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509 Martes 24 de junio de 2014 • Año 8

DERECHO ADMINISTRATIVO Prescripción de oficio en procedimientos

Págs. 4-5 Tommy Deza Sandoval

Pág. 2 Ejecución de sentencias. En el ámbito del proceso contencioso administrativo José Antonio Tirado

Pág. 3 En marcha servicio civil. Cuestiones relevantes para su implementación. Orlando Vignolo Cueva

Pág. 6 El servicio a la Nación. Como objetivo de la reforma del empleo. Janeyri Boyer Carrera

Pág. 7 Actuación administrativa. Una aproximación a la responsabilidad. Richard Martin Tirado

Pág. 8 Extinción de infracciones. Conozca cuándo ocurre en campo administrativo. Jorge Danós Ordóñez


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EN EL ÁMBITO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Ejecución de sentencias JOSÉ ANTONIO TIRADO Gerente legal del Indecopi. Abogado. Catedrático en derecho administrativo.

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a ejecución de las sentencias judiciales que ordenan a las entidades de la administración pública el cumplimiento de determinadas obligaciones de dar, hacer o no hacer constituye uno de los obstáculos más difíciles de enfrentar por parte de los ciudadanos que, en defensa de sus derechos e intereses legítimos, acudieron ante el Poder Judicial y obtuvieron, luego de un largo proceso, una sentencia estimatoria de sus pretensiones. En la medida en que ningún derecho constitucional es absoluto y que otros valores igualmente constitucionales pueden justificar limitaciones a su ejercicio, resultará constitucionalmente exigible conciliar, por un lado, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y, por otro, el adecuado cumplimiento de los fines de interés público a los cuales sirve la administración pública. Estos pueden verse afectados por la necesidad de efectuar una modificación o alteración en el orden de prioridades de sus actuaciones, incluyendo la determinación del gasto público respectivo como consecuencia de un mandato judicial. Enfoque Consideramos que es necesario enfocar el problema de la ejecución de sentencias condenatorias de la administración pública desde una perspectiva que nos permita evitar la situación en la que nos encontramos cuando en fase de ejecución de sentencia, la entidad administrativa condenada indica que no ha cumplido con los trámites presupuestales correspondientes y se resiste al cumplimiento de la sentencia aduciendo su propia negligencia. Ciertamente es inadmisible que la inacción de la administración pública pueda significar un beneficio para ella misma. Sin embargo, quedarnos en esta perspectiva y justificar desde ahí la ejecución forzosa de las sentencias contra el Estado, sin más, constituye una opción que consideramos que no se

jurídica

NUESTRA TESIS ES PROPONER COMO SOLUCIÓN AL PROBLEMA DE LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EL ADOPTAR UN CRITERIO CONSTRUCTIVO PARA FIJAR LA FORMA DE EJECUCIÓN DE UNA SENTENCIA CONDENATORIA. corresponde con el sentido y fundamento de las normas constitucionales sobre la materia. Es conveniente dejar establecida nuestra tesis central que no es otra que la de proponer como una solución al problema de la ejectución de sentencias contra la administración pública el adoptar un criterio constructivo y progresivo para la determinación de la forma de ejecución de una sentencia condenatoria. De esta forma, se permite el resguardo adecuado de los derechos de los ciudadanos a exigir el cumplimiento de una sentencia favorable; pero también se tiene en cuenta la necesidad de asegurar que la administración pública cuente con los mecanismos necesarios para lograr que la atención de esa sentencia le posibilite la de todas sus otras funciones. A modo de colofón En resumen, la solución al problema de la ejecución de sentencias condenatorias en el ámbito del proceso contencioso administrativo debería estar organizada a partir de tres premisas fundamentales. La primera, prevenir las dificultades de ejecución de las sentencias; la segunda, facilitar e impulsar su cumplimiento; y la tercera consiste en reprimir la infracción cometida por los responsables de la inejecución. ◗

Director (e): Félix Alberto Paz Quiroz | Editora: María Ávalos Cisneros | Jefe de Edición Gráfica: Daniel Chang Llerena | Jefe de diagramación: Julio Rivadeneyra Usurín | Diagramación: Vanessa Quiroz Rodríguez | Ilustración: Tito Piqué

