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Sur-le-champ

« Renforcer les régions et les intercommunalités en faisant disparaître en 10 ans l’échelon départemental »

Réflexions sur une proposition du rapport Attali1 L’idée de pays sous-tend aujourd’hui l’une des propositions les plus révolutionnaires du rapport remis fin janvier au président de la République par Jacques Attali : « Renforcer les régions et les intercommunalités en faisant disparaître en 10 ans l’échelon départemental ». Avant d’analyser plus à fond cette proposition, puis de conclure sur les cinq conditions de sa réussite, Loeiz Laurent2 revisite en quelques mots choisis la décentralisation à la française afin de « savoir où l’on met les pieds… ». Avec impertinence et pertinence, l’auteur compte les coups d’épée dans l’eau de ceux qui, depuis deux siècles, ont voulu fonder l’organisation du territoire sur les villes et les régions. Quelle en est la leçon ? « L’évolution souhaitable de notre réorganisation administrative ne saurait résulter d’une décision du sommet ». N’est-ce pas à la base de prendre l’initiative, avec la bénédiction « d’en haut » ? Quelles sont les autres conditions de nature à réaliser le rêve d’Attali ? Suivons le guide …

La décentralisation à la française Le Français aime se payer de mots. Il a pu jadis proclamer les droits de l’homme et du citoyen et supprimer dans la foulée le droit d’association pour un siècle ; proclamer la liberté et transformer en prisons les abbayes de Fontevraud, Clairvaux et du Mont Saint Michel, proclamer l’égalité de tous devant la loi et exempter les fonctionnaires du service armé, proclamer la fraternité et se laisser entraîner dans l’une des plus terribles guerres civiles de son histoire… Notre génération n’échappe pas à cette malédiction. Un « droit à expérimentation » offert aux collectivités territoriales a été inscrit en 2002 dans notre Constitution à la demande de Pierre Méhaignerie, mais ses clauses le rendent impraticable. « La France est une République décentralisée » proclame le même texte, mais le nombre d’enseignants dans les banlieues se négocie aujourd’hui de ministre à ministre. L’aménagement du territoire est dit « compétence régionale », mais aujourd’hui les régions ne sont plus consultées sur les modifications des cartes judiciaire ou sanitaire.

La décentralisation française : une centralisation rapprochée Dans une République vraiment décentralisée, chaque agglomération au sens large, c’est-à-dire incluant sa zone d’influence, devrait pouvoir planifier souverainement sur dix ou vingt ans les investissements appelés à satisfaire les besoins de sa population et en rémunérer chaque année les personnels. Au lieu de cela, il lui faut aller mendier au département pour les collèges, à la région pour les lycées, à Paris pour les universités ou les tribunaux.

Cette mise en tutelle parfois d’autant plus tatillonne qu’elle est proche, tient à notre penchant national pour le « despotisme éclairé ». Plus intelligents par définition, les échelons supérieurs sauraient mieux ce qui nous convient. Le rapport Attali lui-même n’échappe pas à ce travers lorsqu’il suggère de « diminuer la dotation globale de financement des communes refusant de fusionner en une agglomération » ou de « majorer la dotation globale de financement des agglomérations récupérant des compétences communales » (décision 259). Nos élus municipaux seraient-ils si débiles et si vénaux qu’il faille ainsi acheter leurs décisions ? Imaginez un immeuble collectif où les ménages devraient remettre la moitié des salaires à une sorte de commissariat central qui en retour aiderait ces mêmes ménages à réaliser leurs projets alimentaires, vestimentaires, culturels, subventionnerait leurs vacances, leurs travaux de rénovation, l’achat d’une nouvelle automobile ; telle est la façon dont nous fonctionnons en France. Il s’agit d’un vice majeur, même s’il est devenu pour nous une seconde nature, l’État ou la région étant, tout compte fait, assez satisfaits qu’on leur demande toujours plus. Ainsi la région Bretagne n’a pas hésité à subventionner à 280 kilomètres à l’ouest de Rennes, dans le canton de Saint-Renan au Conquet, le remplacement de magnifiques dalles de schiste local par de petits carrés de granit venant d’on ne sait où. L’eau d’une gouttière, qui jadis passait sous ces dalles, s’écoule maintenant directement sur le trottoir surbaissé et il a fallu dresser des plots pour empêcher les voitures de s’y garer. Que vient faire l’argent du contribuable breton dans cette galère ?

