikalarını belirleyen tarafların ulus-devletler, özellikle de merkez kapitalist devletler olduğu yazı boyunca yaptığımız tartışmalarda ortaya çıkmıştır. DTÖ ve GATS sürecini irdelediğimizde sınıf ilişkilerinin ve sınıf dengelerinin yeniden üretiminin hala ulus-devletlerin sorumlu­ luk alanında yer aldığı, devletler arasındaki tartışma alanlarının da her bir devletin kendi ulusal ölçeğinde yaşanan sosyal ve siya­ sal dinamikleri tarafından oluşturulduğu ve müzakere süreçlerin­ de ulus devletlerin temel aktör olarak yer aldığı görülmektedir. Bu çerçevede, mal ticaretinden hizmet ticaretine, fikri mülkiyet haklarından ticaret haklarına kadar her alanı düzenleyen DTÖ anlaşmalarının sözleşme hükümlerinin devletler eliyle yürütül­ mesi ve uygulamaya konulması, ulus-devletin bitmediğini, aksine önemini ve işlevini sürdüreceğini göstermektedir. IMF ve Dünya Bankası gibi DTÖ de, kendi başına özerk, uluslarüstü bir iktidar odağı olmaktan uzaktır. Esas olarak bu tür uluslararası kuruluş­ ların varlığı küreselleşmenin, dünya piyasalarında kendi rekabet güçlerini artırmak ve bu rekabet alanlarını korumak isteyen ka­ pitalist devletlerin izledikleri politikalarla biçimlenen bir süreç olduğunu yansıtmaktadır. Kapitalist dünya sisteminin tümünü kapsayıcı biçimde örgütlenen ve arkasına merkez kapitalist ülke­ leri alan DTÖ'nün bu süreçteki işlevi de, kuşkusuz, uluslararası­ laşan sermayenin çıkarlarını korumak ve merkezin dışında kalan dünyanın küresel kapitalizmle eklemlenme biçimlerini denetle­ mek olacaktır. •

1 141


142 1

Selime Güzeısarı

Kaynakça Abay, T. (2002) "GATS ve Kamu Hizmetleri ", Mülkiye, 26 (234), 25-95.

Adalı, S. (200 1 ) Sömürgecilikten Küreselleşmeye: "Kapitalizm Öldürür!", İstanbul: Pencere. Adda, J. (2002) Ekonominin Küreselleşmesı: çev. S. İneci, İstanbul: lletişpn. Amin, S. ( 1 999) Küreselleşme ve Kapitalizm, çev. V. Erenus, İstanbul: Sarmal. Çulhaoğlu, M. (2002) "Kapitalist Özel Mülkiyetin Karşısında Kamusal Mülkiyetin Temelleri", Doğru­ da Dunnanm Felsefesi I, İstanbul: YGS, 272-285. DPT (2000) Hizmet Ticaretinin Serbestleştirilmesi Özel ihtisas Komisyonu Raporu, Ankara. EI/PSI (2002) "The WTO and Millennium Round: What is at Stake for Public Education?, Common Concerns for Workers in Education and Public Sector", http://www.ei-ie.org/pub/english/epbeip­ siwtci.html Erdoğdu, S. (2002) "Hizmetlerin Uluslararasılaşma­ sı" , Güler, B. A. (der.), Hizmetler Ticaretinde Küre­ selleşme: GATS Anlaşması, Ankara: DİSK/ Genel­ lş, 69-85. Erol, P. (2002) "Hizmet Ticareti Genel Anlaşması GATS ve Tüm Hizmetlerin Kapitalist Çevrime Da­ hil Edilmesi", http://www .ir.metu.edu.tr/conferen­ ce/papers.html. Genel-İş (2001) "GATS Saldırısı Derhal Durdurul­ mak Zorunda", Emek, 65 , 1 - 16. Gerbier, B. (200 1 ) "Jeo-Ekonomik Emperyalizm, Kapitalizmin Güncel Aşaması" , çev. B. Çolak, Mü­ rekkep, 17, 57-64 .

Karahanoğulları, O. (2Q9i) Kamu Hizmeti (Kavram ve Hukuksal Rejim), Ankara: Turhan . .

Kazgan, G.(1994) Yeni Ekonomik Düzen'de Türkı� ye'nin Yen; İstanbul: Altın Kitaplar.

Krajewsk.i, M. (200 1 ) "Research Paper", CIEL, http://www.gatswatch.org/docs/marcus.html#II Lang, T. ve C. Hines (2000) Yeni Korumacılık ­ Geleceği Serbest Ticarete Karşı Koruma, çev, T. Tö­

rün, İstanbul:. Kaynak. Marcuse, P. (200 1 ) "Küreselleşmenin Dili" , çev. S. Kılıç, Mürekkep, 17, 84-97. Ongun, M. T. ( 1 997) "Hizmet Ticareti Genel An­ laşması ve Olası Sonuçlan", Türk-lş/97 Yıllığı 1 990'/arın Bilançosu, Cilt 2, Ankara: Türk-İş, 350367 . Önder, İ . (2002) "GATS ve Kamu Hizmetleri", Mülkiye, 26 (234), 25-95.

Özışık, Z. (2001) "Sermayeye Sunulan Hizmet GATS - I", Evrensel, 12.07.2001 Petras, J. (2002) Küreselleşme ve Direniş, çev. A. Ekber vd., İstanbul: Cosmopolitik.

Şahin, Ç. (2002) "Dünya İş Bölümünde GB Olgusu ve AB Türkiye llişk.ileri Boyutu" , Mürekkep, 1 9, 6383 . Şengünlü, F. (2002) "GATS ve Kamu Hizmetleri'',

Mülkiye, 26 (234), 25-95.

Tsoukalas, K. (200 1 ) "Küreselleşme ve 'İcra Komi­ tesi': Çağdaş Kapitalist Devlet Üzerine Düşünce­ ler", çev. S. E�tüzün, Mürekkep, 17, 84-97. TMMOB · İnşaat Mühendisleri Odası (2003 ), Tek­ nikgüç, 122, Ankara: TMMOB.

Yılmaz, G. (2001 ) Kapitalizmin Kale/en· - II DTÖ

Güler, B. A. (der.) (2002) Hizmetler Ticaretinde Kü­ reselleşme: GA TS, Ankara: DİSK/ Genel-İş.

Dünya Ticaret Örgütü, İstanbul: TMMOB.

Heyneardhi, H. (2002) "GATS: Su, Ticareti Yapıla­ bilen Değerli Bir Metadır", Jakarta Post, Endonez­ ya, http://www.antimai.org/mkyy/sumakale.htm

ret Örgütü? Şirket Küreselleşmesine Direnmek ]Çin

http://www.hazine.gov.tr http://www.antimai.org h ttp://www.antimai.org/ba/dekO lgats.htm http://www.antimai.org/dag/gatsegenterna.htm http://www.antimai.org/gatslbltgats3 .htm http://www.antimai.org/gats/bltgats4 .htm http://www.an.timai.org/gatslbltgats5 .htm http://www.\ı.ıto.org/english/tratop_e/serv_e/serv...:.e.htm

\Xfallach, L. ve M. Sforza (2002) DTÖ: Kimin Tica­ Nedenler, çev. D. Aytaş, İstanbul: Metis.

Wesselius, E. (2002) "Behind GATS 2000: Corpo­ rate Power at Work " , TNI Briefıng Series, No:6, http://www.mi.org/reports/wto/wto4. pdf \X'TO ( 1998a) Education Services: Background Note by the Secretariat, S/C/W/49, http://www.wto.org/english/tra" top_e/serv_e/w49.doc. WTO ( 1998b) Health and Social Services: Backgro­ uı:ıd Note by the Secretariat, S/C/W150, http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/w50.doc


Praks i s 9

1

S ayfa :

1 43 - 1 62

" D ü z e n l ey i c i D e v l et" D ü z e n l e n i r k e n : O EC D T ü rk iye R a poru Ü ze r i n e E l eşt i r e l B i r Çöz ü m l e m e S o n ay B ayra m oğl u

ünya Bankası'nın özelleştirme ve yönetişim programı, t Dünya Ticaret Örgütü'nün kapalı kapılar ardında ku­ ,;; ral tanımayan ticaret için · aldığı kararlar, Uluslararası Para Fonunun hiç bitmeyen borçları tahsil etmek için düzen­ lediği stand-by anlaşmaları ve niyet mektupları, siyasal yaşamı­ mızın bir parçası haline geldi. Bu listeye şimdilerde bir kavram daha ekleniyor: "düzenleyici reformlar" . Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Teşkilatı'nın (OECDl) 1997'de kabul etmiş oldu­ ğu " düzenleyici reform programı" çerçevesinde sıklıkla kulla­ nılmaya başlanan bu kavram esas olarak "düzenleyici devlet" adı verilen yeni bir devlet yapılanmasını inşa etme sürecini kapsıyor. Elinizdeki yazı, Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Teşkilatı'nın 2002 yılında Türkiye için hazırlamış olduğu Tür­ kiye'de Düzenleyici Reformlar raporunu "düzenleyici devlet"

D ' '"� '"'"

anlayışını da göz önüne alarak çözümlemeyi amaçlıyor. OECD'nin " düzenleyici reform programı" kapsamında hazırlanan "Türkiye' de Düzenleyici Reformlar" raporu iki açıdan önemli görünmektedir: OECD'nin benimsediği küre­ sel kapitalizmin gerektirdiği devlet ve toplum biçimi hakkın­ da önemli ipuçları içermesi, Türkiye gibi zengin olmayan bir ülkenin bu sürece eklemlenirken yapması gereken yapısal değişimleri göstermesi. Ancak bu yol başka yolu yok anlayı­ şıyla çizilmiştir. OECD'nin öngördüğü devlet biçimi, yine aynı örgütün 1 997 yılında kabul edilen "düzenleyici reform programı" kapsamında anlaşılabilir (bkz. OECD, 2002a) . Nitekim Türkiye'de Düzenleyici Reformlar raporu (OECD, 2002b) , bu program çerçevesinde hazırlanmıştır.2 Son yıllarda sık sık ve çok sayıda yeni kavramlar ortaya atı-

1 Organisation for Econo­ mic Co-operation and Development 2 OECD, 1998 yılında "dü­ zenleyici · reform progra­ mı gönüllü ülke incele­ meleri " uygulamasına başlamıştır. Uygulama­ ya göre, istekte bulunan ülkelerin " düzenleyici reformları "nın analizi ya­ pılmakta ve "düzenleyici reform " programı doğ­ rultusunda uygun politi­ kalar gelişti rilmektedir (OECD, 2002b).


144 1

Sonay Bayramoğlu

3 OECD'nin kuruluş an­ laşması için bkz. w w w . o e c d . o r g .. OECD 14 Aralık 1960'da Paris'te kurulan, resmi ola­ rak Eylül 31 1961'de faaliyet ge­ çen uluslararası bir örgüttür. 4 Mevzuata göre Konse­ yin daveti ile, üye ol­ mayan oluşumlar­ çok uluslu şirketler, meslek örgütleri ve sivil toplum örgütle­ ri-gözlemci olarak katılabilir ve aynı za­ manda OECD'de ça­ lışmalar yürütebilir­ ler (Efraim, 2000: 335) 5 BIAC 'ın OECD içeri­ si ndeki konumu için bkz. Efraim (2000: 335). 6 Küreselleşme analizi­ nin yer aldığı eser: OECD, 1996, G/o­ balisation: What Challenges and Op­ portunities tor Go­ vernments?, Pa­ ris:OECD.

lıyor ya da bildik kavramlar çok farklı bir içerikle güncelleniyor. Bunlardan biri de "düzenleme" kavramı. Bir yandan çok tanıdık bir kavram gibi ama aynı zamanda tamamen yeni bir içeriğe de sa­ hip. Bir yandan bir konuyla ilgili bir mevzuatı akla getiriyor, diğer yandan ise devletin herhangi bir alandaki müdahalesini. Son ge­ lişmeler dikkate alındığında ise, Türkiye' de de örnekleri bulunan stratejik sektörlerde ve alanlarda oluşturulan ve daha çok "üst ku­ rullar" olarak adlandırılan, yeni tip bağımsız kamu kurumları ve bu kurumların yaptıkları düzenlemeleri akla getiriyor. "Düzenleme" gibi " düzenleyici reform" programı da böyle bir anlama mı sahip ? Bu sorunun yanıtını vermeden önce yakın zamanlarda hazırlanan raporu ele almak yararlı olur. Ancak, ha­ zırlanan raporun da bir geri planı bulunuyor. Bu nedenle, Rapor­ da kısmi olarak görülen bu programın hangi bütünsel yaklaşımın parçası ya da sonucu olduğunu izleyebilmek için, OECD'nin be­ nimsediği " düzenleyici devlet" anlayışına biraz daha yakından bakmak gerekiyor. Dolayısıyla öncelikle OECD'nin düzenleyici devlet yaklaşımı kısaca ele alınacak, daha sonra ise Türkiye için hazırlanan raporun çözümlenmesine geçilecektir. Yazı esas olarak OECD'nin Türkiye için hazırlamış olduğu rapora odaklanacaktır.

O E C D v e D ü ze n l e y i c i R efo r m P ro g ra m ı "Düzenleyici Reform Programı "nı yürüten OECD, iktisadi alanlarda çalışmalarıyla ve istatistikleriyle ün yapan uluslararası bir kuruluştur. 3 Üyeleri devletler olmakla birlikte, devlet dışı ak­ törlere de katılım imkanı sağlanmaktadır.4 OECD içerisinde devlet dışı aktörler olarak iki örgüt bulunmaktadır. 1 ) Ticaret ve Sanayi Danışma Komitesi (BIAC) 5 , 2) üye ülkelerdeki sendika birliklerini temsilen, Sendikalar Birliği Danışma Komitesi (TUAC) (Efraim, 2000: 335; DTM, 2003 )

.

OECD, iktisadi alanlarda faaliyet gösteren diğer uluslararası örgütlerden farklı olarak, daha çok stratejik yönelimleri ortaya koyan bir

think tank kuruluşu gibi faaliyet göstermektedir. Bu

etkinliği bir devletlerarası kuruluş olarak gerçekleştiriyor olması, üye ülkelerin kendi ulusal politikalarını �üresel piyasalarla uyumlaştırabilmeleri için büyük önem taşıyan, istatistik ve eko­ nomik veri tabanı sağlamasını da olanaklı kılmaktadır. OECD 1 996 yılında yapısında ve görevlerinde bir takım de­ ğişikliklere gitmiş; bu değişim sayesinde OECD, iktisadi olma­ yan alanlarda da çalışma grupları kurmaya başlamıştır. Bununla birlikte, yine 1 996 yılında yapılan

küreselleşme analizi6 (OECD,

·


OECD TOrklye Raporu ü zeri ne Eleştirel Bir Çözümleme

1 996) yeni dünya düzeni içinde OECD'nin kendi yerini yeniden tanımlama çabası olarak görülebilir. Bu çabanın en somut ve et­ kili aracı 1997 yılında kabul edilen "OECD Düzenleyici Reform Programı" dır. " Düzenleyici Reform Programı" , devletin dönüşümü anlayışı içinde ağırlıklı olarak kamu yönetimi alanında yürütülmektedir. Kamu yönetimi, OECD'nin ilgisine 1 990'larda girmesine rağ­ men kısa sürede bu yöndeki çalışmalar ağırlık kazanmaya başla­ mıştır.7 Programın dayanağını 1 997 yılında kabul edilen Düzen­ leyici Reformlar Üzerine OECD Raporu oluşturur. Süreci hazırla­ yan aşamalardan biri, 1 995 yılında OECD Bakanlar Konseyi'nin aldığı "İdari Düzenlemelerin Kalitesinin Geliştirilmesi için Tav­ siye Kararı" dır. Bu adımı daha sonra 1 996 yılındaki açılım izle­ miştir (Efraim, 2000: 334). Düzenleyici Reformlar Üzerine OECD Raporu (bundan son­ ra 1 997 OECD Raporu olarak anılacaktır) kabul edildikten son­ ra, üye ülkelerin yasal ve idari düzenlemelerinde gerekli reform çalışmalarına yardım çerçevesinde çalışmalara başlanmasına ka­ rar verilmiştir. Çalışmalar, 1 998 yılında "gönüllü ülke inceleme­ leri" uygulaması ile başlatılmıştır. " Düzenleyici reform programı"nın çerçevesi, 1997 OECD Raporu ve 1 996 yılındaki küreselleşme analiziyle oluşturulmuş­ tur. OECD, küreselleşmeyi hükümetlerin sorumlu oldukları top­ lumların ihtiyaçlarını karşılayabilmek için, hızlı ve etkin bir şekil­ de cevap vermek zorunda oldukları süreç olarak tanımlayarak (OECD, 1996) " düzenleyici reformlar"a neden ihtiyaç duyuldu­ ğu sorusuna yanıt verir. "Düzenleyici reformlar" ise yeni bir dev­ let oluşturur: " düzenleyici devlet" . Böylece geleneksel düzenle­ meler yapan devlet yerine, etkin, hızlı, esnek, değişime uyun bir bünyeye sahip bir devlet amaçlanır.

G e n e l H at l a r ı y l a D ü z e n l e y i c i Refo r m N e d i r? Değişimlere uyum kabiliyeti yüksek olarak görülen " düzenle­ yici reformlar" nedir ya da nelerdir? Genel olarak " düzenleyici reformlar" yasama, yürütme ve bunlarla ilgili tüm alanları kapsa­ yan reformlar olarak görülmektedir. Burada önemli olan " düzen­ leme"nin ne anlama geldiğidir. Genel olarak " düzenleme" hükü­ metin yaptığı işler şeklinde tanımlanır (Cope ve Goodship, 1999) . Kavramın bugünkü kullanımına en yakın anlamı, kamu politikası çalışmalarıp.da bulunabilir. Kamu politikası yazınında "düzenleme" , özelleştirme programıyla ilgili olarak sektöre! dü-

1 145

7 Öyle ki, küresel eko­ nomiyi yönlendiren örgütlerden Dünya Bankası nasıl "yapı­ sal uyum politikala­ rı " terimini akla ge­ tiriyorsa, OECD de "düzenleyici reform programı " n ı hatır­ latmaya başladı.


146 1

Sonay Bayramoğlu

8 " Düzenleme" terimi­ nin günümüzde hangi anlama geldi­ ğine bir örnek, son zamanlarda kamu­ oyunda tartışılan, " Kamu Yönetimi Kanun Tasarısı "dır. Tasarının 1. mad­ desine göre, "reka­ betçi piyasa şartla­ rının oluşturulması, devletin düzenleyici fonksiyonunun güç­ lendirilmesi" kanu­ nun amaçları olarak belirlenmiştir. Tasa­ rının ayrıntılı bir de­ ğerlendi rmesi için bkz. Birgül Ayman Güler (2003a).

zenleyici kurulları göz önünde bulundurarak hükümetin özelleş­ tirdiği hizmetler şeklinde tanımlanır (Cope ve Goodship, 2000 ) . Bu anlamda düzenleme, rekabetçi piyasada kural koyma faaliyet­ leri olarak düşünülebilir.8 OECD'nin yaklaşımında birinci anlamıyla " düzenleme" kav­ ramı daha çok geleneksel devlet anlayışına referansla kullanılır; bu anlamıyla " düzenleme" tarzının artık aşılması gerekmektedir. Dolayısıyla, eski "düzenleme" tarzından yeni " düzenleme" tarzı­ na geçiş, " düzenleyici reformlar" yoluyla sağlanır. 1 997 OECD Raporunda düzenleme ve düzenleyici reform kayramları hakkın­ da şu tespitler yapılmaktadır: Düzenlemeler, adaletin yerine getirilmesinde ve refahın sağlanma­ sında temel araçlardır. Fakat geleneksel idari kontrol ve tahkikat sü­ reçleri, bu amaçlar için etkin maliyetle ve tutarlı bir şekilde kullanı­ lan düzenleyici güçleri güvenceye almak için uygun değildir. Ekono­ mik değişme ve sosyal koşullar - küreselleşme, işsizliğin artması, kül­ türel parçalanma, yeni teknolojiler- düzenlemenin içeriğinde ve tar­ zında değişiklikler gerektirir. Oysa hükümetler bu reaksiyonu vere­ mezler. [Eski] düzenleyici rejimler, giderek artan bir şekilde, tek­ nokratik ve düzenlemeden kendi çıkarlarına uygun bir şekilde yarar­ lanan belli çıkar grupları için fazla kırılgandır . . . . Ulusal düzenleyici sistemin temel yapısal reformlarının çok açık bir şekilde eskimiş ol­ duğu ortadadır (OECD, 1 997 : 1 93 , Vol.II) . Düzenleyici devletin bugünkü özelliği karmaşıklık ve düzensizliktir. Ulusal ve yerel düzenlemelerin büyük bölümünde uzun zamandır sü­ ren tekniklere ve kurumlara güven devam etmektedir. .. Değişim kıs­ mi ve tepkiseldir. (OECD, 1 997: 1 95 Vol. II).

Fark edileceği gibi OECD, küreselleşme analiziyle birlikte, kendisi de ulus devletler arası bir örgüt ruhundan sıyrılmaktadır. Yeni düzenleyici devletler arası bir kuruluş alına yolundaki OECD'nin bu yönelimi, OECD Ticaret ve Sanayi Danışma Ko­ mitesi'nin (BIAC) 2000 tarihli bildirisinde de ifadesini bulur

(Anti-Mai, 200 1 ) : OECD tüm küresel kuralsızlaştırma (deregü­ lasyon) anlaşmalarının kapsamını belirlemede çok önemli katkı­ lar koyabilecek bir örgüttür. Dünya Ticaret Örgütü'nün bugüne kadar bu alanda elde ettiği başarılar bilinmekle birlikte, bu örgü­ tün şeffaflık ve ·güvenilirlik konularında sorunları vardır. Oysa OECD nesnel analizler konusunda vazgeçilmez ve güvenilirliği olan bir örgüttür. Bu bakımdan küreselleşme sürecinin hızlandı­ rılmasında OECD çok daha önemli bir rol üstlenebilir. Bu yolda OECD'nin " düzenleyici reformlar"la ilgili çalışmaları büyük önem kazanmaktadır.


OECD Türkiye Raporu ü zerine Eleştirel B i r Çözümleme

Genel hatlarıyla OECD'nin düzenleme ve düzenleyici devlet ile ilgili genel görüşleri ortaya konduğuna göre, "Düzenleyici Re­ form Programı"na daha yakından bakabiliriz. Program, 1 998 yı­ lında "Düzenleyici Reform Programı Gönüllü Ülke İncelemeleri" ile başlar ve gönüllü ülkelere raporlar hazırlanır. Ülke raporların­ da, mevzuatın hazırlanma süreci, ilgili ekonomik ve sosyal tarafla­ rın mevzuatın hazırlanma sürecine dahil edilme mekanizmaları, yapılan düzenlemelerin kamuoyuna duyurulması, düzenlemelerin hangi aralıklarla gözden geçirildiği, düzenlemelerden zarar gören taraflar için idari ve yargısal başvuru yolları gibi konular ve ilgili ülkeye yönelik tavsiyeler yer almaktadır (OECD, 2002b: 3 ) . Genel olarak ülke raporlarında kaleme alınan tavsiyeler; özel­ leştirmenin geldiği düzey, personel rejimi, vergi sistemi, karar al­ ma süreçleri vb. boyutlarıyla kamu kesimine ve rekabet politika­ sı, telekomünikasyon, enerji gibi anahtar sektörlere yöneliktir (OECD, 2002b: 6) . Raporlarda en fazla üzerinde durulan konu "piyasaya açıklık" konusudur. Piyasaya açıklık için altı temel il­ ke geliştirilmiştir:

Ayrımcılık yapılmaması: Aynı nitelikteki ürün ve hizmetlerin, ülke menşei fark etmeksizin, eşit rekabet koşullarına tabi tutul­ ması anlamına gelir. Şeffaflık: Bir piyasaya girmeye hazırlanan yabancı yatırımcıla­ rın, etkili karar alabilmelerini sağlamak amacıyla mevcut ve yeni düzenlemeler hakkında yeterli bilgi sahibi olmaları gerekir. Gereksiz ticaret kısıtlamalarından sakınma: Hükümetler, dü­ zenlemelerin hedeflerine ulaşılabilmesi için gereğinden fazla kı­ sıtlayıcı olan düzenlemeleri kullanmamalıdırlar. Bu ilke idari yüklerin azaltılması, gümrük prosedürlerinin kolaylaştırılması ve ticaret kolaylıklarının getirilmesini kapsamaktadır. Uluslararası standartların kullanılması: Uygun ve makul oldu­ ğu taktirde iç düzenlemeler, çeşitli düzenleyici standartlara uyma­ nın iş çevreleri ile devletlere maliyetini en aza indirmek için ulus­ lararası düzeyde uyumlaştırılmış tedbirler temelinde yapılmalıdır. Eşdeğerliliğin tanınması: Uluslararası standartlar kullanılma­ dığı zaman, ülkeler arasındaki düzenleme farklılıklarının ve çifte denklik değerlendirilmesi kurallarının olumsuz etkileri, başka ül­ kelerde uygulanan denklik değerlendirmesi sonuçları gibi diğer ülkelerde alınan önlemlerin· eşitliğinin tanınması ile azaltılabilir. Rekabet prensiplerinin uygulanması: Pazara giriş, rekabet kar­ şıtı davranışlara göz yummamak veya rekabet karşıtı özel hare­ ketleri düzeltmekle azaltılabilir.

1 147


148 1

Sonay Bayramoğl u

9 Bu nedenle " düzen­ leyici devlet" söz­ cüğü değişimi ifade etmekte yetersiz kalmakta ve anlamı bulandırmaktadır. 10 Raporun hazırlanma aşamasında Türki­ ye'de çeşitli çalışma gruplan kurulmuş; konuyla ilgili çıkarı­ lan bir genelge ile 'Başbakanlık Müste­ şar Yardımcısının başkanlığında bir koordinasyon komi­ tesi kurulmuştur. Daha fazla bilgi için bkz. Başbakanlık Genelgesi, Sayı: B.02 PPG.0.12-320. 3949, Tarih: 12.03.2001 (Genel­ ge, www.basbakan­ lık.gov.tr adresinden bulunabilir).

Görüleceği gibi bu ilkeler, piyasaya yönelik sınırlayıcı her tür ulusal düzenlemeleri engelleyici niteliktedir. Ayrıca bu ilkeler, kamu yönetiminin ve devletin yeniden örgütlenmesinin temelini oluşturur. Bu ilkeler etrafında toplumsal, siyasal ve idari yapıla­ rın temellerinin inşa edilmesi çabası vardır. Devletin piyasa man­ tığiyla örgütlenmesi, toplumu da piyasalaştırmaya- katkıda bulu­ nacaktır. Örnek olarak eğitim hizmetlerini ele alalım. En önemli kamu hizmetlerinden biri olarak kabul edilen eğitim hizmetinin, bu ilkeler temelinde örgütlenmesi, bu hizmetten yararlanan öğ­ rencileri "müşteri" olarak görmeye yol açacak ve bu bakışla öğ­ retmenler, okul, okul müdürü, eğitimle ilgili her birim bu açıdan yeniden yapılandırılacaktır. Bu ilkeler doğrultusunda

Türkiye'de

Düzenleyici Reformlar raporu bundan sonra OECD Türkiye Ra­ poru denecektir) örneğinde, bir düzenleyici devlet inşasını gör­ meye çalışalım.

T ü rkiye ' d e " D üze n leyi c i Devlete" Doğru : OECD Türkiye Raporu Bahri Savcı ( 1 990: 405 ) bir yazısında, reform denilince, "hiç olmazsa ilk anda, eldekinin düzeltilmesini, yenileştirilmesini, ye­ niden oluşturulmasını içeren 'bir devinim' düşünmek" gerekir di­ yordu. Burada reform sözcüğü eldekilerin üzerinde değişiklikler, iyileştirmeler, düzeltmeler yapılmasına gönderme yaparken OECD raporlarında, bir takım düzeltmelerden çok öte, çok daha radikal bir değişikliğe işaret eder ve yeni bir " sistem" in kurulma­ sına göndermede bulunur. 9 OECD raporlarına göre "düzenleyici devlet" , eldeki yapıyı, (küreselleşme bunu gerektirdiği için) yeni gelişmelere göre sürekli olarak elden geçirmek zorundadır. "Re­ form " , burada " sürekli reform " biçimini almıştır.

Şimdi,

OECD'nin Türkiye örneğinde ortaya koyduğu şekliyle, bir devle­ tin küreselleşme karşısında nasıl "devinmesi" gerektiğini, sürecin temel aktörlerini ve dönüşümün araçlarını görmeye çalışacağız. Türkiye, 2001 yılµıda Türk Hükümetinin girişimiyle İngilte­ re, Kanada ve Polonya ile birlikte inceleme programına alınmış­ tır. Raporun _hazırlık aşamasında çok geniş bir araştırmacı kadro­ sundan yararlanılmıştır.10 OECD Türkiye Raporu, temel olarak iki bölümden oluşur: Birinci bölümde, Türkiye'nin düzenleyici reform çalışmaları öncesinde ve sırasında hangi alanlarda yeter­ siz kaldığı ve ne yapması gerektiği konusunda genel değerlendir­ meler bulunmaktadır. İkinci bölümde, düzenleyici politikalar ve sonuçları; düzenleyici yönetişim, rekabet politikası, piyasalarda


OECD Türkiye Raporu Üzerine Eleştirel Bir Çözü mleme

açıklık, elektrik- gaz, karayolu yük taşımacılığı sektörü ve son olarak telekomünikasyon sektörleri incelenerek buna göre hem genel hem de sektöre! değerlendirmelere dayanan politika öneri­ leri geliştirihnektedir. Politika önerileri ve tavsiyeler, raporun en can alıcı bölümle­ rini oluşturur; çünkü yeni düzenleyici devlet biçiminin, küresel piyasalara ent.egrasyonu hangi kurumsal araçlarla sağlayacağını gösterir. Bunlar, bağımsız idari otoriteler, 1 1 dış danışma komite­ leri gibi yapılar ve yasa yapma sürecinde danışma mekanizmala­ rının geliştirilmesi ve bunların düzenli olarak kontrol edilmesi gi­ bi araçlardan oluşur. Kurumsal düzeydeki bu değişmeler, özel­ leştirmelerin daha ileri bir noktaya taşınması, bağımsız idari oto­ ritelerin siyasetten daha fazla özerk olması ve diğer "düzenleyici reformlar"ın tamamlanması ile sağlanabilecektir. Raporun dayandığı birkaç temel varsayım, raporun anlaşıl­ masında önemlidir. Bunlardan ilki "hiyerarşik ve statik devlet ya­ pılanmasıyla kalkınmayı gerçekleştirmek olanaksızdır" şeklinde özetlenebilir. Bu varsayımın ne kadar tartışmalı olduğunu gör­ mek için kalkınma örneklerine bakmak yeterlidir. Japonya ve Güney Kore'nin kalkınma tarihleri bile bu varsayımı tartışmalı kılmak için yeterlidir. İkinci olarak " düzenleyici önlemlerin top­ lumun güçlenmesine katkı yapacağı" varsayılmaktadır. Bu varsa­ yımda da toplumun güçlenmesi esas olarak piyasaya tabi olması anlamına gelmekte, piyasa ve toplum arasında bir özdeşlik kurul­ maktadır. Ü çüncü olarak, "pre-modern devletlerin modern en­ düstriyel demokrasilere geçişinin, düzenleyici ve yeni düzenleyi­ ci devlet içerisinde olacağı" varsayılmaktadır. Rapora dayanak teşkil eden bu önermelerin olgusal ve kuramsal dayanaklarına ra­ porda yer verilmiş değildir. Şimdilik, raporun " ön kabulleri" ni­ teliğinde olan ve okuyucuya dayatılan bu argümanların bile ol­ dukça tartışmalı olduğunu belirtmekle yetineceğiz. Durum Tespiti: Rapor, Türkiye'de "düzenleyici reform"un hangi düzeyde olduğunu ve bundan sonra ne yapmak gerektiğini ortaya koymakta ve bu doğrultuda öneriler sunmaktadır. Türki­ ye' de düzenleyici reform programını uygulamaya son derece uy­ gun bir ortam olduğu tespitini yapmaktadır. Rapora göre bunda etkili olan faktörler şunlardır: Türkiye'nin 1 950'den beri liberal bir iktisat politikasını benimsemesi ve 1 980' den sonra neoliberal iktisat politikalarını uygulaması gibi tarihsel hazırlıklar, 1 995 ' den sonra imzalanan GATS anlaşması, Avrupa Birliği Müktesebatı ve IMF ile Dünya Bankası'nırı tetiklediği uygulamalar.

j 149

11 Gündelik kullanıma daha çok üst kurul­ lar olarak giren ba­ ğımsız idari otorite­ ler, farklı isimlerle anıl maktadır: ba­ ğımsız düzenleyici kurumlar, özerk ku­ rumlar vb. Bağım­ sız idari otoriteler teri m i , daha çok idare hukuku litera­ kullanıl­ türünde maktadır.


150 1

Sonay Bayram oğlu

12 Bundan sonra pa­ rantez i çerisinde sadece sayfa nu­ maraları verilerek atıf yapı l an eser Türkiye 'de Düzenle­ yici Reformlar'dır. (OECD; 2002b). 13 OECD 1997 rap� runda " Bir düzeyde­ ki üstün kaliteli dü­ zenleme, diğer dü­ zeylerdeki düşük kaliteli politika ve uygulamalar yüzün­ den yı pranabilir. Buna karşın koordi­ nasyon reformun faydalarını geniş öl­ çüde artırabilir" de­ nilmektedir.

Ne Yapmalı?: Rapor, Türkiye' de uygulanmakta olan reform­ ların düzenleyici devlet için uygun zemini hazırlamakla beraber bazı eksiklikleri barındırdığını, bazı uygulamalar için de geç ka­ lındığını belirtmektedir. Devam eden reformların daha ileriye ta­ şınması için yapılması gerekenler öncelik sırasına göre şöyledir: Uygulanan reformlar ve yeniden yapılanma, ekonomiyi piyasa göstergelerine ve rekabetine dayanan bir yöne doğru yönlendir­ mekle beraber, devletin ekonomiden daha fazla çekilmesi gerek­ mektedir (s. 3 1 ) . 12 Ancak bunun için de siyasal iktidar bu prog­ ramı sahiplenmelidir (s. 15). Çünkü düzenleyici reformun başa­ rısında uygulama çok önemlidtr (s. 49). Gerçekte, başarılı bir program için, geleneksel kamu yönetimine ait ne var ne yoksa hepsinden kurtulmak gerekir (s. 50). OECD Türkiye Raporu, yeni bir yönetim için işe ilk olarak "iyi düzenlemenin" prensiplerini ortaya koyarak başlar. Yani re­ formun itici gücü uygun reform mekanizmalarının bulunmasıyla sağlanacaktır. Bunun yanında, reformları merkezi düzeyde izle­ yecek, bağımsız çalışacak, siyasal olarak onay görmüş, "bağımsız karar verme yeteneğine sahip uzman kadrosu" tarafından oluştu­ rulmuş ve idarenin ve bütçe yetkililerinin mevcut merkezleri ile irtibat halinde olacak (s. 57) bir birime gereksinim duyulmakta­ dır. Reformların izlenmesi ve kontrolü, üzerinde önemle durulan bir konudur ve Türkiye' de böyle bir birimin olmayışı büyük bir eksiklik olarak görülmektedir. 13 Oysa rapora göre böyle bir ör­ gütlenme, Türkiye'de şu ana kadar büyük ölçüde dış etkenlere bağlı olan " düzenleyici reformlar"ın iç dinamikler üzerine daha fazla oturmasına da yardımcı olabilirdi. Rapor, dış dinamiklerle ilerleyen reformların içselleşmesi için, Türkiye'nin koşullarına uygun, devletin dönüşümüne des­ tek olabilecek bir idari yapının gerekliliğine vurgu yapar. Bu ida­ ri yapının en önemli ilkesi "şeffaflık"tır. "Şeffaflık" , " rekabeti, ti­ careti ve yatırımı teşvik edecek ve çeşitli menfaat gruplarının et­ kisinde kalmayacak istikrarlı ve herkese açık bir düzenleme tesis edilmesi" için gereklidir (s. 6 1 ) . Şeffaflık için, "idari usul kanu­ nu " , "kamuoyuna danışma" mekanizması gibi uygulamalar geliş­ tirilmelidir. İkinci ilke ise, etkili politikalar için uygun araçların seçilmesidir. Geleneksel düzenlemelerden vazgeçilip geçilmeye­ ceğine ilişkin bir kararın alınması da bu ilkenin içerisinde yer alır (s. 64) . Ü çüncü ilke, " düzenleyici etkilerin ölçülebilmesi" dir. Dördüncü ve beşinci ilkeler ise sırasıyla, iyi yetiştirilmiş kamu personelinin temini için gerekli bir yapılanma ve düzenleyici ku-


OECD Türkiye Raporu üzerine Eleştire l Bir Çözümleme

rumların tesisidir. ilk bakışta, bir "küresel aktör" olan OECD, " düzenleyici re­ form " sürecinde uluslara " dış etkenler"in etkisinden nasıl kurtu­ labileceklerini anlatıyor gibi. Bir ironiyle karşı karşıya oldl}ğumuz düşünülebilir. Oysa OECD'nin önerdiği idari sistem, " dış etken­ ler" in görünmesini engelleyecek bir mekanizma hedeflemektedir. Bu anlamda, programı güvenceye alabilecek mekanizmalar aracı­ lığıyla programın "içselleşmesi" mümkün hale gelecektir.

O E C D T ü r k i y e R a p o ru n u n A n l a m ı Ü ze r i n e "Düzenleyici reformlar" ın dili, ilginç bir şekilde çok tarafsız ve siyasal bir içerikten yoksun olduğu izlenimi vermektedir. Fa­ kat, yeni düzenlemelere soru sormaya başladığınızda durum de­ ğişmeye başlar; cevaplar, siyasal ve sosyal pek çok sorunla karşı karşıya kaldığımızı gösterir. Örneğin, "bu düzenlemeler hangi temel gerekçe ile yapılmaktadır" ya da sonuçta " düzenleyici re­ formlar neye yarayacaktır" sorularına verilen yanıt açıktır: " İyi çalışan bir piyasa ekonomisinin gelişmesi için düzenleyici reform elzemdir" (s. 13 ) . "İyi çalışan bir piyasa" her şeyin tek kriteri ha­ line gelir. Oysa rapordan da kolayca anlaşılacağı gibi, Türkiye' de iyi çalışan piyasa, küresel piyasalara bağlı (ya da bağımlı?) piya­ sadır. Böyle bir piyasa ise, öncelikle emeğin daha da ucuz oldu­ ğu bir piyasadır; bunu sağlayacak mekanizmalar çok fazla yaratı­ cılık gerektirmeyen mekanizmalardır: Bu herkesin bildiği bir şey­ dir ve emek üzerindeki kimi koruyucu eski sosyal güvenlik dü­ zenlemelerinin kaldırılmasıyla sağlanabilir. Yine "iyi çalışan piyasa"nın devlet için iki sonucundan söz edilebilir; birincisi "piyasa için devlet" anlayışının yerleşmesi; ikincisi ise " toplumun piyasalaşması" sürecini ilerletmesi Türki­ ye bakımından piyasalaşmanın iki yönü vardır. Birincisi, genel olarak kapitalizmin, metalaşmamış tüm alanlara girmesi ve bu­ mın sonucunda ortaya çıkacak toplumsal sorunlar; ikincisi ise, piyasalaşma sürecinin yabancı yatırımlarla .ilerlemesi sorunudur. Bu iki boyut birbirine bağlıdır; Türkiye' de, piyasalaşma süreci, daha çok yabancı sermayenin önünün açılması ile ilerlemektedir. yani kamusal alanlarda metalaşma, daha çok yabancı sermaye ile gerçekleşecek gibi görünüyor. Bu reformların başarıya ulaşması için, Türkiye toplumunun ve siyasal iktidarların bu programı kendi programları gibi görme­ lerini sağlayacak mekanizmaların oluşturulması gerekir denen ra­ porda, bu mekanizmalar ortaya konmaz. Diyelim ki siyasal ikti-

1 151


152 1

Sonay Bayramoğlu

14 Örneğin, EPDK içe­ risinde özel sektör danışma birimi ku­ rulması önerilmek­ tedir. 15 Kamu hizmeti ve kamu yararı kav­ ramları etrafında yararlı bir tartış.ma için bakınız Karaha­ noğulları (2002).

dar böyle bir programı sahiplendi, toplumun önemli bir kesimi, mutlak olarak kendi aleyhlerine olan bir şeyi "gönüllü " olarak neden benimsesinler? Bu sorunun tartışılması gerekmektedir; zi­ ra " düzenleyici reformlar" , bir sonraki kuşağın içine doğacakları toplumu oluşturmak üzeredir. Şimdi 'düzenleyici reformlar' hangi alanlarda yürümekte­ dir? " sorusuna yanıt arayalım.

" R efo r m " A l a n l a r ı Türkiye' de düzenleyici reformun ana unsuru olarak bağımsız idari otoriteler görühnektedir. Bu alanda Rekabet Kurumu, Te­ lekomünikasyon Kurumu ve Elektrik Piyasası Düzenleme Kuru­ mu (EPDK) gibi bağımsız idari otoriteler kendi alanlarında kay­ da değer ölçüde yol ahnış ohnalarına ve " düzenleyici reformlar" açısından önemli görühnekle beraber, yeterli bulunmazlar. Öncelikle yasa yapma sürecinde sorun tanımlanmaktadır. Yasa yapma sürecinde danışma mekanizmalarının gelişmemiş ol­ ması temel sorunu teşkil eder. Yasa yapma sürecinde, temel ama­ ca -piyasanın önünün açılması- dönük olarak ne tür bir meka­ nizma öngörühnektedir ya da Türkiye' de bu konuda eksik kalan şeyler nelerdir? Bir örnekle açıklamak gerekirse, rekabetle ilgili olan tüm yasa tasarıları için Rekabet Kurumundan görüş isten­ mesine rağmen bu görüş isteme süreci daha düzenli, etkin ve şef­ faf ohnalıdır. Ayrıca, dış danışma komitelerinde de eksiklik oldu­ ğu tespit edilmektedir14. Bunlara ek olarak, yasama sürecinde kontrol mekanizmasının eksik olduğu vurgulanmaktadır. Raporun bütününe bakıldığında, devletin sadece eşgüdüm faaliyeti yürüten, denetleyen ve kontrol eden bir aygıt şeklinde tasarlandığı görülebilir. Yeni düzenleyici devletin piyasanın ku­ rallarına göre hareket edeceği varsayılırsa, artık devletin faaliyet­ lerinin temelinde kamu yararı ilkesinin olmayacağı söylenebilir. Artık, bu aşamada, devlet, "kamu" (amme) ohnaktan çıkar; "ka­ mu"nun yerini "piyasa" alır. Böylece, "kamu yararı" ilkesinden vazgeçilmesiyle, aslında " kamu" sözcüğünün taşıdığı "halk, top­ luluk, toplum, genel, herkese ait" ohna anlamları erozyona uğra­ maktadır. 15 Kamu sözcüğünün " devlete ait" ohna anlamı, teorik olarak devlet olduğu sürece devam edebilir. Ancak, bu durumda da, devlete ait olanın piyasanın kurallarına göre düzenlenmesi gerektiği için "yararlanan öder" anlayışı geliştirilmiştir. Bu nok­ tada "piyasa dostu devlet"ten daha öte "piyasa için devlet" yapı­ lanması önerisi ile karşı karşıyayız.


OECD Türkiye Raporu Üzerine Eleştirel B i r Çözümleme

Koordinasyon sağlayan devlet formülasyonu, en özlü ifadesi­ ni "kürek çeken değil, fakat dümen tutan devlet" sözünde bul­ maktadır. Devletin yeni rolünü ifade etmek için kullanılan " dü­ men tutma" imgelemi ne anlama gelmektedir? İdeolojik bir içe­ riğe sahip olan bu imgelem devletin sadece koordinasyon faaliye­ ti ifa edeceğini gösterir; ancak, rapordan da anlaşılacağı gibi, devlet, piyasanın ve sermayenin önünü açmak için her tür kap­ samlı müdahaleyi yapmaktadır. Bunu görmek için, bugüne ka­ darki düzenleyici reform uygulamalarına şöyle bir göz atmak ye­

mali sektöre olan borçların yeniden yapılandırılması ve bazı kanunlarda değişiklik yapılması hakkında Kanun (4 74912002); Türk Telekom A.Ş. 'nin %51 'den fazla hissesini sat­ ma yetkisi Kanunu (4673/2001); kamu kurumlarındaki azami per­ sonel sayısının belirlenmesi Bakanlar Kurulu Kararı (1 999112770); Rekabet Kurumunun sorumlulukları altında bulu­ nan konuları etkileyen düzenlemelerde Rekabet Kurumunun fi­ kirlerini alma zorunluluğu Genelgesi (1482111 998) vb. (s. 34).

terlidir:

" S ü r e k l i R e fo r m " ya da " D i n a m i k D e ğ i ş i m " OECD 1 997 Raporunda, ulus devletlerle ilgili en temel soru­ nun, bu devletlerin küresel gelişmelere ayak uyduramaması oldu­ ğu tespiti yer alır. Aynı bakış açısıyla, OECD Türkiye Raporun­ da da "Bugün etkili olan düzenlemeler sosyal, ekonomik ve tek­ nolojik değişikliklerden dolayı yarın etkili olmaktan çıkabilir" ·(s.

69) denilerek, " düzenleyici devlet "in geleneksel devletlerden farklı olarak, mevcut düzenlemeleri sürekli olarak günün koşul­ larına göre uyarlaması, ayıklaması, değiştirmesi veya yenilemesi gerektiği vurgulanmaktadır. OECD, reformların sürekliliğini sağlayacak faktörleri -ki bunlar sermayenin önündeki tilin engellerin kaldırılması yönün­ deki temel ilkeye uygunluk göstermektedir- iki başlık altında toplamaktadır: Bunlardan ilki, sistematik gözden geçirme ve ka­ liteli düzenleyici yapıdır; buna göre " son yıllarda Türkiye mevcut düzenlemenin gözden geçirilmesi için bir takım kapsamlı konu­ ları ele almış ve önemli sonuçlar elde etmiştir" . Bu ilkeyi hayata ge­ çirecek ilk adım ise, " deregülasyon" olarak görülmekte ve nedeni de başka OECD ülkelerinin tecrübelerine dayandırılmaktadır: " . . . [D] eregülasyon, yüksek kaliteli bir düzenleme geliştirmede ilk adım olarak, sektöre! etkinliği ve yeniliği teşvik etmede ve ekono­ mide esneklik ve kalkınma potansiyeli s�ğlamada önemli bir rol

1 153


154 j

Sonay Bayramoğlu

16 Bu formalitelerin 3'e indirilmesi için bir yasa tasarısı hazır­ lanmış ve TBMM'ye sunulmuştur. 17 Dünya Ekonomik Fo­ rumunun 2000 yılı incelemesi , bürok­ rasi için en fazla za­ man sarf eden 59 ülke arasında Türki­ ye'yi 49'uncu sırada göstermektedir. Bü­ rokratik engellerle il­ gili Dünya Bankası da bir çalışma baş­ latmıştır (OECD; 2002b: 95) 18 M Ayrımcılık yapılma­ ması" i lkesi , ben­ zer ürünlerin ve hiz­ metleri n , hangi ül­ keden geldiğine ba­ kılmaksızın ticareti­ nin yapılması ge­ rektiği anlamına ve ge lmektedir OECD'nin de temel ilkelerinden biridir.

oynamıştır" . İkinci başlık ise idari yüklerin hafifletilmesidir. Bu amaç çerçevesinde yabancı sermayenin önünün açılması öneril­ mektedir: "Türkiye' de halen reforma tabi tutulması gereken anah­ tar nitelikteki bir alan iş ruhsatlarıdır. Diğer ülkelere göre şirket kurma işlemleri uzundur. Bir yabancı şirketin Türkiye' de kurula­ bilmesi için 19 formalite vardır; 16 yerli şirketlerin de benzer güç­ lüklerle karşılaştıkları bir gerçektir . . . İdari yükler, Türkiye iş çev­ relerinin başlıca rekabet dezavantajlarından biridir ve doğrudan yabancı sermayenin gelmemesinde başlıca nedendir. " (s. 69) . 17 Sürekli reform ifadesi, mevcut geleneksel devlet yapılanma­ sıyla mümkün olamayacağı için devletlerin dönüşmesi ve küresel piyasaların dinamik süreçlerine uyum sağlaması gerekir. Mevcut devlet yapılarının üzerinde çok fazla yük vardır; bu yüklerinden hızla kurtulmaları (hafiflemeleri) gerekmektedir; bu yüklerden -çoğunlukla sosyal yüklerdir ve sermayenin önünde yavaşlatıcı bir etkiye sahiptirler- özel mülkiyetin korunmasıyla, yabancı ser­ mayeye öncelik verilmesiyle ve yabancı sermaye önündeki her tür engelin ortadan kaldırılmasıyla kurtulmak mümkündür.

Politika Önerileri Tüm bu yaklaşım ve ilkeler doğrultusunda hangi politika set­ lerinin önerildiğine bakılacak olursa, bunları dört başlık altında toplamak mümkündür: llk başlık liberalizasyondur. Liberalizas­ yon; ayrımcılık yapılmaması, kolaylaştırma, şeffaflaştırma gibi il­ keler üzerine kurulur. İkinci olarak, piyasanın açılması doğrultu­ sundaki politika setinin kapsamında, mülkiyet hakkı, ulaştırma ve iletişim gibi alanfar öncelik taşımalıdır. Bir diğer politika önerisi, rekabetçi sisteminin geliştirilmesini hedeflemekte, bu amaçla dev­ let yardımlarının kaldırılması gerektiğini vurgulamaktadır. Son olarak reformun etkisini artıracak merkezi bir birim kurulmalıdır. Türkiye bakımından, politika önerilerinin merkezindeki en önemli unsur sermayenin, özellikle yabancı sermayenin önünde bulunan engellerin kaldırılmasıdır. Yabancı sermayenin önünde­ ki tüm engellerin kaldırılması, politika önerilerinin temel omur­ gasını oluşturur. Oysa aynı rapora göre zaten Türkiye' de '"liberal bir yabancı sermaye kanunu" vardır (s. 69; s. 88) . Örneğin, Dün­ ya Ticaret Anlaşması gereği Türkiye, " ayrımcılık· yapılmaması" il­ kesini iç mevzuata uygulamıştır. 18 Aslında bu ilke açısından ba­ kıldığında Türkiye ile ilgili bir sorun yok gibidir. Bu konuda öne' rilen politikalar, örneğin, iş kurma ve ruhsat almada düzeltiline-


O E C D Türkiye R a p o r u üzeri n e Ele ştirel B i r Ç ö z ü m l e m e

si istenen hususlar, daha çok, yabancı sermaye için ekstra kolay­ lıklar sağlamaya dönük olabilir. 19 Rekabet politikası konusundaki politika seti ise, rekabet kar­ şıtı devlet yardımlarının kontrol edilmesi, birleşme bildirimi standartlarının basitleştirilmesi ve rekabet kurumunun yetkile­ rinin artırılmasını içermektedir. Raporda son olarak, sektörel düzenlemelere ilişkin politika önerileri yer almaktadır (s. 157 -

1 65 ) .

Bir öneri de, reform kapasitesinin geliştirilmesi için mer­ kezi bir birimin kurulm asına ilişkindir. OECD Türkiye Rapo­ runda yer alan " Düzenleyici Etki Analizi"nin uygulanması önerisi, böyle bir birimin kurulmasını öngörmektedir. Rapor­ dan anlaşıldığı kadarıyla bu programı uygulamak büyük bir altyapı ve personel yatırımı gerektirmektedir. Yüksek maliye­ tine rağmen ısrarla önerilen Düzenleyici Etki Analizi (DEA) programı, tüm yasal, idari ve siyasal düzenlemelerin merkezi olarak izlenmesini sağlayacak bir yöntemdir. Düzenlediği şey­ lerden dolayı, yöntemin kendisi de siyasal olarak irdelenmeyi gerektirmektedir. Oysa raporda bu konu tamamen teknik ola­ rak işlenmiştir. " Düzenleyici kalite" ile ilgili olarak merkezi hükümet ve Rekabet Kurumunun yanı sıra, sektörel düzenleyicilerden bi­ ri olan EPDK hakkında da önemli politika önerileri bulun ­ maktadır. " Düzenleyici kalite"nin göstergeleri arasında, " pi­ yasaya açıklık " ın sağlanması, rekabetin geliştirilmesi; elektrik, gaz, karayolu yük taşımacılığı ve telekomünikasyon sektörleri­ nin rekabete ve yabancı sermayeye daha fazla açılması gibi ge­ lişmeler yer almaktadır. Raporda yer alan başlıca öneriler şöy­ le sıralanabilir: düzenleyici reformu izlemek ve koordine et­ mek için bir bakanlık kurulması, EPDK'nın içinde özel sektör danışma komitesinin oluşturulması, EPDK'nın kararlarının temyizi için Danıştay' dan ayrı olarak uzman kişilerden oluşan bir birim oluşturulması vb. DEA'nın uygulanması, " düzenleyici kalite "nin artırılması şeklinde bir rasyonele yaslanmaktadır. Düzenleyici kalite"nin artırılmasında en önemli aşama yasaların kontrolüdür. Bu ne­ denle rapor, ilgili mevzuatın hazırlanmasında sıkı bir izleme ve kontrol faaliyetini gerekli görür; DEA yöntemi bunun için uygun görülür.2 0 Pahalı olmasının yanı sıra çok önemli olan bu yöntemin daha ayrıntılı bir şekilde ele alınması gerekiyor.

J 155

19 Yani Türkiye ' den yabancı sermaye için upozitif ayrımcı­ lık" istenmektedir. 20 lngilizce'de " Regu­ latory lmpact Analy­ ses" ( RIA) olarak kullanılmaktadır.


156 1

Sonay Bayramoğlu

21 Daha çok 1990'1ann sonunda uygulanma­ ya başlanan ve Dü­ zenleyici Etki Analizi adı verilen bu yön­ tem çeşitli amaçlar için kullanılmaktadır. OECD'ye göre DEA. bir karar aracı, bir yöntemdir: Bir yanıy­ la hükümet eylemle­ rinin potansiyel etki­ lerinin sistematik ve sürekli araştırma yöntemidir, diğer ya­ nıyla karar alıcılarla bilgi ya da haber alış­ verişini sağlayan bir yöntemdir. 22 Raporda, DEA'nın ye­ rine kısa dönemli bir çözüm olarak şöyle bir yöntem önerilir: ülkenin iç düzenleyi­ ci refomı dinamiğine olan ihtiyacı karşıla­ mak için merkezdeki yönetici örgüte bir bakanın atanması. Kısa dönemde, bu işlevi yerine getir­ mek için, bakanın, yi­ ne merkezi düzeyde oluşturulacak mer­ kezi bir teknik izleme bürosu ile destek­ lenmesi. Ancak uzun vadede ise DEA'nın oluşturulması elzem görülmektedir. 23 OECD, DEA'nin uygu­ lanması konusunda bir karar almamıştır; birlikte, bununla 1997 tarihli " Düzen­ leyici Reform Rapo­ ru "nda "düzenleme reformunun gelişme­ si ve gözden geçir­ meler" için tavsiye etmiştir. DEA 2000 yılı itibariyle, 28 OECD ülkesinden 14'ünde tam olarak, 6 'sında ise bazı alanlarda kısmi ola­ rak uygulanmaktadır {OECD, 2002a: 24).

D ü z e n l e y i c i Et k i A n a l l z f 2 1 : " H e r Ş e y i n B i r Fi yatı Vard ı r ! " DEA, " düzenleyici reformlar" ın sürekliliğini sağlamada önemli bir yöntem olarak kabul edilmektedir. OECD Türkiye Raporunda, bir çok OECD ülkesinin aksine " dµzenleyici re­ formlar"ı koordine eden ve hükümet çapında düzenleme kalite­ sini izleyen bir idari birimden yoksun olması nedeniyle " düzen­ leyici reform " un hızı ve düzenleme kalitesini olumsuz yönde et­ kilediği ileri sürülmekte ve bu bakımdan Türkiye'deki düzenle­ yici reformlar eleştirilmektedir22: Bu yöntemler [DEA], iyi bir sistem olan danışma mekanizmasını ye­ ni kuralların etkilerini devamlı değerlendirme işlemi ile birleştirdik­ leri için, düzenlemelerin yüksek kalitede olmasını sağlayan mükem­ mel usullerdir. Böylece yeni kuralların maliyet ve faydalarının açık, belirgin ve dengeli olarak değerlendirilmesi mümkün olur. (Cesaret isteyen bu süreç iyi uygulanacaksa eğitim ve yeni uygulamalar için ya­ tırım yapılmasını da gerektirir). DEA'nın olmaması, Türkiye' deki bu­ günkü düzenleyici kalite kontrol süreçlerinin başlıca zaafıdır. (s. 47)

OECD Türkiye Raporunda "mükemmel" olarak anılan bu sistem, OECD Türkiye Raporu ile aynı tarihlerde yayınlanan bir başka OECD raporunda, henüz geliştirilmekte olan bir program olarak değerlendirilmekte . ve bu programın sonuçlarının henüz tam olarak alınmadığı belirtilmektedir23 (OECD, 2002a: 24). Bu noktada şu sorulabilir: OECD, henüz belirgin olumlu sonuç ver­ memiş bir yöntemi, neden şiddetle tavsiye etmektedir? Bununla kendisine küreselleşme sürecinde etkin olmaya çalışan uluslara­ rası örgütler arasında bir yer açmayı mı hedeflemektedir? DEA bunun bir aracı olabilir mi? OECD Türkiye Raporunda sık sık tekrar edilen "DEA'yı uy­ gulayınız" vurgusunun gerekçesi şöyledir: " . . . [G] örevli yetkili­ ler, hükümetin teklif ettiği önlemlerle ilgili olarak verdikleri ka­ rarları somut maliyet ve fayda hesaplarına dayandırmamaktadır. Kanun tasarılarının halen eklenen gerekçelerinde, hemen hemen hiçbir sayı veya nicel değerlendirme bulunmamaktadır" (s. 65 ) . B u yöntemin ilk olarak i ş , ticaret v e yatırım üzerindeki etkileri­ nin araştırılması önerilmektedir (OECD, 2002b: 157 ) . Buradan hareketle ş u söylenebilir: Düzenleyici Etki Analizi, kamu hizmetindeki "kamu yararı" olarak bilenen ilkenin terk edilmesini kolaylaştırmaktadır; çünkü OECD, artık yasanın ma­ liyetinin de hesaplanması gerektiğini savunmaktadır. 1 993 yılın­ da OECD ülkelerinden birinde, bir kamu çalışanına "hukukun


OECD Türkiye Raporu ü zerine Eleştirel Bir Çözümleme

maliyeti nedir" şeklinde bir soru sorulduğunda alınan cevap şöy­ le olmuştu: " Bu bir yasal gerekliliktir, yani maliyet önemli değil­ dir " (OECD, 2002a: 24 ) . " düzenleyici reformlar" için ise bu ar­ tık bir kar-zarar hesabıdır.

O t o r i t e r l e ş m eye G i d e n " D ü ze n l i " Yo l l a r Raporda daha otoriter bir devlet anlayışının rotası çizilmekte­ dir. Hem Raporda örülen merkezileşme tarzı hem de merkezi bi­ rim ve DEA gibi yöntemler bu rotayı anlatmaktadır. Biraz daha açalım: Etkin bir devlet önerilmektedir; sadece kendi önerdikleri sistem etkin olarak kabul edilmektedir; önerilen sistem ise merke­

zi izleme birimleri ya da DEA yöntemi ile ülkenin tüm yönetim kademeleri arasındaki koordinasyonu, tüm faaliyetleri izlemek, kontrol etmek ve ayıklamak üzerine kuruludur. Görüleceği gibi böyle bir sistem siyaseti etkisiz kılmakla mümkündür ve bu yak­ laşım siyaseti etkisiz kılmanın yollarını yapmaktadır. Etkinlik, şef­ faflık, hesap verebilirlik, katılımcılık . . . ne adına olursa olsun siya­ setin alanını bu kadar daraltan bir sistem, mevcut güç ilişkilerini daha da güçlendirecek ve eşitsizlikleri daha da kemikleştirecektir. Düzenleyici devlet modeli, merkezde güçlü birimlerin oluştu­ rulmasını gerektirir; bu düşünce raporda sık sık tekrarlanan re­ formlar için güçlü siyasal liderliğe yapılan vurguda kendini gös­ termektedir. Ancak, reform süreci Rapordan anlaşıldığı üzere " bitmeyen bir senfoni" yi andırmaktadır; çünkü değişimlere ayak uydurmak üzere geliştirilen bu reformlar, sürekli ve hızlı bir şe­ kilde yenilenmeyi gerektirecektir. Bu sürece ise, güçlü bir siyasal liderliğin eşlik etmesi gerekmektedir. Yani sonuçlarına bir süre " dayanılacak" bir yapılanma değil, süreğen bir süreç tarif edil­ mektedir. Bu tarif, aynı zamanda reform karşıtı muhaliflerin de etkisiz kılınmasını gerektirmektedir: " Bununla birlikte, düzenle­ yici reform programı güçlü bir muhalefetle karşılaşacaktır ve geçmişte ekseriyetle görülen parçalı yaklaşımlardan sakınılmalı­ dır" (OECD, 2002b: 53 )

.

Otoriterleşmeyle ilgili bir başka olgu da, önerilen merkezi iz­ leme birimlerinin toplumsal denetime açık olmamasıdır. Bir kez kurulduktan sonra bu kurumların nasıl denetleneceğine dair her­ hangi bir değerlendirme olmadığı gibi, ileri sürülen "etkinlik" kri­ teri, bu birimlerin denetimlerden muaf tutulacağını da düşündür­ mektedir. Birimlerde çalışanların çok iyi eğitilmiş, nitelikli perso­ nel ohnaları gerektiği dışında başka bir bilgi bulunmamaktadır. Doğası gereği siyasetten özerk tutulması gereken bu oluşumların

! 157


158 1

Sonay Bayramoğlu

24 1980'1erde, negatif devlet anlayışının en önemli dayanak­ larından biri devlet­ teki yolsuzluklardı; yolsuzl uklar, bu devletin el indeki kaynak dağıtma yet­ kisinden ileri geli­ yordu. O zaman, bu anlayış, devletin elindeki kaynakların alınması ile yolsuz­ luklar ön lenebil i r demekteydi . Uygu­ lama, bu yönde bir olgu sağlayamamış­ tır. Merkez, 80'1er­ de belediyeleri hızla güçlendirmeye baş­ lamıştır; ama bilin­ diği gibi bu süreç, belediyelerin ulusla­ rarası piyasalardan, hazine garantisiyle aldıkları dış borçlan­ malarının artması ve merkezi hüküme­ te yük olmasıyla so­ nuçlandı. Bu neden­ le raporda bu yöne­ tim düzeyleri yolsuz­ lukl arın kökleştiği yerler olarak görül­ mektedir (bkz: OECD, 2002b: 28).

sonuçları, belirtildiği gibi, sadece maliyet-yarar analizi çerçevesin­ de değerlendirilmektedir. Yol açacakları toplumsal ya da siyasal sonuçlar hiçbir .şekilde analize dahil edilmemektedir. 1 950' den beri, liberal devlet politikasını benimsediği kabul edilen Türkiye için, siyasal liderliğin bu türden bir sınıfsal ittifaka "hayır" deme­ yeceği ve benimseyeceğinin varsayıldığı anlaşılmaktadır. Yerelleşme, merkezileşmeyi gerçekten dışlayan bir yönelim midir? Hem rapordaki " düzenleyici devlet" yaklaşımı hem de küreselleşme tartışmalarının odağında bulunan ulus devlet tartış­ maları, ulus devletin elindeki yetkilerin ulus-üstü oluşumlara ve yerele devredilmesini önermektedir. Bu önerme doğrultusunda, Türkiye' de merkezi hükümete ait pek çok yetkinin gündemdeki yerel yönetimler yasa tasarısında olduğu gibi, yerel yönetimlere (il özel idaresi, belediyeler ve köy yönetimi) bırakılması öneril­ mektedir. (Ayrıca bkz, Güler 2003 b) Raporun çeşitli bölümlerin­ de yerel yönetimlerin güçlendirilmesi gerektiği vurgulanıyor olsa da, (OECD, 2002b: 10, 1 1 , 2 1 , 2 8 , 46) asıl ilgi, merkezi hüküme­ tin nasıl yeniden yapılandırılacağına odaklanmaktadır. Bu çerçe­ vede, yerel yönetimler, yolsuzlukların kökleştiği bir yönetim dü­ zeyi olarak görülmekte ve denetlenmeleri önerilmektedir.24 Düzenleyici devletle ilgili olarak tartışılması gereken bir nok­ ta, yerelleşme ile Foucault tarzı bir merkezileşme arasındaki iliş­ kidir. Bu ikisi arasında doğrusal bir dışlama ilişkisinin varolduğu yönündeki egemen görüşün sorgulanması önemlidir. Raporda öngörülen türden bir merkezileşmeye, yerel yönetimlerin güçlen­ mesi (yerel yönetimlerin kendi iktisadi alanları içerisinde daha rahat olmaları vb. ) zarar vermez; aksine, bir süre yerele gömül­ müş göreli olarak bağımsız birimlerle merkezin daha rahat hare­ ket edeceği varsayılabilir. Merkezi " dümen tutan " yöneticiler (kurumlar) giderek doğrudan ya da dolaylı olarak yerel "kürek çeken" vekillerini düzenlemektedir (idari yetki devri, belediyele­ rin güçlendirilmesi, bağımsız idari otoritelerin artırılması vb. ) . Merkez, sabit bütçe payı kozu ile yerel yönetimleri birbiriyle ya­ rış içine sokacaktır. " Doğru " insanları bularak veya " doğru şey­ leri" yaptırarak ve düzenleyici araçları inşa ederek (denetim me­ kanizması) kürek çekenlerin performansları gözetlenebilir. Merkezileşmeye giden yolda önemli bir başka adım " deregü­ lasyon " olarak bilinen uygulamadır. Deregülasyon , bilindiği gibi, 1 980'lerin yıldızı yükselen neoliberal kavramlarından biridir. Günümüzdeki " düzenleyici devlet" yaklaşımı ise, ilk bakışta de­ regülasyon ile çelişkili gibi görünmektedir. Oysa Raporda da yer


O ECD Türkiye Ra poru üzerine Eleştirel Bir Çözümleme

aldığı gibi " deregülasyon " bir çeşit "yolu temizleme" süreci ola­ rak iş görmüştür. Raporda şunlar söylenmektedir: " (ülke dene­ yimleri) ilk adımın deregülasyon olduğunu ve bunun, tüm eko­ nomi çapında esneklik ve büyüme potansiyeli getiren etkinlik ve yenilikler için önemli bir itici güç oluşturduğunu göstermekte­ dir" . Raporun mantığı çerçevesinde regülasyon ve deregülasyon sarmalını senaryolaştıracak olursak, şöyle bir oyun metninden söz edebiliriz: Aktör-devlet ilk önce kucağında ne var ne yoksa­ yer uygun mu değil mi b akmaksızın-yere döker. Sonra, bunları tekrar toplamak için yeni yöntemler geliştirilir, ki buna reregü­ lasyon denir. Ama tabii, dökmeyi bilen ancak toplamayı bilme­ yen aktör-devletler için yardıma hazır birimler her zaman bula­ nacaktır. Düşen bir enerji sektörünü, mesela ayağa kaldırmak uzun sürecektir; devlet-aktörün düşürdüğü yerde onu ele geçiren piyasa-aktörleri vardır ve bunları reregülasyon için ikna etmek pek kolay olmayabilir. Bunlar itiraz edecektir: "!steyerek verdin, neden şimdi geri istiyorsun? Benim bütün beklentilerim buna uygun oluştu; ona göre beklentilerimi geliştirdim; şimdi beklen­ tilerimi yıkamazsın, yoksa gider Tahkime şikayet ederim ! " . Görüldüğü gibi rapor, politika geliştirme stratejilerinin küre­ sel ölçekte merkezileşmesini önerirken, politika uygulama inisi­ yatifinin de ademi merkezileşmesini istemektedir. By-pass edilen ulus devlet ölçeğidir.

S o n u ç Ye r i n e : E m e k Üze ri nde S ü re k l i l e ş m i ş Otoriter Kontrol S iste m le r i Yeni devlet anlayışının en önemli argümanı, başta ifade edil­ diği gibi, ulus devletin küresel değişimlere geleneksel düzenle­ melerle ayak uyduramamasıdır. Oysa yeni devlet, bu sorunu aş­ malı ve sürekli olarak kendini yeniden uyarlayabilmelidir. OECD Türkiye Raporu'nda ortaya konulan yeni devlet anlayı­ şında ise, bu köklü değişikliklerin yapılabilmesi için, güçlü bir si­ yasal liderliğe ihtiyaç duyulmakta ve düzenlemelerin başarısı si­ yasal onaya bağlanmaktadır. Yine OECD'nin küreselleşme tespi­ tinden anlıyoruz ki, küreselleşme yeni ve ani değişimlere sürekli hazır olmayı gerektirmektedir. Bu durumda, güçlü siyasal lider­ lik, geçiş dönemleri ya da reform zamanlarında daha fazla gerek­ sinim duyulan bir şey olarak görülmektedir. Eğer bu doğru ise, bu anlayışa göre, geçişler ve reformlar hep sürüp gideceği için hep güçlü siyasal liderlere ihtiyaç duyulacaktır. Bir başka ifade ile, yeni devlet örgütlenmesi içinde, küreselleşmenin komutları-

j 159


160 1

Sonay Bayramoğ l u

na hızla uyum gösterecek güçlü bir liderlik kalıcılaşmalıdır. Peki bu " güçlü siyasi liderlik" düzenleyici devlet iradesine-ki bunu küresel sermayenin komutlarına uyum gösterme iradesi şeklinde okumak mümkündür-ya sahip olmazsa? Böyle bir sorunun sa­ dece OECD Türkiye Raporunda değil, diğer raporlarda da ceva­ bı yoktur. Çünkü OECD, kalkınmayı amaçlayan her liderin kü­ reselleşmeye uygun bir yönetim tarzı benimsemesinden başka yolu olmadığını kabul etmiştir. OECD'nin hazırlamış olduğu rapor etrafında, " düzenleyici devlet"in ne olduğunu keşfetmeye çalıştığımız bu yazıda, öne çı­ kan birkaç noktanın altını çizmek gerekmektedir. 1lk nokta dö­ nüşümün dayandığı " zorunluluk" ilkesidir. Devletin yeni rolü ya da yeni yapısı, küreselleşmenin zorunlu sonucu olarak tarif edil­ mektedir: Küresel piyasa devletin bu yeni rolünü zorunlu kıl­ maktadır. Zorunluluk kapsamında devletin tamamen piyasa mantığıyla, yani işletme mantığıyla yönetilmesi gerekmektedir. Bunun için devletin hem kurumsal yapısının hem de yönetsel zihniyetinin dönüşmesi gerekmektedir. Bir dizi zorunluluk, ön­ celikle yurttaş ya da vatandaş kategorisini yok etmekte, vatandaş müşterileşmektedir. Vatandaşlık haklarının yerini " tüketici hak­ ları" alırken, toplum müşterilerin oluşturduğu, müşteri haklarına göre örgütlenmiş bir yapıya dönüşmektedir. Analize, "küresel piyasa kuralı" ile başlandığı için, her şey bu kurala uygun olup olmaması bakımından değerlendirilmektedir. Katılım, şeffaflık, denetim, kontrol, yasal çerçeve gibi her tür dü­ zenleme, zorunlu olarak küresel piyasa kurallarına uygunluk ba­ kımından tanımlanmaktadır. Katılım, şeffaflık, hesapverebilirlik ya da sorumluluk, etkinlik gibi ilkeler, siyasal ve sosyal içerikleri­ ni kaybediyor. _ Sadece ekonomik içerikleriyle bu ilkeler, devlet yerine büyuk bir firmayı yapılandırmaktadır. Günümüzde hedef­ lenen de büyük ölçüde böyle bir şeydir. Bu aynı zamanda, yeryü­ zünde metalaşmamış tüm alanların ve yapıların metalaşmasına yardımcı olacaktır.. OECD Türkiye Raporu, bu yönde atılacak adımlar için önemli bir haritadır. Türkiye' de dönüşüm sürecinin yabancı ser­ maye ile gerçekleşeceği yönünde bir öngörü bulunmaktadır. Ra­ porda, yabancı sermayeye gerektiğinde yerli sermayeye tanınan­ dan daha fazla ayrıcalık tanınması, birer kamu kurumu olarak kurulan üst · kurullarda daha fazla yabancı uzman çalıştırılması, özelleştirmelerde yabancı sermayeye öncelik verilmesi ve buna benzer pek çok vurgu bulunabilir.