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CUESTIONES RELEVANTES PARA SU IMPLEMENTACIÓN

En marcha servicio civil ORLANDO VIGNOLO CUEVA Doctor por la Universidad de Zaragoza (España). Abogado asociado del Estudio Echecopar. Catedrático universitario.

absoluto respecto a la tarea que debe cumplir (…) Productividad y horarios de trabajos espectacularmente reducidos (…) Desequilibrio e irracionalidad en el reparto de funciones (…) Resolución tardía de los asuntos, si es que tal resolución llega realmente a producirse (…) Formalismo y, a veces, juridicismo a ul-

tranza, sin entrar con frecuencia en los temas de fondo, que van quedando sin resolver (…) Tramitaciones lentas y engorrosas que solo se justifican en sí mismas (…) Politización innecesaria y excesiva (…) Abandono por nuestra Administración de lo cotidiano –resolución de expedientes y actuaciones concretas, cuan-

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partir de la emisión de los reglamentos que desarrollan la Ley del Servicio Civil, resulta pertinente no olvidar ciertas cuestiones que son recomendables de seguir en su puesta en marcha. En primer lugar, es necesario comprender el alcance de esta reforma, más allá de lo que indican los medios de comunicación o los operadores que son abordados permanentemente por estos. Realmente, la actual generación de peruanos afrontará la construcción de uno de los institutos esenciales que nos debe llevar a las sociedades del primer mundo, y eso no es poca cosa. Líneas matrices Por otro lado, considero que esta reforma debe evitar las medidas normativas o ejecutivas desarticuladas, poco eficaces en los intentos por reconstruir los tropiezos que se ha tenido sobre el empleo público. En general, es necesario que nuestros representantes políticos y los directivos que dirigirán la ejecución del servicio civil acepten ciertas líneas matrices imposibles de cambiar, las cuales bien podrían ser resumidas de la siguiente manera. “Nada de programas espectaculares, ni de reiterados enunciados de intenciones; a ninguna parte conducen. La valoración de las reformas administrativas, de todos los países, y de todos los tiempos, ha sido siempre negativa y decepcionante. Demasiado ruido y pocas nueces. La Ley, y en general la norma jurídica, solo tiene valor como instrumento de transformación social –y eso es precisamente lo que se pretende– cuando hay una moral y una voluntad de llegar a un objetivo determinado. Es aquí donde es preciso hacer hincapié: en la voluntad política para afrontar la transformación de la Administración.” (1) En tercer lugar, creo que el servicio civil debe ser un modelo de empleo público que sea capaz de afrontar y vencer temas tan concretos como: “la baja moral y escepticismo del funcionariado, con un desenganche psicológico casi

LA IMPLANTACIÓN DEL SERVICIO CIVIL DEBE VOLTEAR LA MIRADA A LA CONSTITUCIÓN Y RESPETAR LA NOCIÓN DE ESTATUTO DE CARRERA PÚBLICA, MEDIANTE LA GARANTÍA INSTITUCIONAL CONTENIDA EN SU SENO. do cabría plantear si la Administración no es precisamente lo cotidiano– mantenimiento de una excesiva y patológica tendencia –a semejanza de lo que ocurre con la clase política– a incidir en lo excepcional, pretendiendo con ello asumir y mantener de modo permanente de un cierto poder carismático de innovación.” (2)

A modo de conclusión En suma, solo y bajo los requerimientos detallados, asumiendo el carácter residual y perfectamente ligado al núcleo duro de derecho administrativo, se podrá poner en marcha y armonizar la introducción de institutos del derecho privado (utilizando el derecho

laboral, por ejemplo), o incluso, de técnicas de gestión de recursos humanos provenientes de la gerencia privada, los mismos que están pensados en otra clave y no se acomodan necesariamente al servicio del interés público y los derechos de los ciudadanos, pero que

actualmente se recogen en el ordenamiento del servicio civil. Finalmente, todo está por verse y al país le espera una larga batalla por ganar su carta de ciudadanía alrededor de un funcionariado estable, profesional y no partidarizado.