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par

LOEIZ LAURENT Président du Comité de Liaison pour l’Action Régionale et Locale


Crédit photo : Cit’Images©Olivier Thomas

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L’acte I de la décentralisation – dénomination bien pompeuse – n’aura finalement fait qu’accroître les rigidités de nos institutions. Désabusés, égarés, les Français croient de moins en moins à la décentralisation. Ont-ils un problème, ils se tournent spontanément vers l’État.

Une décentralisation empilée Autre vice de la décentralisation française, l’empilement de structures trop nombreuses et mal dessinées. Quelques citations s’imposent : « Nous n’en finissons pas de créer des strucil faudrait mettre les tures qui se superposent, qui s’enchevêvilles et les campagnes à trent, qui coûtent cher, qui complexifient au dernier degré l’administration même de réussir ensemble de notre pays, et qui, de surcroît, renleur aménagement et leur dent la vie politique totalement opaque, développement, ce qu’une de moins en moins démocratique et de intercommunalité trop plus en plus technocratique… Je suis donc partisan d’une simplification forte, étroite et des qui permette de recréer des scènes de départements trop vastes démocratie locale et de donner plus de interdisent ; il faudrait des responsabilités aux acteurs territoriaux » écrit Patrick Devedjian dans Pouvoirs régions « fortes et peu Locaux en décembre 1997 ; « Il existe nombreuses », nous dit aujourd’hui tellement de niveaux territoenfin sans s’y attarder le riaux que la lecture de la répartition des responsabilités est devenue imposrapport Attali. sible... Qui pourrait se satisfaire d’une telle superposition ? Non seulement cette profusion est devenue un facteur de division des responsabilités, mais par ailleurs, cela laisse à penser qu’aucun niveau n’est

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plus le bon » écrit de son côté Nicolas Sarkozy dans la même revue en décembre 2001 ; « L’empilement des structures administratives conduit à la confusion et au gaspillage » écrit enfin plus sobrement Edouard Balladur dans Le Monde le 20 novembre 2002. On trouverait facilement à gauche d’aussi rudes commentaires. Un regard lucide, et pourtant rien ne bouge. Si encore communes, intercommunalités, départements, régions et États étaient bien dessinés ; mais toutes ces structures laissent à désirer. Il faudrait fonder de nouvelles communes autour de nos villes en épargnant les terres les plus riches aujourd’hui dilapidées ; il faudrait mettre les villes et les campagnes à même de réussir ensemble leur aménagement et leur développement, ce qu’une intercommunalité trop étroite et des départements trop vastes interdisent ; il faudrait des régions « fortes et peu nombreuses », nous dit enfin sans s’y attarder le rapport Attali. On ne saurait en effet concevoir sur nos 550.000 kilomètres carrés vingt-deux politiques de la recherche, ni onze politiques portuaires dotées d’équipes compétentes. Bénéficiant de cette obésité administrative, Rennes abrite aujourd’hui quatre assemblées votant l’impôt. Hôtel de ville, de métropole, de département, de région, il y en a sûrement un de trop. On reproche parfois aux élus leurs cumuls, pratique imposée par un système fort complexe où il faut savoir


Sur-le-champ dénicher les appuis et les subventions. Le citoyen, lui, paré de toutes les vertus, est censé être capable d’apprécier l’action de ses élus à tous les niveaux ! Impossible démocratie… On a récemment testé auprès des moins de quarante ans la résonance des différents slogans de mai 1968. Record absolu avec plus de quarante pour cent des voix : « Élections, piège à cons ». Cela devrait nous interroger…