OECD Türkiye Raporu Üzerine Eleştire l Bir Çözü_mleme

Özellikle kalkınma ve modernleşme için yabancı sermayenin gerekliliğine yapılan aşırı vurgu, Türkiye' de " düzenleyici reform­ lar"ın yabancı sermaye olmaksızın tamamlanamayacağı izlenimi­ ni vermektedir. Bu doğrultuda Türkiye' de çok çalışma yapılmış­ tır. Ö rneğin, Türkiye Hizmet Ticareti Genel Anlaşması'nı (GATS) imzalayarak bu yöndeki iradesini ortaya koymuştur ( Güzelsarı, 2003 ) . Ek olarak, buna uygun yeni düzenlemelerin yapılması işi kalmıştır. Ö rneğin yeni Yabancı Sermaye Kanun Tasarısı'nın bir an önce yasalaşması, üst kurulların kararlarının temyizi için idari mahkemeleri devreden çıkaran özel uzmanlık mahkemelerinin kurulması, tahkim sisteminin yerleştirilmesi, hizmetler sektörünün yabancı sermayeye. açılması, radyo ve tele­ vizyon· yayınlarında yabancı sermaye payının artırılması, hava ve deniz ulaştırması, liman ve balıkçılık ürünleri işletmelerinde %49 olan payın artırılması; mali hizmetler, madencilik ve petrol alanlarında devletten müsaade almaları gerekliliğinin ortadan kaldırılm ası vb (OECD, 2002b) . Bunun yanı sıra, Türkiye'y� yabancı sermayenin daha önce, uy­ gulanan tüm liberal düzenlemelere rağmen gelmemesinin en önem­ li nedeni, siyasal istikrarsızlık olarak görülmektedir. Öyle ise, yeni reformların yanı sıra siyasal istikrarsızlığa karşı çok duyarlı olacağı­ nı varsayabiliriz. Dolayısıyla sistemin, reformlar için "uygun" hale getirilmesi yani istikrarsızlığa izin �ermeyen bir yapıya kavuşturul­ ması gerekmez mi? Siyasal yapıda bu türden değişimin sonuçları­ nın geniş bir şekilde tartışılması gerekmektedir. Yasal düzeyde meydana gelen / gelecek değişiklikler bazı ipuçları vermektedir.25 OECD'nin " düzenleyici reform " önerileri, piyasaya içkin ola­ nın, yani piyasanın mantığının devlet yapısına uyarlanmasını, bu­ na uygun olarak devletin örgütlenmesini amaçlamaktadır. Polan­ yi'nin " piyasa ekonomisi, ancak piyasa toplumunun kurulmasıy­ la-toplumun piyasalaşmasıyla-mümkündür" şeklindeki savı­ na atıfla, devletin piyasa mantığına göre düzenlenmesinin, toplu­ mun piyasalaşması yolunda atılmış en kritik adım olduğuna şüp­ he yoktur. Rapor; girişimciler, tüketiciler ve sivil toplum kuruluş­ larından başlCa bir toplumsal kategori görmemekte; çoğu durum­ da, toplum sermaye sınıfıyla eşitlenmektedir.26 Bu çalışmada, OECD'nin düzenleyici reform programı eleş­ tirel bir çözümlemeye tabi tutuldu ve küresel sermayenin kamu­ sal alanı soğurarak kendi m antığını devlet aygıtının kuruluş ve iş­ leyişi içine ne tür mekanizmlarla işlediği ya da işleyeceği deşifre edilmeye çalışıldı.•

j 161

25 Şu anda çok sayıda kanun taslağı ve ta­ sarısı hükümetin ve Meclis'in gündemin­ dedir: Kamu Yöneti­ mi Temel Kanun Taslağı , Kamu Per­ sonel Rejiminde ya­ pılması düşünülen değişikliklerle i lgi li çalışmalar, Yerel Yönetimler Yasa Ta­ sarısı ve Kamu Büt­ çe reformu (Devlet Bakanl ığı, 2003; Güler, 2003c; Er­ doğdu, 2003). Diğer yandan eğitim gibi önemli bir kamu hiz­ meti alanında yaşa­ nan gelişmeler de dikkat çekicidir. Ay­ rıntılı bilgi için bkz. Eğitim-Sen (2003). 26 Weiss ve H ob­ son 'un (1999) bu yaklaşımı, gelişmiş ülkelerin ekonomik kalkınma tari hine de uygular.


162 1

Sonay Bayramoğlu

Kaynakça Anti-Mai

Bülten

33

(2001)

http://www .anti­

nu Üzerine Çalışma" , Yayınlanmamış Çalışma. Güler, B. A. (2003b) "Yönetişim: Tüm İktidar Ser­

mai.org/blt/blt3 3 .htın.

mayeye", Praksis, 9.

Başbakanlık, http: //www.başbakanlık.gov.tr

Güler, B. A. (2003c) "Devlette Reform" , Mimarlar

Cope, S., and J. Goodship ( 1 999) "Comparing Regu­

Odası Konferansında sunulan metin, 3 Mart, Ankııra.

latocy Regirnes in the New Govemance", The Annu­

Güzelsan, S. (2003) "Küresel Kapitalizmin 'Anayasa­

al Can/erence ofthe Political Studies Association of the

sı': GATS", Praksis, 9.

United Kingdom'a sunulan teblil,, University of Not­

Karahaoğull an , O. (2002), Kamu Hizmeti (Kavram ve

tingham, 23 -25 Mart.

Hukusal Rejim), Ankara: T�rhan.

Cope, S., and ]. Goodship (2000) "Regulating Colla­

OECD (1996) Globalisation: What Challenges and

borative Govemment: Towards Joined-up Govern­

Opportunities for Government? OECD/GD(96)64.

ment?" http:Ilwww.york.ac.uk/deptslpoli/paclpa­

OECD ( 1 997) The OECD Report on Regulatory Re­

perslcope.htm, İndirilme tarihi: 20 Nisan 2003

form, I ve II, Paris: OECD.

Devlet Bakanlığı ve Başbakan Yardımcılığı (2003)

Türkiye'de Kamu Personel Rejiminin Yeniden Yapı­

landırılması Sempozyumu ( 22-23 Şubat 2003 ), Anka­ ra: TÜHİS DTM, http://www.foreigntrade.gov.tr/DUN­

yNulus/63ekoisltes.htın İndirilme tarihi: 12.03 .2003 .

Efrairn, A. D. (2000) Sovereign (ln)equality in lnterna­

tional Organiı.ations, Baston: Martinus Nijhoff Pub­ lisdhers. Eğitim- Sen (2003) "Kapitalizmin Yeniden Yapılan­ ması ve Eğitim politikaları", Del,işim Sürecinde Kamu

Hizmetleri ve Sendikal Politikalar Sempoıyumu'na su­ nulan teblif., 1 -2 Şubat, Ankara. Güler, B. A. (2003a) "Kamu Yönetimi Temel Kanu-

OECD (2002a) Regulation Policies in OECD Countrı�

es From Intervention to Regulatory Governance, Paris: OECD. OECD (2002b) Türkiye'de Düzenleyici Refonnlar, Paris: OECD. OECD, http://www.oecd.org Savcı, B. (1990) "Siyasal Kurumlar Alanında Hukuk­ sal Yenileşme: Devrimleşme Üzerine'' , Cahit Talas'a

Armağan, Ankara: Mülkiyeliler Birliği. Scott, C. (2002) "The (Post-) Regulatocy State", Poli­

tics ofRegulation Workshop, Universtat Pompeu Fab­ ra'ya sunulan çalışma, Barcelona, November. Weiss, L. ve ]. Hobson (1999) Ekonomik Kalkınma

ve Devletler, Ankara: Dost


Praks i s 9

1

S ayfa :

1 63

-

1 82

K üreselleşme, A p o l itikleştirme ve " M odern" Ekono m i Yöneti m i * Pete r B u rn h a m Çevi ri : B a ş a k A l p a n

S "-·"·

.

'

'1

ık sık vurgulandığı gibi burjuva sosyal bilimi "moda­ nın kendini adamış bir takipçisidir" (Horkheimer, [ 1 937] 1 976) . Bu anlamda 1 980'lerin ilk yıllarında,

Foucault, Derrida ve Lyotard'ın çalışmaları seslerini duyur­ maya başladığında, "yeni paradigma "nın "farklılık" , "yeni­ lik" ve " tikellik" gibi terimlerinin ve öznelcilik ile yetkilen­ dirmenin mikro politiğinin kutsamaya başlanmış olması da bir sürpriz olmamalı bizim için.1 Post-yapısalcı " okuma" her ne olursa olsun, relativist mesaj çok açıktı: Modernizmin üst anlatıları (Marksizm başta olmak üzere) reddedilmeliydi. 1 990'larda sosyal bilimlerin "küreselleşme"yi keşfi, bize bir büyük anlatıyı yeniden tanıttı: serbest piyasanın var olan bü­ tün Çin Setleri;ni yerle bir eden arz-ı endamı. Fakat kısa bir zamanda açığa kavuştuğu gibi paradigma kurucuları "nın el­ lerinde küreselleşme fenomeni, post-modernist ideolojiyle birebir örtüşmekteydi: aslında küreselleşme, Foucault' cu " söylem kuramı"nı mükemmel bir şekilde bütünlüyordu. Sa­ dece " tek bir mantık olarak küreselleşme" savı çökmekle kal­ mıyor, aynı zamanda "küreselleşmenin birden çok mantığı olan bir süreç" olduğu iddia ediliyordu -ki bu önerme ade­ mi merkeziyetçilik ve yerelciliğin mantığı ile de örtüşüyordu. Her şeyin ötesinde "küreselleşme" modernizmin bütünleşti­ rici gücünün de sonunu simgeliyordu: ulus-devlet. Tabii ki tartışma götürmez bir küreselleşme tanımı yok. Higott, ( 1 997 : 6) eklektik uluslararası ekonomi politik orto­ doksisinin örneğini vererek, küreselleşmenin: (a) teritoryal ve yönetsel sınırlar tarafından engellenmeyen ekonomik, si­ yasi ve sosyal alanların sınır-ötesi pratiklerini arttıran sonuç

*

Makale'nin ye r aldığı eser: Bonefeld, W ve K. Psychopedis (der. ) (2000) The Politics of Change: Globalization, ldeo/ogy and Critique, Palgrave. 1 iyi bir özet için bkz. Brom­ ley (1991: 129-50).


164 1

Peter Burnham

2 Eklesiastes, M.Ö. 2. yüzyıla kadar uza­ nan ve Antik Yunan Felsefesi 'nin yapı­ taşlarından olan kutsal bir kitap ve onun öğretisidir. Geleneksel teoloji­ ye karşı çıkan, in­ san varlığının ama­ cını sorgulayan ve önceden beli rlen­ miş ve tekdüze bir varoluş ongoren öğreti, metinde öğ­ retinin öngördüğü eskataloji ve değiş­ tirilemezlik çerçe­ vesinde ku llanılı­ yor. (ç.n.)

ve süreçlerin ortaya çıkıŞı (b) post-modern dünyanın nasıl daha "yönetilebilir" kılınacağına dair tek görüş ortaya koyan bir poli­ tik bilgi söylemi olduğunu söylüyor. Bu görüşte üstü kapalı ola­ rak anlatılan, ekonomik karşılıklı bağımlılığın ve özelde finansal piyasaların gücünün küresel yönetişim yapıları ile sonuçlanan modem kapitalizmin gidişatını nasıl değiştirmekte olduğudur. Küreselleşme tezine yöneltilen en temel . tepkiler, iki şekilde gelişti: Ya " Hiçbir şey değişmedi" ( "yerkürede yeni olan hiçbir şey yok" ) diyen Eklesiastik çağrıya uyarak2 ya da "Her şey yeni" (ve muhtemelen "tarih boş laftan ibaret ") tezini savunarak. Kuş­ kucular ve realistler küresellik iddialarını defederek ve devletin iktidarını yeniden teslim ederek aynı safta yer alırlarken (Hirst ve Thompson, 1996; Waltz, 1 979) liberaller ve post-modemler te­ mel siyasi otorite olarak devletin geri çekildiğine ve hatta yok ol­ duğuna işaret ediyorlar ( Ohmae, 1 995) Realist-liberal karşılaş­ masının yarattığı oldukça steril olan bir tartışma yerine, makale­ nin bu bölümü küresel bir bağlamda devlet, sınıf ve sermaye iliş­ kileri ile ilgili olarak Marksist düşünceye bir dönüşün, var olan endüstriyel, siyasi ve ekonomik değişimleri açıklamak için çok daha yapıcı olacağını savunuyor. Benim argümanım üç noktada toplanabilir: İlk olarak, küre­ selleşmeyle ilgilenen çoğu kuram, devlet ve piyasayı, sosyal ger­ çekliğin birbirinden ayrıştırılmış ve izole edilmiş, birbirine dışsal ve oluşsal bir biçimde var olan iki yönü olarak gördükleri için, devlet-piyasa ilişkisini tatmin edici bir şekilde kavramsallaştıra­ mıyorlar. Bunun sonucu olarak da, popülist (ve yanlış yönlendi­ rici) bir " devlet iktidarını piyasaya kaptırdı" iddiası çıkıyor orta­ ya. Oysa bunun tam tersine, Marksist yöntem söz konusu ilişkiyi içsel olarak görür ve bizi, hali hazırdaki değişimleri organik bir bütünün yeniden oluşturulması olarak yorumlamaya sevk eder. İkincisi, uluslararası yeniden yapılanma sürecinin ulus devlet ta­ rafından emeği daha sıkı disipline etmek ve emek-sermaye ilişki­ sini yeniden organize etmek (re-organize) amacıyla, üstlenildiği­ ni tartışacağım. Bu noktada belirtmeliyiz ki küresel kapitalizm hala antagonistik bir devlet sistemi olarak kuruluyor ve küresel ekonomi politiği karakterize eden değişimler, kökleri emek-ser­ maye çelişkisinde yatan sorunları çözmek amacıyla devletler tara­ fından ortaya konuluyorlar. Son olarak, var olan yönetim strate­ jilerinin ekonomi politikaları söz konusu olduğunda, keyfiyetten kurala doğru bir kayışı, meşru siyasi, ekonomik ve endüstriyel ey­ lemleri birbirinden ayıran sınırların yeniden çizilmesini ve çeşitli alanlarda karar verme mekanizmalarının parçalanmasını ve yetki


Küreselleşme, Apolltlkleştırme ve " Modern " Ekonomi Yöneti mi

devrini içeren apolitikleştirme (depoliticization-siyasetten arındır­

ma) kavramı tarafından karakterize edildiğini savunacağım. Para ve emeğin düzenlenmesi gibi devletin temel eylemleri anlamında, 1 980'in ortalarından beri apolitikleştirilmiş yönetim formları yö­ nünde ciddi bir tercih görülüyor. Apolitikleştirme olarak anlamı­

nı bulan "küreselleşme dili " , karar vermenin politik yönünü or­

tadan kaldırarak ve böylece politika uygulamalarının etkinliğini arttırarak, devlet yöneticilerinin küresel sistemdeki değişimler­ den faydalanabilmelerini sağladı. Kısaca, post-modernist ideolo­ jinin, küreselleşme ve apolitikleştirmenin beraberinde getirdiği stratejiler ne bizim için yeniler, ne de kurulu iktidar odaklarının sonunu simgeliyorlar. Tam tersine, bu süreçlerin en iyi şekilde, tarihsel analiz kullanılarak ve en sofistike ve "kredisi bitmiş" üst anlatı olan klasik ekonomi politiğin mirasçılarının yaptıklarını sürdürerek anlaşılabileceğini öne süreceğim. Yazının ilk kısmı küresel ekonomi politik çerçevesinde ulusal devletin değişen kimliğini anlamak için kullanılan üç popüler yaklaşımı tartışıyor. "post-Fordist devlet" "Yeni Dünya Düze­ ni/devletin ortadan kaybolması" ve "devletin uluslarasılaşması" gibi terimlerle anlamını bulan tartışmalar gözden geçirilecek ve bulgular üç ana kısımda toplanacak. Birincisi, bu tartışmalar kü­ reselleşmenin nasıl piyasanın, devletin egemenlik ve ulusal özerkliğini kaybetmesine yol açan iktidarını olanaklı kıldığını vurgulayarak, devlet ve piyasayı iki karşıt sosyal örgüt olarak ko­ numlandırıyorlar. Aslında, bu görüşün zayıflığı, devletin ve piya­ sanın, sınıf analizine olanak vermeyen bir biçimde şeyleştirilme­ sinde yatıyor. Dahası, bu görüş, devlet ve piyasayı daha geniş ve temel sosyal ilişkiler bütününün birer parçası olarak kavramsal­ laştırmamızı da engelliyor. İkincisi, incelenmiş bu yaklaşımlar 1 973 öncesi ulusal devletin sermaye üzerindeki kontrolünü oldu­ ğundan fazla gösteriyorlar. Bu yolla, Keynezyeri Refah Devleti gi­ bi tarihsel olarak doğru olmayan kavramları kullanarak 1 97 0ler­ deki küresel ekonomi politiğin fikirlerine de destek çıkıyor bu görüşler. Son olarak da bu yaklaşımlar, emek-sermaye ilişkisini, yeniden yapılanma sürecinin kendisine dışsal olarak görüyorlar­ eğer bu gerçekten burada söylenmeyi hak ediyorsa. Bölümün ikinci kısmı Marksist yöntemi bir alternatif olarak kullanabilece­ ğimizi savunuyor. Son kısım ise bu yaklaşımın çeşitli yönlerinin, "küreselleşme dönemi"nde ve apolitikleştirme kavramı bağla­ ntmda İngiltere'deki devlet-sermaye ilişkilerini karakterize et­ mek için kullanılabileceğini gösteriyor.3

1 165

3 Daha fazla detay için bkz. Bromley ve Burnham ( 1996, 1998); ve Burnham (1997).


166 1

Peter B u rnham

K ü re s e l l e ş m e D ö n e m i n d e D e v l et e N e O l u yo r? Pos t-Fo rd/s t Kura m

"Post-Fordizm" kavramı düzenleme kuramcıları, devlet ku­ r� cıları, siyaset sosyologları ve endüstriyel ilişkiler alanındaki

birçoklarını oldukça heyecanlandırdı. (bkz. Bonefeld ve Hollo­ way' e yapılan katkılar) . Jessop ( 1 994 ), üretimin uluslararasılaş­ masını beraberinde getiren post-Fordist birikim rejiminin artık post-Fordist bir devlete gereksinim duyduğunu iddia ederek, bu alandaki kuramların en sofistike ve açık olanını ortaya koyar. Post-Fordist devlet " aşırı-liberal" bir devlet biçimidir ve gitgide artan bir oranda alttan, üstten ve yatay olarak " içi boşaltılır" (hollow out) . Ulus devletin kapasitesinin bir kısmı birleşik-böl­ gesel ve uluslararası kurumlara ya da ulusal devletin sınırları için­ deki bazı yerel düzeylere devredilirken, bir kısmı da merkezi devleti devre dışı bırakan ve bazı ülkelerde mevkileri ve bölgele­ ri birbirine bağlayan yerel ve bölgesel bir takım_ ağlar yaratır. Bu şekliyle Jessop'un kuramı- ki Jessop kendi analizine " düşünce deneyi" adını verir- çok belirlenimci, tek nedenci ve yapısal işlev­ selciliğin eksiklerinden zarar görüyormuş gibi gözükmekte. Dev­ let biçimi birikim rejiminin "gereksinim "lerinden türetilmekte­ dir ve bu gereksinimlerin giderildiği biçimin tanımlaması da, sos­ yal değişime ve yeni kurumsal düzenlemelere bir açıklama teşkil etmektedir. Bu yaklaşımda, sınıf ilişkileri (ve uygulamadaki çeliş­ kisi) yeniden yapılanma sürecine dışsal olarak görülür, ayrıca emek ve devletin kendisi güçsüz ve post-Fordist ekonominin is­ temlerine pasifçe cevap verir bir konumda tanımlanır- ki bu ide­ al tipİ? kendisi bir çok endüstriyel sosyolog tarafından reddedi­ liyor. Dahası, post-Fordizm kuramı, emek-sermaye-devlet ilişki­ sinde sınırlar/keskin kırılmalar ve Keynezyen refah devleti gibi biçimsiz yapılara dayandırılmış bir tarihsel gelişim karikatürüne dayanır (daha geniş bir eleştiri için bkz. Glyn, 1995 ; Matthews, 1 968 ve Tomlinson, 1 98 1 ) . Bu modelde, devlet politikasındaki devamlılıklar gözden kaçırılıyor ve varolan düzenlemelerin "ye­ ni"liği sadece ve sadece, kendisi daha düzgün eleştirel bir anali­ zin nesnesi olması gereken " savaş sonrası düzen"in bazı öğeleri­ ne aşırı vurgu yaparak kuruluyor. Yen i Küresel Düzene D oğru/De vle tin Yok Olmas ı

Bu popüler yaklaşım, devletin sonunu çok yakın gören libe­ ral-dönüşümcü ya�ınla birlikte post-Fordist devlet tartışmasının veçheleri üzerine inşa edilmiştir. Ohmae ( 1990, 1 995 ) ve Strange


Küreselleşme, Apolltlkleştı rme ve " Modern · Ekonomi Yönetim i

( 1 996) tarafından yakın zamanda !-:>rtaya atılan tartışmalar bu

yöndedir. Bu tartışma, tedbirli bir biçimde de olsa, solun var olan stratejileri ve pratiklerinin demode olduğunu söyleyen Held ( 1 995) tarafından geliştirildi. Var olan stratejiler, kapitalizmin

daha önceki ulusal safhası için uygun olabilir, fakat küreselleşme bu stratejileri işlevsiz kılmıştır. Yeni küresel düzen ulusal devle­ tin demokratik kontrolünden çıkmıştır ve bu nedenle demokra­ si, ulus-ötesi bir sivil-toplum tarafından yönlendirilen ulus-ötesi bir kavram olmalıdır artık. Bu noktada, yeni sosyal hareketlerin gündeminin savunulucuğunu yapan post-modernizm _ politikası ile açık bir paralellik kurmak olası. Politikanın bürokratik, hiye­ rarşik ve teknokratik ulusal formlarının yerini- ki sendikacılık da bu gruptadır- bireysel özerkliğe ve özyönetime dayalı post-ma­ teryalist bir politika almıştır artık. Bromley'in ( 199 1 : 13 1 ) alaycı bir biçimde ortaya koyduğu gibi, " Mutlu olabiliriz, politika bir anda popüler ve demokratik olduğu kadar tamamen parçalanmış ve tikeldir de" . Yine bize sunulan, piyasaya dışsal ve güçsüz bir devlet ve keyifsiz bir demokratik devlete karşı piyasayı destekle­ yen bir küreselleşmedir. Bu aşırı piyasa iktidarı tartışması, sonsuz küresel seçeneklerle dolu devletsiz firmalarla idare edilen devlet­ siz bir dünyada yaşadığımızı iddia eden Fortune dergisi/Ekono­ mist' e ait bir uluslararasılaşma süreci perspektifine dayanır. As­ lında, bu, Albert'in ( 1 993 ) , " 100 yıl gibi bir süreden beri, de­ mokrasinin . ve ulus devletin güçleri dereceli olarak kapitalizmi ehlileştirdi ve şimdi köprüler atıldı. Bölünmüş ve birleşememiş bir ulus-devlet ve onun çelimsiz sınırları artık küresel kapitalist ekonomiye direniş gösteremez .. Kapitalizm öncelikle devleti eh­ lileştirmeyi amaçlıyor, ve sonuç olarak devletsiz yoluna devam et­ meyi .. " önermesinin de -belki de tesadüfen- vardığı sonuçtur (Albert, 1 993 : 25 6). Yeni sosyal hareketlerin varolan politik ikti­ dar ve temsil yapılarının yerini alma kapasitesi gibi, küreselleş­ meyi önceleyen ulus devletin " demokratik" doğası da olduğun­ dan fazla idealize edilmektedir. Kısaca, bu yaklaşımlar, en etkile­ yici olan " gökkuşağı koalisyonları"nın zayıflığının ve hangi kılık­ ta olursa olsun kapitalist devletin sınıfsal karakterinin altının çi­ zildiği 70 ve 80'lerin devlet tartışmalarıyla ilişkilenmeyi başara­ maz (iyi bir özet için bkz. Clarke, 1 99 1 ) . D e vle tin Ulus lara ra s ılaş m a s ı ?

Devletin değişen kimliğini anlamaya çalışan tüm girişimler arasında en kışkırtıcı düşünce, " devletin uluslararasılaşması" te-

1 167


168 )

Peter Burnham

rimini kullananlarca ortaya atılmıştır (Cox, 1987: 253 -65 .ve Cox ve Sinclair, 1996). Cox, tanık olduğumuz şeyin, devletin yok olması , değil, devletin dönüşümü (içteki ve dıştaki yapısının ve işlevinin yeniden örgütlenmesi) olduğunu savunur. Cox'un duruşu üç nok­ tada tanımlanabilir: Birincisi, tarihsel olarak devlet ulusal· ekono­ mileri yerel refah ve istihdamı sağlayabilmek amacıyla yıkıcı dış güçlere karşı koruyan bir tampon/kalkan görevi görmüştür. Cox' a göre, 1973 'ten beri bu, yerel ekonomilerin dünya ekonomisinin gereksinimlerine uyarlanmasını sağlamak yönünde değişmiştir. İkinci olarak, bu kayış, ulusal hükümetlerin yapısını da etkilemiş­ tir. Dünya ekonomisinin kanalları görevini gören merciler, hükü­ metlerin yapısı içinde üstün duruma gelmiştir (örneğin sanayi ve çalışma bakanlıkları maliye bakanlığının madunu oldu). Son ola­ rak ise OECD, IMF, G7 gibi örgütlerde ve bu örgütler tarafından kendilerine aktarılan bilgi ve prensipleri ulusal politikalara dönüş­ türen mercilerde somutlaşan ulus-ötesi bir oydaşma oluşturma sü­ reciyle karşı karşıyayız. Bu anlamda devletin görevi yerel ekonomi­ yi dünya ekonomisinin gereksinimlerine göre ayarlamaktır. Devlet artık, yerel ekonomi ve dünya arasında volan kayışıdır ve " dışarı­ dan içeriye uluslararasılaştırılmıştır". Bu devlet, "yönetimsiz yöne­ tişim" i yöneten, kendisinden daha büyük bir şeye bağımlıdır. Cox'un bu cüretli kuramı gelecek araştırmalar için ilginç açı­ lımlar sağlıyor. Ne var ki, tipik uluslararası ekonomi politik gibi emek konusunda sessiz kalıyor. Bu, Sinclair'in ( 1996: 3 ) " Cox'un çalışması uluslararası ilişkiler kuramının bildik değişkenlerinin çok dışında" sözleri düşünülünce, oldukça paradoksal tabii; çün­ kü Cox, genel uluslararası ekonomi politiğe emeği entegre etme­ yi amaçlayan eleştirel ve tarihselci bir bilim felsefesi yaratmaya çalışıyor. Fakat Cox'un çalışmasındaki "problem çözme" ve "eleştirel" kuram arasındaki ilişki (ve Marksist ve Weberci yön­ temi birleştirme sırasında yaşanan zorluklar) tam anlamıyla orta­ ya konulmuyor ya da ·çözüme kavuşturulmuyor ve Cox ( 1996: 88-90) farklı kronolojik dönemleri, neredeyse 1945'ten bu yana, çalışabilmek için farklı yöntemlerin kullanımını onaylıyor gibi görünüyor. Cox, böylece, genel uluslararası ekonomi politiği eleştiriyor gibi gözükse de, yöntemsel çoğulculuk anlamındaki duruşu, devlet-piyasa arasındaki -daha önce bahsedilen- kav­ ramsal ayrıklığı ve genel uluslararası ekonomi politikte var oldu­ ğu üzere, emeğin bu yeniden yapılanmaya, dışsal bir şekilde ku­ ramsallaştırılmasını yeniden kuruyor. Bunu, Cox'un , hegemonik istikrar. döngüsü örneğinde olduğu gibi, bir çok ampirik çalışma-


Küreselleşme, Apol i ti kleştirme ve " M odern " Ekonomi Yönetimi

sında görmekmümkün ve sofistike neo-realist tartışmalardan ay­ rı düşünmek pek de olası değil.4 Devletin uluslararasılaşması an­ lamında, sınıf ilişkileri (yani çelişkisi) yeniden yapılanma süreci­ ne dışsal olarak görülüyor ve emek ve devletin kendisi iktidarsız ve post-Fordist ekonominin gereksinimlerine pasifçe cevap veri­ yormuş gibi tasvir ediliyor. Dahası, Cox'un kuramı, politika oluş­ turma anlamında ( Cox, finansal sermayenin çeşitli fraksiyonları­ nın buyruğu altında bir politika oluşturma aşaması gibi basit ve fraksiyoncu bir fikri onaylar) bizi tarihsel olarak ikna edemez ( 1 900' den beri ne zaman devletler temel öncelik olarak yerel re­ fahın peşine düşmüşlerdir ki?) . Bunun yanında, küreselleşmenin devletlerce yönlendirilmesi (Panitch, 1 994 ; Wolf, 1 997) ve çeşit­ li devlet aktörleri tarafından -ister sosyal demokrat ister liberal olsun- emek-sermaye ilişkilerinin yeniden yapılandırılması yoluy­ la kapitalist toplumdaki krizi aşma amacının lanse edildiği gerçe­ ğini görmezden gelir.5 Cox'un analizi eleştirel bir bakış açısı sun­ sa da, devlet - sınıf ilişkisi bağlamında tutarlı bir kuram geliştire­ memiş olması, küresel sistemin kavramsallaştırılmasında önemli sorunlar yaratır. Kısacası, devlet ve piyasayı birbirine karşıt iki sosyal örgüt olarak göstererek (dengeyi devlete karşı Piyasa lehi­ ne düzenleyen küreselleşmeyle birlikte) Cox ve diğer ekonomi politik yaklaşımlar, üstü örtülü olarak da olsa, sosyal gerçekliği katı kategorilere ayıran ve yapay olarak ayrıştırılmış kavramlar arasında dışsal bağlantılar araştıran liberal-gerçekçi duruşu takip eder.6 Uluslararası ekonomi politik kuramlarının çoğu klasik ekonomi politiğin bir devamı değil, bu şekliyle, Marx'ın ( [ 1 867] 1 976: 174-5) "vülger ekonomi" diye adlandırdığı yaklaşıma geri dönüştür. Kuramsal sofistikasyonlarının aldatıcılığına rağmen, uluslararası ekonomi politik yazarlarının çoğu küresel ekonomi politiği oluşturan karmaşık organik sosyal ilişkiler bütününü kavrayamayan " devlet'' , ''Piyasa" , "bağunlılık" , " etkileşim " , "et­ , ki " , "özerklik' gibi totolojik kavramları yeniden üretir.

D e v l e t i ve P i y a s a y ı Y e n i d e n T a n ı m l a m a k : K l a s i k E ko n o m i P o l i t l k ve M a rx Klasik ekonomi politik geleneği, kapitalist üretim, dağıtım ve değişim ilişkilerinin içsel çerçevesini kavramlaştırmayı görev ola­ rak belirlemiştir kendisine. Klasik yazarların amacı (William Petty' den J ohn Stuart Mili' e) , günümüze ait olayları betimlemek değil, toplumu oluşturan sınıflar arası ilişkileri açıklamak ve bu ilişkileri düzenleyen yasaları keşfetmektir (Clarke 1 982; Gide ve

4

1 169

Bu, Bumham'da (1991) açık olarak anlatılıyor. 5 Politika oluştumıa sü­ recine "fraksiyoncu" yaklaşımın sınırları­ nın daha kapsamlı bir eleştirisi için bkz. Clarke (1978) 6 Cox, küreselleşmeden yarar sağlayan bazı "sosyal güçler" oldu­ ğunu savunsa da, güçlü Küreselleşme trendlerinin ulusal ekonomileri daha açık hale getirdiğini ve ulusal hükümetle­ rin "koruyucu tep­ ki"lerini zayıflattığını söyleyen standart uluslararası ekono­ mi politik görüşünü kuramına uyarlar. Kı­ sacası, "küresel ser­ maye, nüfuslarını ko­ ruyabilmek için dev­ letlerin özerk ekono­ mik ve sosyal politi­ kalar gütme kapasi­ telerini çok ciddi bir biçimde sınırlar" (Cox, 1996: 515-16). Uluslararası i lişkiler kuramındaki orto­ doksinin bir eleştirisi için bkz. Rosenberg (1994)


170 1

Peter Burnham

7 Marx ([18671 1976= 174)

Rist, 1 9 15). James Stuart ve Adam Smith için toplumun yapısı, onun ekonomik kuruluşunu anlama üzerinden kavramsallaşurı­ lır. William Robertson ( 1 890: 1 04 ) , "bir toplum tarafından birleştirilmiş insanların eylemlerini açıklamaya çalışan her araştır­ mada dikkate değer ilk nokta onların hayatlarını sürdürme şekil­ leri olmalı. Bu değiştikçe, politikalar ve yasalar da değişir" diye­ rek klasik argümanı sürdürür. Bu yönelme, post-modernist bir okuyucuya indirgemeci gelse de, küreselleşme kuramcılarının

devlet ve piyasayı birbirine karşıt ilci sosyal örgüt biçimi olarak tanımlamalarını aşan bir sosyal ilişki

kavramsallaştırması sunar

bizlere. Klasik geleneğin mirasçısı olarak Marks, "vülger ekono­ mist"leri burjuva üretim ilişkilerinin gerçek içsel çerçevesini araştıramamakla suçlar. Bunun yerine bu kuramcılar, " Söz konu­ su ilişkilerin bariz çerçevesinde debelenmekten, b unu bilgiçlik taslayarak sistemleştirmekten ve dahası onlar için en iyi seçenek olarak, daimi gerçekler yerine, üretimin burjuva aktörleri tarafın­ dan kull anılan banal ve kendini beğenmiş nosyonları ifşa etmek­ ten haz duyarlar" (Marx, [ 1 867] 1 976: 175 ) . Küreselleşme ku­ ramcılarının reddettiği kapitalist toplumdaki içsel ilişkilerin kav­ ramsallaştırılması meselesi, Gilpin'in ( 1987 : 10), devlet, piyasa gibi kavramların merkeziliğine rağmen, "Her biri birbirinden özerk gelişse de piyasanın devlete ya da devletin piyasaya sebebi­ yet vermesi, çözümlenmesi bu kitaptaki argümanla ilgisiz olan önemli tarihsel olgulardır" tezini savunduğu tumturaklı anlatısıy­ la örneklendirilebilir. Tabii ki Marx, kapitalist toplum eleştirisini klasik ekonomi politiğin sürekli bir değerlendirmesi yoluyla yapmıştır. Marx'ın erken ekonomik ve felsefi çalışmaları, içkin eleştiri yöntemi yo­ luyla, kendisini klasik ekonomi politiğin doğalcı temellerini sor­ gulamaya yöneltmiştir. Klasik yazarların yanlışı, kapitalist toplu­ mun tarihsel özgüllükler taşıyan sosyal ilişkilerini doğallaştırmak (ya da evrensel olarak temsil etmek) olmuştur. Klasik ekonomi politiğin biçimsel soyutlamalarının ardında, (rantiye, ücret ve kar üreten toprak, emek ve sermaye) sorgulanmayan tarihsel-özel bir postula yatar: özel mülkiyet. Klasik yazarlar, sadece özel mülki­ yetin varlığını verili kabul etmek yoluyladır ki, sınıfların teknik olarak iş· bölümünden kaynaklandığını varsayabilirler. Klasik ekonomi politiğin en iyi örnekleri, Marx için değer ve onun öne­ mi konusunda -tamamlanmamış olsa da...., bir analiz sağlarlar;

ama hala sorulmayan hay�ti soruyu sormayı başaramazlar: "Bu

içerik neden bu tikel formu almaktadır? " .7 Aslında, Holloway'in


Küre s e l l e ş m e , Apo l l t l k l eştlrme

e " M od ern " Ekonom i Yönet i m i

vurguladığı gibi ( 1 99 1 : 73 ) , Marks, form sorununu, kendi kura­ mı ve kendisi ile bu sorunu anlamsız bulan burjuva yaklaşımları arasında önemli bir ayırıcı bir çizgi olarak görür. Aynı noktadan hareketle, Kapital, klasik yazarların tersine emek ürünlerinin ta­ rihsel olarak özgül ve geçici toplum biçimleri bağlamında meta haline geldiklerine vurgu yapmak amacıyla meta-biçiminin bir analiziyle koyulur işe. Bu tarihsel ve materyalist temele dayana­ rak Marks, değer, artı-değer ve sınıf kavramlarında köklerini bu­ lan bir kapitalist toplum kuramı inşa eder. Marx, liberalizmin izole edilmiş bireyini özel çıkarın kendisi. zaten sosyal olarak be­ lirlenen bir çıkar olduğundan parodileştirilir ve Smith'in sınıflar arası varolan çıkarların uyumu kuramını çürüterek simetrik deği­ şim ilişkilerinin sömürüyü gizlediğini gösterir. Kapitalist toplum da, yararlı malların üretiminin, artı değerin genişlemesine bağım­ lı olduğu belirli bir toplumsal üretim biçimine dayandırılır. Marks klasik yazarlarla " Sivil toplumun anatomisi ekonomi poli­ tikte aranmalıdır" konusunda hemfikir olsa da, klasik kavramla­ rın Marx tarafından b ütün olarak yeniden yorumlanışı, sonuçla­ rının küreselleşme devrinde devlet-piyasa ilişkisini bir yenilik olarak açıklamaya çalışan birçok yaklaşım tarafından asimile edilmesi gereken bir sosyal bilim devriminin habercisidir. Devlet ve piyasayı birbirine karşıt iki örgüt biçimi olarak konumlandıra­ rak, burjuva küreselleşme kuramcıları sadece ampirik bir yanlış yapmakla kalmazlar, aynı zamanda temellerini ekonomik kuram­ daki marjinalist devrimden alan bir toplum kavramsallaştırması­ na da onay verirler. 19. yy'ın sonu Stanley Jevons ve Carl Menger yönetimindeki Avusturya Okulu'nun marjinal fayda kuramlarına tanık oldu. Marjinalistler ekonomiyi rasyonel eylem bilimi olarak praxi­

ology' nin bir branşı olarak yeniden tanımladılar. Daha bilimsel ve matematiksel olarak daha kesin bir disiplin oluşturma çaba­ sında, toplumun ekonomik bir kuramı olarak ekonomi politik, daha sonradan Robbins'in " insan davranışını, amaçlar ile alter­ natif kullanım alanı olan araçlar arasındaki bir ilişki olarak çalı­ şan bilim " (Clarke, 1 982; Matyas, 1 985) biçiminde tanımlamasıy­ la bir "pozitif ekonomi" haline geldi. Ekonomi, çok dar anlamıy­ la verili kabul edilen bir piyasa durumunda, kendi sübje�tif ter­ cihlerini ortaya koyan ve faydayı maksimize etmeye çalışan birey­ lerin izole edilmiş çalışmasıdır artık. Perlman'ın ortaya koyduğu gibi ( 1 973 ) , ekonomi politiğin pozitif ekonomiyle "yer değiştir­ mesi" , önemli bir bilgi sahasinın, gerçeklikten paldır küldür uza-

1 171


172 ı

Peter Burnham

ğa atılması ve aslında büyük bir kaçış demektir. Bu, sosyal eylem (sosyoloji) ve siyasal eylem (siyaset bilimi) olarak, spesifik ve in­ dirgenemez eylem biçimlerine ilişkin tamamlayıcı " disiplin"lerin gelişimine yer açar. Klasik yazarlar tarafından benimsenen varlı­ ğını sürdürme biçimi temelinde hukuk, yönetim ve toplumun or­ ganik öğretisi, "bireysel seçim " le uyum içinde olan fiyat ve kay­ nak belirleniminin siyasal olarak muhafazakar ve dar öğretisi ola­ rak ele alındı. Modern küreselleşme tezinin yöntemi, bu marjina­ list devrimle uyumlu olarak -ve onun bölünmüş, ahistorik karak­ terini yeniden üreterek- yeniden kuruldu. Marksizmin en güçlü yönlerinden biri de, bu parçalanmışlığı reddetmesidir (Bonefeld ve Holloway, 1 995 ; Holloway, 1 994 ) . Modern sosyal bilimin devlet v e piyasa gibi kavramlarının fetişiz­ mini, katılığını ve sabitliğini reddederek, bunları, ne kadar ya­ bancılaşmış ve sapkın olduğuna bakmaksızın, insanın toplumsal pratiği içinde çözündürür. Devlet-piyasa ilişkisini dışsal ve oluş­ sa! olarak görmek yerine, Marx'ın yaklaşımı, antagonistik sınıf ilişkilerini analizinin merkezine koyarak, devlet-piyasa ilişkisinin içsel ve gerekli olduğu öncülünden yola çıkar; tabii ki bu ilişki­ nin kurumsal formu, sınıf mücadelesinin tarihsel karakteri göz önüne alındığında değişmektedir. Devlet, toplumsal üretim iliş­ kilerinin bir yönüdür (bu ilişkilerin farklılaşmış ve tarihsel olarak özgül bir biçimidir), gücü yerel ve küresel sermayenin birikimini arttırmak için sınırları içinde emek-seqnaye ilişkilerini yeniden düzenleme yetisinden türemektedir (daha detaylı bir anlatım için bkz. Holloway ve Picciotto, 1 977 ve Clarke, 1 99 1 ) . Marx'ın dev­ lete yaklaşımının böyle bir yorumu en tutarlı biçimiyle Sosyalist İktisatçılar Kongresi çevresinde ve Capital and Class dergisinde yapıldı. Bu yaklaşım, Marx'ın " metaların fetişizmi" kavramından hareketle, devleti, bir kategori olarak ayrıştır ve toplumsal ilişki­ lerin katılaşmış ya da fetişleşmiş bir biçimi olarak görür (bkz. Holloway, 1 994 ). Ulus devlet ise küresel sermaye akışının bir " düğüm " ü ya da "moment" i olarak varolur ve gelişimi, bu ne­ denle, kapitalist toplumun karşıtlık ve krizler tarafından yönlen­ dirilen gelişiminin bir parçasıdır. 20.yy'ın başlarında Bukharin'in ( 1 9 15 ) öne sürdüğü gibi, burjuvazinin çeşitli grupları arasındaki mücadeleden başka bir şey olmayan " ulusal devletler" arasında­ ki mücadele, havada asılı değildir, tam tersine, " ulusal" ekono­ mik organizmaların yaşadığı ve geliştiği özel bir ortam tarafından (dünya ekonomisi) belirlenir. " Ulusal" siyasal ekonomiler (ve aralarındaki sosyal iş bölümü) sadece dünya ekonomisinin -ve bu anlamda uluslararası bir iş bölümünün- bir parçası olarak var olurlar. Devletler, tek tek dünya ekonomisiyle entegre oluş bi-


Küreselleşme, Apolltikleştirme ve " Modern · Ekonomi Yönetimi

çimlerini, üretim, ticaret ve finans kanallarını kullanarak, değiş­ tirmeye çalışabilirler, fakat birikimi arttırma ve uluslararası ve ye­ rel ölçekteki sınıf mücadelesini yönetme yetileri tarafından sarılı bulurlar kendilerini. (bkz.bu kitapta Bonefeld) . Yani, Marx'ın yaklaşımı devleti, Yeni Toplumsal Hareketlerin yararına bir ka­ tegori olarak reddetmez, ama daha çok ulusal devletler arasında­ ki ilişkileri, devletleri sınıf ilişkilerinin küresel kompozisyonunun momentleri olarak oluşturan sosyal ilişkilere göre değerlendirir. Belirli kurumsal karakteristiklerin bitişini devletin sonu ile eşit gören kuramların tersine, Marx'ın yöntemi "politik biçim''e dikkatimizi çeker ve emek ve paranın yönetiminin kapitalist top­ lumlardaki devlet müdahalesinin temel ekseni olduğunun altını çizer. Birçok durumda, de Brunhoff'un ( 1 978: 2) işaret ettiği gi­ bi, kriz yönetiminin bir şekli olarak para politikaları, tarihsel ola­ rak, emeğin kapitalist buyruğa tabiyetini kurmak için ekonomik durgunluğu düzenleme aracı olarak işlev görmüştür. Bu bölümün geri kalanı, lngiltere' de devlet-emek-sermaye ilişkilerdeki yakın zamanlı ilişkileri, politikleştirme ve apolitikleş­ tirme politikaları bazında kavramsallaştırmak için bu yaklaşımın kullanılabileceğini göstermeyi amaçlıyor. Yukarıda detaylarıyla anlatılan ve "devlet piyasa karşıtlığı" gibi bir varsayımdan yola çıkan yaklaşımların tersine, az sonra anlatacağım bakış açısı "pi­ yasalaşma"nın nasıl devlet yöneticilerine fayda sağladığını ve pi­ yasa tarafından yönlendirilen politikaların · (küresel bağlamda) nasıl işçi sınıfını yönetme sürecini güçlendirdiğini gösteriyor. "Takdir hakkı "ndan ('kura1 "1ara kayışın gerçek öneminin, devlet yöneticilerinin, küresel rekabet kılığı altında, emek-sermaye iliş­ kilerinin yeniden kurulması sürecini meşrulaştırmak için " dışsal taahhütler" (ve küreselleşme) söylemini kullanışında yattığı tartı­ şılacak (bkz. Gill, 1 995 , 1 998) .8

A p o l i t i k l e ş t i r m e ve l n g i l t e r e ' d e k i " M o d e r n " E k o n o m i k Y ö n et i m 1 945'ten 1 980'lerin ortalarına kadar ki, önceki Britanya yöne­ timleri emek ve sermayeyi yönetebilmek için içerme politikasını kullandılar. Bu, iş çevrelerini ve sendikaları ve diğerlerini daha ılımlı maaş taleplerine ikna etmek için, gittikçe daha ince plan­ lanmış bir devlet müdahalesini gerektirdi. Görece tam istihdam bağlamın �a- ki Hazine daha sonra bunun rastlantısal yapısal du­ rumların bir ürünü olduğunu itiraf edecekti9- önceki yönetimler, merkezi otoritenin maaşların belirlenmesi üzerindeki tasarrufu­ nu arttırarak emeği, ahlaki teşvikler (ulusal çıkarı öne sürerek ör­ neğin) ve yeni gözetim ve rehberlik aygıtları yoluyla, düzenleme

j 173

8 Takip eden tartışma özel olarak Britan­ ya 'ya, politize ol­ muş bir düzenleme biçiminden apolitik­ leştirilmiş bir diğeri­ ne kayışa odaklan­ sa da, buna merkez bankası özerkliğine çok önem veren sosyal demokrasi­ nin önceki kaleleri (lsveç dahil) ve işçi esnekliğini ciddi bir merkez bankası ba­ ğımsızlığıyl a eşgü­ dümlü olarak değer­ lendiren neo-korpo­ ratist model lerde de (Almanya), yani dünya çapında rast­ lamak çok olasıdır.


174 1

Peter Burnham

9 PRO T267/12 "Talep Düzeyinin Kontrolü­ ne Dair Politika 1953-1958" (Ka­ musal Kayıt Ofisi: Hazine Tarihi Muhtı­ rası, No:8, Temmuz 1965) (PRO: Kamu­ sal Kayıt Ofisi'nin ln­ gilizce baş harfleri­ ç.n.) 10 PRO T267/28 "Hü­ kümet Gelir Politika­ sı Özel Çalışması" (Hazine Tarihi Notu, 1976)

yoluna gitti. Bir çok açıdan, devlet politikasının savaş sonrası hi­ kayesi Kalecki'nin ( 1 97 1 : 14 1 ) , tam istihdamın sosyal ve ekono­ mik bir takım problemler yaratacağı nedeniyle hükümetlerin ba­ kış açısınca sağlıksız olduğu ve büyük ölçekli işsizliğin, kapitalist ekonominin kusursuz işleyebilmesinin ayrılmaz bir parçası oldu­ ğu yolundaki görüşünü destekliyor. 1 975, aynı zamanda politik bir yönetimin başarısız olduğunun çok açık olarak anlaşıldığı yıl oldu. Hükümetin maaş politikalarını konu eden Özel Hazine Çalışmaları'ndan biri şöyle bitiyordu : 1 0 " Gelir Politikası'nın bizim enflasyon oranımızın komşuları­ mızınkinden daha düşük olmasına neden olduğu tartışma götür­ mez bir gerçektir ve ithalat fiyatlarıyla ilgili sorunların haksız bir biçimde başarımızı engellediği de yakın zamana kadar ortaya ko­ namamıştır. Dahası, söz konusu politikanın gelirin daha adil ya da verimli dağılımını başaran bir formül bulduğu söylenemez. Ulusal Fiyatlar ve Gelirler Genel Müdürlüğü'nün çabalarına rağ­ men, ekonomik büyüme ya da verimliliğin beraberinde getirdiği bir "sınırlama" da yoktur. Sonuç olarak, bu güne değin, Gelir Politikası bir başarısızlık olarak değerlendirilmelidir. " Aynı tarihlerde, Batı Avrupa'da görece tam istihdamı sağla­ yan ekonomik koşulların değiştiği de bir gerçekti. Büyük ölçekli işsizliğin geri dönüşü, mali kriz, dalgalı kur rejimine geçerken ya­ şanan istikrarsızlık ve finans piyasalarının yeniden düzenlenmesi, Britanya'nın emeğin ve paranın düzenlenmesi yolundaki görüşle­ rini yeniden değerlendirilebilir kıldı. Kalecki ( 1 97 1 : 13 8 ) , 1 940'ların başında "Bir yönetimin nasıl yapılacağını bilmesi ha­ linde tam istihdamı sağlayacağı varsayımı, yanılsamadan başka bir şey değildir" diyordu. Sürekli bir tam istihdam rejiminde "iş­ ten atılma" tehdidi, gittikçe daha az bir disiplin mekanizması ola­ rak işlev görür ve işçilerin artan Pazarlık güçlerinin siyasal istik­ rarsızlığı arttırmaları ve "siyasi aşırı yük" ve "yönetilemezlik " kavramlarıyla eşleştirilen bir takım problemlere yol açmaları muhtemeldir. Görece tam istihdam zamanlarında devletin anti­ enflasyonist bir politika güdebilmesi, hükümet, sendikalar ve iş­ veren kuruluşları (ve bu iki grubun üyeleri ) arasında kurulacak muhtemel ilişkilerle doğrudan sınırlandırılmıştır. Bu gibi durum­ larda, anti-enflasyonist politikaların uygulanması her zaman için artan sınıf çelişkisi tehdidini taşıyacak ve sonuç olarak ekono­ mik/endüstriyel bir krizin bizatihi politik otorite krizine dönüş­ mesi riskini doğuracaktır (bkz. Goldthorpe, 1 978: 1 86-2 1 4 ) . Bu, kapitalist ve işçi sınıfının çatışan beklentilerini uzlaştırmayı amaçlayan bir devleti gözlemleyebildiğimiz Britanya örn�ğinde çok açıktır. Bu, uzlaştırma çabası, devlet müdahalesinin sınırları


Küreselleşme, Apolltl kleştlrme ve " Modern" Ekonomi Yönet i m i

üzerine giderek- artan dozlarda bir mücadeleyle sonuçlanır. 1 920'lerin verdiği en önemli ders, -ekonomik politikalar an­ ,, lamında- "takdir hakkı ndan "kurallar"a geçerek, hükümetlerin emek ve sermaye üzerine empoze edilen finansal disiplini " dış­ sallaştırabileceğidir". Kurallar dizgesi daha güçlü (ve daha uzak) oldukça, devletin amaçlarını gerçekleştirirken kazanacağı ma­ nevra yetisi bir o kadar artar. Tam da, Britanya'nın savaş öncesi lA / 4 .86 $ paritesine dönüşünün ardındaki, bu mantıktır. Söz

konusu manevra, savaş öncesi paritenin çok yüksek olduğunu ve Britanya ekonomisine çok acılı ve gereksiz bir deflasyon getire­ ceğini savunan John Maynard Keynes'in çok ciddi eleştirilerine hedef oldu (Block, 1 977 : 1 7 ) . Altın Standardı'na dönüşü savu­ nanların· başında gelenler, özelde, Hazine çalışanlarından John Breadbury ve Otto Nimeyer, altın standardının, Britanya ekono­ misini "politik ve daha uyumsuz amaçları" için manipülasyon­ dan kurtulmuş bir "hilekarlık düzeni"ne çevireceği konusunda çok serttiler (Rukstad, 1 989: 440) . Pratikte, Altın Standardı'nın ve onun " otomatik düzenleyici mekanizmaları"nın enflasyona karşı en iyi garanti olduğu yargısına varılıyordu. 1 950'lerdeki Muhafazakarların politize yönetime eleştirilerinde de benzer ar­ gümanlar kullanılıyordu. Operasyon Robotu Planı'nıll destekle­ yenlere göre, piyasanın kuralları müdahaleci yönteme üstün gel­ meliydi ve " Eğer daha tatmin edici yemek bulan çalışanlar daha yüksek ücret isterlerse, işsizlik onların pazarlık gücü yok edilin­ ceye kadar arttırılmak zorundaydı " . 12 1 920'lerin deneyimi 1 950'lerde dile getirilen eleştiriler ile birlikte, finansal piyasaların yeniden düzenlenmesinin apolitikleştirilmiş kural-temelli politi­ kaların uygulanmasını destekleyen argümanları güçlendirdiği bir bağlamda, yani 1 990'larda, tekrar dikkate değer bulundu. Tam anlamıyla Ekim 1 979'da İngiltere'de 40 yıllık kur kont­ rollerinin terk edilmesiyle başlayan finansal piyasaların yeniden düzenlenme süreci (artan sermaye hareketliliği ve gerçekten en­ tegre olmuş küresel bir piyasanın oluşturulması) hükümetlere açık olan mali ve parasal seçimleri önemli bir şekilde etkiledi. 13 Döviz satıcıları anti-enflasyonist politikalar tarafından destekle­ nen ülke paralarını tutmayı tercih ettiklerinden, enflasyon karşı­ tı politikaların güvenilirliği, hem retorik hem de maddi olarak çok önemliydi. Thomson 'un altını çizdiği gibi ( 1995 : 1 1 00- 1 1 ) , savaş sonrası dönemde, para piyasaları, çoğunlukla cari hesap dengesizlikleri tarafından yönlendiriliyorken, artık döviz kuru hareketlerinin başlıca belirleyicisi, faiz oranı farklarıydı. 1 980'ler ve 1 990'lar, faiz oranlarında genel bir yakınsamaya sahne oldu ve geçerli düzeyden daha gevşek bir para politikası benimseyen her-

1 175

1 1 Bu plan, 1952'de, Sterlini dalgalı bir kur oranına getir­ meyi amaçl ıyordu. Detaylar için bkz. Cairncross (1985: 234-71) ve Procter (1993: 24-43). 12 PRO T236/3242 uSterlini Özgür Bı­ rakmak" , Cher­ well 'in Chu rchi l l 'e 18 Mart 1952'de gönderdiği Not. Pla­ nın muhaliflerinden olan Cherwell, Ka­ bine'yi, bu operas­ yonun -çoğun l uğu az farkla sağladık­ l arı düşünül ürse­ Muhafazakar Parti hükümeti için riskli olacağını öne süre­ rek ikna etmeyi amaçlıyordu. Cher­ wel l , tam ol arak Robot'un savunu­ cularıyla aynı safta yer alıyordu. 13 " Deregülasyon" ye­ rine uyeniden dü­ zenleme" teri minin amacı ku llanım ( U R e re g u l at i o n " ­ ç.n.), salt düzenle­ melerin kldırılması yerine, son 20 yıl­ dır yeni düzenleme­ lerin (genelliklepa­ zar temelli kurallar) oluşturduğu karma­ şık bir süreç yaşı­ yor olmamız. (bkz. Phil Cerny "The De­ regulation and Re­ regulation in a mo­ re Open Worl d , Cerny (1993 için­ de):51-85 Bkz. Hel­ leiner (1994) ve Thompson (1995).)


176 1

Peter Burnham

14 Detaylar için bkz.Van Donnael (1997) 15 Kurallar ve keyfiyet karşılaştınnası üzeri­ ne yazılmış literatür okuması için bkz.Ke­ ech (1992:259-78); ve Kydland ve Pres­ cott (1977:473-91). "Yeni anayasacılık" üzerindeki faydalı bir tartışmalar ıçın bkz.Gill (1995:399423; 1998:5-26).

hangi bir devlet, parasının satın alma gücünün düşmesi gibi bir riskle karşı karşıyaydı. Uluslararası döviz piyasalarm daJd saydam

akışlar rezerv müdahalelerini kısa dönemli bir politika olmanın ötesinde başka bir şey olmaktan hariç kıldığından dolayı para po­ litikaları artık döviz kuru yönetimine tamamen bağlıdır. Bu mali ve parasal koşulların net sonucu h ükümetlerin enflasyon karşıtı

güvenilirliklerini arttırma güdüsüne sahip olmalarıdır (Thomp­ son, 1995 : 1 1 03 ; Hirst ve Thompson, 1996: 143 -5 1 ) . Bu gelişmeleri, piyas.aya devletin üstünde bir güç atfetmek

olarak algılamak, şu anki d ü zenlemelerin "yeniliği " hakkında bir çok tartışmaya bilgi akışı sağlayan, çok genel-geçer bir görüştür. Bu görüşün bir alternatifi ise, finansal piyasaların yeniden düzen­ lenmesinin, enflasyonla savaşmak ve bu yolla fiyat istikrarı sağla­ mak adına ücretlere aşağı doğru bir baskı sağlamak için, h ükü­ metlerin kullanabileceği en güçlü kamusal meşruiyeti sağladığını görmek olacaktır (bu arada tabii ki, devlet yöneticileri, devletler arası finansal odaklı rekabetten doğan Euro piyasalarının yaratıl­ masından sorumluydular) . 14 Bir çok anlamda, finansal piyasaların yeniden düzenlenmesi, devletin işçi sınıfı karşısındaki gücünü art­ tırır; çünkü fiyat istikrarının küresel ekonominin en hayati belir­ leyicisi olduğu ve rekabetin yokluğunun iş ve kar kaybına dönü­ şebileceği gibi bir argüman etkili bir şekilde ileri sürülmektedir (Bonefeld ve Burnham, 1 998) . Bu anlamda, küreselleşme, "sade­ ce" bir ideoloji olmaktan çok uzaktır. Fiyat istikrarının halk tara­ fından para politikalarının ilk amacı ve yüksek ücretlerin de enf­ lasyonun başlıca nedeni olarak görüldüğü şu anki ortamda, tüm dünyadaki gelişmiş kapitalist devletlerde hükümetler, " takdir hakkı"ndan ise "kurallar"ı kendisine temel alan ekonomik strate­ jiler uygulayarak enflasyonu kontrol altına almak istediler. 15 Ku­ ral temelli yaklaşımlar, hükümetlerin ekonomik politikaları anla­ mındaki bazı sorumluluklarını hükümet-dışı organlara devir yo­ luyla yeniden düzenleyerek, ekonomide enflasyon karşıtı meka­ nizmaları kurmayı hedefliyorlar. Bu iki şekilde başarılabilir: Birin­ cisi, bu görevleri uluslararası bir rejime, genellikle belirli kurallar koyan uluslararası kurumlara devrederek (Altın Standardı, ERM gibi16). Bu, hükümetin manevra alanını daraltarak sisteme "oto­ matiklik " getirmeyi amaçlar. İkinci olarak da, görevler, kanunda

belirlenen ve bu anlamda hükümetten bağımsız olan ulusal bir kuruma devredilmektedir (örneğin mali sorumluluk yasalarıyla tamamlanmış merkez bankasının özerkliğine doğru yönelimler) ,

Kural-temelli stratejiler, h üküm etlerin ekonomik politika yapma

süreçlerini apolitikleştirmeyi (ve bu anlamda hükümeti deflasyo­ nist politikaların politik sonuçlarından korumayı) amaçlarken,


Küreselleşme , Apolitikleştirme ve " Modern " Ekonomi Yönetim i

" takdir hakkı" temelli yaklaşımlar, ulusal hükümetler özellikle ge­ lir politikaları yoluyla enflasyonu kontrol etme anlamında merke­ zi bir rol oynadığı için, olabildiğince politiktirler. 1 990'larda apolitikleştirme stratejileri, sermayenin uluslarara­ sılaşmasına eşlik etti. Apolitikleştirme kavramının bu bölümde, politikanın sosyal ve ekonomik alanlardan tamamen çekilmesi ya da daha basitçe politik etkinin tamamen yok olması anlamında kullanılmadığının farkına varmak çok önemli. Aksine, apolitik­ leştirmenin kendisi oldukça politiktir. Esasında, söz konusu olan karar alma sürecinin politik yönünü daha uzakta korunaklı bir yere yerleştirmektir. Bir çok anlamda, devlet yöneticileri apoli­ tikleştirmenin uzaklaştırıcı etkisinden yararlanarak, ekonomik süreçler üzerinde bir kol boyu uzaktan kontrol sağlıyorlar. Bu­ nun da ötesinde, apolitikleştirme stratejileri, politika yapma sü­ recinin verimliliğini ve güvenilirliğini ilgilendiren beklentileri de­ ğiştirme amaçlarını gerçekleştirebilmek için, bürokratik pratikle­ rin yasal oyunlarına gereksinim duyar. Bu anlamda, apolitikleş­ tirme, (somut pratiklerle ilgisi olmayan) sadece bir ideoloji değil, içinde devletin politika yapma sürecinin gerçekleştiği haliyle de­ ğişimleri yansıtan, değişen maddi pratiklerin ideolojik etkilerinin altını çizen, en güçlü harekete geçiriş biçimidir. Kısacası, devle­ tin -biraz da güvenilirliğini arttıran- "nötrlüğü " çerçevesinde ye­ ni bir kamusal algılama kurmayı amaçlayan bir harekettir. Bir yönetim tekniği olarak apolitikleştirme, 1 990'lardaki Bri­ tanya devlet politikasının üç yönünde çok kolay görülebilir: İlk olarak gözlemlenen, bu süreçte yönetimin amaçlarını gerçekleş­ tirme yolundaki vaatlerinin bir biçimi olarak, tanımlanmış yetki­ lerin görev başındaki partiden görünürde " apolitik" kurumlara devriydi. Bu anlamda en açık örnek, hükümetin parasal politika alanında İngiltere Merkez Bankası'na " operasyonel bağımsızlık" verme hamlesiydi. 8 Ekim 1 992 ' de Avam Kamarası Hazine ve Devlet Hizmeti Komitesi'ne yolladığı bir notta Norman Lamant, ERiv1'nin yerine geçecek yeni politikanın ana hatlarını çizdi. Enf­ lasyon karşıtı güvenilirlik, "politikaları daha şeffaf ve kararlan da­ ·ha hesap verebilir yapmak amacıyla" artık Hazine ve İngiltere Merkez Bankası arasındaki ilişkiyi yeniden yapılandırmak yoluyla yaratılmaya çalışılacaktı (bkz. Jay, 1 994: 1 69-205). 1 992 Kasım'ın­ da Lamant % 1 ile 4 arası bir enflasyon hedefi koydu ve İngiltere Merkez Bankası'ndan enflasyon rakamlarını dört aylık bağımsız raporlar halinde istedi. Mayıs 1993 'te Kenneth Clarke yönetimin­ deki İngiltere Merkez Bankası'na faiz oranı değişimlerinin tamam­ lanması konusunda karar hakkı tanındı. En sonunda Şubat 1 994 'te, Clarke, para politikası bağlamındaki karar alma mekaniz-

1 177

16 ERM (Exchange rate Mechanism'in baş h a rfle r i ) : 1 9 9 9 ' d a yürürlüğe giren Avru­ pa Para Birliği 'nin bir önceki adımı olan Avrupa Para Sistemi (1979) çer­ çevesinde üye ülke­ lerin ortak bir sabit kur oranı koruma ta­ ahhüdü. Sistem , kur oranlannın dal­ galanabilmesi için ± %2.2 5 gibi bir ma� bırakmaktadır. (ç.n.)


178 1

Peter B urnham

17 Detaylar için bkz. Bonefeld ve Burn­ ham (1998:32-52); ve Smith (1998:2) 18 Yasamanın etkisini iyi özetleyen bir anla­ tım için bkz. Mcllroy (1997:93-122). Ka­ mu sektöründe emeğin yeniden ör­ gütlenmesi içn bkz. F a i r b roth e r ve (1994,1998) Carter (1997:65-85)

ması için yeni bir çerçeve belirledi: Para politikasıyla ilgili kararlar Merkez Bankası Başkanı ve Başbakan arasında düzenlenecek top­ lantılarda alınacak ve tutanaklar biraz gecikmeyle de olsa basına yansıtılacaktı. Major yönetimi sırasında basın tarafında oldukça iyi yansıtılan merkez bankası başkanı - başbakan tartışmaları, merkez bankasının bağımsızlığına doğru atılan bu ağır aksak adımların ne derece güçlü enflasyon-karşıtı bir çıpa rejimi oluşturduğunun sor­ gulanmasına sebep oldu. 1995'te hükümetin tepkisi, fiyat istikrarı­ nı para politikalarının ana amacı olarak yasa bazında kutsamak ve Banka içerisinde politika oluşturma sürecini destekleyen bağımsız bir Para Politikası Komitesi kurarak Fransa Merkez Bankası'nı ta­ kip etmek oldu. Mayıs 1 997 ' deki Blair başarısının uyanış döne­ minde, "Yeni Sol" Lamant ve Clarke tarafından başlatılan reform­ ları tamamladı. Yeni Zelanda modeli çerçevesinde bir "operasyo­ nel bağımsızlık" yaratma hamlesi olan Dokuz kişilik bir Para Poli­ tikası Komitesi'nin oluşturduğu enflasyon hedefini takip etmek konusunda Merkez Bankası'nı özgür bıraktı. 1 7 Emeğin yönetimi söz konusu olduğunda, yetkilerin iktidarda­ ki partiden alınması, öncelikle sendikaların yasal olarak marjina­ lize edilmesinde, ikinci olarak da dikkati hükümetten mahkeme­ lere çekecek biçimde, hükümet tarafından desteklenen sendika­ ların yasal sistemi kullanımı konusunda ve son olarak da devlet sektörünün yeniden düzenlenmesi ve sözde Yeni Kamu Yöneti­ mi konusunda belli etti kendini. 1 8 1 990'ların Britanya'sında, apolitikleştirmenin en açık görül­ düğü ikinci biçim ise, politikaların hesap verebilirliğini, şeffaflı­ ğını ve dışsal kontrolünü görünür bir biçimde arttıran bir takım önlemler oldu. Mali İstikrar Yasası çıkartmak için yapılan yakın zamanlı hamleler, (ki genelde Yeni Zelanda'daki mali sorumlu­ luk yasaları örnek alınmıştı) ve hükümetin, OECD ve Dünya Bankası ile temas halinde yönlendirilen politikaları, açıklık ve şeffaflık için İyi Uygulama Yasası çıkartma amacı bu trendi çok iyi örnekliyor.

·

1 997 Temmuz'unda Blair hükümeti mali politikayı iki kurala

bağladı. Öncelikle ekonomik döngÜ sırasında, hükümet sadece yatırım yapmak için borç alacaktı (yani kamu harcamaları vergi­ lendirmeyle karşılanacaktı). 1.ki.nci olarak hükümet, ulusal gelirin bir kalemi olarak kamu borç düzeyini istikrarlı ve sağduyulu tut­ mak için gerekenleri yapacaktı (Hazine Müsteşarlığı, 1 998: 1 ) . B u çerçevede, hükümet Mart 1 998' de mali politikanın "kamu­

oyu gözünde (kredibilitesi olan) güvenilir bir taahhüt"ü temsil etmesi gerektiğini ilan etti (Hazine Müsteşarlığı, 1 998: 2) . Bu ta­ ahhüdü görünür kılmak için Merkez Bankası Başkanı· "hükümet-


Küreselleşme, Apolitikleştlrme ve " Modern · Ekonomi Yöneti m i

lerin politik kararları nedeniyle sorumlu tutulabilmeleri için, uçarı mali politika riskini ortadan kaldırabilmek amacıyla " söz konusu kanunun yasama tarafından kutsanması gerektiğini sa­ vundu (Hazine Müsteşarlığı, 1 998: 3 ) . Kanunun özünde mali po­ litika yönetiminin beş prensibi vardı: Politikaların uygulanması, sonuçların ortaya konulması ve mali amaçların belirlenmesi sıra­ sında şeffaflık, politika yapma sürecinde mali politikaların etkisi anlamında istikrar, kamu maliyesinin yönetiminde sorumluluk, sadece nesiller arasında olmayan adalet ve kamu sektörü bilanço­ sunun her iki tarafına da hakim olabilmek için verimlilik. Bu amaçları yerine getirebilmek için ve daha da önemlisi hal­ ka spesifik politikaların nasıl · daha önce ilan edilen prensiplerle ·

bağlantılı olduğunu gösterebilmek için, hükümet olası Finansal Durum ve Bütçe Raporu'nu tekrar sahnelemek (ki bu raporun temel varsayımlarını ortaya koymak ve sonuçlar ve önceki bütçe tahminleri arasındaki uyuşmazlığı açıklamak da amaçları arasın­ daydı) ve kısa ve uzun vadedeki mali stratejileri uzlaştırarak Eko­ nomik ve Mali Strateji Raporu hazırladı. Buna ek olarak hükü­ met, hesap verebilirliğini ve şeffaflığını arttırmak ve ekonomik varsayımlar ve teamüllerini kontrol altında tutabilmek amacıyla Ulusal Denetim Ofisi'nin sisteme daha yakın bir şekilde dahil edilmesini önerdi. Kısaca, açıklık ve hesap verebilirlik temelinde haklılaştırılmış bu önlemler yoluyla hükümet, hem temel aktörle­ rin (özelde kamu emekçileri sendikalarının) beklentilerini değiş­ tirmeyi, hem de kendini sıkı mali politikaların sonuçlarından ba­ ğışık tutmayı amaçlıyordu. Sonuç olarak, apolitikleştirme stratejisi, hükümetin manevra alanını sınırlayan bağlayıcı "kurallar"ın uygulanmasını yeğ tutan bir

bağlamda gerçekleşti. Avrupa çapında, bu strateji, temeli ERM ve Avrupa Para Birliği'nin 3 . safhasına geçişle ilgili yakınsama kuralla ­ rı olan sabit kur oranı sisteminin tercih edilmesinde de görülebilir.

Britanya' da 1 989'un sonlarına doğru, ERM üyeliği, hükümeti eko­ nomik durgunluğun sonuçlarından korurken enflasyonu düşük tutmanın en iyi yolu olarak görülüyordu (Bonefeld ve Bumham, 1 996). Major ve Lawson İngiltere Merkez Bankası'yla 1 990 yılının

başlarında ERM'.ye katılarak İngiltere'nin önemli kazanımlar elde edeceği noktasında anlaştılar. Özelde, endüstrinin iki tarafında da periyodik kur oranı ayarlamalarını ortadan kaldırmak, Major' a gö­ re, uzun dönem enflasyonist ücret ayarlamaları sonucunu doğura­ caktı. 1 980'1erde Thatcher'in çözümü, hükümet para arzını kont­ rolde zorlandığı ve çeşitli parasal önlemler birbiriyle çeliştiği için zayıflamış olan para toplamına odaklanmak oldu (Orta Vade Fi­ nansal Stratejisi) (Grant,1993 : 56; Bonefeld, 1993 : 162-77) . Sürdü-

ı 179


180 1

Peter Burnham

rülebilir bir ERM üyeliği için ön koşul, düşük ücretler ve işin yo­ ğunlaşması yoluyla birim emek maliyetini düşürmekti. Enflasyon yükselirken, ERM hükümete "dışarıdan uygulanan" parasal disip­

lin seçeneğini önerdi (Sandholtz, 1 993 : 38). Açıkça Major yönetimi, bağlayıcı kurallar bazında inşa edilmiş uluslararası bir rejime katıla­ rak "ekonomik uygulamalar"ın istenmeyen sonuçlarından kaçınıla­ bileceğini düşünüyordu. Hükümet, ERM üyeliğinin işverenleri dü­ şük ücret oranları ve işçi başına düşen üretimi korumak için iş gü­ cüyle karşı karşıya gelerek, karları üzerindeki yüksek faiz oranı bas­ kısını telafi etmeye yönelteceğini umuyordu. Düşen bir döviz kuru artık ne düşük verimliliği telafi edecekti, ne de pazarlık güçlerini "kabul edilmez" şartları kabul etmeye zorlayacaktı. ERM, Britan­ ya'nın 1 925'teki Altın Standardı'na dönüşünün bir tekrarıydı. "Ke­ mer sıkma politikası" artık küreselleşme dilinde, "kurallar"la ve "dışsal taahhütler" le meşrulaştırılabilirdi. Hükümetin bakış açısın­ dan ve daha başka bir çok açıdan ERM üyeliği işe yaradı. Enflas­

yon, Ekim 1 990'daki % 10.9'luk orandan Eylül 1992'de % 3 .7 dü­

zeyine kadar düştü. Lamant özellikle Ekim 1 990'daki büyük yürü­ yüşe katılan sendika liderlerinin enflasyona yaklaşımının uğradığı büyük değişikliği müjdeliyordu. Fakat, her şeyin ötesinde, bu apo­ litikleştirme süreci, Major'u İkinci Dünya Savaşı'ndan sonra en kö­ tü ikinci ekonomik durgunluğun üstesinden gelmesini ve görev sü­ resini bir dönem daha uzatmasını sağladı. (Bonefeld ve diğerle­

ri, 1 995) .

Daha geniş bir bağlamda, kural-temelli stratejilerin kullanıl­ ması, hükümetin, Dünya Ticaret Örgütü gibi yeni uluslararası ku­ ruml.ara, özellikle de örgütün can damarı olan daha önceki aynı anlaşma prosedürlerini entegre etmiş ve DTÖ'nün kurallarını uy­ gulayan anlaşmazlık giderme mekanizmasına, desteğinde görüle­ bilir. 19 Bu bölümün argümanı, emek, devlet ve sermaye arasındaki iç­ sel ve hayati ilişkileri kavramsallaştırarak, küreselleşme çalışmala­ rı bağlamında çok rastlanan devletin geleceği konusundaki belir­ siz genellemelerin önlenebileceğiydi. Bence, bu noktada,

l 990'larda bir çok apolitikleştirme stratejisi ve uluslararasılaşma

süreci tarafından tanımlanan devlet yönetimini analiz etmek çok daha anlamlı. Üretim, meta ve para bağlamında anlam bulan sermayenin ye­ niden üretimi, (popüler olarak "küreselleşme" olarak tanımla­ nan), kapitalist ekonominin temel özelliklerini dönüştürmedi he­ nüz. "Ekonomik mucize" ve "yeni paradigma" gibi söylemlere karşın, hüküınetlerin ve sermayenin karşılaştığı temel " problem­ ler" hala değişime uğramadı. •


Küresel leşme, Apolltlkleştlrme ve " M odern · Ekonomi Yöneti mi

Referanslar

Capital and Class, 5 .

( 1993) Capitalism vs. Capitalism, New

Albert, M.

(1978) "A Note on the Theory Capitalist 4.

States" , Capital and Class, Block, F.

Cerny, P. (der.) Finance and World Politı'cs, Alders­ hot: Edward Elgar.

York: Four Walls Eight Windows. Barker, C.

(1977) The Origins of lnternational Econo­

Clarke, S.

(1978) "Capital, Fractions of Capital and

the State", Capital and Class, 5 . Clarke, S.

( 1982) Marx, Marginalism and Modern So­

mic Disorder, London: University of California.

ciology, London: MacMillan.