Mirada constitucional En cuarto lugar, la implantación del servicio civil debe voltear la mirada a la Constitución y respetar la noción de estatuto de carrera pública, mediante la garantía institucional contenida en su seno (artículo 40), a fin de que sea el marco ordinario y regular que permita materializar el correcto ejercicio de potestades llevado adelante por los empleados públicos puestos “al servicio de la Nación” (artículo 39). De estas normas constitucionales se infiere, sin mayor problema, que las funciones públicas deberán ser encauzadas mediante la carrera pública, ya que la práctica de la primera no puede ser instrumentada en especies jurídicoprivadas, ni menos permitirse que en bloque se extrapole todo su régimen a instituciones del derecho privado. (3) ◗

[1] Martín-Retortillo, Sebastián, El reto de una administración racionalizada, Cívitas, Madrid, 1983, p.18. [2] Martín-Retortillo Baquer, Sebastián, El reto de una administración... Ob. cit. p. s. 22-23. [3] Cfr. Martínez López-Muñiz, José Luis, “¿Sociedades públicas para construir y contratar obras públicas? (A propósito de algunas innovaciones de la Ley de acompañamiento de presupuestos del Estado para 1977)” en RAP, número 144, 1997, p. 60.


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EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

La prescripción de oficio TOMMY DEZA SANDOVAL Director general de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico del Minjus. Máster en Regulación de Servicios Públicos por la Universidad de Barcelona. Catedrático universitario.

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a prescripción constituye un elemento importante para la consolidación de la seguridad jurídica, toda vez que resulta irrazonable y desproporcional para el ordenamiento jurídico que se mantenga a las personas bajo incertidumbre de que la administración pueda ejercer de manera perpetua su potestad para determinar una infracción administrativa que le es imputable o pudo serle y, eventualmente, ser sujeto a la imposición de una sanción. La prescripción en los procedimientos administrativos sancionadores está regulado en el numeral 233.3 del artículo 233° de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), que no hace referencia a que la autoridad administrativa sancionadora tenga la potestad de declarar de oficio la prescripción para la determinación de las infracciones administrativas. Unidad de la potestad punitiva El Tribunal Constitucional (TC) ha reconocido la existencia de un solo derecho sancionador en el ordenamiento jurídico peruano, cuyas ramificaciones o manifestaciones son el derecho penal y el derecho administrativo sancionador. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que “…las sanciones administrativas, disciplinarias o de naturaleza análoga son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de estas…” (1), por lo que todos los órganos que ejerzan funciones sancionadoras deben adoptar decisiones justas basadas en el pleno respeto a las garantías del debido proceso. El TC ha opinado que la potestad punitiva del Estado está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, de los principios constitucionales y a la observancia de los derechos fundamentales

LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO ESTÁ LIMITADA POR LOS PRINCIPIOS, PRECEPTOS Y DERECHOS PROCESALES DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL RECONOCIDOS EN BENEFICIO DE LOS ADMINISTRADOS. UNO DE ELLOS ES EL PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO Y TAMBIÉN DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO, DEL CUAL SE DESPRENDE EL DERECHO AL PLAZO RAZONABLE. (Sentencia del Exp. 08093-2005-PA/TC fundamento jurídico 5). En consecuencia, la potestad punitiva del Estado está limitada por los principios, preceptos y derechos procesales de relevancia constitucional reconocidos en beneficio de los administrados. Uno de ellos es el principio del debido proceso y también de debido procedimiento, del cual se desprende el derecho al plazo razonable, que es fundamento del instituto jurídico de la prescripción. Prescripción El TC ha considerado a la prescripción (2) como la institución jurídica mediante la cual, por el transcurso del tiempo, una persona se libera de obligaciones (3). Dependiendo de la disciplina del derecho en la que se aplique, la naturaleza jurídica y el fundamento de la prescripción serán diferentes. La prescripción en el ámbito