La « décentralisation » de 1982 et ses vices Restent encore sept vices à énumérer, tous liés au retrait des préfets des exécutifs régionaux et départementaux décidé en 1982, et à la méfiance du pouvoir central envers les « ducs » et les « barons » ayant pris leur relais : • remplacement de la souple tutelle des préfets par une montagne de normes et de règlements, l’État central entreprenant de dicter d’avance aux élus les décisions à prendre en toutes circonstances, • refus d’une décentralisation diversifiée et de toute expérimentation régionale ou locale, • recentralisation des politiques de l’éducation, de la santé, des banlieues, de la justice, etc., • abandon de l’obligation faite aux préfets pendant près de vingt ans de consulter régions et départements sur l’action régionale et locale de l’État, arrêt de la publication du budget régionalisé et opacité des critères de répartition géographique employés par la haute administration, • surcoûts administratifs liés au doublonnage des services, • risques accrus de clientélisme, • fossilisation des actuels découpages régionaux et départementaux, les dernières modifications intéressant l’Ile-de-France et la Corse, remontant à 1964, 1970 et 1976. Il y aurait beaucoup à dire aussi de la politisation des assemblées régionales, accrue par le nouveau mode de désignation de leurs membres, et par le choix fait en 1972 d’en exclure les représentants de la société civile. Avant cette date, et depuis 1964, élus et non élus s’accordaient parfaitement pour définir des orientations régionales à long terme et donner leur avis sur l’action de l’État dans la région, responsabilité perdue en 1982. Pendant quelques années en Bretagne, les réunions de bureau et de commissions des deux assemblées sont restées communes, les séances plénières étant seules séparées, une initiative qui pourrait être reprise à l’occasion, même pour discuter du montant de l’impôt. L’acte I de la décentralisation – dénomination bien pompeuse – n’aura finalement fait qu’accroître les rigidités de nos institutions. Désabusés, égarés, les Français croient de moins en moins à la décentralisation. Ont-ils un problème, ils se tournent spontanément vers l’État. Les campagnes présidentielles n’y sont pas pour rien, la résurgence des partis et le rythme quinquennal des élections poussant les candidats à présenter de vrais programmes de gouvernement. Pourtant, alors que les

nuages s’amoncellent sur de multiples fronts, les autonomies régionales ou locales, éventuellement réinvesties par des membres du corps préfectoral, sont plus urgentes que jamais. « La France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire » avait dit excellemment François Mitterrand au Conseil des ministres le 15 juillet 1981, rappelant le constat du socialiste chrétien Gaston Sortais dans ses Études philosophiques et sociales en 1906 : « L’idée de décentralisation a fait beaucoup de chemin ; or, en France, quand une idée est en marche, elle ne s’arrête pas avant d’avoir atteint le terme désiré : sa réalisation pratique, son entrée dans le domaine des faits. » Un siècle après, nous restons au milieu du gué…

Le rêve d’Attali Présidée par Jacques Attali, la Commission pour la libération de la croissance française porte dans son rapport un regard cruel sur cette décentralisation toujours inachevée : « La décentralisation est devenue un facteur de confusion, tant les compétences partagées sont nombreuses et paralysantes, et génératrices de coûts supplémentaires, notamment de fonctionnement, […] les redondances et chevauchements de compétences entre les divers échelons Dans une République territoriaux créent à la fois un éclatement de la responsabilité, la paralysie vraiment décentralisée, de la décision, et la déroute de l’admichaque agglomération nistré ». au sens large, c’est-à-dire De là une décision jugée « fondamentale » : « Simplifier l’organisation territoincluant sa zone riale », « renforcer les régions et les d’influence, devrait pouvoir intercommunalités en faisant dispaplanifier souverainement raître en 10 ans l’échelon départemental ». « Ces intercommunalités renforsur dix ou vingt ans les cées, précise la Commission, doivent investissements appelés pouvoir attirer vers elles certaines des à satisfaire les besoins compétences actuellement exercées de sa population par les départements. Ce transfert sera de droit si l’intercommunalité en fait la demande. L’objectif est de constater à dix ans l’inutilité du département, afin de clarifier les compétences et réduire les coûts de l’administration territoriale. Les intercommunalités, poursuit la Commission, doivent se transformer progressivement en « agglomérations » ayant une existence constitutionnelle. Ce qui implique de passer de la fiction de l’établissement public à l’institution d’une collectivité territoriale constitutionnelle, d’élire les présidents et les conseillers d’agglomérations au suffrage universel, de transférer à l’agglomération la charge de répartir les dotations aujourd’hui versées directement par l’État aux communes et aux intercommunalités » (décision 259). La Bretagne a vu naître dans les années 1960 et 1970 de multiples comités de pays. Leur trame, affirmait le Célib en 1971 en son Livre blanc, doit se substituer à