(1 992) "Social Constitution and the Form of Capitalist State" Bonefeld W., Gunn R. ve

Clarke, S.

Bonefeld, W

( 1 988) Keynesianism, Monetarism and the

Crisis of the State, Aldershot: Edward Elgar.

Psychopedis, K.(der.) Open Marxism,Vol.I içinde,

Oarke, S. (der.)

London: Pluto.

Macmillan.

Bonefeld, W.

( 1993 ) The Recomposition ofthe Britısh

State During the 1 980s, Aldershot: Dartmouth Bonefeld, W. ve Burnham, P.

1 181

( 1996) "Britain and the

Politics of European Exchange Rate. Mechanism " ,

Capital and Class, 60.

(1987) Produc!ion, Power and World Order,

New York: Colurnbia University. Cox, R (Sinclair T. ile birlikte

Bonefeld, W . ve Holloway, ]. (der.)

( 1991 ) Post-For­

dism and Social Form, London: MacMillan .

( 1 995) "Money and

Oass Struggle" , Bonefeld, W. ve Holloway, J (der.)

Global Capital, National State and the Politics of Mo­ ney içinde, London: MacMillan.

) ( 1996) Approaches to

World Order, Cambridge: Cambridge University.

( 1 978) The State, Capital and Econo­

de Brunhoff, S.

(1998) "The Politics of Counter-In.flationary Credibility in Britain, 19901 994 " , Review ofRadical Political Economics, 30(1). Bonefeld, W. ve Burnham, P.

Bonefeld, W. ve Holloway, J

Cox, R

(1991) The State Debate, London:

mic Policy, London: Pluto

(1991) "British Monetary Policy since 1945" Crafts, N. ve N. Woodward (der.), The British

Dimsdale, N.

Economy since 1 945 içinde, Oxford: Oxford Univer­ sity. Fairbrother, P.

( 1994) Politics and the State as Emplo­

yer, Landon: Mansell. Fairbrother, P.

(1998) "State Restructuring and lmp­

lications for Trade Unions: The Case of United King­

( 1 995) A

dom ", Emek Çalışmaları Konferansı'nda sunulmuş

Major Crisis? The Politics ofEconomic Policy in Bn"ta­

yayımlanmamış çalışma, University of Warwick,

in in the 1 990s, Aldershot: Dartmouth.

Mart.

(1991) "The Politics of Postmodernism ", Capital and Class, 45 .

Gide, C. ve C. Rist

Bonefeld, W. , Brown A. ve Burnham, P.

Brornley, S.

Bukharin, N.

([1915] 1972) Impenalism and World

Economy, London: Merlin. Burnham, P.

( 1990) The Political Economy ofPostwar

Reconstruction, London: MacMillan. Burnham, P.

(1991) "Neo-Gramscian Hegemony 45.

and the Intemational Order", Capital and Class, Bumham, P.

(1995) "Capital, Crisis and the Interna­

tional State System" , Bonefeld, W. ve ]. Holloway

(1915) A History of Economic

Doctrines, London: Harap. Gill, S.

( 1995) "Globalisation, Market Civilisation 24: 3 .

and Disciplinary Neoliberalism ", Millenium, Gill, S.

(1998) "European Govemance and New

Constitutionalism: Econornic and Monetary Union and Altematives ta Disciplinary Neoliberalism in Eu­ rope", New Political Economy, Gilpin, R

onal Relations, Princeton: Princeton University.

(der.) Global Capital, National State and the Politics of

Glyn,

Money içinde, London: MacMillan.

loyment" , New Left Review,

A. ( 1995) "Social Democracy and Full Emp­ 2 1 1.

(1997) " Globalisation: States, Markets 1

Hirsch F. ve ]. Goldthrope (der.), The Political Eco­

A. (1985) Years of Recovery, London:

nomy ofln/lation içinde, London: Martin Robertson.

Bumham, P.

and Class Relations, Historical Materialism, Caincross,

3: l.

(1987) The Political Economy of lnternati­

Methuen. Carter, B. ( 1997) "Restructuring State Employment" ,

Goldthrope, J.

Gram, W.

( 1 978) "The Current Inflation ",

(1993 ) The Politics of Economic Policy,

Hemel Hemstead: Harvester.


182 1

Peter Burnharn

Harman, C. ( 1996) "Globalisation: a critique of a new ortodoxy", International Sodalism, 73 (Winter). Hattan, T. ve K. Chrystal (1 991 ) "The Budget and Fiscal Policy", Crafts N. ve N. Woodward (der.), The British Economy Since 1945 içinde, Oxford: Oxford University.

Marx, K. ( [ 1867] 197 6 ) Capital, Vol I, Landon: Pe­ lican. Marx K. ve Engels F. ( 1 848) The Communist Mani­ festo (farklı).

Matthews, R. ( 1968) "Why Has Britain Had Full Employment Since the War? ", Economic Journal, 78.

Held, D. ( 1 995) Democracy and the Global Order, Cambridge: Polity.

Matyas, A. (1985) History of Modern Non- Marxian Economics, Landon: Macmillan.

Helleiner, E. ( 1 994) States and the Re-emergence of Global Finance, New York: Cornell University ..

Mcllroy, J. ( 1997) "Stili Under Siege: British Trade Unions at the Tum of Century", Historical studies in

Higgott, R. (1 997) "Globalisation, Regionalism and Localisation", IPE/NPE Konferansı'nda sunulmuş yayımlanmamış çalışma, University of Birmingham.

Ohmae, K. ( 1 990) The Borderless World, New York: Fontana.

Hirst, P. ve G. Thompson ( 1 996 ) Globalisation in Question, Cambridge: Polity.

Industn"al Relations, 3 (Mart).

Ohmae, K. ( 1995) The End ofthe Nation State, New York: Free.

HM Treasury (1998) A Code for Fiscal Stability, Landon: HMSO.

cialist Register 1994, Landon: Merlin.

Holloway, J. ( 1991 ) "In the beginnning was the scre­ am", Common sense, 1 1 .

Perlman, F. ( 1 973) "lntroduction", Rubin I. Essays 012 Marx's l.Abour Theory of Value içinde, Montreal:

Holloway, J . ( 1994) "Global Capital and the Nati­ onal State" , Capital and Class, 52 .

Black Rose.

Panitch, L. (1994) "Globalisation and the State", So­

Petersmann, E. (der.) (1997) lnternational Trade l.Aw

Holloway, J. ve S. Picciotto (1977) "Capital, Crisis and the State", Capital and Class, 2 .

and the GA IT/WTO Dispute Settlement System,

Horkheimer, M. ((1937] 1 97 6 ) "Traditional and Critical Theory", Connerton, P. Critical Sociology içinde, Landon: Penguin.

Procter, S. (1993) "Floating Convertibiliry", Contem­

porary Record, 7: l .

Jay, P. ( 1994) "The Economy 1990-1994 " , Kava­ nagh D. ve A. Seldon (der.) , The Major Effect için­ de, Landon: Macmillan.

Robertson, W. (1890) Works, Vol II, Edinburg: Tho­

Jessop, B. ( 1 994) "The Transition to Post-Fordism and the Schumpeterian Workfare State" , Burrows, R. ve B. Loader (der.), Towards the Post-Fordist Wel/are State içinde, Landon: Routledge.

Kalecki, M. ( 197 1 ) Selected Essays on the Dynamics of the Capitaist Economy 1 933-1970, Cambridge: Cambridge University. Keech, W. ( 1992 ) "Rules, Discretion nd Accounta­ bility in Macroeconomic Policymaking", Governan­ ce, 5: 3 . Kydland, F . v e E . Prescott (1977) "Rules Rather than Discretion Journal of Political Economy, 85: 3. ",

Marceau, G. (1997) "NAFTA and WTO Dispute Settlement Rules" , Journal o/ World Trade, 3 0: 2 .

Amsterdam: Kluwer Law.

Radice, H. (1997) "The question o f globalisation", Competition and Change, 2 : 2 . mas Nelson. Rosenberg, J.(1994) The Empire of Civıl Sodety, Lan­ don: Verso. Rukstad, M. (1989) Macroeconomic Deasion Making in the World Economy, Landon: Dryden

Sandholtz, W. ( 1993) "Choosing Union" , lnternati­ onal Organısation, 47: l . Sinclair, T . ( 1 996) "Beyond lnternational Relations Theory: Robert Cox and Approaches to World Order", Cox, R (Sinclair T. ile birlikte) Approaches to World Or­ der içinde, Cambridge: Cambridge University. Smith, D. ( 1 993 ) From Boom to Bust, Landon: Pen­ guin. Smith, D. (1998) "Pounded by interest rates" , Sunday Times (Business bölümü) , 15 Mart.


Praksis

9

1

Sayfa : 1 83

-

220

Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin Dönüşümünde Yeni Eği l i m ler T a rı k. Ş e n g ü l

G i riş Son yirmi yıl gerek ekonomik gerek toplumsal gerekse de siyasal-yönetsel yapı ve ilişkilerde önemli değişimlere şahit oldu. Gerek gelişmiş gerekse de azgelişmiş kapitalist to·plum­ larda, devletin ve devlet yapılanması içindeki özgün konu­ muyla yerel devletin de yeniden yapılanma sürecinden payı­ nı aldığı açıktır. Keynesçi ve ithal ikameci birikim stratejile­ rinin çözülüp neoliberal birikim rejimlerinin hakim hale gel­ diği bu dönemde, devlet ve yerel devletin söz konusu süreç­ lerin dışında kalmadığı, ülkelerin özgün konumları çerçeve­ sinde önemli dönüşümler geçirdikleri gözlenmektedir. Söz konusu dönüşümün küresel, ulusal ve yerel ölçekler­ deki dinamiklerin etkileşiminin bir sonucu olduğu göz önü­ ne alınırsa, yeniden yapılanma süreçlerinin küresel ölçekteki etkileri ve bu etkilerin farklı ülkelerdeki ortak noktalarının tespitinin önemi açık hale gelir. Bu nedenle bu makale iki te­ mel amaç etrafında şekillenmiştir. Birincisi, yerel devletin ye­ niden yapılanma sürecine gerek gelişmiş gerekse de azgeliş­ miş ülke örnekleri etrafında bakılacaktır. İkinci olarak da Türkiye özgünlüğü çerçevesinde yerel devletin yeniden yapı­ lanmasına ilişkin bir değerlendirme yapılacaktır. Bu değer­ lendirme çerçevesinde, son dönemde yerel devlet etrafında ortaya çıkan değişim dinamikleri ve eğilimler ve bu yöndeki projeler de gözden geçirilecektir. 1 Makalenin birinci bölümünde yerel devlet sorununa iliş­

kin kuramsal bir çerçeve sunularak bu alana ilişkin bulanık­ lığın giderilmesi hedeflenmiş, çalışmanın ne tür bir yerel dev­ let yaklaşımı içinde olduğu ortaya konulmuştur. İkinci bö-

1 Praksis Yazı Kurulundan ismini bilmediğim bazı üyeler titiz ve yapıcı eleştirilerde bulundular. Çalışmanın iyileştirilme­ sine yaptıkları katkılar­ dan dolayı kendilerine teşekkür ediyorum.


184 1

Tarık Şengül

2 1. ve 2. bölümlerde Şengül 'den (2000) yararlanılmıştır. 3 Devlet konusunda farklı pers pektifle­ rin kapsamlı bir de­ ğerlendirmesi için bkz. Alford ve Fried­ land (1985).

lümde gelişmiş ve azgelişmiş ülkelerde genel hatlarıyla kentlerin ve bu çerçevede yerel devletlerin !kinci Dünya Savaşı sonrasında uğradığı dönüşümlere ve bu dönüşümlerin sınıfsal sonuçlarına dikkat çekilmiştir. Üçüncü bölüm benzer bir değerlendirmeyi Türkiye örneğine ilişkin olarak yapmaktadır. Beşinci bölümde Türkiye' de yerel devletin dönüşümünde ortaya çıkan krize dik­ kat çekilerek, AKP hükümetinin yerel devletin yeniden yapılan­ dırılmasına yönelik olarak hazırladığı tasarılar eleştirel bir yakla­ şımla değerlendirilmektedir. Sonuç bölümü ise genel bir değer­ lendirmeyi içermektedir.2

1 . Y e r e l D ev l et Devletin kentsel süreçlerde oynadığı rollerin analizi, kaçınıl­ maz olarak devletin, daha özel olarak da yerel devletin nasıl ta­ nımlanacağı sorununu gündeme getirmektedir. Devletin kuram­ laştırılması sorunu bu makalenin hedeflerini aşan bir sorundur. Ancak tartışmamıza ışık tutması açısından iki önemli noktayı vurgulamak yararlı olacaktır. Birinci nokta, Poulantzas ve Jessop'ı izleyerek, devlet iktidarı­ nın belli bir kurumsallaşmayı da içeren toplumsal ilişki olduğu­ dur. Diğer bir anlatımla, kapitalist devlet sadece özgün bir kurum değil, aynı zamanda siyasal güçler arasındaki dengelerin özgün bir

ifadesidir. Bu nedenle, ister merkezi ister yerel düzeyde olsun,

devletin analizi kendi dışındaki toplumsal güçlere referans verme­ den yapılamaz (Poulantzas, 1 978).3 Bu nedenle, devlet oluşumu sınıflar arası güç dengeleri çerçevesinde gerçekleştiğinden, devle­ tin yeniden yapılanmasının her durumda birikim stratejilerinin 'ihtiyaçlarına' karşılık gelen en optimal çözüm biçiminde ortaya çıktığı varsayılamaz. Bu tür bir optimallik ancak mevcut güç den­ gelerinin izin verdiği ölçüde oluşabilecektir. Bununla birlikte, söz konusu ilişki tek yönlü değildir. Devletin değişen form ve işlevle­ ri siyasal mücadeleler ve güç dengeleri üzerinde önemli etkiye sa­ hiptir. Diğer bir anlatımla, devletin yeniden yapılanması siyasal güçlerin ve bu güçler arasındaki dengenin yeniden tanımlanması­ na önemli etkilerde bulunur (Jessop, 2002). Bu anlayışa paralel olarak vurgulamak istediğimiz ikinci nok­ ta ise, devletin daha somut bir t:m ı mının üç temel öğeye referans­ la yapılabileceğidir. Bu üç boyut, belli bir kurumsal yapı ve iç ör­ gütlenme, devletin içinde ve etrafında oluşan belli temsiliyet bi­ çimleri ve devletin kendi dışındaki ilişkilere belli müdahale bi­ çimleri olarak tanımlanabilir (Jessop, 1990) . Bu bölümün geriye


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin Dönüşümünde Yeni Eğilimler

kalan kısmında, söz konusu üç boyutu sırasıyla ele alarak devle­ tin kentsel düzeydeki rollerini ve örgütlenmesini tartışacağız. Devleti bir kurumlar toplamına indirgemek doğru olmasa bi­ le, kurumsal yapılanmanın devletin önemli bir boyutu olduğu söylenebilir. Yukarıda da vurguladığımız gibi, devlet, sınıflar arası siyasal dengelerin özgün bir ifadesi olarak değerlendirilirse, sınıf içi ve sınıflar arası ayrışmalara indirgenemese bile bu ayrış­ malarla yakından ilişkili ayrışmaların, çelişkilerin ve farklılaşma­ ların devletin kendi iç örgütlenmesinde de yaşanması kaçınılmaz bir durumdur. Bu nedenle; devleti monolitik bir yapılanma ola­ rak değerlendirmek yanlıştır. Tersine, kendi içinde önemli ayrış­ malar ve farklılaşmaların ortaya çıkması kaçınılmazdır. Daha da önemlisi / bu çok sayıdaki kurum arasında çoğu durumda önem­

li 'çelişkiler ortaya çıkmaktadır ve bu nedenle de devletin bütün­ lüğü verili bir durum değildir.4 Devletin kurumsal anlamda bü­ tünlüğünün sağlanması bu amaca yönelik proje ve stratejilerin başarısına bağlıdır. Bu noktada bizim açımızdan yerel devletin bu tür bir örgütsel yapılanma içinde nerede durduğu sorusu önem kazanmaktadır. Daha da önemli bir soru devlet aygıtının niçin merkezi ve yerel yönetim aygıtları olarak farklılaşmaya ge­ reksinme duyduğudur. Bu soruların yanıtlanmasına yönelik olarak kapitalist toplum­ sal ilişkilerin eşitsiz gelişmesi olgusunu kısaca tartışmak yararlı olacaktır (Harvey, 1 985 ; Smith, 1 990) . Çünkü devletin kendi içinde işlevsel ve topraksal farkhlaşmasının geri planında eşitsiz gelişmenin yarattığı farklılaşma vardır. Yerel devletin ortaya çıkı­ şını bu duruma bir yanıt olarak değerlendirmek yanlış olmaya­ caktır. Duncan, bu noktayı çarpıcı biçimde özetlemektedir: Sosyal ilişkilerin eşitsiz gelişmesinden dolayı, bir yandan farklı yerlerde farklı politikalara ihtiyaç varken, diğer yandan da bu farklı politikaları formüle edip uygulayabilecek yerel devlet kurumlarına gereksinim or­ taya çıkmaktadır. Yerel devlet kurumlarının kökeninde yerel sosyal ilişkilerin heterojenliği ve bu heterojenlikle başa çıkmada merkezi yö­

netimlerin zorlanması vardır. Ancak yerel devletin gelişimi iki uçlu bir bıçaktır. Çünkü yerel gruplar bu oluşwnu kendi çıkarlarını, birçok du­ rumda merkezi düzeyde güçlü çıkarlarla çatışan bir biçimde, savun­ mak için kullanabilirler (Duncan vd., 1 988: 1 14).

Böylece Harvey'in yaklaşımı ile tutarlı bir biçimde, Duncan yerel devleti kapitalizmin eşitsiz gelişmesine bir yanıt olarak gör­ mekte, ancak bir yandan da bu tür . bir kurumsal yapının yerel grupları temsil ettiği ölçüde, devlet içinde önemli çelişkilerin

1 185

4 Ancak devletin farklı birimleri arasındaki çelişkileri Weberci analizde olduğu gi­ bi, basitçe bürokra­ sinin iç çelişkileri olarak görmek yan­ lıştır. Örneğin mer­ kezi ve yerel yöne­ timler arası ndaki çelişkiler aşağıd a daha detaylı göste­ receğimiz gibi, ço­ ğu durumda merke­ zi devlet düzeyinde örgütlenmiş çıkar grupları ile yerel dü­ zeyde örgütlenmiş çıkar grupları ara­ sında ortaya çıkan çelişkilerin dola­ yımlı bir ifadesidir.


186 1

Tarık Şengül

kaynağı olabileceğini savunmaktadır. Kısaca yerel devlet aynı an­ da bir yandan merkezi yönetimin yerel düzedeydeki temsilcisi olarak yukarıdan aşağıya doğru empoze edilen politikaların uy­ gulanmasına aracılık etmekte, ama aynı zamanda da yerel güçle­ rin kendi çıkarlarını savundukları bir araç konumuna gelmekte­ dir. Bu gerilim merkezi yönetim yerel yönetim çelişkisinin de ge­ risindeki temel çelişki olarak sürekli kendisini hissettirmektedir. .

Böylece merkezi yönetimin yerel düzeydeki temsilcisi olarak "ulusal" bütünlüğün kurulmasını sağlarken, yerel güçlerin tem­ silcisi olarak da yerel düzeyde bir "görece özerk" yapının oluştu­ rulmasına katkıda bulunmaktadır. Üzerinde durmak istediğimiz ikinci boyut temsiliyet biçimle­ ridir. Bu temsiliyet kanallarının bir ucunda her kesimin katılımı­ na olanak veren çoğulculuk varsa, diğer ucunda da katılım kanal­ larını tamamen kapatan bir raison dJetat durumu söz konusudur.

Ancak her ilci durum da bir ideal tipleştirmedir. Devletin içinde fark4 ve çoğu durumda birbiriyle çelişen çeşitli temsiliyet kanal­ ları mevcuttur. Korporatist temsiliyet biçimi daha çok örgütlü ke­ simlerin temsiliyeti anlamına gelirken, parlamenterizm temsilcile­ rin aracılığını öngörmektedir. Bunların yanında daha enformel ancak belki de daha yoğun kullanılan bir temsiliyet biçimi, patro­ naj ilişkilerini ön plana çıkaran temsiliyet anlayışıdır. Bunların ta­ mamen dışında kalan bir temsiliyet biçimi ise, kurumsal yapıların parçası haline gelmeden dışarıdan etkide bulunmayı hedefleyen sosyal hareketlerdir. Belli bir anda bir yerel ya da ulusal ölçekte

katılım mekanizmaları bu çok sayıdaki katılım biçiminin bir kom­ binasyonunu içermekte, çoğu durumda da bu siyasal sistem açı­ sından önemli gerilimlere yol açmaktadır Gessop, 1990). Kentsel düzeyde katılıma ilişkin tartışmalarda en önemli bo­ yutlardan biri, yerel devletin katılım açısından sağladığı olanak­ lara ilişkindir. Daha açık bir anlatımla, yerel devleti en azından hakim söylem çerçevesinde çekici kılan unsur, yerel devletin merkezi devletle karşılaştırıldığında daha katılıma açık olduğu varsayımıdır. Bu tür bir liberal söylem çerçevesinde, yerellikle demokrasi nerede ise özdeşleştirilmektedir (Dahl, 196 1 ) . Ne var ki yerelliği çoğulculuk açısından anlamlı bulan bakış açıları sade­ ce liberal görüş ile sınırlı değildir. Radikal Weberciler tarafından

geliştirilen ikili devlet görüşü de benzer bir bakış açısını paylaş­ maktadır. Bu görüşe göre, merkezi yönetim, üretime ilişkin ko­ nulardaki uzmanlaşması bağlamında daha çok korporatist temsi­ liyet biçimlerini içinde barındırırken kentte yaşayan tüm vatan-


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devleti n DönOşOmünde Yeni Eğl llmler

daşları ilgilendiren birlikte tüketim ile ilgilenmeleri nedeniyle, yerel devletler çoğulcu katılım kanallarının gelişimine daha uy­ gun platformlar sağlamaktadır (Saunders, 1 979, 1 986) . Gerek yerelliğin demokratikleşmeyle özdeşleştirilmesi, gerekse de buna temel hazırlayan çoğulcu katılım kanalları düşüncesi önemli bir yanılgıya işaret etmektedir. Yerel ölçek de ulusal ölçek gibi ken­ di içinde toplumsal ilişkileri ve eşitsizlikleri barındırmaktadır. Dolayısıyla kentleri tanımlayan toplumsal ilişkilerin tanımlaması­ nı yapmadan, bu ölçeğin daha geniş ölçekler karşısında daha de­ mokratik yapılanmalara olanak sağladığını varsaymak ciddi bir mekan fetişizmi hatası ile sonuçlanmaktadır. Yerel düzeyde sınıf ilişkileri çerçevesinde kilit konumda olan sermaye grupları, yerel ekonomik ve siyasal seçkinler yerele güç aktarımı yapıldığı du­ rumlarda, bu tür bir aktarımdan genellikle faydalanan kesimler olmakta, birçok durumda bu tür güç aktarımları daha önce güç­ süz olan kesimleri daha da güçsüz bir konuma itebilmektedir (Pretteceile, 1 99 1 ; Pickvance, 1 995 ) . Devlet kent ilişkisi çerçevesinde devlete ilişkin tartışacağımız üçüncü boyut, devletin kentsel alana müdahale biçimleridir. Bu müdahalenin bir biçimsel bir de öze ilişkin iki düzeyde değerlen­ dirilmesi gerekmektedir. Biçimsel anlamda, devletin kente mü­ dahalesinin üç farklı biçiminden söz edilebilir. Bunlar, doğrudan müdahale (kiralık konut sağlama vb.), destekleme (kira yardımı vb. ) ve düzenleme (kira kontrolü vb. ) olarak sıralanabilir. Belli bir anda (yerel) devletin kente müdahalesinden söz ettiğimizde, aslında bu üç farklı müdahale biçiminin belli bir kombinasyo­ nundan söz etmiş olmaktayız. Üzerinde daha detaylı durmak istediğimiz boyut ise, devletin bu farklı müdahale biçimlerinin içeriğine, amaçlarına ve farklı kesimler açısından sonuçlarına ilişkindir. Bu noktada temel soru devletin hangi alanlara ve kimlerin çıkarlarına hizmet edecek bi­ çimde müdahale ettiğidir. Bu çerçevede dikkat çekilmesi gereken en makro boyut, devletin birinci çevrim ile ikinci çevrim arasın­ daki sermaye akışını düzenlemek konusunda üstlendiği roldür. Kuşkusuz üretimi içeren çevrimden yapılı çevreyi de içeren ikin­ ci çevrime nasıl ve ne miktarda kaynak aktarımının yapılacağının çerçevesini büyük ölçüde birikim stratejileri belirlemektedir. An­ cak gerek bu stratejilerin belirlenmesi düzeyinde, gerekse de bu süreçler belirlendikten sonra ortaya çıkan kaynakların nasıl kulla­ nılacağı konusunda, devlet önemli roller üstlenmektedir. Örneğin birinci çevrimden ikinci çevrime aktarılan kaynakların ne kadarı-

j 187


tss

I

Tarık şengoı

5 Bu tür bir çerçevenin tartışması için bkz. Güler (1992 ı.

nın sermayenin yeniden üretimine hizmet eden altyapı, iletişim, planlama ve benzeri alanlara, ne kadarının ise emeğin yeniden üretimini içeren hizmetlere yönlendirileceği sorusu kentsel soru­ nun merkezinde yer almaktad�r (Logan ve Molotch, 1987 ) .

Sermayenin v e emek gücünün yeniden üretimine katkıda bu­

lunmaya yönelik işlevler yanında, doğrudan siyasal otoritenin iş­ lerliğinin sağlanmasına ve sistemin meşruiyetinin sürdürülmesine yönelik üçüncü bir alandan daha söz edilebilir. Bu durum bir yandan güç ve baskıyı gerektirirken, aynı zamanda bir rızanın sağlanmasını da gerektirmektedir. Güç ve baskı boyutu değer­ lendirildiğinde, kentsel düzeyde en önemli araçlardan biri, insan­ ların mekanda kodlanmasıdır. Kimin nerede yaşadığı, hangi ku­ rumda çalıştığı, hangi kurumlara üye olduğu giderek artan bi­ çimde kayıtlara geçirilen bilgiler haline gelmektedir. Bu ise sade­ ce merkezden gerçekleştirilebilecek bir kontrol değildir. Kent planlaması kurumunun asli işlevlerinden biri bu tür bir kodlama­ yı sağlamaktır ve çoğu durumda yerel devletin sorumluluğu altın­ dadır. Daha somut olarak kentsel düzenin sağlanmasına yönelik polis ve zabıta hizmetleri de çoğu durumda yerel devlet tarafın­ dan gerçekleştirilmektedir. Kentsel düzenin sağlanması, polis ve zabıta hizmetleri, planla­ ma işlevleri yanında, ikinci bir grup işlev meşruiyetin sağlanması­ na ilişkindir. Yerel devletin bir dizi "sosyal" hizmeti bu gruba da­ hil edilebilir. Eğitim, sağlık, işsizlik yardımı, kütüphaneler ve ben­ zeri hizmetler, emeğin yeniden üretimine katkıda bulunma işlevi­ ni görürken, aynı zamanda devletin meşruiyetinin sağlanmasına da katkıda bulunmaktadır. Ancak hemen belirtmek gerekir ki, ye­ rel devletin kendisi yaratılan katılım söylemi çerçevesinde devle­ tin meşruiyetinin inşasına önemli bir katkıda bulunmaktadır. Özetlemek gerekirse, ister doğrudan müdahale biçiminde, is­ ter destekleme biçiminde, isterse de düzenleme biçiminde olsun, devlet merkezi ve yerel düzeylerden yaptığı müdahalelerle kent­ sel düzeyde şu üç temel işlevi yerine getirmektedir (Cockburn,

1 977; Saunders, 1979).5

I. Üretimin ve sermaye birikimin sürmesine yönelik işlevler: - Üretim için gerekli ancak kendisi üretken olmayan kentsel altyapının sağlanması (ulaşım, altyapı, iletişim vb) , - Üretimin organizasyon ve yeniden yapılandırılmasına yönelik hizmetlerin sağlanmaşı (kent planlaması, kentsel yenileme vb.),


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin DönOşü münde Yeni Eği l i mler

- İnsan sermayesine yatırım yapılarak üretimde kullanılan va­ sıflı işgücünün sağlanmasına yönelik hizmetler (eğitim vb. ) , - Talebin' yönlendirilmesine yönelik işlevler. II. Emek gücünün kolektif tüketim aracılığı ile sağlanmasına yö­ nelik işlevler: - Günlük yeniden üretimin sağlanmasına yönelik hizmetler (kiralık konut vb) , - Genişletilmiş yeniden üretime yönelik hizmetler (sağlık, eğitim, kültürel hizmetler vb. ) , III. Toplumsal düzen v e kontrolün sağlanmasına yönelik işlevler: - Baskı araçları (polis ve zabıta hizmetleri) , - Olağanlaştırmaya yönelik hizmetler (işsizlik yardımı) , - Meşruiyetin sağlanmasına yönelik görevler. Belli bir anda yerel devletin kentsel alana müdahalesi bu üç kategoride değerlendirdiğimiz alanlardaki devlet etkinliğinin belli bir kombinasyonunu içermektedir. Bu kombinasyonun be­ lirlenmesi ise siyasal mücadelelerin bir sonucudur. Örneğin emek gücünün üretimine ağırlık veren bir kombinasyonda yerel devletin daha çok çalışan sınıflar lehine müdahale etmesi söz ko­ nusuyken, sermayenin ihtiyaçlarını ön plana koyan bir müdaha­ le anlayışı sermayenin taleplerini ön plana koymuş olacaktır. İzleyen bölümde, yukarıda yaptığımız soyut tartışmayı so­ mutlaştırmaya yönelik olarak, kent ve devlet arasındaki ilişkinin İkinci Dünya Savaşı sonrasındaki dönüşümüne gerek gelişmiş gerekse de gelişmekte olan ülkeler çerçevesinde genel hatlarıyla değerlendireceğiz.

2 . Devlet ve Kent i l iş k i s i n i n D ö n üş ü m ü Devlet ve kent ilişkisinin yakın tarihine gelişmiş ve gelişmek­ te olan ülkelerin deneyimlerini bir araya getirerek bakmak, dene­ yimler arasındaki önemli farklılaşmalar nedeniyle, oldukça so � runludur.6 Ancak karşılaştırmalı bir değerlendirmenin önemli yararları da vardır. Farklılaşma ve benzeşme noktalarının tespit edilmesi özellikle gelişmiş ülkelerde uygulanan kentsel politika­ lara ayak uydurmaya zorlanan azgelişmiş ülkeler açısından önemlidir. Aynı zamanda tüm farklılaşmalara karşın, aşağıda da göstereceğimiz gibi, önemli benzeşme noktalarının olduğunu tespit etmek de kendi başına önemlidir. Gerek gelişmiş gerekse de azgelişmiş ülkelerde, devlet ve

1 189

6 Gelişmiş ü lkeler ve azgelişmiş ü l kele­ rin kentsel d ene­ yimlerini karşılaştı­ rırken, tüm ülke de­ neyimlerini içerme­ nin mümkün olma­ dığı gerçeğine dik­ kat çekmek istiyo­ ruz Burada yapmak istediğimiz bir dizi gelişmiş ülke ile az­ gel işmiş ülkeyi kar­ ş ı laştı rmaktır. Az­ gelişmiş ü l ke ler derken, daha çok Türkiye'yi de içere­ cek biçimde Güney Avrupa ve Latin Amerika ü l kelerinin özellikle ithal ika­ meci liğe yönelmiş olanlarını değerlen­ dahil d i rmem ize ediyoruz. Gelişmiş ülkelere ilişkin ola­ rak ise, Kuzey Ame­ rika , l ngiltere ve Kı­ ta Avrupa'sı ülkele­ rinin deneyimlerini kaba hatlarıyla ele alacağız.


190 1 7

Tarık Şengül

B i rinci dönemde emeğin yeniden üretimi işlevinin ye­ rel yönetimler açı­ sından öne çıktığını söylerken, söz ko­ nusu dönemde ser­ mayenin desteklen­ mesine yönelik iş­ levlerin önemsiz ol­ duğunu söylemiyo­ ruz. Bu dönemde de serm ayenin d e s te k l e n m e s i n e yönelik işlevler dev­ let müdahalesinde önemli yer tutmak­ tadır. Bununla bir­ likte bu işlevlerin bir kısmı yerel dev­ letin sorumluluğun­ dayken, bu alanda­ ki kilit işlevler daha çok merkezi yöneti­ min sorumluluğun­ dadır. Gelişmiş ül­ kelerde yerel devlet daha sonra da tartı­ şacağımız gibi re­ fah devletinin bir uzantısı olarak iş­ lev görmüştür. 8 Ancak bu aktarımın ne miktarda, hangi alanlarda ve hangi sın ıfl arın ve kat­ manların lehine kul­ lanılacağı da siya­ sal mücadeleler ta­ rafından beli rlen­ miştir. Bu nedenle çevrimler arasında­ ki sermaye transfe­ ri , Harvey'in çoğu durumda varsaydı­ ğının aksine, oto­ matik değildir. As­ lında gelişmiş ülke­ ler arasındaki farklı refah devleti uygu­ lamalarının gerisin­ de de bu mücadele­ lerin farklılığı vardır. 9 Yerel devletin geliş­ miş ülkelerde birlik­ te tüketim alanına kapsamlı müdahale­ si üretim sürecine herhangi bir katkı yapmadığı anlamına gelmemektedir. Ye­ rel devlet emeğin ye­ niden üretimine yap-

kent ilişkisinde iki temel dönem tespit etmek mümkündür. İkin­ ci Dünya savaşından 1 970'li yılların sonlarına kadar süren birin­ ci dönem, kent-devlet ilişkisinin

birincil olarak emeğin yeniden

üretim sürecinde kurulduğu bir aralığa tekabül etmektedir.

1 980'li yılla rda başlayıp halen süren ikinci dönem ise, bu ilişki­ nin birincil olarak sermayenin yeniden üretimi ile karakterize

edilmektedir.7 İzleyen iki bölümde bu iki dönemi sırasıyla ele alacağız. Ancak hemen belirtmek gerekir ki, gerek gelişmiş ülke­

ler gerekse de azgelişmiş ülkeler için yapacağımız değerlendirme­ ler belli bir ülke deneyimine referans vermekten çok genel eği­

limleri yansıtmayı amaçlamaktadır. Bu nedenle her iki döneme ilişkin değerlendirmemiz de birer ideal tipi temsil etmektedir.

2 . 1 . E m e ğ i n Y e n i d e n Ü re t i m i v e D e v l e t İkinci Dünya Savaşını izleyen yıllarda gelişmiş ülkelerde Key­ riesçi birikim stratejileri hakim hale gelirken, azgelişmiş ülkeler­ de ithal ikameci sanayileşme modelleri ağırlık kazanmıştır. Bu stratejilerin önemli farkları yanında, ortak özellikleri devletin bi­ rikim sürecindeki merkezi rolüdür. İki deneyim arasındaki en önemli fark ise, gelişmiş ülkelerde devletin aşırı birikimin yarat­ tığı sermayeyi yönlendirme rolünü üstlenişi karşısında, azgelişmiş ülke devletlerinin gelişmeyi sınırlı bir sermaye birikimi ile ger­ çekleştirme sorunu ile karşı karşıya kalmalarıdır. B � durum devlet ve kent arasındaki ilişkinin de oldukça fark­ lı biçimlerde gelişmesine yol açmıştır. Aşırı birikim, yukarıda da değindiğimiz gibi, gelişmiş ülkelerde üretimi içeren birinci çev­ rimden, doğrudan üretken olmayan ikinci çevrime, ki kentsel ya­ tırımlar bunun önemli bir parçasını oluşturmaktadır, kaynak ak­ tarımına olanak tanımıştır (Harvey, 1 985 ) . 8 Geniş ölçekli refah devleti uygulamaları bu aşırı birikimin ikinci çevrime aktarılma­ sı ile mümkün olabilmiştir. Kuşkusuz kentsel alanlar bu tür bir aktarımın ve de refah devleti uygulamalarının merkezinde yer al­ mıştır. Bu çerçevede, bu tür bir kurguyla sınırlanmak gerekmese de, bu dönemde kentleri özgün kılan, birlikte tüketimin örgüt­ lendiği alanlar olmalarıdır. Eğitim, sağlık, konut, ulaşım ve ben­ zer alanlarda yapılan yatırımlar kentsel alanların bu hizmetler et­ rafında tanımlanmasının da en önemli nedeni olmuştur.9 Öte yandan azgelişmiş ülkelerde durum oldukça farklıdır. Sermaye birikiminin yetersizliğinin getirdiği sınırlama, gelişmeci devleti kentsel alanlara yapılan yatırımları olabildiğince sınırla­ maya itmiştir. Kaynakların öncelikli olarak sanayileşmeye yön-


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devleti n Dönüşümünde Yeni Eğilimler

lendirilmesi, kentsel altyapı ve birlikte tüketime ayrılan kaynak­ ların oldukça sınırlı kalmasına yol açmıştır. Ancak paradoksal bir durum olarak aynı dönem, bu ülkelerde kentlerin kırsal kökenli göçü en yoğun yaşadığı dönem olmuştur. Bunun anlamı, kentsel altyapı ve hizmetler konusunda aşırı bir talebin oluşmasıdır. An­ cak, yukarıda sözünü ettiğimiz yapısal sınırlama, belli dönemler hariç, devletlerin bu taleplere duyarsızlığı ile sonuçlanmıştır. Di­ ğer bir anlatımla, kentleşme sürecinde ortaya çıkan talepler kar­ şılanmayarak, bu sürecin gerektirdiği çözümlerin bulunması ye­ rel toplulukların inisiyatifine bırakılmıştır. Gecekondu, enformel sektör ve benzeri türden oluşumlar yerel topluluk temelli çözüm­ ler olarak ortaya çıkmıştır. Bu çerçevede, yerel devletin meşruiyet ve toplumsal kontrole yönelik işlevlerinin yerine getirilmesinde de, gelişmiş ülkelerle azgelişmiş ülkeler arasında ciddi farklar ortaya çıkmıştır. Geliş­ miş ülkelerin bir çoğunda, polis ve güvenlik hizmetlerinin önem­ li bir kısmı yerel devletin elindedir. Bu türden zor ve kontrol ay­ gıtlarının yanında meşruiyetin rıza yoluyla elde edilmesine yöne­ lik eğitim ve benzeri hizmetler de yerel yönetimlerin kontrolün­ dedir. Bu anlamda sosyal kontrol işlevleri yerel devletin sorum­ luluğuna bırakılmıştır. Ö te yandan, azgelişmiş ülkelerin çoğunda bu işlevler merke­ zi yönetimin elindedir. Diğer bir anlatımla, merkezi yönetimin yerel düzeydeki doğrudan uzantılarınca yerine getirilmektedir. Ancak bu ülke kentlerinde daha yapısal bir sorun, yukarıda da söz ettiğimiz gibi, devletin kente müdahalesinin sınırlılığının kendisinin bir meşruiyet sorunu yaratmasıdır. Ancak çoğu du­ rumda, devletin kentsel alanlara yetersiz müdahalesinin bir krize dönüşmesini önleyen bazı tampon mekanizmalar ortaya çıkmış­ tır. lşgal edilen gecekondulara verilen mülkiyet hakları bu tür bir tampon mekanizmanın iyi bir örneğini oluşturmaktadır. Kentsel düzeyde ortaya çıkan patronaj ilişkileri de kent yoksullarının si­ yasal sisteme dahil edilebilmesine olanak sağlayarak benzer bir işlevi yerine getirmiştir. Kısaca özetlemek gerekirse, İkinci Dünya Savaşı sonrası kent­ sel gelişimin merkezinde emek gücünün yeniden üretimi vardır. Gelişmiş ülkelerde bu sürecin organizasyonu refah devleti tara­ fından yapılırken, azgelişmiş ülkelerde bu işlev devletin kentsel alana sınırlı girişi nedeniyle büyük ölçüde yerel toplulukların kendisine kalmıştır. Yukarıda özetlediğimiz müdahale anlayışları çerçevesinde,

/ 191

tığı katkının dolaylı olarak üretim süreci­ ne yaptığı katkılar yanında, altyapı ve benzeri olanakları sunarak sermayeye doğrudan da destek vermektedir. Ancak bu dönemde asıl ön plana çıkan işlev emeğin yeniden üre­ timine ilişkindir.


192 1

Tarık Şengül

yerel devletin bu süreçte nasıl bir rol üstlendiği, daha genel ola­ rak da, devletin kendi iç örgütlenmesinin nasıl etkilendiği sorusu gündeme gelmektedir. Gelişmiş ülkelerde devletin kentsel alana yoğun müdahalesi yerel devletin de güçlenmesi anlamına gelmiş­ tir. Eğitim, sağlık, konut ve benzeri hizmetlerin gerçekleştirilme­ si kentsel düzeyde kapsamlı. bir yerel devlet örgütlenmesini zo­ runlu kılmıştır. Diğer bir anlatımla, söz konusu dönemde yerel devlet, refah devletinin önemli bir parçası haline gelmiştir. An­ cak birçok yazar bu türden bir ekonomik önemin siyasal alana aktarılmadığını ve yerel devletin siyasal olarak merkezi otoritenin gölgesinde kaldığına dikkat çekmektedir (Cockburn, 1 977; Cochrane, 1 993 ) . Aynı dönemde azgelişmiş ülkelerde bu ilişki çok daha farklı bir çerçevede gelişmiştir. Devletin kentsel alana sınırlı müdahale­ si, yerel düzeyde devletin gelişmiş ülkelerdekine benzer biçimde gelişmesine olanak vermemiş, bu durum yerel yönetimlerin eko­ nomik anlamda güçsüz kalması ile sonuçlanmıştır. Ancak bu çe­ lişkiler yaratan bir stratejidir. Daha önce de değindiğimiz gibi, az­ gelişmiş ülkelerin çoğunda, söz konusu dönem hızlı bir kentleşme dönemi olmuş, bu durum güçsüz yerel yönetimler üzerindeki bas­ kıyı daha da artırmıştır. Kent yoksullarının yerel yönetimler üze­ rinde yarattığı baskı, birçok durumda yerel yönetimlerle merkezi yönetimler arasında dikkate değer gerilim ve çelişkilere yol açmış­ tır. Bu çelişkilerin de etkisiyle, yerel yönetimler ekonomik olarak olmasa bile siyasal olarak önemli aktörler haline gelmişlerdir. Yukarıda özetlediğimiz müdahale ve yönetsel örgütlenme bi­ çimlerinin ne tür temsiliyet biçimleri ile örtüştüğü sorusu da il­ ginç bazı sonuçlara götürmektedir. Gelişmiş ülkelere ilişkin ge­ nel kanı, en azından Türkiye gibi azgelişmiş ülkelerle karşılaştı­ rıldığında, söz konusu ülkelerde yerel düzeyde katılım mekaniz­ malarının gelişmiş olduğu yönündedir. Ancak bu ülkelerde yapı­ lan değerlendirmeler tersi yöndedir. Her ne kadar Saunders ye­ rel düzeyin çoğulculuğa açık olduğunu öne sürüyorsa da, birço­ ğu için refah devleti döneminde asli katılım biçimi korporatisttir (Goodwin ve Painter, 1 996) . Azgelişmiş ülkelerde ise tersi bir durum söz konusudur. Kentsel hizmetleri sağlamada devletin gösterdiği duyarsızlık, özellikle kent yoksullarının siyasal süreçlere aktif katılımını teş­ vik etmiştir. Bu kesim bir yandan kendi olanakları ile kentsel so­ runlarını çözmeye yönelirken, diğer yandan da devletin ayırdığı sınırlı kaynaklardan olabildiğince pay alabilmek için kurumsal


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin Dönüşümünde Yeni Eği li mler

düzeyde de katılım sağlamaya çaba göstermiştir. Bu tür bir katı­ lımın demokratik olup olmadığı kuşkusuz tartışmaya açıktır. 1 0 Ancak, burada dikkat çekmek istediğimiz olgu, azgelişmiş ülke kentlerinde kent yoksullarının yoğun bir katılım isteği gösterip, bunun mekanizmalarını ya yarattıkları ya da mevcut kanalları manipüle ederek kullandıklarıdır (Roberts, 1995 ) . Bu nedenle, Türkiye gibi ülkelerde katılım yetersizliği sorunundan çok katılı­ mın içeriği ve hedeflerine yönelik bir sorun söz konusudur. Ka­ tılımın boyutuna bakıldığında ise, gelişmiş ülkelerden daha katı­ lımcı bir siyasal yapılanmanın olduğu söylenebilir. Özetlemek gerekirse, İkinci Dünya Savaşı'ndan 1 970'li yılla­ rın sonuna kadar uzanan dönemde, gerek gelişmiş gerekse de az­ gelişmiş ülkelerde, kentsel gelişmenin merkezinde emeğin yeni­ den üretimi sorunu vardır. Gelişmiş ülkelerde bu süreç devletin yoğun müdahalesi ile şekillenirken, azgelişmiş ülkelerde bu süre­ cin asli aktörü yerel topluluklar olmuştur.

2 . 2 . Se rmaye n i n Y e n i d en Ü reti m i ve K e n t M e ka n ı : 1980 S o n ra s ı Gelişmiş ülke kentleri ile azgelişmiş ülke kentlerini ortak kı­ lan bir başka nokta 1980 sonrası yaşadıkları dönüşümdür. Bu iki grup kent için de emeğin yeniden üretimini ön plana çıkaran kentleşme deneyimleri, Keynesçi ve ithal ikameci gelişme strate­ jilerinin 1 970'li yıllarda içine düştüğü bunalım ve bunun sonu­ cunda hakim hale gelen neoliberal politikalarla birlikte geri pla­ na itilmiş ve sermayenin desteklenmesine yönelik politikalar öne çıkarılmaya başlanmıştır. Gelişmiş ülkelerde devletin içine girdiği mali kriz, azgelişmiş ülkelerde ise izlenen ithal ikameci politikaların tıkanışı giderek artan ve merkezden çevreye, IMF ve Dünya Bankası gibi kuru­ luşların aracılığı ile yayılan neoliberal politikaların uygulanması­ na yol açmıştır. Ancak neoliberal politikaların bir önceki dönem­ le ayrıştığı nokta sadece devlet merkezli gelişme stratejilerinin ya da sosyal devlet uygulamalarının sona ermesi değildir. Aynı za­ manda sermaye birikim süreçlerinin coğrafyası da dikkate değer biçimde değişmeye başlamıştır. Ulus devletlerin bu süreçte oyna­ dıkları rol marjinalleşmemekle birlikte, üretimin örgütlenmesin­ de ve sermayenin dolaşımında küreselleşmenin giderek güçlenen bir olgu haline geldiği açıktır. Neoliberal politikaların ve küresel­ leşme sürecinin gerek gelişmiş gerekse de azgelişmiş kentler üze­ rindeki �tkisi dramatiktir. Bu çerçevede kentlerde devletin üst-

1 193

10 Bu tür bir katılımın çoğu durumda pat­ ronaj ilişkilerine da­ yanıyor olması, va­ tandaşlık temelli bir katılım modelinin yani çoğulculuğun gelişmesinin önün­ de de ciddi bir engel olarak görülmekte­ dir (Tekeli, 1994).


194 1

Tarık Şengül

1 1 Gelişmiş kapitalist ülkelerde yerel bi­ rimlerin yarışmacılı­ ğa yönelmesi kendi insiyatiflerinden çok merkezi yönetimler tarafından empoze edilen politikalarla olmuştur. Birçok ye­ rel yönetim uzun sü­ re bu dayatmalara karşı tavır almıştır. Merkezi yönetimlerin en önemli yaptırım araçlarından biri ya­ nşmacı stratejiye di­ renen yerel birimlere kaynak aktanmını sı­ nırlamak olmuştur. Gelişmiş ülke kentle­ rinde yerelci strateji­ lerin bir eleştirisi Lır vering (1995)'te bu­ lunabilir.

lendiği rollerde de benzer dramatiklikte değişiklikler olmuştur. Bu değişiklikleri aşağıda devlet stratejilerinin üç öğesi etrafında tartışacağız. Gelişmiş ülkelerin kentleşme deneyimi ve yerel devletin yaşa­ dığı bu dönüşüm Keynesçi kentten postKeynesçi kente geçiş ola­ rak değerlendirilirken, yerel devletin de postFordist bir yapılan­ maya yönelmek zorunda bırakıldığı öne sürülmektedir (Harvey, 1 989; Mayer, 1 994 ; Storker, 2000). 1 1 Gelişmekte olan ülkelerde de benzer eğilimler, yukarıdan aşağıya bir dayatmanın sonucu olarak ortaya çıkmakla birlikte, bu sürecin aynı yoğunluk ve bi­ çimde yaşandığını söyleyebilmek zordur. Devletin kentsel alana müdahalesine ilişkin olarak iki temel politika değişikliğinin ön plana çıktığı gözlenmektedir. Birinci değişim kentsel hizmetlerin sağlanmasından devletin hızla çekil­ mesidir. Eğitim, sağlık, ulaşım ve benzeri türden hizmetlerin sağ­ lanmasından devlet dereceli olarak çekilirken, çekilmediği alan­ larda da hizmetin sağlanmasını ihale ve benzeri yöntemlerle özel sektöre bırakmıştır. Bu yönelim bir anlamda refah devletinin çö­ zülüşünün kentsel düzlemdeki boyutudur. Benzer biçimde yerel devlet özellikle çalışan kesimlere yönelik kira ve işsizlik yardımı gibi uygulamalardan da dereceli olarak uzaklaşmıştır. Kent me­ kanına ilişkin düzenlemeler de giderek gevşekleştirilmiş, planla­ ma kurumları güçlerini önemli ölçüde yitirmiştir. Birlikte tüketim, kentleri özgün kılan faktör olmaktan çıkar­ ken, kentler ekonomik gelişmenin odakları haline gelmektedir. Sermayenin hareketliliği ve ulus devletlerin bu alanlarda daha az müdahaleci hale gelmeleri, yerel girişimcilerin liderliğinde, yerel birimlerin kendisini aktive etmeye başlamış, yerel birimler ulus­ lararası mekansal işbölümünde kendilerine daha iyi bir konum elde etmeye yönelik olarak birbirleriyle yarışmaya itilmiş, dünya kentleri hiyerarşisi olarak adlandırılan yapılanma içinde kentler kendilerine olabildiğince avantajlı bir yer elde etmeye yönelik olarak stratejiler izlemeye başlamışlardır (Sassen, 199 1 ) . Yarışan yerellikler olarak tanımlanan bu oluşum içinde yerel devlet eko­ nomik büyümeye yönelik koalisyonların oluşturulmasına ve stra­ tejilerin belirlenmesine yönelik yerel düzeyde oluşan bu yeni eği­ limin merkezinde yer almaya yönelmiştir (Mayer, 1 994) . Diğer bir anlatımla, gelişmiş ülkelerde yerel yönetimler emeğin yeniden üretiminde üstlendikleri rolleri ikinci plana iterken, sermayenin desteklenmesine yönelik bir müdahale anlayışına yönelmişlerdir. Gelişmiş ülke kentleri için özetlediğimiz bu eğilimler büyük


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devleti n Dönüşümünde Yeni Eğl l l mler

ölçüde azgelişmiş ülke kentleri için de geçerlidir. Devlet, merke­ zi ve yerel yönetim düzeylerinde, birlikte tüketim alanından özel­ leştirme ve benzeri politikalarla çekilirken, yine gelişmiş ülkeler­ dekine benzer biçimde sermaye merkezli politikalara yöneldiği gözlenmektedir. Sermaye birikim süreçlerini uzun süre belirle­ yen gelişmeci ideoloji ve stratejilerin sona ermesi, daha önce bi­ rinci çevrime yönlendirilen kaynakların ikinci çevrimlere aktarıl­ masına da olanak sağlamıştır. Kamu sektörünün elinde biriken kaynaklar özellikle daha önceki dönemde ihmal edilmiş bulunan kentsel altyapısının iyileştirmesine yönelik yatırımlara yönlendi­ rilmiştir. Ancak hemen belirtmek gerekir ki, bu ülkelerde yaşanan dö­ nüşüm kendi içsel dinamiklerinden çok, Dünya Bankası ve ben­ zeri uluslararası kuruluşların dayatmalarından kaynaklanmakta­ dır (Güler, 1 999) . Bu nedenle de, ortaya çıkan çelişkiler gelişmiş ülkelerle karşılaştırıldığında çok daha derindir. Halihazırda ye­ tersiz olan birlikte tüketimin daha da geri plana itilmesi, bu ülke­ lerde özellikle bu tür hizmetlerden yararlanan kent yoksullarının durumunu daha da kötüleştirmiştir (Roberts, 1 995 ) . Sermayeye yönelik kentsel politikalar ise, endüstiyel büyümeyi hedefleyen sermayenin sınırlıliğı nedeniyle Batıdakine benzer bir yerel yarış­ macılık yerine zaten mevcut olan rant merkezli bir kentsel geliş­ me anlayışını güçlendirmiştir. Yerel devlet, sermayeyi desteklemeye yönelik politikalara yö­ nelirken kent yönetimi anlayışı da önemli bir değişime uğramak­ tadır. Mevcut yazın bu değişimi yönetimden yönetişime geçiş ola­ rak adlandırmaktadır (Harvey, 1 989) . Bu değişimin gerisinde kent yönetiminin artık devletin ötesinde bir boyut kazandığı vur. gusu vardır. Devlet merkezli birikim stratejilerinin geçerliliğini yitirmesinin, sermaye ve yerel toplulukları içeren biçimde, çok aktörlü bir yönetim yapısına yol açtığı öne sürülmektedir. Bu an­ layışa göre, kentlerin kendilerini başarıyla pazarlayabilmeleri ge­ niş katılımlı bir yönetsel yapı ve süreci de gerektirmektedir. Geç­ mişte olduğu gibi devlet kurumlarının bu tür bir sorumluluğu tek başlarına yerine getirmeleri mümkün değildir. Yerel aktörle­ rin desteğini almayan bir yönetim anlayışının kenti temsil edebil­ mesi mümkün görülmemektedir. Bu tür bir yönelimin yerel dev­ let açısından en önemli sonucu, yönetim olgusunun kurumsal ya­ pısının geçmişteki belirgin çizgilerle tanımlanmışlığını yitirmesi­ dir. Kamu ile özel arasındaki ayrışımın büyük ölçüde çöktüğü bir dönemde, yönetimin kurwnsal yapısı da belirginliğini yitirmekte,

j 195


196 1

Tarık Şengül

kurumsal sınırları daha az belirgin yönetişim yapıları ortaya çık­ maktadır. Böylece kent yönetimi bir yandan daha geniş bir içerik kazanıp, devlet örgütlenmesinin dışına taşarken bir yandan da enformel ve esnek bir yapı kazanmaktadır. Kuşkusuz bu tür bir yeni yapılanma geçmiştekinden oldukça farklı bir yönetim felsefesini temsil etmektedir. Kuramsal düzeyde varsayılan, " devlet " , "kapitalist girişimciler" ve "yerel topluluklar" etrafında oluşan bir ittifak ve bu temelde oluşacak bir çoğulculuk­ tur. Ancak yönetişim örneklerinin birçoğunda ortaya çıkan durum bu varsayımın gerçekçi olmadığı yönündedir. Kamu-özel işbirliği kavramının varsaydığı güç birliği devlet ve girişimciler arasında yaygın biçimde gerçekleşmektedir. Birçok durumda yerel toplu­ lukların bu tür koalisyonlar içinde temsil edilmesi ya gerçekleşme­ mekte ya da sembolik düzeyde kalmaktadır (Lovering, 1 995). Bu çerçevede temsiliyet kanalları v e biçimleri hızlı bir değişi­ me uğramaktadır. Kısaca ifade etmek gerekirse, yerel yönetişim yapıları daha çok örgütlü çıkarların temsiliyetine duyarlı bir kur­ guya sahiptir. İşveren dernekleri ve odaları ve benzeri türden ör­ gütlenmeler çoğu durumda yönetişim yapılarının meşru üyeleri haline gelmektedir. Aynı tür bir temsiliyet biçimi yerel topluluk­ lar için de geçerlidir. Yönetişim yapılarına çoğunlukla örgütlü gruplar ulaşabilmektedirler. Diğer bir anlatımla, yeni yapılanma bireysel bir katılımdan çok, yerel düzeyde korporatist bir temsi­ liyet yapısını öngörmektedir. Bu tür bir oluşumun en çarpıcı olumsuz özelliği örgütsüz grupları tamamıyla dışlayıcı olmasıdır. Yerel yönetim yapılarındaki ve temsiliyet kanallarındaki deği­ şim azgelişmiş ülkelerin kentleri dikkate alındığında daha az çar­ pıcıdır. Çünkü, yukarıda da değindiğimiz gibi, bu ülkelerde kentsel süreçlerin belirlenmesinde yerel topluluklar büyük ölçü­ de kendi sorunlarını çözerken, kurumsal olarak tanımlanmamış olsa da yönetim yapılarının bir parçası haline çok önceden gel­ mişlerdi. Bu nedenle, günümüzde gelişmiş ülkelerde yaygın hale gelen yönetişim anlayışı ve modellerinin prototipleri çok daha önce azgelişmiş ülkelerde ortaya çıkmıştı. (Yerel) devletin etra­ fında gelişen patronaj ilişkileri ve bu çerçevede yerel toplulukla­ rı saran siyasal ağlar, ne derece demokratik oldukları tartışmalı olsa da, kamu-özel işbirliğinin ve de yerel toplulukların katılımı­ nın özgün bir ifadesi olmuştur. Bununla birlikte yeni yapılanmanın bu ülkelerdeki katılım kanalları açısından daha olumlu bir durum yarattığını söyleyebil­ mek zordur. Yukarıda da belirttiğimiz gibi, kentsel süreçlere ka-


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devleti n Dönüşümünde Yeni Eğl l l m1er

tılun bu ülkelerde çoğulcu bir nitelikten çok patronaj ilişkilerine dayanmaktadır. Yeni eğilimler ise bu durumu ortadan kaldırmak ya da zayıflatmaktan çok, daha dinamik bir hale getirmiş, söz ko­ nusu ağlara yeni ve daha güçlü aktörlerin eklemlenmesine yol aç­ mıştır. Daha da önemlisi, yönetişim anlayışı bu tür yapılanmala­ ra meşruiyet kazandırmaya başlamıştır . 1 2 Özetlemek gerekirse, 1 980 sonrası dönem hem gelişmiş ülke­ lerde hem de azgelişmiş ülkelerde, kentlerin hızlı dönüşümüne şahit olmuştur. Bu dönüşümün en önemli özelliği emeğin yeni­ den üretiminin önceliğini yitirmesi, buna karşın sermayenin d�s­ teklenmesine yönelik politikaların ön plana çıkması olmuştur. Bu süreç içinde kentlerin yönetimi de sınırları belli olan yerel devletin sorumluluğunun dışına taşarak, sermayenin de içinde aktif biçimde yer aldığı koalisyonların sorumluluğuna girmeye başlamıştır (Şengül, 2000a) . Bununla birlikte, tersi yöndeki bir söylemin varlığına karşın, kentlerde yerel toplulukların temsiliye­ ti sınırlı kalmış, bunun gerçekleştiği durumda ise, katılunın çer­ çevesi, daha yaşanılır kentler yaratmaktan çok, daha fazla rant el­ de etme kaygıları tarafından belirlenmiştir. Yukarıda yaptığımız tartışma 1 980'li yılların başından itibaren gerek gelişmiş ülkelerde gerekse Türkiye gibi çevre ülkelerde hem ekonomik hem de siyasal düzlemde önemli değişimlerin yaşandı­ ğını ve bu değişimlerin yerel devlet açısından da dikkate değer yansımalarının olduğunu gösterdi. Daha makro düzeydeki deği­ şimler bağlamında kentsel düzeyde iki temel değişimden söz et­ mek mümkün görünmektedir. Birincisi, yerel yönetimlerin eme­ ğin yeniden üretimi işlevini giderek ikinci plana iterken sermaye­ nin yeniden üretimini ve bu çerçevede ortaya çıkabilecek çelişki ve gerilimleri önlemeye yönelik olarak da toplumsal kontrol işlev­ lerini ön plana çıkartmalarıdır. Bu değişimle paralel görünen bir ikinci değişim ise yerel devletin daha üst (ve bazılarına göre daha alt ölçeklerle) ilişkisinde ortaya çıkan paradigmatik değişimdir. Daha önceki dönemlerde ulus devlet içinde işlevsel bir iş bölümü içinde olan kentler ve yerel devletler modelinden, ulusal devletle­ rin geçmiştekine göre daha sınırlı müdahale ettiği (ve de destek sağladığı) yarıŞmacı bir kent ve yerel devlet modeline geçiştir.

3 . T ü r k l ye ' d e Y e r e l D e v l e t v e D ö n ü ş ü m ü n ü n Yakin Tarihi Burada derinlemesine bir tartışmaya girmeden, Türkiye' de yerel devletin yapılanması ve yakın dönemde yaşadığı dönüşüm-

j 197

12 Kentlerin sermaye birikimi açısından önem li hale g�lişi ve bu sürece eşlik neol ibe ra l eden söylemle eklemlen­ diğinde ise bu tür koalisyon lar geç­ m i ştekinden çok daha yoğun biçim­ de kenti rant elde etmenin meşru ara­ cı olarak kullanma­ ya başlamışlardır.


198 1

Tarık Şengül

13

Daha detaylı bir de­ ğerlendirme ıçın bkz. Şengül (1999); Güler (1992). 14 Daha kurumsal bir tanımdan yola çı­ kanlar merkezi yö­ netimin yerel etkin­ lik gösteren kurum­ larını yerel devletin parçası olarak gör­ meme eği liminde­ dir. Bu çalışmada bu tür bir tanımla­ manın yetersiz ol­ duğu görüşünden hareketle yerel hiz­ met sağlayan mer­ kezi yönetim ku­ rumlarını da yerel devletin bir parçası ol arak değerlendi­ receğiz. Benzer bir yaklaşım için bkz. Cockburn (1977).

ler üzerinde kısaca durmayı amaçlıyoruz. 13 Türkiye kısmen Os­ manlı' dan aldığı mirasın etkisi, kısmen de geç ulus devletleşme­ nin yarattığı dinamiklerle üniter-merkeziyetçi bir yönetsel yapı­ lanmaya gitmiştir. Bu çerçevede, zaman içinde bir dizi dönüşü­ me uğramış olsa da söz konusu merkeziyetçi yapı günümüze ka­ dar varlığını korumuştur. Yönetsel yapılanmada il düzeyi temel örgütlenme ölçeği ola­ rak öne çıkmıştır. İllerde valiler merkezin yerel birimler üzerin­ deki kontrolünün ana unsurları olarak işlev görmektedir. Valiler

bu kilit konumlarını ikili bir sorumluluk yapısı içinde yerine ge­

tirmektedirler. Valiler, bir yandan il düzeyinde merkezin en önemli temsilcisi olarak merkezi yönetimin taşra teşkilatı başta olmak üzere yerel düzeydeki etkinlikleri arasında eşgüdümün sağlanmasında anahtar konumdayken aynı zamanda meclisi se­ çimle gelen ve yerel yönetim yapısının, Belediye dışındaki ikinci

önemli ayağını oluşturan 11 Özel İdaresinin başındadır. Bu ikili konum sayesinde merkezi hükümet yerel düzeyde varlığını ve

kontrolünü etkin biçimde sağlayabilmektedir. Öte yandan yerel devletin ikinci önemli kurumu belediyeler­

dir. İl Özel İdarelerinin tersine Belediyelerin hem başkanları hem de meclisleri seçimle oluşmaktadır. Bu niteliğiyle birçokları için Belediye asli yerel yönetim birimidir. Seçimle oluşması kuşkusuz belediyelere özel bir konum sağ­ lamaktadır. Ancak işlevsel açıdan bakınca, yerel devletin üç dü­ zeyden oluştuğu söylenebilir. Bunlardan birincisi merkezi yöne­ timin yerel düzeyde etkinlik gösteren kuruluşlarıdır. İkincisi İl Özel İdareleridir. Belediyeler ise yerel devlet aygıtının üçüncü ayağını oluşturmaktadır. 14 Bu tanımlamanın da gösterdiği gibi, merkeziyetçi bir yapılanmaya sahip Türk kamu yönetimi sistemi içinde, merkezi yönetimin yerel düzeyde hem fiili olarak hem de Valilikler aracılığıyla ağırlıklı bir varlığının olduğu söylenebilir. Yerel düzeyde seçimle oluşan belediye yönetimleri üzerinde bu yapının dikkate değer bir vesayetinin olduğu da göz önüne alın­ dığında, Cumhuriyetin kuruluşundan günümüze merkezi yöneti­ min yerel düzeyde oldukça ağırlıklı olarak temsil edildiğini söy­ lemek yanlış olmayacaktır. Temsiliyet açısından değerlendirildiğinde, bu tür bir hiyerar­ şik örgütlenmenin yerel çıkarları dışarda bıraktığını söylemek doğru değildir. Merkezi yönetimden başlayıp belediyeler düzeyi­ ne kadar inen bu yapılanma merkezden yerele doğru yayılan bir ağ niteliğinde örgütlenmiştir. Bu hiyerarşik ağ içinde merkezde


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin Dönüşümünde Yeni Eğil i m ler

korporatist nitelikler gösteren temsiliyet ilişkileri yerele doğru in­ dikçe himayecilik ve klientalist ilişkilere dönüşmektedir. Bu tür bir örüntünün belli bir bütünlüğe ulaşmasında ve farklı çıkarların müzakeresinde ve daha da önemlisi yukarıdan aşağıya ve aşağıdan yukarıya ilişkilerin ·kurulmasında siyasal par­ tiler önemli bir işleve sahiptir (Ayata, 1 994; Schüler, 1 999 ) . Siya­ sal partilerin devletin hiyararşik örgütlenmesine benzer bir ör­ gütlenmeye sahip olması, devlet örgütlenmesiyle siyasal partile­ rin ilişkisini kolaylaştırmaktadır. Bu çerçevede yerel düzeyde çı­ karların yerel devlet aygıtına ulaşmasında partilerin yerel · örgüt­ lerinin önemli bir işlevi vardır. Yerel ekonomiye ve toplumsal yapıya müdahale açısından bakıldığında, yukarıda yerel devlete yönelik tanımladığımız üç yapılanmanın iç içe ve belli bir işbölümü çerçevesinde çalıştığını görmekteyiz. Merkezi yönetimin yerel uzantıları ve 11 Özel İdare­

leri eğitim, sağlık, güvenlik hizmetleri gibi ulus devletin yeniden üretimi açısından kilit konumdaki hizmetleri üstlenirken, çöp toplama, yol yapımı, imar planlarının hazırlanması ve uygulan­ ması gibi yerel nitelikli ve siyasal olarak görece önemsiz hizmet­ ler belediyelerin sorumluluğuna bırakılmıştır. Özetlemek gerekirse, yukarıda kısaca ana özelliklerini tasvir ettiğimiz ve yerel devleti tanımlayan yönetsel yapı, zaman içinde temsiliyet ve müdahale biçimleri açısından belli dönüşümlere uğ­ ramış olsa da, günümüzde de sözünü ettiğimiz yapısal özellikle­ riyle varlığını korumuştur. Kuşkusuz bu tür bir yapılanma deği­ şen siyasal dengelere göre dikkate değer değişimler geçirmiştir. Siyasal niteliği nedeniyle söz konusu değişim sürecinde belediye­ ler değişim sürecinden en fazla etkilenen öğe olmuştur. Cumhuriyetin kuruluşundan sonra, 1 93 0 yılında 1580 sayılı yasayla, Ankara ve İstanbul dışındaki kentlerde de kurulan bele­ diyeler, yasada belirlenen geniş sorumluluklarına karşın siyasal ve mali olarak güçsüz bırakılmışlardır. Bu tür bir stratejinin en temel nedenlerinden biri devlet kaynaklarının önemli bir bölü­ münün sanayileşmeye ayrılması ve kentleşmeye ayrılan kaynakla­ rın bu nedenle sınırlı düzeyde tutulmasıdır; Kuşkusuz bu durum ulus devletleşme sürecinde merkeziyetçiliği öngören stratejilerle de tutarlı olmuştur. Sanayileşme sürecinde anahtar konumunda olan merkezi devletin kaynak tahsisindeki konumu büyük ölçek­ li sermayenin temsiliyetini bu düzeye yönlendirirken, kentin kü­ çük ölçekli çıkarların mekanı olması ve kentleşmenin yerel top­ lulukların kendi dinamiklerine bırakılması kent siyasetinin sınır-

1 199


200 1

Tarık Şengül

lı kaynaklar etrafında örgütlenen patronaj ilişkilerine konu olma­ sına neden olmuştur. Ancak daha önce de belirttiğimiz gibi, hi­ yerarşik ağ sistemi çerçevesinde merkezden yerele doğru bir kontrol ve iletişim mekanizması işlevselliğini sürdürebilmiştir. Bu tür bir yapılanma zaman zaman, beklenilebileceği gibi, ye­ rel düzeyde belediyeler çerçevesinde muhalefete de konu olmuş­ tur. İkinci Dünya Savaşı sonrası yoğun biçimde kentlere akın eden ve hızla gecekondulaşan yeni kent yoksullarının desteğini de arkasına alarak 1 970'li yılların başında büyük kentler başta ol­ mak üzere belediyelerin kontrolünü ele geçiren CHP'li belediye başkanları, bu döneme kadar merkezi yönetimin yerel kolu gibi hareket eden belediyecilik modeline karşı çıkmaya ve daha ba­ ğımsız, sosyal içerikli ve müdahaleci bir belediyecilik anlayışına yönelmişlerdir. Yer yer CHP' nin " ortanın solu" anlayışını da zorlayarak kentin yeni yoksullarına öncelik veren görece sınıf te­ melli bir strateji geliştirmeye yönelen bu yeni anlayış, bir anlam­ da yukarıda sözünü ettiğimiz hiyerarşik ağ sisteminin işleyişini belli ölçülerde bozabilmiştir. Söz konusu anlayış, gerek devletin iç örgütlenmesi gerek tem­ siliyet biçimleri, gerekse de müdahale biçimleri açısından daha önceki bölümde gelişmiş ülkeler çerçevesinde incelediğimiz kent yöneticiliği anlayışıyla önemli benzerlikler göstermektedir. Bu­ nunla birlikte, refah devletinden farklı olarak, kentlere sınırlı kaynak tahsisi ve merkeziyetçi yapının direnişi bu tür bir beledi­ yecilik anlayışını merkezi yönetimle dikkate değer bir sürtüşme ve çatışmaya sokmuştur. 1 980 Askeri Müdahalesi kentlerde baş­ layan siyasallaşmayı ulusal düzeydeki uygulamalarına benzer bi­ çimde kesintiye uğratmış ve izleyen dönemde ortaya çıkacak olan "piyasa" yönelimli anlayışın altyapısını da oluşturmuştur. 1 980 sonrası dönemin en önemli değişikliklerinden biri 3 03 O sayılı yasayla metropoliten kentlerde, diğer kentlerden farklı ve iki kademeli bir belediye oluşumunun öngörülmesidir. Bu tür bir oluşum büyük ölçüde 1 980 öncesi büyük kentlerin siyasallaşma sürecinde oynadığı rolle ilişkilidir. Askeri yönetim büyük kentle­ rin "başıboşluğunu" yönetimin etkisizliğiyle ilişkilendirmiş ve 1 982 Anayasası'nda metropoliten kentlerin daha etkin bir yöne­ tim yapısına sahip olmasına yönelik düzenlemeler yapmıştır. Da­ ha etkin bir yönetimin büyük kentlerde ortaya çıkan siyasallaş­ manın önüne geçebileceği varsayılmıştır. Bu tür bir yönelim da­ ha önce tartıştığımız eşitsiz gelişme yaklaşımının devletin sosyo­ mekansal farklılıklarla başedebilmeye yönelik olarak kendi için-


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin Dönüşümünde Yeni Eği l imler

de farklılaşma ve çeşitlenme öngörüsüyle tutarlıdır. Metropoliten kentlerde iki kademeli belediyeler oluşturulma­ sı siyasasına ek olarak belediyelerin mali yapılarının güçlendiril­ mesine yönelik olarak da bir dizi düzenleme yapılarak belediye­ lere ayrılan kaynaklarda da belli bir artış sağlanmıştır. Bu tür bir düzenlemenin belediyelerin yerel hizmetleri sunmadaki etkinliği­ ni artırdığı varsayılabilir. Ancak hemen belirtmek gerekir ki 1 980'li yıllar yerel yönetimlerin kentlere müdahale biçimlerinde de önemli değişimlere yol açmıştır. Bu değişimin en çarpıcı bo­ yutu belediyelerin emek gücünün yeniden üretimi alanından çok sermayenin yeniden üretimine öncelik veren müdahalelere önce­

lik vermesidir. Kentlerin altyapılarının iyileştirilmesi söz konusu dönemde belediyelerin öncelikli mü.dahale alanı haline gelmiştir.