sancionador aparece como un mecanismo de autolimitación del poder punitivo del Estado, mediante el cual se le garantiza al ciudadano que su conducta no sea perseguida de manera indefinida, sino que exista un momento en el cual el Estado pierda su potestad de determinar la existencia de una infracción y, por ende, castigar la supuesta conducta infractora. La naturaleza sustantiva de la prescripción –límite de la potestad punitiva del Estado y que implica la extinción de la responsabilidad de los presuntos autores– no puede ser concebida solo para una de las manifestaciones del derecho sancionador, sino que, al existir un único ius puniendi o potestad punitiva del Estado, dicha naturaleza sustantiva debe alcanzar a sus dos manifestaciones, esto es, tanto al derecho penal como al derecho administrativo sancionador. El TC, en su sentenciarecaída en el Exp. 2627-2004-AA/TC, sobre el alcance del numeral 233.3 del Artículo 233° de la LPAG, señaló que la prescripción solo puede ser formulada a instancia de parte, por lo que no opera dicha excepción de pleno derecho. Es decir, para este colegiado, la prescripción del ejercicio de la potestad del Estado para determinar la existencia de una infracción administrativa solo podría ser planteada por la parte interesada como un medio de defensa, estando negada la posibilidad de que la autoridad administrativa determine la prescripción de oficio. Sin embargo, la prescripción tiene una connotación sustantiva que limita la potestad punitiva del Estado, toda vez que extingue la responsabilidad de los presuntos autores, así como la facultad de investigar el hecho ilícito. Por ello, en la medida en que sus efectos no se limitan al plano procesal, sino que afectan el poder punitivo del Estado, se justifica que esta no solo pueda ser alegada de parte, sino que también deba ser declarada de oficio por la autoridad resolutiva. (4) En el derecho penal, la aplicación de la prescripción de oficio por parte del órgano jurisdiccional tiene como sustento optar por una posición más garantista a favor del derecho al debido proceso del imputado, toda vez que lo contrario implicaría procesar y, eventualmente, sancionar a alguien por un hecho del cual ya no es responsable debido a la inacción del Estado. En esa línea, desde la


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Normativa y planteamiento El deber de la administración de realizar el control, de oficio, de su propia competencia en los procedimientos administrativos (incluido el sancionador) está en el artículo 80° de la LPAG. De manera concordada, el numeral 233.1 del artículo 233° de la LAPG señala que “[l]a facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas prescribe en el plazo…” En v irtud de dicha norma, la autoridad administrativa solo podría determinar la existencia de una infracción administrativa antes del plazo de prescripción, toda vez que de lo contrario carecería de competencia para ello. Es válido afirmar que cuando el plazo de prescripción se ha cumplido decae la competencia del órgano para sancionar. Por ello, si la administración iniciara un procedimiento y se pronunciara sancionando a un administrado cuya responsabilidad se ha extinguido producto de la prescripción, dicho acto ad-

ministrativo adolecería de un vicio de validez por ser emitido por una autoridad que carecía de competencia. Así, apreciar de oficio el plazo de prescripción establecido por ley no solo constituiría una facultad, sino una obligación para la administración. Además de lo regulado de manera general en el numeral 233.3 del artículo 233 de la LPAG, se puede apreciar de las normas de los procedimientos especiales antes que todas ellas señalan que la prescripción solo puede ser alegada como un medio de defensa por parte de los administrados imputados. Ello es contrario a lo planteado en este artículo en función a la jurisprudencia constitucional que reconoce la naturaleza sustantiva de la prescripción que forma parte del derecho al debido procedimiento reconocido constitucionalmente como un derecho procesal constitucional. El anteproyecto de ley que propone la modificación de la LPAG plantea modificar el texto del nu-

óptica de un único derecho punitivo estatal, es posible afirmar que el tratamiento y la naturaleza jurídica de la prescripción penal debe ser llevada al procedimiento administrativo sancionador, toda vez que no existe una justificación que amerite dejar de adoptar dicha figura jurídica al derecho administrativo sancionador. Por el contrario, limitar la declaración de la prescripción solo cuando la parte interesada lo alegue, implicaría un régimen desventajoso para los administrados en los procedimientos administrativos sancionadores que se rigen por la LPAG (5), lo cual vulneraría el principio procesal constitucional del debido proceso, que resulta aplicable de manera obligatoria para los procedimientos administrativos sancionadores bajo la figura del debido procedimiento. En otras palabras, habiéndose reconocido que en el ámbito punitivo la institución jurídica

meral 233.3 del artículo 233 de la LPAG en los términos siguientes: […]La autoridad declarará de oficio la prescripción y dará por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados podrán plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos. En caso se declare la prescripción, la autoridad iniciará las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa. El texto propuesto en el anteproyecto de ley guarda relación con la naturaleza sustantiva de la figura de la prescripción que tiene como efecto extinguir la responsabilidad del eventual imputado y que se basa en la autolimitación de la potestad sancionadora producto de la inacción de la administración pública.