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Sur-le-champ celle des départements (voir cartes ci-dessous). Aujourd’hui la Commission Attali en dit autant de celle des agglomérations. Ces dernières peuvent-elles recouvrir les pays du Célib ? La lecture du rapport ne permet pas de trancher. La chance a voulu que je puisse entendre Jacques Attali s’exprimer sur le sujet lors d’un déjeuner-conférence organisé à Paris le 9 avril 2008 par l’Institut de la Décentralisation. L’agglomération de Nice, nous a-t-il dit, pourrait recouvrir en totalité le département des AlpesMaritimes, incluant donc le parc national de Mercantour et la vallée des merveilles. Une telle agglomération n’est ni celle définie par INSEE, exprimant la continuité de l’espace bâti, ni la communauté d’agglomération étriquée d’aujourd’hui, laissant échapper le plus souvent l’essentiel de son aire urbaine. Rien ne la différencie en fait du pays du Célib. Le pays de Vitré d’ailleurs, à dominante largement rurale, n’a pas attendu la publication du rapport Attali pour se constituer en communauté d’agglomération, prenant nom de Vitré-communauté. En Bretagne, les pays de Pontivy et Redon ont songé ou songent encore à en faire autant. Les partisans des pays, si nombreux dans cette région, peuvent ainsi souscrire sans réserve au rêve d’Attali. Ses agglomérations peuvent remplacer à la fois communautés d’agglomération et départements, nous faisant gagner en transparence et en efficacité. Peu importe finalement l’étiquette — « petits départements », « arrondissements », « districts », « communautés », « agglomération » ou « pays » — si le flacon nous apporte l’ivresse… Nous ne pouvons qu’être confortés, paradoxalement, par les deux arguments des défenseurs du département. La proximité ? Elle serait bien plus forte au Havre, à Dunkerque, Brest, Bayonne, Vichy, Montluçon, Fréjus ou Vitré si l’on dessinait autour de ces villes de plus petits départements. L’identité ? N’oublions pas que ce fut pour

détruire toute identité autre que nationale que furent instaurés à coups de sabre dans les provinces — et désignés par de simples traits topographiques — nos départements. Mais chassez le naturel, il revient au galop. Si des identités départementales se sont développées sur ces bases si artificielles, allant jusqu’à générer de nouveaux noms tribaux — Vendéens, Mayennais ou Creusois — l’exemple du 9.1 ou du 9.3 est là pour nous montrer que ces nouvelles identités peuvent être multipliées à plaisir. Reste à trouver comment. Beaucoup en effet s’y sont cassés les dents.

Les cinq conditions du succès Nombre de grands esprits depuis deux siècles ont voulu fonder l’organisation du territoire sur les villes et les régions. Pourquoi n’ont-ils su donner que des coups d’épée dans l’eau ? Coup d’épée dans l’eau à la Libération, les projets de Jean Bancal, Jean-François Gravier, Francis-Louis Closon et le père Lebret. Coup d’épée dans l’eau, la circulaire du 21 décembre 1970 par laquelle le ministre de l’Intérieur de l’époque, Raymond Marcellin, demandait la création dans toutes les sous-préfectures d’assemblées chargées de planifier les besoins locaux d’équipement ; on y reviendra timidement en 1995 et 1999 avec la création de comités locaux de développement excluant malheureusement le plus souvent les élus et l’État. Coup d’épée dans l’eau, l’article de la loi JoxeMarchand de 1992 autorisant le transfert aux agglomérations des compétences sociales des départements, disposition testée à Strasbourg et depuis restée sans effets. Coup d’épée dans l’eau enfin, l’article de loi d’orientation de 1995 portant sur l’organisation des services de l’État : « Le délégué dans l’arrondissement du représentant de l’État dans le département exerce, par délégation, tout ou partie des attributions dévolues à ce dernier. À ce titre, il

Les années 60 et 70 ont vu naître en Bretagne de multiples comités de pays

Source : Les quinze pays dessinés par le Célib / Bretagne : une ambition nouvelle