Toplu ulaşım ve benzeri alanlarda yapılan iyileştirmeler ise mali­ yetin üzerinde fiyatlandırma politikalarıyla emek gücünü destek­ lemekten çok kentlerde emek gücünün akışkanlığını sağlayan ama bunu yaparken de maliyetleri kullanıcılara ödeten bir anla­ yışla iç içe geçmiştir. Özellikle metropoliten kentlerde, belediyeler piyasacı mantı­ ğı yönelirken, ulaşım, çöp toplama ve benzeri hizmetleri sağla­ mada kendi birimlerinden çok, özel söktörü kullanmaya yönel­ mişlerdir. Özel sektör firmalarının yaygın kullanımı yanında be­ lediyelerin kendi bünyelerinde şirketler kurarak bir dizi hizmet sunumunu bu şirketlere devretmeleri de yaygın olarak kullanılan bir strateji haline gelmiş, bu firmalar aracılığıyla belediyeler bir yandan özel sektör mantığıyla çalışmaya yönelirken bir yandan da hem merkezi yönetimin hem de yerel halkın denetiminden kaçmayı hedeflemişlerdir. Metropoliten kentler başta olmak üzere belediyeler bu tür bir dönüşüm geçirirken daha önceki dönemde belediyelerin mali ola­ rak girmekte zorlandıkları büyük ölçekli yatırımlara da yöneldik­ lerini görülmektedir. Bu tür bir stratejinin finansmanındaysa mer­ kezi yönetimin tahsislerinin sınırlı kalması, belediyeleri, merkezi yönetimin kendi finansman anlayışıyla tutarlı biçimde, dış kredi kullanımına yöneltmiştir. Metro, büyük ölçekli içme suyu, yol ve kanalizasyon projelerinde dış kaynaklardan önemli miktarlara ulaşan krediler kullanılmıştır. Bu strn.tejinin bir sonucu günümüz­ de büyük belediyelerin hemen hepsinin kendi ödeme kapasitele­ rini aşan bir dış borç sorunu ile karşı karşıya kalmaları olmuştur. Söz konusu yönelimin önemli bir sonucu daha önceki dö­ nemlerde küçük sermayenin odaklandığı bir ölçek olan kentlerin

1 201


202 l

Tarık Şengül

ulusal ve uluslararası büyük sermayenin ilgi alanı haline gelmesi­ dir. Metro, içme suyu, yol ve kanalizasyon projelerinin çoğunda büyük ölçekli ulusal ve uluslararası inşaat firmaları yer almakta , içme suyu örneğinde olduğu gibi, bazı durumlarda söz konusu hizmetlerin işletilmesi de uzun vadeli olarak uluslararası firmala­ rın başını çektiği konsorsiyumlara devredilmiş bulunmaktadır. Söz konusu siyasaların önemli bir sonucu yerel temsiliyet yapıla­ rının da dönüşmesidir. Küçük ölçekli sermaye gruplarının bele­ diyeler etrafında temsiliyeti devam ederken ve bu temsiliyet sü­ recinde klientalist ilişkiler hala önemini korurken, daha büyük ölçekli sermaye gruplarını içeren korporatist temsiliyet biçiminin de belediyeler etrafında yaygınlaştığı gözlenmektedir. Birinci iliş­ ki biçimi belediye başkanı-belediye meclisleri etrafında yoğunla­ şırken, ikinci temsiliyet biçiminin belediye başkanları etrafında odaklandığı görülmektedir (Kara ve Köksal, 1988) . Özetlemek gerekirse, 1 980 sonrası dönemde, Türkiye' d e ye­ rel yönetimler, ülkenin kendi dinamikleri ve tarihsel koşulları çerçevesinde, gelişmiş ülkelerdekine benzer bir dönüşüme yönel­ mişlerdir. Emek gücünün yeniden üretimi ikinci plana itilirken, sermayenin önceliklerini gözeten ve piyasanın mantığını içselleş­ tirmeye başlayan bir yerel yönetim anlayışı öne çıkmaya başla­ mıştır. Bununla birlikte bu tür bir yönelimin kentsel düzeyde devletin başarılı bir yeniden yapılanma yetisini gösterdiği sonu­ cuna ulaştırmamalıdır. Devlet yapıları yerel devleti de içeren bir biçimde geçtiğimiz dönemde dikkate değer dönüşümlere uğra­ makla birlikte, yerel devlet alanında yaşanan yeniden yapılanma­ nın kentsel düzlemde ortaya çıkan yeni gelişmelerle başedebil­ mesi açısından "kendi mantığı açısından" başarılı bir dönüşüm gösterdiğini söyleyebilmek mümkün değildir. Aşağıda ayrıntılı olarak göstermeye çalışacağımız gibi, bu tür bir başarısızlığın ye­ rel devletin krizine dönüştüğü görülmektedir.

4 . T ü r k l ye ' d e Y e re l Y ö n et i m l e r i n Ye n i d e n Y a p ı l a n m as t n t n M a d d i Kaynakları ve Y e n i d e n Y a p ı l a n d u m a P r oj e l e r i Kriz nitelemesinin temel nedeni yerel devletin yeniden yapı­ landırılması . konusunda ortaya çıkan baskıya karşın, bu yönde kapsamlı bir değişimin gerçekleştirilememesidir. Daha somut olarak ifade etmek gerekirse, son on beş yıl içinde gündemden düşmeyen ancak bir türlü de gerçekleşmeyen bir "yerel yönetim­ ler reformu " tartışması sadece belediyelerin ya da .akademik çev-


Yerel Devlet Soru n u ve Yerel Devletin Dönüşümünde Yeni Eği limler

relerin değil, hükümetlerin de gündemindedir. Konuya ilişkin farklı hükümetlerce sayısız kanun teklifi hazırlanmış olmasına karşın, bu tür hazırlıkları kanunlaştıracak "siyasi irade" ortaya çıkamamıştır (Şengül ve Ersoy, 2002 ) . Söz konusu reform ya da yeniden yapılandırma çabalarının içeriğine geçmeden önce, bu çabaların maddi temelini oluşturan gelişmeler üzerine son bir de­ ğerlendirme yapmakta yarar vardır. Yerel devlete ilişkin olarak bir önceki bölümde tartıştığımız gibi, kentsel düzeyde ortaya çıkan değişimin en temel özellikle­ rinden biri yerel birimlerin ulusal ölçekle olan ilişkisinde ortaya çıkan değişmedir. 1 980 öncesi dönemin birbirini tamamlayan bir iş bölümü çerçevesinde ulusal düzeyin tamamlayıcıları olan bir yerellik modelinden, giderek ulusal düzeyle daha esnek bir ilişki­ ye giren ve bu çerçevede de, hem d.aha önce tamamlayıcılık iliş­ kisinde olduğu ulusal sınırlar içerisindeki yerel birimlerle, hem de diğer ülkelerin benzer konumdaki yerel birimleriyle yarışma­ ya zorlanan bir yerellik anlayışına geçiş yerel üstü güçlerce yerel birimlere dayatılmaktadır. Bu tür bir sürecin en dramatik boyu­ tu ve yerel birimler açısından en önemli sonuçlarından biri, mer­ kezi yönetimin söz konusu yerel birimlere üstlenmiş oldukları iş­ levleri yerine getirecek kaynakları tahsis etmedeki isteksizliğidir. Kamu iktidadi teşebbüslerinin konumlandığı Zonguldak, Kara­ bük, İskenderun gibi daha önceki dönemde demir-çelik, kömür ve benzeri temel üretim girdilerini sağlayan kentlerde devletin bu· alanlardan çekilişi söz konusu birimlerin ekonomik temelini zayıflatırken azaltılan istihdam kentleri derin bir krizin içine it­ miş ve geleceğe yönelik bir perspektif yitimi sorununu da söz ko­ nusu yerleşmelere dayatmıştır. Söz konusu kentler için temel sorun, dışa açık gelişme strate­ jisi çerçevesinde ne tür bir gelişme perspektifinden hareket ede­ cekleri konusunda bir açılımın bulunmamasıdır. Daha önceki bölümde de tartıştığımız gibi, yarışan yerellik modelinde varsayı­ lan, yerel birimlerin uluslararası mekansal işbölümünde karşılaş­ tırmalı üstünlüklerini de kullanarak diğer yerleşmelerle yarışma­ lardır. Bu çerçevede öngörülen yerel güçlerin oluşturdukları ko­ alisyonlarla kendi kaynaklarını harekete geçirmeleri ve girişimci bir yerel yapılanmayı oluşturmalarıdır. Dünya örneklerinde bu tür bir işlevin yerine getirilmesinde "başarı" örneği oluşturan ye­ rel birin1lerde yerel güçlerin koalisyonunun oluşturulmasında: çi­ mento işlevini yerel devlet yapmaktadır. Türkiye örneğine dön­ düğümüzde bu tür bir işlevi yerine getirebilecek bir yerel devlet

1 203


204 1

Tarık Şengül

yapılanmasının geçtiğimiz dönemde oluşturulamadığını görmek­ teyiz. Söz konusu dönüşümün sağlanamaması son dönemde yarış­ macı yerelliğe yönelme konusunda "başarı örneği" olan bir dizi kentte de, bu başarısızlıktan kaynaklanan sorunların ortaya çıktı­ ğına işaret etmektedir. Denizli, Gaziantep, Maraş, Çorum gibi dışa açık büyüme modeline yönelen yerel birimlerde girişimcile­ rin temel sorun olarak gösterdiği konulardan biri yerel yönetim­ lerin bu kentlerde kendilerine yeterli desteği sağlayamadığıdır. Mevcut yapılanma içinde gerek hizmet alanı açısından gerekse de sorumluluklarının kentlerin yapılı çevresiyle sınırlı olmasın­ dan dolayı belediyelerin yerel ekonomik gelişmeyi koordine ede­ cek kapasiteleri yoktur. Çoğu durumda bu tür yerel gelişme ini­ siyatifleri kentin sınırlarını aşan ve il düzeyinde etkinlik gösteren bir nitelik taşımaktadır. Bu düzeyde etkinlik gösterebilecek yerel

birim Valilikler ve ll Özel İdareleri' dir. Bununla birlikte bu bi­

rimlerin ne teknik donanımları ne de mali yapıları söz konusu sü­ reci yönlendirebilecek yetkinliğe sahiptir. Bu nedenle yeni döne­ min taşıyıcılığını yapabilecek bir yönetsel yapının oluşturulama­ dığını söylemek mümkündür. Bu tür bir eksiklik daha parçacı çabalarla giderilmeye çalışıl­ maktadır. Son dönemde Devlet Planlama Teşkilatı'nca, Valilikler tarafından hazırlanması öngörülen ll Gelişme Planları bu tür bir çabanın üründür. Söz konusu planların ilginç yönü, il düzeyinin bir plan düzeyi olarak ilk defa tanımlanmasıdır. Bu tür bir tanım­ lama çabası, yukarıda sözünü ettiğimiz yerel birimleri kendi başı­ na bir ekonomik birim olarak görme yönelimiyle tutarlıdır. Bu­ nunla birlikte, Valilikler bu türden bir etkinliği yerine getirebile­ cek donanımdan yoksundurlar. Söz konusu planların hazırlanma­ sına yönelen valiliklerin çoğu söz konusu planların hazırlanması­ nı kendi dışlarındaki çeşitli üniversitelere ve kurumlara ihale et­ mektedir. Bu tür bir yönelim sadece planların içeriğinin belirsiz­ liği sorununu doğurmamakta, aynı zamanda uygulama aşamasın­ da da uygulayıcı kurum olan V alilik1erin yapısal yetersizliğine işa­ ret etmektedir. Bu tür bir olumsuzluğu güçlendiren b� başka bo­ yut ise, il gelişme planlarının herhangi bir hukuki çerçeveden yok­ sun olması ve herhangi bir yaptırım gücü taşırnımamalarıdır. Bu çerçevede yerel devletin yetkilerinin de yeniden tanımlan­ ması kaçınılmaz olarak siyasa yapıcıların gündemine gelmiş bulu­ nuyor. Son yıllarda farklı hükümetlerin hemen hepsinin günde­ minde yerel yönetimlere ilişkin " reform" tasarılarının olması ve


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin Dönüşümünde Yeni Eğl llmler

TBMM' de her dönem kurulan komisyonların bu tasarıları göz­ den geçirmesi bu tür bi:r kaçınılmazlığın işaretidir. Son dönemde farklı hükümetlerin hazırladığı ve sürekli göz­ den geçirilerek değiştirilen bu kanun taslaklarının arasında fark­ lılıklara karşın bazı ortak yönlerinin bulunduğu gözlenmektedir. Söz konusu tasarılar bir dizi merkezi yönetim fonksiyonunu ye­ rel birimlere devretmeyi planlamaktadır. Bu noktada kendi için­ de sorunlu bir alan, yerel yönetimlerin hangi birimine ne tür yet­ kileri� devredileceğidir. Daha önce de değindiğimiz gibi, yerel devlet açısından iki birim öne çıkmaktadır. Bunlardan birincisi karar verme organları seçimle oluşan belediyelerdir. Gerek bele­ diye başkanları gerekse de belediye meclislerinin seçimle oluş­ ması, belediyelere 1l Özel İdareleri karşısında farklı bir konum kazandırmaktadır. İl Özel İdarelerinin meclisleri seçimle oluş­ makla birlikte, Valiler, bilindiği gibi, merkezi yönetimce atan­ maktadır. Her ne kadar Valiler ilgili düzenlemelerde hem merke­ zi yönetimin yerel düzeydeki temsilcisi, hem de yerel birimlerin merkezdeki temsilcisi gibi ikili bir konum olarak tanımlansa da, merkezden atanıyor olmaları merkezin yereldeki uzantısı olma konumlarını öne çıkartmaktadır. Bu nedenle, merkezi yönetim­ lerin yetkilerini Belediyelere aktarmalarıyla, başında Valilerin bulunduğu İl Özel İdarelerine aktarmaları devletin kendi iç işle­ yişi ve bütünlüğünü koru�ası açısından farklı stratejilere işaret etmektedir. Öte yandan, söz konusu yetkilerin belediyelere devredilmesi merkezi yönetim açısından iki temel sakınca ortaya çıkmaktadır. Birincisi, belediyeler yetki alanları açısından daha sınırlı bir coğ­ rafyayı kontrol etmektedir. İllerin sınırları içinde çoğu durumda birden fazla belediye vardır. Oysa son dönemde ortaya çıkan ye­ relliğin eylem alanı il ölçeğinin daha rasyonel bir ölçek olduğunu göstermektedir. Belediyelere devir konusundaki ikinci sakınca ise, kuramsal bölümde de tartıştığımız gibi, her ne kadar devlet yapısının bir parçası oldukları doğru olsa bile, belediyelerin yerel çıkarların ya da merkezi yönetimin dışındaki projelerin temsilci­ si olabil:111 esi, DEHAP tarafından kontrol edilen belediyeler ör­ neğinde olduğu gibi, mümkündür. Bu çerçevede, mecvut siyasi iktdarın yetki devrinin belediyelere yönelmesi konusunda istek­ sizlikleri anlaşılabilirdir. Bununla birlikte, yerelleşme yönelimle­ rine demokratikleşme söylemince eşlik edildiği bir ortamda, ge­ niş ölçüde valiliklerce kontrol edilen 1l Özel İdarelerine güç ak­ tarımının da söz konusu söylemle çelişki yarattığı da açıktır.

j 205


206 1

Tarık Şengül

Reform çabalarının hemen hepsinde bu ikilemin var olduğu ve genellikle ibrenin ll Özel İdareleri yönünde olduğu söylenebi­ lir. Mevcut durumda, başta metropoliten kentlerin belediyeleri olmak üzere birçok belediyeyi kontrol eden AKP'nin Mecliste yasalaştırma çabasında olduğu tasarıda da bu eğilimin ağır bastı­ ğı görülmektedir. Söz konusu tasarının ana hatları üzerinde kısa­ ca durmak, gerek tasarının geneli hakkında bilgi vermek açısın­ dan , gerekse söz konusu eğilimi göstermesi açısından yararlı ola­ caktır. Hükümet programında yerel yönetimlere ilişkin yaklaşım şöyle özetlenmektedir. Merkeziyetçi ve hantal yapıların aşılması bakımından; Katılımcı ve çoğulcu demokrasi ve yönetimde etkinlik ilkeleri doğrultusunda, Hükümetimiz döneminde kapsamlı bir yerel yö­ netim reformu gerçekleştirilecektir. •

Ulusal öncelikler ile yerel farklılıklar barıştırılarak kamu hiz­

metlerinin yerinden karşılanması temel ilke olacak, merkezi yö­ netim tarafından yürütülmesi zorunlu olmayan hizmetler, kay­ naklarıyla birlikte yerel yönetimlere devredilecektir . •

Yerel düzeyde demokratikleşmeye önem verilecek, seçimlerle

oluşan yerel organlar üzerindeki merkezi idarenin denetimi, hu­ kuka uygunluk denetimi ile sınırlandırılacaktır. •

Yerel Yönetim Reformu çerçevesinde, merkezi idare ile yerel

idareler arasında görev, yetki ve kaynak paylaşımı, üniter devlet anlayışımıza dayalı olarak, etkinlik, verimlilik ve çağdaş yönetim ilkelerine uygun olarak yeniden belirlenecektir.

İl İdareleri yeniden yapılandırılarak; •

Bakanlıkların taşradaki görev ve yetkileri, Valiliklere ve 11 Özel

İdarelerine devredilecektir.

Yerel tercihler dikkate alınarak,

sağlık, eğitim, kültür, sosyal yardımlaşma, turizm, çevre, köy hiz­ metleri, tarı�, hayvancılık, imar ve ulaşım hizmetlerinin il düze­ yinde karşılanması sağlanacaktır.

AKP Hükümeti'nin Acil Eylem Planı'nında ise hükümet programında vurgulanan değişikliklere ek olarak iki yeni yapılan­ madan söz edilmektedir. Acil Eylem Planı'na göre; ·

Yerel düzeyde sivil toplum katılımını sağlayacak Kent Konsey­

leri kurulacak, · Hizmeti etkin şek:ilde götürecek ölçeğe sahip alt bölgeler bazın­ da bölgesel kalkınma kurumları oluşturulacaktır.

Hükümet Programı ve Acil Eylem Planı'nda sıralanan bu he-


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin Dönüşümünde Yeni Eği l i mler

deflere yönelik düzenlemeler bir dizi kanun taslağında yer al­ maktadır. Bunlar, Belediye Kanun Taslağı, Büyükşehir Kanun Taslağı, İl Özel İdaresi Kanun Taslağı, Belediye ve 11 Özel İdare­

si Gelirleri Kanun Taslağı ve Bölge Kalkınma Ajansları Kanun Taslağı' dır. 15 Yeni düzenlemeleri bölgesel, il ve yerel ölçek ol­ mak üzere üç düzeyde değerlendirmek mümkündür.

-Bölge Ölçeği Bilindiği gibi, Türkiye' de bölgeler arası eşitsiz gelişmelerin çarpıcılığına karşın sistematik bir bölge yönetimi ve planlama an­ layışı mevcut değildir. Mevcut düzenlemeler pragmatik nitelikte­ dir. GAP' a yönelik olarak GAP Bölge Kalkınma İdaresi Başba­ kanlığa bağlı olarak kurulmuştur. Güneydoğu Anadolu Bölge­ si'nin siyasal sorunlarının dayatmasıyla bu bölgede kısa süre ön­ cesine kadar uygulamada olan Olağanüstü Hal Bölge Valiliği ku­ rulmuştur. Merkezi yönetimin birçok taşra teşkilatı, birbirleriyle koordinasyonsuz bir biçimde, bölge esasına göre örgütlenmiştir. Ancak bütün bu yapılanmalar sistematik bir yaklaşımın ürünü değildir. GAP dışındaki Doğu Anadolu Projesi (DAP) ve Doğu Karadeniz Projesi (DOKAP) ise yabancı uzmanlara hazırlatılan projeler olmuş ve uygulamadan Devlet Planlama Teşkilatı so­ rumludur. Ancak her iki proje de büyük ölçüde kağıt üzerinde kalan projeler olmuştur. Yeni tasarıda bölgelere ilişin düzenlemenin en önemli boyu­ tu, Avrupa Birliği'nin özellikle kaynak tahsisinde merkezi bir öneme sahip olan bölgeleme anlayışına uygun olarak DPT tara­ fından tanımlanan bölgelerin esas alınarak Bölge Kalkınma Ajansları'nın kurulmasıdır. Yeni tasarı pilot uygulama olarak GAP, DAP ve DOKAP'ın kapsadığı bölgelerde Bölge Kalkınma Ajanslarının kurulmasını öngörmekte ve daha sonra bu ajansları diğer tanımlanmış bölgelere de yaygınlaşrırılmayı hedeflemekte­ dir. Bölge Kalkınma Ajanslarının kurulmasına yönelik tasarıda Valilikler asli birimler olarak tanımlanmakta, Ajansların yönetim kurullarının başına her bölgede merkezi konumda olan bir ilin valisinin yönetim kurulu başkanı olarak atanması öngörülmekte­ dir. Ajansın yürütme organı olacağı anlaşılan Ajans Sekreteryası­ nın başına da vali yardımcılarından biri getirilmektedir. Kalkın­ ma Ajanslarının bu iki organı yanında bir de Danışma Kum­ lu'nun olması öngörülmekte, bu kurullarda bölgenin illerinin va­ lileri yanında belediye başkanları ve iş çevrelerinin temsilcileri-

1 207

15 Bu aşamada yapı- , lacak bir değerlen­ temel dirmenin güçl üğü , Mecl iste görüşülen yasa tas­ henüz laklarının üzerinde çalışılan ve bu nedenle de sü rekli d eği şime uğrayan bir nitelik­ te olmasıdır. Bu tür bir değerlendirmeyi daha da zorlaştıran başka boyutlar da söz konusudur. En önemli sorunlardan biri bazı konularda kamuoyun a yansı­ yan birden fazla ta­ sarı metni vardır. Diğer bir zorluk ya­ sanın taslak niteli­ ğinden kayn akla­ nan iç tutarsızlıkla­ rıdır. Bir maddede i l genel meclislerin­ de başkan seçilme­ si öngörülmezken bir başka maddede meclis başkanın­ dan söz edilmekte­ dir. Bununla birlikte mevcut yöne l i m i n bazı ortak özellikle­ rini baz alarak bir değerlendirme yap­ mak mümkün gö­ rünmektedir.


208 1

Tarık Şengül

nin olması öngörülmektedir. Ajanslara ilişin iki ayrı tasarı söz ko­ nusudur. Tasarılardan birinde " sivil toplum kuruluşlarının " tem­ silcilerinin de Danışma Kurullarında yer alması öngörülürken, diğer tasarıda bu kesimden temsilcilerin kuruldan dışlandığı gö­ rülmektedir. Mevcut taslağın yasalaşması durumunda, bölge yönetimi ve kal­ kınması sorununun merkezi yönetimin ağırlıkta olduğu bir "yöne­ tişim " anlayışına yöneleceği anlaşılmaktadır. Bu tür bir yönelimin belirleyici unsurlarından biri Avrupa Birliği'ne uyum kaygısı oldu­ ğu anlaşılmaktadır. Avrupa Birliği her ülkenin bölgeler belirlemesi­ ni öngörmekte ve yapacağı yardımları bu çerçevede dağıtmaktadır. Yeni tasarı bu tanımlamaya dayanarak bir bölge örgütlenmesi öner­ mekte, bu sürecin içinde kendi temsilcisi olan valileri ağırlıklı ola­ rak dahil ederken, iş çevrelerini de sürecin parçası haline getirme­ ye çalışmaktadır. Çalışan sınıfların bu tür bir süreçten büyük .ölçü­ de dışlandığı açıktır. Valilerin ve vali yardımcılarının Ajanslar için­ deki belirleyici konumuysa, bölge sorununa uzun erimli ve planlı bir yaklaşımın öngörülmediğini göstermektedir. Valiler her siyasal iktidarla birlikte büyük ölçüde değiştirilen makamlar olmaları ve si­ yasal iktidarlara olan duyarlılıkları nedeniyle bu tür bir uzun erim­ lilik ilkesini uygulayabilecek konumda değildir. Ajansın sekreterya­ sının başında olması öngörülen vali yardımcılarının ise hizmet süre­ leri üç yılla sınırlıdır. Bu çerçevede söz konusu tasarının kanunlaş­ ması durumunda Ajansların siyasal süreçlerden ve özellikle de mer­ kezi yönetimin siyasal taleplerinden yoğun biçimde etkilenen ku­ rumlar olması kaçınılmazdır. Bölgesel düzeyde etkinlik gösterecek bir kurwnun merkezden atanan bir valinin başkanlığı ve kontro­ lunda oluşması bu tür yönelimin yerelleşmekten çok merkezin ye­ relde güçlenmesi anlamına geldiği açıktır.

-1! Ölçeği Yeni yapılanmanın belediyelere belli yeni kaynaklar ve so­ rumluluklar yaratması muhtemel olmakla birlikte asıl vurgusu­

nun 11 Özel !dareleri üzerinde olduğu anlaşılmaktadır. Yeni tasa­ rıda, birçok bakanlığın taşra teşkilatlarının (sağlık, eğitim, kül­

tür, sosyal yardımlaşma, turizm, çevre, köy hizmetleri, tarım, hayvancılık, imar ve ulaşım) İl Özel İdarelerine kadrolarıyla bir­ likte devredilmesi öngörülmektedir. Yeni yasa taslağının güçlendirdiği il özel idarelerine ilişkin olarak yeni bir yapılandırmaya :gittiği görülmektedir. Yeni yasa

taslağında d�ılı:ı önce il özel idarelerinin başında yer alan valilik-


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin DönOş ürnOnde Yeni Eğilimler

lerin bu yönetim biriminden dışlandığı görülmektedir. n özel idaresi meclislerinin başkanlığı yeni yasa taslağında seçilmiş ya da atanmış bir başkan öngörmemiştir. Bu çerçevede bir yasallaş­ ma olması durumunda, valilerin önemli bir güç kaybına uğraya­ cağı açıktır. 1 6 Bu tür bir düzenlemeyle AKP Hükümetinin yuka­ rıda sözünü ettiğimiz merkezin il özel idareleri üzerinde valilik­ ler aracılığıyla sağladığı kontrolu aşmayı hedeflediği anlaşılmak­ tadır. Mevcut yönetsel yapı açısından bakıldığında, vaWer mer­ kezi yönetimle yerel yönetim arasında eşgüdüm ve uyumun sağ­ lanmasında, daha çok merkezin bir temsilcisi olarak, önemli bir işleve sahiptir. Yeni uygulamanın bu tür bir uyumu nasıl sağlaya­ cağı önemli bir sorun alanı olarak belirginleşmektedir. Bununla birlikte, valilerin söz konusu işlevi yerine getirmesine yönelik ola­ rak il ve ilçe koordinasyon kurullarının görev yapması öngörül­ mekte, bu kurulun başkanlığına ise söz konusu ilin valisi getiril­ mektedir. Ancak bu kurulun alacağı kararların tavsiye niteliğinde olması ve yaptırım gücüne sahip olmaması öngörülmektedir. Bu çerçevede ilgili yasa tasarısında İstanbul'un özel bir durum olarak değerlendirilmiş olması da mevcut hükümetin siyasal ve ideolojik tercihlerini göstermesi açısından ilginçtir. Merkezi yöne­

timin taşra örgütleri diğer yerlerde 11 Özel İdarelerine bırakılır­

ken, İstanbul İlinde bu devir belediye yönetimine yapılmaktadır.

Diğer anakentlerden farklı olarak İstanbul' da İl sınırı belediye sı­

nırları olarak tanımlanmakta ve bu çerçevede yasa tasarısı İstan­ bul İli'nde İl Özel İdaresini işlevsiz kalacağı gerekçesiyle ortadan kaldırmakta ve bu birimin tüm yetkilerini İstanbul Anakent Bele­ diyesine devretmektedir. Bu tür bir tercih mevcut iktidarın İstan­ bul' da kendisini güçlü hissetmesiyle açıklanabilir. Bununla birlik­ te, dikkate alınması gereken bir başka boyut İstanbul'un liberal çevrelerde dünya kenti olarak tanımlanması ve bu çerçevede İs­ tanbul'un bir dünya kenti olarak " pazarlanması" stratejisidir. Bu tür bir stratejinin mevcut hükümet tarafından da desteklenen bir yönelim olduğu bilinmektedir. Bu nedenle, İstanbul'un tek bir li­ derlik altında birleştirilmesi bu strateji açısından önemli görün­ mektedir. Mevcut hükümet açısından önemli bir konumda olan İstanbul' da bu tür bir liderliğin Anakent belediyesine layık görül­ mesi kendi mantığı içinde anlaşılabilir bir tercihtir. İl ölçeğine ilişkin düzenlemelerin genel bir değerlendirmesi yapıldığında en çarpıcı boyutun daha önce kentsel yaşamda ken­ disini gösteren tarzda bir siyasallaşma sürecinin il ölçeğine, kırsal nüfusu da içerecek bir biçimde taşınmasıdır. Eğitim, sağlık, spor,

j 209

16 Kanımca yeni yasa tasarısının en radi­ kal yönü il özel ida­ relerinin val i l ikler dışı nda tan ı m l an­ masıdır. Bu tür bir yönelim yasalaşır­ sa merkezi yöneti­ min yerel birimler üzerindeki kontrolu önemli ölçüde aza­ lacaktır. Bu neden­ le bu tür bir strate­ jinin önemli bir dire­ nişle karşılaşması muhtemeldir. Bu direniş karşısında mevcut hükümetin gerekli siyasi irade­ yi gösterip gösteremeyeceğini önümüzdeki gün le r gösterecektir.


210 1

Tarık Şengül

ulaşım ve ekonomik kalkınma gibi alanlarda geniş sorumlulukla­ ra sahip olacak bu birimin halihazırda belediyeler çevresinde oluşan ilişkilere benzer ilişkilere konu olması oldukça olasıdır. Bu tür bir yetki aktarımının diğer olumsuzluklarını sonuç bölü­ münde yerelleşmenin yaratabileceği yeni sorunlar çerçevesinde inceleyeceğimizden, burada söz konusu yetki aktarımının yerel­ leşmeci stratejilerin üzerinde sıkça durduğu demokratikleşme boyutuna işaret etmekle yetineceğiz. Yerelleşme ve demokratik­ leşme söylemine sahip çıkan çevreler için bu tür bir yetki ve kay­ nak aktarımı yerel halkın katılımına olanak sağlayacağı gerekçe­ siyle olumlu bir gelişme olarak değerlendirilecektir. Kuşkusuz daha önce merkezi yönetimin ve bir kısmı da valilerin tasarrufun­ da bulunan bu sorumlulukların siyasal ve toplumsal talepleri merkezi yönetime aktardığı ve yeni düzenleme çerçevesinde bu

taleplerin özellikle 11 Genel Meclisleri'ne yöneleceği açıktır. An­ cak bu tür bir gelişmenin demokratikleşme ve katılımı artıracağı

yönündeki değerlendirmelere kuşkucu yaklaşmak için yeterince neden vardır. Bu tür bir kuşkunun gerisindeki en temel neden, günümüzde benzer bir yapılanma içinde olan belediyeler çevre­ sinde oluşan ilişkilerdir. Daha açık ifade etmek gerekirse, günü­ müzde belediyeler etrafında oluşan güç ilişkileri ne derece de­

mokratikse, 11 Özel İdareleri etrafında oluşan ilişkiler de o dere­ ce demokratik olabilecektir. Kuwetle muhtemeldir ki, belediye­ lere benzer bir düzenlemeye tabi olmaları nedeniyle, ll Özel İda­ releri etrafında da klientalist ilişkiler hakim olacak, iktidarı elin­ de tutan siyasal partiler bu birimi kendi ilişki ve çıkar ağları çer­ çevesinde örgütleyerek, kendi tabanlarına öncelik veren bir yak­ laşımı uygulamaya sokacaklardır.

-Kent Ölçeği Belediyelere ilişkin yeni yasada öngörülen bazı düzenlemele­ re de dikkat çekmekte yarar vardır. Mevcut yasaya göre yeni tas­ lağın öngördüğü değişikliklerden biri belediyelerin kurulmasına ilişkin öngörülen nüfus büyüklüğüdür. Mevcut yasa, nüfusu 2000 olan yerleşmelerde belediyelerin kurulmasına olanak sağla­ maktadır. Yeni düzenlemede bu rakam 5000 olarak tespit edil­ mektedir. Bu tür bir değişiklik birçok belediyeyinin ortadan kalkmasına ya da diğer belediyelerle birleştirilmesine yol açacak­ tır. Bu tür bir düzenlemeye gerekçe olarak kamu hizmet sunu­ munda verimliliğin artırılması amacı ortaya konmakta, küçük nü­ fuslara sahip belediyelerin bu çerçevede yetersiz kaldığı belirtil-


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin Dönüşümünde Yeni Eği limler

mektedir. Bu düzenleme bir kez daha verimlilikle yasa taslağına gerekçe oluşturan demokratikleşme ve yerel katılımı artırma ilke­ leri arasında bir ikililik oluştuğunda tercihin ekonomik kaygılar çerçevesinde yapıldığını göstermektedir. Yeni yasa, belediyelere halihazırda üstlendiği görevlere ek ba­ zı yeni görevler de yüklemektedir. Ancak hemen belirtmek gere­ kir ki uygulamada olan 1580 sayılı Belediyeler .Yasası'nda beledi­ yelere oldukça fazla sayıda görev yüklenmiş bulunmaktadır. An­ cak mevcut kaynakların yetersizliği nedeniyle belediyelerin birço­ ğu bu sorumlulukların, özellikle isteğe bağlı olanlarını yerine ge­ tirmemektedir. Bu nedenle yeni yasanın yeni görevler tanımlama­ sından çok, var olan sorumlulukları için kaynak yaratılması daha önemli görünmektedir. Aşağıda da tartışacağımız gibi, yeni yasa belediyelerin mali yapılarını da güçlendirmeyi hedeflemektedir. Bu çerçevede belediyelerin daha önce üstlenmediği bazı sorumlu­ lukların bu kurumlara bırakıldığı görülmektedir. Bunlar arasında en çarpıcı olanlar belediyelerin hizmet sınırları içinde okul önce­ si ve ilk öğretim kurumlarına ait binalar yapmak, yaptırmak, bak­ mak ve onarmak, yerel düzeyde tarihsel, kültürel ve doğal varlık­ ların ve çevrenin korunması ve işletilmesidir. Mevcut yasanın gerek belediyelerin gerekse de il özel idarele­ rinin gelirlerine ilişkin olarak da bazı düzenlemeler yaptığı görül­ mektedir. Mevcut düzenlemede belediyeler ve il özel idareleri açısından en önemli kaynak, genel bütçe gelirlerinden belediye­ lere her yıl toplam gelirin % 5 'inin il özel idarelerine ise % 1 'inin aktarılmasıdır. Yeni düzenleme, bu oranlarda önemli artışlar ya­ parak, bu oranı % 25 olarak belirlemekte ve ortaya çıkan tutarın % 80'inin belediyelere, % 20'sinin de

11

Özel İdarelerine lller

Bankası aracılığıyla aktarılmasını öngörmektedir. Bu tür bir dü­

zenleme gerek belediyelere gerekse ll Özel ldarelerine aktarılan

kaynaklarda dikkate değer bir artış anlamına gelmektedir.17 Da­ ha önce de belirttiğimiz gibi, bu AKP'nin kendi dayandığı top­ lumsal taban dikkate alındığında anlamlı bir değişikliktir. Diğer bir anlatımla, AKP kendi toplumsal tabanını desteklemeye ve bu çerçevede de AKP'nin merkezinde yer aldığı klientalist temsili­ yet ilişkilerine yaygınlık kazandırmayı hedeflemektedir. Belediyelere aktarılan kaynaklar yanında, yeni yasa daha ön­ ceki yasada merkezi yönetimin onayıyla ve garantörlüğüyle ger­ çekleşen borçlanma ve özellikle de dış borçlanma konusunda be­ lediyelere önemli kolaylıklar sağlamaktadır. Yeni düzenlemeye göre, belediyeler belde hizmetlerini yerine gertirmek amacıyla ta-

j 211

17 Yeni yasa tasansı­ nın yetki aktarımı an­ layışıyla kaynak tah­ sisine yönelik tercih­ leri ar.asında belli bir tutarsızlığın var oldu­ ğuna dikkat çekmek gerekmektedir. Sağ­ lık ve eğitim gibi ol­ dukça büyük harca­ malar gerektiren hiz­ metler il özel idarele­ rine aktarılırken, be­ lediyelerin sorumlu­ luklarında daha sı­ nırlı bir genişleme görülmektedir. Bu­ nunla birlikte kaynak aktarımında beledi­ yelerin kaynakların­ daki artış oranı il özel idarelerinden çok daha yüksek gö­ rünmektedir.


212 1

Tarık Şengül

şınır ve taşınmaz mal almak, iç ve dış borçlanmada bulunmak, gerektiğinde borç almak, vermek tahvil çıkarmak, bağış kabul et­ mek yetkilerine sahiptir. Bu tür bir düzenlemede özellikle dış borçlanma konusu önemli bir sorun alanı olarak karşımıza çık­ maktadır. Halihazırda özellikle anakent belediyeleri özellikle Hazine Müsteşarlığı'nın sağladığı garanti çerçevesinde önemli miktarlarda dış borçlanmaya gitmişlerdir. Mevcut tasarı bu tür bir finansman stratejisini merkezi yönetimin kontrol araçlarını devre dışı bırakarak daha sık başvurulabilecek bir hale getirmiş­ tir. Bu tür bir yönelim bugün merkezi yönetimin dış borç konu­ sunda düştüğü sıkıntıları kismen paylaşan belediyeleri daha da sorunlu bir konuma getirebilecektir. Yeni düzenleme çerçevesinde anakentlerdeki anakent beledi­ yesi-ilçe belediyesi ilişkisi de yeniden yapılandırılınakta, anakent belediyelerinin asli görevinin anakent çerçevesinde görev yapan ilçe belediyeleri arasında koordinasyonun sağlanması olduğu be­ lirtilmektedir. Bununla birlikte, tilin kenti ilgilendiren gelişme planları ve altyapı yatırımlarının mevcut düzenlemede olduğu gi­ bi, anakent belediyelerinin sorumluluğunda kaldığı görülmekte­ dir. Bu çerçevede 115000 ölçekli planların hazırlanması ilçe bele­ diyelerine bırakılıyorsa da, söz konusu planları onama yetkisi ana­ kent belediyesinde bırakılmaktadır. Ancak daha önce ilçe beledi­ yelerince hazırlanan ve anakent belediyesince onaylanan ve bu çerçevede iki birim arasında sürtüşmelere yol açan uygulama imar planlarının onama yetkisi anakent yönetimlerinden alınmıştır. Mevcut düzenlemelerin bir diğer önemli boyutu, birçok nok­ tada idari vesayeti, yani merkezi yönetimin yerel birimler üzerin­ deki kontrolünü sınırlayarak, yargı denetimi uygulaması öngö­ rülmektedir. Bu tür bir düzenlemeyle yerel devletin merkezi yö­ netim karşısındaki özerkliğinin güçlendirilmesi hedeflenmekte­ dir. Bu çerçevede özellikle valiler, il özel idarelerine ilişkin güç kaybına benzer bir güç kaybını belediyeler üzerindeki denetim­ leri çerçevesinde de yaşayacaklardır. Kent ölçeğinde belediyelere ilişkin yukarıda özetlediğimiz düzenlemeler, birçok çevre için yerel demokrasinin güçlendiril­ mesi anlamına gelmektedir. Bununla birlikte belediyeler düze­ yinde temsiliyet ilişkilerinde yapısal bir dönüşfunün öngörülme­ diği açıktır. Bu nedenle de mevcut güç ilişkilerinin, ki çoğu du­ rumda bu ilişki korporatist ve klientalist özellikler göstermekte­ dir, gelecekte de güçlenerek sürmesi anlamına gelmektedir. Be­ lediyeler ve belediye şirketleri etrafında ortaya çıkan korporatist


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin Dönüşümünde Yeni Eğil i m l e r

ilişkilerin belediyelere aktarılan kaynaklardaki artışın gerçekleş­ mesi durumda, daha da yoğunlaşması kaçınılmazdır. Benzer bi­ çimde klientalist ilişkilerin de yaygınlaşması ve yoğunluk kazan­ ması olası bir gelişme olacaktır. Belediyeler düzeyinde temsiliyet biçimlerine yönelik en çarpıcı düzenleme belediyelerin çocuklar, kadınlar, özürlüler gibi temsiliyeti sınırlı kalan kesimlere yönelik olarak Danışma Meclisi kurmaya yetkili kılınmalarıdır. Kuşkusuz ilk bakışta bu olumlu bir gelişmedir. Ancak hemen belirtmek ge­

rekir ki, Habitat II ve Yerel Gündem 2 1 uygulamaları çerçeve­ sinde birçok belediye bu tür uygulamaları hali hazırda yapmak­ tadır. Bu tür bir uygulamanın önünde herhangi bir yasal engel ol­ madığı gibi, yeni yasa da bu tür bir oluşumu belediyelerin insiya­ tifine bırakmaktadır. Ancak şu ana kadar yapılan uygulamaların bir temel sorunu, söz konusu meclislerin belediyelerin insiyati­ finde kurulmasının söz konusu oluşumları belediyelerin kendi si­ yasi ve toplumsal tercihlerine göre yönlendirmeleri ve diğer alan­ larda kurduklarına benzer klientalist ilişkileri bu çerçevede de kurmaya yöneLneleridir. Bu nedenle, belediyelerin insiyatifinde kurulacak danışma meclislerinin ne tür kesimleri ve talepleri kendi bünyesine dahil edeceği kuşkuludur. Bu çerçevede diğer bir düzenleme mahalle ölçeğine ilişkindir. Bu ölçekte en önemli seçilmiş yönetici, muhtarlardır. ilgili dü­ zenlemede muhtarlar belediyelerin bir alt birimi olarak görül­ mekte ve belediyelerle işbirliği yapmaları öngörülmektedir. Muhtarların maaşlarının belediye meclislerince belirlenmesi ve maaşlarının belediyelerce ödenmesi, muhtarları belediyeler kar­ şısında zayıf ve bağımlı bir konuma düşürmektedir. Bilindiği gi­ bi muhtarlar çoğu durumda belediye yönetimlerinden daha fark­ lı siyasal tercihleri yansıtmaktadır. Yine bilindiği gibi, birçok be­ lediyenin hizmet götürmede mahallelerin etnik ve siyasi görüşle­ rine göre ayrımcılık yapması sıkça şikayet konusu oLnaktadır. Bu çerçevede mahalle yöneticisi olarak tanımlanan muhtarların be­ lediye hiyerarşisi içine sokuLnası önemli sakıncalar doğuracak, muhtarların kendi mahallelerinin tercihlerini üst düzeylere taşı­ malarını zorlaştıracaktır.

Ye n i Ya p ı l a n m aya i l iş k i n G e n e l B i r Değe r l e n d i rme Yukarıda özetlemeye çalı_ştığımız yerel yönetimlere ilişkin ye­ ni düzenlemelerin geneli açısından bir değerlendirme yapılırsa, önerilen yeni yapılanmanın yerel şekillenişi açısından ne tür yan­ sımalarının olacağı üzerinde kısaca durmak yapmak yerinde ola-

1 213


214 1

Tarık Şengül

caktır. Daha önceden de belirttiğimiz gibi, yeni gelişme paradig­ masında yerel birimlerin yerel kaynakları harekete geçirme ve di­ ğer yerel birimlerle yarışma kapasitelerinin önemli olduğu varsa­ yımından hareket etmektedir. Bu çerçevede yerel birimlerin ba­ şarısının yerel kurumsal derinlik çerçevesinde belirlendiği de vurgulanan boyutlar arasındadır. Bu tür bir yeniden yapılandır­ ma çabasının ne tür dinamiklerle harekete geçirildiği üzerinde durmak önemlidir. Bu çerçevede iki tür dinamikten söz etmek mümkündür. Yeniden yapılanmaya ilişkin en önemli baskı ulus üstü güçlerden gelmektedir. Dünya Bankası ve IMF gibi kuru­ luşların yerelleşme yönünde bir baskı oluşturduğu bilinmektedir. Benzer biçimde, Avrupa Birliği'nin de özellikle bölgesel ölçeğin güçlendirilmesine yönelik bir baskısının olduğu da bilinen bir durumdur. Bu nedenle, AKP hükümetinin son girişimi bu baskı­ lara bir yanıt niteliğindedir. Ancak hemen belirtmek gerekir ki, bu tür bir yanıt üretirken, AKP hükümeti kendi sınıfsal konumu­ nu da dikkate alan bir yanıt üretmeyi hedeflemektedir. Mevcut iktidarın en önemli iki müttefiki kentlerde Anadolu sermayesi kırsal alanda ise büyük ölçüde eşraf ve toprak ağaları ve aşiretler tarafından kontrol edilen kırsal nüfustur. Son uygulamalar AKP hükümetinin, IMF ve Dünya Bankası kıskacında, bu kesimlerin beklentilerine doyurucu yanıtlar üretemediğini göstermektedir. Bu çerçevede yerel devlete ilişkin tasarıların ana hedeflerinden biri bu kesimleri yerelde güçlü kılmaktır. İster Anadolu sermaye­ si için olsun, ister kırsal çıkarlar için il özel idareleri özel bir ko­ numdadır. Çünkü bu yönetim birimi hem yerel ekonomik kal­ kınma hem de kırsal yatırımlar açısından asli güç odağı haline ge­ tirilmektedir. Bu çerçevede bu kesimlerin bu birimlerin seçimle gelen organlarında dikkate değer bir temsiliyetinin olması kaçı­ nılmazdır. Diğer bir anlatımla, daha önce kendi taleplerini vali­ likler çerçevesinde yapan ve merkezden onay almak zorunda ka­ lan bu kesimler, tasarının yasallaşmasıyla birlikte, kendi çıkarla­ rını daha doğrudan katılım ve temsiliyet yoluyla savunabilecek­ lerdir. Bu çerçevede, AKP'nin de yerel düzeyde daha sistematik bir örgütlenme ağını kurabileceği anlaşılmaktadır. AKP'nin baş­ ta belediyeler olmak üzere yerel düzeyden ulusal iktidara ulaştı­ ğı hatırlanacak olursa, bu tür bir yaklaşımın iç tutarlılığı da açık hale gelecektir. Yukarıda da kısaca değindiğimiz gibi, bu tür bir örgütlenme klientalist ilişkileri daha da yaygınlaştırırken, yerel düzeyde kendi çıkar çevrelerine özel bir öncelik tanıyan bir açı­ lımı da sağlayabilecektir.


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin Dönüşümünde Yeni Eği l i m ler

Yaptığımız değerlendirme, giriş bölümünde de altını çizdiği­ miz gibi, devletin yeniden yapılandırılmasının sınıflar arası den­ gelerin de yeniden kurulması anlamına gelmektedir. Bu noktada yanıtlanması gereken soru, söz konusu yeniden yapılandırmanın çalışan sınıflar açısından ne anlama geldiğidir. Çalışan sınıfların mevcut yapılanma içinde asli ölçeğinin ulusal ölçek olduğunu başka yerlerde tartışmış olduğumuzdan burada ayrıntılı bir tar­

tışmaya girmeyecegiz. ıs Ancak burada yürüttüğümüz tartışma

çerçevesinde vurgulanması gereken boyut, söz konusu yeniden yapılandırma çabalarında sınıf temelli bir temsiliyetin çalışan sı­ nıflar açısından mümkün olmadığıdır. Mevcut yapılanma sınıf çı­ karlarından çok klientalizm gibi sınıf çıkarlarının savunulmasını zorlaştıran ve kısmi çıkarları gözeten bir temsiliyet biçimini öne çıkartmaktadır. Öncelikli olarak devletin vurgusunun ulusal düzeyden yerel düzeye kayması mücadele ölçeğini ulusal ölçek olarak tanımla­ mış olan sendikal mücadelenin ulusal ölçekte sürdürülmesini zorlaştırıcı bir nitelik taşımaktadır. Gerek işçi sendikaları gerek­ se de son dönemde önemli gelişmeler kaydeden memur sendika­ ları ulusal ölçekte mücadele etmektedir. Daha önce merkezi yö­ netim düzeyinde görev yapan sendikalı işçi ve memurlar, kendi çalışma- birimleri yerel devletin sorumluluğuna aktarıldığında, ortak muhatapları olan merkezi yönetimi kaybedecek yerel öl­ çekte mücadeleye yönelmeye zorlanacaklar ve bu çerçevede de diğer kurumlarda aynı sektörde çalışan emekçilerle dayanışmala­ rının maddi zeminini kaybetmeye başlayacaklardır. Bu çerçevede son tasarıların öngördüğü bir başka olumsuz­ luk, yerel devlete aktarımdan sonra merkezi yönetimden yerel yönetimlere aktarılacak personelin statüsüne ilişkindir. Birçok merkezi yönetim işlevi yerel devlete devredilirken devredilen ku­ ruluşlarda çalışan personel de yerel devlete devredilmektedir. Söz konusu devir işleminden bu kurumlarda çalışan personelin geleceğine ilişkin iki tür gelişme gündemdedir. Birincisi " ihtiyaç fazlası" personelin işten çıkartılmasıdır. İkincisi ise söz konusu personelin sözleşmeli ve yarı zamanlı çalışmaya zorlanmasıdır. Bu tür bir yönelimin bu kurumlarda çalışanların kazanılmış hak­ larının gaspedilmesi anlamına geldiği açıktır. Bununla birlikte, bu tür bir olumsuzluk karşısında, çalışan sınıfların tepkilerinin de, devletin geneline değil, ilgili yerel devlet kuruluşlarına yönel­ mesi ve bu anlamda da dağınıklaştırılması söz konusudur. Benzer bir olumsuzluk çalışan sınıfların yeniden üretim ala-

1 215

18 Bkz. Şengül (2001, Bölüm 6).


216 1

Tarık Şengül

nındaki mücadelesi açısından da söz konusudur. Eğitim, sağlık ve benzeri türden kollektif tüketim araçlarının yerel devlete dev­ redilmesinin çalışan sınıflar açısından önemli siyasal sonuçları olacaktır. Bilindiği gibi, son yılla rda bu alanlarda yapılan harca­ malar giderek kısılmaya başlanmış ve bu tür bir yaklaşım son eko­ nomik krizle birlikte daha da çarpıcı hale gelmiştir. Söz konusu hizmetlerin yerel devlete aktarılması, söz konusu hizmetlerin su­ numunda hem nicel hem de nitel kötüleşmeye karşı gelişmesi muhtemel tepkileri de dağınıklaştıran ve yerelleştiren bir etki ya­ ratacaktır. Daha önce bu tür hizmetlerin yetersizliğinden kaynak­ lanan tepkiler tek bir merkeze (merkezi yönetime) yönelirken, söz konusu hizmetleri yerel devletin sorumluluğuna verilmesinden sonra, ortaya çıkacak tepkilerin hedefi yerel devlet olacaktır. Ol­ dukça olasıdır ki bu tür tepkiler devletin genelini sorumlu tutmak yerine, yerel devleti hedefleyen bir nitelik kazanacaktır. Bu çerçevede yeni yapılanma çerçevesinde çalışan sınıflar açı­ sından dikkat çekilmesi gereken bir başka sorun, yerel birimler arasına gelişmişlik düzeyinden kaynaklanan sosyomekansal ada­ let sorunudur. Adem-i merkeziyetçi yapıların en önemli sorunla­ rından biri, yerel birimler arasında ortaya çıkan gelişme denge­ sizliklerinin giderilmesine yönelik araçların bulunmamasıdır. Bu farkları gidermeye yönelen bir stratejinin en önemli aracı bölge­ ler ve yerel birimler arasında, gelişmiş olandan azgelişmiş olana gelir aktarımıdır. Oysa yerelliğin ön plana çıktığı durumlarda, bu tür bir aktarımın hem sosyal hem de siyasal olarak anlamı ve araçları ortadan kalkmaktadır. Bu nedenle yeni yapılanmadan sonra Türkiye açısından önemli bir sorun olmaya devam eden bölgeler ve iller arasındaki dengesizliklerin daha da derinleşmesi oldukça muhtemeldir.

Sonuç Son yirmi yıl içinde piyasa yönelimli hegemonik projelerin ge­ rek gelişmiş ülkelerde gerekse, IMF, Dünya Bankası ve benzeri kuruluşların da etkisiyle azgelişmiş ülkelerde hakim hale gelme­ si; sadece ekonomik yapıların değil, devlet yapılarının da hem ulusal hem de yerel düzeyde dönüşmesine yol açmıştır. Bu tür bir dönüşüm sürecinde, yerel devlet emek gücünün yeniden üreti­ minde üstlendikleri işlevleri ikinci plana iterken, yerel ekonomik gelişmeyi merkeze alan politikalar ağırlık kazanmıştır. Bu yöne­ lim yerel ve yerel bağımlı sermayenin yönetsel yapılar içinde da­ ha etkin biçimde yer almasına yol açarken, çalışan sınıflar, tersi


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin Dönüşümünde Yeni Eği l i mler

yönde bir söyleme· karşın, söz konusu yönetim yapılarından bü­ yük ölçüde dışlanmıştır. Söz konusu yeniden yapılanma süreci içinde yerel birimlerin sadece ulusal değil, küresel düzeyde yarış­ ması da beklenmektedir. Bu çerçevede yerel düzeyin ulusal dü­ zeyin oluşturucu bir parçası değil, dünya kentleri sisteminin bir parçası haline gelmesi öngörülmektedir. Yerel devletin yapılanması bu tür bir küresel projenin parça­ sı olarak görülmekle beraber, her ülke kendi tarihsel-coğrafi ko­ şulları ve sınıf dengeleri çerçevesinde bu sürece eklemlenme ça­ basına girmektedir. Birçok başka etmen yanında, önceki devlet yapıları ve süreçlerinin örgütleniş biçimi, yerel güçlerin yarışma­ cı bir sisteme eklemlenmesinde belirleyici olmaktadır. Türkiye gibi görece merkeziyetçi siyasal sistemlerde, yerel birimlerin bu yeni yapılanmaya kendisini uyarlaması, adem-i merkeziyetçi ya­ pılarla karşılaştırıldığında çok daha sorunlu görünmektedir. Bu konuda direnç sadece devletin kendi içindeki süreçlerden kay­ naklanmamaktadır. Daha da önemlisi, giriş bölümünde de belirt­ tiğimiz gibi, devletin yeniden yapılanması siyasal güçler üzerinde de bir etkide bulunmaktadır. Bu nedenle, daha önceki yapılan­ ma çerçevesinde kazanımlarını kaybetme kaygısı sınıfsal düzlem­ de de söz konusu yeniden yapılandırma çabalarına karşı direnç oluşmasına yol açmaktadır. Birçok dürumdaysa, merkezi düzey­ de güçlü çıkarlar bu tür yeniden yapılandırma projelerini kendi çıkarlarıyla uzlaşır hale getirerek, kendi projeleriyle eklemlemeye yönelmektedir. AKP Hükümeti'nin meclise getirdiği yasa önerisi bu durumu açık biçimde yansıtmaktadır. Devletin yeniden yapılandırılması sürecinde, yerel devlete güç aktarımı yapılırken, güç aktarımın­ da, mevcut siyasal iktidar kendi toplumsal tabanının güçlendiri­ ci bir stratejiye yönelmekte, bu çerçevede de belediyeler mali ola­

rak güçlendirilirken, daha önce güçsüz konumda olan 11 Özel İdareleri ön plana çıkarıhnaktadır. Bu tür bir strateji sonucunda ortaya çıkacak yeni yapılanma, yerelleşme söyleminin öngördü­ ğünün tersine, çoğulcu bir temsiliyet ilişkisinin kurulmasına hiz­ met etmekten çok AKP'nin dayandığı sermaye gruplarını öne çı­ kartıp, klientalist ilişkileri yaygınlaştırırken, sınıf temelli bir siya­ set anlayışının önünü tıkayacak ve çalışan sınıfların muhatap ola­ rak alabileceği bir merkezi de muğlak hale getirerek devletin hem sorumluluklarından hem de oluşabilecek baskılardan kaç­ masına zemin hazırlayacaktır. Bu çerçevede çalışan sınıfları ve sınıf temelli siyasal stratejile-

j 217


218 1

Tarık Şengül

ri benimseyenlerin önündeki görev, mevcut yeniden yapılandır­ ma çabalarının sınıfsal boyutlarını okunaklı hale 'getirip , gerekli duyarlılığı ve karşı çıkışı oluşturmaktır. Bununla birlikte, söz ko­ nusu tasarının yasalaşması durumunda, yapılması gereken ortaya çıkan yeni durum karşısında ne tür stratejierin izlenmesi gerekti­ ğine yönelik somut adımlar atmaktır. Bu tür bir gelişme, çalışan sınıfların mücadele alanlarını yerel alana kaydırmaları sonucunu doğuracaktır. Ancak bu tür bir ölçek kaymasının küresel ve özel­ likle de ulusal ölçekteki mücadele stratejileri pahasına olmaması çalışan sınıfların birliği ve dayanışması açısından bir zorunluluk­ tur. Bu tür bir ölçekler arası ilişki korunarak, yerel ölçeğin ken­ disinin bir iktidar mücadelesi alanı olarak tanımlanması, sınıf te­ melli siyasetin hegemonyası açısından dikkate değer bir öneme sahip olacaktır. •


Yerel Devlet Sorunu ve Yerel Devletin Dön üşümünde Yeni Eği l i m ler

Kaynakça

J 219

Jessop, B. (1990) State Theory: Putting the Capitalist States in Their Place, Cambridge: Polity Press.

Alford, R. ve R. Friedland ( 1 985 ) Powers of Theory: Capitalism, the State and Democracy, Carnbridge:

Jessop, B. (2002) "The Political Scene and the Poli­

CUP.

tics of Representation: Periodizing Class Struggle in

Ayata, A. ( 1 994) "Roots and Trends of Clientelism in Turkey" , Roniger, L. ve A. Ayata, (der.) Democ­ racy, Clientelism and Civil Society, içinde, Londra: Lynne Reinner. Castells, M. ( 1 977) Urban Question, Londra: Ar­ nold. Cochrane, A. (1993 ) Whatever Happened to Loca! Government, Buckingharn: Open University Press.

Cockburn, C. (1977) Loca! State , Londra: Pluto. Dahi, R. A. ( 1961 ) Who Governs?, New Haven: Ya­ le University Press. Duncan, S. vd. ( 1 988) "Policy Variation in Local State: Uneven Development and Local Social Rela­ tions", lnternational Journal of Urban and Regional Research, 12: 1 07-28.

Duncan, S. ve Goodwin, M ( 1 989) The Loca! State

the Eighteen Brumaire", M. Cowling ve J. Martin (der.) The Eighteen Brumaire Today, Londra: Pluto Press. Jonas, H. I. J. and D. Wilson ( 1999) The Urban Growth Machines, Albany: New York University

Press. Kara, N. ve S. Köksal (1988) "Büyük Şehir Yöneti­ minin İç İşleyişi: İstanbul Örneği" , Bilim ve Sanat, 93 : 20-24. Lefebvre, H. ( 1 99 1 ) The Production of Space, Ox­ ford: Blackwell. Logan , J. ve Molotch, H. L. ( 1 987) Urban Fortunes: The Political Economy of the Place, California: Cali­

fornia University Press. Lovering, J. ( 1995) "Creating Discourse rather than Jobs: the Crisis of the Cities and the Transition Fan­

and Uneven Development, Oxford: Polity.

tasies of Intellectuals and Policy Makers" , P. Healy vd. (d�r.) Managing Cities: the New Urban Context

Dunleavy, P. ve O'Leary, B. ( 1 987) Theories of the

içinde, Londra: Wiley.

State, Londra: Mcmillan.

Mayer, M. ( 1 994) "Post-Fordist City Politics ", A.

Giddens, A. ( 1994) Between Left and Right, Camb­

Amin (der.) Post-Fordism: A Reader içinde, Oxford:

ridge: Polity.

Blackwell.

Goodwin, M. ve]. Painter ( 1996) "Local Governan­ ce, Crisis of Fordism and the Changing Geographi­ es of Regulation" , Transaction of the lnstitute ofBri­ tish Geographers, 2 1: 18-47.

Güler, B. A. ( 1 992) Yerel Yönetimler: Liberal Açık­ lamalara Eleştirel Yaklaşım, Ankara: TODAİE.

Güler, B. A. ( 1 999) "Yerelin Ulusaşırı Anlamı " , ik­ tisat Dergisi, 3 88: 56-59.

Harvey, D. ( 1 973 ) Soda! Justice and the City, Lond­ ra: Arnold. [Türkçesi: Harvey, D. (2003 ) , Sosyal Adalet ve Şehir, Çeviren: M. Maralı, İstanbul: Me­

tis.]. Harvey, D. ( 1 985) Urbanisation of Capital, Baltimo­ re: John Hopkins University Press. Harvey. D. ( 1 989) "From Managerialism to Urban Entrepreneurialism: the transformation of urban governance" , Geogra/isker Annaler, 7 IB: 3 -17. Harvey, D. ( 1 996) Justice, Nature and Geography of Di/Jerence, Oxford: Blackwell.

Pahl, R. (1975) Whose City? , Londra: Penguin. Pickvance, C. ( 1 995) "Where Have Urban Move­ ments Gone? " , C. Hadjimichalis (der.) Europe at the Margins içinde, Londra: Wiley

Pickvance, C. ( l 997)Decentralization and Democ­ racy in Eastem Europe: A Skeptical Approach" , Government and Policy, 15 (2): 129-142.

Poulantzas, N . ( 1 978) State, Power, Socialism, Londra: Verso. Roberts, B. ( 1 995) The Making of Citizens: Cities of Peasants Revisited, Londra: Arnold.

Sassen, S. ( 1 99 1 ) The Global City: New York, Lan­ don, Tokyo, Princeton NJ: Princeton University

Press. Saunders, P.( 1 979) Urban Politics: A Sociological ln­ terpretation, Londra: Hutchinson.

Saunders, P. ( 1986) Social Theory and the Urban Qu­ estion, Londra: Hutchinson.


220 1

Tarık

Şengül

Saunders, P. ( 1 990), A Nation of Home Owners,

pitalist Kentleşme Süreçleri Üzerine Yazılar, İstan­

Londra: Unwin Hyman.

bul: Wald Demokrasi Kitaplığı.

Savage, M. ve A. Warde ( 1993 ), Urban Sociology, Ca­

Şengül, T. ve M. Ersoy (der.) (2002) Yerel Yönetim­

pitalism and Modernity, Londra: Macmillan.

lerin Yeniden Yapılanması: Türkiye Deneyimi, An­

Schüler, H. ( 1 999), Türkiye'de Sosyal Demokrasi: Particilik, Hemşehrilik, Alevilik, İstanbul: tletişim.

Smith, N. ( 1 990), Uneven Development: Nature, Ca­ pital and the Production ofSpace. Oxford: Blackwell.

Storker, G. (2000), The New Politics of British Loca! Government, Londra: Macmillan.

Şengül, H. T. (2000), "Devlet ve Kent Mekanı", ik­ tisat Dergisi, 404: 45-56.

Şengül, H. T. (2001), Kentsel Çelişki ve Siyaset: Ka-

kara: ODTÜ (Kentsel Politika Planlaması ve Yerel Yönetimler Anabilim Dalı, 1 997 Stüdyo Çalışması) , [2. Baskı]. Tekeli, 1. ( 1 994), "The Patron-client Relationship, Land-rent Economy and the Experience of 'Urbani­ sation without Citizens"' , S. J. Neary et.al. (eds) The Urban Experience içinde, Londra: E and Fn Spons.

Tekeli, 1. ( 1 996 ), "Bir Demokrasi Projesi Olarak Ye­ rel Habitatlar", Ada, Kent/iyim, 8: 86-91 .


Praks i s 9

1

S ayfa:

2 2 1 - 246

Enerji Sektö r.ü nde Özelleştirme : R eka betçi B ir Piyasada Yönetişim mi? F a r u k At a a y

T

ı

·''

ürkiye' de son birkaç yılda köklü bir ekonomik yeni­ den yapılandırma programı yürürlüğe konmuş bulu­

"''·' nuyor. Uluslararası Para Fonu'yla (IMF) 1 998 'de im­ zalanan " yakın izleme anlaşması" ve 1 999'da imzalanan " stand-by anlaşması" sonrasında yeni bir ivme kazanan yapı­ sal uyarlama reformlarının Kasım 2000-Şubat 200 1 krizlerin­ den sonra iyice hızlandırıldığı görülüyor. Neo-liberalizmin " ekonomiyle siyasetin ayrılması " , " ekonomik sorunların 'teknik' bir bakış açısıyla ele alınması" gibi klasik sloganları eşliğinde yürütülen reformlar kapsamında enerji, ulaştırma , telekomünikasyon gibi altyapı hizmetlerinden tarımsal KİT'lere, kamu bankalarından sosyal güvenliğe, kamu ihale düzeninden personel rejimine pek çok konunun yeniden dü­ zenlendiği görülüyor. Bu sektörlerin yeniden yapılandırılma­ sı amacı doğrultusunda ardı ardına pek çok yasa çıkarılıyor, kamu sektöründe köklü değişikliklere gidiliyor, uzun süredir gündemde olan özelleştirmeler tamamlanmaya çalışılıyorl . Yapılan değişikliklerle, 24 Ocak Kararları'yla başlayan ve 1 980 ve 1 990'larda adım adım ilerleyen liberalizasyon süreci­ nin nihai amaçlarına ulaştırılmasının hedeflendiği anlaşılıyor. Kamu sektörünü köklü bir dönüşüme uğratmayı hedefleyen reformlar arasında enerji sektörünün de çok önemli bir yeri bulunuyor. Bu çalışmanın konusunu da enerji sektörünün üç önemli alt dalı olan elektrik, doğalgaz ve petrol alanlarında gerçekleştirilen dönüşümler oluşturuyor. 1 980 sonrasında neo-liberal politikaların enerji sektörüne ilişkin etkileri iki yönlü olmuştu. Bir yandan sektörün özel­ leştirilmesi hedefi daha b aştan ilan edilir ve özelleştirmenin

1 Devletin yeniden yapılan­ dırılması doğru ltusunda son dönemde atılan adımların çeşitli boyut­ l arı konusunda kap­ samlı bir değerlendirme için bkz. Güler (2003).


222 1

Faruk Ataay

2 Dünya Bankası ile enerji konusunda ya­ pılan anlaşmaların eleştirel bir değer­ lendirmesi için bkz. Güler (1996: 92-94, 105-106), Ataay (1999a, 2003).

hukuksal-yönetsel altyapısı hazırlanırken, diğer yandan da ülke­ nin içinde bulunduğu enerji darboğazının aşılması için kamu eliyle büyük yatırımlara girişiliyordu. Bu yönelim, kamu sektörü­ nün imalat sanayiinden çekilmesini ve ağırlığı altyapı hizmetleri­ ne vermesini öngören yeni gelişme stratejisinin önemli unsurla­ rından biriydi. Böylece 1 980'lerin sonuna gelindiğinde Türkiye tarihinde ilk kez enerjide kapasite fazlasına ulaşmış, özelleştirme de gerçekleştirilebilir bir hedef haline gelmişti. . l 980'lerin sonlarından başlayarak sektörde yeni eğilimlerin ortaya çıkmaya başladığı görülmektedir. 1980'de yürürlüğe ko­ nan dışa açık gelişme modelinin tıkandığı bu dönemde, bir yan­ dan finansal liberalizasyon doğrultusunda adımlar atılarak dışa açılmada daha da ileri aşamalara geçilirken, diğer yandan da alt­ yapı hizmetlerinin özelleştirilmesi için çalışmalar hızlandırılıyor­ du. Bu süreç Dünya Bankası ile imzalanan Enerji Sektörü Uyum Kredisi Anlaşması'yla yönlendiriliyordu (Resmi Gazete, 1 .7 . 1987 , 1 95 04)2. Bu anlaşmayla birlikte başlayan gelişmeler, 1 980'1ere damgasını vuran "kamunun rolünü altyapı hizmetleriyle sınırlan­ dıran" yaklaşımın unutulmaya terkedilip, artık "devletin gerekli yatırımları yapacak mali olanaklara sahip olmadığı, altyapı hiz­ metlerinin gerektirdiği yatırımların gerçekleştirilebilmesinin sek­ törün yerli ve yabancı sermaye yatırımlarına açılmasına bağlı ol­ duğu" görüşünün yaygınlık kazanmasıyla paralel yürüdü. Sektördeki ilk özelleştirmelerin gerçekleştirildiği bu dönem, bugün daha çok başarısız özelleştirme denemeleri ve hukuksal sorunlarla anımsanıyor. Sektördeki özelleştirmelerin tamamlan­ ması ve yeni sektör yapısının oluşumu ise asıl olarak 1 999' da ger­ çekleştirilen anayasa değişiklikleri ve ertesindeki yasal düzenle­ melerle sağlanmaya başlandı. 1 99 9 ' dan bu yana yapılan çalışma­ ların sektördeki liberalizasyon sürecinin tamamlanmasını sağla­ yacağı anlaşılmaktadır. Günümüzde enerji sektöründe gerçekleştirilen dönüşümlere ilişkin olarak "sektörün rekabete açıldığı" , " ulusal kamu tekeli­ nin yerine rekabetçi bir piyasa yapısının oluşturulduğu" gibi açıklamaların yaygınlık kazandığı görülmektedir. Neo-liberal yaklaşımdan kaynaklanan bu açıklamalar özelleştirmeleri gerek­ çelendirirken ağırlıkla kamu sektöründeki verimlilik sorunları üzerinde durmaktadır. Neo-liberal yaklaşımın ileri sürdüğü diğer bir gerekçe, teknolojik yeniliklerin, sektörün " doğal tekel" nite­ liğine son vererek " rekabetçi bir piyasa" nın oluşmasına olanak sağladığıdır. Bu yaklaşıma göre, KlT'lerde gerek örgütsel işleyiş-


Enerj i Sektöründe ö zel leştirme: Rekabetçi Bir Piyasada Yönetiş i m mi?

te gerekse istihdam politikalarında ağır sorunlar bulunmakta, bu durum KİT'lerin sürekli zarar etmesine ve kamu maliyesine ağır bir yük binmesine yol açmakta, böylece hem hizmetin kalitesi düşmekte hem de fiyatlar yükselmekte, toplum bundan büyük zarar görmektedir. Kısaca özetlenen bu gerekçelerle sektörün özelleştirilmesinin hem kaçınılmaz hem de pek çok açıdan yarar­ lı olduğu ileri sürülmektedir. Günümüzde egemen duruma gelen bu yaklaşım, aynı zaman­ da " kamu yararı" ve " ulusal çıkar"ın nasıl gerçekleştirileceğinin yeniden tanımlanması anlamına geliyor. Böylece, " devletin piyasa­ nın başarısızlıklarını aşmak ve ulusal kalkınma ve toplumsal refahı gerçekleştirmek amacıyla, kamu yararı ve ulusal çıkarlar adına ekonomiye müdahalelerde bulunmakta olduğuna" ilişkin düşünce yerini, "devletin ekonomiye yönelik müdahalelerinin krizlere ne­ den olduğu, ulusal çıkar ve kamu yararının ancak piyasa güçleri­ nin serbest bırakılması ve devletin ekonomiden elini çekmesiyle sağlanabileceğine" ilişkin düşünceye bırakıyordu. Bu ideolojik dö­ nüşüm, "insan doğası"na ilişkin tarih dışı açıklamalarla destekleni­ yor, insan doğasına atfedilen belirli özellikler nedeniyle "kamu iş­ ,, letmeciliğinin verimsizliğe mahkum olduğuna ilişkin görüş ege­ men kılınıyordu. Oysa, bu yaklaşıma göre, rekabetçi piyasalar, gi­ rişimcileri verimliliği ençoklaştırarak en düşük maliyetle üretime zorlayacak, kaynakların ussal bir biçimde dağılımı sağlanacak; böylece toplumsal fayda en yüksek düzeye çıkarılarak kamu yara­ rı da gerçekleştirilmiş olacaktı. Bu düşünsel dönüşüm, sermayenin yeni yatırım alanları arayışına yanıt veren politikaların, toplumun ortak çıkarını sağlamaya dönük politikalar olarak sunulabilmesini sağladı. Böylece, belirli K!T'ler etrafında oluşan bölüşüm ilişkile­ rinin sermaye lehine yeniden düzenlenmesi doğrultusunda bir si­ yasal irade oluşturulmasında temel bir işlev gördü. Enerji sektöründeki özelleştirmelerin gerekçeleri konusunda neo-liberal yaklaşımdan türetilen bu görüşler tartışılmaya muh­ taç olmakla beraber, bunu daha önce başka yerlerde yaptığım

için burada yinelemeyeceğim (Bkz. Ataay, 1999a, 2003 ) . Ancak kısaca belirtmek gerekirse, bu görüşlerin güçlü dayanaklara sa­ hip olmadığı, olgusal gerçekliği açıklamakta yetersiz kaldığı, am­ pirik verilerle desteklenemediği, yer yer çelişkili olduğu ve özet­ le özelleştirmeleri meşrulaştırmak için geliştirilmiş ideolojik gö­ rüşler olduğu düşüncesindeyim. Bu yazıda savunulacak temel yaklaşım ise, sektördeki özelleştirme politikalarının sermayenin yeni yatırım alanları arayışına yanıt niteliği taşıdığıdır. Buna gö-

j 223


224 1

Faruk Ataay

3 Bu çalışmanın kapsa­ mının sınırlılığı ne­ deniyle, enedi sek­ töründeki dönüşüm­ lerin doğrudan bölü­ şüm ilişkileri üzerin­ deki etkileri üzerin­ de durulmayacaktır. Bu konuda daha ay­ rıntılı bir değerlendir­ me için bkz. Ataay (1999a, 2002a, 2003). Burada, kı­ saca özetlemek ge­ rekirse, 1980 önce­ sinde özel sektöre ucuz girdi temini ya­ nı sıra bazı sosyal amaçlar da görebi­ len enerji hizmetleri , 1980 sonrasında özel sermaye biriki­ mini desteklemek yanı sıra kamu fi­ nansman ında da önemli bir işlev ka­ zanmış ancak sos­ yal amaçlar gün­ demden düşmüştü. Günümüzde gerçek­ leştirilmeye çalışı­ lan yeniden yapılan­ ma ise, hizmetlerin bütünüyle büyük sermayenin amaçla­ rı doğrultusunda dü­ zenlenmesini sağla­ yacak niteliktedir.

re, özelleştirme ve yeniden yapılandırma süreci ele alınırken, ger­ çekleştirilen değişiklikleri " teknik" sorunların değil, asıl olarak toplumsal bölüşüm ilişkilerinin yeniden düzenlenmesine ilişkin itkilerin belirlediği savından hareket edilmekte, bu itkilerin yal­ nızca ele alınan sektörlere ilişkin politikaları değil, bu sektörlerin örgütlenme biçimini de belirlediği ileri sürülmektedir3 . Bu yak­ laşım hem olgusal gerçekleri açıklayabilmek ve nicel verilerle doğrulanmak açısından daha güçlüdür, hem de neo-liberal tezle­ rin ideolojik niteliğine göndermede bulunmaktadır. Bu çalışmada öncelikle elektrik, doğalgaz ve petrol sektörle­ rinin planlı dönemde oluşmuş örgütlenme biçiminin günümüzde geçirdiği dönüşüm ve sektörlerin yeniden yapılandırılmasıyla oluşturulmaya çalışılan yeni modelinin analizi yapılacak. Yazıda özellikle sektörlerde " rekabetçi bir piyasa oluşturulma yoluna gi­ dildiğine" ilişkin görüşü tartışmak isteğindeyim. Odaklanacağım belli başlı noktalar, hizmetlerin niteliği ve hukuksal statüsü, ka­ munun üstlendiği işlevler ve sektörün yönetim yapısı ile kamu sektörü-özel sektör ilişkileri olacak. Çalışmanın ilk bölümünde yeniden yapılanma sürecinin dü­ ğümlendiği, hizmetin hukuksal statüsüne ilişkin tartışmaları ve yeni anayasal-yasal düzenlemeleri inceleyeceğim. Burada, ger­ çekleştirilen düzenlemelerle " rekabetçi bir piyasa " oluşturulma­ sı bir yana, ortada bir " piyasa" nın varolduğunun bile kuşkulu ol­ duğunu göstermeye çalışacağım. Çalışmanın sonraki bölümlerin­ de de sırasıyla elektrik, doğal gaz ve petrol sektörlerindeki dönü­ şümleri ana hatlarıyla ele alacağım.