de la prescripción tiene una naturaleza sustantiva por la cual se extingue la responsabilidad del supuesto autor, limitándose de esta manera la potestad punitiva del Estado; sería contrario al principio del debido proceso si se aplica la prescripción de oficio solo a los procesos penales y no a los procedimientos administrativos sancionadores en la medida en que se estaría sancionando administrativamente a quien ya no es responsable de la conducta imputada por el transcurso del tiempo. En consecuencia, por su naturaleza sustantiva, al extinguir la responsabilidad del autor y en línea con una concepción más garantista del principio al debido proceso en favor de los administrados imputados, el instituto jurídico de la prescripción debe ser concebido como uno cuya aplicación procede también de oficio en los procedimientos administrativos sancionadores. ◗

[1] Referencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos tomada del fundamento jurídico 2 de la sentencia del 8 de agosto de 2012, en el proceso de hábeas corpus tramitado con el Exp. 00156-2012-PHC/TC. [2] Se hace referencia exclusivamente a la denominada prescripción extintiva, y no a la prescripción adquisitiva de derechos. [3] Al respecto vid., las sentencias del TC recaídas en los siguientes expedientes 08092-2005-AA/TC y 04352-2009-PHC/TC. [4] Ver artículos 6 y 336 del nuevo Código Procesal Penal. [5] Véase MARAVÍ SUMAR, Milagros. La alegación de la figura de la prescripción en los procedimientos sancionadores. Revista Jurídica Thomson Reuters, Año I, Número 6, 2013. Pág. 11.


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COMO OBJETIVO DE LA REFORMA DEL EMPLEO PÚBLICO

El servicio a la Nación JANEYRI BOYER CARRERA Asesora de la Presidencia Ejecutiva de Servir. Doctora en derecho por la Universidad de Valladolid

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uando la Constitución Política de 1993 dedicó un capítulo especial a la función pública, no solo otorgó un régimen diferenciado (“carrera administrativa”) a los servidores públicos (distinto al laboral privado) sino que también, en su artículo 39, ordenó que “todos los funcionarios y trabajadores públicos” deban estar “al servicio de la Nación”. ¿Cómo compatibilizar un sistema de partidos con movimientos regionales y organizaciones locales (con miradas territoriales antes que nacionales) con un modelo de empleo público que sirva a la Nación o a los intereses generales? El fundamento de un régimen especial para servidores públicos radica en la necesaria salvaguarda de la objetividad de sus decisiones. El principio de objetividad les permite actuar al margen de injerencias o en función de intereses distintos a los intereses generales. Ellos necesitan ser investidos de garantías frente a terceros, frente a sus superiores jerárquicos o frente a sí mismos. Normatividad El legislador del régimen del D. Leg. 276 lo entendió bien cuando diseñó una carrera administrativa que los sustrajo de las reglas comunes (el denominado régimen estatutario) a la que accederían por concursos públicos, con reglas predeterminadas y abstractas, con ascensos verticales y en función del tiempo de permanencia;y de la que solo saldrían por destitución (luego de un proceso disciplinario) o por jubilación. El D. Leg. 276 fue publicado en 1984. Este modelo protegió la objetividad, a tal punto que el servidor se sintió “propietario” del cargo, evidenciando,en muchos casos, que permanecer de por vida en él no necesariamente garantizaba la objetividad en su ejercicio. El 13 de junio pasado se publicaron los tres reglamentos que desarrollan la Ley del Servicio Civil (LSC, publicada el 3 de julio de 2013): el General, del Régimen Especial para Gobiernos Locales, y de Compensaciones. Esta publicación marca el inicio de la vigencia del

Gran desafío El Estado tiene el desafío de diseñar, priorizar y planificar más y mejor sus políticas públicas porque las evaluaciones de desempeño se anclan en las metas que tenga cada servidor. La gestión del desempeño exige que los funcionarios ejerzan sus funciones y desarrollen políticas públi-

cas conforme al ordenamiento jurídico y los intereses generales; que piensen en ser recordados por una gestión eficiente y moderna. Esta reforma exige un cambio cultural. Un paso que todos los servidores civiles necesitaremos dar para optimizar el Estado y servir mejor a la Nación.