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anime et coordonne l’action des services de l’État dans l’arrondissement ». Cette disposition votée par tous les grands partis fut annulée par Dominique Voynet à son corps défendant sous la pression des départements en 1999. N’auronsnous donc jamais une véritable administration de proximité ? Leçon à retenir de toutes ces démarches avortées : la réorganisation souhaitable de nos institutions territoriales ne saurait résulter d’une décision du sommet. Le président Sarkozy commentant le rapport Attali a eu raison d’exclure toute démarche autoritaire en la matière. Ce serait, a-t-il affirmé aux assises nationales des libertés locales le 28 février 2003 à Rouen, « comme une vague de dix mètres de haut déferlant sur le territoire ». Si donc l’on doit bouger — et c’est certainement une condition du succès — c’est à la base de prendre l’initiative. La révolution communale en plein Moyen Âge n’est pas née autrement, mettant progressivement fin au monde féodal avec la bénédiction de la royauté. Si l’on excepte le cas des départements animés Une région plus ardente que d’autres ne pourrait-elle, avant la fin de cette année pour être conforme au calendrier élaboré par la Commission par une seule ville — Lyon, Belfort, Attali, lancer un appel à candidature ? Attali a dit « Allons-y ! » ; Sarkozy « Cela ne viendra pas d’en haut ! » ; la balle est à présent dans Nice,… — l’initiative pourra venir d’une le camp des régions et des villes. simple sous-préfecture ou ville au rôle équivalent, étendant éventuellement son parvenir à corriger comme ça du premier coup tous les influence sur plusieurs départements. vices de notre administration en en conservant les Seconde condition, la bénédiction du sommet. La vertus. Il nous faudra travailler à tâtons, par expérimenfaçon dont fut saboté par la haute administration l’appel tations locales, essais et erreurs. Ne cherchons pas à « préfigurer les pays du 21ème siècle » lancé par Charles Pasqua en mai 1995 montre qu’il faudra savoir ferrailler comme en 89 à construire d’en haut le royaume idéal. et convaincre, shuntant en un premier temps des minisNous pourrions bien y perdre nos têtes. tères de l’intérieur et des finances qui ont pourtant tout Dernière condition enfin, le consensus. La mise en à gagner à ce jeu. Le Centre d’Analyse Stratégique et la place d’une nouvelle collectivité remplaçant à la fois le Délégation Interministérielle à l’Aménagement et à la département et la communauté d’agglomération ne doit Compétitivité des Territoires, jadis Commissariat Génépas donner lieu à enjeux partisans. Droite et gauche doiral au Plan et Datar, seront nos alliés. vent impérativement mener ensemble, malgré la légitiTroisième condition, l’innovation. Transférer aux agglomité de leurs divergences, la démarche initiale auprès du mérations l’essentiel des compétences des départeprésident de la République et du Premier ministre. Peutments ne saurait suffire. Une vraie décentralisation être sera-ce plus facile dans un territoire ancré sans exige une totale déconcentration budgétaire, l’ensemble ambiguïté à gauche ou à droite, mais ce n’est pas une des moyens financiers consacrés par la nation, la région fatalité. Une région plus ardente que d’autres ne pourou le département au service des populations locales, y rait-elle, avant la fin de cette année pour être conforme compris la rémunération des enseignants ou des genau calendrier élaboré par la Commission Attali, lancer un darmes, étant désormais l’objet d’arbitrages locaux, et appel à candidature ? Attali a dit « Allons-y ! » ; Sarkozy « Cela ne viendra pas d’en haut ! » ; la balle est à présent cela sous l’autorité d’un représentant de l’État. L’opinion dans le camp des régions et des villes. qui n’hésite jamais à se tourner vers ce dernier au L. L. moindre problème hurlera de façon inconséquente au « retour de l’État » ; elle doit néanmoins comprendre que ___________________ jamais nos ministères n’accepteront de transférer leurs 1. Rapport de la Commission pour la libération de la croissance française – responsabilités à des « barons locaux » sans culture janvier 2008. administrative et indéracinables par surcroît. 2. Cet article est issu d’une intervention de l’auteur devant les auditeurs de Quatrième condition, l’expérimentation. On ne saurait l’Association bretonne, à Vitré, le 21 juin 2008.

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Crédit photo : Cit’Images©Pascal Lebrun

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Réflexions sur une proposition du rapport Attali