1 . Altya p ı H izmetl e ri n i n H u ku ks a l Stat ü s ü ve Ö rg ü t l e n m e Y a p ı s ı Altyapı hizmetlerinin kamu sektörünce sağlanması ve bu hiz­ metlerin büyük bölümünde " kamu tekeli " kurulması uygulama­ sının köklerini 1 93 0'lara kadar götürmek olanaklıdır.

l 93 0'lar­

dan başlayarak ve asıl olarak II. Dünya Savaşı sonrasında, altya­

pı hizmetlerini devletin görevi sayan anlayışın egemen olmasına paralel olarak, bu hizmetlerin hukuksal statüsü ve kamu sektö­ rünce örgütlenme biçimi de önemli değişimlere uğradı; bu deği­ şimler, ithal ikameci sanayileşme politikalarına ve planlama uy­ gulamalarına geçişle birlikte yerleşiklik kazandı. Böylece, özel sektör için temel bir "girdi" , toplumun geneli için de " ortak tü­ ketim araçları" niteliğindeki altyapı hizmetlerini sağlamak, dev­ letin temel görevleri arasına giriyordu. Bu, altyapı hizmetlerinin,


Enerji Sektöründe Ö zelleştirme: Rekabetçi Bir Piyasada Yönetişim mi?

devletin özel sektöre ucuz girdi sağlaması anlayışı doğrultusunda üretildiği bir dönemin başlangıcı anlamına geliyordu. Önceki dönemden farklı olarak, altyapı hizmetlerini kar ençoklaştırması mantığına tabi kılmayan bu anlayış, " sosyal devlet" anlayışının kısmi bir uygulama alanı bulmasına da olanak sağlıyordu. Zira, altyapı hizmetlerinden toplumun küçük bir bölümünün yararla­ nabildiği önceki dönemden farklı olarak, bu dönemde altyapı hizmetleri gelir düzeyi ayırt edilmeksizin toplumun tamamının yararlanmasına sunulması gereken hizmetler olarak görülmeye başlanmış, ülke genelinde altyapı hizmetlerinin yaygınlaştırılma­ sına dönük büyük yatırımlara girişilmişti. Altyapı hizmetlerini devletin görevi sayan anlayış, öncelikle hizmetin hukuksal statüsünü değiştirdi. Geliştirilen yeni yakla­ şım, altyapı hizmetlerini "kamu hizmeti" olarak ele alıyor, hizme­ ti "kamu tekeline " alıp, hizmetin sağlanması işini KİT'lerle kamu kuruluşlarına veriyor; ve özel sektörün bu hizmetlerdeki faaliyet­ lerini " kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi" yöntemi kapsamına so­ kuyordu. Türkiye'nin hukuk sisteminde " kamu hizmeti" kavramı " ka­ mu yararına dönük, toplumun ortak gereksinimlerinin karşılan­ masına yönelik, düzenli ve sürekli etkinlikler" olarak tanımlanır (AYMK,

Resmi Gazete, 24. 1 . 1995, 22 1 8 1 ) . Kamu hizmetlerinin

diğer özellikleri arasında yurttaşların eşitlik içinde yararlanmala­ rına açık olmak ve bedelsizlik (bedelsiz olamıyorsa yurttaşların alım güçlerinin gözetilmesi) de vardır. Devletin gözetim ve dene­ tim altına alma, gerçekleştirilmesini belli esaslara bağlama gereği duyduğu hizmetler bu kapsama alınarak, diğer ekonomik etkin­ liklerden farklı bir hukuksal statüye kavuşturulmuştur. Böylece, kamu hizmeti kapsamına alınan ekonomik etkinlikler esas olarak devlete bırakılmış, bu alanlarda "kamu tekeli" kurulmuştur. Devlet, bu hizmetleri kamu kuruluşları eliyle yürütebileceği gibi kısmen ya da tamamen yakın denetimi altında çalışan özel şirket­ lere de gördürebilir. Ancak, bu durum diğer özel ekonomik et­ kinliklerden farklı olarak " kamu hizmetinin özel şirketlere gör­ dürülmesi" olarak ele alınır ve özel bir yönteme tabi kılınır. Cumhuriyet döneminde başvurulan iki ana yöntem "kamu hiz­ meti imtiyaz sözleşmesi" ve " ruhsat"tır. Kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülmesinde daha az başvurulan " ruhsat" yöntemi­ ·nin "imtiyaz sözleşmesi" yönteminden temel farkı, kamu hizme­ tinin devlet tarafından " tekel" e alınmayıp, devlet tarafından ve­ rilen "izin " (ruhsat-lisans) çerçevesinde özel kişilerin etkinlikle-

J 225


226 1

Faruk Ataay

4 Bu konudaki temel so­ run, özelleştirmeyi dü­ zenleyen yasalara ko­ nan, hizmetin "kamu hizmeti" niteliği taşı­ madığı, " i mtiyaz oluş­ turmadığı " , "özel hu­ kuka tabi olduğu" gibi h ü kümlerin . Anayasa Mahkemesi'nce birer birer iptal edilmesin­ den kaynaklanıyordu. Anayasa Mahkemesi, Anayasa çerçevesin­ de, özelleştirilecek hizmetlerin "kamu hiz­ meti " kapsam ında olup olmadığı konu­ sundaki değerlendir­ mesinin saklı olduğu­ nu belirterek,. bu de­ ğerlendirmeyi " h izme­ tin niteliği"ne bakarak yapacağını belirtiyor­ du. Anayasa Mahke­ mesi 'nin bu konudaki temel yaklaşımı, " ka­ mu yararına dönük, toplumun ortak gerek­ sinimlerinin karşılan­ masına yönelik, dü­ zenli ve sürekli etkin­ likler" olarak ele aldı­ ğı, "köprü, tünel, ba­ raj, içme ve kullanma suyu, arıtm a tes i s i , kanalizasyon, otoyo l , demiryo l u , d e n i z ve hava taşımacılığı, pos­ ta, telgraf ve telefon gibi iletişim hizmetle­ ri, elektrik üreti mi, ile­ timi ve dağıtımı . . . " gi­ bi altyapı hizmetlerini " n iteliği gereği" "ka­ mu h izmeti " ol arak görmekti. Bunların "kamu hizmeti" niteli­ ği yasa yoluyla orta­ dan kaldırılamazd ı . Dolayısıyl a , yüksek mahkeme, bu hizmet­ lerin özelleştirilmesini " kamu h izmetleri n i n özel şirketlere gördü­ rülmesi " o l arak ele alıyor ve özelleştirme­ nin ancak " i mtiyaz sözle şmesi " yönte­ miyle gerçekleştirilebi­ leceğini belirtiyordu (AYMK, Resmi Gaze­ 2 4 . 1 . 1995, te, 22181; 2 0 . 3 . 1996, Anayasa 22586 ) . Mahkemesi'nin bu yo­ rumunda ısrar ederek önüne gelen tüm ya­ saları bu yönden iptal etmes i , Anayasa ' n ı n ilgili maddelerinin de­ ğiştirilmesinin de te­ mel nedeniydi.

rine olanak sağlanmasıdır. Altyapı hizmetlerinden asıl olarak devletin sorumlu tutuldu­ ğu 1 980' e kadar olan dönemde bu hizmetleri gerçekleştirmek üzere pek çok kamu kuruluşu ve KlT kurulmuş, büyük kamu ya­ tırımlarına gidilmiştir. Bakanlıklara bağlanan bu kuruluşların fa­ aliyetleri plan hedeflerine tabi kılınmış, yatırımları bütçeden kar­ şılanmıştır. Dönemin genel özelliği, plan hedefleri doğrultusun­ da belirlenen yatırım gereksiniminin devletçe karşılanmasıydı. Kamu hizmetlerinin özel şirketlere gördürülmesi uygulaması ise istisnai idi. 1 980'le başlayan dönemde, altyapı hizmetlerinin özel sektöre açılması ve özel sektörün kar ençoklaştırması mantığına tabi kı­ lınması anlayışının egemen duruma getirilmesiyle birlikte özelleş­ tirme de ülke gündemine sokulmuş oluyordu. Özelleştirmelere yaygınlık kazandırılmaya çalışılan 1 980'lerin sonlarından itiba­ ren, özelleştirmenin hukuksal çerçevesi uzun süre önemli bir tar­ tışma konusu oldu ve hukuksal sorunların da etkisiyle özelleştir­ meler uzun süre gerçekleştirilemedi. Sorun temelde, 1 982 Ana­ yasası'nın kamu hizmetlerinin hukuksal statüsü konusunda plan­ lı dönemdeki anlayışı büyük ölçüde koruyor olmasından kaynak­ lanıyordu. _Anayasa Mahkemesi ve Danıştay da bu anlayış doğrul­ tusunda, altyapı hizmetlerini " kamu hizmeti" kapsamında gör­ meye devam ediyor, özelleştirilmelerini de "kamu hizmetlerinin özel şirketlere gördürülmesi" olarak ele alarak, "kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi" yöntemine tabi kılan kararlar alıyordu. Bu nedenle pek çok özelleştirme yasası ve özelleştirme uygulaması iptal edildi4. Nitekim bu sorun uzun süre yargı ile hükümetler arasında bir anlaşmazlık konusunu oluşturdu. Sorun temelde, özelleştirilecek hizmetlerin " kamu hizmeti" kapsamından çıkarılarak özelleştirmenin " imtiyaz sözleşmesi" yöntemi dışında yollarla gerçekleştirilmesi arayışından kaynakla­ nıyordu. Zira, imtiyaz sözleşmesi yöntemi Türkiye' deki altyapı sektörlerine yatırım yapma arayışındaki yerli ve yabancı sermaye tarafından " riskli" bulunuyordu. Bunun iki temel nedeni vardı. İmtiyaz sözleşmesi yöntemi, hem özel şirketlerin "kamu hizmet­ leri " kapsamındaki etkinliklerinde devletin yakın den etimini ve gözetimini gerektirmesi ve devletin bu konuda özel hukuku aşan yetkilere sahip olması, hem de Danıştay'ın öndenetimini gerek­ tirmesi ve yargı yetkisini Danıştay' a vermesi nedenleriyle, özel sektör tarafından tercih edilmiyordu. İmtiyaz sözleşmesinin temel özelliği, devlet ile özel şirket ara-


Enerj i Sektöründe Ö zelleştirme: Rekabetçi Bir Piyasada Yönetişim mi?

sındaki sözleşmenin özel hukuk sözleşmelerinden farklı olarak "idari sözleşme" kapsamında olmasıydı. Bunun anlamı, şirketle devletin eşit taraflar olarak yer almaması, devletin "kamu yararı" ilkesi gereğince sözleşmede şirkete göre üstün konumda bulun­ masıydı. Anayasa'nın "sosyal devlet " ilkesi gereğince şirketlerin kar etme amacı ile kamu yararı arasında bir denge kurma çaba­ sından kaynaklanan bu durum, hem hizmetin " kamu yararı" gö­ zetilir biçimde gerçekleştirilebilmesi için devlete özel hukuku aşan yetkiler veriyor, hem de şirketlere belli güvenceler sağlıyor, onların riskini ortadan kaldırarak kamuya yüklüyordu. Bunun önemli sonuçları arasında devletin, hizmetin fiyatını belirlemek, yoğun denetim ve gözetim yetkilerine sahip olmak, sözleşme ve şartnamede değişikliğe gidebilmek, işletmeye geçici olarak el ko­ yabilmek, sözleşmeyi fesh edebilmek gibi yetkilere sahip olması bulunuyordu. İmtiyaz sözleşmesi yönteminde, devletin hizmetle­ rin " kamu yararı" gözetilerek gerçekleştirilmesinin sağlanmasına dönük bu yetkilerinin yanı sıra, imtiyaz alan özel şirketler lehin­ de de düzenlemeler bulunmaktaydı. Bunlar arasında, kar etme garantisine sahip olmak, tekel kurma, kamulaştırma yapma, ceza kesme gibi yetkileri saymak olanaklıdır. Bunlar, özel şirketlerin " piyasa" da " özel hukuk" kapsamındaki ekonomik etkinliklerin­ de bulunmayan, imtiyazlı şirkete ayrıcalık ve güvence sağlayan yetkilerdir. " İmtiyaz sözleşmesi" yönteminin bir başka özelliği, sözleşme ve ilgili şartnamelerin Danıştay öndenetimine tabi olmasıydı. Bunlarda "kamu yararı " açısından gerekli gördüğü değişiklikleri yapma yetkisine sahip olan Danıştay, aynı zamanda imtiyaz söz­ leşmeleriyle ilgili anlaşmazlıkların da yargı yeriydi. Altyapı hizmetlerine yatırım yapmaya yönelen yerli ve yaban­ cı şirketler imtiyaz sözleşmesinin kendileri lehindeki düzenleme­ lerinin korunmasını, buna karşılık devlete hizmetin "kamu yara­ rı" gözetilerek yerine getirilmesinin sağlanması amacıyla verilen yetkilerin ise kaldırılmasını istiyordu. Şirketler, devletin özel hu­ kuku aşan yetkilere sahip olması nedeniyle, bu sektörlerdeki özelleştirmelerin ve özel yatırımların imtiyaz sözleşmesi kapsa­ mında yapılmasına karşı çıkıyor, özelleştirmeye ilişkin sözleşme­ lerin " özel hukuk " a tabi kılınmasını istiyordu. Böylece şirketler­ le devlet arasında yapılacak sözleşmede taraflar eşit konuma sa­ hip olabilecekti. Şirketlerin önemli isteklerinden bir başkası da, Danıştay öndenetiminin kaldırılması ve anlaşmazlıkların çözü­ münde Danıştay'ın yetkili olmasına son verilerek " uluslararası

j 227


228 1

Faruk Ataay

5 Özel leştirme konu­ sunda yaşanan hu­ kuksal sorun lar hakkında daha ay­ rıntılı bilgi için bkz. Ataay (1999a: 116177; 1999b), Gün­ day (2002) .

tahkim" mekanizmasına geçilmesiydi. Bunlara olanak sağlayan değişiklik, 1 999 yılında Anayasa' nın ilgili maddelerinin değiştirilmesiyle gerçekleştirildi. Anayasa'nın 47 , 125 ve 155. maddelerinde yapılan değişiklikler, şirketlerin

özelleştirmenin hukuksal çerçevesi konusundaki beklentilerinin karşılanmasını sağladı. Anayasa değişikliğinin getirdiği en temel farklılık, kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülmesinin ancak "idari sözleşme"lerle mümkün olabilmesi biçimindeki düzenleme­ yi kaldırarak, yasama organına bunların özel sektöre gördürülme­ sini "özel hukuk"a tabi sözleşmelerle gerçekleştirmek konusunda yetki vermesiydi. Kamu hizmeti ile idari sözleşme yöntemi arasın­ daki klasik bağı koparan bu değişiklikle, pratikte, yasama organı­ na "kamu hizmeti" kapsamındaki hizmetleri bu kapsamdan çıkar­ ma yetkisi tanınmış oluyordu. Ancak, "niteliği gereği" kamu hiz­ meti olarak kabul edilen hizmetler yine "kamu hizmeti" statüsün­ de kalıyor ama hizmetin gerçekleştirilme biçimi bu statünün gere­

ği olan biçimlerden ayrılıyor, özel sermayenin kar mantığına tabi

kılınıyordu. Böylece, özelleştirilen kamu hizmetlerinin özel hukuk kapsamına alınmasına, özelleştirme yönteminin serbestçe belirlen­ mesine, sözleşmeleri Daruştay incelemesine gönderip gönderme­ mek serbestisine sahip olunmasına, sözleşmelerin Danıştay'ın yar­ gı yetkisi kapsamından çıkarılmasına ve uluslararası tahkim meka­ nizmasına başvurulmasına olanak tanınıyordu .. Sonuç olarak, hem kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülme yöntemlerinde deği­ şikliklere gidiliyor, hem de yasama organına istediği hizmetleri özel hukuk kapsamına alına olanağı sağlanıyordu5 . Bu değişiklikler, 1 93 0'lardan bu yana "kamu hizmeti" statüsün­ de görülen, "kamu tekeli"ne alınan ve kamu kuruluşlarınca yerine getirilen altyapı hizmetlerinin niteliğinde önemli değişikliklere gi­ dilmesinin de yolunu açıyordu. En temel değişiklik, altyapı hizmet­ lerini devletin görevi haline getirerek kar amaçlı olmaktan çıkaran anlayışın değiştirilerek hizmetlerin "metalaştırılması", bir başka de­ yişle girişimcilerin karın ençoklaştırılması amacına tabi kılınmasıy­ dı. Hizmetin niteliğinde ve sektörlere egemen olan politikalarda

köklü değişiklikler doğuran bu değişim, hizmetin yönetsel örgüt- . lenmesinde de önemli değişiklikleri gündeme getirdi. Altyapı hiz­ metlerinin kamu tekelinden çıkarılmasıyla birlikte, özel şirketlerin "düzenleyici üst kurul"ların düzenlemeleri çerçevesinde etkinlikte bulLınduğu bir sektör yapısı oluşturulmaya başlanıyordu. Son birkaç yılda sayıları hızla artan üst kurulların, özel şirket­ lerin faaliyet yürütmeye başladığı altyapı hizmetleriİıi "piyasa


Enerji Sektöründe ö zelleştirme: Rekabetçi Bir Piyasada Yönetiş i m mi?

mantığı" çerçevesinde düzenlemeyi hedeflediği görülüyor. Hü­ kümetten bağımsızlığına büyük önem verilen üst kurullar, neo-li­

beral akımın, " ekonomiye ilişkin kararların siyasal baskılardan

uzak tutulan 'teknokratik' mekanizmalarla belirlenmesi" şeklin­ deki arayışının yönetsel ifadesini oluşturuyor. Üst kurulların, özellikle "kamu hizmeti" niteliğindeki hizmetlerin özelleştirilme­

si açısından üç ana amaca hizmet ettiği görülmektedir.

Bir yandan, kamu hizmetlerine ilişkin politikaların kararlaştı­

rılma süreci, "teknokrasi" söylemi eşliğinde siyasal mekanizmala­

rın dışındaki yönetsel mekanizmalara taşınarak siya�al müzakere­

lere konu olmaktan çıkarılmakta ve bu süreç neo-liberalizmin ege­ menliğine verilmektedir. Böylece, büyük sermayenin hızla özelleş­ tirilen altyapı hizmetlerindeki denetimi güvenceye alınmaktadır.

Bu yönetim mekanizması, ikinci olarak, toplumsal tepkilere

az çok duyarlı olmak ve bu duyarlılığını kamu hizmetlerine iliş­ kin politikalara belli ölçülerde yansıtmak zorunda olan siyasal ik­ tidarları, üzerindeki toplumsal baskıdan kurtarmayı amaçlıyor.

Böylece, bir yandan büyük sermayenin hızla özelleştirilen altyapı sektörlerindeki denetimi güvenceye alınırken, bir yandan da bu düzenlemeleri gerçekleştiren siyasal iktidarların, özelleştirmele­ rin olumsuz sonuçları nedeniyle doğabilecek toplumsal tepkiler­ den bağışık kılınması hedefleniyor. Üçüncü olarak, üst kurulların meşrulaştırılmasında "yöneti­ şim " mekanizması önemli bir başlık oluşturuyor. Hizmetlere iliş­ kin politikaların belirlenmesinde büyük bir rol kazanan, ancak bu belirleyici konumlarını demokrasi açısından gerekçelendir­ mekte güçlük çeken üst kurulların meşruiyeti daha çok " yöneti­ şim " mekanizmasına bağlanmış durumdadır. Yönetişim meka­ nizması aracılığıyla toplumun çeşitli kesimlerinin, üst kurullara ve üst kurulların karar alma süreçlerine katılmasının sağlanacağı, böylece üst kurulların aldığı kararların demokratik meşruiyetinin tartışrria · konusu olmaktan kurtarılabileceği düşünülmektedfr6 . Kısacası, yönetişim mekanizmasıyla temelde, yerli ve yabancı ser­ mayenin kamu hizmetlerini kar mantığına tabi kılma çabası so­

nucunda gündeme gelen politikaların demokratik meşruiyetinin

sağlanmaya çalışıldığı görülmektedir. Buraya kadar olan bölümde, altyapı hizmetlerinin hukuksal statüsü ve yönetim biçimine ilişkin genel değişiklikler üzerinde duruldu. Aşağıda, bu değişikliklerin elektrik, doğalgaz ve petrol

sektörlerinde nasıl somutlaştığı gösterilmeye çalışılmaktadır.

2 . E l e kt r i k S e kt ö r ü

j 229

6 " Yönetişi m � konu­ sunda daha aynntı­ lı bilgi için Birgül Ay­ man Güler'in Prak­ sis'in bu sayısında yer alan yazısına ve Bayramoğl u ' n a (2002) bakılabilir.


230 1

Faruk Ataay

7 1970 tarih ve 1312 sayılı TEK Yasası, "elektrik üretimi ve iletimi" konusunda tekel kurmakla bir­ likte, "elektrik dağıtı­ mı" konusunda be­ lediyelerin yetkilerini saklı tutmuş, kırsal bölgelerdeki elektrik dağıtım hizmeti için de YSE Genel Mü­ dürlüğü 'nü yetkili kıl­ mıştı. Ancak, bunlar hizmeti yerine getire­ medikleri durumda görevi TEK'e devre­ diyorlardı. Böylece, " elektrik dağıtımı " , 1970'ten 1982 ta­ rih ve 2705 sayılı ya­ sanın çıkanlmasına kadar olan dönem­ de TEK, YSE ve bele­ diyeler tarafından yerine getirilmiş, bu tarihten sonra ise TEK'in tekeline geç­ miştir.

Elektrik enerjisi hizmetinin kamu tekelinde yürütülmesine ilişkin mod<:l asıl olarak planlı dönemde oluşturuldu. Bu model çerçevesinde kurulan Türkiye Elektrik Kurumu (TEK) (Resmi

Gazete, 5. 7. 1970, 13559) hizmeti tekeline alıyor ve " kamu hiz­ meti" anlayışı çerçevesinde yürütmekle görevlendiriliyordu. Dö­ nemin ikinci bir özelliği, hizmetin niteliğini, TEK'in özel sektöre ucuz girdi temin etmesi ve "sosyal devlet" anlayışı uyarınca tüke­ ticilere ucuz enerji sağlaması anlayışının belirlemesiydi. Bu du­ rum, TEK'in karlılık amacı gütmemesinde somutlaşıyordu. Mo­ delin üçüncü temel özelliği, TEK'in elektrik hizmetinin üç ayağı olan üretim, iletim ve dağıtımı " entegre" bir biçimde yerine getir­ mesiydi. "Entegre" yönetim yapısı, elektriğin " doğal tekel" niteli­ ği ve "merkezi planlamayı" gerekli kılan özellikleri nedeniyle ve­ rimliliğin ençoklaştırılmasını sağlayan örgütlenme modeli olarak görülüyordu7. Bu yaklaşım 13 12 sayılı TEK Yasası'nın gerekçe­ sinde, "TEK dağınıklığı ortadan kaldıracak, bütün imkan ve gay­ retlerimizin lüzumsuz yere israf edilmeden biraraya getirilmesi su­ retiyle memleketimizin elektriklendirilmesinde diğer memleket­ lerde olduğu gibi büyük gelişme ve faydalar sağlayacaktır" sözle­ riyle dile getiriliyor; bu modele geçişte "Batı Avrupa ülkelerinde elektrikle ilgili bütün kuruluşları birleştiren devlet teşekküllerinin oluşturulmasının " örnek alındığı belirtiliyordu. Dördüncü özel­ lik, TEK'in yatırımlarının plan hedefleri doğrultusunda belirlene­ rek kamu tarafından finanse edilmesiydi. Sektördeki özel yatırım­ lar ise "imtiyaz sözleşmesi " yöntemi çerçevesinde gerçekleştirile­ biliyordu, ancak dönem boyunca buna pek az başvurulmuştu. Çukurova Elektrik, Kepez Elektrik ve Kayseri Elektrik gibi istis­ nai örneklerde de yüksek oranlı kamu iştirakleri bulunuyordu. Beşinci özellik, TEK' in Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı'na bağlanmasıydı. Böylece, parlamentoya karşı sorumlu olan hükü­ met ve bakanlık, elektrik hizmetine ilişkin politikalarla ilgili ola­ rak siyasal sorumluluk taşıyordu. Ayrıca, TEK'in faaliyetleri par­ lamento ve diğer denetim birimlerince denetleniyordu. Türkiye' de 1960-80 döneminde elektrik altyapısının büyük öl­ çüde tamamlanmasını sağlayan modelin temel özellikleri bunlar­ dı. Bu dönemde gerçekleştirilen büyük yatırımlarla Türkiye' de elektrik hizmetinden yararlanan nüfusun toplum nüfus içindeki oranı yüzde 3 1 .6'dan yüzde 79.7 'ye yükselmişti. Ancak günümüz­ de bu dönem, daha çok, özellikle 1 97 0'lerin ortalarından itibaren yaşanmaya başlayan elektrik enerjisi darboğazı ile anımsanıyor. Yaşanan darboğazın temelinde, yanlış bir seçimle petrole dayalı


Enerji Sektöründe ö zelleşti rme: Rekabetçi B i r Piyasada Yönetişim mi?

olarak kurulan santrallerin, petrol krizinde fiyatların aşırı yüksel-. mesine bağlı olarak, girdi temin etmekte zorlanması yatıyordu. Böylece, elektrik darboğazı, Türkiye'nin dışa bağunlılığının kriz­ deki en önemli göstergelerinden birini oluşturuyordu. 1 980 sonrası dönemde elektrik konusunda uygulanan politi­ kaların ilk önemli özelliği, kamu yatırunlarında sağlanan büyük artışla ülkenin elektrik altyapısının tamamlanması oldu. 1 980'le­ rin sonuna gelindiğinde elektrik hem ülkenin en küçük yerleşim merkezlerine kadar ulaştırılmış, hem de gerekli üretim kapasite­ sine ulaşılmıştı. Elektrik altyapısı konusunda sağlanan bu gelişim bütünüyle kamu yatırunlarına dayanıyordu. Özelleştirme ise hü­ kümetlerin sıklıkla dile getirdiği, ancak gerçekleştirilmesi için çok da fazla acele etmediği bir politikaydı. Özelleştirmenin hu­ kuksal altyapısı daha 1 980'lerin başlarında oluşturulmakla bera­ ber, ilk özelleştirme uygulamaları 1 988'de gerçekleştirilecekti. Fiilen 1988 'de başlayan özelleştirme uygulamaları iki temel biçimde gerçekleştirilmeye çalışıldı. Birinci yöntem, TEK'in santrallerinin ve dağıtım müesseselerinin işletme haklarının 20 ve 30 yıllığına özel şirketlere devri (!HD yöntemi) idi. !kinci olarak da, yeni santraller kurmak için YİD (yap-işlet-devret) ve Yl (yap­ işlet) yöntemlerine başvuruluyordu. Her iki uygulama da, hükü­ metlerin aksi yöndeki çabalarına karşın yüksek yargının bağlayı­ cı kararları sonucunda "imtiyaz sözleşmesi" kapsamında gerçek­ leşti. Bu özelleştirmelerde şirketlere alım garantileri verildi. Yeni yatırımlar Hazine garantisiyle gerçekleştirildi. Ancak, şirketlerle devlet arasındaki sözleşmelerin özel hukuka tabi kılınması ama­ cının gerçekleştirilememesi karşısında 1999' da Anayasa'nın de­ ğiştirilmesi noktasına gelindi. Anayasa değişikliği ve ertesinde çı­ karılan yasalarla, hizmetin özelleştirilmesiyle geçilmeye çalışılan modelin temel çerçevesi kurulabildi. Yeni yapıda, devletin düzenleme yetkisinin yanı sıra kamu sektörü-özel sektör ilişkilerinin köklü bir biçimde değiştiği, ve yeni kurumların oluşturulup kurumlar arası ilişkilerin yeniden düzenlendiği görülmektedir. Ancak, bu noktada dikkat çekilme­ si gereken ilk önemli nokta, anayasa değişikliği sonrasında çıka- · rılan ilk yasa olan 20 Aralık 1 999 tarih ve 4493 sayılı yasa (Resmi Gazete, 22. 12 . 1 999, 23 914) ile hizmetin bütünüyle özel hukuka tabi kılınmasından sonra, 20 Şubat 2001 'de çıkarılan 4628 sayılı Elektrik Piyasası Yasası'yla bundan vazgeçilip "ruhsat" yöntemi­ nin benimsenmesidir (Resmi Gazete, 3 .3 .200 1 , 243 35; 2 .5 .200 1 , 243 90) . B u değişiklik, özel hukuka tabi olına isteğinin aslında

1 231


232 1

Faruk Ataay

kısmi bir istek olduğunu, şirketlerin gerçekte hem imtiyaz sözleş­ mesi yönteminin hem de özel hukuka tabi düzenlemelerin kendi­ leri açısından avantajlı unsurlarını kapsayan karma bir biçim is­ tediklerini gösteriyordu. Böylece, sonuçta, " ruhsat " yönteminin önemli değişikliklere uğratıldığı bir hukuksal biçim ortaya çıkarılmış oldu. Bu mode­ lin seçilmiş olması daha çok elektriğin " doğal tekel" niteliğinde olması, belirli bir iletim ve dağıtım hattını gerektirmesi gibi özel­ likleriyle ilişkiliydi. Hizmetin doğal tekel niteliği nedeniyle, sek­ töre yatırım yapan şirketler, ancak kamu hizmetlerine ilişkin dü­ zenlemelerce karşılanabilen, özel hukuka tabi sektörlerde söz ko­ nusu olmayan tekel kurma, ceza kesme, kamulaştırma yapma, kar garantisi, sektöre giriş çıkıŞların denetim altına alınması gibi şirket lehine kimi yetkilerden vazgeçmek istemiyorlardı. " Ruh­ sat" yönteminin seçilmesi, günümüzde daha çok kamu tekelinin özel tekellere dönüşmesi karşısında tüketicilerin korunması ge­ rekliliğiyle gerekçelendirilmekle beraber, asıl belirleyici olan şir­ ketlerin istekleriydi. Günümüzde uygulamaya geçirilme çalışmaları halen devam eden bu yeni modelin en temel özelliği elektriğin artık "kamu hizmeti" olarak değil, girişimcilerin " kar elde etmek" amacıyla üretip sattığı bir metaya dönüştüğünün kabul edilmesidir. Bu yaklaşım, " rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre fa­ aliyet gösterebilecek, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması" nın amaçlandığının belirtildiği 4 628 sayılı yasada açıkça ortaya konmaktadır. Böyle­ ce, hizmetin niteliği ve sektöre ilişkin düzenlemeler de bu amaç doğrultusunda gerçekleştirilebilecektir. Ancak, yukarıda da be­ lirtildiği üzere, hizmetin hukuksal statüsü, " kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülmesi "ne özgü bir yöntem olan " ruhsat " ın dönüştürülmesiyle ortaya çıkarılmıştır. Yeni yapıya geçişin ikinci önemli özelliği, TEK'in entegre ya­ pısına tamamen son verilerek, kamunun elindeki dev bir kurulu­ şun (Elektrik Mühendisleri Odası TEK'in toplam değerinin 60 milyar dolardan fazla olduğu tahmin etmektedir) özelleştirilebi­ lir küçük parçalara ayrılmasıydı. Bunun için 1 993 'te TEK ikiye bölünerek üretim ve iletim birimleri TEAŞ'a, dağıtım birimleri de TEDAŞ' a verilmişti. 200 l 'de yapılan düzenleme ise, TEAŞ'ın üretim birimlerini E ÜAŞ'a, iletim birimlerini TEİAŞ' a, ticaret (toptan satış) birimlerini de TETAŞ'a bıraktı. Böylece, EÜAŞ'a ait santrallar ile TEDAŞ'a ait dağıtım müesseseleri özelleştirilir-


Enerji Sektörü nde Ö zelleştirme: Rekabetçi Bir Piyasada Yönetişim m i ?

ken, devlette kalacak olan TEİAŞ ve TETAŞ iletim ve toptan sa­ tış hizmetlerini yerine getirecektir. TEK'in parçalanarak entegre yapısına son verilmesi, günümüzde kamunun özel sektörle reka­ bet edebilmesi ve sektörü düzenleyebilmesinin önündeki en önemli engellerden biri olarak ortaya çıkmaktadır. Yeni yapının üçüncü önemli özelliği, özelleştirme yönteminde değişikliğe gidilmeye çalışılmasıdır. Bugüne kadar yürütülen özel­ leştirme çalışmalarında "işletme hakkı devri" (İHD) yöntemi be­ nimsenmişti. Günümüzde ise, bunun yerine "mülkiyet satışı" yöntemine geçilmesi düşünülmektedir. Ancak, bugüne kadar ya­ pılan sözleşmelerin özel hukuka tabi kılınıp uluslararası tahkim koşuluna bağlanması nedeniyle bu konuda büyük sorunlar yaşan­ maktadır. Türkiye, IMF, Dünya Bankası, AB ve OECD'nin mül­ kiyet satışı yöntemine geçilmesi doğrultusundaki baskıları ile şir­ ketlerin tazminat talepleri arasında sıkışıp kalmış durumdadır. Bu sorunun, günümüzde, enerji özelleştirmelerinden aldığı payı ye­ terli görmediği anlaşılan ulusaşırı sermaye ile yerli sermaye arasın­ daki en önemli rekabet konusu durumun_a geldiği söylenebilir8. Dördüncü ve belki de yeni yapının en önemli özelliklerden biri, hizmetten bütünüyle TEK'in sorumlu olduğu ve özelleştir­ melerin de TEK'in imzalayacağı "imtiyaz sözleşmeleri"yle (İHD , YİD , Yİ yöntemleri) gerçekleştirildiği bir modelden, özel firma­ ların

EPDK'nin

düzenlediği

(regülasyon) bir sektörde,

EPDK' den alacakları "lisans"larla hizmet yürüttükleri bir sektör yapısına geçilmesidir. EPDK sektördeki di,izenlemeleri yapmak­ la görevlendirilen, bunun için de bakanlığın düzenleme yetkileri­ nin büyük bölümünü üstüne alan, kamu tüzel kişiliğine, idari ve mali özerkliğe sahip, bakanlıkla ilişkili bir " düzenleyici üst ku­ rul " olarak kurulmuştur. Bakanlığın yetkileri ise genel enerji po­ litikalarını belirlemek olarak sınırlanmıştır. Ancak, bakanlığın genel enerji politikalarını belirleme yetkisi, elinde hemen hiçbir araç kalmadığı için büyük ölçüde kağıt üzerinde kalmaktadır. Yeni yapıda EPDK'nin siyasal iktidardan özerkliğine büyük önem verilmektedir. Bunun sağlanabilmesi için yöneticilerinin atanma ve görevden alınma koşulları, düzenleme yetkisi gibi ko­ nularda çeşitli önlemler alınmıştır. EPDK'nin temel yetki ve gö­ revleri arasında, yasanın uygulanmasını sağlamak, yasal düzenle­ me gereksinimi doğduğunda gerekli hazırlığı yaparak bakanlığa iletmek, sektöre ilişkin düzenlemeleri yapmak; lisansları vermek ve gerektiğinde iptal etmek, fiyatlandırma esaslarını belirlemek, sözleşmelerle ilgili anlaşmazlıkların giderilmesi için tahkim me-

1 233

8 Bu konuda daha ay­ rıntılı bilgi için bkz. Ataay {2003) .


234 j

Faruk Ataay

kanizması öncesinde arabuluculuk yapmak gibi başlıklar sayıl­ mıştır. Yeniden yapılanma sürecinde sektöre katılan bir diğer yeni kurum Elektrik Enerjisi Fonu' dur. Fonun başlıca görevleri fiyat istikrarını sağlamak, mücbir sebeple doğacak maliyetleri karşıla­ mak, ar-ge giderlerini karşılamak ve şirketlere kredi vermektir. Yasayla, işletme hakkı devir bedellerinin fona devredilerek, şir­ ketlerin ödediği devir bedellerinin fon yoluyla yine şirketlerin kullanımına sunulması öngörülmüştür. Fon, özelleştirme süreci tamamlanmaya çalışılan sektörde şirketlerin riskini azaltmayı amaçlayan önemli işlevler yüklenecektir. Sektördeki yeniden yapılanma sürecinde dikkat çeken bir başka özellik yatırım planlaması sürecinin tamamen değiştiril­ mekte oluşudur. Elektrik enerjisi konusundaki geleneksel yatı­ rım planlaması mekanizması, plan hedefleri doğrultusunda do­ ğacak elektrik altyapısı yatırım gereksiniminin kamu tarafından karşılanması ya da imtiyaz sözleşmesi yöntemi çerçevesinde özel sektöre yaptırılmasıydı. Yeni yasanın öngördüğü yatırım meka­ nizması ise, TEİAŞ'ın dağıtım şirketleri tarafından hazırlanan ta­ lep tahminlerini esas alarak üretim kapasite projeksiyonu yapma­ sına ve EPDK tarafından onaylanan bu üretim kapasite projeksi­ yonu çerçevesinde EÜAŞ ya da özel şirketlere yeni üretim tesis­ leri kurmak üzere lisans verilmesine dayalıdır. Böylece, elektrik altyapısına ilişkin yatırım gereksiniminin merkezi planlama yeri­ ne piyasa sinyallerine dayanılarak belirlenmesi sağlanacaktır. Elektrik enerjisi hizmetinde kurulma çalışmaları sürdürülen yeni modelin temel özellikleri bunlar. Sektördeki dönüşümlerin pek çok başka önemli boyutları da bulunmak.la beraber, bunlara bu yazı kapsamında değinme olanağı bulunmuyor. Burada, son olarak, bu modelin gerekçelendirilmesinde öne çıkan iki ana gö­ rüşü, " rekabetçi bir piyasaya geçildiği"ne ve " yönetişim " ile da­ ha katılımcı bir yönetim anlayışının uygulamaya geçirildiğine iliş­ kin görüşleri tartışmak.la yetineceğim. Günümüzde, elektrik sektöründeki dönüşümler gerekçelen­ dirilirken, sektörün rekabete açılarak rekabetçi bir piyasa oluştu­ rulması yoluna gidildiğine ilişkin görüşün sıklık.la dile getirildiği görülmektedir. Bu görüş rekabetçi piyasanın göstergesi olarak iki noktayı vurgulamaktadır. İlk olarak sektörün entegre yapısının

parçalanarak, hiçbir şirketin sektörün bütününde yüzde 20'yi aşan paya sahip olamayacağının kayıt altına alınmış olması, tekel­ leşmenin önlenmesi için yeterli görülmektedir. İkinci olarak,


Enerji Sektöründe ö zelleştirme: Rekabetçi Bir Piyasada Yönetişim m i ?

" serbest tüketici" uygulaması gibi düzenlemelerin sektörde reka­ betten söz edebilmek için yeterli olduğu varsayılmaktadır. Bu gö­ rüş, " elektrik iletimi ve dağıtımı" konusunda " doğal tekel" özel­ liğinin devam etmekte oluşunu gözardı ederken, kısıtlı bir uygu­ lama alanı bulunan ve rekabet yaratmakta hiçbir etkisinin olma­ dığı iyi bilinen "serbest tüketicilerin başka dağıtım şirketlerinden elektrik alabilmesi" uygulamasına sahip olmadığı bir nitelik de atfetmektedir. Oysa, b aşta İngiltere örneği olmak üzere bu mo­ delin uygulamaya konduğu ülkelerde umulan rekabet yaratıla­ mamıştır. "Doğal tekel" niteliğinde olmayan " elektrik üretin1i" alanında da, ancak sınırlı sayıda üretici bulunması gibi nedenler­ le rekabetçi bir piyasa oluşturulması söz konusu değildir. Nite­ k� , bu alanlarda da rekabetten ve tekellerin önlenmesinden de­

ğil, ancak " hakim durumun kötüye kullanılmasının önlenme­ si" nden söz edilebilmekte, bunun sağlanması için Rekabet Kuru­

lu görevlendirilmektedir ( OECD , 2002 : 1 02 - 1 22 ) . Sonuçta, ne şirketlerin sektörün bütününde yüzde 20'den fazla paya sahip ol­ masını önleyen , ne de " serbest tüketici" uygulamasına ilişkin dü­ zenlemeler rekabetçi piyasalardan söz edebilmek için yeterlidir. Bu konuda dikkat çekilmesi gereken bir başka nokta, elekt­ rik sektörünün rekabete açılıp rekabetçi bir piyasa oluşturul­ makta olduğuna ilişkin görüş kadar, bir "piyasa"nın varlığının da oldukça kuşkulu olduğudur. Eğer, "piyasa" dan, devletin sağladı­ ğı en genel yasal ve yönetsel güvenceler çerçevesinde yürütülen " özel hukuka tabi ekonomik etkinlikler" anlaşılacak olursa, yeni yapılanmanın bir " piyasa " oluşturmadığı da görülebilecektir. Zi­ ra, " piyasa"nın temel özellikleri arasında giriş çıkışların yasal kı­ sıtlara tabi olmaması, girişimcilerin ve çalışanların, üreticiler ve tüketicilerin özel hukuk kuralları çerçevesinde "serbestçe" ilişki­ ye girebilmeleri gibi özellikler bulunmaktadır. Devletin özel hu­ kuku aşan yetkilerle düzenlediği, hukuksal eşitliğe dayanmayan ekonomik etkinlikler ise tanımı gereği bir " piyasa" oluşturmaz­ lar. Elektrik sektöründe " ruhsat " yöntemine geçilmesi bu anla­ mıyla bir " piyasa " oluşturmamaktadır ve rekabet söz konusu de­ ğildir. Zira, sektöre giriş çıkışlar izne tabidir, tüketicilerin tercih yapma hakkı bulunmamaktadır ve hizmetin çoğu aşaması doğal tekel niteliğindedir. Dolayısıyla, yeni modelin rekabetçi bir piya­ sa oluşturması da, rekabetçi piyasalara atfedilen özelliklerin orta­ ya çıkması da söz konusu değildir. Elektrik enerjisi konusunda Türkiye'nin yaşadığı dönüşüm, büyük ölçüde ulusal kamu teke­ linin yerini bölgesel özel tekellerin almasından ibaret görünmek-

\ 235


236 1

Faruk Ataay

9 Doğalgazın Türkiye'de­ ki kullanım biçimi­ nin, özellikle de elektrik üretiminde kullanılmasının akıl­ cı olup olmadığı önemli bir tartışma­ dır. Türkiye gibi yük­ sek linyit, hidroelekt­ rik ve diğer yenilene­ bilir kaynaklara sa­ hip olan, üstelik yük­ sek miktarda dış borcu bulunan bir ül­ kenin elektrik üreti­ mini ithal bir enerji kaynağına dayandır­ masının pek çok açı­ dan sakıncaları bu­ lunmaktadır. Ancak, bu ve benzeri sorun­ lar bu yazının kapsa­ mına girmiyor. Bu sorunlar konusunda daha ayrıntılı bilgi ıçın bkz. Ataay (2002d, 2002e), MMO (2001).

tedir. Dolayısıyla, yeni modelde hizmetin etkinliğini garanti altı­ na alacak şey rekabet değil, EPDK tarafından yapılacak regülas­ yonun başarısı olacaktır. Üzerinde durulması gereken diğer nokta, EPDK'nin kullana­ cağı "yönetişim" mekanizmalarının demokrasi açısından bir ge­ lişme sağlayıp sağlayamayacağı sorunudur. Demokrasi kuramın­ da son dönemlerde önemli bir gelişme olarak sıklıkla gündeme getirilen bu mekanizmanın temel mantığı, ilgili " sivil toplum ku­ ruluşları"nın (devlet dışı örgütler) temsil ettiği toplumsal istem­ lerin EPDK türü üst kurulların karar alına mekanizmalarına ka­ tılmasıdır. Böylece, karar alına yetkilerinin üst kurullara geçme­ siyle doğacak meşruiyet sorununun üstesinden gelinebileceği dü­ şünülınektedir. Oysa, gerek yasanın gerekse mevcut uygulamala­ rın yönetişim mekanizması aracılığıyla karar alına süreçlerine et­ ki etmesine olanak tanıdığı tek kesim, sektöre yatırım yapan şir­ ketlerden ve onların temsilcisi niteliğindeki kuruluşlardan ibaret­ tir (EPDK, 2002 : 47-48; OECD, 2002 : 1 17 - 1 1 9). Dolayısıyla, il­ gili tüm toplumsal kesimlerin istem ve görüşlerinin yansıdığı bir karar alma mekanizması söz konusu edilmemektedir. Bu durum meşruiyet tartışmalarını gündeme getirmektedir. Sonuç olarak, yeni modelin, gerek rekabetçi bir piyasa yapısı­ nın oluşturulması gerekse yönetişim mekanizması açısından bekle­ nen sonuçları doğurmaması olasılığı daha yüksek görünmektedir.

3 . D o ğ a l ga z S e kt ö r ü Doğalgaz Türkiye'ye ilk kez 1 987' de girmiştir. Rusya' dan it­ hal edilmeye başlanmasıyla birlikte, doğalgaz hızla ülkenin birin­ cil enerji kaynakları arasında önemli bir yere kavuşturulmuştur. Doğalgazın Türkiye' deki en önemli kullanım alanları elektrik santralları ve sanayidir. Bu iki alandaki kullanım miktarı topla­ mın yaklaşık yüzde 80'ini bulmaktadır. Türkiye son yıllarda elektrik üretiminin yaklaşık yüzde 40'ını doğalgazdan karşılama­ ya başlamışur. Konutların yaklaşık yüzde 20 düzeyindeki kulla­ nım oranı ise daha ikincil kalınaktadır9. Türkiye' de doğalgaz hizmeti başlangıcından bu yana BOTAŞ tarafından yürütülmektedir. Büyük altyapı yatırımları gerektiren hizmet bütünüyle kamu tarafından kurulmuştur. BOTAŞ doğal­ gazın ithalatını, yurtiçi iletimini, depolanmasını ve toptan satışını gerçekleştiren, kamu tekeline sahip bir kuruluştur. Hali hazırda doğalgaz hizmetinden yararlanmakta olan illerden Bursa ve Eski­ şehir' de dağıtım hizmetini de BOTAŞ yürütmektedir. İstanbul,


Enerji Sektöründe Ö zelleştirme: Rekabetçi Bir Piyasada Yönetişim m i ?

Ankara ve İzmir illerindeki dağıtım hizmetlerini ise belediye şir­ ketleri üstlenmiştir. Doğalgaz bugüne kadar kamu kuruluşları tarafından yürütü­ len bir hizmet olmakla beraber, "kamu hizmeti" anlayışı çerçeve­ sinde yürütülmekte olduğu tartışmalı bir hizmet olagelmiştir. Özellikle doğalgaz fiyatlarının yüksekliği son yıllarda önemli bir tartışma konusu olmuştur. Bu durum pek çoklarınca hizmetin

ilı:ıek­

özelleştirilmek istenmesinin de temel nedeni olarak göster

tedirl O. Gerçekten de büyük yatırımlar gerektiren iletim ve dağı­

tım altyapısının kamu tarafından kurulmasından sonra, yapılacak

özelleştirmelerin sektöre özel yatırım kazandırmayacak olduğu ve kamu hizmetinin özelleştirilmesiyle sınırlı bir sonuç doğuraca­ ğı görülebilmektedir. Nitekim, doğalgaz hizmetinin özelleştiril­ mek istenmesi karşısında ortaya çıkan en önemli eleştiri noktası da budur. Bütün maliyetleri ve riskleri kamunun üstlendiği, üs­ telik yüksek karlılık koşullarında çalışan bir hizmetin özelleştiril­ mesinin kamu yararı açısından sağlayabileceği faydalar pek çok­ larınca sorgulanmaktadır. Buna karşılık, özelleştirmeler "hizmetin rekabete açılması" , " rekabetçi bir piyasa oluşturulması " , "şirketlerin verimli bir iş­ letmecilik yapmaya zorlanması" , "maliyetlerin ve fiyatların düş­ mesi " , "hizmetin tüketicilere en ucuz ve en kaliteli biçimde ulaş­ ması" gibi gerekçelerle savunulmaktadır. Bu yaklaşım, özelleştir­ meyi doğalgaz hizmeti konusunda kamu yararını gerçekleştirme­ nin biricik yolu olarak göstermektedir. Aşağıda, sektörde oluştu­ rulmaya çalışılan yeni modeli düzenleyen 4646 sayılı Doğalgaz Piyasası Yasası'nı

(Resmi Gazete, 2 .5 .200 1 , 243 90) inceleyerek

bu öngörülerin gerçekleşip gerçekleşemeyeceğini tartışacağım. Hizmeti adeta kamuya yasaklayan ve sektörün özelleştirilme­ sinin

2009 yılına kadar aşamalı olarak gerçekleştirilmesini öngö­

ren yasa, yalnızca yurtiçi iletim hizmetlerini BOTAŞ 'ta bırak­ maktadır. Hizmetin iletim dışındaki aşamalarının özelleştirilme­ si ise her bir aşamanın parçalanarak ayrı şirketlere verilmesi yo­ luyla gerçekleştirilecektir. Ayrıca, her şirketin en fazla iki kentin doğalgaz dağıtımını üstlenebilmesi kayıt altına alınmaktadır. Ya­ sanın, böylece, hizmeti halihazırda " entegre" bir yönetim yapı­ sıyla gerçekleştiren BOTAŞ'ı parçalayarak, hizmetin her bir aşa­ masında farklı şirketlerin " tekel" konumunda faaliyet yürüttüğü bir sektör yapısı oluşturmayı.öngördüğü görülmektedir. Yasa, özel şirketlerin faaliyetlerinin düzenlenmesi (regülas­ yon) görevini EPDK'ye vermektedir. Bir önceki bölümde elekt-

1 237

10 Türkiye'de doğalgaz fiyatl arının itha l açıklanmaması önemli tartışmalara neden olmaktad ır. Konuyu bi lebilecek konumlarda yer al­ mış kişilerse, gerek doğalgaz ithal fiyat­ larının gerekse pa­ rakende satış fiyat­ larının çok yüksek olduğunda b i rleş­ mektedirler. Eski BOTAŞ Genel Mü­ dürü Gökhan Yar­ dım 'ın açıklamaları için bkz. Ültanır vd. (2002: 36-37).


238 1

Faruk Ataay

rik sektörüne ilişkin yetkileri ele alınan EPDK, doğalgaz sektö­ ründe de benzer yetkiler kullanarak sektörün düzenlenmesini sağlayacaktır. Yasa, .elektrik sektöründe görülene benzer biçim­ de, sektörü " ruhsat" yöntemine göre düzenlemekte, sektöre giriş çıkışları EPDK'nin vereceği lisanslarla kayıt altına almaktadır. Dolayısıyla, yeni modelde öncelikle hizmetin hukuksal statüsü " rekabetçi piyasa"lardan tamamen farklıdır. Doğalgaz sektöründeki özelleştirme süreci incelenirken, hiz­ metin " doğal tekel" özelliği üzerinde de durulmalıdır. Zira, kul­ lanıcılara bir boru hattı ile ulaştırılabilen doğalgazda doğal tekel özelliği hizmetin herbir aşamasının tek bir şirket tarafından yeri­ ne getirilmesine yol açmaktadır. Bu, aynı zamanda, tüketicilerin seçeneğe sahip olmaması anlamına gelmektedir. Dolayısıyla, hiz­ metin mevcut teknolojik özellikleri bir " piyasa" oluşturulmasına olanak sağlamamaktadır. Buna rağmen, " sektörü rekabete açmayı" hedeflediği savunu­ lan yasanın rekabetçi bir piyasa oluşturmak adına getirdiği iki önemli düzenleme bulunmaktadır. !Ik olarak, sektörün ithalat, yurt içi iletim, toptan satış, depolama ve dağıtım aşamaları bölü­ nerek şirketlerin, sektörün birden fazla aşamasında hizmet vere­ memesi kayıt altına alınmaktadır. Böylece, sektörün bütününde birkaç büyük tekelin hakimiyet kurması engellenmektedir. An­ cak, bu durum, hizmetin her bir aşamasının tek ya da birkaç şir­ ketin hakimiyetine girmesini engellemeye yetmemektedir. Ü ste­ lik şirketlerden gelen itirazlar üzerine, sektörün rekabete açılma­ sının en önemli göstergeleri arasında sayılan bu düzenlemenin değiştirilmesi konusunda genel bir eğilim de oluşmuş bulunmak­ tadır. Dolayısıyla, sektörün entegre yapısının parçalanmasının öngörülmesi de, bundan vazgeçilmesi de rekabet yaratmak açı­ sından önemli bir etkiye sahip değildir. Sektörün rekabete açılmasının ikinci göstergesi olarak " ser­ best tüketici" uygulamasının getirilmesi gösterilmektedir. Bu uy­ gulama ile, belli bir miktarın üzerinde doğalgaz kullanan büyük santral ve sanayi kuruluşları kendi bölgelerindeki dağıtım tekeli yerine başka bölgelerin dağıtım tekellerinden de alım yapabile­ ceklerdir. Bu uygulama ile, konutlara olmasa da, büyük sanayi kuruluşlarına tercih olanağı yaratılmış olacaktır. Ü stelik, doğal­ gaz tüketiminin yaklaşık yüzde 80' inin " serbest tüketici" tanımı­ na giren kuruluşlarca gerçekleştirilmesi, sektörde rekabetten söz edebilme olanağı sağlar görünmektedir. Ancak, " serbest tüketi­ ci " uygulamasının da rekabete ve fiyatlarda düşmeye yol açmadı-


Enerji Sektöründe Ö zelleştirme: Rekabetçi Bir Piyasada Yönetiş i m m i ?

ğı diğer ülke uygulamalarından gayet iyi bilinmektedir.

Sonuç olarak, " doğal tekel" niteliği elektrikten de baskın

olan doğalgaz hizmetinde rekabetçi bir piyasadan söz etme ola­

nağı bulunmamaktadır. Sektörde BOTAŞ'ın "ulusal kamu teke­

li" niteliğine son vererek hizmetin farklı aşamalarını farklı özel

tekellerin denetimine veren düzenlemeler, tekel kurmayı önle­

mek yerine, "hakim durumun kötüye kullanılmasını" engelleme­ yi amaçlayan Rekabet Kurulu denetimini gündeme getirmekte­ dir. Dolayısıyla, rekabetçi piyasalara atfedilen faydaların sağlana­

bilınesi olanaklı görülmeyen doğalgaz hizmetinde de, özelleştir­ meden sonra hizmetin verimli bir biçimde işletilmesini güvence­ ye alacak olan regülasyonun etkenliği olacaktır.

4 . P e t r o l S e kt ö r ü Petrol sektörünün temel bir özelliği, elektrik ve doğalgazdan farklı olarak, " doğal tekel" niteliğinde olmamasıdır. Üreticiden tüketiciye belirli bir boru ya da iletim hattı aracılığıyla ulaştırıla­

bilen doğalgaz ve elektriğin doğal tekel özelliği sektörlerin özel­ leştirilınesi sonrasında özel hukuka tabi bir "piyasa"nın oluştu­ rulamamasının temel nedeniydi. Oysa, bu nitelikte olmayan pet­ rolde, sektörün teknolojik özelliklerinden kaynaklı bir kısıtlılık bulunmamaktadır. Petrolün özel bir hukuksal statüye sahip ol­ ması, daha çok stratejik ve temel bir girdi oluşu, büyük çaplı ya­ tırımlar gerektirmesi, dünya genelinde tekelci-oligopolcü piyasa yapılarının egemen oluşu gibi özellikleriyle ilgilidir. Petrol sektörünün Türkiye' deki örgütlenme biçimi Cumhuri­ yet'ten bugüne hep özel sektörle kamu sektörünün yan yana et­ kinlikte bulunması biçiminde olmuştur. Hizmetin belli aşamala­

rı (ithalat gibi) kamu tekeline alınsa da, hizmetin çoğu aşaması özel yatırımlara açık tutulmuştur. Hizmetin hukuksal statüsü de, buna uygun olarak " ruhsat" yöntemi çerçevesinde kalmıştır. Do­

layısıyla, petrol sektöründeki özelleştirme ve yeniden yapılanma sürecinde hizmetin genel hukuksal statüsünde köklü bir değişim yapılmamakta, daha ikincil değişiklikler gündeme gelmektedir. Petrol sektörünün planlı dönemdeki gelişme özelliği, kamu­

nun gerekli yatırımları üstlenerek ülkenin akaryakıt gereksinimi­

nin karşılanmasını büyük ölçüde üzerine almasıydı. Kamu, bunu

yerine getirirken petrol sektörünün arama ve üretim, iletim ve nakliye, rafinaj aşamalarında entegre bir yönetim yapısına yönel­

mişti. TPAO tüm bu hizmetleri yerine getiren dev bir kamu ku­

ruluşu olarak ortaya çıkmıştı. PETKİM petro-kimya endüstrisi

j 239


240 1

Faruk Ataay

alanında yer alırken, Petrol Ofisi de dağıtım hizmetlerinde görev yapıyordu. Yerli ve yabancı sermaye ise sektörün hemen her aşa­ masında yer almakla beraber asıl olarak dağıtım aşamasında yo­ ğunlaşıyordu. Mobil, Shell ve BP ortaklığındaki ATAŞ da rafinaj sektöründe etkinlikte bulunuyordu. Kamu kuruluşları ile özel kuruluşlar arasındaki bu işbölümüne yönelik temel eleştirilerden biri, bu yapılanmanın kamudan özel sektöre kaynak transferi ya­ pılmasına yol açtığıydı. Bu dönemin en önemli tartışmalarından bir başkası, 1 954 ta­ rihli yasanın petrol arama ve üretim faaliyetlerinde yabancı ser­ mayeye oldukça geniş ayrıcalıklar tanıyan düzenlemelerinin ülke­ deki petrol arama ve üretim faaliyetlerinin geliştirilememesine yol açmasıydı. Yasanın, ülkeyi dokuz arama bölgesine bölen ve yerli ve yabancı şirketlere her bölgede ancak belirli sayıda arama ruhsatı veren hükümleri, ulusal petrol şirketi TPAO'nun arama ve üretim faaliyetlerini kısıtlayan bir düzenleme olarak görülü­ yordu. Zira, pek çok ruhsat alan ancak ruhsat aldıkları bölgeler­ de ciddi bir arama faaliyetinde bulunmayan yabancı şirketlerin gerçek amacının ülkedeki petrol arama faaliyetlerini bloke etmek olduğu düşünülüyordu. Bunun , ülkeyi petrol ithalatçısı duru­ munda tutarak dışa b ağımlı konumunu pekiştirdiği eleştirisi sık­ lıkla dile getiriliyordu. Dönemin bir diğer önemli sorunu, ülkedeki petrol arama ve üretim faaliyetlerini geliştiremeyerek ithalatçı konuma düşen ve sürekli dış açık veren Türkiye'nin , teknoloji seçimlerini petrole dayalı olarak yapmasıydı. Özellikle 1 960'lı yıllarda elektrik üreti­ minin yarıya yakını petrole dayanıyordu ve bu yolla da Türki­ ye'nin dışa bağımlılığı iyice ağırlaşıyordu. Taşımacılıkta karayol­ larına ağırlık verilip demiryollarının geliştirilmeyişi de bir diğer önemli sorundu. 1 973 ve 1 979 petrol krizlerinde petrol fiyatları­ nın büyük artış göstermesi Türkiye'nin içinde bulunduğu ekono­ mik bunalımı iyice ağırlaştırmış, dış borç bunalımı enerji darbo­ ğazı ile pekişmişti. 1 980 sonrasında kamu sektörü yeniden yapılandırılırken pet­ roldeki özel sektör yatırımlarının artırılması ve sektörün özelleş­ tirilmesi hedefi daha baştan ilan edildi. Bu doğrultuda atılan ilk önemli adım sektördeki kamu kuruluşlarının entegre yapısını parçalamak oldu. 1 983 'te yapılan düzenlemelerle arama ve üre­ tim faaliyetlerinin TPAO'ya, boru hatlarının BOTAŞ' a, taşımacı­ lık işlerinin DİTAŞ'a, rafinerilerin TÜPRAŞ'a, petro-kimya en­ düstrisinin PETK!M'e, dağıtım işlerinin de POAŞ ' a bağlı oldu-


Enerji Sektöründe Ö zeııeştırme: Rekabetçi Bir Piyasada Yöneti ş i m mi?

ğu bir yapılanma oluşturuluyordu. Enerji ve Tabii Kaynaklar Ba­ kanlığı'na bağlanan bu kuruluşların organizasyonunu da bakan­ lık bünyesindeki Petrol İşleri Genel Müdürlüğü sağlıyordu. Bu dönemde bir yandan sektörün yatırım gereksinimi kanm tarafın­ dan karşılanırken, diğer yandan da özelleştirme doğrultusunda hazırlıklar başlatılıyordu. Diğer önemli adım, petrol arama ve üretiminde daha da liberalleştir�ci adımlar atılarak yerli ve ya­

bancı şirketlere sağlanan ayrıcalıkların artırılmasıydı.

Petrol sektöründeki liberalizasyon adımlarını hızlandıran önemli bir gelişme, 1 980'lerin sonundan itibaren TÜPRAŞ, PO­ AŞ ve PETKİM'de yüzde 2-3 gibi küçük paylarla özelleştirmeye gidilmesi oldu. Bu özelleştirmeler "mülkiyetin tabana yayılması" gibi gerekçelerle savunulurken, özelleştirme yöntemi olarak da "halka arz" seçilmişti. Bunun dışında, 1989'da petrol fiyatlarını dünya fiyatlarına bağlama doğrultusunda kararlar alındı. Petrol fiyatlarını dünya fiyatlarına bağlama doğrultusunda atılan asıl adım ise 1 998'de "otomatik fiyatlandırma" uygulamasına geçil­ mesi oldu. Bu kararlar sektördeki karlılığı artırarak özelleştirme­ leri daha cazip kılmayı amaçlıyordu. 1 990'larda liberalizasyon doğrultusunda yapılan bir başka değişiklik, özel sektöre boru hattı inşa_ etme, rafineri satın alma, inşa etme ve mevcut kamu kuruluşlarıyla ortaklık kurup işletme haklarının sağlanmasıydı. Bu değişikliklerin 1 990'larda sektörde yol açtığı en önemli geliş­ me ise, akaryakıt dağıtım sektörüne yeni yerli ve yabancı şirket­ lerin girmesi oldu. Elf, Opet, Tu-Ta, Turkuaz, Pet-Line, Ayte­ miz, Bölünmez gibi akaryakıt dağıtım şirketleri 1 990'larda sektö­ re giren yeni şirketlerdi. Petrol sektöründeki liberalizasyon doğrultusunda atılmaya çalışılan nihai adım ise, Petrol Piyasası Yasa Tasarısı' nın hazır­ lanması oldu 1 1 . Tasarı, petrolü, enerji sektöründeki liberalizas­ yon sürecinin elektrik ve doğalgazdan sonraki üçüncü önemli ayağı olarak belirlemektedir. Bu tasarı DSP-MHP-ANAP hükü­ meti döneminde yasalaştırılamamakla beraber, günümüzde de gündemdedir. Çeşitli eleştirilere uğrayan ve IMF, Dünya Banka­ sı, OECD gibi uluslararası kuruluşların şirketlerin istemleri doğ­ rultusundaki baskılarıyla b azı değişikliklere gidileceği anlaşılan tasarıyı, sektördeki yeni yapılanmanın temel özelliklerini ortaya koyması nedeniyle burada ele almakta yarar bulunmaktadır. Tasarının ilk önemli özelliği, sektördeki özelleştirmelerin ta­ mamlanarak, özel şirketlerin EPDK'nin düzenlemeleri (regülas­

yon) çerçevesinde etkinlikte bulunduğu bir sektör yapısı oluştur-

1 241

11 Tasarının tam metni için bkz. http://. www.pmo. org .tr.


242 1

Faruk Ataay

mayı öngörmesidir. Tasarıyla petrol sektörü de yetki alanına alı­ nan EPDK, böylece enerji sektöründeki düzenleyici üst kurul konumunu pekiştirmektedir. EPDK, " ruhsat " yöntemiyle dü­ zenlenen sektörde şirketlerin faaliyetlerini düzenleyecek, düzen­ leyici kararları alacak, lisans verilmesi ve iptal edilmesinde tek yetkili olacaktır. Petrol sektörünün elektrik ve doğalgazdan önemli bir farkı ise fiyatların serbest bırakılması ve EPDK'nin ancak ulusal güvenlik ve haksız rekabet gibi durumlarla sınırlı ol­ mak kaydıyla en fazla iki ay süreyle fiyat belirleyebilmesidir. Yeni düzenlemenin önemli bir başka özelliği, sektörün arama ve üretim, iletim ve nakliye, depolama, rafinaj , petro-kimya en­ düstrisi ve dağıtım aşamalarının keskin bir biçimde ayrılıp şirket­ lere bu aşamalardan ancak birinde faaliyette bulunma olanağı ge­ tirilip dikey bütünleşmenin yasaklanmasidır. Böylece sektördeki tekelleşmenin önlenmesinin amaçlandığı belirtilmek.le beraber, bu düzenlemenin tekelleşmeyi önlemeye yetmeyeceği şimdiden görülebiliyor. Bu düzenlemenin asıl sonucunun ise, kamu kuru­ luşlarının sektörde entegre bir yönetim yapısı ile faaliyette bulu­ nup özel sektörle rekabet edebilme olanağının ortadan kalkışı olacağı açıktır. Tasarının bir başka önemli özelliği, sektördeki özelleştirmele­ rin tamamlanmasını öngörmesi. Sektördeki büyük boyutlu ilk özelleştirme, POAŞ'ın yüzde 5 1 hissesinin 2000 yılında özelleşti­ rilmesiyle gerçekleştirildi. Ö zelleştirilmeden önce Türkiye' deki akaryakıt dağıtımının yaklaşık yüzde 40'ına, akaryakıt bayilerinin de yüzde 58'ine sahip olan POAŞ'ın özelleştirilmesi, kamunun akaryakıt dağıtımını düzenleme olanağını büyük ölçüde ortadan kaldıran bir adım oluyordu. Böylece, petroldeki özelleştirmeler, yabancı petrol devlerinin ağırlıkla faaliyet yürüttüğü akaryakıt dağıtım alanında başlatılmış oluyordu. Sektördeki özelleştirmele­ rin gündemdeki diğer önemli ayakları TÜPRAŞ ve PETKİM' dir. TÜPRAŞ'ın rafinerileri ve PETKİM'in özelleştirilmesi, petrol sektöründeki kamu denetiminin bütünüyle ortadan kalkmasına yol açacaktır. Tasarının getirdiği bir başka önemli düzenleme, kamu kuru­ luşlarının çeşitli konulardaki tekellerine son verilerek özel şirket­ lere geniş bir serbesti tanınması. Rafinerilerin ön celikle

TPAO 'nun yerli üretim petrolünü alması, akaryakıt dağıtım şir­ ketlerinin alımlarının asgari yüzde 60'ını TÜPRAŞ'tan yapması, ham petrol ve işlenmiş petrol ürünleri ithalatında TÜPRAŞ'ın te­

kelinin bulunması gibi düzenlemeleri değiştiren tasarı, böylece


Enerji Sektöründe ö zelleştirme: Rekabetçi Bir Piyasada Yöneti şim mi?

sektörün pek çok aşamasındaki kamu denetimini ortadan kaldır­ mayı öngörmektedir. Petrol sektörünün bütün aşamalarını özel sektöre açan bu düzenlemeler, ülke pazarının ulusaşırı tekellerin denetimine girmesine neden olabilecek niteliktedir. Petrol Piyasası Yasa Tasarısı ile oluşturulmaya çalışılan sek­ tör yapısı, başta da belirtildiği gibi hizmetin hukuksal statüsünü "ruhsat" yöntemi çerçevesinde düzenlemeyi öngörmektedir. Bu durum sektörde "rekabetçi" düzenlemelerin gündemde olmadı­ ğını göstermektedir. Sektörün aşamalarının parçalanıp dikey bü­ tünleşmenin yasaklanması ise rekabetçi bir piyasa yaratmak açı­ sından yeterli görünmemektedir. Ancak, "doğal tekel" niteliğin­ de olmamasının tüketicilere tercih olanağı sağlaması nedeniyle, petrol sektörü elektrik ve doğalgazdan farklı özelliklere de sahip­ tir. Sonuçta, sektörde beklenmesi gereken olası gelişme tüm dünyada olduğu gibi tekelci-oligopolcü nitelikte bir sektör yapı­ sıdır. Yabancı sermayenin denetiminin artışı ise bir diğer temel özellik olacaktır. Yabancı sermaye yatırımlarının artıp, ülkenin petrol arama ve üretiminden rafinaj ve petro-kimya endüstrisine varan alanlarda gelişme gösterip uluslararası rekabet gücü edin­ mesi ise beklenen bir sonuç değildir. Tersine, işlenmiş petrol ürünleri ithalatında artış görülmesi daha büyük bir olasılık ola­ rak görülmektedir l 2 .

Sonuç Bu çalışmada enerji sektörünün üç büyük alt dalı olan elekt­ rik, doğalgaz ve petrol alanlarındaki özelleştirme ve yeniden ya­ pılanma sürecinin temel özellikleri incelenmeye çalışıldı. Burada, sektörlerdeki yeniden yapılanma sürecinin bütün boyutları üze­ rinde durma olanağı bulunmuyordu. Bu yüzden yeniden yapılan­ ma süreci, sadece sehörün genel yapısı, hizmetin hukuksal statü­ sü, kamunun sektördeki örgütlenme biçimi gibi temel başlıklar altında incelenmeye çalışıldı. Böylece, enerji altyapısından kamu­ nun sorumlu olduğu ve hizmetin niteliğini de bu durumun belir­ lediği bir dönem kapanıp, enerji sektörlerinin özel girişime dev­ redildiği yeni bir döneme geçişin bazı temel özelliklerinin ortaya çıkarılmasına odaklanıldı. Bu çalışmada gerçekleştirilmeye çalışılan temel amaç, özelleş­ tirme ve yeniden yapılanma sürecine damgasını vuran asıl nede­ nin "sektörlerin rekabete açılarak verimli bir işletmeciliğin ger­ çekleştirilmesi hedefi " olduğunu savunan yaygın görüşün güçlü dayanaklara sahip olmadığını göstermekti. Bu sav, kamu kuru-

1 243

12 Petrol sektöründeki dönüşümler hak­ kı nda daha fazla bilgi için bkz. Ataay (2002f), Petrol- i ş (2000, 2001).


244 1

Faruk Ataay

luşlarının mevcut işletilme biçimlerinin etkenlikten uzak olması gibi kısmi doğrular içermekle beraber, bunun nedenlerini " insan doğası" gibi ideolojik motiflerle açıklamaya çalışması nedeniyle bilimsellikten uzaklaşmaktadır. Kanımca, kamu kuruluşlarının ağır eleştirilere uğrayan mevcut durumunu açıklayan asıl neden­ ler kamu sektörü-özel sektör ilişkilerinde aranmalıdır. Enerji sektörlerinde yürürlüğe konan yeni modelin, hizmetle­ ri rekabete açarak verimli işletmeciliği teşvik. e�eceğine ve böyle­ ce rekabetçi piyasalara atfedilen " en düşük maliyet. ve fiyatla üre­

tim " , '.' en ussal kaynak dağılımı" , " tüketicilerin korunması" gibi özelliklerin ortaya çıkacağına ilişkin öngörülerin gerçekleşip ger­ çekleşmeyeceğini ise zaman gösterecek. Ancak, şu kadarı kesin olarak söylenebilir ki, yeni modeli düzenleyen yasal çerçeve, özelleştirme sonrasında sektörde verimli bir işletmeciliğin ger­ çekleştirilebilme olasılığını, çokça söylendiği gibi, rekabetçi piya­ salar oluşturulmasına değil, daha çok EPDK ve Rekabet Kurulu düzenlemelerine bağlı kılmış durumdadır. Dolayısıyla, enerji sektörlerinin geleceğinin belirlenmesinde bu iki yeni kurumun özel bir önem kazanacağını söylemek olanaklı görünmektedir. Bu iki kurum sektördeki yerini alırken "yönetişim " mekanizma­ sı gündeme getirilerek, toplumsal istemlerin enerji sektörlerine ilişkin politikaların belirlenmesinde daha belirleyici hale geleceği ileri sürülmektedir. Ancak, yukarıda da sergilendiği üzere, bu kurumların yönetişim mekanizmaları ile istemlerini kapsamayı gündemine aldığı toplumsal kesimler sektördeki şirketlerle onla­ rın temsilcisi konumundaki kuruluşlardan ibaret görünmektedir. Sonuç olarak, ele alınan sektörlerdeki yeniden yapılanma sü­ recini "teknik" sorunlar olarak ele almak bu sürecin temelindeki bölüşüme ilişkin itkilerin görülebilmesine engel oluşturacaktır. Enerji sektörlerindeki özelleştirmeler daha çok ulusaşırı serma­ yenin ve onlarla ortaklığını geliştirmeyi amaçlayan büyük serma­ yenin amaçlarına hizmet etmektedir. Bu durum, sektörlerin bü­ yük sermaye lehinde yeniden düzenlenmesi ve böylece büyük sermayenin gücünü artırması anlamına da geliyor. Yeniden yapı­ lanma sürecinin bu özelliği, he� hizmetlerin niteliğini hem de örgütlenme biçimlerini belirliyor. •


Enerji Sektöründe ö zelleştirme: Rekabetçi Bir Piyasada Yönetişim m i ?

j 245

Seçilmiş Kaynakça

BugünküTürkiye (1980-1 995) içinde, Yayın Yönet­

Arın, T. (1994) "Altyapı Hizmetlerinde Teknolojik

meni: S. Akşin, İstanbul: Cem.