grueso de sus preceptos y de la implementación de la reforma más ambiciosa de este gobierno: la reforma del servicio civil peruano. Objetivo constitucional ¿Consigue esta reforma cumplir el fin constitucional de estar “al servicio de la Nación”? Todo indica que sí. En la ponencia que presenté al 6º Congreso Nacional de Derecho Administrativo parto de la premisa que la reforma desarrolla una proyección equilibrada de los principios de mérito y objetividad; y fortalece un principio que subyace al concepto Nación: el principio de unidad del Estado. Así, consolida el régimen de incompatibilidades, fortalece la protección legal de los servidores acusados en ejercicio de funciones públicas, erradica la inestabilidad que genera la temporalidad de los CAS y de los locadores de servicios a tiempo completo. Introduce el mérito tanto en el acceso como en la permanencia, progresión y terminación del servicio civil; y en el acceso a la formación profesional (estudios de maestrías y

doctorados financiados por el Estado), así como garantías para salvaguardar dicho mérito. El principio de unidad se evidencia cuando se prohíbe el ingreso de servidores a los otros regímenes (una vez que empiece la implementación); cuando se crean instrumentos de gestión que proporcionarán una mirada transversal al servicio civil (como el registro de personas al servicio del Estado) o cuando el Reglamento General se divide en dos libros, dedicando el primero a establecer reglas comunes y aplicables a todos los regímenes (276, 728, CAS y 30057). Se rompe cuando el legislador, sin motivación alguna, optó por excluir a cinco entidades de la LSC dejando a sus servidores en regímenes de excepción. Opción que, a juicio de tres exmagistrados del Tribunal Constitucional, es inconstitucional, porque atenta contra el principio de unidad (STC 00018-2013-PI/TC, FJ. 57). Garantías Sin embargo, también se evidencian tensiones entre estos principios. En estos lugares comunes donde cada principio brega por su espacio, los reglamentos procuran fortalecer las garantías. Por razones de espacio me referiré a dos. En primer lugar, el acceso por concurso pero sujeto a período de prueba evidencia la apuesta porque en el servicio civil permanezca el servidor más idóneo, sujetando las decisiones del servidor puesto a prueba a los intereses del superior jerárquico que decidirá su permanencia. También es importante decirlo, el cese por no pasar el período de prueba debe motivarse debidamente en una resolución que puede ser impugnada. En segundo lugar: la evaluación de desempeño y la importancia de preservar el mérito en el ejercicio de las funciones.La evaluación debe ser conforme a criterios objetivos, a las metodologías diseñadas por Servir, al tipo de competencias que tiene encomendadas el servidor civil. El rendimiento “sujeto a observación” genera en el Estado la obligación de capacitar al servidor, y la calificación de “desaprobado” puede ser impugnada. Es cierto que el superior jerárquico es quien está en mejores condiciones para saber si el servidor civil cumple o no con sus metas, con arreglo a la finalidad pública perseguida. También es cierto que la histórica tendencia a ver al Estado como botín es una tentación para la desviación de poder, y genera escepticismo en relación con el respeto por la objetividad. ◗


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UNA APROXIMACIÓN A LA RESPONSABILIDAD

Actuación administrativa RICHARD MARTIN TIRADO Miembro asociado del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo. Magíster en Derecho Administrativo.

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l comportamiento irregular de las autoridades administrativas por las decisiones que adoptan en representación de los intereses del Estado tiene implicancias en el orden jurídico internacional. Cabe la posibilidad de que estas autoridades adopten decisiones arbitrarias y sin parámetros, comprometiendo en forma irresponsable los intereses del Estado. La pauta general es que mientras las decisiones que tomen las autoridades administrativas se enmarquen “dentro del ámbito de sus funciones regulares “, no responden por la decisión adoptada. La regla asumida es que la responsabilidad recae en las entidades que forman parte de la administración como forma de organización, y excepcionalmente, en la autoridad competente a título individual, siempre que esté inmersa dentro de un supuesto de comisión de un acto ilícito o de un acto que esté fuera de su función. La responsabilidad de las entidades que forman parte de la administración pública depende del régimen de responsabilidad adoptado en cada país y se determina conforme a las reglas de derecho interno. Implicancias internacionales Una aproximación conceptual a la Responsabilidad Internacional del Estado (RIE) la considera como “la institución del derecho internacional, por medio de la cual se establece que cualquier violación de un compromiso contenido en una norma internacional trae por consecuencia una obligación de efectuar una reparación moral o material”. (1) Es necesario encuadrar la problemática del RIE a los contratos del Estado, y en particular en el caso de los contratos de concesión, dada la estrecha y directa importancia que tiene este tipo de contratos con el régimen de protección a la inversión extranjera. Si bien el régimen de responsabilidad de las entidades que forman parte de la administración pública y de sus integrantes, se establece de acuerdo con el régimen de responsabilidad que cada país adopte, no es menos cierto que se requiere incorporar una normativa más extensa, en la que se delimiten aquellos supuestos en los que la responsabilidad patrimonial de la