Değişme, Özel Sermaye ve Metalaşma Biçimleri" ,

Coopers and Lybrand (1998) Power Sector Re/onn

Toplum v e Ekonomi, 6, 5-67 .

Programme, Ankara.

Ataay, F. ( 1999a) Türkiye'de Devletin Yeniden Ya­

Çakal, R. (1996) Doğal Tekellerde Özelleştinne ve

pılandmlması ve Özelleştinne: Elektrik Enerjisi Sek­

Regülasyon, Ankara: DPT.

törü Örneği (yayımlanmamış yüksek lisans tezi),

DPT (2001 ) Elektrik Enerjisi (VIII . Kalkınma Pla­

Ankara: AÜ SBE. Ataay, F. ( 1999b) "Anayasa Mahkemesi'nin Özel­ leştirme Konusundaki Tutumu" , Elektrik Mühen­ disliği Dergisi (TMMOB-EMO yayını), 405, 10-16.

nı ÖlKR), Ankara: DPT. Dünya Enerji Konseyi - Türk Milli Komitesi ( 1 997) Ener;i' Raporu, Ankara: DEK TMK. EMO (2002) " Ülkemizde Elektrik Enerjisi ve Nük­

Ataay, F. (2001 ) "Enerjide Özelleştirme Politikala­

leer Santrallar" , http://www. emo. org. trleski/mer­

rı" , Tes-lş Dergisi, 5, 56-6 1 .

keziraporlar!ener;i'_raporu.html

Ataay, F . (2002a) "Enerji Özelleştirmeleri, Medya ve Siyaset", Tes-lş Dergisi, 2, 46-5 1 . Ataay, F . (2002b) "Enerjide Özelleştirme ve Yöne­ timin Yeniden Yapılandırılması" , Tes-lş Dergisi, 3 , 42-48. Ataay, F. (2002c) "Enerji Sektörü: Elektrik" , http://www.bcp. org. trlindex.php?syf=ulkerapo­ ru&id=l O

Ataay, F . (2002d) "Enerji Sektörü: Hidrolik Kay­ naklar", http://www.bcp.org.trlindex.php?syf=ulke­ raporu&id= l l

Ataay, F. (2002e) "Enerji Sektörü: Doğalgaz", http:!/www. hep. org. trlindex.php ?syf=ulkerapo­ ru&id= 1 3

Ataay, F . (2002f) "Enerji Sektörü: Petrol", http://www. hep. org. trlindex.php ?syf=ulkerapo­ ru&ıd= 14

Ataay, F. (2003 ) Elektrik Hizmetinin Tarıhsel Geli­ şimi ve Özelleştirme Politikaları, Ankara: Tes-İş.

Başbakanlık Teftiş Kurulu (1997) AKTAŞ AŞ ve Kayseri Elektrik AŞ Hakkında Soruşturma Raporu,

Tarih: 8.8. 1997, Sayı: 18/97-6, 20/97-76, 25197-8, Ankara. Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu ( 1 999) TE­ DAŞ'ın Bağlı Ortaklık ve Müesseselerine Ait Dağı­ tun Tesislerinin lşletme Hakkının Devri ile llgili ivedi Durum Raporu, Tarih: 1 3 .4. 1 999, Ankara.

Bayramoğlu, S. (2002) "Küreselleşmenin Yeni Siya­ sal İktidar Modeli: Yönetişim" , Praksis, 7, 85-1 16. Boratav, K. ( 1995) "İktisat Tarihi ( 1981- 1 994 ) ",

EPDK (2002) Elektrık Piyasası El Kitabı, Ankara: EPDK. ETKB (1999) I. Ener;i' Şurası Kararları, 2 cilt, An­ kara: ETKB. Güler, B. A. ( 1 996) Yeni Sağ ve Devletin De!,işimi, Ankara: TODAİE. Güler, B. A. (2003) " Devlet Reformu" , Mimarlık Dergisi (TMMOB-Mü Yayını), Sayı: 1 0 (ayn ba­

sım). Günday, M. (2002) idare Hukuku, 5. baskı, Anka­ ra: İmaj. Kepenek, Y. (1993 ) Türkiye'de Kamu iktisadi Te­ şebbüsleri, İstanbul: Gerçek.

KİGEM vd. (2000) Ener;i' Kannaşası ve Halkın Çı­ kar/an, Ankara: KİGEM vd.

MMO (200 1 ) "Türkiye'nin Doğalgaz Temin ve Tü­ ketim Politikalarının Değerlendirilmesi" , http://www. mmo. org. trlmmo/oda_goruslerıldogal­ gazpolitikalari.htm

OECD-IEA ( 1 997) Energy Policies o/ Turkey: 1 99 7 Rewiev, Paris: IEA.

OECD-IEA (200 1 ) , Energy Policies of IEA Count­ ries: Turkey 2001 Rewiev, http:!/www.iea.org/bo­ oks/countries/200 1 !turkey.pdf

OECD (2002) Türkiye'de Düzenleyici Reformlar: Ekonomık iyileşme için Önemli Destek, Ankara:

Başbakanlık Dış İlişkiler Başkanlığı. Oyan, O. (1998) Türkiye Ekonomisi: Nereden Ne­ reye?, Ankara: İmaj.

Oyan, O. (1999) "Devleti Yeniden Biçimlendirme


246 1

Faruk Ataay

Çabaları ve Sendikal Tavır", Türk-iş Yıllığı '99,

M. Ö. Ültanır, İstanbul: TÜSİAD.

Ankara: Türk-İş, 13-28.

TÜSlAD (2002) Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve

Petrol-İş (2000) TÜPRAŞ'ın Ôzelleftirilmesine Ha­

Türkiye Uygulaması, Hazırlayan: U. Emek, Ü. Zen­

yır!, İstanbul: Petrol-İş.

ginobuz, M. "Acar, İstanbul: TÜSİAD.

Petrol-İş (2001 ) Petrol Ürünleri Dağıtım Sektörü ve

Ültanır, M. Ö. vd. (2002) "Türkiye'de Serbest Gaz

POAŞ, İstanbul: Petrol-İş.

Pazarı Var mı?" (yuvarlak masa), Dünya Ener;i, 12,

T es-İş ( 1993 ) Enerji Sektöründe Ôzelleftirme Soru­

24-43 .

nu, Hazırlayan: Vedat Bilgin, Ankara: Tes-İş.

Yılmaz, E. ( 1 998) Türkiye'de Elektrik Ener;isi Sek­

Türk-İş ( 1999) KlT'ler ve Ôzelleftirme: iddialar ve

töründe Ôzelleftirme Nedenleri, Ankara: Hazine

Gerçekler, Hazırlayan: Oğuz Oyan vd., Ankara:

Müsteşarlığı.

Türk-İş.

Süreli Yayınlar: Dünya Ener;i', Elektrik Mühendisli­

TÜSİAD ( 1998) 21. Yüzyıla Girerken Türkiye'nin

ği Dergisi, Energate, Enerji Dünyası, Hazine Dergi­

Enerji Stratejisinin Değerlendirilmesi, Hazırlayan:

si, Kamu Yönetimi Dünyası, Mülkiye, Petrogas, Planlama Dergisı; Tes-Iş Dergisi.


Praks i s 9

J

S ayfa:

247 - 2 7 6

Türkiye'de " Devletin M ali Krizler-i " Yiğit Kara h a n oğu l l a rı

G i riş 2000 Kasım ve 2001 Şubat krizleri, akademisyenlerin, si­ yasetçilerin, bürokratların ve h alkın , krizin neden ve sonuç­ larını " irdeleme " fırsatı bulduğu ve buna medyanın " aracılık ettiği" bir süreci başlatmıştır. Bu süreçten aklımızda kalan, piyasaların tekrar canlanabilmesinin ve büyüme performan­ sının tekrar yakalanabilmesinin devletin mali, ve idari refor­ ma tabi tutulması ilel mümkün olduğu idi. Neoliberal söylemin bir parçası olarak beliren bu iddi­ anın, doğruluğu sorgulanabilir, sorgulanmaktadır da. Ancak burada dikkat edilmesi gereken önemli bir nokta, bu yorum­ ların, sosyal bilim düşünüşüne aykırı bir " alternatifsizliği " ve " tek yönlü bakışı" dayatmakta olduğudur. Sonuçta, devletin mali yapısına dair tespitlerden hareket edilerek siyasi ve ikti­ sadi alana dair politikalar üretilmekte, bunlar mutlak doğru­ lar olarak sunulmakta, ancak ilişkilerin · bütünlüklü boyutu tamamen göz ardı edilmektedir.

Bu " düşünce pratiğinin" hakimiyetine ve "başarısına"

karşılık, sosyal bilimler cephesinin görece zayıf kalmasının nedenleri, disiplinler arası uzmanlaşmada aranmalıdır. Keza, siyaset bilimi, sosyoloji, iktisat, maliye disiplinlerinden hare­ kede geliştirilen bakışlar kendi tanımlı çerçeveleriyle smırh kalmakta; hatta "başarıları" bu sınırlılıkla özdeş tutulmakta­ dır. Uzmanlaşmış disiplinlerde yetişen sosyal bilimciler için, olgulara dair bütünlüklü yorumlar yapmaya kalkışmak, bu yapının tanımları nedeniyle " cesaret kırıcı" hale gelmektedir. Oysa, açıklanmaya çalışılan olgusal düzey, iç içe geçen siyasi, ekonomik:, mali, toplumsal bileşenleri ile zengin bir alan ola-

1 O rtaya çıkan politika önermeleri, devletin ik­ tisadi alandaki müda­ halelerinin önlenmesi, kamu mal iyesinin "kara deliklerinin" kapatılma­ sı, "çağdaş ve etkin si­ yaset modeli" olan yö­ netişimin devreye so­ kulması, devletin için­ deki "rant kapılarının" kapatı lması , devlet yö­ netiminde yols uzlukla­ rın tasfiye edil mesi , özelleştirmelerin "en kı­ sa" zamanda tamam­ lanması, kamu kesimi­ nin " birincil fazla " verir hale getirilmesi, " popü­ list" politikalardan sakı­ nılması vb. olarak so­ mutlaştırılmaktadır.


248 \

Yiğit Karah anoğulları

rak belirmektedir. "Gelişmekte olan " ve sürekli " kriz halinde" olan bir toplumsal yapıda ise, sosyal bilimcilerin sadece tek bir düzeyle yetinilemeyecek kadar karmaşık bir sorun kümesinin yü­ künü taşımaları gerektiği bu doğrultuda iddia edilebilir. Aşağıdaki çalışma, maliye, iktisat ve siyaset alanları için ilişki­ sel yorumlar sunan üç farklı kuramdan hareket ederek Türki­ ye'nin yakın dönem tarihi üzerine bir yeniden okuma çabası ola­ rak kurgulanmıştır. Bu çabanın, kusurları-eksiklikleri olmuştur, olacaktır; ancak, yukarıda açıklanılmaya çalışıldığı üzere, " cesur davranmak" tercih edilmiştir.

1 . Kavramsal Çerçeve ve Sorunsal Maliye disiplininin inceleme nesnesinin devlet olmasına rağ­ men, devlete dair sorgulamaların siyaset bilimi kapsamında ya­ pılması ve siyaset biliminin, iktisattan keskin sınırlarla ayrıştırıl­ ması (iktisat için "politik olmamaya çalışmak" , ·siyaset bilimi için ise "iktisadi indirgemeci olmamaya çalışmak" gibi) giriş bölü­ münde belirtilen uzmanlaşma çerçevesinin bir parçasıdır. Krizle­ ri, bu çerçeveden farklı olarak "toplumsal yeniden üretim " bakı­ şı etrafında açıklayabilmek için disiplinler arası açılımlar sunan ve maliye, iktisat ve siyaset düzeylerine dair birbirini tamamlayı­ cı kavramlar öneren· kuramlara başvurulabilir. Burada, Türki­ ye'nin 1 960 sonrası iktisadi ve toplumsal tarihindeki dönüşümle­ ri ve mali krizi açıklayabilmek için J ames 01Connor'ın " devletin mali krizi" kuramı, iktisadi birikimin analizi için Fransız Düzen­ leme Okulu, siyaset alanı için ise Bob Jessop'ın siyaset kuramı tartışmaları birlikte ele alınarak gerekli kavramsal küme geliştiril­ meye çalışılacaktır. Bu kavramsal kümeden hareketle Türkiye yakın dönem tari­ hi için üç hegemonik proje tespiti yapılacak ve eğilim olarak ta­ nımlanan " devletin mali krizleri" ile birikim rejimlerinin sürdü­ rülebilirliği, hegemonik projelerin başarısı arasında ilişki öneril­ meye çalışılacaktır.

1- 1 . O ' C o n n o r ' r n " D e v l e t i n M a l l K r i z i " K u r a m ı O'Connor'ın, 1 973 tarihli Devletin Mali Krizi adlı çalışması, Amerika'nın, 1 970'lerin başında patlak veren mali krizini ele alır. Bu çerçeve içinde, hem gelişmiş kapitalist devletin analitik bir in­ celemesini geliştirir hem de kurduğu devlet analizinden hareket­ le bir kamu maliyesi analizi yaparak maliye yazını içinde bir açı­ lım yaratır.


Türklye ' d e " Devletin Mail Krizleri "

Giriş bölümünde değinilen, "iktisadi yapıdaki tıkanıklıkların nedenini devlet yapısında bulan" tezlerin tam tersine, O'Connor, devletin mali krizinin nedenlerini kapitalist birikimin koşulların­ da arar. Bunu yaparken de toplumsal yeniden üretim çerçevesini benimser. Devletin mali krizi, kapitalist birikimin sürdürülebilir­ liği için gerekli bir koşul olarak ortaya çıkar. Devleti ve piyasayı, maliye alanı ile birlikte açabilmek için O'Connor'ın kullandığı kuramsal yöntem, Marksist ekonomi po­ litiktir; sınıf kategorileri onun çözümlemesinin temel aracıdır.2 O' Connor'ın teorisinde, kapitalist devlet, kapitalist üretim tarzının sürekliliği için zaruri olan, birikimin devamlılığını ve

meşruiyeti sağlama aracı olarak tanımlanır. Bu işlevlerden ilki pi­ yasada karlılığın sürdürülebilirliğinin koşullarını yaratır. Meşru­ iyet ise "politik sistemin, sermaye birikiminden fayda sağlayama­ yan ve hatta zarar gören kesimlerin desteğini alabilme kapasite­ sidir" ( 1987 ) . Buna göre, devletin bütün faaliyetleri bu iki işlev etrafında kümelendirilebilir: llki sermayenin kar oranlarını artı­ ran toplumsal sermaye harcamaları, diğeri de sistemin meşruiye­ tini ve siyasi istikrarı sağlayan toplumsal gider harcamalarıdır. Toplumsal sermaye harcamaları ekonomi üzerinde arz yönlü et­ kilere sahipken, sistemin siyasi meşruiyetini sağlayan, O'Con­

nor'uı refah ve askeri harcamalar olarak (wel/are ve war/are sta­

te) toplulaştırdığı toplumsal gider harcamalarının talep arttırıcı etkileri vardır. Toplumsal sermaye harcamaları, kendi içinde yi­ ne iki kategoriye ayrılır: toplumsal yatırım harcamaları ve toplum­

sal tüketim harcamalarıdır. Toplumsal yatırım harcamaları, altya­ pı ya da diğer tamamlayıcı "fiziki sermaye" yatırımları gibi, kar üzerinde doğrudan pozitif etkisi olan harcamaları ve emeğin ve­ rimliliğini arttırarak karlar üzerinde dolaylı etkiye sahip "mesle­ ki eğitime yatırım " gibi harcamaları kapsar. Toplumsal tüketim harcamaları ise emeğin yeniden üretim maliyetini azaltan kamu­ sal olarak tüketilen mal ve hizmetlere yapılan harcamaları ve sos­ yal sigorta harcamalarını içerir. Devlet faaliyetlerinin, birikimin sürekliliğini sağlama işlevi, "sermaye kuramsal ilişkileri" çözüm­ lerken, meşruiyet işlevi de, sınıf mücadeleleri alanını açıklamak­ tadır. O'Connor'ın analizi, Jessop'ın kategorileriyle "sermaye ku­ ramsal" ve "sınıf kuramsal "3 bakışların sentezi olarak belirir. O'Connor, bu kategoriler dolayımında, Amerika maliyesinin ekonomik ve siyasi anatomisini çıkarabilmek için üretim sistemi­ ni, sermayenin ve emeğin alt gruplarını şu şekilde deşifre eder: Özel sermaye kendi içinde, çıkarları, sermaye yoğunlukları ve pi-

j 249

2 MHükümet harcamala­ nnın hacmi ve kom­ pozisyonu ile vergi yükünün dağılımı pi­ yasa yasalannca ta­ yin edilmez, sınıflar ve gruplar arasında­ ki iktisadi ve toplum­ sal mücadeleyle ya­ pısal olarak belirle­ nir" (O'Connor, 1973: 2). 3 Bu kategoriler için Jessop'ın Marksist devlet kuram ları sı­ n ı fi a n d ı r m a s ı n a bakılab i l i r (1990: 30, 90).


250 1

Yiğit Karah anoğu llar ı

4 O'Connor, burjuvazi­ nin alt gruplarının devlet üzerindeki et­ kilerinin devletin kademeleri farklı için farklılaştığını da belirtir. Buna göre yürütme organı Ame­ rika 'da daha ziyade tekelci sermayenin hakim iyetindeyken, yasama organında ise rekabetçi serma­ ye gnıplannın etkinli­ ği söz konusudur. Burjuvazinin alt grupları arasındaki çıkar ça­ tışmasına benzer bi­ çimde, örgütlü ve ör­ gütsüz işçiler arasın­ da da çıkar çatışma­ sı geçerlidir. Ancak, örgütlü işçilerin sınıf­ sal pozisyonları, te­ kel burjuvazisinin çı­ karlarına bağlı ve bunlara paralel ola­ rak gelişmektedir. 5 O'Connor'a göre, biri­ kimin devamlılığını ve meşruiyeti sağla­ mak zorunda olan kapitalist devletin kriz eğilimi, "kamu maliyesi" değil " dev­ let maliyesi" kav­ ramlaştırması ile ele alınmalıdı r. Keza, O'Connor' a göre "kamu maliyesi " kavramı , mali siste­ min varlık gerekçesi­ nin kamu yararı ol­ duğu izlenimini -ço­ ğu durumda yanılsa­ masını- barındırdı­ ğından ideolojik ola­ bilmektedir (O'Con­ nor, 1973: 10) . " Devlet" kavramı ise, tarihsel olarak biçimlenen ve top­ lumsal yapının çeliş­ kili dinamiklerini ba­ rındıran bir örgütlen­ meye işaret edil­ mektedir. Çünkü devlet sınıflar arası bir ilişkidir.

yasa güçleri farklı olan iki alt gruba ayrılır: İlki,

rekabetçi endüst­ ri ve rekabetçi burjuvazidir. Bu sektörde, verimlilik ve ücretler düşük, işçiler örgütsüz, işler çoğunlukla geçicidir. İkincisi ise te­ kelci endüstri ve tekelci sektör burjuvazisidir. Bu sektörde, serma­ ye-emek oranı ve verimlilik yüksek, işçiler kalifiye ve örgütlüdür; fiyatlar piyasa mekanizmasınca değil, vergi sonrası kar hedefleri­ ne göre tekeller tarafından oluşturulur. Rekabetçi sektörün yarattığı zayıf istihdam ve düşük alım gü­ cü (talep hacminin zayıflığı) , devletin " toplumsal gider harcama­ larını" zorunlu kılar. Sanayi birikimini sürükleyen tekelci sektörün ihtiyaç duyduğu Ar-Ge, teknolojik yatırım ve diğer alt yapı harcamalarının devlet yardımıyla sağlanması devletin yatırım har­ camalarını artırmaktadır. Yine tekelci sektörün, ürünleri için ihti­ yaç duyduğu istikrarlı büyüyen p azar için ise, devlet, yurtiçinde refah harcamalarını artırmakta ve yurt dışında da emperyalist as­ keri hareketlerle ya da uluslararası kredi yardımlarıyla piyasayı ge­ nişletme işlevini yerine getirmektedir.4 Bu yapı etrafında tanımla­ nan devlet maliyesinde5 bütçe harcamalarının olası üç finansman

biçimi vardır: ilki, devletin

�endi işletmeleriyle gelir elde etmesi;

ikincisi gelecekte alınacak vergilere karşılık cari dönemde borç­

lanmaya gidilmesi; ve üçüncüsü de vergi oranını artırması, yeni vergilerin gündeme getirilmesidir. Ancak kapitalist birikim mode­ linde devletin, ne özel sermaye ile rekabet edecek işletmeler kura­ rak burjuvazinin karına ortak olabilmesi, ne de sermayeye konu­ lacak ek vergilerle burjuvazinin karını düşürmesi mümkündür. Burjuvazi, devlet aracılığıyla sistem maliyetlerini " toplumsallaştır­ maya" çalışırken, devletin üretime girmesini ve karın " toplumsal­ laşmasını" istemez. Tıpkı devlet harcamalarının kapitalist üretim koşullarınca belirlenmesi gibi, devlet gelirleri de aynı unsurların etkisi ile biçimlenir. Sonuç, giderlerin gelirleri aşma eğilimidir. Böylece, ileri kapitalist üretim tarzının sürdürülebilirliğinin koşulu/maliyeti, devletin ikili işlevi üzerinden " devletin mali kri­ zi " olarak belirir. Devletin mali krizi kapitalist üretim tarzının iç­ sel kriz eğiliminin ve birikim bunalımının sınıf ilişkileri aracılığı ile devlet maliyesindeki yansımasıdır. Dolayısıyla, iktisadi krizler olarak beliren birikim bunalımlarının gerekçesi olarak kamu ke­ simi gösterilemez; bu tarz ters yönlü bir ilişki geçerli olsa bile, bütünsel evrim üzerinde ancak ikincil dinamiği oluşturabilir. O'Connor'ın bu analizleri Amerika ekonomisi ve Ameri­ ka'nın mali sistemi üzerinden türetilmiştir. Kuramsal olarak tez­ lerin genellenebileceği düzey kapitalist üretim tarzının, kendi de-

·


Türklye'de " Devletin Mali Krızıe rı ·

ğimiyle, "ileri aşamasıdır" . Bu nedenle, O'Connor'un tezleri, ge­ lişmekte olan bir yapı için yeterli açılımı, bu haliyle, verememek­ tedir. Analizin, azgelişmiş kapitalist yapılar ve tarihsel süreçler etrafında yeniden kurulabilmesi için, kapitalist ilerleme aşamala­ rının hesaba katılmamasından kaynaklanan kuramsal boşlukların doldurulması gerekmektedir. İşte bu nokta� a, Düzenleme Oku­

lu'nun kapitalizmin aşamalarını çözümlemeye olanak tanıyan iki temel kategorisine başvurulabilir: " düzenleme biçimi ve birikim rejimi" . Bu kategorileri, ele almaya başlamadan önce O'Con­ nor'un çalışmasına dair bazı noktaları vurgulamak gerekmekte­ dir. O'Connor'un tezinin, 1 973 gibi krizin patlak verdiği ancak, başlayan dönüşümün henüz tamamlanmadığı bir döneme ait ol­ ması nedeniyle, çalışmanın esas itibariyle kapitalizmin altın çağı­ nı tanımlayan refah devletinin bir yorumu olarak kaldığı söylene­ bilir: O'Connor, kapitalist birikim dinamiğini ve mali krizi çö­ zümlerken temel olarak devletin harcama faaliyeti üzerine yo­ ğunlaşmaktadır. Bu dönemde yaşanan mali kriz " deneyiminden

11

sonra, devletlerin sadece harcama politikaları değil gelir politika­ ları da artık üzerinde daha fazla düşünülmesi gereken bir göster­ ge haline gelmiştir. Yine, incelemenin yetersiz kaldığı bir başka boyutu, kapitalist gelişme sürecinde şekillenen sınıfsal ilişkilere dairdir. Çalışma "sınıfsal egemenlik" ilişkisinin tahlili için açılım sağlayabilecek, doğrudan bir kategorik araç üretmemektedir. Gerek sermaye ge­ rek işçi sınıfını rekabetçi ve tekelci olarak alt gruplara ayırmakla sınıfsal ilişkiler ağının yorumunu zenginleştirmiş, "kaba " bir ser­ maye emek çatışması yorumu ile sınırlı kalmamakla birlikte örne­ ğin finansal6 "aktörlere" bu çatışmada yeterince yer ayrılmamış­ tır. Bu boşluğun tamamlanması için, siyaset tartışmalarından yar­ dım almanın ve Jessop'ın hegemonik proje-birikim stratejisi kav­ ramlarına başvurmanın doğru olacağı düşünülmektedir. Ö zet olarak, Düzenleme Okulu ve Jessop'ın kavramlarının, O'Connor'ın mali kriz analizinde kullanılmasının, ileri kapitalist üretim tarzı için geçerli olan çalışmasını, geniş tarihsel süreçlere ve " gelişmekte olan" ekonomilerin incelenmesine taşıyabilmek için gerekli olduğu düşünülmüştür. Keza, Düzenleme Okulunun kategorileri, O'Connor'ın "birikimin sürekliliği" işlevini ve Jes­ sop'ın kategorileri de "meşruiyeti sağlama işlevi "ni geliştirmek için uygun açılımlar sunmaktadır.

j 251

6 · Neo-klasik kuram ın kendi kendini dü­ zenleye n piyasa regulating (self market) varsayımından çok farklı olarak, düzenleme okulu, kapitalist ekonom i n i n top­ lumsal olarak dü­ zenlendiğini düşün­ mekted i r (social/y regulated nature of capitalist economy) (Jessop 2001: xiv); bu perspektifle, ta­ rihsel olarak farklı­ laşmış evreler ve krizler açıklanabil­ mektedir.


252 1

Yiğit Karahanoğul l arı

7 O'Connor'ın ele aldığı kapitalizmin refah devleti dönemi, ge­ nellikle gelirleri aşan devlet harca­ maları ile Keynes­ yen genişlemeci mali politikaların be­ nimsendiği bir dö­ nemdir ve bu neden­ le bütün bir dönem udevletin mali krizi" kavramı ile tanımla­ nabilmekte; kavram Keynesyenizmin iç­ sel kriz dinamiğini anlatmaktadır.

1- 2 . F r a n s ı z D ü z e n l e m e O k u l u n u n " B i r i k i m R ej i m i " v e " D ü z e n l e m e B i ç i m i " K a v r a m l a r ı Ortaya çıkışı, O'Connor'ın çalışmalarıyla aynı döneme denk düşen Fransız Düzenleme Okulu, 1 970'lerin krizlerini açıklama­ ya çalışırken, aynı zamanda, kapitalist üretim tarzının farklılaş­ mış uzun süreli istikrarlı birikim evrelerini de teşhis ederek, ka­ pitalist süreci aşamalandıran farklı bir kriz yorumu geliştirmiştir. Düzenleme teorilerinin kurucu tezleri, ekonomik aktivitele­ rin toplumsal ilişkiler ağı olduğu ve kendi başına kapitalist piya­ sanın, kuralsız, anarşik bir yapıya sahip olduğudur (Lipietz 200 1 :

4 ) . Sosyal ilişkiler çelişkili, çoğu zaman birbirini tamamlamayan kopuk edimlerden oluşur, ancak piyasa apriori olarak bu çelişki­ leri dengeleyecek mekanizmaları barır.dırmaz. Sistem için kriz olağan koşul iken, krizin olmaması istisnadır. Ancak, sermayenin yeniden üretimi, istikrara ihtiyaç duyar ve birikim rejimi ile açık­ lanan bu istikrarlı aşamalar kapitalizmin tarihsel sürecinde belir­ li niteliksel farklılıklarla gözlemlenmektedir. O halde birikimin düzenliliğini sağlayan koşulların açıklanabiliyor olması _gerekli­ dir.7 Bunun için birikim rejimi ve düzenleme biçimi olmak üze­ re iki kategori temel kuramsal araç olarak geliştirilmiştir. Birikim

rejimi kavramı, emek süreçlerini ve üretim organizasyonlarını açıklamakla birlikte, en genel anlamıyla artı değer üretimini ve yeniden bölüşüm tarzını çözümlemekteyken, düzenleme biçimi ise yine en genel anlamı ile, var olan birikim rejiminin istikrarını ve yeniden üretimini sağlayacak koşulları yaratan unsurları kap­ samaktadır. Düzenlemeler, asgari ücret, sosyal sigorta gibi çalış­ ma yaşamına dair yasaları, kamu harcama ve gelir politikalarını, kredi koşullarını belirleyen para politikalarını, birikimin koşulla­ rını biçimlendiren diğer devlet faaliyetlerini, kolektif kimliği, toplumsal değerleri, normları, gelenekleri, şebekeleri, prosedür­ leri, hesaplama biçimlerini "ekonomik aktörlerin, kapitalist yeni­ den üretimin değişen nesnel gereklerine uygun hareketini sağla­ yacak ekonomik ve ekonomi dışı mekanizmaları" içerir Gessop, 200 1 : xi, xxvi, xxvii) . Düzenleme Okulu, (büyük) krizleri, birikim rejimindeki sıç­ ramalar ve düzenleme biçimindeki dönüşümler arasındaki uyuş­ mazlıklar temelinde tanımlar. Merkez kapitalizminin Birinci Dünya Savaşına kadar geçerli olan birikim rejimi "benzer norm­ lar temelinde üretim ölçeğinin genişlemesini hedefleyen" (Lipi­ etz, 1 993 : 68) , yaygın birikim rejimi ve rekabetçi düzenleme biçi­ midir; bu dönemde gündeme gelen Fordist üretim organizasyo-


Tü rkiye 'de " Devletin M a l i Krızıerı ·

nu, çalışma süreçlerinin Taylorist ilkelerce örgütlenmesi ile üre­ timin verimliliğinin emek becerisinden bağımsız olarak artırıla­ bilmesini sağlar ve yoğun birikim rejimine geçilir. İki dünya sa­ vaşı arasında yaşanan ve birikim-düzenleme uyumsuzluğundan kaynaklanan büyük kriz "yoğun birikimin ilk krizi veya 'rekabet­ , çi düzenlemenin son krizi olarak incele[nebilir] " ( 1 993 :68). Ke­ za, ikisi arasında etkileşimli bir dinamik geçerlidir. İkinci Dünya , Savaşı'ndan 1 960 ların sonuna kadar geçerli olan ve kapitalizmin refah dönemini temellendiren Fordist birikim, 1 970'lerde, tek­ nik ve toplumsal sınırlarına dayanır ve verimlilik düşer, kadılık koşulları emek ücretlerinin düşürülmesini gerektirir. Ancak bu, arz-talep dengesini bozar ve birikim tıkanır. 1 970'lerin krizleri de derin kriz evreleridir ve düzenleme tarzındaki dönüşüm (pa­ , rasalcılığın önce İngiltere' de sonra Amerika da hakimiyeti; 1 993 : 69) ve birikim rejiminde esnek üretim örgütlenmesine geçişle ka­ rakterize olmuştur. Birikim rejimi ve düzenleme biçimi kategorileri, istikrarlı ge­ lişme evreleriyle uzun tarihsel süreçlerin ve kapitalist krizlerin di­ namiklerinin çözümlenmesinde, kapitalist üretim tarzının birbi­ rinden farklı nitelikteki evrelerinin ayrıştırılmasına olanak ver­ mesiyle işlevseldir. Kavramlar, gelişmekte olan kapitalist süreçler için de geçerli bir çerçeve sunmaktadır. Bu doğrultuda, özellikle Uzak Doğu Asya ülkelerinin , yukarda bahsedilen kriz sonrası dö­ neme denk düşen hızlı büyüme evrelerinin analizi için alt katego­ riler geliştirildiğini görmekteyiz. Gelişme süreçlerinin incelen­ mesinde daha sık kullanılan kavramlar ise ithal ikameci birikim rejimi ve ihracata dayalı birikim rejimi kavramlarıdır. Bu kavram­ lar, Türkiye deneyiminin ele alınacağı ileriki bölümlerde ayrıntı­ lı olarak açılacaktır.

1 - 3 . J e s s o p ' u n " B i r i k i m S t r a t ej i s i " v e " H e g e m o n l k P r oj e " K a v r a m l a r ı J essop , devleti ve siyaseti açıklayabilmek ıçın, Antonio , Gramsci nin "tarihsel blok" tezlerinden hareketle ve Grams­ ci'nin hegemonya kavramına göre somut düzeylerin analizi için daha kullanışlı (Tünay, 1 993 : 15) iki kavram geliştirmiştir: biri­

kim stratejisi ve hegemonik proje. Bunlardan ilki sermayeye da­

ir, ikincisi de devlete dair çözümlemelere olanak tanımaktadır (Gülalp, 1 993 : 88) . Devlet aygıtı, toplumca onaylanan, amacı genel çıkar adına toplum üyelerini bağlayan kararlar alıp uygulamak olan kurum

j 253


254 j

Yiğit Karahanoğul l arı

ve örgütlenmelerden oluşur G es sop, 1 990: 34 1 ) . Buradaki genel çıkar niteliği, devlet sistemini, doğrudan politik hükümranlık ya da şiddet (baskı) iktidarından farklılaştırır. Jessop'ta devlet, iş­ levselliklerin ve olumsallıkların tanımladığı bir aygıttır ve serma­ ye kuramsal-sınıf kuramsal yaklaşımların sentezi ile türetilir. Jes­ sop, sermaye kuramsal analizi Düzenleme Okulundan, sınıf ku­ ramsal çözümlemeleri de, Gramsci ve Poulantzas'ın ideolojik he­ gemonya yaklaşımlarından almıştır. Sermaye alanı "birikim stra­

tejisi" kavramı ile sınıf mücadelesi alanı ise "hegemonik proje" ile tanımlanır (Gülalp 1 993 : 88) . Jessop'un birikim stratejisi, sermayenin çeşitli fraksiyonları­ nın çıkarlarını farklı şekilde etkileyen ve bir tercih olması itiba­ riyle alternatifleri de olan, ekonomik bir büyüme modelidir. Veri konjonktür için birden çok strateji ve her bir strateji için de, çe­ şitli taktikler mevcut olabilir. Bu stratejiler, sermaye kesimlerden çeşitli düzeylerde destek aldıkları için baskın birikim stratejisi, ikincil birikim stratejisi olarak farklılaşırlar. Sermayenin ekono­ mik çıkarları, veri olarak değerlendirilemez, konjonktüre göre değişebilen geçerli birikim stratejisi dahilinde belirlenir aessop, 1 990: 1 60) . Modelin başarısı, tercih doğrultusunda, çeşitli fraksi­ yonların, bir tek fraksiyonun hegemonyasında birleşmesine bağ­ lıdır (Gülalp, 1 993 : 88) . Yani, birikim stratejisinin başarısı/prati­ ğe geçirilebilme şansı, diğer sermaye kesimlerini stratejiye " dahil edebilme" yetisine bağlıdır. Bu noktada Jessop'un geliştirdiği kuramın ikinci ayağını oluşturan "hegemonik proje " kavramı devreye girer. Hegemonik proje, hegemonyanın, tekil çıkar ile genel çıkar çelişkisini, bütünlüğün lehine çözmeyi vaat ettiği somut bir tasa­ rıdır U essop, 1 990: 208) ve "hegemonik sınıfın ahlaki ve entelek­ tüel öncülüğünü sürdürebilmesi için önkoşuldur" . "Hegemonya, 'sınıf bağlantılı' (ama mutlaka sınıf bilinçli olmayan) farklı güçle­ rin, belli bir sınıfın (ya da sınıf fraksiyonunun) 'politik, entelek­ tüel ve ahlaki önderliği' altında konqmlanması ve örgütlenmesi­ ni gerektirir" Uessop 1 99 1 : 1 7 1 ). Hegemonya, kısa vadeli çıkar­ ları feda edebilir; projeye aykırı düşenleri, ahlak dışı, akıldışı ve kanun dışı ilan edebilir. "Jessop'a göre, hegemonik proje, halk gruplarını, çelişkileri çözen ve sonuçta esas olarak hegemonun çıkarına olan tanımlı bir sona yönlendirme yetisine sahip askeri müdahaleleri, sosyal reformu, siyasi istikrarı ya da ahlaki yeniden üretimi kapsayabilir" (Tünay 1 993 : 15).

Hegemonyanın temel olarak iki farklı biçimi belirmektedir:


Tü rkiye'de " Devletin Mail Krızıerı ·

pasif devrim ve yayılmacı hegemonya. İlki, belirli bir sınıfın (fraksiyonun) diğer sınıf ve grupların çıkarlarının siyasi, iktisadi ve ideolojik olarak bastırılması ile (bastırılmasına rağmen) kuru­ lan hegemonyayı tanımlar. Yayılmacı hegemonya, ise ulusal bir irade yaratarak sınıfsal bölünmeleri bunun etrafında eritmekte, ulusal mutabakatı bunun etrafında sağlamaktadır (Tünay 1 993 : 1 4 ; Kaya 2002 : 4 ) . Bu kavramlar, Türkiye üzerine yorumlar yapı­ lırken biraz daha açılacaktır. Birikim stratejisi ile hegemonik proje arasında zaruri bir iliş­ ki yoktur; geçerli birikim stratejisi ile hegemonik proje çelişebi­ lir. Proje ile strateji ilişkisi olumsaldır. Bir başka ifadeyle, serma­ ye birikimi, yapı ve strateji diyalektiğinin olumsal bir sonucudur Q"essop 1 990: 1 62 , 205 , 346). Jessop'un bu kavramları bize, kapitalist gelişim süreçleri ile sınıfsal ilişkileri ilişkilendirebilen bir analitik yapı sunmaktadır.

2 . T ü rkiye ' d e Dev l et i n M a l l Krizleri : Ü ç H e g e m o n l k P r oj e O'Conrıor, mali kriz olgusunu, devlet harcamalarının, gelirle­ rini aşma eğilimi olarak tanımlamaktadır ( 1 973 : 2). Bu tanımda dikkat edilmesi gereken ilk nokta, " devletin mali krizinin" , anlık bir olgu olmadığı, bir eğilim olması itibariyle bir dönemi tanım­ ladığıdır. 8 İkinci nokta ise, bu eğilimin harcama, gelir ve açık fi­ nansmanı bileşenleri/göstergeleri ile çözülebileceğidir.· Bu tanım­ dan hareketle, Türkiye' de "devletin mali krizleri", bütçenin ge­ lir, gider ve finansman mekanizmaları ele alınacak, bunların dö­ nüşümleri çerçevesinde dönemsel eğilimler olarak belirlenecek­ tir. Bu dönemler, birikim rejimi ve bunu tesis eden hegemonik projelerle birlikte bütünlüklü bir süreç olarak yorumlanmaya ça­ lışılacaktır. 2-1 . i t h a l i k a m e c i B i r i k i m R ej im i ( 1 9 6 3- 1 9 8 0 ) Devlet Planlama Teşkilatı'nın kurulması ve Beş Yıllık Kalkın­ ma Planlarının devreye sokulması, ithal ikameci sanayileşme mo­ delin başlangıcı olarak alınabilir.9 Galip Yahnan, 1 96 1 - 1 980 dö­ nemi için ''planlama" ya da "planlı kalkınma"nın hegemonik projenin aygıtı/ simgesi olduğunu belirtmektedir (Yalman, 2002 ) . Bu süreçte büyüme, büyük burjuvazinin öncülüğü ile "kalkınmacı" devlet ittifakına dayalı bir birikim modeli olarak şekillenmektedir (Keyder, 2 001 ; Buğra 1 997: 1 92 ) . Muharrem Tünay'a göre, bu hegemonik proje, sınıfsal ayrımı reddeden ve

j 255

8 1954 yılında uygulan­ maya konulan koru­ macı dış ticaret dü­ zenlemelerine refe­ ransla, ithal ikameci birikim rejimi için farklı bir başlangıç tarihi seçmek müm­ kündür. Ancak bu çalışmada dönemin başl angıcı ol arak, bu sanayileşme mcr delinin tanımlandığı Birinci Beş Yıllık Kal­ kınma Planı seçil­ miştir. 1950 süreci ile 1960 süreci ara­ sındaki farklar için Boratav (1989 ) ' a bakılabilir. 9 Devletin, tüketim ma­ lı sektöründeki giri­ şimleri ise, tekstilde olduğu gib i , ucuz ürünler ile hem ge­ niş kesimlerin tüke­ tim giderlerini azalt­ ma, hem de daha önce piyasası olma­ yan tekstil gibi ürün­ ler için -ev içi üre­ tim ve tüketime tabi mallar için- piyasa ilişkisini kurma an­ lamında işlevselliği de düşünülebilir.


256 1

Yiğit Karahanoğul ları

ulusal, halkçı, geleneksel kolektivizmi öne çıkaran yayılmacı bir hegemonyadır. Birikim rejiminin yapısı itibariyle, sınıflar arası ilişkilerde ekonomik gerilimler dengelenebilmekte, ilişkiler kal­ kınmacı bir anlayış içinde planlanmaktadır. Türkiye' de ·olduğu gibi, ithal ikameci birikim, yurt içi/yerli pazara yönelik üretimle sınırlı kaldığı sürece, yurt içi talep, sermayenin gerçekleşmesinin ve karların temel belirleyicisi olarak kalmakta ve bu nedenle üc­ retlerin artması, yurtiçi fiyat hadlerinin tarım sektörü lehine ger­ çekleşmesi, birikim için bir çelişki doğurmamaktadır. Böylece, ücretliler ve geniş halk kesimleri hegemonik projeye dahil olabil­ mektedir. Büyük sanayi ile küçük üreticinin, tarım kesiminin ve ticaret sermayesinin iktisadi çıkarları, birikimin sürekliliğini ze­ deleyecek biçimde çelişmemekte/hatta bir anlamda tamamlayıcı bir ilişki arz etmektedir. Birikim modelinin temel kurucu unsurlarından biri, ithal ika­ meci sanayi ve büyük burjuvazidir. Bu sanayiler tekelci ve oligo­ polist nitelikte şirketlerden oluşmakta; rekabetin olmadığı, hima­ yenin getirdiği yüksek rantlarla biçimlenmiş piyasa yapısında kur ve faiz politikaları ile yatırım ve karlılık koşullarının desteklendi­ ği bir ortam söz konusudur (Keyder, 200 1 : 23 6). İthal ikameci sanayi yapısının diğer bileşeni ise büyük sanayie ara girdi üreten, bu anlamda büyük sanayie bağlı-bağımlı olan çok sayıda imalathane ve küçük ölçekli firmadan oluşan rekabet­ çi küçük sanayii sektörüdür (Keyder, 200 1 :23 7 ) . Sektörün reka­ betçi yapısı itibariyle kar oranları büyük sanayie göre daha dü­ şüktür. Bu sektör, devletin tahsis ve diğer kaynak aktarım meka­ nizmalarından doğrudan yararlanamamakta, gelişebilmesi büyük sanayinin gelişimine bağlı kalmaktadır. Rekabetçi sektör, yerli girdi kullanan, işlenmiş gıda ve tekstil gibi alanlarda üretim ya­ pan ve hatta ihracatlarla, ithal ikameci sanayilerin ihtiyaç duydu­ ğu dövizin bir kısmını karşılayan bir sermaye kesimi olarak orta­ ya çıkmaktadır (Gülalp, 1993 : 3 8) . Bir bütün olarak bu sektörde üretim yapan küçük işletmelerin tanımlayıcı niteliği; kayıt dışı is­ tihdam, örgütsüz emek, düşük ücret, çıraklık kurumu ile çocuk emeği kullanımıdır (Keyder, 2 00 1 : 23 8). Tekelci sektör 'ile reka­ betçi sektörün, istihdam, ücret ve işçi örgütlülüğü koşullarında farklılaşmaları, O'Connor'ın birinci bölümde değinilen tespitle­ rine benzer bir tabloyu ortaya çıkartmaktadır. Birikim modelinin diğer bir temel unsuru ise yabancı serma­ yedir. İthal ikameci dönemde yabancı sermayenin, birikim ile


Türklye'de " Devletin M a l i Krlzlerl "

bağlantısı yurtiçi piyasa için dayanıklı-dayanıksız tüketim malı üreten büyük sermayenin ara girdi ve yatırım malı ihtiyacının it­ halat yolu ile karşılanması noktasında kurulmaktadır. Bu ilişki, teknoloji ve döviz bağımlılığı getirmekte ve bu nedenle birikimin sürdürülebilirliği açısından stratejik. bir öneme sahip olmaktadır. Bu bağımlılık ilişkisinin kırılabilmesinin koşulu, sanayi üretimi­ nin ihracat yapabilir konuma gelebilmesinde yatar. Birikim reji­ minin ithal ikameci olarak adlandırılması, yabancı sermayenin, yerli ittifakça dışlanması anlamına gelmemektedir. 1 960'lardan başlamak üzere birikim, Türkiye'nin Amerika ile ticaret bağı ara­ cılığıyla kurulan montaj sanayii üzerinden şekillenmiŞtir (Tünay, 1 993 ) ve bu anlamda yabancı sermayenin hegemonyaya içsel ol­ duğu söylenebilir. Birik.im rejiminin önemli bir diğer unsuru ise kamu iktisadi teşekkülleridir (KİT) . Türkiye'de serbest piyasa içinde önemli bir payı olan KİTlerin daha kuruluş yıllarından itibaren, nihai tüketim mallarından çok, yüksek sermaye oranı gerektiren ve karlılık koşulları barındırmaması itibariyle özel teşebbüse " çeki­ ci gelmeyen " ara malların üretiminde yoğunlaşması ve özel sana­ yie düşük fiyatlandırma ile teşvik sağlaması, sermaye birikim sü­ recinin önemli bir belirleyicisi olmuştur (200 1 : 230). Devlet te­ şebbüslerinin, şeker ve tekstil dışında, tüketim malları üretimine girmemesi devletin özel sermaye ile rekabet değil, tamamlayıcılık ilişkisi içinde olduğunun bir göstergesidir (200 1 : 228) . 1 0 Yukarıda da değinildiği gibi, tarını kesimi de, hegemonik projenin içinde yer almaktadır. Tarım kesiminin, projeye, yurt içi piyasa için bir talep unsuru olması itibariyle ve ihracattaki payı ile birik.imin sürdürülebilirliği için gerekli olan dövizin sağlan­ masının araçlarından biri olarak dahil olduğu belirtilebilir. Ta­ rını ürünlerinin ihracat içindeki payı dönem içinde yüksek dü­ zeylerde seyretmektedir (Keyder, 200 1 : 235 ) .

2 - 1 . 1 B i r i k i m R ej i m i n i n K r i z i , D a ğ ı l a n H e g e m o n y a v e D e v l e ti n M a l i K r i z i Tünay, 1 97 0'lerin sonunda yaşanan hegemonya krizini, eko­ nomik kalkınmanın dışa bağımlı olması nedeniyle burjuvazinin ideolojik zayıflığı grupların çıkarlarının birleştirilmesinde güçlük ticari sermayenin sanayi sermayesine dönüşmesini tamamlayama­ ması ile ilişkilendirmektedir ( 1 993 : 17-19). Birikim rejimi süreci ise, karlılık koşullarını ve birikimi sürdürebilme maliyetinin dev-

j 257

10 Dış ticaret dengesi için bu olumlu ko­ şullar 1974'te son bulur. Petrol krizi ile birlikte dış tica­ ret açığı tekrar önemli oranl arda artış gösterir (Sön­ mez, 1998: 462).


258 j

Yiğit Karahanoğu lları

11 ithal ikameci dö­ nem içerisinde, ilk istikrar programı 9 Ağustos 1970 'te Sü leyman Demi­ rel'in Başbakanlığı s ı rasında uygula­ maya konmak du­ rumunda kalınmış­ tır; ancak bu daral­ ma evresi ithal ika­ meci birikimin bü­ yük krizini doğura­ cak kadar derin ol­ mamıştır.

lete "yıkılmasına" rağmen, bunların devlet üzerinden tekrar bö­ lüştürülme koşullarının daralması nedeniyle (yani maliyetin top­ lumsallaştırılamama tehlikesi ile) tıkanmıştır. Bu dönemde, yurt içi pazarın koruma altında tutulması, ara­ malı ve hammadde ithalatında büyük sermayeye ucuz girdi sağ­ layan değerli kur politikası, KİT'lerin fiyat politikaları ile ithal ikameci sanayiinin sübvanse edilişi bu maliyetlerin tanımlayıcıla­ rıdır. Ara malı ve yatırım malı üreten sanayii kollarının çoğunda ithalata olan bağımlılık artmıştır (Yıldırım, 1978). Sanayi üreti­ minin dövize bağımlı olması, ihracatın artırılamaması ve devletin toplumsal yatırım harcamalarının giderek artması, ithal ikameci birikim rejiminin 1 97 0'lerin sonunda iki açıklı bir modele dönüş­ mesine neden olmuştur. Dış açık sorunu, 1 973 - 1 974 döneminde, yurtdışında çalışan işçilerin döviz kazançlarını Türkiye'ye taşunaları sayesinde bir süreliğlıı e l 1 ertelenebilmiştir. İşçi dövizlerindeki artışı destekle­

yen önemli bir faktör 1 970 devalüasyonu olmuştur (Pamuk 1 987 :

64) . 1 975 - 1 977 döneminde derinleşen ticaret açığı, Merkez Ban­ kası'nın döviz rezeni'lerinde önemli oranlarda erime yaratmış, bu durum 1 977 sonunda tehlikeli boyutlara ulaşınca, 1 978'de tah­ sisli ithal malları listesi sınırlanmış ithalat kısıtlanmaya çalışılmış­ tır (Olgun, 1 978: 92 ) . Aynı dönemde ikili anlaşmalar aracılığıyla dövize çevrilebilir mevduat (DÇM) uygulamasıyla dış borçlanma olanakları yaratılmaya çalışılmıştır (Pamuk, 1 987 : 65 -66; Olgun, 1 978). Bankacılık sektöründe önemli bir kredi-mevduat genişle­ mesi yaratan ve Hazinenin kur garantisi ile sağlanan bu uygula­ ma (Ekzen, 1984 : 176) , özel sektör finansman açığının bütün risklerinin Hazine aracılığı ile toplumsallaştırılması anlamına gel­ mektedir. Özel işletmelerin dış kredi ile getirdikleri döviz Mer­ kez Bankası'nda tutulmakta ve bunun karşılığı olan TL. miktarı işletmelere kur garantisi ile verilmektedir. Bu şekilde özel sektö­ rün kısa vadeli dış borçları devlet borçlarına dönüştürülmüştür. 1 978- 1 980 yılları arasında dış borç geri ödemelerinin sürdü­ rülemez hale gelmesi ile dış borç faizleri tekrar anaparaya dönüş­ türülerek, yani ödenmeden çevrilerek, vadeleri 1 980'li yıllara ya­ yılıp önemli ölçüde ertelenmiştir. Ertelenen borç miktarı 9 mil­ yar 7 1 0 milyon dolar kadardır -GSMH bu yıllarda yaklaşık 5 8 milyar dolar seviyelerindedir- (bkz. Bal, 200 1 : 208) . Bir bütün olarak ithal ikameci birikim döneminde ortaya çı­ kan mali tablo şu şekildedir: Toplam konsolide devlet harcama­ larının GSMH'ya oransal değeri, 1 974 'ten itibaren artış eğilimi­ ne girmiş, aynı dönemde gelir-gider farkı da açılmıştır.


Türklye 'de " Devletin Mali Krızıerı ·

Toplam Harcama ve Gelirler ile Ekonomik Tasnife Göre Harcama Alt Kalemlerinin GSMH'ye Oranlan � ..-����� -- Devlet Gelirlerinin GSMH'ya Oran?

-..- Toplam Harcamalar?n GSMH'ya Oran?

25

· · · · · Cari

-- Yat?r?m

--4- Transfer

20 15 10

• • • • • • •

"'

...

...

...

1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980

Kaynak: Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü verileri

Birikim rejiminin koşullarının, devlet harcamalarını ne yönde şekillendirdiğinin ortaya çıkarılması için harcamaların alt kalem­ lerine inilmelidir. Cari harcamalar içinde en önemli kalem perso­ nel harcamalarıdır; bu nedenle, kamu kesimindeki ücretlerin özel kesim ücretleri için yönlendirici etkisinin varlığı ve sınıfsal denge­ lerin, siyasi iktidar için meşruiyet sorununun yansımalarını taşıdı­ ğı göz önüne alınırsa, bölüşüm dinamiklerinin önemli bir göster­ gesi olarak değerlendirilebilir. İthal ikameci dönemde, cari harca­ maların, 1 973 -74'teki düşüşü dışında -bu kalemin toplam harca­ malardaki payı değerlendirildiğinde aynı yıllarda artış yaşandığı görülmektedir- dönem boyunca belirli bir ortalamayı koruduğu gözlenmektedir. Devletin reel harcamalarını kapsayan ve temel olarak kamunun mal ve hizmet üretiminde kapasite artışını belir­ leyen yatırım harcamalarının ise, 1 970'lerin sonlarında düşük de olsa bir artış kaydettiği ve tekrar azaldığı gözlenmektedir. Konso­ lide harcamalardaki artışın en önemli belirleyicisi ise, transfer har­ camalarındaki yüksek oranlı artış olmuştur. Sosyal transfer harca­ malarının, KlT'lere transferlerin, kamıı borç geri ödemesinin bu kalemde kapsaması itibariyle bu artış, krizin hem neden hem de sonuçlarının etkilerinin ortaya çıktığı bir eğilim olarak görülebilir. 1 97 4 yılından itibaren harcamalarda yaşanan artışla birlikte gelirlerin de arttığını ancak bu artışın harcamaları giderek daha az oranlarda karşıladığı görülmektedir. Bu dönemde devletin ge­ lir politikalarının, ücretli kesim üzerindeki vergi yükünün arttı­ rılmasına dayandırıldığı anlaşılmaktadır (Saybaşılı 1 986: 1 14 ) .

İthal ikameci rejimin "maliyetleri" ağırlaşıp maliyetlerin top­

lumsallaştırılması geçerli sosyal dağılım içinde sürdürülemez ha-

j 259


260 1

Yiğit l<arahanoğulları

12 " Belirli bir teşvikten yararlanan malların listesi ve belli mal­ lardaki teşvik oran­ l arı , Başbakan lık, DPT, Maliye Bakan­ l ığı veya Merkez Bankası gibi farklı kurumlar tarafından değişti r i l e b i l [ mek­ te]" (Buğra, 1997 : 218) ve bu karma­ şık -aynı zamanda esnek- mekanizma­ lar ile sermayenin devletle ilişkisi iyi olan kesi mlerinin istifade edebildiği bir kaynak transferi mekanizması yara­ tılmaktadır.

le geldikçe, hegemonyanın sonunu ilan eden siyasi istikrarsızlık gündeme gelmiştir. Bir planlı kalkınma modeli olarak kurulan

hegemonya, 1 970'lerin sonlarında uzun süreJJ siyasi krizler ile sarsılmıştır: 9 Eylül 1 97 7 , 1 Mart 1 978, 2 1 Mart 197 9 ve son ola­ rak 24 Ocak 1 980 tarihleri, Milliyetçi Cephe {Demirel, Türkeş, Erbakan). Ecevit ve Demirel hükümetlerince istikrar programla­ rının devreye sokQlmaya çalışıldığı tarihler olmuştur. 1 2 Siyasi krizin uzun sürmüş olması, siyasi ve iktisadi tıkanıklık­ lara çözüm öneren hiçbir projenin tek başına diğer sınıflara ka­

bul ettirilememesiyle ve yeni hegemonik projenin kısa sürede ku­

rulamamasıyla ilişkilidir. Bu süreçte 24 Ocak Kararları ithal ika­ mecilikten ihracata dayalı birikime geçişin düzenlemelerini orta­ ya koymuş, ancak krizden çıkış ve yeni hegemonyanın kurulma­ sının koşulları askeri darbe ile yaratılabilmiştir. Askeri hükümet dönemi, yeni hegemonyanın kurulabilmesi için gereken siyasi is­ tikrarı ordunun "zor" gücü ile sağlamış; hegemonik proje, daha önce ithal ikameci rejiminin öncü sınıfı olan büyük sermaye ile (kaçınılmaz olarak) uluslararası sermayenin temsilcilerinin biri­

kim stratejileri etrafında kurulmuştur. Yeni projenin krize getir­ diği ilk " çözüm " , ithal ikameci dönemin birikmiş maliyerJerjnin

uluslararası krediler ile ertelenmesi olmuştur. Birikimin karlılık koşullarının yeniden yaratılabilmesi ve "büyüme sürecinin " yeni­ den yapılandırılabilmesi için büyük sanayi burjuvazisinin önerdi­ ği ve uluslararası finans kuruluşlarınca desteklenen proje "ithal ikameci sanayileşmenin terk edilip sanayi sektörünün önderliğin­ de ihracata dönük bir yapıya geçilmesi" (Gülalp, 1 993 : 3 9) ve it­ hal ikameci birikim rejiminin düzenlemelerinin tasfiye edilerek yerine "serbest piyasaya" adı altında yeni düzenlemelerin kurul­ ması olmuştur.

2 - 2 . K r i z l e B i r li k t e Y e n i B i ri k i m M o d e l i : i h r a c a t a D a y a l l B ü y ü m e ( 1 9 8 0- 1 9 8 9 ) İthal ikameci birikim rejiminin krizi ile yaşanan tıkanıklık, ih­ racata dayalı büyüme modeli ile çözülmeye çalışılmıştır. 1 980 sonrası dönemde, sermaye birikim modeli, uluslararası kapitaliz­ me, " dünya ekonomisi ile bütünleşme" yönündeki yapısal tercih­ le, serbest dış ticaret rejimi üzerinden eklemlenmiştir (Oyan, 1 998: 6-13 ) . Büyüme modelindeki değişiklik, yeni bir hegemon­ yanın kurulması ile uygulanabilir hale gelmiştir. Bu hegemonya, bir önceki hegemon�k projeden farklı olarak " yayılmacı" nitelik­

li değildir. Tünay'ın "Yeni sağm hegemonya kurma çabası " ola-


Türklye'de " Devletin M a l i Krizlerı·

rak adlandırdığı bu süreç, toplumsal sınıfların hepsinin desteğini alma ve sınıflar arası parçalanmışlığı eklemlenmeler, tavizler yo­ lu ile çözme gibi bir "sorunla" karşılaşmadığı için "yayılmacı he­ gemonya" değil, bir "pasif devrim " olarak belirmiştir (Tünay 1993 : 13 ) . 1 96 1 - 1980 döneminde hegemonik projenin aygıtı ve simgesi olan "planlama ya da planlı kalkınma" yerine, 1 980 son­ rasında "piyasa" , hegemonyanın temel mekanizması olarak ku­ rulmaya çalışılmıştır (Yalman, 2002 ) . Yeni hegemonik projenin kurucu unsurları ile temel düzenlemeleri şu şekilde sıralanabilir: Bir önceki birikimin öncü sermaye kesimi olan büyük burju­ vazi, kendi hegemonyasının krizinden, yine hegemonyanın kuru­ cu unsurlardan biri olarak çıkmıştır (Gülalp 1993 : 25 ) . İstanbul Sanayi Odası'nın 1988 yılında yayınlanan en büyük 500 firma an­ ketinde, 5 büyük holdingin 5 00 en büyük firma içinde 85 tanesi­ nin hissesine sahip olduğunun görülmesi, bağımsız firmaların yo­ ğun olarak son 100 firma içinde yer alması (Buğra, 1997 : 257 ) bir önceki birikim rejiminin güçlü holdinglerinin pozisyonlarını ko­ ruyor olduklarının bir göstergesidir. Bir önceki birikimin korumacı düzenlemeleri, üretimde itha­ lata bağımlılığın azaltılması, dış rekabet gücünün ve üretim et­ kinliğinin artırılması gerekçeleri ile tasfiye edilmiş ve beklenen ihracat artışı, ihracat teşvikleri ile elde edilmeye çalışılmıştır. İh­ racat teşviki politikası kapsamında, vergi iadesi 1 980'de uygula­ maya konulmuştur. 1980'lerde ihracat hamlesinin temel aktörle­ ri olan "22 dış ticaret şirketinin 2 1 'i büyük holding firmalarının kuruluşları" dır (Buğra, 1 997 : 257 ) . Böylece, ihracat teşviklerin­ den en büyük payı alan, büyük sermaye grupları olmuştur (Sön­ mez, 1 992 : 13 6). İhracatta, başta pirimler, istisnalar, vergi iadele­ ri üzerinden çalıştırılan teşvik mekanizması ile, ihracatçının geli­ rinin ortalama olarak % 40-44 dolaylarında arttığı hesaplanmak­ tadır (Sönmez, 1 992: 136, 13 7}. Devletin teşvik politikası ile yap­ tığı müdahaleler, küçük üretici kesimden ziyade ihracatçı kesimi, ya da .ticari sermayeyi desteklemektedir. Bu anlamda üretim, ti­ caret, finans sektörlerinin tümünde birden holding olarak örgüt­ lenmiş büyük sermaye yeni düzenlemelerden geçmiş dönemde olduğu gibi yine en fazla pay alan kesim olmaktadır. 13 Uluslararası sermaye, hegemonyanın kurucuları arasında 14 yine vardır. 24 Ocak istikrar programı, uluslararası sermayenin " teknik" ve " maddi desteği" (ve dolaylı olarak " dayatması" ) ile oluşturulmuştur. 15 Bir önceki birikim rejiminde önemli rantlar elde eden büyük burjuvazinin " üstlenmek istemediği" birikim

j 261

13 1980 sürecinde siya­ si gerilimi Mortadan kaldırması" nokta­ sında ordunun üst­ lendiği rol itibariyle ; dolaylı olarak, hege­ monyanın kuruculan arasına ordu da da­ hil edilebilir. Ordu­ nun hegemonik pro­ jelerfe ilişkisi için, or­ du mensuplannın ik­ tisadi bir girişimi olan OYAK'ın serüve­ ni belki bir ipucu ve­ rebilir. 1 Mart 1961'de, ordu mensuplan arasında sosyal güvenlik hiz­ meti vermek, yardım­ laşmayı sağlamak amacı ile kurulan (Sönmez, OYAK 1992: 22) istikrarfı bir şekilde büyüye­ rek Türkiye ekonomi­ sinin önemli kurum­ larından · biri haline gelir. 1969'da OYAK- Fransız Rena­ ult ortaklığı kurulur (Sönmez, 1992: 227) ve Tür!< otomo­ bil piyasasında Koç grubu ile birlikte iki büyük firmadan biri haline gelir. ıso 500 buyük firma anketin­ de 1997'de 11 inci, 1998'de 8 inci, 2000'de 3 üncü bü­ yük firma olma başa­ rısını göstermiştir. Sönmez'in tespitine göre, "Oyak, kyrum­ lar vergisi, veraset ve intikal vergisi, ge­ lir vergisi, damga vergisi ve gider vergi­ si[nden muaftır] . " (Sönmez, 1992: 230). OYAK asıl önemli atı­ lımını, bir sonraki bi­ rikim rejiminde, 2000-2001 krizin­ den hemen sonra fi­ nansal alanda payını çok büyük oranda arttırarak yapacaktır. 1980'deki gibi bir IMF istikrar programı olan 1999 ve 2001 programlanna verdi-


262 1

Y iğit Karahanoğull arı

ği udolaylı destek ile" bu atılım arasın­ da dikkat çekici bir paralellik vardır. Sü­ reç sonunda kurum, otomotiv, çimento, gıda-kimya, hizmet sektörleriyle birlikte finans sektöründe de şirket ve iştirakle­ ri ile ülkenin güçlü sermaye grupların­ dan birine dönüş­ müştür (Kaynak: http://212.15.12.1 9 6 / o y a k_gru­ bu.asp). 14 Tünay, sadece hege­ monyanın kuruluşun­ da değil, hegemonik projenin 198�1987 arasında pasif dev­ rim stratejisi şeklin­ de sürdürülebilmiş olmasında da, IMF desteğinin önemli payı olduğunu vurgu­ lamaktadır (Tünay, ·1993: 23). 15 Bu idd i a , finans sermayenin dönem içinde şekillenmek­ te olan kendi ubiri­ kim stratejisi " için üretken sermaye­ den destek alma çabasının bir par­ çası olarak yorum­ lanabilir.

maliyetleri kriz sürecinde devlet borçlarına dönüştürülmüş ve uluslararası sermayenin hegemonya içindeki konumu borç ilişki­ si etrafında güçlenerek süregitmiştir. Hegemonik projede, ithal ikameci dönemden farklı olarak, işçi sınıfının ve tarım kesiminin "yer bulamaması" ( 1 989'a kadar sürekli düşürülmesi, iç ticaret hadlerinin tarım kesiminin aleyhi­ ne dönüşmesi bunun göstergesidir) işçi sınıfının ve toplumsal muhalefetin askeri rejim ile siyasi alanda "bastırılmış " olması ile ilişkilendirilebilir. Bu kesimlerin dönüşen konumları yeni biri. kim rejimini tanımlamaktadır: ekonominin dış rekabete açılma­ sıyla, tarımsal girdiler ve emek baskı altında tutulması gereken maliyet unsurlarına dönüşmüştür. Bu kesimlerin gelirlerinin reel olarak bastırılması, aynı zamanda, iç talebin daraltılıp, ihracatın dolaylı olarak teşvik edilmesini de sağlayacaktır (Oyan 1 987 : 53'). Yeni hegemonik projede " pozisyon kaybeden" bir diğer un­ sur ise küçük sermayedir. " Bu süreçte en çok zarar gören unsur, koruma duvarları ardında büyüyen bir ekonomi ortamında ithal­ ikameci sanayilere bağlı olarak palazlanmış küçük sermayedir" (Gülalp, 1 993 : 40) . Hegemonik projenin başarısının ardındaki diğer bir unsur da, projenin güçlü bir "ikna" söylemi ile beslenmiş olmasıdır. Serbest piyasa ekonomisi kavramı, sürekli planlı ekonomiye kar­ şı yüceltilmiş, sermaye ve piyasa kutsanmıştır. "Piyasa söylemi­ nin doğrularının otoriter bir devlet biçimi altında, mutlak doğru­ lar olarak yüceltilmesi" ve "halkın rızasını kazanmak için kullanı­ lacak olan ithal tüketim maddelerinin yaygınlığı"nın artması he­ gemonyanın belirleyicileri olmuştur (Yalman, 2002 ) . Hegemon­ yanın söyleminde ekonominin teknik bir olgu olduğu tezi de sü­ rekli işlenmiştir (Tünay, 1 993 : 22 ) . Buna göre, ekonominin ken­ di kanunları vardır ve ancak ekonomi bu teknik boyutu ile ele alındığında istenilen doğru sonuçlara ulaşılabilir. Böylece ekono­ mi siyasi kimliğinden arındırılmış ve yaratılan yanılsama ile olası eleştirilerin büyük bir kısmı "bağlam dışı" bırakılmaya çalışılmış­ tır. Geniş halk kitlelerinin lehineymiş gibi gösterilerek enflasyon­ la mücadele temel strateji olarak ortaya çıkarılmıştır. Ancak enf­ lasyon bir talep olgusu olarak algılanarak, çalışanların gelirleri bastırılmıştır. Piyasanın kendi içinde rekabeti barındırdığı, reka­ betin ise hem sermaye hem de tüketici için etkin olduğu imajı ya­ ratılmış, ancak piyasalar eksik rekabet ve tekelci yapılarını koru­ muştur. Geniş bir zaman sürecine yayılan finansal yapılanma, 1 980


TOrklye ' de · oevletı n Mali Krizleri "

sonrası dönemin en önemli düzenlemesi olmuştur. Bunlar kısaca; 1980-82 döneminde " düzenlemeden arındırma" (deregulasyon) ve bankacılık-finans sektöründe rekabetin serbest bırakılması; 1 982'de finansal kriz sonrası yeni kurum ve kurallar ile bankacı­ lık sisteminin "yeniden düzenlenmesi" (reregulasyon); 1 983 'te

{

menkul kıymetler piyasası yaratabilmek çin SPK'nın kurulması; 1 985'te mali sistemin en b_üyük kesimi olan bankacılık için Ban­ kalar Kanununun çıkarılması; 1 984'te kambiyo rejiminin serbest­ leştirilmesi (Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında 3 0 sayı­

lı karar) -bankaların döviz işlemi yapmasının önü açılmıştır, pra­ tikte bu karar yerleşiklerin yabancı parayı mali bir araç olarak kul­ lanmalarına izin verilmesi anlamına gelmektedir-; 1 984'te Merkez Bankası'nın Açık Piyasa İşlemleri yapmasına olanak sağlanması; 1985 Hazine borçlanmasında ihale sistemine geçilmesi; 1 986' da İstanbul Menkul Kıymetler Borsası'nın kurulması; 1 988'de MB'nin döviz piyasasını faaliyete geçirmesi, 1988'de MB altın pi­ yasasının faaliyete geçirilmesi; 1989' da ödemeler dengesinde ser­ maye hareketlerinin serbest bırakılması olarak sıralanabilir (Ersel, 1999: 1 17 - 1 18). Günümüz mali piyasasının hemen hemen tama­ mıyla bu dönemde şekillendirildiği bu listede görülebilmektedir. Yeni mali araçların ve kurumların devreye sokulması ile fi­ nansal serbestleşmenin, mali piyasalarda derinleşme yaratacağı, bunun da yatırım maliyetlerini düşüreceği beklentisi yaratılmış­ tır. 16 Ancak beklenti gerçekleşmemiş, reel faizler pozitif ve yük­ sek değerlere ulaşmış ve mali derinleşme sadece devlet açıkları­ nın finansmanının bir fonksiyonu olarak kalmıştır. 17 Bu anlam­ da, bir sonraki dönemde yeni bir hegemonik proje olarak şekil­ lendiği iddia edilecek olan finansal yapı ile maliye ilişkisinin te­ mellerinin 1 980'lerde aranması gerekir. Finansal alanın en büyük sektörü olan bankacılık sektöründe banka sayıları, dönem içinde, yükselen sermaye gruplarının yeni bankaları ile hızla artmıştır. 18 Bununla birlikte büyük sermaye grupları, 1 980'lerin hemen başında, ekonomide uzun yıllardan beri faaliyet göstermekte olan çeşitli bankaları " iştirakleri arasına katarak" sektördeki yerlerini güçlendirmiştir. Yine bu dönemde sektördeki yabancı banka sayısı, ortaklıklarla birlikte, hızla art­ mıştır (Sönmez, 1992 ) . 19 Sistemde, yeni kurulan bankalara rağ­ men, kamu bankalarının hala önemli bir paya sahip olmaları ve büyük holdinglerin pek çok batık şirketinin "maliyetlerinin " devletleştirilmesinde kullanılmaları, işlevsel bir ilişkiyi taşıması anlamında dikkat çekicidir (bkz. Sönmez 1992: 137-139).

j 283

1 6 1985'te borç ihale sisteminin devreye sokulması (Arın, 2000: 277) bunun en belirgin örneği­ dir; 198Ö 'lerin so­ l stanbul nunda Menkul Kıymetler Borsası'ndaki işlem hacminin %90'ının devlet kağıtlarından oluşur hale gelmesi (Buğra, 1997: 209) ise sürecin niteliği konusunda aydınla­ tıcıdır. 17 1984-90 dönemin­ de kurulan 13 yeni bankanın kuruluş yı­ lı ve ana hissedar grubu şu şekildedir: lmpexbank 1 984 E/iyeşi/; Adabank 1984 Uzan; Chemi­ calMitsui 1985 En­ ka ve Chemical Mit­ sui; Testi lbank 1986 Akın Grubu; Koç-Amerian Bank 1986 Koç ve Ameri­ kan Express; BNP­ AK-Dresdner 1986 BNP, Sabancı, Desdner; Türkiye Turizm Yatırım ve Dış Ticaret Bankası 1988 Lapis; Net Bank 1988 Net Hol­ ding; lnterbank 1988 Çukurova; Bir­ leşik Türk Körfez Bankası 1988 Do­ ğuş ve Katarlı Yatı­ rımcılar; Tekfen­ bank 1989 Tekfen; Birleşik Yatırım Ban­ kası 1989 Kavala ile Ürdün, Kuveyt, Suudi Arabistanlı Yatırımcılar; The Fırst National Bank of Baston 1990 Alarko ve Cerraho­ ğulları ile OYAK ve Bank of Bostan Co. Kaynak: Banks and Banking System (ls­ tanbul: I BAR Co. , ine., 1991) 18 1985 itibariyle faali­ yet göstermekte olan 15 yabancı bankanın sadece 4'ü 1980 öncesin-


264 j

Yiğit Karahanoğul ları

den beri sektördedir (Abaç ve IBAR Gro­ up, 1986: 21). 19 Vergi yükleri konsoli­ de bütçe vergi gelir­ lerinin GSMH 'ya yüzde oranı olarak 1975-1979, 19801984 ve 19801988 dönemleri için sırası ile %14,5- % 13,2 ve %12.4 de­ ğerlerinde gerçek­ leşmiştir (Kaynak: DPT verilerinden he­ saplanmıştır). 20 Mal ve hizmet vergilerinden, .kurumlar vergisinden ve sto­ paj yolu ile toplanan gelir vergisinden , sosyal güvenlik si­ gorta kesintilerin­ den oluşan büyük bir fonun, vergi da­ irelerine yatırılma­ dan önce işletme tarafından tasarruf edilebi lmesi (yani ku l l a n ı l a b i l m e s i ) sağlanmıştır. Oyan, bu fonun, vergisel ödemelerin dörtte üçü civarında oldu­ ğunu belirtmektedir (Oyan, 1987: 65). 21 1984-1989 yılları arasında, toplam 28 milyar dolar yatı­ rım kredisi alınmış­ tır (Bal, 2001: 211).

2-2 . 1 D e v l et l n M a l l K r i z i 1 980 sonrası döneminde sermaye birikim süreci için tasarla­ nılan mekanizma, özel sermaye üzerindeki vergi yüklerinin hafif­ letilerek özel sektörde tasarruf fazlası yaratılması ve bu fazlanın özel yatırımlar ile sermaye birikimine dönüştürülmesi beklentisi­ ne dayanmaktadır. Vergi yükü bu dönemde önemli oranlarda azalmıştır.20 Bununla birlikte, yeni vergi düzenlemeleri ile, özel işletmeler "vergi mültezimleri" statüsüne sokularak işletmelerde, "vergi fonları" ile dolaylı olarak kaynak yaratılması sağlanmıştır (Oyan 1987). 21 Tüm bunlara rağmen, özel kesimin tasarruf faz­ lası beklenilenin aksine reel yatırımlara dönüşmemiş, vergi gelir­ leri azalan devletin borçlanma gereksiniminin karşılamasına yö­ nelmiştir. Vergi yükleri hafifletilen dolayısı ile tasarruf fazlası ve­ rir hale getirilen sermaye grupları ile gelirleri azalan ve açık veren devlet arasında bağımlılık ilişkisinin temelleri bu dönemde atıl­ mıştır. Toplam yatırımlarda kamunun payı, 1 988'e kadar artmaya devam etmiştir. Sabit sermaye yatırımlarında kamu ve özel kesi­ min payını gösteren aşağıdaki şekilden de izlenebileceği gibi, it­ hal ikameci dönemde kamu yatırımları özel yatırımların hep ge­ risinde kalırken, 1 980 sonrası 1 988' e kadar kamu yatırımları hız­ la artarak özel yatırımları aşmıştır. Toplam Sabit Sennaye Yatınmlannda Özel ve Kamu Kesiminin Yüzde Oranlan

ın � � � � � � � � � � � � � � � � � � ffi � � � � � � � ızı •

özelff oplam Kamuffopla

Kaynak: DPT 1 993 Ekonomik ve Sosyal Göstergeler ( 1 95 0 - 1 992 )

Yapılan kamu yatırımlarının özellikle ulaşım, iletişim ve ener­ ji alanlarında yoğunlaşması, yatırım politikalarının dönüşümünü ortaya koymaktadır.


Türklye'de " Devletin Mail Krizleri "

Kamu Yatırımlarının Sektöre! Dağılımı (Yüzde Oranları)

Enerji ve

Ulaşım

Eğitim

ve Sağlık

Tarım

İmalat

1 963 - 1 979 Ortalama ......... .. ..... .3 7 ,3 ................. 1 1 ,2 .................... 13 ,4 ........ . . 1 9,3 .

.

. ...

1 980- 1 989 Ortalama ........ ......... .50,5 ..................... 6,2 .......................9,0 .............. 13 ,6 .

Kaynak : DPT verilerinden türetilmiştir

İhracata dayalı birikim rejiminde, devletin enerji ve ulaşım alanlarına yaptığı yatırımların toplam devlet yatırımlarının yarısı­ na ulaşmış olması ve eğitim, sağlık gibi toplumsal yatırım harca­ maları ile tarım-imalat alanlarındaki. yatırımların ithal ikameci döneme göre önemli oranlarda azaltılması (bu dört yatırım alanı için toplam % 15 oranında) dikkat çekicidir. Bu tablodan da gö­ rülmektedir ki politika tercihi, O'Connor'ın toplumsal yatırım harcamaları olarak adlandırdığı, özel sektör yatırımlarının karlı­ lığını artırıcı harcamalar doğrultusunda şekillenmiştir. Bu dö­ nemde yatırım harcamaları için yoğun olarak uluslararası kredi­ lere başvurulması maliyetlerin ertelenmesini ve yabancı finansın mali yapıdaki payının artmasını sağlamıştır (Bal 200 1 : 2 1 0) .22 Kamu finansman biçiminde önemli dönüşümler yaşanmıştır. İç borçlanmada, konsolide borçların payı azalmış, tahvil ve bono piyasasının tesisi ile 1985 - 1 988 yılları arasında devlet hisse sene­ di ihraçlarının payı artmıştır. Bu dönemin kamu mali yapılanmasını tanımlayan önemli bir düzenleme de, KİT'ler, mahalli idareler, kalkınma bankaları ol­ mak üzere konsolide bütçe dışı " diğer kamu kurumlarının " 1 985 yılından itibaren, finansman ihtiyaçlarını uluslararası piyasalarda tahvil ihracı yolu ile karşılamalarının yasallaşması olmuştur (Bal,

200 1 : 2 1 8). Böylece, kamu kurumları, Hazine garantisi alarak, bireysel borçlanmaya yoluna gitmiş ve bu düzenleme kısa vadeli sorunların çözülmesini sağlayan bir "kamu kesimi finansman modeli" olarak işletilmeye başlamıştır. Mali yapıda,· hegemonyanın değişimine paralel olarak yaşa­ nan dönüşümler şu şekilde özetlenebilir: Askeri müdahale ile meşruiyet sorununun devlet üzerindeki yükü hafifletilmiştir; üc­ retler reel olarak düşürülerek, devletin emek verimliliğini artıra­ cak harcamalarda bulunması ihtiyacı hafifletilmiştir ve bunun so­ nucu olarak eğitim, sağlık yatırım ve harcamaları giderek azal­ mış, özel sermaye birikimini teşvik edici altyapı yatırım harcama­ ları arttırılmıştır. Bu yapılanma etrafında 1 980-89 döneminde, birincil bölüşüm probleminin, yeni birikim tarzı için " sorun ya­ ratmadığını, " bu yüzden kamu mali düzenlemelerinin ağırlıklı

1 265

22 Rnansal sermaye­ nin reel ile ilişkisini giderek koparması, uluslararası kapita­ list sistem içinde 1970'1i yıllardan iti­ baren önemli bir ol­ gu haline gelmiştir. Sweezy'in tespitine göre, 1970' 1erde merkez kapitalist ekonomi lerde giri­ len durgunlukla bir­ likte artık , karlar, ueksik tüketimi" de­ rinleştireceği için tekrar üretime dö­ nüştürülemez hale gelmiş ve büyük bir fon finansal kesime kaymıştır (Sweezy, 1999). Minsky'e göre de, 1980'1er­ de başlayan finan­ sal genişlemeyi ola­ naklı kılan unsurlar, kapitalizmin a ltın çağında yaratılan ufazla" ve sosyal devlet pol iti kaları etrafında genişle­ yen emeklilik, birey­ sel sigorta, yatırım türü büyük fonlar olmuştur. ( M insky 1989: 398). 1980'1i yıllar, çevre ülkelerin liberal le­ şen ticaret politika­ ları benimsediği ve sermaye hareketle­ rine ekonomi lerini açtıkları yıllar ol­ muş, finansal ser­ maye çevre ülkeler­ de gittikçe güçlen­ miş, 1990'11 yıllarda ise bu hareketlilik, tüm dünyada ege­ menliğini pekiştiren yeni kapitalist dina­ mik haline gelmiştir ( i nsel , 2001: 10).


266 1

Yiğit Karahanoğu lları

23 l stanbul Menkul Kıy­ metler Borsası, bu düzenlemeyi şu şe­ kilde açılamaktadır: "Türkiye dünya üze­ rindeki en liberal dö­ viz rejimine sahip ül­ kelerden biridir. Türk Lirası'nın tam kon­ vertıbl olmasının ya­ nı sıra 1989 yılından beri yabancı bireysel ve kurumsal yatırım­ cıların lstanbul Men­ kul Kıymetler Borsa­ sı'nda menkul kıy­ met alım satımını serbest bırakan bir politika da izlenmek­ tedir. Türk menkul kıymetleri üzerine yabancı portföy yatı­ rımcı lannın yaptıkları işlemlere hiçbir sınır­ lama getirilmemiş­ tir... Bu düzenlemey­ le, Türk hisse senet­ leri ve tahvil piyasa­ ları, semıayenin ve karların yurtdışına çı­ karı imasına hiçbir engel getirilmeksizin yabancı yatırımcılara açık hale gelmiştir. n (http://www . i m kb.g ov.tr/yabancijport­ foy.htm).

olarak "toplumsal yatırım harcamalarına" kaydırıldığını söyleye­ biliriz. Bu dönemde kamu açıklarının finansman biçimi, vergi al­ mak yerine borçlanmaya gitmek olarak belirmiş ve bu düzenle­ me birikim rejiminin de temel belirleyeni olmuştur. Özetlersek, serbestleşme ve uluslararası kapitalizme serbest bir piyasa olarak eklemlenme tercihi, önce ticaretteki düzenle­ melerle başlamış, daha sonra finansal piyasalar yapılandırılmış, iç ve dış açık "probleminin çözüm mekanizması olarak gündeme gelen" finansal unsurların hahniyeti giderek artmış ve bu nok­ tada 1 989 düzenlemeleri gündeme gelmiş, bütün bu unsurlarla birikim rejimi ve hegemonya yeniden şekillenmiştir.

2 - 3 . F i n a n s a l B i r i k i m R ej i m i 1 9 8 9 S o n r a s ı ü'Connor'ın mali kriz çözümlemeleri, hala geçerliliğini koru­ yan reel unsurların analizine dayanmakla birlikte, mali serbest­ leşme ve küreselleşme konjonktürü etrafında giderek önemi ar­ tan finansal sermayenin23 doğasındaki çelişkiyi içselleştirmemek­ tedir (Arın, 200 1 : 1 8) . Finansal genişleme ve finansın reel ile iliş­ kisine dair devletin üstlendiği yeni " işlevlerin " anlaşılabilmesi için birikim ilişkileri ve finans sermayenin kazandığı yeni pozis­ yon analize dahil edilmelidir. Bu doğrultuda, Türkiye'nin 1 980 sonrası dönemine dair yapılacak tespitlere kuramsal bir zemin hazırlayabilmek için, önce finansal birikimin ve " finansal birikim rejiminin " tanımı yapılmaya çalışılacaktır. Finans sermaye, soyut haliyle, _üretken sermayenin, kendi çev­ rimini tamamlamayı (yani satış ile meta formunun tekrar para formuna dönmesini) beklemeksizin üretimine kesintisiz biçimde devam edebilmesine olanak tanıyan bir fondur. Bu fonun üret­ ken -sermayeye devri karşılığında, finans sermaye, üretilen artı değer üzerinde bir hak talep etmektedir. Bu çerçevede, finans sermaye ile üretimde bulunan sermaye arasındaki ilişki, reel artı değer etrafında kurulmakta ve tamamlanmaktadır. Ancak, finans sermaye sadece üretken sermaye ile ilişki kurmamaktadır; finans kendi içinde (borsalar/ikincil piyasalar/portföy hareketleri) ge­ nişleyebilmekte, finansal araçlar başlı başına bir yatırım unsuru­ na döııüşebilmektedir. Finansal genişlemenin süregitmesi, finans st. ..:maye için karlı­ lık koşullarının geçerliliğini korumasına bağlıdır. Bu ise, yukarı­ da da açıklandığı gibi, " reel birikimden " ve "finansal genişleme­ nin kendisinden" olmak üzere iki olası kaynaktan beslenebil­ mektedir. Bunlardan ikincisi, toplam ölçekte bakıldığı zaman, fi-


Türklye 'de " Devletin Mail

nansal birikim ile reel birikimin birbirinde kopma riskini günde­ me getirmektedir. Bu risk, finansal aktörlerin hareketlerini "bağ­ lamayan " , toplam ölçekli bir sorundur ve finansal değerlerin bü­ tününün değersizleşmesi ile çözülme tehlikesini ifade etmekte­ dir. Finansal ile reel arasındaki ilişkiyi tanımlayan iki mekaniz­ madan biri piyasa fiyat hareketleridir. Finansal birikim, fiyat ha­ reketleri üzerinden (döviz kuru, enflasyon, faiz hadleri) üretilmiş artı değerin yeniden bölüşümü ile reel birikim ile ilişkisini kura­ bilir. Diğeri ise devlet müdahaleleri/düzenlemeleridir. Bu meka­ nizmalar finansal sermaye için "birikim stratejilerini" tanımla­ maktadır. Burada kullanılan " birikim " kavramı artı değerin bi­ rincil ve özellikle ikincil bölüşüm ilişkileri aracılığıyla finans ke­ siminde toplanmasını anlatmaktadır. Finansal değerlerin reel ile bağının kurulabilmesi ve finansal genişlemenin artması finansal birikimin göstergeleri olarak değerlen �irilebilir. Bu birikimin sü­

rekliliği ve istikrarında, finansal genişlemenin gerçekleşebilmesi

ve bu genişl€menin reel ile "beslenebilmesi" için devletin yeni iş­ levler yüklendiği görülmektedir.

2 - 3 . 1 T ü r k l y e ' d e F i n a n s a l B i r i k i m R ej i m i v e F l n a n s m H e ge m o n y a s ı Daha önceki bölümlerde açıklandığı gibi, Türkiye'de, ser­ bestleşme tercihinin bir yansıması ve 1 980'lerin sonunda yaşanan devletin mali krizine bir çözüm arayışı olarak gündeme gelen ma­ · li kurumsal yapılanma süreci 1 980'lere yayılmıştır. 1 989 yılında, bu sürecin bir parçası olarak, sermaye hareketlerinin serbestleş­ tirilmesine dair kararnamenin kabulü24, (uluslararası sermayenin de dayatmaları ile) bu yapının dünya finans sistemine eklemlen­ mesinin koşullarını gerçekleştirmiş ve finansal birikim rejimini kuran temel düzenleme olmuştur. Bu düzenlemeden beklenilen, uluslararası fon akımlarının, hem büyümenin finansmanına hiz­ met edeceği, hem de kamu açıklarının finansmanını kolaylaştıra­ cağıdır. 1 980 sonrası ihracata dayalı sanayileşmenin gelişememe­ si ve zayıflaması ile " giderek kötüleşen koşullar içinde Türk dev­ leti, büyük hacimli yabancı sermaye girişini ekonomik büyümeyi tekrar sağlayabilmenin kilit mekanizması olarak algıla(mıştır) " ( Öniş, Aysan, 2000: 1 26) . Bu düzenlemeyle, ekonomik büyüme­ nin makro nedensellik mekanizması değişmiştir. 1 970'lerde bü­ yüme süreci genişleyici politikalarla başlamakta, büyüme sonra­ sında da cari açık meydana gelmekte, bu açık da sermaye hare­ ketleri ve dış borçlanma ile kapatılmaktayken, 1 989 sonrasında

Krızıerı· 1 267

24 1991 yılında da, özel işletmelerin dış kredi kullanımın ı , fon muafiyetleri ve bürokratik sınırlam& ların kaldırılması ile kolaylaştıran yasal düzenlemeler yapıl­ mış (Bal, 2001: 219, 220) ve böyle­ ce sadece kamunun değil özel kesim açıklarının da dış fi­ nansman yolu ile k& patılabilmesinin önü açılarak ekonomide rahatlama - sağlan­ maya çalışılmıştır.


268 1

Yiğit Karahanoğu l l arı

25 Finans sermayenin

tam akışkanlığının sağl andığı bir or­ tamda, finans ser­ mayeye vergi koy­ ma ve parasallaş­ ma teşebbüsünün başarısızlığına bir örnek 1994 krizinin hemen öncesinde devletin tahvil ve bon o gel i rlerine stopaj vergisi koy­ ması ve borçlanma ihalelerini iptal et­ mesidi r b kz. Sak f 1995). (Görünüş­ te) fi nans hege­ monyasım " zorla­ mayı " amaçlayan bu çıkış "beklene­ nin" tam tersi so­ nuçlar doğurmuş­ tur. Yeni düzenle­ me hamlesine, ser­ mayeni n tepkisi şiddetli olmuş, faiz­ ler yükselmişti r. Kriz sonrasında de­ valüasyon, dış bor­ cun reel yükünü arttırmış ve devalü­ asyon ile kurun ye­ niden değerlenme­ sinin koşulları yara� tılmıştır. Kriz ile bir­ likte uzun bir süre­ dir IMF'siz sürdürü­ len dönem kapan­ mıştır.

büyüme yabancı sermaye girişine bağımlı hale gelmiştir (Boratav 2 00 1 , Yeldan 200 1 : 3 7 ) . Bu anlamda "fon akımlarına dayanan " yeni bir büyüme modeli tercihi benimsendiği söylenebilir. Türki­ ye'yi uluslararası finans sermayenin spekülatif hareketleri için " serbest" bir piyasa haline getiren düzenleme ile finansal biriki­ min uluslararası unsurları, daha önce olduğu gibi sadece borç25 ilişkisi ile değil, portföy hareketleri üzerinden de büyüme proje­ sine girmiş olmaktadır. 1 980 sonrası üretken ve ticari sermayenin birikim stratejisinin bir parçası olan değeri düşük kur düzenlemelerine ve dış ticare­ tin teşvik ve kur politikaları ile desteklenmesine 1989' dan sonra son ver.µ miş, yukarıda tanımlanan amaçlar ve uluslararası finans sermayenin gereksinimleri doğrultusunda değerlenmekte olan kur politikaları benimsenmiştir. 1 989 yılı, aynı zamanda ücret politikalarının da dönüştüğü bir yıl olmuştur. 1 980' den beri bas­ kı altında tutulan işçi ücretleri, artan toplumsal muhalefet ile bir­ likte, önce kamu kesiminde olmak üzere tekrar 1 97 0'lerin sonun­ daki seviyesine çıkarılmıştır. Bu ise, ücret baskısı ile maliyetlerin " yapay" olarak düşük tutulduğu ihracata dayalı birikim rejiminin sonunu tanımlayan bir başka düzenleme olmuştur (Yeldan, 2 00 1 : 75 ,76) . Tüm bu unsurlar, 1 980 sonrasında devreye sokulan büyüme modelinin "beklenen performansı" sergileyememesine karşılık ve açıkların artmasına bir çözüm olarak, finansal sermayenin birikim stratejisinin bir büyüme modeli olarak benimsendiğinin gösterge­ si olmaktadır. Bu noktada finansal sermayenin önderliğinde yeni bir hegemonik projenin kurulduğu tespit edilmektedir.

2-3 . 2 H eg e m o n y a n r n U n s u r l a ra ve D ev l e t i n Mali Krizi Türkiye' de finansal sistemin hacminin dar olduğu ve kamu borçlarının finansal sisteme göre çok büyük boyutlara ulaştığı görülmektedir (Bal, 200 1 : 199). Türkiye' de finansal sistemin mil­ li gelire oranı düşük olmakla birlikte, kamu borçlarının finansal sisteme oranla yüksek düzeylerde seyretmesi, finansal genişleme dinamiğinde mali açıkların önemine işaret etmektedir. Bu olgu, hisse senedi piyasalarında devlet menkul değerlerinin ağırlığının, uluslararası finansmana bağımlılığın ve finans sermayenin elde ettiği yüksek getirinin açılayıcısıdır. 1989 sonrasında finansal ge­ nişlemenin devlet açıklarının finansmanı üzerinden şekillenmesi ve finansal ile reel değerler arasındaki bağın kurulmasının yine


Türklye ' de " Devletin M ali Krlzlerı ·

borçlanma ilişkisi üzerinden sağlanması finansal birikimi tanım­ lamaktadır. Devlet açıklarının finansman biçimi, geçerli hegemonya ile tanımlanan, siyasi bir tercih olarak belirir. 1980 sonrası mali ya­ pılanmada sermayenin vergi yükü azaltılmış ve oluşan kamu açıkları da sermayenin tasarruf fazlasından borçlanılarak ve bu­ nunla birlikte Merkez Bankası kaynaklarından yararlanılarak fi­ nanse edilmeye çalışılmıştır; yani sermayeden vergi almak yerine, sermayeden borç alma politikası tercih edilmiştir. 1 989 dönüşü­ mü ile dış tasarruflar da devlet borç finansmanın bir aracı haline gelmiştir. Yeni düzenlemeler dahilinde, " . . . ne borcun parasallaş­ ması, ne sermaye üzerine bir vergi, ne de rantiyer sınıf üzerine ağır bir yük bindirebilecek herhangi bir diğer önlem, sermaye hareketlerinin serbest bırakıldığı ve ulusal paranın konvertible olduğu bir ortamda başarı

jle uygulan [abilir hale gelmiştir] "

(Akyüz ve Boratav, 200 1 : 3 2 ) .26 1 994 krizi sonrasında kamu açıklarının Merkez Bankası kaynaklarına başvurularak finansma­ nına son verilmiş ve açıklar hemen hemen tamamı ile borçlanıla­ rak kapatılmıştır. Özel finans kurumlarının uluslararası piyasa­ dan aldığı kredilerin devlet borçlanma araçlarıria yatırılması, devletin dış piyasadan doğrudan borçlanması yerine özel sektö­ rün aracılığı ile borçlanması anlamına gelmektedir. 1 990 sonrası bütün bir dönem için, orta ve uzun vadeli borçlanmada kamu sektörünün payı azalırken özel sektörün payı sürekli artmıştır. ( 1990'da bu oranlar sırası ile %76,9 ve 3 ,6 iken 2000'de %53 ,5 ve %3 1 ,9 olmuştur) . Devletin 1 989 sonrası finans sermaye ile kurduğu borç ilişkisi aynı zamanda bir transfer ilişkisine dönüşmüştür. Devletin borç faizi olarak ödediği tutar ile devletin borçlandığı kesimlerden el­ de ettiği vergi gelirleri karşılaştırıldığında finans sermayenin sade­ ce kendi vergi ödemelerine değil, diğer sınıflar üzerinden alınan vergilere de, devletle girdiği kredi ilişkisi üzerinden "el koyar" ha­

le geldiği görülmektedir (bkz.Yerci, 200 1 : 64 , 65) . Bu olgu, borç­ lanma ilişkisinin, vergi yapısı ile birlikte ele alındığında, bir net değer transferi mekanizması haline geldiğinin göstergesidir. Finansal birikim rejiminin ekonomik gücü elinde tutan un­ surları, rantiyeye dönüşen büyük sermaye ve uluslararası finans sermayesi olarak belirir. 1 98 1 'deki finansal serbestleştirmeden beri, Türkiye'nin en büyük 5 00 sanayi kuruluşunun kazançları­

nın ortalama %55'ini faaliyet dışı alanlardan sağlıyor oluşu fi-

, nansal birikim stratejisinde büyük sermayenin konumunu tanım-

1 269

26http://www.spk.gov.t r/HaberDuyuru/ay­ likbul ten /2003/ Ocak/default_tr.htrnl


270 1

Yiğit Karahanoğull arı

27 Kriz sonrasına denk gelen 2000 Aralık ayı çıkarıldığında, 1989-2000 dönemi için, bono ve tahvil ihraçlarından oluşan devlet iç borçlanma senetleri alımlannda bankacılık kesiminin %84,3, resmi ku­ rumların %8,9, özel sektörün %3,2 ve hane halkının da %3, 7 paya sahip ol­ dukları görülmekte­ dir (Kaynak: Hazine Müsteşarlığı). 28 Kaynak: www.tbb.org.tr 29 1973 yılından beri Ziraat Bankası vergi daireleri ile birlikte vergi tahsilatı yaır maya yetkili tek ban­ kayken bu yetki, 1993'te Halk Ban­ kası ve 1995'te Em­ lak Bankası ile i ş Bankası 'nın da dahil edilmesi ile bankacı­ lık sektörünün diğer kamusal bankalarını kapsayacak şekilde g e n i ş l eti i m i şt i r . 1996 'dan itibaren vergi tahsilat yetkisi özel bankalara da verilmiştir. Devletin vergi tahsilatını ko­ laylaştıracağı düşü­ nülen bu uygulama, aynı zamanda ban­ kacılık ke_s imine de "hizmet" edecektir. 1996'da 6 banka, 1998'de 10 banka, 1999'da 5 bankaya daha izin verilmiştir. Kriz sonrasında de­ vir, tasfiye, birleşme nedeniyle 8 banka­ nın izinleri iptal edil­ miş ve 2002 yılında toplam 16 banka bu izni kullanmaktadır. Kaynak Gelirler Ge­ nel Müdürlüğü Faali­ yet Raporları 1999, 2000, 2001.

lamaktadır. Büyük burjuvazinin giderek reel yatırımlardan uzak­ laşarak finans sermayeye dönüşmesi, kamu açıklarının finansma­ nında, 1 980'den beri süre gelen politik tercihle örtüşmektedir. Finansal birikimin unsurları, kurumsal olarak bankacılık sek­ törü, sermaye ve menkul kıymet piyasalarında izlenebilmektedir. Bunlar şu şekilde açılabilir: Sermaye piyasasında yeni ihraçlar içinde devlet borçlanma se­ netlerinin piyasanın neredeyse tamamını oluşturması, devlet borçlarının finansal alan üzerindeki tamamlayıcılığının boyutuna işaret etmektedir. 1994-2002 yılları arasında, sermaye piyasası menkul kıymet stok miktarlarında kamu kesimi menkul kıymet­ lerinin toplamdaki payı, dönem ortalaması olarak % 87 ,7 'si gibi (?nemli bir seviyede gerçekleşmiştir. 27 Finansal sektörün diğer unsurlarından biri olan ikincil menkul kıymet piyasasında işlem gören kamu menkul kıymetlerinin oranı da hayli yüksek değer­ lerde seyretmektedir. Finansal sektörün üçüncü bileşeni olan bankacılık kesimi, devlet borçlanma senetlerinin en büyük alıcı­ sı olmuştur. 2 8 1 989 sonrası süreçte kamu kesimi borçlanma gere­ ğinin hızla artması ile bankacılık sektöründe finans sermayenin, reel üretimi finanse etme özelliğini giderek yitirdiği görülmekte­ dir. Bankalar kesiminin toplam varlıkları içinde, menkul kıymet­ ler cüzdanında tutulan Devlet İç Borçlanma Senetleri çıkarılınca geriye kalan miktarın küçüklüğü ve mevduat kredi oranının azal­ makta oluşu bankacılık kesiminin giderek "normal" çalışma me­ kanizmalarından uzaklaştığının göstergesidir. 1994 krizinden sonra mevduatlara devlet garantisi getirilmesi, "bankacılık siste­ mi açısından 'pasifin yükümlülüğünün devlete, aktifin kullanımı­ nın sahip ve yöneticilere bırakıldığı' ya da bir başka deyişle " za­ rarın kolektif karın bireysel olduğu" (Karacan 1996: 1 80) bir ya­ pıya dönüşmüştür. Bu garanti ile finans sektörünün arkasında devlet desteği olduğu ve tasarruf sahiplerinin paralarını bankala­ ra "güvenle teslim edebilecekleri" konusunda piyasalara yasal güvence verilmiştir. Bununla birlikte sektörün karlılığına baktığı­ mızda, Türkiye Bankalar Birliği'nin 1 998 tarihli raporuna göre, Türkiye' de 1994 krizi sonrası dönemde, beklenenin aksine, " or­ talama özkaynak karhlığı"nın özel bankalar için arttığı görülmek­ tedir. 2 9 Bu olgu, krizlerin finansal kesimin toplamı için olumsuz bir etki yaratmadığının bir göstergesidir. Bu dönemde gündeme gelen ve b ankacılık sektörünün gelişi­ mini destekleyen bir düzenleme devlet maliyesiyle doğrudan ilin­ tili olması itibariyle dikkat çekicidir. Bu dönemde, devletin vergi


TOrklye 'de · oevletln M a i l Krlzlerı·

gelirlerini tahsil etme yetkisi, vergi dairelerinden özel bankalara genişletilmiştir. 1 980 sonrası sürecin en belirgin mali düzenleme­ si, üretken sermaye ve işletmelerin önceki bölümlerde ele alındı­ ğı gibi "vergi mültezimi" haline getirilmesi iken, 1 989 sonrası fi­ nansal birikim modelinde, vergi toplama yetkisinin doğrudan bankacılık sektörüne genişletilmesi, iki birikim rejimi arasındaki değişimin çok önemli bir göstergesi niteliğindedir.3 0 Bu düzenle­ me ile, 2001 yılında vergi tahsilatının % 5 1 'lik bir bölümünün bankacılık kesimi aracılığı ile yapıldığı görülmektedir.3 1 Kur, faiz değişimi ile sermaye hareketleri finansal yapının di­ ğer unsurlarını tanımlar. Kamu açıklarının vergilerin arttırılması. ya da Merkez Bankası ·kaynaklarına başvurularak yani borcun parasallaştırılarak finansmanı yoluna gidilmemesi ve ağırlıklı ola­ rak yurt içi piyasalarda borçlanılarak finansmana baş vurulması yurtiçi piyasalarda reel faizleri yükseltmiştir (Sak, 1 995 : 37). Bu­ nunla birlikte dönem içinde enflasyon hadlerinin de yüksek sey­ retmesi itibariyle nominal faiz değerleri yüksek oranlara ulaşmış­ tır. Bunun yabancı yatırımcılar için önemi unutulmamalıdır. Çünkü, yerleşikler, finansal yatırım kararlarını reel faiz değerine göre alırken, uluslararası finans sermaye için arbitraj , giriş-çıkışın yapıldığı kura ve faizin nominal değerine göre oluşmaktadır.32 Bu dönemde değerli kur politikası, finansal hareketlerin serbest­ leşmesi sonucu spekülatif sıcak para girişine dayanmakta, kurun değerlenmesi ve yüksek faiz ile birlikte oluşan arbitraj koşulu sermaye hareketlerini t�krar ülkeye çekerek kendi kendini besle­ yen bir değerli kur-sermaye girişi döngüsü yaratmaktadır. Bu döngü, uluslararası yazında "yükselen piyasalar" olarak anılan, finansal hareketler için yüksek kar olanakları sağlayan "gözde " ekonomileri tanımlamaktadır. 3 3 Kurun dış ticaret deseni ile ilişkisi ortadan kalkmış ve dövizin finansal bir araç haline dönüşmesi itibariyle de kur, finansal pi­ yasalardaki spekülatif işlemleri de kapsayan arz ve talebe göre belirlenir hale gelmiştir. "Finansal piyasalarda işlem hacmi dış ti­ caret hacmi karşısında çok yükselmiştir" (Sak, 1 995 : 5 1 ) . Sermaye hareketlerinin serbestleştirilmesi ve kurun değerlen­ mesine izin verilmesi, ihracata dayalı sanayileşme birikim mode­ linin önemini yitirdiğinin ve ticaret fazlası hedeflerinin yerini sı­ cak para politikalarına bıraktığının bir göstergesidir. Nurhan Yentürk, Türkiye'nin spekülatif sermaye ataklarına açık hale gel­ mesi ile bu dönemde artık kur politikasının dış ticaret dengesi için bir araç olmaktan çıktığını belirtmekte ve bu dönemde Tür-

J 271

30 Vergi Dairesi Tahsila­ tı 16,8 Katrilyon TL ile toplam vergi tah­ silatının. %48,17'si oranında gerçekleş­ mişken, Vergi Daire­ si Otomasyon Proje­ leri {VEOOP) Kapsa­ mındaki Vergi Daire­ leri Adına Yapılan Banka Tahsilatları 18,1 Katrilyon TL. ile t o p l a m ı n %51,83'ünü oluştur­ muştur. VEDOP kap­ samındaki tahsilat {yukarıdaki iki değe­ rin toplamı) ise top­ lam vergi gelirleri t a h s i l atı n ı n %88.2'sini oluştur­ maktadır {Kaynak: Maliye Bakanlığı Ge­ lirler Genel Müdürlü­ ğü 2001 Faaliyet Ra­ poru). 31 Her ikisinin de enf­ lasyonu içermesi ne­ deniyle, nominal faiz ve döviz kuru arasın­ da da ilişki vardır. 32 Yeni uluslararası dü­ zenleme söyleminde de bu dönüşüm izle­ nebilmektedir. u Az.­ gelişmişlik" kavram­ ları yerine artık, bu ülkelerin finansal li­ beralleşme tercihle­ rinin derecesi doğrul­ tusunda, uyükselen piyasalar" (emerging markets) kavramı kullanılmaya başlan­ mıştır. UDolayısıyla azgelişmişlik bir so­ run olmaktan çık­ mış, {az)gelişmekte olan ülkeler de artık yükselen piyasaya d ö n ü ş m ü ş l e rd i r " (Yeldan, 2002: 20). 33 1998 yılı sonunda kullanılmakta olan kredi kartı sayısı da 7 ,1 milyon iken, bu sayı 2002 yılında 15, 7 milyona ulaş­ mıştır. Aynı tarihler için, kredi kartlarının yurtiçi kullanım sayı­ sı 241 milyondan, 638 milyona; kulla­ nım cirosu ise 2 Kat­ rilyon TL'den 25 Kat­ rilyon Tl'ye yüksel­ miştir.


272 \

Yiğit Karahanoğulları

34 Siyasetin tek tipleş­ tirilmesi tespiti için (Yeldan ve Cizre, 2000: 495) ve olgu­ yu küresel boyutta yorumlayan ( l sla­ moğlu, 2002: 21)'e bakılabilir. 35 Krizlerle birlikte en büyük tasfiyenin bankac ı l ı k sektö­ ründe yaşanması temel çelişkinin fi­ nans sermaye için­ de bir paylaşım çe­ lişkisi olduğunu ve bunun krizin ise bir düzenlenme biçimi olduğunun göster­ gesidir.

kiye imalat sanayiinin ihracat ve üretiminde yaşanan azahnayı dö­ nüşümün göstergesi olarak ortaya koymaktadır (Yentürk, 200 1 ) . Yılmaz Akyüz ise, aynı süreci tahlil ederken reel olandan kurgu­ sal olana kayan politika tercihini eleştirmektedir: " Hiçbir para, dünya piyasalarına yapılan ihracattan daha kıymetli olamaz. Ya­ tırımlar ve ihracatın, kısa dönemli sermaye akımları, döviz kuru ve faiz oranlarındaki dalgalanmalar tarafından engellenmesine izin verilmemelidir" (Akyüz, ı 995: 16). Hegemonyanın " başarısını" tanımlayan unsurlar ise şu şekil­ dedir; Sermaye girişi, " derin bölüşüm probleminin baskısını [kı­ sa dönemde Y.K.] hafifletebilmiştir" (Öniş ve Aysan, 2000: 126),

bu anlamda yeni finansal hegemonyanın ilk etapta bütün top­ lumsal unsurlardan destek bulabilmesi ya da alınası kolaylaşmış­ tır. 1 990'larda sermaye hareketlerini serbestleştiren bütün ülke­ lerde finansal piyasalarda banka kredilerinin genişlediği görül­ mektedir (Öniş ve Aysan, 2000: 128). Buna bir de sıcak para ha­ reketleriyle oluşan portföy yatırımları eklenmektedir. " Kısa va­ deli, spekülatif sermaye akımları, bir yandan ekonominin dış açıklarını finanse ederken, diğer yandan da ulusal tasarruf eğili­ mini düşürerek tüketim ve ithalat hacmini genişletmektedir" (Yeldan 200 1 : 40) . Banka kredileri ve fon akımları ile beslenen bu kısa dönemli "kurgusal' canlanma, finansın hegemonik proje­ sine orta sınıfın, ücretli kesimin " dolaylı" desteğinin koşullarını oluşturmaktadır. Finans sermayenin hegemonik projesi, yaygın­ laşan kredi kartları ve artan tüketici kedileri34 ile orta sınıfı/üc­ retli kesimi, finansal genişlemenin bir parçası; yarattığı maddi ve "davranışsa! bağımlılık " ile adeta "tutsağı" haline getirmiştir. Ücretli kesim de artık, repo, faiz, döviz, fon, hisse senedi gibi fi­ nansal araçların getirisini yakından takip etmekte ve finansal pi­ yasayı, ücret gelirleri dışında " ek bir kazanç" elde edebilm·e "ka­ pısı" olarak görmektedir. Sıcak para hareketlerinin koşulu ve so­ nucu olan değerli kur politikaları da, ithalatın ucuzlamasını ve tüketim malları çeşitliliğini artmasını sağlamakta, bu da ücretli kesimin tüketim olanaklarını zenginleştirmektedir. Bütün bu un­ surlar birleşince finansın hegemonyasına, orta sınıftan gelen/ge­ lecek desteğin koşulları oluşmaktadır. Yeni hegemonyanın bir diğer tanımlayıcısı ise "siyasetin tek tipleşmesi" , "içinin boşalması" dır.35 Uluslararası bileşenleriyle birlikte finansal sermayenin egemenliği altında alternatif politi­ kalar artık üretilememektedir. 1 999 seçimleri sonrasında milli� yetçi sağ, orta sağ ve orta sol koalisyon partilerinin birbirine zıt


TOrklye' de " Devleti n Mail Krlzlerı ·

söylemlerine rağmen aynı siyaseti paylaşmaları ve Türkiye tarihi­ ,, nin en " üretken meclisini oluşturmaları da finansal birikim reji­ minin hegemonyası etrafında yukarıdaki tespite bir örnek teşkil etmektedir. Burada dikkat edilmesi gereken nokta, homojenleş­ me ve alternatifsizlik durumunun siyasi bir tıkanıklığa değil, fi­ nansal hegemonyanın siyaset formuna işaret etmesidir. 2 000-2001 krizleri, finansal birikim stratejisinin, egemen ko­ numunu sürdürmesi, finansal sermayenin pozisyonunu güçlendi­ ren yeni düzenlemelerin getirilmesi, finansal sermayenin reel ile bağını garanti altına alan yeni düzenlemelerin getirilmesi, ulusla­ rarası finansal kuruluşlara bağlılığın ve güvenin süregitmesi itiba­ riyle, hegemonya krizi olarak belirmemiştir. Kriz, finansal unsur­ lar arsında artan rekabetin, tasfiyelerle birlikte bir çözüme ka­ vuşması36 ve devletin mali yapısına dair yeni düzenlemelerin ge­ tirilmesi ile sonuçlanmıştır. 1 998 Haziran IMF İzleme Progra­ mı'yla (Staff Monitored Programme) ön hazırlık evresi tamamla­ nan, 1 999 Aralık "Enflasyonu Düşürme Programı" ile başlayan ve 2000-2001 krizlerinden sonra hız kazanan yapısal uyum süre­ ci, bu düzenleme sürecinin ana patikasını oluşturmaktadır. Sos­ yal güvenlik reformu, fon sisteminin neredeyse tamamen tasfiye­ si, döner sermayeli kuruluşların sayılarının azaltılması, işletmeci KİT'lerin özelleştirilmesine devam edilmesi, kamu bankalarının yeniden yapılandırılması, kamunun elinde kalan KİT'lerin faiz dışı fazla verir hale getirilmesi, yerel yönetimlerin mali yapıları­ nın yeniden tanımlanması, kamu istihdamının daraltılması, özel emeklilik sigortası uygulamasına başlanılması, Hazine'nin yü­ kümlülüklerinin izlenilebilir hale getirilmesi, görev zararları uy­ gulamasının yeniden düzenlenmesi, devletin yeniden yapılandı­ rılması sürecinin mali kurumsal düzenleme boyutunu oluşturan başlıca unsurlar olarak belirmektedir.37 Bu süreçte temel olarak kamu maliyesinin borç yükümlül.üklerinin yerine getirebilmesi için gerekli olan disiplin sağlanılmaya çalışılmıştır.38 Uluslarara­ sı finans kurumlarının " yükselen piyasalar" da geçerli kılmaya ça­ lıştığı temel düzenlemelerden biri olan devletin "şeffaf hale geti­ rilmesi"nin temel gerekçesi, " uluslararası alacaklıların etkin de­ netimi [nin] mümkün kıl[ınması] " (İnsel, 2001 : 17) ve hukuksal düzenlemelerle bürokratik süreçlerin uluslararası sermaye için daha anlaşılır bir hale getirilmesidir (Arın, 200 1 ) . Olgusal olarak kimsenin karşı çıkmayacağı "kamuda idari ve mali etkinliğin ar­ tırılması, şeffaflık" talepleri, kanm mali sisteminde gerçekleştiril­ meye çalışılan yapısal dönüşüme kamuoyu desteği sağlamak

1 273

36 Enflasyonu düşür­ programının me başlatıldığı süreçle birlikte , meclisin 21. yasama yılında, uverimli" bir perfor­ mans sergilemesi ve 2001'in başına kadar geçen süreç­ te kabul edilen ya­ salar arasında, uluslararası anlaş­ malara göre yapılan düzenlemelere ön­ celik vermesi dikkat çekicidir ( Kaynak: Onur Karahanoğul­ ları'nın yayımlanma­ mış çalışması). 3 7 Dünya Bankası 'nın uDeğişen Bir Dün­ yada Devlet" baş­ lıklı 1997 yılında yayımlanan Dünya R apo­ Kalkınma ru 'nda, ülkelerin (li­ beralleşme, m a l i v e finansal yeniden yapılanmayı kapsa­ yan) reform lara­ karşı direncinin kı­ rılma ve reformu kabul etme koşul­ ları olarak dış teh­ dit ve ekonomik kriz veri lmektedir ( World Develop­ ment Report 199 7 , s . 151'den aktaran Akman, 2001: 38). 38 1999 sonrası, ni­ yet mektuplarında yapısal kriter hali­ ne getirilen tasfiye süreci, 4 adet büt­ çe d ışı ve 1 adet de bütçe içi fon ka1 acak şekilde de­ vam etmiştir. Sos­ yal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teş­ vik Fonu, Savunma Sanayi i Destekle­ me Fonu (SSDF) , Tanıtma Fonu ve Özelleştirme Fonu­ dur. Faal kalan fon­ lar dönüşüm süre­ cinde işlevsel ola­ bi lecek fonlard ı r: fonlardan son ikisi yapısal dönüşüm a racı olmaları ve SSDF milli savun­ ma için işlevsel ol­ ma ge re kçesi i l e kapatılamamıştır.


274 j

Yiğit Karahanoğu l ları

amacı ile kullanılmıştır. Aynı sürecin bir parçası olarak fonların tasfiyesi, kamu mali hesaplarının birleştirilmesi ve mali izlenilebi­ lirlik de önemli bir düzenleme olarak belirmektedir. 1 980;lerin mali· yapılandırması içinde gelişen " çoklu hazine sistemi" (Eğil­ mez, 200 1 ) , "kamu tüzel kişiliğinin parçalanması" (Oyan 1 998: 3 8-3 9) olarak tanımlanan meclis denetimi dışında hızla büyüyen fon uygulamasının yeniden bütçe kapsamına alınması hızla gün­ deme gehniş ve gerçekleştirilmiştir. Bütün bu sürecin ve dönüşümün temel hedefi, kamu kesimi­ nin denetiİnli ve istikrarlı biçimde birincil fazla vermesinin ga­ ranti altına alınmasıdır. Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı ile başlatılabilecek "kriz yönetim sürecinde" üzerinde ısrar edilen ve adeta taviz verilmeyen tek politika değişkeninin büyüme ya da enflasyon değil, faiz dışı bütçe fazlası olması (Oyan, 2002) da fi­ nansal kesimin bu bölümde tanımlanma çalışılan "birikim strate­ jisinin " en temel koşulu olmaktadır.

Sonuç . Bu çalışmada, ulusal büyüme modellerinin, hegemonik proje olma vasfını kazanan egemen birikim stratejileri olarak kuruldu­ ğu; her bir hegemonik proje evresinde birikim sürecinin "mali­ yetlerinin" devletin mali açıkları olarak yeniden bölüşüme tabi tutulduğu, bunun dönemsel süreçler etrafında " devletin mali kri­ zi" olarak belirdiği yorumu yapılmıştır. Buna göre, Türkiye'nin 1 960'tan günümüze yaşadığı kapita­ list gelişme sürecini açıklayan üç büyük hegemonik proje evresi tanımlanmış ve bu evrelerde geçerli olan birikim rejimleriyle bir­ likte, kamu mali yapısını şekillendiren dinamikler ve eğilimler ele alınmıştır. İthal ikameci sanayileşme evresinde kamu harcama politikaları, ihracata dayalı büyüme evresinde gelir politikaları ve 1 989 sonrasını tanımlayan finansal birikim rejiminde ise kamu borçl�nma politikaları, bu dinamiklerinin okunabildiği düzeyler olarak ele alınmıştır. 1 989 tarihinden itibaren başlatılan finansal hegemonik proje­

nin, hala süregitmekte olduğu, 2000-200 1 krizlerinin bu proje için gerekli düzenlemeleri sağladığı yorumu yapılmıştır. •


Türklye ' de " D evletin M a i l Krlzlerı ·

Kaynakça

Abaç ve IBAR Group (1986), Turkey's Banks and

Gülalp, H. (1993), Kapitaliım Sınıflar ve Devlet, İs­ tanbul: Belge.

Banking System.

http:Ilwww.bkm.com. trlistatistikler/ist_ygi. . html

Akman, C. (2001) "Devletin Borç Çukuru ", Birikim,

http:l!www.imkb.gov.trlyabancilportfoy.htm

145: 32-46. Akyüz, Y. (1995) "Globalleşme: Risklerin Belirlen­ mesi" , lşletme ve Finans, 1 10: 12-17. Akyüz Y. ve K. Boratav (2001), "The Making ofThe Turkish Financial Crisis", www.bagimsizsosyalbilim­ cıler.org Arın, T. (2000) "Financial Markets and Globalization

in Turkey: Fiscal Crisis of the State" , lstanbul Üniver­ sitesi lktisat Fakültesi Pro/ Dr. Yüksel ülken'e Anna­ ğan içinde.

Ann, T. (2001) "Krizin Yapısı ve Geleceği", lktisat Dergisi, 4 10-41 1 .

Arrighi, G. (2000) Uıun Yirminci Yüıyıl Ankara: lrnge. Aybar, S. ve C. Lapavitsas (2001), "The Recent Tur­ kish Crisis: Another Step Toward Free Market Aut­ horitarianism", Historical Materialism, 8. Bal, H. (2001) "Uluslararası Finansman, Dış Borç Yönetimi ve Türkiye" , İstanbul: Türkiye Bankalar Birliği. Boratav, K. (1989) Türkiye lktisat Tarihi 1 908-1 985, Gerçek. Boratav, K (2001) "Türkiye Ekonomi Politikaları Uy­

1 275

http://www. spk. gov. tr!HaberDuyurulaylikbul­ ten/2003/0caklde(ault tr.html http://www.tbb.org.tr "The Turkish Banking Sector in

ı.m::.

http:/1212. 1 5. 12. 196/oyak "-rubu.arp

İnsel, A. (2001) "Mali Sennaye ve Birikim Rejimi'', Binkim, 145.

lslamoğlu, H. (2002) "Yeni Düzenlemeler ve Ekono­

mi Politik: IMF Kaynaklı Kurumsal Refonnlar ve Tü­ tün Yasası" , Bin'kim, 158. Jessop, B. (1990) State Theory-Putting the Capitalist System in its Place, The Pennsylvania State Univer­

sity. Jessop, B. (2001) "Bob Jessop ile Görüşme" Mürek­ kep.

Jessop, B. (2001b) Regulation Theory and the Cn'sis of Capitalism, Edward Elgar.

Karacan, A. (1996) Bankacılık ve Kn'ı, Finans Dünya­ sı Yayınlan (1). Kaya, R. (2002) "Adını Koyalım: Tutmayan Hege­ monya", Liberalı'ım, Devlet, Hegemonya içinde. Keyder, Ç. (2001) Türkiye'de Devlet ve Sınıf/ar, İstan­

gulamalarında Değişmeler" T C. Başbakanlık Devlet

bul: lletişim.

Planlama Teşkilatı'nın 41. Kuruluş Yıldönümü Pane­

Keyman, F. (2002) Lıberaliım, Devlet, Ht;gemonya

lı: Ankara.

içinde, Keyman Fuat (der.) Everest.

Boratav, K. vd. ( 1 987) Kriı, Gelir Dağılımı ve Türki­

Lipietz, A. (1993) "Uluslararası lşbölümünde Yeni

ye'nin AlternatifSorunu, İstanbul: Kaynak.

Eğilimler: Birikim Rejimleri ve Düzenleme Tarzları" ,

Buğra, A.(1997) Devlet ve lşadamları, İstanbul: lleti­ şim. Büyük LArousse Söıliik ve Ansiklopedisi, İstanbul:

Milliyet. Eğilmez, M. (2001) Haıine, İstanbul: Alfa. Ersel, H. ( 1999) " 1980 Sonrası Serbestleşme Deneyi­

mi", Bilanço 1923-1998 II. Cilt içinde, Rana Zeynep (der.), İstanbul: Tarih Vakfı. Gülalp, H. (1980) "Türkiye'de İthal İkamesi Bunalı­ mı

ve Dışa Açılma", ODTO Gelişme Dergisi 1980

Ôıel Sayısı.

Toplum ve Bilim.

Lipietz, A. (2001) "Rebel Sons: The Regulation Scho­ ol", Jessop (2001b) içinde.

Maliye Bakanlığı Gelirler Genel Müdürlüğü 1999, 2000, 2001 Faaliyet Raporları. Minsky, P. H. (1998) "Financial Crises and the Evo­

lution of Capitalism: The Crash of '87- What Does it

Mean?", Gottdiener ve Komninos (der.), Capitalist Development and Crisis Theory: Accumulatı"on, Regu­ lation and Spatial Restructuring içinde, .

O'Connor, J. (1973) The Fiscal Cn'sı's of The State, New York: St. Martin's Press.


276 1

Yiğit Karahanoğulları

O'Connor, J. ( 1987) The Meaning of Crisis: A Theore­

veni içinde, Tarih Vakfı Yayınlan.

tical Introduction, UK: Oxford New York: Blackwel.

Sönmez, S. ( 1 998) Dünya Ekonomisinde Dönü[iim ­

Olgun, H. (1978), " 1 978 Yılında Türk Ekonomisinde

Sömürgealikten Küreselleşmeye, İmge.

Ana Gelişmeler", ODTO Gelişme Dergisı: 20: 9 1 - 106.

Sweezy, P. ( 1999) "Finans Kapitalin Yükselişi lle

Oyan, O. (1987) 24 Ocak Ekonomisinde Dışa Açılma

Güç Odağı Yer Değiştirdi" , iktisat Dergisi, Aralık

ve Mali Politikalar, V Yayınlan.

1999.

Oyan, O. (1998) Türkiye Ekonomisi: Nereden Nere­

Tünay, M. (1993) "The Turkish NewRight's Attempt

ye?, Ankara: İmaj.

at Hegemony" , Eralp A.; Tünay M., Yeşilada B .

Oyan, O (2002) "İkisi Katı Biri Esnek ", 19 Nisan

(der.) The Political and Sodoeconomic Trans/ormation

2002 Dünya Gaı.etesi.

o/ Turkey içinde. (Makale, Praksis'in 5inci sayısında,

Öniş, Z. ve A. ve Ahmet Faruk (2000) "Neoliberal

Güveloğlu ve Dinler'in çevirisiyle yayımlanmışur).

Globalisation, Th Nation-State and Financial Crises

Yalman, G. (2002) "Tarihsel Bir Perspektiften Türki­

in the Semi-Peripheıy: A Comperative Analysis" ,

ye'de Devlet ve Burjuvazi: Rölativist Bir Paradigma

Third World Quarterly, 2 1 .

mı Hegemonya Stratejisi mi? " Praksis 2 (5): 7-23.

Pamuk, Ş . ( 1 987), "İthal İkamesi Döviz Darboğazları

Yeldan, E. (2001) Küreselleşme Sürednde Türkiye

ve Türkiye 1947-1979", Boratav K., Keyder, Ç., Pa­

Ekonomisi-Bölüşüm, Birikim ve Büyüme, lletişim.

muk, Ş. (der.) Kriz, Gelir Dağılımı ve Türkiye'nin Al­

Yeldan, E. (2002), "Neoliberal Küreselleşme İdeolo­

ternatif Sorunu ( 1 987) içinde, , İstanbul: Kaynak.

jisinin Kalkınma Söylemi Üzerine Değerlendirmeler",

Sak, G. ( 1995), "Konsolide Bütçe Açıkları ve Kamu

Praksis, 2 (7): 1 9-34.

Açıklarının Finansal Piyasalardaki Ağırlığının Faiz

Yeldan, E. ve Ü. Cizre (2000) "Politics, Society and

, Oranlan ve Döviz Kurlan Üzerindeki Etkileri: Sıcak

Financial Liberalization: Turkey in the 1990s", Deve­

Para Politikaları

İzleniyor?" , işletme ve Finans,

lopment and Change, 3 1: 481-508.

1 10: 36-53.

Yentürk, N. (2001) "Türkiye Ekonomisinin Son Yir­

Saybaşılı, K. (1986) Türkiye' de Planlı Ekonomik Kal­

mi Yılı: Yangın Söndü, Arsayı Kurtardık" , www.ba­

kınma Döneminde Devletin Ekonomiye Müdahalesi

gimsiısozyalbilimdler.org

(1963 -1985), Ankara: Birey ve Toplum.

Yerci, C. (2001) Vergı;- Kim Ödüyor? Kim Kaçınyor?

Sönmez, M. (1992) Türkiye'de Holdingler: Kırk Hara­

Kim Yakınıyor?, Gözlem.

miler, Ankara: Arkadaş.

Yıldırım, N. (1978} "Türkiye Ekonomisinin İthalata

Sönmez, M. (1998) "Sermaye Birikiminin 75 Yıllık

Bağımlılığı: 1968 ve 1973 Yıllan", ODTV Gelişme

Gelişimi: Kilometre Taşlan", 75 Yılda Paranın Serii-

Dergisz; 20: 120-153 .


Praksis 9

1

S ayfa :

277

-

3 00

K üresel leşen Tarı m ve T ürki ye'de Tarı m Refor m u H ü l y a Ke n d i r

...

S

"'

"""'''""

on yıllarda, küreselleşme konusunda tartışılırken, ta­

rım sektöründe de bir 'küreselleşme' süreci yaşandı­ . J ğından bahsedilmektedir. Türkiye' de de son istikrar

programı çerçevesinde bir tarım reformu gündeme gelmiş, devletin 'sırtındaki ağır yük' olan tarım sektöründen çekile­ ceği ve tarımdaki küreselleşme sürecine uyumu sağlayacak dünya standartlarının yakalanacağı yönünde hedefler dile ge­ tirilerek çeşitli düzenlemeler hayata geçirilmiştir. Küreselleşme sürecinde, birçok başka sektörde olduğu gibi, tarım sektöründe de, uluslararası sermaye belli bir ağır­ lık kazanmış, bu alanda faaliyet gösteren dev çok uluslu şir­ ketler oluşmuş ve dünya çapında belirleyici olmaya başlamış­ tır . Türkiye' de 1 980'li yılların başından itibaren hayata geçi­ rilen liberalizasyon temelindeki ihracata dönük kalkınma, devletin küçültülmesi ve yapısal uyum politikaları, tarım sek­ törünü küresel düzeydeki bu değişime paralel bir şekilde dö­ nüştürmektedir. Bununla uyumlu bir şekilde, Türkiye' de, çok uluslu tarım ve gıda sermayesinin ve uluslararası serma­ ye ile ilişkiye geçmiş sermaye kesiminin faaliyetlerinin ve çı­ karlarının tarım reformu politikalarında etkili olduğu görül­ mektedir. Dolayısıyla, tarım reformu politikalarının uluslara­ rası sermayenin ve onunla ilişki içinde yerel sermaye kesim­ lerinin taleplerini büyük ölçüde yansıttığını söylemek müm­ kündür. Ancak, tarım sektöründeki diğer sermaye grupları­ nın ve çalışan kesimlerin tümünün bu politikalardan aynı şe­ kilde etkilendiğini söylemek mümkün değildir. Köylerde ya­ şayan nüfusun büyüklüğü, çalışan kesimin neredeyse yüzde 45 'inin tarımda istihdam edilmesi, kentlerde yaşayan alt ve


278 1

Hü lya Kendir

orta kesimlerin tarımsal üretime doğrudan bağlılığı gibi koşullar da dikkate alındığında, tarım sektöründe devletin küçultülniesi ve tarım reformu politikalarının çelişkilerle ilerlediği ve bazı sı­ nıfsal çatışmaları açığa çıkardığı ifade edilebilir. Dolayısıyla, Tür­ kiye tarımının, küreselleşme sürecine uyumunu hedefleyen re­ form politikalarını geniş bir kapsamın içinde değerlendirmek ge­ rekmektedir. Bu çalışmada, öncelikle yirminci yüzyıl boyunca uluslararası tarım ticaretinin geçirdiği aşamalardan söz edilerek 1 994 GATT

(Gümrük Tarıfeleri ve Ticaret Genel Anlaşması) Tarım Anlaşma­ sı ile birlikte, küreselleşen tarım olgusuna nasıl ulaşıldığı anlatıl­ maya çalışılacaktır. İkinci bölümde, bu gelişmelerin içinde, uzun yıllar devlet tarafından korunan ve desteklenen tarımda 'kendi kendine yeten ülke' olarak nitelendirilmiş bir Ü çüncü Dünya ül­ kesi olarak Türkiye' de, küreselleşmenin somut bir şekilde dile getirilmeye başlandığı 1 980'li yıllardan itibaren, devletin ulusla­ rarası finans kurumlarının eşliğinde yürüttüğü yapısal uyum po­ litikaları çerçevesinde giderek tarım sektöründen çekilmesinin ve küreselleşen sermayenin taleplerine göre yeni düzenlemelere gi­ rişmesinin ayrıntıları tartışılacaktır. Sonuç olarak, tarımdaki po­ litikaların dönüşümünün ve düzenlemelerin ulusal ve 'küresel' boyutlarıyla incelenmesinin, kapitalizmin krizleriyle birlikte dev­ lete yüklenen işlevlerin nasıl değiştiğini görmemize yardımcı ola­ cağı umut edilmektedir.

1 . U l u s l a ra r a s ı T a r ı m T i c a r et i n d e n "' K ü r e s e l l e ş e n T a r ı m a : K o r u m a c ı l ı kt a n Liberal izasyona Tarımın küreselleşmesine dair tartışmalara girmeden önce, yirminci yüzyıl boyunca uluslararası alanda tarım sektörünün na­ sıl düzenlendiğine bakmak gerekmektedir. Yirminci yüzyılın başlarında, Birinci Dünya Savaşı ve Büyük Bunalım yıll arında ya­ şanan sıkıntıların etkisiyle ülke içi gıda güvenliği düşüncesi ege­ men olmuş; uluslararası tarım ticaretinde korumacı politikalar ve ülke içinde destekleme politikaları başlamıştır (Aruoba, 1 989: 82-83 ). Bu gelişmenin, Keynesyen ekonomi politikalarıyla ve re­ fah devleti uygulamalarıyla paralel geliştiğinin de gözden kaçırıl­ maması gerekir. İkinci Dünya Savaşı sonrasında, savaştan en güçlü biçimde çı­ kan ülke olan Amerika Birleşik Devletleri (ABD), uluslararası ti­ caretin yapısını yeniden, kendi istek ve beklentileri doğrultusun-


Küreselleşen Tarım ve TOrklye'de Tarım Reformu

da oluşturmaya başlamıştır. Uluslararası tarım ticareti . de, ABD'nin azgelişmiş ülkelere yaptığı gıda yardımı çerçevesinde örgütlenmiştir. Bu yardımın ana amacı, Amerikan tahıl stokları­ nı eritmek ve ABD' nin aşırı üretimi için istikrarlı bir pazar oluş­ turmaktı. Yeni rejim, başlangıçta Avrupa ülkelerine yeniden ya­ pılanma için verilen Marshall yardımıyla sınırlıydı. Zamanla Av­ rupa ülkeleri gıda üretUı:i konusunda kendi kendilerine yeterli hale gelince, Amerikan gıda yardımı, 1 954'de onaylanan PL 480 Yasası (Public Law 480) çerçevesinde azgelişmiş ülkelere yönlen­ dirilmiştir. Ağır olmayan ödeme koşullarıyla Amerikan buğdayı satışını öngören bu yardım, Marshall yardımından farklı olarak, ilgili ülkelerde tarımsal yapının dönüşümüne dair bir plan içer­ memektedir. Böylece, Ü çüncü

J?ünya ülkelerinin gelişmemiş ta­

rımsal yapıları ve üretimleri dışardan gelen daha ucuz tarım ürünleri karşısında giderek zayıf kalmaya başlamıştır. Bu durum, daha sonraları Üçüncü Dünya ülkelerinin tahıl ithalatına bağım­ lı hale gelmelerine katkıda bulunmuştur (Yenal ve Yenal, 1 993 : 95 ) . Ö rneğin, 1 950'lerden itibaren azgelişmiş ülkelerin yaptığı it­ halat içinde gıda ürünlerinin oranı giderek artmıştır. 1 95 0'de az­ gelişmiş ülkelerin toplam ithalatında buğday ithalatı yüzde 1 O düzeyinde iken, 1980' de yüzde 57 gibi bir düzeye yükselmiştir. Bu çok belirgin artış, dünya gıda pazarındaki tekelci eğilimin ar­ tışına paralel ve birkaç çok uluslu şirketin bu alandaki hakimiye­ ti ile birlikte seyretmektedir (Aydın, 2000: 1 15 ) . B u yeni sistemin temel kurallarını, 1 947 yılında hazırlanan ve dünya ticaretinin tamamını gerçekleştirmekte olan seksen ülke tarafından imzalanan GATT anlaşması oluşturmuştur. Uluslara­ rası tarım ürünleri ticareti değişik ve çok sayıda yollarla GATT genel kurallarının dışına çekilmiştir. Bunlardan en önemlisi ve etkilisi, ABD'nin tarım ürünleri ithalatına miktar kısıtlamaları koyabileceğine dair anlaşma maddesidir. Bu kural, 1 95 0'li ve 1 960'lı yıllarda ABD tarım sektörü açısından olumlu sonuçlar doğurmuş; dünyanın başka ülkeleri ve ülke gruplarının benzer koruma önlemleri almaları için de açık kapı sağlamıştır. (Aruoba, 1 989: 83 -87 ) . 1 960'lı yıllarda, uluslararası ticarette, Avrupa Topluluğu (AT) , ABD'nin yanısıra ve zaman zaman ondan daha etkili ola­ cak bir biçimde ortaya çıkmıştır. Bu gelişmelerin dünya tarım ürünleri açısından belirleyici özelliği, bu iki gücün çıkarlarının, beklentilerinin ve politikalarının birbiriyle çatışmaya başlaması­ dır. AT'nun tarım ticaretinde bu kadar güçlenmesinin, ABD'nin

1 279


280 1 1

Hülya Kendi r

Caims Grubu 'nu, Avustralya, Kanada, Yeni Zelanda, Arjan­ tin, Brezilya gibi ta­ rımsal üretimi çok büyük olan 14 ülke oluştumıaktadır.

1 960'lı yıllarda uyguladığı ve AT'nin tarım açısından kısa bir ko­ runma dönemine gerek duyduğu düşüncesinden hareket eden politikanın bir sonucu olduğu iddia edilmiştir. Bu politikanın so­ nuçları, GATT Kennedy Turu görüşmelerinde ortaya çıkmış, AT'nin -pamuk ve soya fasulyesi konusunda bazı tavizler ver­ mekle birlikte- tarım ürünleri ticareti söz konusu olduğunda kendisine uygun politikalar uygulayabileceğine dair anlaşmaya varılmıştır (Aruoba, 1 989: 89). Bu dönemde, ABD'de ve daha sonra Avrupa' da 'kitlevi' ve dayanıklı gıda maddelerinin tüketi­ mi artmış, Üçüncü Dünya ülkelerinde de gıdanın metalaşması hız kazanmıştır (Yenal ve Yenal, 1 993 : 95) . Ancak, kitlevi üretim ve tüketim, görüntüde ulusal ekonomiye içsel olarak örgütlenmiş olmasına rağmen, girdiler ve piyasalar uluslararası alanda örgüt­ lenmiş durumdadır. Tarım 1 950'lerde ve 1 960'larda gelişmiş ka­ pitalist ülkeler arasında sınırlar ötesinde ve sektörler arasında en­ tegre olmaya başlamıştır (Yen al ve Yen al, 1 993 : 98). Bu dönem, Avrupa'nın tahıl ihracatı alanında ABD'ye karşı daha ciddi bir rakip haline geldiği 1 960'larda sarsılmaya başla­ mıştır. ABD ve AT arasında uluslararası tarım ticareti konusun­ da, 1 970'lerin ortasında gerçekleşen ticaret patlaması nedeniyle bir süre su yüzüne çıkmayan mücadele, 1 980'li yıllarda iktisadi büyümenin yavaşlaniası, uzun süren durgunluk, dünya ticareti­ nin gerilemesi, bütün bunlara bağlı olarak ülke içi tarım sorunla­ rının giderek önem kazanması gibi gelişmelerle açığa çıkmıştır. GATT Tokyo Turu ve ardından Arjantin Turu görüşmelerinden itibaren tarım sektörü önemli bir tartışma ve pazarlık konusu ha­ line gelmiŞtir (Aruoba, 1 989: 89-90) . Ö te yandan, 1973 'te, Sov­ yet pazarının Amerikan tahılına açılmasıyla, Üçüncü Dünya ül­ kelerine yönelik gıda yardımı, ABD açısından önemini yitirmiş ve dünya piyasasında buğday fiyatlarının yükselmesiyle birlikte az­ gelişmiş ülkeler tahıl dışalımının bedelini ödemekte zorlanmaya başlamıştır (Yenal ve Yenal, 1993 : 97-98) . Benzer şekilde, ulusal ve küresel düzeyde tarımsal yapılardaki bu dönüşümün Keynes­ yen ekonomi politikalarının sona ermesiyle paralelliğine de dik­ kat etmek gerekir. 1 986 yılında başlayan GATT Uruguay Turu'nun ana gündem maddesi tarımdır; bu görüşmeler tarımdaki küreselleşme süreci açısından çok önemli bir adım olmuştur. Uruguay Turu, büyük ölçüde ABD, Avrupa Birliği (AB) ve Cairns Grubul ülkelerinin çekişmeleri ve pazarlıkları ile devam etmiştir. Özellikle, doğal kaynakları ve iklimleri sayesinde tarımsal üretimi büyük olan ve


Küreselleşen Tarım ve Türklye 'de Tarım Reformu

tarımda daha az korumacı politika izleyen Avustralya, Yeni Ze­ landa, Arjantin ve Kanada gibi ülkeler, tarım ürünleri ticaretinin serbestleştirilmesini ve gelirlerini artırmayı amaçlamıştır. Dolayı­ sıyla, 'karşılaştırmalı üstünlükler' liberal teorisine dayanarak ser­ best ticareti savunmuşlar; ABD de bu görüşün savunucusu ol­ muştur. Tarım sektöründe, ülke içi ve sınırdaki korumaları yük­ sek olan AB ve Avrupa Serbest Ticaret Birliği (EFTA) grupların­ daki ülkeler ve Japonya, bu görüşe muhalefet etmiştir ( Ö zkaya vd. , 2 00 1 : 47) . Tura katılan 125 ülke, belli bir süre içinde, tarım sektörüne yönelik tarife dışı engellerin gümrük tarifelerine çev­ rilmesi, ihracata sağlanan sübvansiyonların azaltılması, destekle­ melerin kaldırılması ve ithalatın artırılmasına ilişkin Marakeş Şartı'nı (RG, 25.2 . 1 995 , 222 13 , Mükerrer) imzalamıştır. Anlaş­ ma üretici gelirlerine yapılan doğrudan yardımlarla, tarımsal araştırma, hastalıklarla mücadele, altyapı, bölgesel yardım ve çevre koruma programlarına yapılan harcamaları indirilmesi ge­ reken desteklerin dışında tutmaktadır (Şengül, 1 998: 12). Ayrıca, Anlaşma, ithalat sübvansiyonları, ihracat vergileri, devlet-dışı ti­ caret tekelleri ya da tarımı dolaylı olarak vergilendiren politika­ ları dışarıda bırakmıştır (Akder, 1 998: 25) . Bu bağlamda, kapitalizmin aşamaları açısından, 1 970'lerden itibaren sermaye birikiminin dünya ölçeğinde etkin işlemeye ve bu anlamda sermayenin merkezileşme, yoğunlaşma ve genişleme eğiliminin dünya ölçeğinde belirleyici olmaya başladığını belirt� memiz gerekmektedir (Ercan, 2002 : 49) . 1980'lerden itibaren ta­ rımda da yeni bir birikim rejiminin oluştuğu öne sürülebilir. Bir yandan, dünya tarımı artık çok uluslu gıda üreticisi şirketlerin ta­ leplerine göre örgütlenmektedir. Diğer yandan, Üçüncü Dünya­ da, hükümetler uluslararası piyasaların dayattığı talepler karşı­ sında ulusal tarım ve gıda sektörlerini yaratmada başarılı olama­ mış ve l970'lerden itibaren birçok azgelişmiş ülke hükümeti, bü­ yük bir borç krizi içine girerek gıda ve gıda ithalatı faturalarını ödeyemez hale gelmiştir. Sonuç olarak, bu ülkelerinin ekonomi­ lerinin ihracata yönelik olarak yeniden yapılandırılmasını talep eden uluslararası finans kurumları, bu devletlerin tarımı örgütle­ medeki rollerini aşındırmıştır (Friedmann ve McMichael, 1 989'dan aktaran: Yenal ve Yenal, 1 993 ) . Bu kurumların verdiği yapısal uyum kredileri yoluyla, çok uluslu finans sermayesi ihra­ cata yönelik tarımı desteklemektedir. Bqylece devletin tarımsal üretimi iç gıda taleplerinin tatmini için yönlendirebileceği politi­ kaları ve kurumları inşa edebilme gücü de kısıtlanmaktadır

1 281


282 1

H ülya Kend i r

(McMichael ve Myhre, 199 1 : 99). Ancak, tarımda yeniden yapı­ landırmayı talep eden bu politikalar aynı zamanda, özellikle Ü çüncü Dünya ülkelerinde, devletin bu dönüşümü ,büyük ölçü­ de yönlendirmesini gerektirmektedir. Üçüncü Dünya ülkeleri, hem ihracata yönelik tarımsal üretim açısından hem de üretimin örgütlenme biçimi açısından Batı'nın üretici sermayesi ile bağlantılı hale gelmiştir. Bir yandan, Latin Amerika örneğinde olduğu gibi, tarımsal üretim ve Batı' daki ta­ rımsal gıda sanay�eri arasında dikey entegrasyon ve koordinas­ yon, yani sözleşmeli çiftçilik yangınlaşmaktadır. Diğer yandan, Ü çüncü Dünyanın ihracata yönelik tarımı, sermaye-yoğun niteli­ ğiyle, yerli sermayeyle olduğu kadar yabancı sermaye ile bağlantı içindedir. Tarım-sanayilerin baskısı altında, devletler, yeni ya­ bancı biyoteknolojiler için pazar haline gelen büyük ölçekli ve sermaye-yoğun tarımı teşvik etmektedir. Bu gelişmeler sonucun­ da, Üçüncü Dünya ülkeleri tarımında ortaya çıkan eğilim, ölçek büyümesi ve sermaye yoğunlaşmasıdır; bu kırsal kesimdeki yok­ sul üreticilerin daha da marjinalleşmesine yol açmaktadır (Sorj ve Wilkinson, 1 990: 26). Dolayısıyla, 1980'lerde ulusal düzenlemenin zayıflaması, ge­ nelde Üçüncü Dünya ülkeleri için geçerli olmuştur. Batılı devlet­ lerin (Japonya dahil), tarım sektörlerini koruma konusunda ka­ rar verebiliyor olmaları, bu ülkelerin tarımlarını hala 'ulusal' dü­ zeyde düzenleyebildiklerini göstermektedir (Yenal ve Yenal, 1 993 : 1 12 ) . Bu noktada, tarımda devlet korumacılığının ve des­ teklemesinin azaltılmasının ve liberalizasyona geçilmesinin Ü çüncü Dünya ülkelerinin azgelişmişliğini derinleştirdiğini, an­ cak tarımdaki nüfusu azalmış, tarım sektörleri belli bir düzeyin üzerinde verimli ve k_rlı olan gelişmiş ülkeler için aynı sonuçla­ ra yol açmadığını belirtmemiz gerekmektedir.

2 . T ü r k l y e ' d e T a n m v e D e v l e t : D es t e k l e m e Polltlkalarmdan Yapısal Uyum Polltlkalarma Türkiye kapitalizminin içe yönelik sermaye birikim modeli, 1 920'lerden itibaren devletin etkin müdahaleleri ile belirlenmiş­ tir. "Bu süreçte, devlet çifte işlev yüklenmiştir; bir yandan müda­ haleler ile tüccarlıktan sanayiciliğe geçişi hızlandırırken; diğer yandan ülke içinde uluslararası sermaye ile işbirliği içinde olan ge­ lişmekte olan yerel sermayeyi genel olarak uluslararası sermayenin olumsuz etkilerinden korumaya yönelmiştir" (Ercan, 2002: 56) . İçe yönelik sermaye birikim süreci içinde, Türkiye' de tarım


Küreselleşen Tarım ve TOrklye 'de Tarım Reform u

sektörü gereken ve beklenen hızla kapitalistleşme sürecine en. t� ğre ôfamamİştır. Tarım sektörü sürekli olarak devletin koruma­ sı altında olmuş, tarımsal girdiler devlet tarafından destek gör­ müştür. Bu açıdan tarımsal malların sanayi malları karşısındaki konumu ve iç ticaret hadleri sürekli olarak tarım lehine gelişmiş, yani tarımdan sanayiye kaynak aktarımı gerçekleşmemiştir. Tür­ kiye' de tarım-sanayi arasındaki ilişkinin niteliğini anlamak için Kurtuluş Savaşı'ndan itibaren ekonomik ve siyasi yapıda büyük etkinliğe sahip olan toprak sahiplerinin varlığı ve varlık nedenle­ ri çok önemlidir (Ercan, 2002 : 66) . 1 93 0'lu yıllardan itibaren ta­ rım, destekleme alımları, girdi sübvansiyonları ve düşük faizli kredilendirme ile devlet tarafından desteklenmiştir. Ayrıca, ta­ rım kesimine yönelik bu hizmetleri gerçekleştirecek geniş çaplı bir devlet örgütlenmesi oluşmuş, 1 940'lardan itibaren birçok ta­ rımsal KİT kurulmuştur. Ayrıca tarımsal araştırma, yayım ve su­ lama hizmetleri de devlet eliyle yürütültrıüştür.2 İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde Türkiye'de tarım ve gı­ da sektörü dağınık ve küçük ölçekli bir yapıya sahiptir. Demok­ rat Parti döneminde sayıları artırılan K1T'ler var olan pazar yapı­ sını dönüştürmek yolunda üretim ve dağıtım faaliyetlerin de bu­ lunmuş, ancak etki alanları sınırlı olmuştur. Ö te yandan, uluslara­ rası sermayenin Türkiye'deki gıda ve tarımsal girdi pazarına giri­ şi de 1950'li yıllara kadar uzanmaktadır; ancak faaliyet alanları belli başlı birkaç sektörle sınırlı kalmıştır. Ö rneğin, bu. dönemde Unilever'in nebati yağ üretimine başlamasının yanı sıra, Coca Co­ la da gazlı meşrubat üretimi ve dağıtımı yapmıştır. Ayrıca, Ciba­ Geigy, Bayer, Sandoz ve Pfizer gibi uluslararası şirketler de güb­ re ve tarım ilaçları üretiminde faaliyet göstermeye başlamıştır. An­ cak, Unilever ve Coca Cola haricinde, Türkiye' de tarım, gıda işle­ me ve içecek imalatı sektörlerinde bulunan toplam 13 yabancı şir­ ketin pazar payları 1 980'lere kadar önemsiz bir düzeydedir (Ye­ nal, 200 1 : 37). Küçük ölçekli ve yerel özelliklere sahip tarım ve gı­ da sektörünün, bu niteliğinin 1 980'lere kadar çok değişmemesi, nebati yağ sektörü dışında uluslararası yatırımların önemsiz mik­ tarlarda olmasının yanı sıra, özel sektöre ait ulusal şirketlerin bu sektörde faaliyet göstermemesiyle açıklanabilir (Yenal, 200 1 : 3 8) . 1 980 yılı, Türkiye'nin ekonomik ve siyasal yaşamında önemli bir dönüm noktasıdır. 1 980 yılı Ocak ayında yürürlüğe konan ve

24 Ocak Kararları olarak anılan. istikrar programı,

o

güne kadar

izlenen kalkınma stratejisinin terk edildiğini göstermektedir; İs­ tikrar programı ile Türkiye'nin korumacı, ithal ikameci politika-

j 283

2 Tarımsal araştımıa, eğitim ve yayım hiz­ metlerinin, 1930'1u yıllarda devlet eliyle başlatılması ve yürü­ tülmesi konusunda ayrıntılar için bkz. il­ han Tekeli ve Selim i lkin (1988: 37-89).