En debate Existen celebrados sendos contratos de concesión, en los cuales se han previsto procedimientos destinados a justificar la declaración de caducidad por parte del Estado en su rol de entidad concedente. La gran interrogante que se desprende es determinar si la caducidad declarada en mérito a una relación contrac-

tual forma parte de un mecanismo estrictamente contractual, o pese a estar incorporada en dichos contratos es una expresión de una cláusula exorbitante que merece ser evaluada más allá de su contenido contractual. Desde una perspectiva administrativa, el tema se halla en debate y ofrece diferentes posturas.

administración pública es atribuida al ejercicio de una competencia asignada a la administración como una forma de organización, y a las autoridades que adoptan decisiones en nombre de aquella. La RIE se genera en los casos en los que existe una violación de algún compromiso

LA RIE SE GENERA EN LOS CASOS EN LOS QUE EXISTE UNA VIOLACIÓN DE ALGÚN COMPROMISO CONTENIDO EN UNA NORMA INTERNACIONAL, GENERÁNDOSE EL DEBER DE REPARAR EL DAÑO ORIGINADO. contenido en una norma internacional, generándose con ello la obligación de reparar el daño originado. Las autoridades administrativas no dejan de ser ajenas a este principio. La declaración de caducidad en el contrato de concesión tiene una relación, directa e indirecta, con el régimen de RIE, en los supuestos en que dicha declaración afecte los intereses de un inversionista extranjero cuya inversión se haya protegida por tratados bilaterales o multilaterales de inversión. Si bien la caducidad es una forma de extinción anormal de un contrato que opera en supuestos de excepción por la gravedad de su configuración, existen supuestos donde la caducidad del contrato ha

sido fundamentada en decisiones erróneas por parte de las autoridades internas, y quem a posteriori, son materia de demandas internacionales contra el Estado receptor de la inversión extranjera. Existe evidencia que se ha declarado la caducidad de ciertos contratos de concesión en forma irregular por los funcionarios de turno de los diferentes niveles de gobierno del país. Frente a ello, el Estado se ha visto en algunos casos en la necesidad de defender lo indefendible en sede internacional. En este último supuesto, el Estado debe asumir la responsabilidad y la reparación de dichos actos en favor de aquellos inversionistas afectados por decisiones arbitrarias de la administración. En ese contexto surge la necesidad de delimitar aquellos supuestos de RIE con la responsabilidad de los funcionarios públicos. En nuestra opinión, el Perú debería en un mediano plazo contar con una ley que regule en forma integral el régimen de responsabilidad de las autoridades administrativas, estableciendo con pautas previamente definidas las consecuencias de sus decisiones, en miras de proteger el interés nacional. ◗

[1] BECERRA RAMÍREZ, Manuel. “Panorama del Derecho Mexicano. Derecho Internacional Público”. IX. La Responsabilidad internacional. 1997, Mc. Graw Hill Interamericana Editores, S.A. p. 104.


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CONOZCA CUÁNDO OCURRE EN CAMPO ADMINISTRATIVO

Extinción de infracciones JORGE DANÓS ORDÓÑEZ Abogado. Profesor en la categoría principal de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) en el curso de derecho administrativo. Socio del Estudio Echecopar Abogados.

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n el Perú, la ley de procedimiento administrativo general no compila en una sola sección o precepto la relación de las diferentes causas de extinción de la responsabilidad administrativa sancionadora, contemplando solo algunas de dichas modalidades, como es el caso de la retroactividad benigna y la prescripción de la infracción regulados en los artículos 230° numeral 5) y 233°, respectivamente, de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG). Estas, en su mayor parte, son objeto de disperso desarrollo en dispositivos sectoriales o en normas legales especiales circunscritas a un determinado ámbito de aplicación, como es el caso del Código Tributario cuyo artículo 27° regula los medios de extinción de las obligaciones tributarias, uno de cuyos componentes lo constituye las sanciones administrativas tributarias, la principal de las cuales son las multas pecuniarias. Supuestos Las causas de extinción de la responsabilidad sancionadora operan después de realizarse la conducta infractora, impidiendo que se pueda exigir dicha responsabilidad, es el caso de: (i) El pago voluntario de la sanción o a través del acogimiento de regímenes de incentivos. (ii) La ejecución forzosa de las sanciones como sucede con la ejecución coactiva. (iii) El fallecimiento del infractor. (iv) La extinción de la persona jurídica. (v) En algunas situaciones de fusión y escisión. (vi) En aplicación de la retroactividad benigna en materia sancionatoria. (vii) Por prescripción. Es necesario distinguirlas de las denominadas causales de exención o exclusión de la responsabilidad sancionatoria, que constituyen circunstancias que determinan que la comisión de una determinada acción u omisión por un privado no pueda calificarse de antijurídica y que, por tanto, no se configure como una infracción administrativa. Es el caso del obrar en legítima defensa, en estado de necesidad o en cumplimiento de un deber, del caso fortuito y de la fuerza mayor, etcétera.

Incentivos Los incentivos son una de las modalidades de extinción de la responsabilidad que constituyen mecanismos establecidos por el ordenamiento administrativo sancionador que le otorgan la opción al particular para acogerse voluntariamente a los mismos con la finalidad de: (i) En algunos pocos casos extinguir su responsabilidad. (ii) En otros, operan como un atenuante que debe ser tomada en cuenta por la administración al momento de graduar la magnitud o cuantía de la infracción que va a aplicar al infractor. (iii) Para reducir el importe de la sanción o multa que debe pagar. En el caso de la extinción de las personas jurídicas el cumplimiento de las sanciones administrativas dependerá si estas fueron determinadas o no y si quedaron firmes antes de que se produzca la desaparición de la persona jurídica. Porque si las sanciones fueron impuestas y quedaron firmes antes de la disolución o durante el proceso de liquidación, corresponderá que

se paguen con el patrimonio social materia de la liquidación. Incluso, de producirse la distribución del haber social entre los socios o accionistas, estos serán responsables del pago de las deudas pendientes (multas), según se trate de sociedades con responsabilidad limitada de sus socios o no. Porque en el caso de sociedades con responsabilidad limitada solo se transmite la responsabilidad del pago de las multas hasta el monto de la suma recibida por estos como consecuencia de la liquidación. De no ser ese el caso, la obligación de pago de la sanción se transmite sin límite alguno a los socios (artículo 422° in fine de la Ley General de Sociedades). Esta transmisión de la obligación de pago solo se produciría con sanciones de tipo pecuniario como la multa. Pero en el caso que la determinación de la responsabilidad sancionadora a la empresa infractora no se haya realizado antes de su extinción, sino que se pretenda imputar en fecha posterior a que se produzca su extinción consideramos que se habría extinguido la responsabilidad punitiva de la persona jurídica y, en consecuencia, no podría tramitarse un procedimiento administrativo sancionador.

LA PRESCRIPCIÓN EN MATERIA SANCIONADORA ADMINISTRATIVA CONSTITUYE UNA INSTITUCIÓN DE CARÁCTER OBJETIVO BASADA EN EL INTERÉS PÚBLICO Y EN LA SEGURIDAD JURÍDICA.

Prescripción En cuanto a la prescripción, la prescripción en el ámbito de lo civil exhibe un marcado sesgo subjetivo porque está basada en la presunción de abandono o renuncia de derechos privados de naturaleza esencialmente disponibles por su no ejercicio por parte de su titular, lo que justifica que en lo civil no proceda la prescripción de oficio, porque la prescripción se establece en beneficio de los intereses privados de un sujeto que tiene la carga de alegarla procesalmente mediante excepciones. En tanto que la prescripción en materia sancionadora administrativa es una institución de carácter objetivo basada en el interés público y en la seguridad jurídica, lo que explica que el efecto extintivo de la prescripción en materia sancionadora se produzca automáticamente e incida en forma directa y objetiva sobre la sanción determinando su extinción, una vez que haya transcurrido el plazo legal máximo para aplicarla. ◗


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