284 J

Hü lya Kendir

larla sanayileşmeye dayalı kalkınma politikası bir yana bırakılmış, onun yerine liberal politikaların öne çıktığı dışa açık, ihracata da­ yalı yeni bir kalkınma stratejisi çizilmiştir. 1980 istikrar programı çerçevesinde Uluslararası Para Fonu'na (IMF) verilen niyet mek­ tubu ve Dünya Bankası'na sunulan taahhüt mektubunda serbest piyasa güçlerine dayanan bir ekonomik düzen oluşturulacağı, devletin birçok sektörden el çekeceği, sanayi, tarım ve petrol alan­ larının yabancı sermayeye açılacağı, KİT'lerin bütçeye yük olmak­ tan çıkarılacağı belirtilmektedir (Sezen, 1999: 207 ) . Dışa açılmayı gerçekleştirebilmek için devlet müdahaleleri en aza indirilmiş, KİT'lere fiyat belirleme yetkisi verilmiş, döviz kurlarında sabit kur politikası terk edilerek esnek kur politikasına geçilmiş, faiz oranları enflasyonun üzerinde ve serbestçe belirlenmiş, fiyat de­ netimleri ve sübvansiyon uygulamalarının azaltılması amaçlanmış­ tır. Bu genel yaklaşımlar çerçevesinde, ihracata yönelik sektörler­ de yatırım yapılması ve yabancı sermaye yatırımları, ekonomik büyümeye hız kazandıracağı gerekçesiyle teşvik edilmiştir. Döviz kurlarındaki serbestleşmeye paralel olarak, ithalat rejiminde de değişmeler ortaya çıkmıştır (Baray ve Ergun, 1 990: 69-70) .

1 980' den itibaren, tarım sektöründe politikalar belirlenirken, tarımsal ürün fiyatlarının yüksek tutulmasının, tarımsal girdilere verilen sübvansiyonların ve düşük faizli kredilerin parasal genişle­ me üzerindeki etkisinin yaşanan enflasyonlara neden olduğu gö­ rüşü, gerekçe olarak gösterilmiştir. Bir başka deyişle, tarım sektö­

rü, enflasyonun bir kaynağı olarak değerlendirilmeye başlanmış­ tır. Öte yandan, tarımsal destekleme politikalarından hangi ke­ simlerin en çok yararlandığı konusunda çeşitli araştırmalar gün­ deme gelmiş, bunların geçimlik kesimdeki üreticiden çok, ticari kesimdeki üreticiye ve büyük tarım işletmelerine yaradığı ileri sü­ rülmüştür (Köymen: 1999: 29). İkinci olarak tarımsal altyapı ça­ lışmasının hızlandırılması (sulama, drenaj, toprak koruma ve tar­ la içi geliştirme gibi}, tohum ve tarımsal girdi ithalinde getirilen kolaylıklar ile tarımda verimin artacağı iddia edilmiştir. Son · ola­ rak, sağlanan teşvikler ve kur uygulamalarıyla artan ihracatın, ta­ rım sektörü üretimi üzerinde uyarıcı etki yaratacağı beklentisi gündeme getirilmiştir (Baray ve Ergun, 1 990: �9; Ören, 1998: 85 ) .

1 980'li yıll arın başında ithal ikameci sanayileşmeye dayalı kal­ kınmacı politikaların yerini ihracata dayalı büyüme politikaları­ nın almasına paralel olarak, tarım ve gıda sektörünün bir yeniden yapılanma sürecine girdiği söylenebilir. Bu dönemde Türkiye' de tarım politikasındaki dönüşümlerin, dünyadaki uluslararası gıda


Küreselleşen Tarım ve Türktye 'de Tarım Reformu

düzenindeki deregülasyon ve uluslararasılaşma eğilimlerine ko­ şut bir şekilde geliştiği belirtilmelidir. Dünya tarım ürünleri piya­ sasındaki elverişli koşulların da yardımıyla Türk.iye'de tarım ürünlerine uygulanan fiyat sübvansiyonları 1970'lerin sonlarına kadar sürdürülebilmiş; 1 980'lerin başlarında dünya piyasaların­ da hububat fiyatlarının ciddi miktarda düşmesiyle birlikte, ülke­ nin dış borç ödemelerinde ciddi zorluklar yaşandığı bir konjonk­ türde tarıma uygulanan sübvansiyon politikalarının maliyeti çok yükselmiştir. Aynı dönemde, Dünya Bankası ve IMF'nin kamu harcamalarının kısılması için Türk.iye'ye uyguladığı baskıyı ve uygulanmaya başlanan yapısal uyum politikalarını da unutma­ mak gerekir. 1 980'lerden bu yana, Türkiye' de tarımsal üretim ve gıda sa­ nayinde uluslararası sermayenin rolü önemli ölçüde büyümüştür. Türkiye'nin önde gelen yerli sermaye grupları (Sabancı, Koç, Ya­ şar, Tekfen vs. ) giderek büyüyen ölçeklerde, çok uluslu şirketler­ le ortaklıklara girerek et, süt ve sütlü mamülller üretimi, gıda pa­ ketlemesi, sebze ve meyve işlenmesi ve dondurulması, çay üreti­ mi, tam ve yarı hazır gıda üretimi, gıda pazarlaması ve peraken­ deciliği gibi alanlarda faaliyet göstermeye başlamıştır. Köy-Tür ve Piyale gibi gıda üreticileri de yabancı şirketlerle ortaklıklar kurarak üretim hacimlerini ve ürün çeşitlerini artırmıştır. Aynı dönemde, dünyada catering (hazır yemek) alanında önde gelen Sodexho ve Marriott gibi çok uJuslu şirketler ile McDonald's, Pizza Hut ve Burger King gibi /astfood devleri Türkiye piyasası­ na girmiş ve büyük yatırımlar yapmıştır. Kimi Batılı şirketler ise kendi alt şirketlerini kurmak yoluyla Türk.iye' de üretime başla­ mıştır. Bu gelişmelere karşın, Türkiye' de küçük ölçekli gıda üre­ timi hala yaygın bir şekilde sürmektedir. Ancak, çok uluslu gıda şirketlerinin büyük ölçekli ve yüksek teknolojili tesislere yatırım­ larının artmasıyla birlikte, Türk.iye' deki gıda üretim yapısının uluslararası tarım ve gıda endüstrisinin bir parçası olması yönün­ de hızla dönüştüğü ifade edilebilir (Yenal, 200 1 : 42-43 ) .

3 . T a r 1 m S e kt ö r ü n d e Y a p ı s a l U y u m S ü re c i : Ye r e l v e U l u s l a ra r a s ı S e rm ay e n i n Ç ı k a r l a r ı Aç ı s 1 n d a n D ü n y a B a n k a s ı ' nm Ro l ü Tarım sektöründe yapısal uyum süreci, Dünya Bankası ile ya­ pılan anlaşmalarla büyük ölçüde yönlendirilmiştir) Yönlendir­ mede birincil rolü, tarıma ilişkin Sektöre! Kredi Anlaşması (SE­

CAL) (RG, 1 3 .7 . 1 985) oynamıştır. 27 Haziran 1985'de Türkiye

j 285

3 198(}2001 yıllan ara­ sında Dünya Banka­ sı ile tanm sektörü­ ne ilişkin olarak Sektöre! Kredi An­ laşması ile birlikte toplam 13 tane kre­ di anlaşması imza­ lanmıştır. Bu anlaş­ malar kronolojik ola­ rak şu şekildedir: 1)Türkiye Cumhuri­ yeti ile Uluslararası i mar ve Kalkınma Bankası Arasındaki ( /kinci Meyve ve Sebze Projesı) i kraz Anlaşması, Tarih: 6 Nisan 1981, BK Ka­ ran: 8/2977, 18.5.1981; RG: 25 Haziran 1981, 17381; 2) Türkiye Cumhuriyeti ile Mi� letlerarası i mar ve Kalkınma Bankası Arasında Akdedilen 18 Mayıs 1982 Ta­ rihli i kraz Anlaşması ( /kinci Gübre Rasy� na/izasyon ve Enerji Tasarrufu Projesı), BK Karan: 8/4885, 16.6.1982; RG: 15 Temmuz 1982, 17755; 3) Türkiye Cumhuriyeti ile Ulus­ lararası i mar ve Ka� kınma Bankası Ara­ sında Akdedilen 27 Haziran 1983 Tarihli Garanti Anlaşması ( ikinci Tanmsa/ Kre­ di Projes�. BK Kara­ n: 83/7095, 14.9.1993; RG: 20 Ekim 1983, 18197; 4) Türkiye Cumhuri­ yeti ile Uluslararası i mar ve Kalkınma Bankası Arasındaki ( Tanmsal Yayım ve Uygulamalı Araştır­ ma Projesı) i kraz An­ laşması, BK Karan: 84/8250, 27.6.1984; RG: 5 Ağustos 1984, 18480; 5) Türkiye Cumhuriyeti Hükü­ meti ile Uluslararası imar ve Kalkınma Bankası Arasındaki i kraz Anlaşmasını ve


286 /

Hülya Kendi r

Uluslararası i mar ve Kalkınma Bankası ve Toprak Mahsulle­ ri Ofisi Arasındaki Proje Anlaşmasını ( Tahıl Depolama Projesı) Birlikte De­ ğiştiren Anlaşma, Tarih: 29-Mart 1985, BK Karan: 85/9460, 8.5.1985; RG: 27 Haziran 1985, 18794; 6) Türkiye Cumhuriyeti ile Ulus­ lararası i mar ve Kal­ kınma Bankası Ara­ sındaki ( Tanm Sek­ törü Uyum ikrazı) i k­ raz Anlaşması, Ta­ rih: 27 Haziran 1985, BK Karan: 35/9659, 7.7.1985; RG: 13 Temmuz 1985, 18810; 7) Türkiye Cumhuriyeti (Borç Alan) ile Milletlerara­ sı i mar ve Kalkınma Bankası (Dünya Bankası) Arasında 27 Mart 1986 Tari­ hinde Yapılan Anlaş­ ma (Drenaj ve Tarta içi Geliştirme Proje­ sı), BK Karan: 86/10680, 15.5.1986; RG: 25 Mayıs 1986, 19117; 8) Türkiye Cumhuriyeti ile Ulus­ lararası imar ve Kal­ kınma Bankası Ara­ sında 28 Haziran 1989 Tarihli i kraz Anlaşması ( Tanmsal Sanayi Projesı), BK Karan: 89/14350, 27.7. 1989; RG: 2 Ağustos 1989, 20240; 9) Türkiye Cumhuriyeti ile Ulus­ larçırası imar ve Kal­ kınma Bankası Ara­ sındaki ( Tanmsal Araştırma Projesi) i kraz Anlaşması, 12 Haziran 1992, BK Karan: 92/3397, 6.8.1992; RG: 9 Ey­ lül 1992, 21340; 10) Türkiye Cumhu­ riyeti ile Uluslararası i mar ve Kalkınma

ile Dünya Bankası arasında " tarım sektörünün yapısal uyu­ mu"nun sağlanması amacıyla bir sektöre! kredi anlaşması imza­ lanmıştır. Türkiye, bu kredi anlaşmasından daha önceki ve son­ raki tarihlerde de, Dünya Bankası ile sektöre ilişkin çeşitli proje­ ler hakkında kredi anlaşmaları imzalamıştır. Tarım yönetiminin ve genel olarak kamu yönetiminin değişimi açısından " . . . bu an­ laşmaların iki belirgin özelliği vardır: ( 1) Ulusal plan ve program­ ların hedef ve stratejilerini yönlendirme özelliği, (2 ) Doğrudan kamu sektörü ve kamu yönetiminin örgütlenmesi çalışma ilişkile­ ri, istihdam biçimleri ve işlevlerini değiştirme etkisi. " (Güler, 1 995 : 28). Sözü geçen anlaşmalar incelendiğinde, 1 980 sonrası tarım sektörüne yönelik politikaların ve yönetimin değişimi üze­ rinde önemli etkileri olduğu görülmektedir. Sektöre! kredi anlaşması ile birlikte bütün anlaşmalarda, tarı­ ma yönelik olarak, devletin belirleyiciliğinde destekleme alımı, fi­ yat ve girdi sübvansiyonları ve kredilendirme boyutlarında sür­ dürülen politikaların her aşamasına ilişkin çeşitli öneriler ve kre­ dinin kesilmemesi için yerine getirilmesi beklenen koşullar var­ dı.ı;-. Bunlar, içerikleri ve beklentileri açısından bir bütün oluştur­ maktadır. Kredi anlaşmalarının ayrıntılarına girildikçe, söz konu­ su bütünsellik net bir şekilde açığa çıkmaktadır. Yapılmak iste­ nen, yapısal uyum çerçevesinde tarım yönetiminin yeniden yapı­ landırılmasıdır. Tarım sektörüne çizilen yol, devletin rolü farklı­ laştırılarak serbest piyasa koşullarının oluşturulması, uluslararası sermayenin önündeki engellerin kaldırılması, ilgili kamu kurum­ larının çeşitli yöntemlerle işlevsizleştirilmesi ve özelleştirilmesi şeklindedir. Bir başka deyişle, tarım sektöründe devletin küçül­ tülmesi istenmektedir. Aynı zamanda, bütün anlaşmalarda göze çarpan bazı ortak noktalar bulunmaktadır. Bunlardan en dikkat çekeni, projelerde yer alan kamu kurum ve kuruluşlarının yıllık programları, bütçe­ leri, faaliyetleri, personeli gibi önemli konularda çoğu zaman Dünya Bankası ile görüş alışverişinde bulunulması, bu konularla ilgili Banka'ya raporlar ve bilgiler sunulmasıdır. Adeta, söz konu­ su kurumlarla ilgili kararlar Banka ile birlikte alınmakta, hatta çoğu zaman Banka'nın görüşleri doğrultusunda planlar yapıl­ maktadır. Projelerde, Dünya Bankası'nın- uygun bulduğu nitelik­ ler?e ve koşullarda eleman görevlendirilmekte ve ilgili kamu per­ sonelinin eğitiminde yine Bı;mka'nın tercihleri belirleyici olmak­ tadır. Aynı şekilde proje koordinatörü ve danışmanı olarak ad­ landırılan elemanlar da Banka'nın öne sürdüğü nitelikler ve istih-


Küreselleşen Tarım ve Tü rklye 'de Tarım Reformu

dam koşullarında işe alınmaktadır. Genellikle kredi tutarının da­ ğılımında personel eğitimi, danışmanlık ya da müşavirlik hizmet­ leri gibi kalemlerin yüzde 1 00 kredilendirilmesi, Banka'nın sözü geçen konuları ne derece önemsediğini göstermektedir. Benzer şek.ilde, Dünya Bankası'nın verdiği kredilerin ve dola­ yısıyla Türkiye bütçesinde söz konusu projelere ayrılacak para­ nın ne şek.ilde harcanacağı anlaşma koşullarıyla belirlenmiş ol­ maktadır. Burada, dikkat çeken bir başka nokta, özellikle ithala­ tın teşvik edilmesidir. Anlaşmaların çoğunda dışarıdan mal ve hizmet alımı yüzde 100 kredilendirilmektedir. Aynı zamanda, pek çok mal ve hizmet alımı için uluslararası ihale şart koşulmak­ tadır. Bazı anlaşmalarda, belli koşulla r dahilinde yerli imalatçıla­ ra ayrıcalık tanınması kabul edilmektedir. Projelerle ilgili rapor­ ların ve hesapların bağımsız denetçiler tarafından denetlenmesi de bütün anlaşmalarda yer alan\_bir koşuldur. Bir başka deyişle, projede yer alan kamu kurum ve kuruluşlarının ilgili raporları, bütçeleri ya da faaliyetleri çoğu zaman yabancı danışmanlık şir­ ketleri tarafından denetlenmiş olmaktadır. Türkiye ile Dünya Bankası arasında imzalanan Sektöre! Kredi Anlaşması ile Türkiye'ye 3 00 milyon dolar tutarında kredi veril­ miştir. Anlaşma, Bakanlar Kurulu'nda kredinin "tarım sektörü­ nün geliştirilmesi maksadıyla" alındığı ifadesiyle 7 Temmuz 1985 'de onaylanmıştır. Anlaşma imzalanmadan önce Türkiye, ta­ rım sektörünün yapısal uyumunu amaçlayan faaliyetler, amaçlar­ la ve politikalarla ilgili programı açıklayan bir mektubu Dünya Bankası'na sunmuştur. Mektupta programın uygulanması sıra­ sında acilen gerekli ithalat ve hizmetlerin finansmanı için Türki­ ye'nin Banka' dan yardım talep ettiği ifade edilmektedir. Kredi anlaşmasında sözü geçen ve ayrıntılarıyla tanımlanan program tarım sektörünün kapsadığı alanların hemen hemen hepsini ilgilendirmekte ve sektöre hizmet veren kamu kurumları için önemli değişiklikler getirmektedir. Program, Devlet Su İşle­ ri Genel Müdürlüğü (DSİ) ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlü­ ğü'ne (KHGM) ilişkin değişiklikler getiren sulama ve drenaj çe­ kirdek programını, Tarım İşletmeleri Genel Müdürlüğü (Tl­ GEM) ve Türkiye Zirai Donatım Kurumu (TZDK) için yönetsel ve mali kontrol sistemleri kurulmasını, tarımsal araştırma faali­ yetlerinin planlanmasını ve ilgili kurumlarda çalışan personelin eğitilmesini içermektedir. Programın yürütülmesi için Banka'nın onayıyla görevlendirilen danışmanların, DSİ ve KHGM'nin ça­ lışma programlarının, 11GEM ve TZDK için yönetim geliştirme

j 287

Bankası Arasındaki (Doğu Anadolu Su Havzası RehabiUtas­ yon Projesı) i kraz Anlaşması, 25 Mart 1993, BK Karan: 93/4540, 12.6.1993; RG: 5 Temmuz 1993, 21628; 11) i kraz Anlaşması (Sulama Yönetimi ve Yatınm­ lannda Katılımcı Öze/leştinne Projesı) Türkiye Cumhuriyeti ile Uluslararası i mar ve Kalkınma Banka­ sı Arasında, Tarih: 28 Ekim 1997, BK Karan: 98/10623, 2.2.1998; RG: 27 Şubat 1998, 23271; 12) Ürün Borsa/an Planlama Projesi, 1998 (Bu anlaşma için bkz. Worfd Bank Offıce Ankara, World Bank Program in Turkey, Ankara, 2000, s.1617 .) 13) Türkiye Cumhuriyeti ile Ulus-: lararası i mar ve Kal­ kınma Bankası Ara­ sındaki 12 Temmuz 2001 Tarihli Kredi Anlaşması ( Tanm Refonnu Uygulama Projesı), BK Karan: 2001 /2707, 12.7.2001; RG: 13 Temmuz 2001, 24461.


288 1

Hülya Kendir

çalışmalarının ve Tarım ve Köyişleri Bakanlığı için bir pilot yöne­ tim bilgi sisteminin hazırlanması, Bakanlığın tarımsal araştırma faaliyetlerinin gözden geçirilmesi, Tarım Satış Kooperatiflerinin etkinliğinin artırılması konularında çalışması öngörülmüştür. Bankanın kredinin kullanılış şekli için öngördüğü dağılım ve mal ve hizmet alımına ilişkin öne sürdüğü koşullar, daha çok ulusla­ rarası piyasalara yönelik ticari bağların kurulmasının beklendiği­ ni göstermektedir. Dünya Bankası, kredinin planlanan takvime uygun olarak kesintisiz şekilde verilmesi için bazı konularda 'ka­ nıtlanmış' gelişmeler beklemektedir. Bunlar, Türkiye'de pera­ kende gübre fiyatlandırma politikasının programda belirtildiği şekilde yürütülmesi, gübre üreticilerine, özel sektör toptancıları­ na ve perakendecilerine gübre dağıtımının açılması, TZDK için yönetim geliştirme programının oluşturulması, sulama ve drenaj çekirdek programında gelişmeyi gösteren önlemlerin alınması ve son olarak tarım sektöründe pozitif reel faiz oranlarının gerçek­ leştirilmesinde 'tatminkar' gelişme sağlanması şeklinde ifade edilmektedir. Sektöre! kredi anlaşması, hem program çerçevesin­ de belirlediği çalışmalar hem de kredinin kesilmemesi için öne sürdüğü koşullar ile tarım sektörü yönetiminde özellikle gübre sübvansiyonu politikasını hedef alan, gübre piyasasına özel sek­ törün hakim olmasına ve bu konuda tekel niteliğinde bir kamu kuruluşu olan TZDK'nin işlevsizleştirilmesine neden olan önem­ li değişikliklere yol açmıştır. Ayrıca, tarımsal kredi ve sulama po­ litikalarında değişimin yönü, Sektöre! Kredi Anlaşması ile çizil­ meye başlanmıştır. Anlaşmanın kapsamı ve ayrıntıları, yapısal uyum sürecinin ne derece planlı işlediğini ve bir yandan devletin tarımdan el çekmesi talep edilirken diğer yandan da devletin dü­ zenleyici gücüne ihtiyaç duyulduğunu göstermektedir.

4 . D es � e k l e m e P o l l ti k a s m d a D e ğ i ş i m : Ö z e l S e kt ö re B i r K a r T r a n s f e r i M e k a n i z m a s ı O l a r a k T a n m P o l l t i ka l a n 1 980 sonrası tarım sektörü yönetiminde önemli değişiklikler­ den biri, destekleme politikasında ortaya çıkmıştır. Öncelikle, destekleme alımlarının finansmanında kullanılan Merkez Banka­ sı ve Ziraat Bankası kaynakları daraltılmıştır. Ardından, Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO) ve TEKEL dışında Merkez Bankası'nın doğrudan ·kredi uygulaması kaldırılmıştır. Zamanla bu kuruluşla­ ra da kredi verilmemeye başlanmıştır. Bu uygulamanın gerekçesi olarak, destekleme alımlarında bulunan kuruluşların özkaynak


Küreselleşen Tarım ve Türklye'de Tarım Reformu

katkılarının artırılmasının amaçlandığı ileri sürülmüştür. İkinci olarak, bu dönemde destekleme alım koşullarını belirlemede Pa­ ra Kredi Kurulu, fiyatların belirlenmesinde ise Ekonomik İşler Koordinasyon Kurulu görevlendirilmiştir. Ü çüncü olarak, des­ tekleme politikasının enflasyonist etkiler yarattığı iddiasıyla, des­ teklenen ürün sayısı azaltılmıştır. Planlı dönem sonunda 26 ürün destekleme politikaları kapsamında iken, 1 980' den itibaren bu sayı gittikçe azalmaya başlamıştır. Desteklenen ürün sayısı 1980'de 22 'ye, 1 985'de J3 'e, 1 990 yılında 9'a inmiştir. 199 1 'de ise tekrar 24 ürün destekleme kapsamına alınmış, 1992'de bu sayı 25 'e çıkmıştır (Abay vd., 1995 : 55 -56) . 5 Nisan 1994 Ekonomik Önlemler Kararları ile destekleme politikasında köklü değişiklik­ ler yapılmış; Tarım Satış Kooperatifleri ve aldıkları ürünler des­ tekleme kapsamı dışında bırakılmıştır (TZOB, tarihsiz: 2 1 1 ) . 1994'den beri sadece tahıl, tütün, şeker pancarı v e haşhaş kapsü­ lü destekleme kapsamındadır (Kepenek ve Yentürk, 2000: 352 ) . Öte yandan, çay v e tütün gibi bazı ürünlerin işlenmesinde devlet tekeli kaldırılmıştır. Destekleme politikasıyla ilgili olarak belirtile­ bilecek bir diğer nokta, destekleme alım fiyatlarının genellikle enflasyonun altında belirlenmesidir. 1980'li yıllarda uygulamaya konan ürün bedellerinin peşin ödenmemesi yönteminin de des­ tekleme ödemelerinin alım gücünü azaltmasında büyük etkisi var­ dır (Baray ve Ergun, 1990: 96). Çoğu zaman, ürün bedeli kısmen peşin ödenmekte; ödemenin geri kalan kısmı ürün fiilen satıldık­ tan sonra yapılmaktadır. Geçtiğimiz dönemlerde destekleme alımlarının özellikle politikacılar açısından cazip olmasının nede­ ni, yatırım ve kamu hizmetlerinin etkilerinin daha uzun sürede or­ taya çıkmasına karşı, destekleme alımlarının çok hızlı ve görülür bir şekilde gelir artışı doğurmalarıdır. Bu nedenle, politikacılar özellikle seçim dönemlerinde destekleme alımlarına ilgi göster­ mektedir. Destekleme politikası yoluyla köylerde yaşayan nüfu­ sun oyları elde tutulabilmektedir. Bu haliyle destekleme alımları, bu yıllara kadar statükodan yarar sağlayan kesimlerin uzun vade­ li çıkarları ile uyum içinde olagelmiştir (Gürbüz, 200 1 : 48-49). Destekleme politikasındaki değişimde Dünya Bankası ile im­ zalanan anlaşmaların etkili olduğu görülmektedir. Örneğin, Dünya Bankası ile 1 985 'te imzalanan Tahıl Depolama Projesi Kredi Anlaşması'nda (RG, 27.6. 1 985 ) , TMO'ya sağlanan kredi­ lerin tümüne uygulanan faiz oranının, en düşük, Ziraat Banka­ sı'nın saptadığı politikalar gereğince çiftçilere sağlanan cari faiz oranında olması gerektiği belirtilmiştir. Ayrıca, kurum için, bir

1 289


290 1

H Olya Kendir

işletme planlama komitesi kurulması ve altı ayda bir depolardaki stokların kaydını sağlayacak bir envanter kontrol sistemi oluşturul­ ması istenmektedir. TMO'nun yürüttüğü buğday destekleme po­ litikasının değişiminde ve kurumun depolarının kullanımının özel sektöre açılarak umumi mağazacılık uygulamasının başlatılmasın­ da bu projenin yönlendiriciliğini yadsımak mümkün değildir. Destekleme politikasındaki değişimin bir diğer boyutu, ta­ rımsal girdilere yönelik sübvansiyonlara ilişkindir. Giderek aza­ lan oranlarda sübvansiyon verilmeye devam edilmiştir, ancak gir­ di fiyatlarının çok yüksek oranlarda artması karşısında bu uygu­ lamanın etkinliği azalmıştır. Örneğin, 1 980 yılına kadar sübvanse edilen gübrede, fiyatlar hammadde fiyatları ve dünya fiyatlarının artması gerekçe gösterilerek serbest bırakılmış ve büyük artışlar olmuştur. 1 986'da gübre tekelinin kaldırılmasıyla, TZDK'nin bu alandaki neredeyse yüzdelOO oranındaki belirleyici rolü giderek küçülmeye başlamıştır. TZDK ve Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş. (TŞFAŞ) tarafından kullanılan gübre dağıtımı yetkisi, Tarım Satış Kooperatifleri Birlikleri ile Tarım Kredi Kooperatifleri Merkez Birliği'ne de tanınmıştır (Güler, 1 996: 1 13 ) . Haziran 1986'dan iti­ baren gübre dağıtımı yapan kuruluşlara Bakanlar Kurulu'nca be­ lirlenen miktarlarda, kilogram başına ödeme yapılması öngörül­ müştür. 1 988 yılında özel sektöre gübre ticareti yapma yetkisi ta­ nınmıştır. Ayrıca, destekleme ödemeleri özel sektör kuruluşları için de geçerli olacaktır. Böylece, 1 980 İstikrar programı çerçeve­ sinde oluşturulan Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu'nda (sadece tarımsal ürünlerle sınırlı değildir) toplanan paraların önemli bir kısmı gübre için yapılan sübvansiyonlara harcanmıştır (Dinler, 1 988: 296) . 1 988'e kadar, gübrenin pazarlanmasını kendisi yürü­ ten TZDK, daha sonra bayilik sistemine geçmiştir. Kurum satışla­ rını artırmak gerekçesiyle başlatılan uygulama, satışlardaki düşü­ şü durduramamıştır (Güler, 1 996: 1 1 9). Mayıs 1 982 'de Dünya Bankası ile imzalanan !kinci Gübre Rasyonalizasyon ve Enerji Tasarrufu Projesi de (RG, 15 .7 . 1 982) gübre sübvansiyonu politikasında yaşanan değişimde belirleyici olmuştur. Proje, İskenderun, Mersin, Foça ve Samsun' daki ka­ muya ait gübre fabrikalarının rehabilitasyonu ve modernizasyo­ nunu içermektedir. Ayrıca, proje kapsamında, Hükümetin bir gübre hammaddesi kaynakları araştırması yapması talep edilmiş­ tir. Ancak, Anlaşmada asıl ilginç olan nokta, Dünya Bankası ile başka bir anlaşma yapılmadıkça, Hükümet tarafından belirlendi­ ği süre boyunca, gübrenin fabrika çıkış fiyatının aynı cins ithal


Küreselleşen Tarım ve Türklye'de Tarım Reformu

malı mamullerin CIF geliş fiyatlarının altında olamayacağı koşu­ lunun getirilmesidir. Devletçe sübvanse edilen tohumluk ve fidan üretimi çalışma­ ları yıll ar içinde önemli gelişmeler göstermiştir. Ancak, 1 982 yı­ lından itibaren kamu kuruluşlarının yetersiz kaldığı gerekçe gös­ terilerek, söz konusu girdilerin ithalatı serbest bırakılmıştır. Bu­ na paralel bir şekilde, 1983 yılından sonra, getirilen yasal önlem­ ler ve teşvikler sonucunda özel sektör tohumculuk alanına gir­ miştir. Yabancı tohumculuk şirketleri de ya yüzde 1 00 kendi ser­ mayeleri ya da Türk ortakları ile kurdukları ortaklıklarla bu alan­ da yatırım yapmıştır (TKB, 1 997 : 75-76) . Bu şirketlere, 1985 yı­ lından itibaren destekleme kapsamına alınan tohum cinslerine göre belirlenen miktarlarda destekleme ödemesi yapılmıştır (01han, 2000: 13 ) . Yurtdışından getirilen tohumluklarla bazı ürün­ lerde verim artışı sağlanmış; ancak, örneğin domates, patates ve Trakya'da kullanılan · buğday tohumlarında denetimsizlik nede­ niyle zararlara yol açmıştır. Diğer yandan, tohum ve fidan fiyat­ larındaki artışlar ve sübvansiyonların yetersizliği, kaliteli tohum kullanımının gerektiği ölçüde artmasını engellemiştir (Baray ve Ergun, 1 990: 1 00) . 1980 yılına kadar yem fiyatlarının belirlenme­ sinde Yem Sanayi A. Ş. (YEMSAN) etkili olurken, bu tarihten itibaren fiyatlar serbest bırakılmıştır (Sayın, 1 998: 19). Ardından, yem fiyatlarındaki büyük artışlar olmuştur. 1 985 'de Para Kredi Kurulu'nun bir kararı ile sanayi yemi kullananlara vergi iadesi adı altında yüzde 20 oranında destekleme ödemesi yapılması uy­ gulaması başlatılmış; ancak uygulamaya 1 989 yılında son veril­ miştir (Olhan, 2000: 13 ) . Yem fabrikaları kapasiteleri yeterli ol­ duğu halde, yem fiyatlarının yüksekliği nedeniyle atıl kapasite ile çalışmıştır (Baray ve Ergun, 1 990:

l Q). ) . YEMSAN'ın özelleştiril­

mesiyle, yem sanayinde sınırlı olan kamu sektörü etkisi bütünüy­ le ortadan kalkmıştır. Fiyatları yüksek oranda artan tarımsal gir­

diler arasında tarım ilaçları da yer almaktadır. Türkiye' de özel firmalar tarafından üretilen ve ithaline izin verilen tarımsal mü­ cadele ilaçlarının fiyatları, döviz kuru politikası nedeniyle yüksek artışlar göstermiştir (Baray v_e Ergun, 1 990: 1 02 ) . Ayrıca, özellik­ le terbiyevi ithalat olarak tanımlanan uygulama ile tarımsal girdi­ lerin ithalatı kolaylaştırılmıştır (Abay vd. , 1 995 : 52 ) . Daha sonra­ ki yıll arda da, ithalat rejimi kararlarıyla tarımsal girdi ve ürünle­ rin ithal edilmesi yaygınlaşan bir uygulama olmuştur. Yapısal uyum sürecinin önemli bir parçası olan· özelleştirme uygulamaları tarımsal KİT'leri de içine almıştır. 27 Mayıs

\ 291


292 /

Hülya

Kendfr

1 992'de Türkiye Süt Endüstrisi Kurumu (TSEK), Et ve Balık Kurumu (EBK) ve YEMSAN'ın özelleştirilmesine karar veril­ miştir. Batıdaki benzerleri gibi TSEK'in kuruluş yasasında da iş­ levlerini tamamladıktan sonra üretici birliklerine satılmasını ön­ gören bir madde vardır. Ancak, bu madde bir yasa değişikliğiyle kaldırılmış, kuruluş satışa hazır hale getirilmiştir. TSEK, EBK ve YEMSAN'ın satış ihaleleri birkaç kez bozulmasına karşın, so­ nuçta bu üç kurum özel sektör firmalarına devredilmiştir. Bu ku­ rumların satışı, satış bedellerinin arsa fiyatlarının bile altında kal­ dığı öne sürülerek çok eleştirilmiştir. Piyasalarda rekabet ortamı yaratan SEK, devletin elinden çıkınca, üreticiden süt alım fiyat­ ları düşmüş, süt satış fiyatları yükselmiştir. Aynı durum et piya­ sası için de geçerli olmuştur (Usumi, 1 999: 4 1 -42). 5 . T a r ı m s a l K re d i P o l lt l k a l a r r n d a D e ğ i ş i m :

E ş i t s iz S ı n ıf i l i ş k ll e r l n i n Y e n i d e n Ü re t i l d i ğ i B i r A l a n O l a r a k T a r ı m s a l K re d i P r oj e l e r i 1 980 sonrasında, tarım sektörüne sağlanan düşük faizli kredi uygulaması daraltılmış ve kredi kullanımı koşullarının ağırlaştı­ rılmış olması, özellikle küçük üreticinin kredi kullanımını olum­ suz yönde etkilemiştir. Tarımsal kredi politikası, kredi faiz oran­ larının yükseltilmesi ve tarımsal sanayi işletmelerinin kredilendi­ rilmesinin teşvik edilmesi ile üreticilere değil, sektörde çalışan özel sektör kuruluşlarına destek sağlayan bir uygulamaya dönüş­ türülmüştür. Tarım sektörüne kredi sağlayan Ziraat Bankası çe­ şitli politikalarla zarar eden bir banka haline gelmiş ve tarım ke­ simine kredi sağlama işlevi eritilmiştir. Benzer şekilde Tarım Kredi Kooperatifleri de, uygulamalarında özel sektörün hakim olmasını sağlayacak yasal ve yönetsel değişikliklerle küçük üreti­ ciye de destek sağlayan yapısından giderek uzaklaştırılmıştır. Tarımsal kredi alanında Dünya Bankası ile üç tane kredi an­ laşması imzalanmıştır. 1 983 'de Dünya Bankası ile Ziraat Bankası arasında

imzalanan !kinci Tarımsal Kredi Projesi (RG,

20. 1 0 . 1 983 ) , Tarım Kredi Kooperatifleri sistemi ile ilgilidir. Ay­ rıca, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı' dan, anlaşmada adı geçen çe­ şitli tahılların üretim maliyetlerini, bunlardan bazılarının destek­ lenmesinin ekonomik gerekçelerini ve tahıl pazarlama olanakla­ rını

inceleyen bir raporu Dünya Bankası ve Ziraat Bankası'na

sunması istenmiştir. 1 989' da imzalan Üçüncü Tarımsal Kredi Pro­

jesi (RG, 2 . 8 . 1 989) , Ziraat Bankası'nın tahsilatı gecikmiş zirai kredilerin analizini de kapsayan bir kurumsal gelişme programı-


Küreselleşen Tarım ve Türklye 'de Tarım Reformu

nı ve Tarını Kredi Kooperatiflerinin kredi işlemleri ile ilgili çalış­ maları içermektedir. Bu anlaşmanın yürürlüğe girmesi için, zirai kredi faiz oranlarının incelenmesi ve ayarlanmasında Dünya Ban­ kası'nın kabul ettiği yöntemi öngören talimatın yayımlanmış ol­ ması koşulu getirilmiştir. Görüldüğü gibi, bu proje, yıllar içinde tarınısal kredi faiz oranlarının sürekli yükseltilerek çiftçileri kre­

di kullanamaz hale getiren dönüşümün önemli bir adınıını oluş­ turmaktadır. 28 Haziran 1 989'da imzalanan

Tarımsal Sanayi Pro­

jesi'nde (RG, 2 .8. 1 989) ise tarınısal sanayi yatırını projelerine sa­ bit yatırını, sürekli işletme sermayesi ve teknik hizmet ihtiyacı için kredi sağlanması, Ziraat Bankası ve Halk Bankası personeli­ nin eğitimi, tarınısal sanayi yatırınılarının değerlendirilmesi ve denetlenmesi için mali paketler hazırlanması, balıkçılık sanayi­ inin geliştirilmesine dönük uzun vadeli bir araştırma yapılması ve tarımsal sanayi ürünlerinin ihracatına ilişkin olarak uluslararası pazarlama konusunda eğitim için paket programlar hazırlanması çalışmaları yer almıştır. Sözü geçen kredi anlaşmalarının ve tarını sektörüne ilişkin Sektörel Kredi Anlaşması'nın hedeflediği şekilde, tarınısal kredi sisteminde değişiklikler olmuştur. Öncelikle tarınısal kredi faiz oranları artırılmıştır. Ayni işletme kredileri uygulamasına son ve­ rilerek, yerine nakdi kredi kullanınıı getirilmiştir. Ayrıca, seracı­ lık, çiçekçilik, sulama, ipekböcekçiliği gibi ve üreticilerin sınırlı bir kısmının uğraşı olan, ihracata dönük tarını çalışmaları kredi­ lendirilmeye başlanmıştır. Bu gelişme, çiftçiden çok tarınısal sa­ nayi işletmelerinin kredilendirilmesi politikası ile birlikte değer­ lendirilmelidir (Güler, 1 996: 1 3 0- 1 3 5 ) .

6 . T a r 1 m R e fo r m u : T e k e l c i S e r m a y e n i n Y ü ks e l e n G ü c ü Tarını reformu 1 999'da uygulamaya başlanan istikrar progra­ mı ile gündeme gelmiştir, ancak reformun ilk işaretleri 1 990'lı yıllarda verilmektedir. Nisan 1 994' de ilan edilen ve '5 Nisan Ka­ rarları' olarak anılan ekonomik istikrar önlemleri, ekonomik dengesizlikleri gidermek yanında, büyük ölçüde sermayenin ye­ niden yapılanmasında yeni bir evreyi geçişi sağlayacak yapısal uyum politikalarını hızlandırmak amacıyla kabul edilmiştir. Bu önlemler, tarımsal desteğin azaltılmasını içeren tarınısal reform çalışmalarını, yani doğrudan fiyat desteklemeleri kaldırılarak çiftçilere doğrudan gelir desteği s�ğlanmasını ve kayıt sisteminin geliştirilmesini hedeflemiştir (Altıok, 2002 : 1 1 1 - 1 1 2 ) . Benzer şe­ kilde, dönemin siyasi belgelerinde, örneğin Yedinci Beş Yıllık

1 293


294 j

H ülya Kendi r

Kalkınma Planında (DPT, 1995) tarımdaki politika değişikliği­ nin hedeflendiği görülmektedir. Ancak, önemli bir oy potansiye­ lini oluşturan tarım kesiminin çıkarlarını önemli ölçüde zedele­ yecek _bu kararların hayata geçirilmesi uzun zaman almıştır. Aynı tarihte, Türkiye, GATT Uruguay Görüşmeleri Nihai Se­ nedi'ne imza atmış ve 1 995 başında faaliyete geçen Dünya Ticaret Örgütü'nün (DTÖ) kurucu üyeleri arasında yer almıştır. Türki­ ye'nin bu kapsamda, 2004 yılına kadar, tarım sektöründe gümrük tarifelerini ve ihracat sübvansiyonlarını indirmesi gerekmektedir. Türkiye'nin destek harcamalarına ayırdığı kaynak, tarımsal üre­ tim değerinin yüzdelO'unun altında kaldığı için yurt. içi destekle­ rin kaldırılması konusunda yapacağı bir şey yoktur (Ertuğrul ve Günaydın, 1 999: 53 ) Ancak, tarını sektörünün çıkarları açısından bakıldığında, GATT kapsamında Türkiye'nin taahhütlerinin çok fazla ve geriye dönülemez olduğu, bu çerçeve_de canlı hayvan ve hayvancılık ürünleri -özellikle et ithalatının- koruma oranlarının yetersizliği tartışılmaktadır (Doğruel, 1 998: 60). Tarım reformunda kökten bir kırılma, 1 999 yılında IMF ile oluşturulan istikrar programına denk düşmüştür. Türkiye bir stand-by anlaşması imzalamak üzere 9 Aralık 1 999'da IMF'ye bir niyet mektubu (http://www. hazine.gov.tr, 2 .4 .2000) göndermiş­ tir. Mektupta, destekleme uygulamalarının, piyasadaki fiyat sin­ yallerini bozarak kaynak dağılımını kötü etkilediği, fakir çiftçiler­ den çok zengin çiftçilere yarar sağladığı, GSMH'nın yüzde 3 'üne denk gelen maliyetiyle vergi mükellefleri için ağır bir yük oluş­ turduğu ve tarımı destekleme kapsamında en düşük maliyetli yöntem olmadığı ifade edilmektedir. Bu nedenle, aşamalı bir şe­ kilde destekleme politikalarının kaldırılacağı ve yerine fakir çift­ çileri hedef alan doğrudan gelir desteği sisteminin koyulacağı açıklanmaktadır. 2000 yılında bir pilot program ile başlatılacak olan sistem, 2002 sonunda tüm Türkiye' de uygulanacaktır. Doğ­ rudan gelir desteği sistemi Mart 200 l ' de tamamlanacak çiftçi ka­ yıt sistemi üzerinden yürütülecektir. Destekleme politikaları bağ­ lamında, ayrıca, tarım alanındaki karar verme mekanizmaları, bir çok Bakanlık ve kamu kurumu arasında dağılması ve tutarsız so­ nuçlara yol açması bakımından eleştirilmektedir. Hedeflenen sis­ teme geçmeden önce, tarım politikalarının rasyonalize edileceği belirtilmektedir. Bu kapsamda, hububat ve şeker pancarı destek­ leme fiyatı uluslararası fiyatlar ve bütçe dengeleri gözetilerek be­ lirlenecektir. Çiftçilere verilen kredi sübvansiyonları uygulaması da aşamalı bir şekilde sona erdirilecektir .. Bu amaçla, Ziraat Ban­ kası ve Halk Bankası'nın tarımsal kredi işlemlerinde değişiklikler yapılacaktır. Bunun yanı sıra, gübre ve diğer girdi sübvansiyon­ ları da 2000 ve 2001 yıllarında nominal olarak sabit tutulacaktır.


Kürese l l eşen Tarım ve Türklye'de Tarım Reformu

Stand-By Anlaşması uyarınca IMF'ye gönderilen daha sonraki niyet mektupları ve gözden geçirme çalışmalarında da tarım po­ litikasında yapılacak değişiklikler üzerine yeni taahhütlerde bu­ lunulmuştur. Bu belgelere göre, TŞFAŞ, ÇAYKUR, TEKEL gi­ bi KİT'ler özelleştirilecek, bunların ilgili olduğu üretim alanla­ rında sübvansiyonlar k aldırılacaktır. Türkiye IMF ile yürüttüğü istikrar programının finansmanın­ da kullanılmak üzere Dünya Bankası ile 759,6 milyon dolar tuta­ rında bir ekonomik reform kredi (ERL) anlaşması imzalamıştır. Kredi sağlanmasının amacı, IMF ile imzalanan stand-by düzenle­ mesi çerçevesinde uygulanan programa destek olmak şeklinde ifade edilmiştir. Tarım Satış Kooperatifleri Birliklerine ilişkin ya­ sanın Banka tarafından uygun bulunacak bir şekilde çıkarılması, anlaşmanın yürürlüğe girmesi için bir ek koşul olarak belirtil­ mektedir. Ayrıca, tarım reformuna ilişkin olarak 2001 yılı içinde Dünya Bankası ile bir kredi anlaşması imzalanmıştır. Tarım Re­ formu Uygulama Projesi (RG, 13 .7.200 1 , 24461 ) , doğrudan gelir desteği için bir tarımsal işletme ve arazi kayıt sisteminin tasarlan­ ması, fındık, tütün gibi (sürdürülemeyen' ürünlerden daha sür­ dürülebilir ürünlerin üretimine geçen çiftçilerin desteklenmesi, Tarım Satış Kooperatifleri ve Birliklerinin yeniden yapılandırıl­ ması konusundaki düzenlemeleri bir programa bağlamaktadır. Bu noktada, niyet mektupları ve anlaşma metinlerinin hükme bağladığı reformların niteliğini vurgulamak gerekmektedir: Ni­ yet mektupları ve IMF ve Dünya Bankası reform p aketleri, (( . . . küresel piyasa düzeninin oluşumu için öngörülen yönetimsel ve siyasi yapının irdelenmesi mahiyetindedir. Burada <reform' yerel ile ulus-ötesi aktörlerin karşı karşıya gelip çıkarlarını müzakere edebilecekleri yasal ve idari alanların oluşmasıdır. Bu alanlar . . . küreselleşme veya küresel piyasa toplumunun oluşma süreçleri­ ne işaret eder" (İslamoğlu, 2002 : 22-23 ) .

2001 -2005 yıllarını kapsayan Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (DPT, 2000) , IMF ile yürütülen program ve Dünya Banka­ sı ile yapılan anlaşmalarla neredeyse aynı ifadeleri taşıyacak ka­ dar uyum içerisindedir. Ekonomik, sosyal, çevresel boyutları ve uluslararası gelişmeler boyutunu bir bütün olarak ele alan sürdü­ rülebilir bir tarım sektörünün oluşturulması temel amaç olarak konulmuş; tarım politikasının esaslarının GATT Tarım Anlaş­ ması'nın öngördüğü yükümlülükler, AB'ye tam üyelik sürecinde Ortak Tarım Politikası'na uyum ve uluslararası gelişmeler çerçe­ vesinde belirleneceği ifade edilmiştir. Destekleme fiyatlarının, dünya fiyatlarının üzerinde belirlendiği, ekim alanlarının ve üre­ tim fazlasının genişlemesine ve devletin yüksek stok maliyetine katlanmasına neden olduğu vurgulanarak, doğrudan gelir deste­ ği uygulamasına geçileceği belirtilmiştir.

1 295


296 1

H ü lya Kendir

4 Tarımda doğrudan ge­ lir desteği pilot uygu­ laması Nisan 2000 'de başlatıl­ mıştır. Uygulama tebliğine göre, pilot uygulama için Türki­ ye 'nin farklı bölgele­ rinden dört ilin bazı köyleri, tesadüfen örnekleme yoluyla Tarımda Yeniden Ya­ pılandırma ve Des­ tekleme Kurulu tara­ fından seçilecektir. Bunlar, Ankara'nın Polatlı ilçesinin 8, Antalya'nın Manav­ gat ilçesinin 6, Serik ilçesinin 8, Adıya­ man'ın merkez ilçe­ sinin 8, Kahta ilçesi­ nin 2, Trabzon'un Akçaabat ilçesinin 10, Sürmene ilçesi­ nin 11 köyüdür. Uy­ gulamaya katılacak olan çiftçiler başvu­ ranlar arasından, ta­ pu kadastro ve TZOB kayıtları ile Ta­ rım ve Köyişleri Ba­ kanlığı il ve ilçe mü­ dürlüklerinin yapaca­ ğı anket çalışmaları­ na göre belirlene­ cek, hedef çiftçi lis­ teleri hazırlandıktan sonra, Tarım ve Kö­ yişleri Bakanlığında değerlendirilerek ke­ sin hali Ziraat Ban­ kası'sına bildirilecek ve toplam ödeme miktarı Hazine Müs­ teşarlığına gönderi­ lecektir. Ödemeler, Hazine bütçesinin "Tarımsal Destekle­ me Politikalarını Ge­ liştirme Projesi Gi­ derleri" harcama ka­ leminden ve Dünya Bankası kredisinden yapılacaktır. Seçilen çiftçilere dekar başı­ na 5 dolar olmak üzere, 1-199 dekar arası tarım arazisi için ödeme yapıla­ caktır. Bir başka de­ yişle, bir çiftçiye en fazla 995 dolar öde­ necektir. 500 m2 ye

Stand-by programı ve kredi anlaşmaları ile öngörülen deği­ şiklikler hayata geçirilmeye başlanmıştır. Destekleme fiyatları bu hesaplamalara göre belirlenmiş; girdi desteklerinin düşük tutul­ ması ve destekleme fiyatlarının sınırlandırılması ile tarım sektö­ rüne ayrılan kaynak payı kısılmıştır. Tarım Satış Kooperatiflerine özerklik sağlayan yasa, bütün gecikmelere rağmen 16 Haziran 2000' de yürürlüğe girmiştir. Aynı zamanda, bankacılık reformu­ nun da bir parçası olarak, Emlak Bankası ve Halle Bankası ile bir­ likte Ziraat Bankası'nın özelleştirilmesi gündeme gelmiştir. Ta­ rımda doğrudan gelir desteği pilot uygulaması Nisan 2000' de (RG, 04 .04.2000, 240 14) başlatılmıştır.4 Doğrudan gelir desteği, tek başına hiçbir ülkede uygulanmayan, gerekçesi önceki destek­ leme uygulamasının mali yükü olmasına rağmen kamu maliyesi üzerine daha büyük bir yük getiren, ayrıca kadastro çalışmaları­ nın tamamlanmadığı, ürün alım satımında, girdi ve emek kullanı­ mında kayıt sisteminin büyük oranda geçerli olmadığı bir tarım sektöründe uygulanma koşulları bulunmayan bir tarım politikası aracıdır (Oyan, 200 1 : 13 1 - 132). Aslında, doğrudan gelir desteği uygulamasının, tarım sektöründeki " reformların getirdiği yapısal değişimin sonuçlarına yönelik" bir çözüm olduğu 1994 tarihli bir OECD raporunda vurgulanmaktadır (OECD, 1994 : 2 1 ) . Dolayı­ sıyla, bu uygulamanın, mevcut destekleme sisteminin kaldırılma­ sıyla oluşabilecek sıkıntıları hafifletmek için geçici bir çözüm ola­ rak gündeme getirildiğini ifade etmek mümkündür. Tarım reformu sürecinde, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı'nın so­ rumlu ve yetkili olduğu bir çok al�ında karar verme ve yönlendir­ me yetkisi tanınan bir kurul oluşturulmuştur. Kurulun amacı, ta­ rım ve tarımsal destekleme politikalarının yeniden yapılandırılma­ sı ve tarımsal veri tabanı çalışmalarının yürütülmesi olarak ifade edilmiştir (RG, 2 1 . 12 . 1 999) . Tarımda Yeniden Yapılandırma ve Destekleme Kurulu'nda çeşitli kamu kurumlarının ve Türkiye Zi­ raat Odaları Birliği'nin (TZOB) temsilcisi yer almaktadır. Kurul, toplantılarına görüş almak ve bilgisine başvurulmak üzere ilgili ku­ ruluş temsilcilerini davet edebilecektir.5 Ayrıca, ilgili yasal çerçeve­ leri kısa sürelerde hazırlanarak, geniş yetkilerle donatılmış tütün ve şeker üretimi ile Tarım Satış Kooperatifleri Birlikleri.hin yapılandı­ rılması ile ilgili kurulların oluşturulma çalışmalarına başlanmıştır.

D e ğe r l e nd i r m e v e S o n u ç Tarım sektöründe yapısal uyum ve reform politikalarının so­ nuçları, ulusal ekonominin ve sektörün dinamikleri açısından iç açıcı sonuçlar doğurmamıştır. Nüfusun yüzde 2 'ler dolayında arttığı 1 980-2000 döneminde tarımda yıllk büyüme yüzde 1 .3 düzeyinde kalmıştır. Nüfus payı önemli ölçüde korunmasına rağ-


Küresel leşen Tarım ve TO rklye 'de Tarım Reformu

men, sektörün GSMH payı hızla azaldığından, genelde kişi başı­ na milli gelir 3 000 dolar/yıl civarında oluşurken, tarımda 13 001400 dolar/yıl düzeyinde olmuştur (Gürbüz, 200 1 : 25 ) . Tarımsal üretim değeri artışı 1 980- 1995 arasında ortalama olarak bitkisel üretimde yılda yüzde 1 .77 , hayvancılık üretiminde yüzde 1 .5 ol­ muş, sonraki yıllarda süreç daha da olumsuz seyretmiştir ( Gür­ büz, 2 00 1 : 25 ) . 1 980'li yıllarda tarımdaki çöküşün başlıca neden­ lerinden biri, iç ticaret hadlerinin tarım aleyhine dönmesi, fakat hükümetlerfu IMF'ye ve Dünya Bankası'na verilen taahhütler­ den ötürü bu gidişi iyileştirmek için hiçbir şey yapmamış olması­ dır. Ticaret hadleri dış pazarlarda ve onu izleyerek iç pazarda 1 980'li yıllara kadar gerilemesini sürdÜ rmüş, 1 989' a gelindiğinde tarım ürünlerinin 1 977 'deki satın alma gücü neredeyse yarıya in­ miştir. Türkiye, serbest piyasa ekonomisine geçme taahhüdü ne­ deniyle tarım sektöründe korumacılığı azaltarak ithalatı kolaylaş­ tırmış, buna aynı taahhüdün getirdiği diğer olumsuz etkiler ek­ lenmiştir (Kazgan, 1 996: 1343 ) . 1 980'li yıllarda tarımda gözlenen duraklama ve bazı alt sektörlerde ortaya çıkan gerileme, tarımsal ihracata yönelebilecek fazlayı azaltırken, ithalat gereksinimini ar­ tırmaya başlamıştır. 1 980' de yüzde 57.4 olan toplam ihracattaki tarım payı, 1 999' da yüzde 1 0' a düşerken, 1 980' de yüzde 0.64 olan ithalattaki tarım ürünü payı, 1 999'da yüzde 5 'e yükselmiştir. Türkiye, 1990' dan beri net tarım ürünü ihracatçısı bir ülke ol­ maktan çıkıp net tarım ürünü ithalatçısı bir konuma girmektedir. Bu, 1 980'li yıllarda meydana gelen yapısal değişimin 1 990'lı yıl­ larda ortaya çıkardığı ciddi bir tehlike olarak değerlendirilmek­ tedir (Kazgan, 1 999: 35-36). Bir başka deyişle, eşitsiz koşullarda girilen serbest ticaretçi rekabetin sonuçlarının en açık biçimde tarımda yaşandığını söylemek mümkün.dür (Köymen: 1999: 29). Son yıll arda yaşanan uluslararasılaşma ile ulusal piyasaları dü­ zenlemede devletin rolünün farklılaşması, gıda üretimi, dağıtımı ve tüketiminde katmanlaşmanın artmasını beraberinde getirmiş­ tir. 1 980 sonrası tarım ve gıda sektöründe, ulusal kalkınmacı dö­ neme damgasını vurmuş homojen bir yapının yerine daha hete­ rojen ve hatta polarize bir yapı ortaya çıkmıştır (Yenal, 200 1 : 3 3 ) . B u durum, tarım üreticilerini v e özellikle de aile emeğine dayalı küçük işletmeleri büyük bir erime sürecine getirmiştir. Bir yan­ dan tarım ürünlerine verilen ve çoğu hallerde maliyetin altında olan taban fiyatları, diğer yandan serbest bırakılan ve astronomik düzeylerde artışlar gösteren tarımsal girdi fiyatları mil} onlarca üreticiyi büyük zorluklarla karşı karşıya getirmiştir. Tarım üreti­ cilerine düşük fiyatlar verilirken, mazot, gübre, tarım ilacı ve di­ ğer girdilerin fiyatlarının serbest piyasa fiyatlarına göre belirlen­ mesi, örgütsüz ve güçsüz milyonlarca tarım üreticisini çok güçlü

j 297

kadar olan araziler hesaba katılmamış, daha büyükler deka­ ra tamamlanmıştır. Söz konusu doğru­ dan gelir desteği, Ankara ve Antal­ ya'daki köylerde ara­ zi sahiplerine, Adıya­ man ve Trabzon'da ise arazisini işleyen ya da kiralama yo­ luyla üretim yapan, üretici belgesine sa­ hi p kişilere verile­ cektir. Ödemeler, Hazinenin belirleye­ ceği tarihlerde nak­ den ve iki eşit taksit halinde yapılacaktır. Uygulamanın Dünya Bankası kredileriyle tüm Türkiye'ye yayıl­ ması hedeflenmek­ tedir. Pilot uygulama sırasında merkezde bir proje koordinatö­ rü ve iki ulusal da­ nışman görevlendiri­ lecektir. 5 Kurulun çalışma usul leri hakkında 23 Şubat 2000'de Resmi · Gazete 'de bir tebliğ yayımlan­ mıştır. Buna göre, kurulun kuru luş amaçları arasında "tarım h izmetleri­ nin düzenlenmesiy­ le i lgili yeni politika­ ların belirlenmes i " d e vardır. Kurulun görevleri şu şekilde a ç ı k l a n m ıştı r : " a)Tarım politikaları konusunda kuru­ luşlar arası koordi­ nasyonu gerektiren ve tarımda yeniden yapılanmanın esas­ l arını ortaya koyan planl arın hazırlan­ ması ve uygu l an­ masına ilişkin ko­ nularda kararlar al­ mak, uygul amaları izlemek ve değer­ lendirmek; b)Kamu kuruluşlarının uygu­ lanması planlanan destekleme politi­ kalarını incelemek, karar vermek ve bu


298 j

H ü lya Kendir

çerçevede ilgili ku­ rul ve kuruluşlara teklifte bulunmak; c)Tarım sektöründe düzenli bir kayıt sistemi ve veri ta­ banı ile çiftçi kayıt sisteminin oluştu­ rul m asını sağl a­ mak; d)Tarımla ilgi­ li kanun tasarı ları, teklifleri ve d iğer mevzuat düzenle­ melerini incele­ mek, görüş bildir­ mek ve tavsiyede bulunmak;e)lç ve dış piyasalarda dik­ kate alınarak tarım­ sal üretim ve pazar­ lama konularında uygulanacak tarım politikalarını ve il­ kelerini belirlemek, tarımsal üretimde verimliliği sağlaya­ cak gerekli tedbirle­ ri almak; f)Destek­ lemede uygulama­ ya konulacak karar­ l arla tarımın alt sektörleri arasında­ ki dengeyi sağlaya­ cak tedbirleri a l­ mak, destek ve teşvikleri veri mli kı lmak, destekle­ me amacıyla yapı­ lan �_a rcamaların hedef kitleye ulaş­ masın ı · sağlayacak ted birler almak; g)Tanmsal üretimle ilgili ileriye dönük ürün desenlerinin uygulanmasını sağ­ layacak teşvik ve desenlerle üretici­ nin yönlendirilmesi­ ni sağlayacak ted­ birleri almak. n 6 TÜSIAD Raporu 'nda bir alternatif tarım politikası önerilmiş­ tir. Bu politikanın, üretimde ve tüke­ timde kaynak kulla­ nımını d aha etkin hale getirmeye ça­ lıştığı için üretken pol iti kalar ol arak adlandırıl an ilk gru­ bunun, öncel ikle kurumsal ya pının

ve örgütlü olan uluslararası şirketlerle eşitsiz koşullarda karşı karşıya bır�kmaktadır (Aydın, 200 1 : 13 ) . 1980'li yıllarda Türkiye gibi ülkelerde gerçekleşen dönüşü­ mün temelinde sermayenin küreselleşmesi yani " . . . 'dünya ölçe­ ğinde belirleyici' olması yatmakla birlikte, dünya ölçeğinde işle­ yen sürece her bir ülke sahip olduğu kapitalist ilişkilerin ulaştığı aşamaya bağlı kendine özgü bir dizi mekanizmayla eklemlen­ mektedir. Bu anlamda belirleyici olan sadece dışsal faktörler de­ ğil, aynı zamanda dışsal faktörlerle ilişkiye giren içsel dinamikler­ dir. Geç kapitalistleşen ülkelerde, ülke içi kapitalist ilişkilerin ge­ lişmesi belirleyici bir öneme sahiptir ve zaten kapitalizmin dünya ölçeğinde belirleyiciliğinin artmasında bu değişimin özel bir kat­ kısı olmuştur" (Ercan, 2002 , 43 ). Dolayısıyla, Türkiye' de 1980'lerden beri yapısal uyum politikaları ile tarımda devletin küçültülmesi ve son tarım reformu politikaları, küreselleşen ya­ bancı ve yerli sermayenin tarımda liberalizasyon talebinin yansı­ malarıdır. Türkiye Sanayici ve İşadamları Derneği'nin (TÜSİ­

AD) 1 999 tarihli Tarım Raporu, Türkiye' de tarım politikasında kullanılan araçların etkisini kaybetmiş olduğu, desteklemenin ge­ tiri ve yükünün eşitsiz dağılımının sektördeki asıl sorunu oluştur­ duğu, destekleme alımları politikasının siyasetin doğrudan olum­ suz etkileri alunda uygulandığı ve uluslararası alanda tarımın re­ kabet gücünün kalmadığı gibi sonuçlara ulaşılarak ve çeşitli po­ litika önerileri geliştirerek bu talebi dillendirmektedir.6 Sonuç olarak, daha önceleri, ülke içi gıda güvenliği temelin­ de dışa karşı korumacılık ve destekleme politikaları ile büyük öl­ çüde devlet eliyle kapitalist ilişkilere eklemlendirilen tarım kesi­ mi, yeni düzenlemelerle bütünüyle dönüştürülmeye uğraşılmak­ tadır. Sermaye birikiminin bugün ulaştığı aşamada sınıflararası

ilişki ve çatışmaların da yoğunlaşması, devletin farklı biçimlerde yeniden düzenlenmesine neden olmuştur (Ercan, 2002: 56). Uluslararası sermayenin çıkarlarını koruyan IMF ve Dünya Ban­ kası ile Türkiye'deki sermaye çevrelerinin çıkarları arasındaki pa­ ralellik, toplumdaki alt ve orta tabakaların aleyhine işleyen poli­ tikaların uygulanmasına ve övülmesine ve söz konusu politikala­ rın tek kurtarıcı gibi görülmesine yol açmıştır (Aydın, 2 00 1 : 29). Türkiye' de tarım reformu, tarımdaki milyonlarca üreticinin, özel gübre üreticisi, kimyasal madde üreticisi, geliştirilmiş tohum üre­ ticisi, tüccar, ihracatçı şeklindeki yerel ve küresel/çok uluslu ser­ maye karşısında yalnız ve korumasız kalması anlamına gelmekte­ dir. Bu durum, küçük ve orta ölçekli tarımın tasfiye edileceği, üreticinin tarımdan uzaklaşmak durumunda kalacağı, kentlere yeni bir göç dalgasının oluşacağı ve bütün bunların var olan çar­ pık kentleşme, yoksullaşma ve işsizlik sorunlarını ağırlaştıracağı yönündeki çeşitli öngörüleri de güçlendirmektedir.•


.

K ay n a k ç a

Küreselleşen Tarım ve Türklye'de Tarım Reformu

( 1 995 ) Yedinci Beş Yıllık Kalkınma

Abay, C . , S . Akgüngör, M. Artukoğlu, N. Demirbaş, ve

L. Çağlayan ( 1 995) ,

"Planlı Dönemde Tarım Politikaları " ,

Planı, 1 996-2000 , Ankara: DPT. DPT

(Devlet

Planlama

Teşkilatı)

(2000) Uı.un Vadeli Strateji ve Sekizin­

Türkiye Ziraat Mühendisliği IV. Teknik

ci Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2001-

Kongres4 9-13 Ocak, Ankara: Ziraat

2005, Ankara: DPT.

Bankası Kültür.

Ercan, F. (2002) "Çelişkili Bir Sürekli­

Akder, A. H., H. Kasnakoğlu, (tarih­

lik Olarak Sermaye Birikimi ( 1 ) , Türki­

siz) , "Tarım " , Cumhuriyet Dönemi

ye'de Kapitalizmin Gelişme Dinamik­

Türkiye Ansiklopedisı; Yüı.yıl Biterken,

lerinin Anlaşılması İçin Marksist Bir

c. 15, İstanbul: İletişim, 1336- 1345 .

Çerçeve Denemesi" , Praksis 5 (Kış),

Altıok, M . (2002) "Yeni Liberal İstik­

25-75.

rar ve Yapısal Uyum Programları: Tür­

Ertuğrul, C. ve G. Günaydın, ( 1 999)

kiye Ekonomisinde Sermaye Birikimi

"Dünyada ve Türkiye'de Tarım Politi­

ve Kriz", Praksis, 5: 77-130.

kalarına Yeni Yaklaşımlar", Dünyada

Aruoba,

ç.

( 1 989) Türkiye ve Avrupa

ve Türkiye'de Tarımsal Desteklemelere

Topluluğu Açısından Uluslararası Ta­

Yeni Yaklaşımlar Sempoı.yumu, 7-8

rım Ürünleri Ticareti, Ankara: A.Ü.

Ocak, Ankara: TMMOB Ziraat Mü­

Avrupa Topluluğu Araştırma ve Uygu­

hendisleri Odası.

lama Merkezi (No: 4).

Güler, B. A. ( 1 995 ) "Kamu Yönetimi

Aydın, Z. (2000) "Genetik Mühendis­

ve Dünya Bankası" , Amme ldaresi Der­

liği, Azgelişmiş Ülkelerde Yoksulluk

gisi, 28/3: 19-29.

ve Gıda Sorunu" Toplum ve Bilim, 85 :

Güler, B. A. ( 1 996) Yeni Sağ ve Devle­

1 08- 132.

tin Değişimı; Yapısal Uyarlama Politi­

Aydın, Z. (2001 ) "Yapısal Uyum Poli­

kaları, Ankara: TODAİE.

tikaları ve Kırsal Alanda Beka Strateji­

Gürbüz, M. (2001 ) "Türkiye ve Tarım:

lerinin Özelleştirilmesi: Söke'nin Tuz­

'Bir Özet Tanım ' " , lktisat Dergisi, 4 12

burgazı ve Sivrihisar'ın Kınık Köyleri

(Nisan): 25-26.

Örneği " , Toplum ve Bilim, 88 : 1 1 -3 1 .

İslamoğlu, H. (2002) "Yeni Düzenle­

Baray, İ . ve T . Ergun ( 1990) 1980 Son­

meler ve Ekonomi Politik: IMF Kay­

rası Dönemde Türkiye'nin Tarımsal Ya­

naklı Kurumsal Reformlar ve Tütün

pısında Ortaya Çıkan Değişmeler, İs­

Yasası", Birikim, 158: 20-27.

tanbul: Friedrich Ebert Vakfı. Çakmak, E., H. Kasnakoğlu, H. Akder

Kazgan, G. ( 1 996) "Tarımda Gelişme ve Geleceğe Bakış" , Cumhuriyet Döne­

( 1999) Tarım Politikalarında Yeni Den­

mi Türkiye Ansiklopedisı; Yüı.yıl Biter­

ge Arayışları ve Türkiye, İstanbul: TÜ­

ken, I. Baskı, İstanbul: İletişim, 1342-

SİAD.

1343 .

Dinler, Z. ( 1 988) Tarım Ekonomisi,

Kazgan, G. ( 1 999) " 1 980'lerde Türk

Bursa: Uludağ Üniversitesi Güçlendir­

Tarımında Yapısal Değişme ", 75 Yılda

me Vakfı (Yayın No.3 ) .

Köylerden Şehirlere, İstanbul: Tarih

Doğruel, F . ( 1 998) "Toplantı Sonuç

Vakfı, 3 1 -3 6.

Raporu " , Dünya Ticaret Örgütü'nün

Kepenek, Y., N. Yentürk (2000) Tür­

Tarım Anlaşması ve Türkiye, İstanbul:

kiye Ekonomisi, Geliştirilmiş 1 0. Ba­

Friedrich Ebert Stiftung: 27-62.

sım, İstanbul: Remzi Kitabevi.

DPT

Köymen, O. ( 1 999) " Cumhuriyet Dö-

(Devlet

Planlama

Teşkilatı)

J 299

değiştirilmesini ve örgütlenmede ka­ mu kaynaklarının ku llanılmasını ge­ rektirdiği belirtil­ miştir. Dağılım poli­ tikaları olarak ad­ landırılan i kinci grup politikalar ise , fiyat ve girdi des­ teklemeleri alanın­ da acil düzenleme­ lerin yapılması ge­ rekliliği üzerine in­ şa edilm i ştir. Bu bağlamda IMF ve Dünya B�nkası'nın tarım destek siste­ mi önerilerinin, ha­ yata geçirilmeleri için gereken ku­ rumsal ve örgütsel altyapının kısa sü­ rede oluşturulama­ yacağı vurgusu ya­ pı im akla birlikte , uygun öneriler oldu­ belirtilm iştir ğu (Çakmak vd . 1999: 115, 122).


300 1

Hülya Kendir

neminde Tarımsal Yapı ve Tarım Politikaları" ,

75

Yılda Köylerden Şehirlere, İsranbul: Tarih Vakfı, 1 -

mation in Developing Councries" , lnternational So­ ciological Science ]ournal, 124, 125-133.

30.

Şengül, H. ( 1 998) "Küreselleşme ve Türkiye'nin

M c Michael, P., v e D. Mhrye ( 1991 ) "Global Regu­

Ekonomik Gelişmesinde Tarım Sektörünün Yeni

lation vs. ehe Nation-State: Agro-Food Systems and

Rolü" , Türkiye Üçüncü Tanm Ekonomisi Kongresı: Ankara: T.C. Ziraat Bankası Kültür

the New Politics of Capital" , Capital and Class, 43 :

7-9 Ekim 1 998,

83- 1 05.

Yayınları, (No. 35), 1 1-20.

OECD ( 1 994) Ülke Tanm Politikaları ve Ticareti

TKB (Tarım ve Köyişleri Bakanlığı) ( 1 997) I. Tarım

Ülke Raporu, Türkiye, Ankara: Tarım ve Köyişleri

Şurası Sonuç Raporu, Ankara: Tarım ve Köyişleri Ba­

Bakanlığı.

kanlığı.

Olhan, E. (2000) Türkiye'de Gübre Sübvansiyon Po­

Tekeli, 1 ve S. İlkin ( 1 998) "Devletçilik Dönemi Ta­

litikalan-içel lli Turunçgil Üretici/en· Açısından Bir

rım Politikaları (Modernleşme Çabaları)", Pamuk,

Degerlendinne, Ankara: Türkiye Ziraat Odaları Birliği.

Ş.ve Z. Toprak (der.) , Türkiye'de Tarımsal Yapılar

Oyan, O. (2001 ) "Tarımda "Yapısal Uyarlama" Tür­ kiye'nin Çıkarına nu?" , Emek Politikaları Sempozyu­

(1923-2000),

Ankara: Yurt.

TZOB (Türkiye Ziraat Odaları Birliği) (rarihsiz), Zi­

mu, 24-25 Mart 2001, Ankara: TMMOB, 124-135

rai ve iktisadi Rapor, 1994-1996, Ankara: Türkiye

Ören, N. ( 1 998) "Cumhuriyet Dönemi Tarım Poli­

Ziraar Odaları Birliği.

tikaları" , Cumhuriyet'in

75. Yılında Türkiye Tarımı

Usumi, S. ( 1 999) "75 Yılda Hayvancılık: Gelişme­

Sempozyumu 1 5- 1 6 Ekim 1 998, Ankara: Ziraat Ban­

den Çöküşe" ,

kası, TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası, TÜBİ­

Tarih Vakfı, 37-42.

TAK, 83-90.

World Bank Office Ankara (2000) World Bank

Özkaya, T., O. Oyan, F. Işın ve A. Uzmay (2001 )

Program In Turkey, Ankara.

"Türkiye Tarım Ekonomisi Nereye Götürülüyor? " ,

Yenal, D., Yenal, Z.(1993 ) "2000 Yılına Doğru

iktisat Dergisi,